CONTROLUL JURISDICIONAL ASUPRA ADMINISTRAIEI PUBLICE ROMNETI.

ANALIZ COMPARATIV CU ALTE STATE EUROPENE (I)

DANA APOSTOL TOFAN*

Rsum Ltude traite le contrle de ladministration publique par rapport aux autorits publiques qui exercent traditionnellement les classiques pouvoirs de ltat. Donc, on peut parler dun contrle parlementaire sur ladministration publique, dun contrle administratif sur ladministration publique et dun contrle juridictionnel sur ladministration publique. Lanalyse concerne exclusivement ce dernier type de contrle aussi du point de vue de lvolution historique que par rapport lorganisation et au fonctionnement de linstitution connue sous la dnomination de contentieux administratif dans la Roumanie et les autres pays de lUnion Europnne. Mots cls: contrle, contentieux administratif, administration publique, juridiction administrative, Conseil dtat

I. Consideraii preliminare Administraia public, n orice societate, reprezint n esen, un instrument al statului indispensabil n atingerea unor deziderate, a unor obiective majore determinate de el, n fapt de realizare a unor valori politice stabilite prin acte juridice, n scopul satisfacerii interesului general, prin aciunea puterii publice1. Administraia se nfieaz ca o activitate ce mbin o multitudine de mijloace n vederea obinerii unui rezultat ordonat, stabilit. Cu alte cuvinte, ideea esenial a administraiei este cea de organizare, aspect ce relev i un alt sens al noiunii, acela de organizare ierarhic, n virtutea creia organul care ordon sau organizeaz este superior organelor care execut. Astfel, n sens organic, administraia public se prezint ca un ansamblu sistematizat de organe structurate dup competena lor material i teritorial2.
Prof. univ. dr. Dana Apostol Tofan, cercettor tiinific gr. I, la Institutul de Cercetri Juridice Academician Andrei Rdulescu al Academiei Romne. 1 C.C. Manda, Drept administrativ comparat. Controlul administrativ n spaiul juridic european, Bucureti, Editura Lumina Lex, 2005, p. 13. 2 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Ediia 4, Bucureti, Editura All Beck, 2005, p. 479. ST. DE DREPT ROMNESC, an 21 (55), nr. 3, p. 235260, BUCURETI, iulieseptembrie 2009
*

236

Dana Apostol Tofan

n ce privete conceptul de administraie n statele europene, dei caracterizarea dual a administraiei n latura sa material i, respectiv, n cea organizatoric, se regsete pretutindeni, administraiile publice naionale, n formele lor concrete, nu se pot suprapune3. n timp ce n doctrina francez, administraia reprezint ansamblul organismelor care, sub autoritatea Guvernului, particip la executarea multiplelor sarcini de interes general care incumb statului, n doctrina german tradiional, administraia reprezint activitatea statului derulat n vederea realizrii obiectivelor acestuia, n interiorul sistemului juridic, exceptnd puterea judectoreasc. n ce privete concepia britanic asupra noiunii de administraie, la ora actual, se constat prezena unor teorii opuse poziiei lui Dicey, care nega nsi existena dreptului administrativ, fiind promovat ideea asimilrii dreptului administrativ cu dreptul care este n legtur cu administraia public. De-a lungul evoluiei societii, problematica controlului a fost abordat difereniat, n funcie de nivelul dezvoltrii generale, n special de nivelul atins n capacitatea de auto-conducere a societii. n sens larg, controlul este un element important al actului de conducere social care urmeaz, n mod firesc, celui de aplicare a deciziei, indiferent de natura acesteia politic, economic, administrativ etc. Controlul este barometrul care indic modul n care acioneaz cel chemat s aplice decizia, precum i gradul n care decizia corespunde scopului pentru care a fost emis4. Prin scopurile sale, controlul aciunii administraiei se situeaz n centrul relaiilor ntre putere i cetenii care i se supun. Prin metodele sale, controlul reflect n acelai timp caracteristicile aparatului birocratic i cele ale sistemului politic i juridic al fiecrui stat5. Controlul const n permanenta confruntare a administraiei, aa cum este, cum a fost sau cum va fi, cu ceea ce trebuie sau ar trebui s fie6. Rolul controlului este de a preveni erorile n aplicarea deciziilor, de a le nltura cnd acestea exist, de a asigura mbuntirea permanent a activitii, pentru ca aceasta s corespund ct mai bine nevoilor sociale ntr-o etap dat7. n administraia public, obiectul controlului l constituie aciunile i inaciunile (conduita) autoritii administraiei publice sau a funcionarilor si, felul n care acetia i-au exercitat atribuiile cu care au fost nvestii. Controlul asupra administraiei publice permite verificarea msurii n care activitatea administrativ corespunde normelor fundamentale stabilite de puterea politic.
C.C. Manda, op. cit., p. 35. M. Preda, Drept administrativ. Partea general, ediia a IV-a, Bucureti, Editura Lumina Lex, 2006, p. 236 i urm. 5 I. Alexandru, Tratat de administraie public, Bucureti, Editura Universul Juridic, 2008, p. 635. 6 D. Brezoianu, Drept administrativ romn, Bucureti, Editura All Beck, colecia Curs universitar, 2004, p. 482. 7 M. Preda, op. cit., p. 237.
4 3

