Este o greeal capital a teoretiza nainte de a deine informaii.

ncetul cu ncetul se ajunge la o distorsionare a faptelor spre a corespunde teoriilor n loc ca teoriile s corespund faptelor. Sherlock Holmes n A Study in Scarlet

CAPITOLUL 2 Fapte, legislaie, instituii i buget

2.1. 2.2.
2.3.

2.4. 2.5. 2.6.

Cteva fapte importante Legislaia UE Cele cinci mari instituii Procesul legislativ Bugetul Rezumat

Acest capitol acoper patru subiecte separate, fiecare dintre ele putnd fi considerat ca informaie important de baz pentru studiul economiei integrrii europene. Capitolul ncepe prin prezentarea unor exemple-cheie privind economiile naionale europene nainte de a aborda o scurt trecere n revist a sistemului legal i a principiilor UE. Instituiile UE i procesul legislativ ale UE reprezint subiecte ale urmtoarelor dou seciuni. Seciunea urmtoare prezint bugetul UE, cu accent pe ntrebri privind destinaia banilor ce urmeaz a fi cheltuii, modul de colectare i cine sunt cei mai avantajai beneficiari ai acestor fonduri. Seciunea final prezint un rezumat. Proiectul Tratatului constituional, care a fost transmis liderilor UE n momentul n care aceast carte era trimis spre publicare, propune o reform substanial a sistemului instituional al UE. n momentul redactrii, proiectul Tratatului a fost susinut de ctre liderii UE n cadrul ntlnirii lor din iunie 2003 i trimis la o Conferin Interguvernamental (CI) pentru mbuntire. Conferina Interguvernamental era programat a ncepe la finele anului 2003 i a se finaliza n toamna anului 2004. Deoarece Constituia urmeaz a introduce multe schimbri, ns foarte puine dintre ele sunt clar hotrte n momentul de fa, capitolul face o scurt prezentare a schimbrilor instituionale principale propuse prin proiectul Constituiei. Vom prezenta ns actualizri periodice care se refer la acest capitol, pe seciuni, pe website-ul Online Learning Centre (OLC).

2.1. Cteva fapte importante

ntre statele membre ale UE i statele candidate (programate a se altura UE n 2004) exist diferene enorme n ceea ce privete populaia, aa cum indic graficul din partea de jos a figurii 2-1. Este util gruparea lor n trei mari categorii: mari, mici i foarte mici. Nota: SPC indica standardul puterii de cumprare; el este un coeficient care corecteaz veniturile n euro n funcie de diferenele n preurile naionale (de ex multe bunuri sunt mai ieftine n rile srace, aa nct un euro valoreaz mai mult n, s zicem, Letonia, dect n Germania).

FIGURA 2-1: Populaia UE pe ri i venitul pe cap de locuitor, 2001

rile mari au o populaie de 35 de milioane de locuitori sau mai mult i sunt n numr de sase - cele cinci mari state din grupul celor 15 state membre ale UE (Germania, Marea Britanic, Frana, Italia si Spania) i Polonia (Turcia face parte din aceeai categorie, ns negocierile nu au nceput nc). Germania are o populaie mai mare dect alte state, dublu fa de cea mai mic ar din acest grup.

Populaia total a grupului celor cinci mari state reprezint aproximativ trei ptrimi din cele 450 de milioane de persoane care locuiesc n cele 25 de ri ale UE (cele 15 state membre fondatoare i cele zece state noi). Populaia statelor mici este similar ca numr cu cea a oraelor mari, ca Londra, Paris; mai concret, o putem aproxima ntre 8 i 11 milioane. Conform acestei definiii, exist opt state mici, cinci dintre ele fcnd parte din grupul celor 15 (Grecia, Belgia, Portugalia, Suedia i Austria), iar alte dou vor adera n 2004 (Republica Ceh i Ungaria). Statele foarte mici sunt cele a cror populaie poate forma media unui ora mic, de exemplu din Germania sau Marea Britanie. Acestea sunt n numr de 11, ns n total reprezint mai puin de cinci procente din populaia celor 25 de state membre. rile foarte mici sunt Republica Slovac, Danemarca, Finlanda, Irlanda, Lituania. Letonia. Slovenia, Estonia, Cipru, Luxemburg i Malta.

Singura ar care nu se ncadreaz n aceste categorii este Olanda, cu o populaie de 16 milioane de locuitori. Nivelul venitului mediu al locuitorilor din aceste ri variaz foarte mult. Este util astfel s clasificm aceste state n trei categorii: cu venit ridicat, mediu i sczut, iar Luxemburg ntr-o clas separat.
n categoria rilor cu venit ridicat-peste 20.000 de curo n 2001 - se ncadreaz 11 state dintre cele 15 (Danemarca, Irlanda, Austria, Olanda, Belgia, Finlanda, Italia, Germania, Frana, Marea Britanie i Suedia). Din categoria statelor cu venit mediu - ntre 10.000 i 20.000 de euro - fac parte trei dintre statele relativ srace membre ale UE15 (Spania, Grecia i Portugalia) i ase dintre statele candidate (Cipru, Slovenia, Republica Ceh, Malta, Ungaria i Republica Slovac). Statele cu venit sczut sunt cele care au venitul pe cap de locuitor mai mic de 10.000 de euro i sunt n numr de apte: Estonia, Polonia, Lituania, Letonia, Bulgaria, Romnia i Turcia, al crei venit reprezint jumtate din venitul celei mai bogate ri din categoria rilor srace, Estonia.

Luxemburg face parte dintr-o categorie separat, cu un venit foarte ridicat. Venitul su pe cap de locuitor este aproape dublu fa de cel al Franei. Avnd n vedere faptul c aproximativ 40% din populaia Luxemburgului este activ pe piaa forei de munc, acest lucru conduce la concluzia c un angajat mediu din Marele Ducat ctig peste 100.000 de euro pe an! O explicaie o reprezint faptul c Luxemburg este, din punct de vedere economic, un ora de mrime medie, iar veniturile n orae tind s fie foarte ridicate.

2.1.1. Dimensiunea economiilor UE

Distribuia sub aspect economic a economiilor europene este de asemenea neuniform, msurnd dimensiunea economic prin PIB total. Aa cum arat figura 2-2, doar ase state, cele cinci mari (Germania, Marea Britanie, Frana, Italia i Spania) i Olanda, reprezint peste 80 de procente din PIB al celor 25 de state membre n ansamblu (cele 15 state membre fondatoare plus cele zece state candidate). Celelalte state sunt mici, foarte mici sau minuscule, utiliznd definiiile urmtoare:
Statele mici sunt cele cu o economie care reprezint ntre 1 i 3% din producia celor 25 de state ale UE. Statele foarte mici sunt cele care reprezint mai puin de un procent din total. Statele minuscule sunt ri care se situeaz sub mai puin de o zecime din procentul de 1.

Statele mici includ Suedia, Belgia, Austria, Danemarca, Polonia, Finlanda, Grecia. Portugalia i Irlanda. Statele foarte mici sunt Republica Ceh, Ungaria, Republica Slovac, Luxemburg, Slovenia, Lituania i Cipru. rile minuscule sunt Letonia, Estonia i Malta. Figura 2-2 indic, de asemenea, faptul c extinderea din 2004 va avea un impact sczut asupra dimensiunii n ansamblu a economiei UE; economiile celor zece state noi reprezint doar 5% din PIB al celor 15 state ale UE, Polonia singur reprezentnd aproape jumtate din acest procent de 5.

FIGURA 2-2: Distribuia economiilor UE n funcie de mrime

2.1.2. Comerul
Uniunea European efectueaz schimburi comerciale n principal n interiorul Europei; aproximativ dou treimi din exporturile i importurile UE provin sau sunt ndreptate ctre statele europene vestice, i dac adugm i statele din centrul i estul Europei, precum i Statele Independente ale Commonwealth, tabloul conturat ocup aproape trei ptrimi. Exporturile UE ctre America de Nord se ridic la zece procente din totalul exporturilor, n timp ce n cazul Asiei procentul este de opt. n ceea ce privete statele individuale, SUA reprezint singurul i cel mai mare partener al UE, urmat de Elveia din punctul de vedere al exporturilor i de China din punctul de vedere al importurilor. Aproximativ 80% din exporturile UE constau n produse industriale destinate n egal msur comerului intern al UE i comerului exterior. n special n ceea ce privete comerul din interiorul UE, o mare parte din acest tip de comer implic un schimb comercial reciproc cu bunuri similare, ntlnit sub denumirea de comer intraramur. Atunci cnd avem n vedere comerul cu bunuri, statele membre i viitoarele state membre ale UE au toate economii relativ deschise. Aa cum arat tabelul 2-2, rata de deschidere (media importurilor i exporturilor raportate la PIB) pentru cele 15 state membre se situeaz ntre 17 procente, n cazul Greciei, i 75 de procente n cazul uniunii economice Belgia-Luxemburg (aceste ri fac parte dintr-o uniune vamal i monetar nc de la sfritul celui de-al Doilea Rzboi Mondial). Datele corespunztoare celor zece state noi sunt mai mari dect cele privind Grecia. Prin comparaie, a se reine c aceleai date n cazul Japoniei i SUA sunt de zece procente, respectiv opt procente, astfel nct chiar cea mai nchis ar dintre statele membre ale UE este de dou ori mai deschis exporturilor dect SUA. Tabelul arat, de asemenea, ct de important este piaa celor 15 state UE pentru rile enumerate. n cazul statelor UE 15, ponderea total a exporturilor intracomunitare variaz ntre 50 i 80 de procente, majoritatea acestora fiind n jur de 60 de procente. n cazul rilor candidate situaia este similar.
Repartizarea exporturilor UE pe regiuni 67% Europa de Vest 10% Asia Repartizarea importurilor UE pe regiuni 66% 12%

Europa de Vest America de Nord

Asia TCEJLi CSI Africa Orientul Mijlociu America Latin Uniunea European (15) Statele Unite Elveia Japonia Polonia China Federaia Rus 1%

8% America de Nord 6% TCEE i CSI 3% Africa 3% America Latin 2% Orientul Mijlociu Principalii apte parteneri 62% Uniunea European (15) 9% Statele Unite 3% China 2% Japonia 1% Elveia 1% Federaia Rus Polonia

8% 6% 3% 2% 2% 61% 7% 3% 3% 2% 1% 1%

Sursa: Raport anual 2002 al OMC. TABELUL 2-1: Structura comerului exterior al UE 15, 2001

Proporia deschiderii Grecia Italia Finlanda Suedia Germania Marea Britanie Irlanda Frana Austria Danemarca Spania BLEU Olanda Portugalia 17% 22% 30% 33% 29% 21% 61% 22% 36% 29% 23% 75% 55% 29%

Exporturi ctre UE ca % din totalul exporturilor 49% 51% 53% 53% 53% 54% 57% 58% 59% 59% 69% 75% 76% 80%

Proporia deschiderii Malta Slovenia Turcia Letonia Bulgaria Slovacia Lituania Cipru Romnia Cehia Polonia Ungaria Estonia - 44% 25% 62% 69% 56% 45% 38% 62% 26% 36% 51% 67% 25%

Exporturi ctre UE ca % din totalul exporturilor 48% 57% 58% 59% 59% 62% 66% 67% 68% 68% 69% 70% 70%

Sursa: Eurostat i FMI (Direcia de statistic comercial) TABELUL 2-2: Deschiderea si dependena UE25 de piaa UE, 2001

2.2. Legislaia UE
Unul dintre cele mai importante elemente ce trebuie nelese n legtur cu UE este sistemul su legal supranaional. n comparaie cu toate celelalte organizaii din lume, acest sistem este prin excelen supranaional; de exemplu, chiar cele mai nalte curi din statele membre ale UE sunt i pot fi anulate de Curtea European de Justiie, ai crei membri provin din toate statele membre. Dei subiectul legilor UE este pe ct de complicat, pe att de fascinant, vom ncerca s-1 conturm n linii mari, concentrndu-ne pe elementele care sunt eseniale pentru nelegerea procesului de luare a deciziilor n particular i a economiei integrrii europene n general.1

2.2.1. Izvoarele dreptului european

Sistemele legale ale celor mai multe ri democratice se bazeaz pe o constituie. n momentul publicrii acestei cri, UE nu avea o constituie, dei n cadrul Summit-ului Consiliului European din iunie 2003 de la Thessaloniki (Grecia) a fost aprobat un proiect al constituiei. Cineva se poate ntreba:
1

Aceast seciune se bazeaz pe cartea lui Borchardt (1999), ABC-ul dreptului comunitar, care poate fi descrcat gratuit de la adresa http://europa.eu.int/eur-lex/en/about/abc/ i de la adresa www.riksdagen.se/english/eu/eufacts/index.asp, un site excelent al Parlamentului Suediei (Riksdag). Cititorii interesai pot consulta aceste surse pentru detalii suplimentare.