Controlul jurisdicional asupra administraiei publice romneti

237

Administraia reprezentnd organismul de executare a deciziei politice, revine acesteia, puterii politice, prin intermediul forului legislativ, rolul de a o controla, n calitate de detentor al exerciiului suveranitii. Aceast formul prezint avantajul de a conferi puterii care a stabilit regulile de drept fundamentale, posibilitatea de a verifica modul de respectare a acestora. Deoarece nu exist reguli pentru toate domeniile, rmn numeroase sectoare ale administraiei necontrolabile. n acelai timp, deoarece cantitatea de acte administrative supuse controlului este extrem de mare, administraia fiind caracterizat printr-o mare diversitate, un control n formula sa clasic, larg, atotcuprinztor, ar presupune crearea unei maini birocratice de control care ar duce n cele din urm, la o veritabil administraie paralel, ceea ce este de neconceput. n doctrina european se distinge la ora actual ntre controlul intern asupra administraiei, controlul jurisdicional asupra administraiei i controlul extern cu caracter nejurisdicional asupra administraiei8. O analiz viznd controlul asupra administraiei publice, asupra puterii executive n sens larg, poate fi realizat pornind de la principiul separaiei puterilor statului, prin raportare la autoritile care realizeaz clasicele funcii ale statului. Vom distinge astfel, avnd n vedere primul criteriu de clasificare, un control parlamentar asupra administraiei publice, un control administrativ asupra administraiei publice i un control judectoresc asupra administraiei publice. Sintetiznd aceste forme de control, se poate afirma c, n cadrul mecanismului statal, toate cele trei puteri ale statului legislativ, executiv i judectoreasc exercit, n mod corespunztor, prin mijloace specifice, potrivit particularitilor funciilor statului, controlul asupra administraiei publice, la care se vor aduga ns i alte autoriti autonome. Mecanismele de control al administraiei sunt foarte diversificate de la o ar la alta. Regsim la ora actual, o gam larg de control, comun tuturor rilor Uniunii Europene, dar prezentnd forme diferite de la o ar la alta. Dou reguli caracterizeaz din punctul de vedere al relaiei ceteanadministraie, statul de drept: supunerea ntregii sale activitii normelor juridice pentru a-i limita puterea, pe de-o parte i fora ce revine celor administrai de a face respectate normele juridice, prin intermediul recursului jurisdicional, pe de alt parte9. Trei soluii pot fi imaginate dar numai una dintre ele ntrunete condiiile pentru a fi acceptat10. n primul rnd, este vorba despre ncredinarea sarcinii de a verifica respectarea legii n activitatea executiv nsui organului care o adopt, adic Parlamentului, opiune de neacceptat deoarece, ntr-o asemenea situaie, Parlamentul ar fi sustras
J. Ziller, Administrations compares. Les systmes politico-administratifs de lEurope des Douze, ditions Montchrestien, Paris, 1993, p. 434. 9 D.C. Drago, Procedura contenciosului administrativ, Bucureti, Editura All Beck, colecia Studii juridice, 2002, p.1. 10 T. Drganu, Introducere n teoria i practica statului de drept, Cluj-Napoca, Editura Dacia, 1992, p. 11.
8

238

Dana Apostol Tofan

misiunii sale principale de a adopta legile i, mai mult dect att, ar dobndi puteri excesive. n al doilea rnd, este vorba despre sistemul ncredinrii controlului legalitii actelor administrative superioare, situaie n care partea n litigiu s-ar confunda cu judectorul acestuia. n al treilea rnd, calea indicat, menit s satisfac n mod real interesele justiiabililor este cea a instituirii unui control prin intermediul unor organe separate de puterea executiv, organe care avnd o poziie suficient de consolidat fa de aceasta s fie n msur s ia hotrri n deplin independen. Controlul judectoresc asupra administraiei publice const n ncredinarea unui organ independent de puterea politic i de administraia public a puterii de a trana definitiv diferendele ce intervin n funcionarea administraiei. Instanele judectoreti au, n acest caz, rolul de a stvili arbitrariul administrativ, limitnd aciunea administraiei la respectarea legii, contribuind totodat, la aprarea drepturilor i libertilor cetenilor, pe calea contenciosului administrativ11. n ce privete controlul jurisdicional, obiect al analizei noastre, n doctrina francez se apreciaz c, supunerea administraiei controlului exercitat de ctre instanele judectoreti nu este neaprat subordonat existenei unei jurisdicii administrative. Invers, supunerea administraiei controlului instanelor ordinare nu reprezint obligatoriu o mai bun garanie pentru ceteni12. Controlul jurisdicional, date fiind trsturile sale caracteristice, se distinge de controlul administrativ printr-o serie de elemente precum: n timp ce controlul administrativ este exercitat de autoriti administrative, controlul jurisdicional este ncredinat judectorilor; judectorul nu se poate pronuna asupra unui litigiu dect ca urmare a unui recurs, pe cnd o autoritate administrativ se poate sesiza i din oficiu; judectorul este inut s se pronune i s statueze doar n drept, n timp ce autoritatea administrativ poate s procedeze i la o apreciere a oportunitii deciziilor administrative; controlul jurisdicional se finalizeaz prin pronunarea unei hotrri nvestite cu autoritate de lucru judecat, care nu-i mai permite s revin asupra hotrrii pronunate, spre deosebire de actele administrative care de regul, sunt supuse revocrii, cu cteva excepii, doar n cazul actelor administrative individuale13. II. Aspecte terminologice. Definiie n ce privete controlul judectoresc asupra administraiei publice este vorba despre forma cea mai important de control asupra administraiei publice, form care sintetic se exprim tradiional sub denumirea de contencios administrativ constituind nsi finalitatea dreptului administrativ.
11 12

C.C. Manda, op. cit., p. 117. J. Ziller, op. cit. , p. 438. 13 C.C. Manda, op. cit., p. 117 i urm.

Controlul jurisdicional asupra administraiei publice romneti

239

n esena sa, contenciosul administrativ a aprut ca o form de aprare a particularilor persoane fizice sau juridice mpotriva abuzurilor administraiei publice, n principal14. ntr-un stat ntemeiat pe ordinea de drept, instituia contenciosului administrativ reprezint forma democratic de reparare a nclcrilor legii svrite de ctre autoritile administraiei publice, autoritile publice, n general, de limitare a puterii arbitrare a acestora, de asigurare a drepturilor celor administrai. Etimologic, cuvntul contencios deriv din latinescul contendere nsemnnd a lupta. Astfel, termenul de contencios exprim conflictul de interese, contradictorialitatea intereselor. n dreptul administrativ, termenul de contencios a nceput s fie utilizat pentru a delimita cile de atac jurisdicionale de recursurile administrative obinuite. Din perspectiva originii sale etimologice, contenciosul administrativ poate fi definit ca reprezentnd totalitatea mijloacelor juridice puse la dispoziia cetenilor pentru a putea lupta n vederea restabilirii ordinii de drept, tulburat prin actele juridice i faptele materiale ale organelor administraiei publice, intervenite n aplicarea legilor i n funcionarea serviciilor publice15. Coninutul i sfera contenciosului administrativ, ca fenomen juridic, au variat de la o ar la alta, de la o perioad la alta i chiar n doctrina administrativ, de la un autor la altul16. n doctrina francez a secolului trecut, contenciosul administrativ era definit n sens organic, prin raportare la autoritile competente s soluioneze litigiile dintre administraie i administrai. A devenit clasic definiia lui Ducrocq dup care, sub aspect formal, contenciosul administrativ apare ca fiind constituit din totalitatea litigiilor de competena tribunalelor sau a justiiei administrative. Mult vreme, contenciosul administrativ francez a fost clasificat n: a) contencios de plin jurisdicie; b) contencios de anulare; c) contencios de interpretare i d) contencios de represiune17. Doctrina romneasc interbelic a utilizat noiunea de contencios administrativ, fie n sens organic, formal, ca fiind constituit din totalitatea litigiilor de competena tribunalelor sau justiiei administrative, fie n sens material, putnd fi definit n raport de persoanele ntre care are loc litigiul sau n raport de natura regulilor juridice puse n cauz i aplicabile n soluionarea litigiului. n primul caz, se susinea c aparin contenciosului administrativ toate litigiile nscute ntre particulari i administraie, n care aceasta din urm figura ca parte, deoarece
Pentru detalii sub acest aspect: S. Popescu, D.Apostol, Le contentieux administratif en tant quinstrument de la protection juridique du citoyen, Revue internationale de droit compar, 1993, no. 2, p. 361372 (coraport prezentat cu ocazia celei de-a VIII-a ediii a Zilelor juridice francoromne, ce a avut loc n perioada 26 octombrie 1 noiembrie 1992 la Bucureti i Sinaia). 15 T. Drganu, op. cit., p. 168. 16 A. Iorgovan, op. cit., p. 486. 17 A. Iorgovan, I. Vida, Constituionalizarea contenciosului administrativ romn, Dreptul, 1994, nr. 56, p. 3.
14

240

Dana Apostol Tofan

opunea o pretenie contradictorie celei emis de particular, iar n cel de-al doilea caz, aparin contenciosului administrativ toate acele litigii care puneau n cauz reguli i principii ale dreptului administrativ sau dreptului public18. Astfel, potrivit unei definiii devenit de referin, aparinnd autorului unei remarcabile monografii pe aceast tem din perioada interbelic, contenciosul administrativ reprezint totalitatea litigiilor nscute ntre particulari i administraiile publice, cu ocazia organizrii i funcionrii serviciilor publice i n care sunt puse n cauz reguli, principii i situaii juridice aparinnd dreptului public 19. n doctrina administrativ actual, contenciosul administrativ a fost definit, n sens larg, ca reprezentnd totalitatea litigiilor de competena instanelor judectoreti, dintre un organ al administraiei publice, respectiv, un funcionar public sau, dup caz o structur autorizat s presteze un serviciu public, pe de-o parte, i alt subiect de drept, pe de alt parte, n care autoritatea public apare ca purttoare a prerogativelor de putere public20. Cu alte cuvinte, prin termenul de contencios administrativ nelegem, n sens general, totalitatea litigiilor juridice n care se afl administraia public cu cei administrai, indiferent de natura juridic a acestora, de drept comun sau de drept public21. n sens restrns, noiunea de contencios administrativ evoc totalitatea litigiilor de competena seciilor de contencios administrativ. Deci, n sens restrns, termenul de contencios administrativ se refer numai la acele litigii n care autoritile administraiei publice folosesc regimul juridic administrativ n baza competenei pe care le-o confer legea 22. Totodat, despre accepiunea restrns a contenciosului administrativ se mai arat c ea are un sens organic, ce se refer la natura organelor de jurisdicie competente s soluioneze litigiile i un sens material care evideniaz natura litigiilor pe care le cuprinde acest contencios i regimul juridic care se aplic n rezolvarea lor, dreptul comun sau regimul juridic administrativ, asemenea tezei mai sus evocate din perioada interbelic. Din punct de vedere al dreptului sau interesului legitim nclcat distingem: un contencios administrativ subiectiv, care urmrete aprarea drepturilor i intereselor individuale, particulare i contenciosul administrativ obiectiv, care urmrete aprarea interesului public23. Legea actual a contenciosului administrativ, Legea nr. 554/2004, n art. 2 alin.(1) consacrat semnificaiei unor termenii i expresii definete contenciosul administrativ ca reprezentnd activitatea de soluionare de ctre instanele de contencios administrativ competente, potrivit legii organice a litigiilor n care cel
18 C. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, ediia a II-a, Editura Universala AlcalayCo., Bucureti, 1937, p. 32 i urm. 19 Idem, p. 33. 20 A. Iorgovan, op. cit., p. 455. 21 Al. Negoi, Drept administrativ, Bucureti, Editura Silvy, 1996, p. 216. 22 R.N. Petrescu, Drept administrativ, Cluj-Napoca, Editura Accent, 2004, p. 365. 23 I. Alexandru, op. cit., p. 673.