De unde provine sistemul legal al UE? Ca i n cazul multor altor adevruri legate de UE, un rspuns complet la aceast ntrebare ar putea constitui subiectul unei cri sau dou, n timp ce un rspuns scurt poate fi formulat n cteva paragrafe. Din nou istoria ne ofer cel mai bine organizat principiu pentru a rspunde. Putem ncepe cu Tratatul de creare a Comunitii Economice Europene, cunoscut i ca Tratatul de la Roma sau, pe scurt, TCEE. (A se nota c, n domeniul legal, este important a se face distincie ntre Comunitatea European i Uniunea European, astfel nct n seciunea prezent vom folosi UE i CE cu sensuri diferite. De asemenea, denumirea veche pentru CE a fost Comunitatea Economic European, CEE, ns noi vom folosi denumirea CE.) Tratatul de la Roma a impus membrilor CE o serie de obiective generale i un numr de iniiative specifice privind integrarea economic. A fost creat un sistem de instituii implicate n procesul de luare a deciziilor, care au fost mputernicite s emit legi cu aplicabilitate n cazul tuturor membrilor CE. Pe scurt, Tratatul de la Roma reprezint nceputurile legislaiei CE, dar - aici intervine complexitatea - el pune bazele unor noi moduri de elaborare a legilor i de modificare a celor vechi. La nceput, instituiile-cheie din punctul de vedere al procesului de legiferare au fost: (i) Comisia, care este responsabil de elaborarea legilor necesare pentru implementarea Tratatului; (ii) Consiliul de Minitri, compus din reprezentani ai fiecrui stat membru, a crui responsabilitate const n acceptarea sau respingerea propunerilor Comisiei (Parlamentul European a dobndit puteri ulterior). O alt instituie-cheie din punct de vedre legal este Curtea de Justiie. Curtea a fost nsrcinat cu interpretarea Tratatului i a legislaiei ulterioare a CE. Aa cum vom observa ulterior, procesul legislativ n cadrul UE de azi este deosebit de complex, dar n termeni mai simpli poate fi rezumat la urmtoarele afirmaii: Comisia propune, Consiliul dispune, iar Curtea conduce.

2.2.2. Sistemul legal al CE: principii de baz

Curtea, fiind stabilit prin Tratatul CEE, are ca sarcin crearea sistemului legal al CE. Mai ales dou cazuri marcante din 1963 i 1964 au stabilit principiile-cheie ale sistemului legal al CE. Potrivit lui Borchardt (1999, p. 24), dreptul CE (cunoscut i ca drept comunitar) a fost stabilit de ctre Curte pe baza:
instituiile UE asigur faptul c aciunile CE iau n considerare interesele tuturor membrilor, de exemplu interesele Comunitii, i transferul puterii naionale ctre Comunitate, care depete de departe gradul existent n alte organizaii internaionale.

Principiile-cheie ale sistemului legal al CE sunt:

Autonomia: Sistemul legal al CE este independent de cel al statelor membre. Aplicabilitatea directa: Dreptul comunitar are putere de lege n statele membre, astfel nct el poale fi complet i uniform aplicat pe teritoriul UE. Ca parte integrant a acestui sistem, dreptul comunitar confer att drepturi, ct i obligaii statelor membre ale UE, ca i cetenilor acestora. De exemplu, un cetean al UE poate aduce n faa instanei guvernul propriu n chestiuni legate de dreptul UE. ntietatea (primatul) dreptului comunitar: Aceasta nseamn c dreptul comunitar are ultimul cuvnt. De exemplu, s presupunem c instana cea mai nalt din Frana se pronun ntr-o spe care are legtur cu importurile intracomunitare. Dac Curtea UE se pronun ntr-un mod diferit asupra aceleiai spee, decizia curii franceze este anulat fr drept de apel. Acest principiu garanteaz faptul c dreptul comunitar nu va fi modificat de legile naionale, regionale sau locale din oricare stat membru.

Aceste principii, care sunt nc principii de baz ale sistemului legal actual al Comunitii, demonstreaz clar faptul c dreptul UE conine cteva elemente supranaionale foarte puternice supranaionale n sensul c un stat membru poate fi forat s se supun deciziilor unei curi chiar atunci cnd nu este de acord cu ele. Aceasta este una dintre trsturile care fac ca UE s fie unic n lume.

2.2.3. Uniunea European: va fi ea mai extins i mai profund?

De-a lungul anilor, Tratatul original a cunoscut n mod repetat amendamente, iar echipa Consiliu-Comisie a produs o mulime de legi noi. Majoritatea acestor legi i modificri ale Tratatului au mrit gradul integrrii economice ntre membri n domenii n care integrarea ncepuse. De exemplu, au mrit gradul integrrii comerciale prin ndeprtarea barierelor netarifare dup ce toate tarifele fuseser nlturate. Cu toate acestea, unele amendamente ale Tratatului i noile legi au avut efectul extinderii acestor domenii de integrare. Unele dintre aceste legi i amendamente au implicat UE n, de exemplu,

politicile de mediu, politicile sociale, politicile ratelor de schimb, dar i libera circulaie a capitalului i armonizarea cotelor de TVA. Pn la Tratatul de la Maastricht, toate aceste extinderi i consolidri progresive ale integrrii europene au fost subiectul supranaionalitii legilor comunitare i procedurilor supranaionale de luare a deciziilor conform Tratatului de la Roma. De exemplu, regulile care guvernau implementarea n detaliu a integrrii economice mai profunde (numite completarea pieei interne) au fost adoptate prin vot majoritar de ctre membrii UE. Aceasta nseamn c toi membrii UE trebuie s se supun acestor reguli, chiar i statele membre care au votat mpotriv. Mai mult dect att, Curtea era autoritatea suprem n problemele aprute pe acest subiect. Aceast supranaionalitate a dus la apariia a dou probleme n ceea ce privete diversitatea opiniilor statelor membre referitoare la ct de larg i de adnc trebuie s fie integrarea UE. Pe de o parte, unii membri UE - avangarda - doreau extinderea integrrii europene n domenii care nu fuseser acoperite de tratatele iniiale. Pe de alt parte, un alt grup de membri - scepticii - era ngrijorat c procedura supranaional de luare a deciziilor va duce la o cretere necontrolat a integrrii europene. n mod deosebit ngrijorrile se refereau la capacitatea Curii de a interpreta Tratatul de la Roma i amendamentele urmtoare. Tratatul de la Roma prevedea c CE ar putea emite legi n domeniile nemenionate de acesta, dac ele erau necesare pentru atingerea obiectivelor Tratatului. Problema scepticilor era c obiectivele iniiale ale Tratatului de la Roma erau extrem de ambiioase (vezi capitolul 1). De exemplu, chiar din primele rnduri se menioneaz c membrii sunt dornici s pun bazele unei uniuni i mai strnse ntre cetenii Europei. Obiectivele ambiioase ale Tratatului mpreun cu capacitatea Curii de a sanciona procesul de formulare a legilor n domeniile nemenionate explicit n tratate preau c nu mai delimiteaz ct de mult suveranitate naional poate fi eventual transferat la nivelul UE.2 MAASTRICHT l DIFERENA DINTRE LEGILE UE l CELE ALE CE Ambele subiecte au aprut n momentul n care membrii UE au adoptat cel de-al doilea tratatcheie -Tratatul Uniunii Europene (Tratatul de la Maastricht) - care a propus abordarea pe baza pilonilor. n urma Tratatului de la Maastricht s-a tras o linie de demarcaie clar ntre tipurile de politici care pot fi subiectul procesului de luare a deciziilor la nivel supranaional (aa-numitele domenii ale pilonului I) i acele zone n care integrarea necesit acordul tuturor membrilor (domeniile pilonilor II i III). Acest lucru a creat distincia ntre legile CE, care sunt supranaionale, i legile UE, care sunt mai puin supranaionale, ce aparin pilonilor II i III. Concluzia acestora este foarte simpl. UE de astzi i sistemul su legislativ se bazeaz pe dou tratate principale - Tratatul de creare a Comunitii Europene sau TCE i Tratatul Uniunii Europene sau TUE. Pe lng acestea mai exist o mulime de tratate, dar acestea ori le modific pe cele dou (Actul unic european, Tratatul de la Amsterdam, Tratatul de la Nisa etc), ori sunt importante numai n anumite domenii (Tratatul de creare a Comunitii Europene a Crbunelui i Oelului, Tratatul de creare a Comunitii Europene a Energiei Atomice). Ca de obicei, tabloul complet este mai complex3. Structura pe baz de piloni este important pentru nelegerea instituiilor UE i a procesului de luare a deciziilor, astfel nct o vom discuta n continuare n detaliu.

2.2.4. Structura pe trei piloni a UE

Care este diferena dintre Comunitatea European i Uniunea European? Muli europeni bine informai pot trece prin via fr s cunoasc vreodat rspunsul la aceast ntrebare. Desigur c i n aceast carte am folosit termenul UE referindu-ne i la CE, i la UE, dei este necesar diferenierea. Avnd n vedere c aceast distincie este foarte important atunci cnd vine vorba despre instituii i legi, vom da acest rspuns. Primul pilon, care acoper marea majoritate a activitilor UE, este numit Comunitatea European (cunoscut anterior sub numele de Comunitatea Economic European sau Comunitile Europene). Cel de-al doilea pilon privete problemele de securitate, iar cel de-al treilea, problemele de , justiie. UE este acoperiul celor trei piloni. Aa cum arat figura 2-3, spunnd UE logic te referi la toi cei trei piloni, dar deoarece UE sun mai bine, termenul este folosit aproape universal n mass-media i de ctre politicieni, chiar i atunci cnd vorbesc numai despre problemele primului pilon.
2 3

Pentru mai multe detalii, vezi www.europa.eu.int/factsheets/l_2_2_en.htm. www.europarl.eu.irit/faclsheets/default_en.htm

Elementul distinctiv al primului pilon este gradul supranaionalitii implicat n procesul de luare a deciziilor. Domeniile primului pilon includ toate integrrile bazate pe Tratat care au avut loc pn la Tratatul de la Maastricht n 1993. De exemplu, Piaa Comun, Programul Pieei Unice, politica de concuren, politica agricol comun etc. El include, de asemenea, Uniunea Economic i Monetar (UEM) i astfel cuprinde Banca Central European, moneda unic, toate regulile i procedurile asociate.

FIGURA 2-3: Structura pe trei piloni Cel de-al doilea pilon const n politicile comune externe i de securitate, iar al treilea pilon, n justiie i afaceri interne. Eforturile de integrare n domeniile pilonilor II i III sunt interguvernamentale, n sensul n care acestea se desfoar prin negocieri directe ntre statele membre i sunt necesare acorduri unanime. Aa cum vom vedea mai departe, Tratatele de la Amsterdam i Nisa au modificat subtil aceast structur pe piloni, permind cluburi ale rilor care gndesc la fel n privina adncirii integrrii-subiect controversat. Proiectul Tratatului constituional va ndeprta cei trei piloni, punnd subiectul tuturor deciziilor UE sub autoritatea Curii Uniunii Europene. Avnd n vedere c structura pe trei piloni a fost stabilit n mare parte pentru a se asigura c domeniile primului pilon se afl sub autoritatea Curii, acest aspect poate fi reformat. Pentru ultimele nouti privind actualul stadiu al Constituiei, vezi site-ul OLC.