Controlul jurisdicional asupra administraiei publice romneti

241

puin una dintre pri este o autoritate public, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea, dup caz, a unui act administrativ, n sensul legii, fie din nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. Instituia contenciosului administrativ a avut la noi o evoluie deosebit de interesant, dup cum vom putea constata, prin raportare la evoluia instituiei n state ale Uniunii Europene, majoritatea urmnd modelul francez. III. Evoluia controlului jurisdicional asupra administraiei publice n state ale Uniunii Europene Sistemele occidentale au evoluat semnificativ. Cu excepia Marii Britanii i a Irlandei, cea mai mare parte a rilor europene a fost mult vreme influenat de modelul francez, care ajunsese la sfritul secolului al XIX-lea la un grad de perfeciune remarcabil pentru acea epoc. Acest model se caracterizeaz prin nfiinarea unor formaiuni de judecat chiar n interiorul puterii executive, formaiuni care de-a lungul timpului au obinut o anumit independen, au pus la punct o procedur destul de rafinat i au edificat un corp de reguli generale. Modelul francez a fost preluat de numeroase ri europene, cu toate c transpunerea nu a fost ntotdeauna fidel, fie n sensul c, anumite concesii au fost fcute modelului concurent, cel britanic (n Italia sau n Spania), fie n sensul c absena Consiliului de Stat sau diferenele de tradiie au antrenat alterri mai mult sau mai puin profunde ale acestuia (diversele state germane). n Frana, susin specialitii, jurisdicia administrativ s-a nscut dintr-un concurs de circumstane istorice, dar a supravieuit din considerente practice24. Dar n cursul secolului al XX-lea, multe state europene au mbuntit organizarea instituiei, denumit tradiional contencios administrativ, ntr-o manier autonom. Principalele elemente au fost: constituionalizarea contenciosului administrativ; integrarea jurisdiciilor administrative n sfera puterii judectoreti; apropierea regulilor specifice jurisdiciilor civile de cele specifice jurisdiciilor administrative. Frana a urmat, dar cu ntrziere i adeseori ntr-o manier limitat, exemplul vecinilor si europeni, deoarece logica instituiilor a impus o asemenea evoluie. Analiza sistemului de control jurisdicional al administraiei, presupune identificarea urmtoarelor probleme: existena unei jurisdicii administrative generale distinct de jurisdiciile ordinare; existena unor tribunale administrative specializate; supunerea administraiilor controlului tribunalelor ordinare.
24

J. Rivero, J. Waline, Droit administratif, 16e dition, Paris, Dalloz, 1996, p. 121.

242

Dana Apostol Tofan

n doctrina de drept comparat se vorbete despre recursurile contencioase care se adreseaz unui judector i sunt supuse unei proceduri ce comport garaniile eseniale ale unei proceduri judiciare25. Instituia a evoluat de-a lungul anilor, n principal datorit practicii judiciare, de aici ideile au trecut n doctrin, care, doctrin, mai departe, a stat la baza diferitelor reglementri juridice. Este un fapt demonstrat de istorie c evoluia contenciosului administrativ, n special n Europa continental, datoreaz foarte mult Consiliului de Stat francez. Contenciosul administrativ cuprindea astfel ansamblul litigiilor de competena tribunalelor administrative. Era vorba despre alctuirea sistemului justiiei administrative franceze, prin nfiinarea Consiliului de Stat, la 8 ani dup Revoluia francez din 1789, urmat de crearea tribunalelor administrative, numite pn n 1953, consilii de prefectur26. Sub aspect formal s-au dezvoltat, de-a lungul vremii, trei mari sisteme de control judiciar asupra administraiei publice: a) sistemul administratorului judector (caracterizat prin soluionarea conflictelor cu administraia de ctre autoriti administrative cu atribuii jurisdicio-nale); b) sistemul francez al unei justiii administrative distincte (caracterizat prin soluionarea conflictelor cu administraia de ctre instane specializate n acest tip de conflicte, instane distincte de justiia ordinar); c) sistemul anglo-saxon al instanelor ordinare (caracterizat prin soluionarea conflictelor cu administraia de ctre instanele ordinare, de drept comun)27. Dou principii fundamentale au caracterizat nc de la nceput, sistemul francez i anume: separarea activitilor administrative de activitile judiciare i separarea administraiei active de justiia administrativ, ce constituie un ordin de jurisdicie paralel, distinct de puterea judiciar. Delimitarea mai sus evocat prezint totui mai degrab un caracter istoric, atta vreme ct, n Marea Britanie, exist cel puin 2000 de jurisdicii administrative consacrate soluionrii conflictelor aprute la nivelul administraiei active, care judec de circa 6 ori mai multe litigii dect cele ce sunt rezolvate de instanele de drept comun. Este vorba despre o serie de autoriti administrative colegiale, dotate cu atribuii jurisdicionale, numite Administrative Tribunals, compuse din experi, n domenii precum cel al imigraiei, securitii sociale, nchirierilor, impozitelor pe venituri etc. n vocabularul juridic britanic, prin tribunal se nelege o jurisdicie de excepie, cu deosebire o jurisdicie stabilit fie de Parlament, fie de administraie,
I. Alexandru, M. Cruanu, S. Bucur, Drept administrativ, Bucureti, Editura Lumina Lex, 2005, p. 530. 26 Pentru detalii cu privire la istoricul organizrii justiiei administrative franceze: V. Constantinesco, Contenciosul administrativ ca intrument de protecie juridic a ceteanului, Studii de drept romnesc, 1993, nr. 4, p. 357 i urm. 27 A. Iorgovan, op. cit., p. 487.
25