2.2.5. Tipurile de legislaie a Uniunii Europene i cinii de paz

Legislaia CE const n reguli mprite n mod util n legislaie primar i legislaie secundar. Legislaia primar cuprinde tratatele; legislaia secundar const n mulimea deciziilor luate de instituiile UE (pentru mai multe detalii privind legislaia secundar vezi caseta 2-1). Pentru a se asigura c legislaia UE funcioneaz corect peste tot n UE, Comisia, Curtea de Justiie i autoritile naionale ale statelor membre sunt responsabile pentru supravegherea i aplicarea acestora. Cinele de paz dintre acestea trei este Comisia. Ea poate amenda un stat membru pentru o anumit violare a legilor i poate aduce cazul mpotriva statului membru n faa Curii de Justiie. Aa cum am menionat anterior, marea majoritate a activitilor UE care apar la TV, la radio, n ziare sunt activiti ale primului pilon. Integrarea n aceste domenii implic principalele cinci instituii UE, astfel nct le vom descrie n detaliu. CASETA 2-1: Legislaia secundar: acte ale legislaiei comunitare Exist cinci tipuri de legislaie european altele dect tratatele.

O reglementare se aplic tuturor statelor membre, companiilor, autoritilor i cetenilor. Reglementrile se aplic aa cum sunt scrise, adic nu sunt transpuse n alte legi sau prevederi. Se aplic imediat ce intr n vigoare. O directiv se poate aplica oricrui stat membru. Cu toate acestea, directivele stabilesc numai rezultatele ce trebuie obinute. Statele membre decid, ntr-o anumit perioad, ce trebuie s fac pentru a se alinia condiiilor cerute de directiv. De exemplu, un stat membru va trebui s introduc noi legi, n timp ce altul este posibil s nu fac nimic dac ndeplinete deja condiiile directivei. O decizie este un act legislativ care se aplic numai unui anumit stat membru, unei anumite companii sau unui anumit cetean. Recomandrile i opiniile sunt alte dou acte legislative, dar ele nu sunt n mod legal obligatorii.

2.3. Cele cinci mari instituii

Dei exist foarte multe agenii, organisme i comitete ale UE, poi cunoate foarte bine cum funcioneaz Uniunea European avnd cunotine numai despre cele cinci mari instituii: Consiliul Uniunii Europene (cunoscut i sub numele de Consiliul de Minitri), Consiliul European, Comisia European, Parlamentul European i Curtea UE.4 Aa cum am menionat mai nainte, proiectul Tratatului constituional din 2003 propune modificri importante ale instituiilor. Pentru a afla mai multe, vizitai site-ul OLC.

2.3.1. Consiliul Uniunii Europene

Consiliul Uniunii Europene - cunoscut i sub numele de Consiliul de Minitri sau, pe scurt, Consiliul - este principalul organism de luare a deciziilor UE. Avnd n vedere c orice act legislativ trebuie aprobat de Consiliu, el este i autoritatea legislativ decisiv. Consiliul este format din cte un reprezentant al fiecrui stat membru. Reprezentanii naionali trebuie mputernicii s implice guvernele lor n deciziile Consiliului, astfel c membrii Consiliului sunt minitrii responsabili de diferite domenii minitrii de finane pentru probleme legate de buget, minitrii agriculturii pentru problemele agriculturii etc. Avnd n vedere c toate guvernele UE sunt alese (democraia este un criteriu de aderare) i membrii Consiliului reprezint guvernele lor, faptul c Consiliul este autoritatea legislativ decisiv nseamn c este i ultimul punct de control democratic asupra aciunilor i procesului decizional al UE. Principala sarcin a Consiliului este adoptarea noii legislaii a UE (directive, reglementri, reguli etc). Majoritatea acestor legi se refer la msuri necesare pentru implementarea tratatelor, dar includ i msuri privind bugetul UE i acordurile internaionale care implic UE. Consiliul coordoneaz i politicile economice generale ale statelor membre n contextul Uniunii Economice i Monetare - de exemplu, faimoasa regul de 3% a deficitului bugetar este parte a eforturilor de coordonare. n multe domenii, adoptarea noilor legi necesit i aprobarea Parlamentului European, n aceste probleme puterea legislativ a Consiliului fiind mprit cu cea a Parlamentului. n completarea acestor sarcini aflate sub pilonul I (pilonul Comunitii), Consiliul ia decizii referitoare la politicile externe i de securitate comune i msuri referitoare la cooperarea poliieneasc i judiciar pe probleme privind criminalitatea.

Pentru informaii privind celelalte instituii vezi http://europa.eu.int/inst-en.htm. Pentru mai multe detalii privind cele cinci mari instituii vezi site-ul Parlamentului European, www.europaii.eu.int/factsheets i wvvw.riksdagen.se/english/eu/index.a.sp; majoritatea informaiilor acestei seciuni se bazeaz pe aceste site-uri. Cititorii interesai pot consulta i cartea lui Peterson i Shackleton.

FIGURA 2-4: Sediul Consiliului de Minitri de la Bruxelles Consiliul are dou reguli principale de luare a deciziilor. Cnd este vorba despre probleme foarte importante - cum ar fi modificarea tratatelor, aderarea noilor membri, planificarea multianual a bugetului -, deciziile Consiliului trebuie s fie unanime. Asupra majoritii problemelor (80% dintre deciziile Consiliului), deciziile se bazeaz pe sistemul majoritii calificate. Pentru a nelege regulile votului majoritii calificate, este necesar un efort suplimentar, dar esenial pentru nelegerea instituiilor UE. SISTEMUL DE VOT AL MAJORITII CALIFICATE I VOTUL UMBR Regulile majoritii calificate sunt n curs de modificare n momentul n care scriem aceast carte i cel puin dou schimbri sunt prevzute a fi fcute n cadrul procedurii. Pentru a simplifica lucrurile, vom ncepe cu procedura care exista pn n 2003, nainte de a se propune modificrile. Forma de baz a procedurii majoritii calificate a fost neschimbat de la origini, Tratatul de la Roma din 1958, i pn n 2003. Fiecare membru primea un numr de voturi aproximativ proporional cu numrul populaiei, membrii cu populaie mai numeroas avnd mai multe voturi. Cu toate acestea, membrii mari aveau mai puine voturi dect ar sugera proporionalitatea populaiei; de exemplu, Frana, cu cele 60 de milioane de ceteni, are zece voturi, n timp ce Danemarca, cu cinci milioane de ceteni, are trei voturi. Numrul total de voturi n UE15 este de 87. Pragul pentru o majoritate ctigtoare, numit i majoritate calificat, este de 62 de voturi. Aceasta nseamn c, pentru aprobarea unei propuneri, este necesar o majoritate de 71%. Implicaiile acestui sistem sunt complexe. Avnd n vedere c membrii mari aveau mai multe voturi, 71% voturi nu nsemnau i 71% membri. Votul negativ a trei mari ri putea bloca adoptarea, chiar dac celelalte 12 spuneau da. Avnd n vedere c rile mici primeau mai multe voturi dect strict proporional cu populaia, aceasta nseamn c 71 % din voturi nu reprezint 71 % din populaie. Pragul de 71 % poate fi, teoretic, atins printr-o coaliie de doar opt membri reprezentnd 58% din populaia UE. Vezi capitolul 3 pentru distribuia puterii ntre statele membre i instituiile Uniunii Europene. De remarcat este faptul c, dei majoritatea calificat este baza deciziilor Consiliului. Consiliul voteaz foarte rar - prefernd s decid asupra lucrurilor prin consens. Acest lucru nu diminueaz importana votului majoritii i greutatea pe care o au voturile. n cazul n care rile i dau seama c vor fi depite dac urmeaz s voteze, ele ajung la un consens. Totui, chiar i fr votul formal, rile realizeaz un scrutin n umbr nainte de a ajunge la consens adic membrii vorbesc unul cu cellalt pentru a vedea care va fi rezultatul dac se va ine scrutinul. TRATATUL DE LA NISA l REFORMELE TRATATULUI DE ADERARE Aa cum am vzut n capitolul 1, extinderea UE a fost vzut ca necesitnd reformarea regulilor privind majoritatea calificat. Principala problem este c majoritatea celor zece noi state membre sunt mici sau foarte mici. Din cauza faptului c numrul voturilor pentru rile mici este mai mare dect

proporia populaiei, conform regulilor anterioare de alocare a voturilor, majoritatea observatorilor au prevzut c procesul de luare a deciziilor va deveni extrem de dificil ntr-o UE extins (vezi capitolul 3 pentru mai multe detalii). Pentru a rezolva aceast problem potenial, liderii UE15 au fost de acord s schimbe regulile. Acordurile politice pentru modificarea regulilor votului majoritar sunt coninute n Tratatul de la Nisa, dar noile reguli se vor aplica odat cu semnarea Tratatului de aderare a celor zece noi state membre. Reformele Tratatului de aderare - programate s intre n vigoare n noiembrie 2004 modific votul majoritii calificate n dou sensuri. n primul rnd, sistemul va deveni mai complex. Pstreaz forma de baz a cadrului actual, dar adaug dou noi criterii pe care majoritatea calificat trebuie s le ndeplineasc. Dup extindere, o propunere va trece de Consiliu numai dac ndeplinete trei criterii: voturi, numr de membri i populaie. Conform celor trei criterii, o coaliie ctigtoare trebuie s ntruneasc cel puin 72% din voturile Consiliului (232 de voturi din totalul de 321 de voturi ale Consiliului n UE25), s reprezinte cel puin 50% din statele membre ale UE i cel puin 62% din populaia UE. n al doilea rnd, acesta realoc numrul voturilor ntr-un fel care favorizeaz rile mai mari (vezi figura 2-5). NC O REFORM? PROIECTUL TRATATULUI CONSTITUIONAL Avnd n vedere c regulile tratatelor de la Nisa i de Aderare au fost considerate ca eund n atingerea obiectivului de a pstra capacitatea Consiliului de a aciona (vezi capitolul 3 pentru detalii), Convenia European a propus n 2003 reformarea radical a procedurilor votului majoritii calificate prin proiectul Tratatului constituional. Pe scurt, majoritatea calificat ar trebui s ntruneasc cel puin jumtate din statele membre reprezentnd cel puin 60% din populaia UE. Cu toate acestea, aa cum menioneaz i proiectul constituional, noile reguli nu intr n vigoare mai devreme de 2009, ceea ce nseamn c pentru civa ani vor fi implementate regulile Tratatului de la Nisa. De reinut este i faptul c proiectul constituional va fi modificat de Convenia Interguvernamental din 2003 i 2004, i avnd n vedere c regulile de votare sunt printre cele mai controversate schimbri, s-ar putea ca reformele propuse s nu fie niciodat implementate. Pentru nouti, consultai site-ul OLC. PREEDINIA UE l TERMINOLOGIA CONFUZA n UE 15, membrii dein pe rnd preedinia prin rotaie din ase n ase luni. Consiliul de Minitri este condus de ara aflat la preedinie i se ine de obicei la Bruxelles (ntlnirile din aprilie, iunie i octombrie se in la Luxemburg).5 Dei Consiliul este o singur instituie, sunt oarecare confuzii practice privind folosirea numelor ce descriu Consiliul. De exemplu, atunci cnd Consiliul se refer la probleme legate de Uniunea Economic i Monetar, cum ar fi decizii privind restriciile bugetare ale Tratatului de la Maastricht, Consiliul este numit Consiliul Economic i al Afacerilor Financiare, ECOFIN.

Pentru mai multe detalii vezi website-ul Consiliului: uc.eu.int/cn/summ/htm din anul 2003.

FIGURA 2-5: Extinderea i rebalansarea voturilor Consiliului n favoarea rilor mari Conform propunerilor Tratatului constituional, va nceta rotirea ntre naiuni a preediniei, aceasta fiind asumat de ctre o singur persoan pentru un mandat de doi ani i jumtate. Preedinia ntlnirilor Consiliului de Minitri se rotete totui ntre membrii UE.

2.3.2. Consiliul European

Consiliul European este alctuit din liderii fiecrui stat membru plus preedintele Comisiei Europene. Este de departe cea mai influent instituie, deoarece membrii si sunt liderii rilor respective. Consiliul European ofer liniile generale ale politicii UE i traseaz compromisurile finale necesare pentru concluzionarea aspectelor sensibile ale afacerilor UE, inclusiv reformele politicilor majore, planul bugetar multianual, modificrile Tratatului, termenii finali pentru extindere. Consiliul European se ntlnete de cel puin dou ori pe an (iunie i decembrie), dar se poate ntruni mai des dac UE se confrunt cu probleme politice majore. ntlnirile cele mai importante sunt cele care au loc la sfritul perioadei de ase luni de preedinie. Aceste ntlniri sunt evenimente politice i mediatice importante, avnd n vedere c toate deciziile Consiliului European determin micri majore n UE. De exemplu, principalii pai privind integrarea european sunt anunai Ia aceste ntlniri. Cele mai importante decizii ale fiecrei preedinii sunt cuprinse n documentul cunoscut sub numele de Concluziile Preediniei, care este publicat la sfritul fiecrei ntlniri a Consiliului European. De exemplu, decizia de a accepta cele zece noi state membre n extinderea din 2004 a fost anunat n

concluziile Preediniei publicate dup Consiliul European din 2002 de la Copenhaga.6 O particularitate a UE este c Consiliul European nu are un rol formal n procesul de elaborare a legilor UE, dei este cel mai influent organism al acestui proces (deoarece nu are sediu, nu v putem oferi o fotografie, ntlnirile avnd loc n ara care deine preedinia). Deciziile politice ale Consiliului European trebuie transformate n legi urmnd procedurile legislative standard pe care le menionm mai jos. Aceste proceduri implic Comisia, Consiliul de Minitri i, uneori, Parlamentul European. Dintr-o confuzie, Consiliul European i Consiliul de Minitri sunt adesea numite Consiliul. Consiliul de Minitri i Consiliul European nu trebuie confundate cu Consiliul Europei (o organizaie internaional care nu are nici o legtur cu UE, dei a fost creat naintea UE). n 2003, proiectul constituional a propus ca, Consiliul European s devin parte formal a structurii instituionale a UE i, aa cum am menionat mai sus, s creeze un preedinte al Consiliului European care este ales de statele membre.

2.3.3. Comisia
Comisia European este inima structurii instituionale a UE i fora conductoare a procesului de extindere i adncire a integrrii europene. Organismul, care este localizat la Bruxelles, are trei roluri principale: s propun Consiliului i Parlamentului legi; s administreze i s implementeze politicile UE; s asigure supravegherea i aplicarea legilor UE n coordonare cu Curtea UE. Ca parte a celui de-al treilea rol, Comisia este considerat a fi gardianul tratatelor, organismul care are ultimul cuvnt n ceea ce privete implementarea i aplicarea tratatelor. Comisia este reprezentantul UE la unele negocieri internaionale cum ar fi cele legate de comerul i cooperarea cu rile care nu sunt membre ale UE. Poziiile Comisiei la aceste negocieri sunt atent monitorizate de membrii UE. COMISARII 1 COMPOZIIA COMISIEI nainte de extinderea din 2004, Comisia European a fost dintotdeauna alctuit din cte un comisar din fiecare stat membru, iar de la cele cinci mari state (Germania, Marea Britanie, Frana, Italia i Spania - n UE 15) avea cte doi comisari. Aceasta includea preedintele (Romano Prodi pn n 2005), doi vicepreedini i restul de 17 comisari. n uniunea extins, fiecare ar va avea un comisar. Proiectul constituional propune limitarea numrului comisarilor europeni la 15, naionalitatea acestor 15 rotindu-se ntre membri. Acest lucru va reforma tradiia de a avea cte un comisar de la fiecare membru. Pentru a rezolva problema nereprezentrii, proiectul propune crearea unui post mai puin important numit comisarul fr vot, cte unul pentru fiecare ar care nu are comisari europeni (pentru mai multe detalii, vezi capitolul 3 i site-ul OLC). n UE15, comisarii sunt alei de ctre guvernele lor, dar aceast alegere este supus acordului politic al celorlali membri. Comisia ca ntreg i preedintele n mod individual Comisiei trebuie aprobai i de Parlamentul European. De remarcat este faptul c comisarii nu acioneaz ca reprezentani naionali. Ei nu trebuie s accepte sau s cear instruciuni guvernelor rii de provenien. n practic, comisarii sunt complet independeni de guvernele lor, dar avnd n vedere c de obicei dein un birou politic n rile de provenien, ei sunt sensibili la probleme ce privesc ara lor. Acest lucru asigur prezentarea n Comisie a problemelor naionale sensibile. Comisarii, inclusiv preedintele Comisiei, sunt angajai pentru o perioad de cinci ani. De aceea, oamenii obinuiesc s se refere la o Comisie ca fiind Comisia lui Prodi sau Comisia lui Santer. Numirea are loc imediat dup alegerea Parlamentului European i intr n vigoare din ianuarie anul urmtor. Mandatul actualei Comisii ia sfrit n ianuarie 2005.7

6 7

Pentru mai multe detalii, vezi sile-ul ue.eu.inl/en/sumni.htm Pentru mai multe informaii, vezi http://europa.eu.int/commissioners/index_en.htm

FIGURA 2-6: Sediul Comisiei Europene de la Bruxelles Comisia este, n mare parte, independent i are adesea opinii diferite de statele membre, Consiliu i Parlament. n cele din urm rspunde n faa Parlamentului European, avnd n vedere c Parlamentul poate dizolva Comisia ca ntreg prin introducerea unei moiuni de cenzur. Dei acest lucru nu s-a ntmplat pn acum, o moiune de cenzur aproape c a trecut n 1999, ca urmare a unor evenimente care au dus la demisia n mas a Comisiei conduse de Jacques Santer (predecesorul lui Prodi). Fiecare comisar este responsabil de o anumit arie a politicii UE. Fiecare conduce ceea ce poate fi considerat echivalentul la nivel european al ministerelor naionale. Aceste ministere numite directorate generale (DG) angajeaz un mic numr de funcionari publici internaionali. (Comisia are aproximativ 17.000, ceea ce nseamn c are mai puin dect numrul funcionarilor din Viena.) naintea Comisiei Prodi, DG erau etichetate cu numere (majoritatea experilor UE puteau recunoate un DG - DG 4 era concurena, DG 2, economie i probleme financiare etc. -, dar numai adevraii cunosctori ai UE puteau s le enumere pe toate). Exact ca n ministerele naionale, oficialii Comisiei au tendina s ofere expertiza necesar administrrii i analizrii reelei complexe de politici, avnd n vedere c majoritatea sunt generaliti. PUTERILE LEGISLATIVE Principala sarcin a Comisiei este s pregteasc propuneri pentru noile decizii ale UE. Spectrul este foarte larg, ncepnd cu o nou directiv pentru standardele minime de siguran a lifturilor i ajungnd pn la reforma politicii agricole comune. Nici Consiliul i nici Parlamentul nu pot adopta legislaia pn cnd Comisia nu-i prezint propunerile. Acest monopol al dreptului de iniiere face din Comisie gardianul integrrii UE. El permite de asemenea Comisiei s fie din cnd n cnd fora din spatele unei integrri mai largi i mai profunde. Acest lucru a fost valabil ndeosebi n perioada Comisiilor Delors din 1985-1994. Propunerile Comisiei se bazeaz, n general, pe liniile directoare stabilite de Consiliul de Minitri, Consiliul European, Parlament sau tratate. O propunere este pregtit de DG respectiv n colaborare cu celelalte DG implicate. Pentru exercitarea puterii de iniiativ, Comisia consult un mare numr de actori europeni, incluznd guvernele naionale, Parlamentul European, administraiile naionale, grupurile profesionale i sindicatele. Acest proces complex de consultare este cunoscut sub numele de comitologie. PUTERILE EXECUTIVE Comisia este executivul tuturor iniiativelor UE, dar puterea sa este vizibil mai ales n ceea ce privete politica de concuren. Aa cum vei vedea n capitolul 5, Comisia are puterea s blocheze fuziuni, s amendeze corporaii pentru practici incorecte i s insiste ca statele membre s nlture sau s modifice subvenionarea firmelor. Comisia are un rol important i n administrarea politicii agricole comune, incluznd dreptul de a amenda membrii care ncalc regulile PAC. Una dintre principalele responsabiliti ale Comisiei este managementul bugetului UE, supus supervizrii din partea unui organism specializat numit Curtea European a Auditorilor. De exemplu,

atunci cnd Consiliul a decis alocarea fondurilor program cu program n bugetul curent multianual al UE (cunoscut i sub numele de Perspectiva financiar), Comisia a decis alocarea indicativ an de an a fondurilor structurale. PROCESUL DE LUARE A DECIZIILOR Comisia decide, n principiu, pe baza majoritii simple. Prevederea n principiu este necesar deoarece Comisia ia aproape toate deciziile prin consens. Votul n umbr discutat anterior se aplic, dar n cazul Comisiei consensul reflect poziiile comisarilor. Motivul este c, n afara politicii privind concurena, ajutoarele de stat i PAC, Comisia are putere direct n foarte puine domenii. Aproape toate deciziile Comisiei trebuie ratificate de Consiliu i Parlament sau pot fi chiar rsturnate. Datorit acestui fapt, Comisia decide foarte rar ceva ce nu are aprobarea unei majoriti substaniale a comisarilor. O propunere care nu este sprijinit de majoritatea comisarilor este foarte puin probabil s treac de Consiliu i Parlament. Conform proiectului constituional, i Comisia va fi reformat. Modificrile propuse au strnit attea polemici, nct este foarte puin probabil s supravieuiasc n forma actual. Site-ul OLC v ofer mai multe informaii.

2.3.4. Parlamentul European

Parlamentul are dou sarcini principale: supravegheaz toate instituiile UE, dar n special Comisia; mparte puteri legislative, inclusiv puteri bugetare, cu Consiliul i Comisia. Parlamentul, din proprie iniiativ, a nceput de asemenea s acioneze i ca un fel de contiin a UE, de exemplu, condamnnd diferite ri pentru violarea drepturilor omului prin rezoluii neobligatorii. ORGANIZAREA Pn la extinderea din 2004, Parlamentul European (PE) avea 626 de membri. Dup extindere, va avea 732 de membri. Aceti membri ai PE sunt alei direct de ctre cetenii UE prin alegeri special organizate n fiecare stat membru. Numrul membrilor PE pe ar difer n funcie de populaie, dar, la fel ca n cazul Consiliului, numrul de voturi la milionul de ceteni este mult mai mare pentru rile mai nuci dect pentru cele mari. De exemplu, n perioada 1999-2004, Luxemburg are 6 voturi n Parlament, iar Germania 99, n ciuda faptului c populaia Germaniei este de 160 de ori mai numeroas dect cea a Luxemburgului.

FIGURA 2-7: Sediile Parlamentului European de la Strasbourg i Bruxelles Se presupune c membrii PE reprezint actorii locali, dar organizarea Parlamentului a evoluat de la liniile politice europene clasice la liniile naionale (Noury i Roland, 2002). Campaniile electorale pentru PE sunt conduse de obicei de principalele partide politice, iar membrii PE sunt n general asociai cu un anumit partid politic naional. Dei acest lucru nseamn c n Parlament sunt reprezentate mai mult de J 00 de partide, este evitat fragmentarea pentru c majoritatea acestora au format grupuri politice. Aa cum este i n majoritatea statelor membre, cele dou grupuri politice - centru-stnga i centru-dreapta - numr dou treimi dintre membri i au tendina de a domina activitatea Parlamentului.