Controlul jurisdicional asupra administraiei publice romneti

243

dar pe baza unei legi, n scopul soluionrii unor litigii vizate de unele reglementri speciale. n mod obinuit, fiecare tribunal are propria sa organizare i procedur, majoritatea judectorilor de la aceste instane nefiind judectori de carier, ci fiind numii doar pentru cunotinele lor ntr-un anumit domeniu. Doar preedintele tribunalului este liceniat n drept28. Specific sistemului francez, caracterizat prin dualitate de jurisdicie este faptul c, justiia administrativ intr n sfera larg a puterii executive, consilierii ce o compun dispunnd, de regul, de o pregtire superioar n domeniul administraiei publice, supunndu-se deci unor reguli de recrutare i de carier proprii, ce au condus la adoptarea unor reguli de procedur distincte29. Legislaia romneasc a consacrat iniial sistemul francez, apoi pe cel anglo-saxon, cu anumite particulariti, ntr-o perioad sau alta, dar a meninut de-a lungul vremii i sistemul administratorului judector, adic autoritile administrativ-jurisdicionale. IV. Evoluia controlului jurisdicional asupra administraiei publice n Romnia n februarie 1864, dup model francez, Alexandru Ioan Cuza a nfiinat Consiliul de Stat, ca organ cu caracter consultativ pe lng Guvern, avnd i atribuii de soluionare a conflictelor aprute ntre administraie i particulari. Acesta era prezidat de Domnitor i soluiona litigii att n baza legii sale organice ct i n baza unor legi speciale. Prin urmare, la vremea respectiv, Consiliul de Stat nu a reprezentat un adevrat tribunal ci o instituie intermediar ntre administraia consultativ i tribunalele administrative30. n anul 1866, Consiliul de Stat a fost desfiinat printr-un text expres al Constituiei din 1866, dup doar 2 ani de existen, repartizarea atribuiilor acestuia urmnd a fi realizat printr-o lege ordinar, adoptat la cteva zile dup promulgarea Constituiei. A fost abandonat astfel modelul francez de soluionare a conflictelor dintre administraie i particulari, acest tip de litigii fiind ncredinat tribunalelor de drept comun, dup modelul anglo-saxon. Competena instanelor judectoreti n materie s-a format treptat, pe cale jurisprudenial, din interpretarea unor principii generale ale dreptului public i a unor texte legale aflate n legtur indirect cu contenciosul administrativ. n timp, au aprut probleme legate de natura litigiilor (dac putea fi vorba i despre nclcarea unor interese legitime sau doar a unor drepturi recunoscute de
I. Le, Organizarea sistemului judiciar n dreptul comparat, Bucureti, Editura All Beck, colecia Studii juridice, 2005, p. 17. 29 A. Iorgovan, op. cit., p. 488. 30 R.N. Petrescu, op. cit., p. 369.
28

244

Dana Apostol Tofan

10

lege) precum i de sfera actelor administrative mpotriva crora se putea introduce aciune n justiie, prin raportare la delimitarea actelor de gestiune, privite ca acte cu caracter contractual de administrare a patrimoniului, de actele de autoritate, emise de administraie, n calitate de putere public.31 Tot n aceast perioad se nfiineaz unele comisii cu atribuii jurisdicionale n materie fiscal, de pensii etc. Pe msura amplificrii i diversificrii activitilor administrative precum i a contientizrii celor administrai de drepturile pe care le au i de obligaiile corelative ale autoritilor administrative de a le repara, au aprut tot mai dese solicitri n sensul nfiinrii unui sistem larg i complet al contenciosului administrativ, care s asigure o protecie mai eficient celor administrai32. Perioada 19051948 se caracterizeaz prin existena unor reglementri speciale cu privire la competena n materie de contencios administrativ, ce se regsesc n legile pentru reorganizarea naltei Curi de Casaie (instana judectoreasc suprem). Astfel, prin Legea din anul 1905 pentru reorganizarea naltei Curi de Casaie i Justiie s-a dat dreptul particularilor s atace direct actele administrative considerate ilegale i s cear instanei judectoreti s pronune anularea lor, instituindu-se astfel un control de anulare, pe de-o parte, i s-a nfiinat n acest scop o a treia secie, Seciunea de contencios administrativ, pe de alt parte. Legea din anul 1910 pentru reorganizarea naltei Curi de Casaie i Justiie a desfiinat Seciunea de contencios administrativ creat n 1905, dnd litigiile n contencios administrativ n competena tribunalelor ce aveau dreptul s stabileasc plata unor despgubiri ca urmare a unor acte administrative ilegale, fr a pronuna ns i anularea actelor respective33. Legea din anul 1912 va restabili contenciosul de legalitate instituit de Legea din 1905, fr a mai permite ns anularea actului administrativ. Aceste oscilaii n reglementarea instituiei i gsesc explicaia n diversele interese ale partidelor politice care s-au succedat la putere. n plan legislativ, disputele s-au concentrat n jurul constituionalitii sau neconstituionalitii competenei naltei Curii de Casaie i Justiie n soluionarea litigiilor de contencios administrativ, raportate la principiul separaiei puterilor n stat34. Procesul de extindere i consolidare a contenciosului administrativ este justificat n aceast perioad, de probitatea profesional i imparialitatea magistrailor care alctuiau n general instanele judectoreti i, mai ales, nalta Curte de Casaie i Justiie. Era aa de bine stabilit aceast reputaie a magistraturii romne, nct devenise un ideal realizarea unei astfel de reputaii i pentru administraia public. Aa se explica dorina manifest a lui Vasile Lascr de a face din administraie o a doua magistratur a rii. Dezideratul nu a reuit i aceasta explic opiunea pentru controlul instanelor judectoreti asupra activitii administraiei publice.
31 32

A. Iorgovan, op. cit., p. 510. R.N. Petrescu, op. cit., p. 370. 33 C. Rarincescu, op. cit., p. 92. 34 I. Iovna, Drept administrativ, Arad, Editura Servo-Sat, 1997, p. 121.