Grupul de centru-stnga din PE este numit Partidul Socialitilor Europeni, iar grupul de centru-dreapta este numit Partidul Popular European. Aa cum se ntmpl n majoritatea parlamentelor, i n PE aezarea de la stnga la dreapta a scaunelor reflect ideologia de la stnga la dreapta a membrilor. n 1999-2004, partea din stnga a parlamentului este ocupat de radicalii de stnga (comuniti, foti comuniti, partide de extrem stng, partidele ecologiste nordice de stnga). Continund de la stnga la dreapta, urmtorul este Partidul Socialitilor Europeni, apoi ecologitii i aliaii lor (de exemplu, partidele regionale din Spania), grupul european liberal-democrat i grupul reformist i Partidul Popular European. Pe partea din dreapta sunt gaulliti eurosceptici i alte grupri de dreapta (detalii despre mrimea i compoziia naional a PE pot fi gsite la www.europarl.eu.int). Aceste grupuri de partide au propria structur, incluznd preedinte, secretari, personal angajat i oameni care in evidena prezenei i comportamentului la vot. Grupurile politice primesc finanare din partea Parlamentului. Analizele statistice privind comportamentul membrilor PE arat c ei voteaz mai ales pe linie de partid dect pe linie de ar. ntr-adevr coeziunea n interiorul gruprilor politice europene este comparabil cu cea din Congresul Statelor Unite, n timp ce coeziunea dintre delegaiile care reprezint rile este n mod semnificativ mai mic i n scdere (Noury i Roland, 2002). LOCALIZAREA Parlamentul nu este localizat la Bruxelles, centrul procesului de luare a deciziilor UE, ci la Strasbourg. datorit insistenelor struitoare ale Franei ca aceast instituie s rmn n Frana (predecesorul Parlamentului n CECO, Adunarea Comun, a fost localizat la Strasbourg). Insistenele celor din Luxemburg au fcut ca secretariatul s rmn la ei. Avnd n vedere c Bruxelles este punctul n care se realizeaz cele mai importante aciuni politice i aici sunt localizate majoritatea instituiilor pe care trebuie s le supravegheze Parlamentul, acesta din urm are birouri i la Bruxelles (aici se ntlnesc diferite comitete parlamentare). Angajaii grupurilor politice parlamentare lucreaz la Bruxelles. Nu este clar ct de mult afecteaz aceast dispersie eficiena Parlamentului, dar costurile imense necesare pentru plimbarea oamenilor i a documentelor ntre cele trei locuri produc aprecieri negative n mass-media. Din cauza amplasrii schimbtoare, muli parlamentari nu particip la toate ntlnirile. n cel de-al treilea Parlament, 17,6% dintre parlamentari au fost abseni, iar 35,5% au fost prezeni, dar nu au votat; acest lucru s-a mbuntit n cel de-al patrulea, unde cifrele de mai sus sunt de 16,8% i 21,6% (Noury i Roland, 2002). CONTROLUL DEMOCRATIC Parlamentul i Consiliul sunt controlorii primari ai activitilor UE. Membrii PE sunt alei direct de ctre cetenii UE, astfel nct alegerile pentru PE sunt, n principiu, modalitatea prin care europenii i pot face auzit vocea n problemele europene. n practic, totui, alegerile parlamentare europene sunt adesea dominate de probleme standard stnga-dreapta dect cele referitoare la UE. Desigur, alegerile parlamentare sunt influenate, uneori, de problemele pur naionale, alegtorii folosind alegerile pentru aj exprima aprobarea sau dezaprobarea fa de activitatea guvernelor naionale. Mai mult dect att, n multe state membre, participarea la alegerile parlamentare europene unde s fie din ce n ce mai mic, iar absenteismul membrilor PE este o problem. n schimb, alegerile naionale se bucur de o mare participare a alegtorilor. Alegerile naionale totui implic mai multe probleme, astfel nct alegtorii consider c este mai dificil s influeneze poziia naional fa de UE prin alegerile naionale. Proiectul Tratatului constituional din 2003 propune puine schimbri pentru Parlament, dei extinde puterile acestuia dnd Parlamentului o voce n aproape toate activitilor legislative. Ca de obicei, vezi site-ul OLC pentru ultimele nouti.

2.3.5. Curtea European de Justiie

n UE, ca de altfel n orice organizaie din lume, legile i deciziile sunt susceptibile de interpretri care duc, adesea, la dispute ce nu pot fi rezolvate prin negocieri. Rolul Curii Europene de Justiie (CEJ sau Curtea UE) este s rezolve aceste dispute, n special cele aprute ntre statele membre, ntre UE i statele membre, ntre instituiile UE i ntre persoane i UE. Ceea ce este complet neobinuit la Curtea UE este puterea sa supranaional. De exemplu, Comisia European poate cere Curii s stabileasc ce pot fi considerate nclcri ale legislaiei UE. Dac Curtea descoper c au fost nclcate legi, statul membru vinovat trebuie sa se supun judecii - nu

exist drept de apel mpotriva deciziilor Curii UE. (Desigur, UE nu are executori, fore de poliie, astfel nct deciziile Curii nu pot fi fizic impuse; persuasiunea moral i presiunea evalurii sunt dispozitivele de constrngere.)

FIGURA 2-8: Sediul Curii Europene de Justiie de la Luxemburg Curtea, de asemenea, interpreteaz legile UE pentru curile naionale. De exemplu, curile naionale care nu tiu sigur cum s aplice o lege a UE pot primi norme preliminare de la ^.rtea UE, care ofer asisten n interpretarea juridic. Curile supreme ale statelor membre sunt obligate s consulte Curtea UE atunci cnd suspecteaz faptul c o anumit pies legislativ poate fi interpretat ntr-un mod diferit. Curtea naional care primete aceste norme trebuie s se alinieze interpretrilor Curii UE. INFLUENA Ca rezultat al acestei puteri, Curtea a avut o mare influen asupra integrrii europene. Aa cum am menionat anterior, o sentin din 1964 a stabilit legislaia UE ca sistem legal inder ..ndent care are prioritate asupra legilor naionale n ceea ce privete problemele UE, iar n 1963 s-a stabilit principiul conform cruia legile CE sunt direct aplicabile curilor statelor membre. n 1970, ridicarea barierelor netarifare a dus la o serie de evenimente n urma crora a aprut Actul unic european (pentru detalii, vezi capitolul 4). Curtea a avut un rol important n definirea relaiilor dintre statele membre i UE i n protecia legal a indivizilor (cetenii europeni i pot prezenta cazurile direct la Curtea UE, fr a mai trece prin guvernele lor). ORGANIZAREA Curtea European de Justiie, cu sediul n Luxemburg, este format din cte un judector din fiecare stat membru. Judectorii sunt desemnai prin acordul comun al guvernelor statelor membre pentru o perioad de ase ani. Curtea are i opt avocai generali a cror obligaie este s-i ajute pe judectori s construiasc motivele ntemeiate care cuprind concluziile pe care trebuie s le trag judectorii. Curtea cade de acord asupra deciziilor prin vot majoritar. Curtea de Prim Instan a fost nfiinat n 1980 pentru a ajuta Curtea UE la volumul mare de lucru.

2.4. Procesele legislative

Aa cum am mai menionat, Comisia European aproape c deine monopolul asupra iniierii procesului de luare a deciziilor UE. Ea este nsrcinat cu redactarea propunerilor legislative, dei n mod natural realizeaz consultri masive atunci cnd face acest lucru. Urmtorul pas este s prezinte propunerea Consiliului pentru aprobare. Majoritatea legislaiei UE mai necesit i aprobarea Parlamentului, dei procedura exact depinde de chestiunea n cauz (tratatele specific ce procedur

trebuie urmat n diferite domenii) (vezi Hix (1999) pentru o analiz detaliat a politicii procesului legislativ al UE). Principala procedur, numit procedura de codecizie, ofer Parlamentului puteri egale cu cele ale Consiliului. Aceast procedur este folosit pentru aproximativ 80% din legislaia UE, incluznd acordurile privind libera circulaie a muncitorilor, crearea pieei unice, dezvoltarea cercetrii i tehnologiei, mediul, protecia consumatorilor, educaia, cultura i sntatea public. Specific procedura de codecizie necesit adoptarea propunerii Comisiei de ctre Parlament (decizie cu majoritate simpl) i Consiliu (decizie cu majoritate calificat) nainte de a deveni lege. Dac Parlamentul i/sau Consiliul nu este de acord cu propunerea Comisiei, aceasta nu poate fi adoptat dect dac Consiliul i Parlamentul ajung la un compromis. Procedurile privind compromisul implic o interaciune nainte i napoi ntre Consiliu i Parlament. Mai multe informaii privind aceast procedur sunt furnizate n caseta 2-2. Procedura consultrii este folosit n cteva cazuri - cum ar fi acordurile periodice de stabilire a preurilor PAC -, acolo unde statele membre doresc s-i menin controlul asupra deciziilor politice sensibile^ Conform acestei proceduri, Parlamentul trebuie s-i prezinte opinia nainte ca i Consiliul s adopte propunerea Comisiei. Asemenea opinii, atunci cnd au influen, intenioneaz s influeneze Consiliul sau s contureze propunerea Comisiei. O alt procedur este cea n care Parlamentul joac un rol subsidiar, procedura de ncuviinare. De exemplu, asupra deciziilor privind extinderea, acordurile internaionale, sancionarea statelor membre i coordonarea fondurilor structurale. Parlamentul are drept de veto, dar nu poate amenda o propunere fcut de Comisie i adoptat de Consiliu. Ultima procedur, procedura cooperrii, este o rmi istoric a creterii graduale a puterii Parlamentului. naintea introducerii procedurii codeciziei prin Tratatul de la Maastricht, procedura cooperrii era cea care oferea cea mai mult putere Parlamentului. Este cunoscut mai ales sub numele de procedura de codecizie, n care puterea Parlamentului de a amenda o propunere este mai puin explicit. De asemenea, Consiliul poate reveni asupra unei hotrri de respingere luat de Parlament, prin vot unanim. CASETA 2-2: Detalii privind procedura codeciziei Procedura ncepe odat cu propunerea Comisiei. Apoi, Parlamentul i d prerea - adic, evalueaz propunerea i sugereaz amendamentele dorite, prin majoritate simpl. Dup consultarea opiniei Parlamentului, Consiliul adopt, prin majoritate calificat, o poziie comun, excepie fcndu-se n cazul culturii, libertii de circulaie, securitii sociale i coordonrii regulilor exercitrii profesiilor, care se supun votului unanim. Parlamentul primete apoi poziia comun a Consiliului i are la dispoziie trei luni s ia o decizie. Dac Parlamentul o aprob sau nu ia nici o decizie n termenul de trei luni, actul este adoptat imediat. Dac majoritatea absolut a membrilor Parlamentului respinge poziia comun, procesul se oprete i actul nu este adoptat. Dac majoritatea membrilor PE adopt amendamente ale poziiei comune, acestea sunt trimise, n primul rnd, Comisiei pentru a-i exprima punctul de vedere i apoi Consiliului. Consiliul voteaz amendamentele Parlamentului cu majoritate calificat, dei este necesar votul unanim pentru acceptarea amendamentelor care primesc opinia negativ a Comisiei. Actul este adoptat dac Consiliul aprob toate amendamentele Parlamentului n cel mult trei luni de la primirea lor. Altfel este convocat Comitetul de Conciliere n ase sptmni. Comitetul de Conciliere const ntr-un numr egal de membri ai Consiliului i Parlamentului, asistai de Comisie. Se dorete ajungerea la o poziie comun asupra amendamentelor Parlamentului. Comitetul are la dispoziie ase sptmni s realizeze un text comun. Procedura nceteaz, iar actul nu este adoptat dac Comisia nu adopt textul comun pn la termenul-limit. Dac se ntmpl aa, textul comun se ntoarce la Consiliu i Parlament pentru aprobare. Consiliul i Parlamentul au la dispoziie ase sptmni s-l aprobe. Consiliul acioneaz prin majoritate calificat, iar Parlamentul prin majoritatea absolut a voturilor. Actul este adoptat dac Consiliul i Parlamentul aprob textul comun. Dac una dintre cele dou instituii nu aprob actul n termenul legal, procedura se oprete i actul nu este adoptat.

2.4.1. Cooperarea intensificat

Tensiunile dintre membrii avangarditi, care doreau lrgirea cadrului activitilor UE, i sceptici, care erau mpotriv, au dus la apariia unui nou tip de proces de integrare numit, n Tratatul de

la Amsterdam, cooperarea mai strns, iar n Tratatul de la Nisa, cooperarea intensificat. Acest lucru permite anumitor subgrupuri ale membrilor UE s coopereze n anumite domenii, dar s pstreze i cooperarea general n cadrul UE. Unele subgrupuri ale statelor membre sunt implicate de mult timp n cooperarea interguvernamental mai strns. Ceea ce a fcut Tratatul de la Amsterdam prin crearea acestei cooperri mai strnse a fost s le permit acestor subgrupuri s existe, meninndu-le n acelai timp sub o anumit form de disciplin i coordonare a UE. Totui condiiile de apune baz unei cooperri mai strnse erau att de stricte, nct n urma acestui Tratat nu s-a realizat nici una. Tratatul de la Nisa a uurat nfiinarea acestor grupuri i le-a redenumit acorduri pentru cooperarea intensificat. Dei aceast form de integrare nu a fost folosit nc, s-ar putea s nceap s joace un rol mult mai important odat cu noile extinderi. Ideea este c diversificarea preferinelor pentru integrare ale membrilor vor deveni mai diverse, astfel nct unele subgrupuri de membri pot considera c acesta este singurul lucru care poate rezolva problemele. Pentru analiza acestei posibiliti, vezi Balclwin et al. (2001). Exist i anumite riscuri poteniale serioase pe care le implic aceste cluburi n interiorul clubului mare. n primul rnd, acordurile pentru ntrirea cooperrii pot duce la divizri: astfel, permiterea separrii membrilor n grupuri risc fragmentarea politic a UE. n al doilea rnd, aceste acorduri pot duce la erodarea integrrii existente, ceea ce poate eroda consistena integrrii economice i sociale. Pentru a combate aceste riscuri, Tratatul de la Nisa a oferit Comisiei un rol central n procesul de decizie pentru crearea unei cooperri extinse i ntrite. Comisia are drept de veto asupra acordurilor privind adncirea integrrii economice (adic zona primului pilon) i controleaz extinderile ulterioare. n alte domenii, Comisia are o putere sporit atunci cnd vine vorba despre procesul de nfiinare i extindere a acestor acorduri, mai puin n domeniile politicii externe i de securitate (pilonul II) dect n justiie i afaceri interne (pilonul III). Comisia poate fi administratorul acestor grupuri.

2.5. Bugetul
Bugetul UE este sursa marilor acorduri izvorte att din solidaritatea ct i din tensiunile ntre membrii UE, astfel nct nelegerea deplin a UE necesit cteva cunotine despre buget. Aceast seciune privete urmtoarele ntrebri n ordine: Pe ce sunt cheltuii banii? De unde provin? Cine primete mai mult? Ce este procesul bugetar?

2.5.1. Cheltuielile
Totalul cheltuielilor UE a ajuns acum la aproape 100 de miliarde de euro. n timp ce pentru majoritatea oamenilor aceast sum poate prea mare, n realitate ea este mic - doar 1% din produsul intern brut al UE15 sau 270 de euro/cetean. Prima noastr prioritate este s vedem cele dou feluri n care banii sunt cheltuii: cheltuirea pe domenii i pe membri ai UE. CHELTUIELILE PE DOMENII, 2003 La fel ca majoritatea lucrurilor din Europa, nelegerea cheltuielilor UE n detaliu i poate lua o via de om, dar nelegerea bazelor ia numai cteva minute. ncepnd cu nivelul cel mai larg, este foarte util s privim bugetul UE ca fiind mprit n trei categorii: (i) agricultur, (ii) regiuni srace i (iii) alte cheltuieli. Agricultura primete pn la jumtate din buget, regiunile srace, o treime, iar ce a mai rmas se mparte ntre diferite nevoi. Cheltuielile pentru agricultur i regiunile srace sunt aa de importante nct le-am alocat capitole separate, astfel nct nu vom intra n detaliu acum (vezi capitolul 8 pentru agricultur i capitolul 9 pentru regiunile srace). Figura 2-9 arat prioritile financiare pentru anul 2003. Prin analiza unui nivel mai jos, am mprit domeniul alte cheltuieli n patru:
Alte politici interne (7% din buget). Aici alte nseamn altele dect agricultur i regiuni srace. Aa cum sugereaz i numele, aceast categorie este foarte divers, incluznd cheltuieli pentru cercetare i dezvoltare (CD), transport transeuropean, reele de energie i telecomunicaii, instruirea i mobilitatea studenilor, mediu, cultur, informaii i comunicare. Aciuni externe (5% din buget). Aceti bani sunt cheltuii n principal pe ajutoare umanitare, hran i asistarea dezvoltrii n rile care nu sunt membre, din toat lumea. Sume mici sunt cheltuite i pentru

procesul de pace clin Orientul Mijlociu, reconstrucia din Kosovo, iniiativele europene pentru democraie i drepturile omului, n toat lumea, acordurile internaionale privind pescuitul i politica extern i de securitate comun. Administraie (5% din buget). Aici intr costurile de funcionare a Comisiei Europene, a Ciulii Europene de Justiie i a tuturor celorlalte instituii ale UE. Luate la un loc, ele au, n mod surprinztor, puini angajai (aproximativ 30.000). Sprijin de preaderare (3% din buget). naintea extinderii din 2004, UE a cheltuit bani pentru sprijinirea rilor central i est-europene ca s devin membre ale UE. Aceti bani au mers spre modernizarea agriculturii, nfiinarea structurilor de transport i mediu i mbuntirea administraiei publice (pentru mai multe detalii vezi Bugetul UE cum sunt banii cheltuii http://europa.eu.inl/bugdet/).

FIGURA 2-9: Bugetul pe 2003 al UE: cheltuielile PARCURSUL ISTORIC AL CHELTUIELILOR UE PE DOMENII Prioritile i nivelul cheltuielilor UE s-au schimbat n mod dramatic de-a lungul timpului, din 1958 i pn azi. Figura 2-10 arat aceast evoluie. Aa cum arat graficul de sus, bugetul a crescut rapid, dar a nceput de la un nivel foarte mic (de doar 8/100 din 1% din PIB al CEE6). Cheltuielile UE erau neglijabile pn la sfritul anilor '60, fiind de aproximativ 10 euro/persoan. Acest lucru s-a schimbat rapid ncepnd cu 1960, n momentul n care costurile politicii agricole comune au crescut rapid; ncepnd cu 1980, au crescut i costurile pentru politica de coeziune. De la nceputul anilor '70 i pn la nceputul anilor '90, bugetul a crescut constant ca o fraciune a PIB al UE, ncepnd cu 8/10 din 1 % i ajungnd pn la 1,2 n 1993. De la extinderea din 1994, bugetul, ca pondere n PIB, a rmas stabil la 1 % (procentele PIB nu sunt desenate n diagram). n conformitate cu planul de cheltuieli pe termen lung - cunoscut sub numele de Perspectiva financiara ,- cheltuielile UE ating apogeul n 2003 i apoi scad gradual pn Ia sfritul planului pe 2006. Schema din josul figurii 2-10 descrie cheltuielile pe domenii n ncercarea de a ilustra schimbarea prioritilor bugetare ale UE n ultima jumtate de secol. Pn n 1965, bugetul - aa mic cum era - era cheltuit mai ales pentru administrare (aceasta a fost perioada n care au fost nfiinate majoritatea instituiilor i a fost realizat uniunea vamal). Cheltuielile PAC au nceput n 1965 i, n curnd, au dominat bugetul. Vreme de aproape zece ani, agricultura a primit 80% sau chiar mai mult din bugetul total; n 1970 a atins apogeul, primind 92% din buget!

ncepnd cu data primei extinderi, n 1973, cheltuielile pentru coeziune au nceput s creasc n importan, scznd cele pentru agricultur. Suma celor dou mari cheltuieli remarcabil a rmas constant pn n 2000, fiind cuprins ntre 80 i 85% din bugetul total. ntr-un sens foarte real noi putem crede c cheltuielile pentru coeziune au preluat constant bani din partea PAC, n ultimele trei decenii.

FIGURA 2-10: Cheltuielile UE n perioada 1958-2006 2.5.2. Cheltuielile pe membri De departe, cele mai mari beneficii ale calitii de membru provin din efectele economice discutate n capitolele urmtoare. Prin comparaie, transferurile financiare implicate n cheltuielile UE sunt minore. Avei n vedere c totalul bugetului reprezint aproximativ 1% din PIB al UE. n aceste condiii este interesant s vedem care state membre primesc cea mai mare parte a alocaiilor financiare ale UE, din moment ce mare parte din dificultile economice se nasc din aceste dezechilibre chiar dac acestea sunt minore dintr-o larg perspectiv economic. Suma cheltuielilor UE variaz destul de mult ntre membri att din punctul de vedere al sumei totale, ct i sub aspectul naturii lor. Aa cum arat graficul de deasupra din figura 2-11, Frana i Spania sunt principalul recipient, Germania urmndu-le ndeaproape. Majoritatea fondurilor franceze provin prin PAC, n timp ce Fondul de Coeziune este principala surs de finanare a Greciei. Totui, cifrele sunt total diferite atunci cnd considerm sumele pe cap de locuitor (barele negre din graficul de jos). De departe cel mai mare beneficiar din punctul de vedere al sumei pe cap de locuitor este Luxemburg (majoritatea sumelor reprezint cheltuieli administrative pentru instituiile UE localizate n Luxemburg). Irlanda primete i ea o foarte mare sum, aproximativ 1.000 de euro/locuitor. Media UE este de aproximativ 200 de euro/locuitor, ceea ce nseamn c Finlanda, Frana, Spania, Belgia, Danemarca, Portugalia, Grecia, Irlanda i Luxemburg sunt toi deasupra mediei.

FIGURA 2-11: Cheltuielile pe membri, pe tipuri i pe cap de locuitor, 1997 Datorit faptului c sumele pe cap de locuitor sunt aa de mari n cazul Luxemburgului (iar Luxemburg este de mult timp cea mai bogat ar), Comisia European prefer s calculeze sumele primite excluznd cheltuielile administrative. Aceste cifre - numite cheltuieli alocate operaiunilor - sunt marcate prin barele de culoare deschis din figura de mai jos. Cititorilor li se pot prea ciudate aceste cifre. De ce trebuie ca rile bogate precum Luxemburg, Belgia. Danemarca, Finlanda i Frana s primeasc mai mult dect media? Rspunsul, care depinde de natura procesului de luare a deciziilor, se afl n capitolul 3.

2.5.3. Veniturile
Bugetul UE, conform legii, trebuie s fie echilibrat n fiecare an. Fiecare cheltuial de care am

vorbit mai sus trebuie finanat n fiecare an prin veniturile colectate de la membrii UE sau economisii de-a lungul anilor. Pn n 1970, bugetul CEE era compus din contribuiile anuale ale membrilor si. O serie de tratate i o decizie a Consiliului European au stabilit bugetul actual bazat pe patru surse (vezi caseta 2-3 pentru mai multe detalii). Conform tratatelor UE, Uniunea este deintoarea legal a acestor venituri cunoscute n limbajul UE ca fiind resurse proprii. Exist patru tipuri principale de resurse proprii ale UE, iar figura 2-12 arat cum a variat importana lor relativ de-a lungul anilor. Dou dintre cele patru resurse sunt folosite de mult timp, iar ntr-adevr la nceputurile UE erau considerate suficiente pentru a finana toate cheltuielile.

FIGURA 2-12: Sursele de finanare ale UE n perioada 1971-2001 Aceste resurse tradiionale sunt:
Veniturile din impozite provenite din tariful extern comun. Dei n interiorul UE comerul este liber de orice taxe, acestea sunt impuse importurilor din state care nu sunt membre ale UE. Aceti bani revin UE mai mult dect oricrei alte ri. Colectri agricole - impozite asupra produselor agricole importate din statele care nu sunt membre. Conceptual sunt aceleai cu cele de mai sus (ambele sunt impozite aplicate importurilor din ri nonUE), dar sunt considerate distincte pentru c colectrile nu sunt formal parte a tarifului extern comun. De-a lungul timpului, nivelul acestor tarife a fluctuat larg n funcie de condiiile pieei (erau parte a mecanismelor de sprijinire a preurilor PAC; vezi capitolul 8 pentru mai multe detalii).