11

Controlul jurisdicional asupra administraiei publice romneti

245

Ideea capt ns valoarea unui principiu constituional n Constituia din 1923, care consacr un text special contenciosului administrativ, pe care-l d ns n cderea puterii judectoreti, potrivit legii speciale. Prin urmare, la acest principiu constituional s-a ajuns dup o jumtate de veac de construcie lent a contenciosului administrativ n Romnia, principiu conform cruia contenciosul administrativ este atribuit aproape n totalitatea sa puterii judectoreti, excepiile restrnse la extrem fiind stabilite de Constituie, legii organice a contenciosului administrativ rmnndu-i s stabileasc modalitile cu caracter procedural de judecare a litigiilor care formau contenciosul administrativ35. n baza dispoziiei constituionale, a fost adoptat n anul 1925, Legea contenciosului administrativ, prima lege special n materie, care a instituit un contencios de plin jurisdicie pentru actele de gestiune i, respectiv, un contencios de anulare, pentru actele de autoritate. Legea menionat a nvestit Curile de Apel din circumscripia n care domicilia reclamantul cu competena de a judeca cererile de contencios administrativ, iar hotrrile pronunate de acestea erau supuse recursului fostei Curi de Casaie36. Contenciosul reglementat prin Legea din 1925 era un contencios subiectiv, n sensul c reclamantul trebuia s invoce lezarea unui drept subiectiv dar i un contencios de plin jurisdicie, n sensul c, cel ce se considera lezat n drepturile sale putea cere anularea actului, invoca ilegalitatea actului pe cale de excepie i pretinde despgubiri. Dei Constituia din 1923, ca i Constituia din 1938, a stabilit principiul judecrii acestor litigii de ctre instanele ordinare, s-au meninut i jurisdicii administrative speciale, unele nfiinate chiar din perioada Consiliului de Stat, nvestite cu o competen limitat la un anumit serviciu public sau la activitatea unei anumite autoriti publice. Existena acestor jurisdicii speciale administrative nu aducea atingere principiului unitii justiiei pentru c, potrivit art. 103 din Constituia din 1923, dreptul de recurs n casare era de ordin constituional37. Mai mult, n anul 1939, printr-o lege special au fost nfiinate Curi administrative, ca instane jurisdicionale cu o competen special, deoarece soluionau numai litigiile cu privire la actele autoritilor locale, fr a se face distincie dup cum era vorba de acte de autoritate sau de acte de gestiune38. Astfel conceput, logic, solid, compact i unitar, ntr-un cadru constituional i legal bine delimitat, contenciosul administrativ a dat posibilitatea formrii unei jurisprudene bogate care a contribuit la dezvoltarea dreptului administrativ n Romnia i a constituit un mijloc important de aprare a drepturilor conferite de
Al. Negoi, op. cit., p. 220. R.N. Petrescu, op. cit., p. 372. 37 Idem, p. 371. 38 E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Cernui, Editura Glasul Bucovinei, 1944, p. 613 i urm.
36 35

246

Dana Apostol Tofan

12

lege, persoanelor fizice i juridice i, mai ales, a permis ocrotirea funcionarilor publici39. n anul 1948, prin Decretul nr.128/1948 a fost abrogat Legea din 1925 privind contenciosul administrativ i Legea de organizare a Curilor administrative, fiind desfiinat contenciosul administrativ. O asemenea msur a pornit de la premisa subordonrii organelor administraiei de stat, Marii Adunri Naionale, aspect ce fcea inutil consacrarea unui control judectoresc asupra activitii acestora40. Astfel, din anul 1948 i pn la adoptarea Constituiei din 1965, regula n legislaia romneasc a constituit-o inexistena unui control judectoresc direct asupra actelor administrative, ce puteau fi puse n discuie doar pe calea excepiei de ilegalitate, ori de cte ori rezulta n mod nendoielnic intenia legiuitorului, n acest sens. Constituia din 1965 a consacrat expres prin art.35, posibilitatea celui vtmat ntr-un drept al su printr-un act ilegal al unui organ de stat de a cere organelor competente, n condiiile legii, anularea actului i repararea pagubei, pentru ca n art. 103 s specifice: Tribunalele i judectoriile judec cererile celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative, putnd s se pronune, n condiiile legii, i asupra legalitii acestor acte. n baza acestor dispoziii, a fost adoptat Legea nr. 1/1967 privind judecarea de ctre tribunale a cererilor celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale, lege care a reglementat n sistemul socialist tradiionala instituie a contenciosului administrativ, adaptnd-o la specificul epocii. n aceast perioad, instituia a avut un rol propagandistic, fiind pur formal, fr relevan n aprarea drepturilor cetenilor i contracararea abuzurilor autoritilor administrative, situaie de ateptat ntr-un sistem totalitar, n care nu se putea vorbi de stat de drept, de independena i inamovibilitatea judectorilor41. Numeroasele excepii pe care le prevedea Legea nr.1/1967 precum i restrngerea controlului judectoresc, prin extinderea pn la abuz a exercitrii controlului prin jurisdiciile administrative au fcut s fie mereu ngustat sfera actelor administrative susceptibile de a fi atacate n justiie42. Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ, prima lege special n materie, adoptat dup anul 1990, reia tradiia din perioada interbelic, marcnd nceputul unei noi etape n evoluia acestei instituii fundamentale pentru statul de drept. Caracteristica cea mai important a noii reglementri a constat, fr ndoial, n crearea unor secii speciale i specializate de contencios administrativ, iniial la nivelul tribunalelor i la nivelul Curii Supreme de Justiie, iar apoi, ca urmare a modificrilor legislative intervenite n anul 1993, n organizarea judectoreasc, i la nivelul curilor de apel.
39 40

Al. Negoi, op. cit., p. 220. A. Iorgovan, op. cit., p. 513. 41 Idem, p. 514. 42 I. Alexandru, op. cit., 2008, p. 671.

13

Controlul jurisdicional asupra administraiei publice romneti

247

Evoluia practicii administrative, varietatea i diversitatea aciunilor introduse n instanele de contencios administrativ, numrul tot mai mare de acte normative care pentru soluionarea conflictelor trimit expres sau implicit la instana de contencios administrativ, dar, mai ales, fundamentele constituionale ale instituiei stabilite nc prin forma iniial a acesteia, au impus conturarea unor modificri de substan ale reglementrii n materie. S-a realizat astfel un proiect al unei noi legi, nc din anul 1999, trimis Camerei Deputailor, proiect care nu a intrat niciodat n dezbaterea parlamentar. Regndirea instituiei contenciosului administrativ cu ocazia revizuirii Constituiei, n octombrie 2003 a determinat regndirea vechiului proiect de lege i necesitatea adoptrii de urgen a unui nou act normativ n aceast materie. Ne raportm n prezent la Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, intrat n vigoare la 6 ianuarie 2005, modificat substanial prin Legea nr.262/2007 dar i prin alte acte normative precum i urmare a unor decizii ale Curii Constituionale. V. Fundamente constituionale actuale ale instituiei contenciosului administrativ n Romnia, fundamentul constituional principal al instituiei contenciosului administrativ se regsete n art.52 ce consacr dreptul persoanei vtmate de o autoritate public, dar i alte texte constituionale vizeaz aceast instituie precum: art.21 privitor la accesul liber la justiie, art.73 alin. (3) litera k), privitor la caracterul de lege organic al legii contenciosului administrativ; art. 123 alin. (5) referitor la atribuia prefectului de a ataca, n faa instanei de contencios administrativ, actele autoritilor administraiei publice locale, dar mai ales, art.126 alin.(6) prin care controlul judectoresc asupra administraiei publice este garantat cu dou excepii expres prevzute, pe de-o parte, iar pe de alt parte, se stabilete competena instanelor de contencios administrativ de a soluiona cererile persoanelor vtmate prin ordonane sau, dup caz, prin dispoziii din ordonane declarate neconstituionale. Constituiile Europei occidentale adoptate dup al doilea rzboi mondial conin adesea o consacrare constituional chiar a principiului contenciosului administrativ, cum ar fi spre exemplu, Constituia Italiei, n art.113 sau Constituia Germaniei, n art.19. i constituii mai recente, ca de exemplu, cea a Spaniei sau Portugaliei conin o asemenea consacrare constituional43. Organizarea justiiei administrative ntr-un Stat depinde nainte de toate de concepia sa asupra administraiei: fie, aceasta a fost pus pe picior de egalitate cu particularii i se consider astfel c un statut identic atrage intervenia unei singure jurisdicii comune, situaie n care se vorbete de unitate de jurisdicie sau monism, fie, specificitatea administraiei este pus n valoare pentru a justifica competena
43

V. Constantinesco, loc. cit., Studii de drept romnesc, 1993, nr. 4, p. 357, nota 2.

248

Dana Apostol Tofan

14

unui judector diferit, i ne referim n acest caz, la dualitatea de jurisdicii sau dualism44. VI. rile cu dualitate sau pluralitate de jurisdicii Existena unei jurisdicii administrative cu competen general, ierarhizat i distinct de ierarhia instanelor ordinare reprezint o excepie n Europa de Vest, chiar dac dualitatea de jurisdicie la vrf este destul de frecvent. Germania dispune de un sistem de jurisdicie administrativ n trei grade: tribunalele de Lander a cror organizare i funcionare se aseamn; este vorba de tribunalele administrative ale cror decizii sunt supuse n apel unor Tribunale administrative superioare ale Landului n cauz. n vrf se afl Curtea Administrativ Federal (cu sediul la Berlin). Jurisdicia administrativ astfel descris este una din cele cinci ramuri ale puterii judiciare: jurisdicia ordinar (avnd n vrf, Curtea federal de justiie, de la Karlsruhe); jurisdicia muncii (avnd n vrf, Tribunalul federal al muncii, de la Kassel); jurisdicia social (Curtea federal de contencios social de la Kassel); jurisdicia fiscal jurisdicie n dou grade ale cror Curte federal a finanelor competent n materie de contencios al fiscalitii se afl la Munchen i jurisdicia administrativ, mai sus evocat. Problemele de competen ntre cele cinci jurisdicii sunt rezolvate de o Camer paritar comun curilor federale superioare; este vorba de cinci ordine de jurisdicie distincte ale cror decizii pot fi controlate de ctre Tribunalul constituional federal (de la Karlsruhe), atunci cnd sunt puse n cauz drepturile fundamentale protejate prin Constituie. Astfel, Curile constituionale existente la nivel federal i respectiv, la nivelul entitilor federale, exercit o jurisdicie special, extraordinar, care se adaug celor cinci ramuri principale. Scopul unei asemenea diviziuni este de a garanta pentru fiecare ramur cei mai buni specialiti. Chiar n interiorul aceleiai ramuri se afl adesea judectori specializai. Maniera pluralist de organizare a instanelor reprezint o consecin a unui drept substanial extrem de dezvoltat, controlat de judectori45. Curi administrative independente au fost create n mai multe state federale ncepnd cu anul 1863, anul fondrii Curii Administrative Superioare la Baden. O Curte Administrativ Superioar Prusac a fost creat n anul 1875 i a avut o influen considerabil asupra dezvoltrii dreptului administrativ. La nivel naional, Constituia de la Weimar din anul 1919 a prevzut o Curte Administrativ federal,
B. Chaloyard, Les chambres administratives indpendantes autrichiennes: une institution controverse, Revue internationale de droit compar, 2001, no. 2, p. 430. 45 T. Gross, n Les rgimes politiques des pays de lU.E. et de la Roumanie (coordonator G. Vrabie), Bucureti, Editura Regia autonom Monitorul oficial, 2002, p. 23.
44