Importana acestor dou surse de venit a sczut de-a lungul timpului, astfel nct ele nu mai sunt surse principale (mpreun alctuiesc 1/7 din necesitile financiare). Reducerea importanei acestora s-a produs odat cu diminuarea progresiv a tarifului extern comun n interiorul Organizaiei Mondiale a Comerului (OMC) n cursul rundelor OMC (de exemplu Ruda Uruguay din 1986-1994). Mai mult dect att, extinderea UE i semnarea acordurilor de liber schimb cu ri care nu erau membre au dus la eliminarea taxelor pe o foarte mare parte din importuri. Nivelul taxelor pe produsele agricole s-a redus n contextul reformei PAC. Majoritatea banilor sunt furnizai de cea de-a treia i a patra resurs proprie de finanare. Ele sunt:
Resursa TVA. Ca de obicei, atunci cnd este vorba despre probleme fiscale, realitatea este mult mai complex, dar cea mai adecvat cot ar fi 1 % TVA. Importana acestei resurse se afl n declin. Impozitul bazat pe PIB al statelor membre. Este folosit pentru a acoperi micorarea veniturilor, asigurnd astfel c UE nu va avea niciodat deficit.

O alt surs de venit - numit diverse n diagram - a fost relativ neimportant pn n 1977. Acum ea include componente ca: impozite pltite de ctre angajaii instituiilor europene (ei nu pltesc

impozite naionale), amenzi i surplusul anilor anteriori. Pn n anii '70, cnd au intrat n vigoare bugetele tratatelor, veniturile diverse includeau contribuia direct a membrilor care, n acele vremuri, era o surs de venit crucial. CASETA 2-3: Perioadele procedurilor bugetare ale UE 1958-1970. Bugetul UE era finanat prin contribuia membrilor si. Aprilie 1970. Consiliul European de la Luxemburg introduce sistemul resurselor proprii. Acesta includea taxe vamale, impozite pe produsele agricole i o parte a TVA colectat de la membri. Tratatul din iulie 1975 a rafinat i a ntrit sistemul, nsrcinnd Curtea European a Auditorilor s supravegheze bugetul i dnd Parlamentului European dreptul formal de a respinge bugetele anuale. 1975-1987. Aceast perioad a fost marcat de dispute aprinse privind contribuiile bugetare i extinderea cheltuielilor PAC. Margaret Thatcher, prim-ministru al Marii Britanii, s-a plns de nenumrate ori de poziia rii sale ca fiind cel mai mare net contribuabil. 1984. Consiliul European de la Fontainebleau a crescut sursa de finanare, bazat pe TVA, iar Marea Britanie a primit faimosul rabat. 1988. Primul pachet al lui Delors. Aceast reform a pus bazele actualului sistem de venituri i cheltuieli al UE. A introdus cea de-a patra surs de finanare bazat pe PIB al membrilor, stabilind plafonul veniturilor UE ca procent al PIB al UE i reducnd rolul TVA-ului. Pachetul, decis la Consiliul European de la Bruxelles n iunie, a stabilit procesul multianual de realizare a bugetului, n timp ce perspectivele financiare stabilesc evoluia cheltuielilor UE pe categorii. Substanial Perspectiva financiar adoptat a reorientat cheltuielile UE de la PAC la coeziune; cheltuielile privind coeziunea au fost dublate, iar cele pentru PAC au sczut. 1992. Cel de-al doilea pachet al lui Delors. Acordul de la Edinburgh, din decembrie 1992, a crescut plafonul veniturilor la 1,27% reducnd mai departe rolul veniturilor bazate pe TVA. A fost adoptat noua Perspectiv financiar pentru 1993-1999, care a amplificat modificarea prioritilor de cheltuire a UE de la PAC spre coeziune. 1999. Agenda 2000. Consiliul European de la Berlin a adoptat Perspectiva financiar pentru 2000-2006. Nu au fost modificri majore n ceea ce privete veniturile, iar singura mare modificare a fost crearea unei noi categorii cheltuieli de preaderare, care dorea finanarea programelor rilor central si est-europene i s ofere o rezerva pentru a acoperi costurile oricrei extinderi n aceast perioad. Materialul din aceast caset se bazeaz pe Bugetul Comunitii Europene: evenimentele n cifre, Comisia European, 2000.8 CONTRIBUIA BUGETAR A MEMBRILOR n ceea ce privete contribuiile, fondurile UE reprezint 1% din PIB-ul fiecrui membru. Unii observatori au considerat acest lucru anormal, avnd n vedere c impozitarea este progresiv, n cele mai multe ri, n special n Europa, adic rata impozitului pe care l pltete un individ crete odat cu creterea nivelului veniturilor. Cifrele exacte sunt furnizate de figura 2-13. Vom observa c contribuia ca pondere n PIB nu variaz mult de la linia median care reprezint 0,9%. Cea mai mare cifr a fost n 1999 - 0,99% (pentru Grecia i Irlanda). Cea mai mic cifr a fost de 0,61% pentru Marea Britanie datorit rabatului; pentru mai multe detalii privind rabatul, vezi caseta 2-4 (de reinut c unele linii bugetare, cum ar fi rezervele pstrate de-a lungul anilor, nu pot fi alocate membrilor, astfel nct contribuia total a membrilor este mai mic dect bugetul total). Ratele exacte ale contribuiei variaz de la an la an datorit complexitii sistemului. Pentru comparaie, rile sunt ordonate cresctor dup venit (linia din figur arat PIB pe cap de locuitor). Cifrele PIB nu sunt ajustate la inflaie, astfel nct PIB/locuitor nu este msur a nivelului de trai. De exemplu, preurile multor mrfuri i n special al serviciilor sunt mai ridicate n Danemarca dect n Portugalia. Datorit acestui fapt, cifrele exagereaz puterea de cumprare a danezilor n comparaie cu a portughezilor. Atunci cnd rile stabilesc ratele impozitelor, ele nu le ajusteaz n funcie de diferenele de pre. De exemplu, n ciuda faptului c viaa n ora este in mod sistematic mai scump
8

Deasemenea, putei vedea Finannd UE: Raportul Comisiei privind operarea sistemului de resurse proprii 1998, n special anexa 1. Ambele se pot gsi la http://europa.eu.int/budget/

dect la ar, impozitele naionale pe venit ignor diferenele de preuri; ratele impozitului se bazeaz pe venitul pe cap de locuitor sau pe familie. Ceea ce indic linia este c n mod fundamental nu exist nici o corelare ntre nivelurile venitului naional i ratele impozitelor naionale, cum ar fi contribuia ca procent din PIB.

2.5.4. Contribuia net pe membri

Compararea sumelor primite cu cele pltite prin contribuie ne permite s determinm contribuiile financiare nete (figura 2-14). apte dintre cei 15 membri UE sunt contributori nei (pltesc mai mult dect primesc), Germania fiind cel mai mare. n 1999, contribuia net a Germaniei a fost mai mare dect a tuturor celorlali membri la un loc. Ceilali contribuabili nei sunt Marea Britanie, Olanda, Suedia, Austria, Italia (n 1999, dar nu n 2000) i Finlanda. Receptorii nei, cei care primesc mai mult dect pltesc, sunt condui de Spania, Grecia i Portugalia, urmate de Belgia, Luxemburg, Frana i Danemarca.

FIGURA 2-13: Contribuia bazat pe PIB-ul membrilor UE n 1999 i 2000 De reinut este faptul c transferurile nete sunt mult mai mici dect bugetul global. Cu alte cuvinte, cea mai mare parte a bugetului UE poate fi reprezentat ca rmnnd n interiorul fiecrei ri. n 1999, Frana a pltit 12,5 miliarde de euro la buget i a primit 13,1 miliarde de euro, astfel nct putem spune c guvernul francez a cheltuit cele 12,5 miliarde pe programe ale UE de care au beneficiat cetenii si i a mai primit de la Bruxelles numai 0,6 miliarde de euro. Chiar i pentru cel mai mare contribuabil, Germania, majoritatea sumelor pltite sunt cheltuite n Germania. Din 18,9 miliarde de euro pltite de Germania, 10 miliarde au fost cheltuite de germani. Raportul dintre proporia contribuiei nete (contribuia din care scdem sumele primite) i contribuia brut (contribuia total la buget) este marcat n a doua coloan a tabelului 2-3.

FIGURA 2-14: Contribuia financiar net a membrilor UE n 1999 i 2000 Net/populaie (euro) -1.537 -541 -367 -290 -204 -192 -37 -10 7 28 40 Net/brut (%) 379 229 333 278 100 140 14 5 4 13 29 Net/PIB (%) -3,6 -2,3 -3,3 -2,7 -0,9 -1,3 -0,1 0,0 0,0 0,1 0,2 ncasri (mii. euro) 833 2.910 5.027 3.940 4.180 12.965 1.554 13.116 9.081 936 5.919 Contribuii (mii. euro) 174 885 1.161 1.043 2.093 5.413 1.360 12.508 9.487 1.083 8.305 1.809 1.993 17.881 3.479

Luxemburg Irlanda Grecia Portugalia Belgia Spania Danemarca Frana Italia Finlanda Marea Britanie Austria 70 31 0,3 1.242 Suedia 94 42 0,4 1.165 Germania 96 44 0,4 9.995 Olanda 107 49 0,5 1,788 Sursa: Calculele autorilor bazate pe date ale Comisiei Europene i Eurostat. TABELUL 2-3: Perspectiv asupra contribuiilor nete i brute, 1999

Observm c, pentru pltitorii nei, raportul este. modest; mai puin de jumtate din contribuia lor sfrete prin a fi cheltuit n alte ri ale UE. Cifrele pentru unii recipieni nei sunt totui diferite. Pentru Luxemburg, Irlanda, Grecia, Portugalia, Belgia i Spania, calitatea de membru al UE este deosebit de avantajoas financiar. Pentru toate aceste ri contribuia lor net este ntre o dat i de patru ori suma pe care ei o pltesc ctre UE, cu Luxemburgul n frunte. Pentru a explica, prima coloan prezint euro pe cap de locuitor. Primii ase receptori nei primesc mai mult dect media de 190 de euro/cap de locuitor, Luxemburg, ca de obicei, primind pn la 1.500 de euro/ cap de locuitor, ceea ce nseamn c este de trei ori mai mult dect cel mai apropiat rival din punctul de vedere al contribuiei nete. Contribuia net pe cap de locuitor arat c olandezii sunt cei mai mari contribuabili medii la bugetul UE, urmai de germani i suedezi. Asimetria dintre pltitorii nei i recipienii nei poate fi observat i n coloana a treia, care

prezint receptorii nei ca procent din PIB naional. Pentru pltitorii nei, cifrele sunt relativ mici, nu mai mari dect jumtate din 1%. Pentru cei mai mari patru receptori, cifrele reprezint 3% sau chiar mai mult din produsul naional. Pentru a concluziona, calitatea de membru al UE i difereniaz puternic din punct de vedere financiar pe patru dintre cei 15 membri ai UE - cel mai bogat i cele mai srace trei state. Reinei c ceea ce primete Luxemburg corespunde aproape n totalitate cheltuielilor instituiilor UE care sunt localizate aici, n timp ce n Irlanda, Grecia i Portugalia ele constau n special n cheltuielile pentru coeziune i PAC. RABATUL MARII BRITANII Elementele de baz ale contribuiilor i cheltuielilor UE au fost stabilite n 1970, nainte de aderarea Marii Britanii. Cnd Marea Britanie a aderat, n 1973, s-a aflat n situaia n care finana un procent disproporionat al bugetului UE, primind mai puin. Situaia agriculturii din Marea Britanie a fost cauza acestei disproporii. Sectorul agricol deinea un procent relativ mic n economia Marii Britanii n comparaie cu celelalte state membre, astfel nct aceast ar a primit puine fonduri din cheltuielile UE pentru acest sector, (acestea reprezentau 3/4 din bugetul UE pe acel an). Marea Britanie importa o mare parte din alimentele sale din ri care nu erau membre. Avnd n vedere c taxele pentru importurile din tere ri mergeau la UE, Marea Britanie s-a aflat n situaia de a fi un mare contribuitor net la buget. Conform unora, sistemul de finanare din 1970 a fost intenionat gndit pentru a defavoriza Marea Britanie dup aderare (aceast ar a solicitat s devin membru pentru prima dat n 1961 i apoi n 1967). Spre exemplu, Peet i Ussher (1999) afirm: Decizia originar privind resursele proprii, adoptat nainte ca Marea Britanie s adere, a fost n mare parte n mod deliberat luat pentru a o dezavantaja. Echilibrul bugetar s-a nrutit odat cu creterea cheltuielilor PAC i cu introducerea, n 1979, a unei noi surse de finanare a UE - contribuia pe venitul din taxa pe valoarea adugat, TVA. Dup mai muli ani de dispute i plngeri din partea Marii Britanii, liderii UE au decis n cadrul ntlnirii din 1984 de la Fontanebleau s-i returneze 2/3 din contribuia net. Procesul care a dus la aceste dezbateri a rmas n folclor; vezi caseta 2-4. CASETA 2-4: Poeta doamnei Thatcher i rabatul Marii Britanii Perspectiva britanic asupra bugetului este descris succint de Peet i Ussher (1999): Tabloul bugetar dup 1973 era suficient de simplu: germanii i englezii plteau i toi ceilali beneficiau. Datorit, pe de o parte, vinoviei reziduale a rzboiului i, pe de alt parte, bogiei relative, germanii au acceptat acest lucru, n timp ce Marea Britanie, care nu era att de bogat, nu a putut accepta. Guvernele Marii Britanii, care au negociat aderarea n 1971 i apoi au renegociat n 1973, erau ngrijorate de poziia trii de pltitor, dar nu au fcut mare lucru n acest sens. Pentru o perioad, contribuia net a fost limitat prin rectificri anuale, dar aceast abordare nu era agreat de noul guvern condus de Margaret Thatcher. Aa cum descriu Peet i Ussher: Spectacolul pe care ea l-a dat la ntlnirea de la Dublin, din decembrie 1979, a devenit legendar. Patricianul Valery Giscard d'Estaing i arogantul Helmut Schmidt erau ngrozii de insistenta ei vulgar n ceea ce privete mi vreau banii napoi. Dar deoarece ea a continuat s bat cu pumnul n mas la ntlnirile urmtoare, ei i succesorii lor au fost obligai s ofere Marii Britanii un rabat: la nceput, sume n bani, iar din 1984, un mecanism de micorare prin care se ramburseaz 66% din diferena dintre contribuia bazat pe venitul TVA i suma cheltuielilor UE n Marea Britanie. Ziarele au descris acest eveniment n termeni mult mai plastici, menionnd c rabatul a fost ctigat datorit poetei diplomatice a Margaretei. Fostul prim-ministru britanic, acum doamna Thatcher, a rmas n memorie trntind poeta de mas i strignd la ceilali lideri: mi vreau banii! (International Herald Tribune articol de Barry Jones, 8 octombrie 1998). Procedura exact de calculare a rabatului este complex i rezultatele se reflect n fluctuaia contribuiei nete a Marii Britanii. Mecanismul explic amnunit distribuia ratelor de plat pentru rabatul Marii Britanii ntre ceilali membri; un fapt care creeaz tensiuni la fiecare rennoire a bugetului.9

2.5.5. Procesul bugetar

9

Pentru mai multe informaii vezi Anexa 4pe http//europa.eu.int/comm/budget/agenda2000/reports_en.htm

Bugetul anual al UE se ghideaz, n primul rnd, dup acordurile pe termen mediu privind prioritile de cheltuire, numite, aa cum am menionat mai sus, perspective financiare. Actuala perspectiv financiar stabilete liniile directoare pentru bugetele anuale din perioada 2000-2006. Avnd n vedere c perspectiva financiar este adoptat de toate instituiile implicate n procesul bugetar (Comisia, Parlamentul European i Consiliul), existena acesteia reduce disputele asupra bugetelor anuale. Procedura de stabilire a bugetului (aa cum este stabilit n tratate) cere Comisiei s pregteasc un proiect preliminar de buget. Proiectul Comisiei este prezentat Consiliului pentru amendamente i aprobare. Odat ce a trecut de Consiliu, bugetul merge la Parlamentul European ce deine o anumit putere de amendare. Conform tratatelor, Parlamentul nu poate modifica aa-numitele cheltuieli obligatorii (n special pentru agricultur), care nsumeaz aproximativ 40% din buget, dar poate amenda restul. Dup cele dou citiri, n Consiliu i n Parlament, Parlamentul European este cel care adopt bugetul final, iar preedintele PE l semneaz. Aceast procedur formal a fost sporit de acordurile interinstituionale dintre Parlament, Consiliu i Comisie n vederea mbuntirii cooperrii (pentru mai multe informaii vezi Bugetul UE: cum sunt banii ti cheltuii pe http://europa.eu.int/bugdet/).

2.6. Rezumat
Acest capitol a acoperit patru teme diferite. FAPTE O caracteristic dominant a membrilor UE este diversitatea lor n ceea ce privete mrimea i nivelul veniturilor. n UEI5 erau numai cinci ri mari (cu mai mult de 40 de milioane de locuitori). Restul, cu excepia Olandei, erau mici sau chiar foarte mici, cu o populaie naional mai mic dect populaia oraelor mari ca Paris i Londra. Extinderea din 2004 va crete aceast dispersie, avnd n vedere c, dintre cele zece noi state membre, numai Polonia este mare (aproximativ 40 de milioane de ceteni). Economiile statelor membre sunt i extrem de disparate ca mrime. Numai patru dintre economiile UE 15 reprezint dou treimi din PIB al UE 15, adic economiile celorlalte 11 aduc numai o treime din PIB-UE15. Aceast dispersie se va extinde o dat cu extinderea 2004. Luate la un loc, economiile celor zece noi state membre aduc numai 5% din PIB actual al UEI5. LEGISLAIE Din punctul de vedere al supranaionalitii sistemului de legi, Uniunea European este unic. Aceasta nseamn c, n probleme referitoare la Comunitatea European, legislaia UE i Curtea UE au prioritate n faa legilor i curilor statelor membre. INSTITUII I PROCEDURI LEGISLATIVE Dei exist o mulime de instituii ale UE, numai cinci dintre ele sunt importante. Acestea sunt Consiliul European, Consiliul de Minitri, Comisia, Parlamentul i Curtea. Aceste cinci instituii lucreaz mpreun pentru a conduce UE i pentru a realiza o integrare economic european mai larg i mai profund. Conform principalei proceduri legislative, procedura de codecizie, Comisia propune proiecte de legi care trebuie s fie aprobate de Consiliul de Minitri i de Parlamentul European nainte de a intra n vigoare. Majoritatea legislaiei UE trebuie preluat de dreptul intern al rii prin parlamentul fiecrui stal membru. BUGET Bugetul UE este mai degrab mic, reprezentnd numai 1% din PIB al UE15. Este cheltuit, n principal, pe un set de programe agricole cunoscute sub numele de politica agricol comun (jumtate din buget) i pe coeziune, resurse destinate regiunilor srace ale UE (o treime). Bugetul este finanat prin patru mecanisme, iar fiecare stat membru pltete aproximativ 1% din propriul PIB. Distribuia contribuiilor nete (ceea ce primete mai puin ce pltete) pe stat membru este inegal. n UE 15, cei mai mari recipieni nei sunt Luxemburg (cel mai bogat stat membru) i cele mai srace trei state membre (Grecia, Portugalia i Spania). ntrebri de autoevaluare

1. Desenai o schem prin care s artai legturile dintre Consiliul de Minitri, Comisia European i Parlamentul European n ceea ce privete aprobarea legilor. Folosii exemplul procedurii de codecizie. 2. Desenai o schem prin care s artai paii principali (i datele) din evoluia celor cinci mari instituii UE. (Sfat: putei folosi website-urile la care se face referire n text pentru a afla datele.) 3. Realizai o prescurtare prin care s v putei aduce aminte numele celor 15 state membre (cum ar fi: sunt 4 mari, 4 mici, 4 srace i 3 noi). Facei la fel i pentru cele zece noi state membre care vor adera n 2004. 4. Explicai n maxim 25 de cuvinte diferena dintre legislaia CE i legislaia UE. 5. Enumerai principalele surse de venit ale UE i principalele prioriti de cheltuire. Explicai evoluia acestora de-a lungul timpului. 6. Explicai de ce este important ca, potrivit regulilor CEJ, s nu fie apelate curile de justiie ale statelor membre. ntrebri tip eseu 1. Termenul general pentru interaciunea instituiilor europene este metoda comunitar. Descriei ce este aceasta i cum a evoluat de-a lungul timpului. 2. Descriei rdcinile istorice ale Consiliului European i cum a evoluat de-a lungul anilor rolul su. Asigurai-v c acoperii i felul n care se face referire la el n proiectul Tratatului constituional. 3. De la nfiinarea UE, Parlamentul European a ctigat din ce n ce mai mult putere. Descriei acest proces i explicai forele care s-au aflat n spatele acestuia. 4. Comparai puterile Parlamentului European cu cele ale parlamentului naional din ara dumneavoastr. 5. Dac Curtea European decide ntr-un anumit fel asupra unei probleme, exist vreun mod n care liderii europeni pot nclca acele decizii? 6. Aflai unde sunt transcrise elementele-cheie ale legislaiei UE discutate n acest capitol n Tratatul constituional. Credei c este o idee bun s fie menionate aceste principii n Constituie? 7. Descrcai publicaia The Community Budget: The Facts in Figures, European Commission, 2000 i ilustrai evoluia ncasrilor i plilor statului membru preferat, din anii receni. 8. Irlanda este singurul stat membru care primete o sum mare att prin politica agricol comun, ct i prin Fondul de Coeziune. A pierdut sau a ctigat prin schimbarea prioritilor de cheltuire n 1986, care a redus cheltuielile pentru PAC n favoarea celor pentru coeziune? Lecturi suplimentare Pentru mai multe date economice privind statisticile UE, vezi anuarul Eurostat Yearbook. Este foarte bine organizat i ofer cifre direct comparabile pentru toi membrii UE. Din pcate, acestea nu pot fi obinute gratuit, Eurostat fiind singura instituie european care solicit plata informaiilor. Aproape aceleai informaii pot fi obinute gratuit de pe http://www.europa.eu.int/. n ceea ce privete legislaia UE, o surs excelent este The ABC of Community Law de Borchardt, http://www.europa.eu.int/eur-lex/en/about/abc/. Informaii cuprinztoare despre instituiile UE sunt oferite de Peterson i Shackleton (2002) i Hix (1999). Surse excelente n ceea ce privete bugetul UE sunt Peet i Ussher i publicaia Comisiei The Budget of the EU: How is your money spent, http://www.europa.eu.int/budget/. Site-uri utile http://www.europarl.eu.int/factsheets/default_en.htm pentru informaii privind legislaia UE, instituiile, procedurile de luare a deciziilor i procedurile bugetare. www.riksdagen.se/english/eu/eufacts/index.asp pentru aceleai informaii, mai uor de citit, dar incomplete. http://www.europa.eu.int/scadplus cea mai ampl surs de informare privind legislaia UE. Bibliografie Baldwin, R. et al. (2001), Nice Treaty: Should the Treaty ofNice be Ratified?, CEPR. London/ Hix, S. (1999), The Politica! System of the European Union, Palgrove, London.

Noury, A., Roland, G. (2002), European Parliament: Should it Have More Power?, Economic Policy. Peet, J., Ussher, K. (1999), The EU Budget: An Agenda for Reform?, CER Working Paper, February. Peterson, J., Shackleton, M. (2002), The Institutions of the European Union, Oxford University Press.