15

Controlul jurisdicional asupra administraiei publice romneti

249

care nu a funcionat dect ntre anii 19411945. Prima decizie a Curii Administrative Federale dateaz din anul 1953. Organizarea curilor administrative inferioare a fost unificat prin Legea Curilor Administrative din anul 1960. n Austria, alt stat federal, se disting dou tipuri de jurisdicii: pe de-o parte, instanele ordinare, delimitate n instane civile i instane penale, pe de alt parte, se regsesc jurisdiciile dreptului public Curtea Administrativ i Curtea Constituional, ce controleaz i garanteaz legalitatea administraiei publice n ansamblul ei, nelegnd prin aceasta, respectarea drepturilor fundamentale. Este o organizare ce dateaz de pe vremea monarhiei, Legea privind crearea Curii Administrative fiind adoptat nc din anul 187546. Jurisdicia administrativ austriac este centralizat, presupunnd o unic instan i se limiteaz doar la controlul legalitii. Curtea Administrativ este format din mai multe camere, compuse de regul, fiecare din cinci membri, fiind vorba despre judectori independeni i irevocabili. Semnificaie prezint faptul c, n Austria, anumite instituii ale dreptului penal sunt puse n aplicare prin autoriti administrative. Pentru aceste materii, ce in n mare parte de dreptul penal administrativ au fost create tribunale independente ale cror decizii pot face obiectul unui apel n faa jurisdiciilor de drept public. Aceste tribunale sunt numite Camere administrative independente. n ultimii ani, Federaia austriac a creat i Camere independente nsrcinate cu controlul n anumite domenii speciale, precum: dreptul de azil, dreptul mediului47. Astfel, dup cum se arat ntr-un studiu consacrat acestei problematici, Austria dispune de un mecanism de control al deciziilor administrative atipic n Europa. n timp ce celelalte state europene se caracterizeaz printr-un control jurisdicional asupra administraiei ncredinat unui judector ordinar sau unui judector administrativ, justiia administrativ austriac este ncredinat n apel, unor Camere administrative independente, situate la jumtatea drumului ntre autoritile administrative i jurisdicii48. E vorba de structuri ce par mai apropiate de Tribunalele Administrative din Marea Britanie dect de mecansimul european de control al actelor administrative i de tradiia austriac n materie jurisdicional. n Frana, tribunalele administrative nu mai sunt de mult vreme simple formaiuni de judecat n cadrul puterii executive, ci constituie o jurisdicie distinct, creia Consiliul Constituional i protejeaz independena i competena. Este vorba despre o jurisdicie n trei grade: 33 de tribunale administrative nfiinate ca urmare a marii reforme a contenciosului administrativ din anul 1953, prin transformarea vechilor consilii de prefectur, ale cror decizii sunt supuse n apel la opt (iniial cinci) curi administrative de apel, instalate la 1 ianuarie 1989 prin legea din 31 decembrie 1987 i care la rndul lor se afl sub controlul Consiliului de Stat. Este vorba de un veritabil ordin de jurisdicie, paralel instanelor ordinare, atta timp ct
46 47

K. Stger, n coordonator G. Vrabie, p. 53 i urm. Idem, p. 60. 48 B. Chaloyard, loc. cit., Revue internationale de droit compar, 2001, nr. 2, p. 429.

250

Dana Apostol Tofan

16

Consiliul de Stat joac rolul de Curte Suprem pentru toate jurisdiciile administrative, cu competen general sau special. Sub aspect calitativ, urmare a reformei din 1987, Consiliul de Stat i poate exercita mai bine rolul de regulator. S-a admis de mult vreme c nalta jurisdicie joac rolul unui regulator al aciunii administrative49. Prezidat oficial de primul-ministru, Consiliul de Stat este n egal msur, i un organ consultativ, pe lng Guvern, care-i ncredineaz i alte sarcini. Potrivit, Codului justiiei administrative, membrii Consiliului de Stat pot fi nsrcinai cu orice alt misiune, chiar i cu inspectarea administraiilor sau pot s-i aduc sprijinul la lucrrile administraiei, la cererea minitrilor. De o mare importan se bucur Seciunea rapoarte i studii din cadrul Consiliului de Stat care, la cererea primului-ministru sau a conducerii Parlamentului, efectueaz studii i pregtete rapoartele ce se prezint efului statului50. Cele dou jurisdicii, cea administrativ i respectiv, cea de drept comun au o autonomie deplin i se caracterizeaz prin lipsa oricrui control reciproc, nici una dintre ele nefiind supraordonat celeilalte. De aceea, n Frana, pentru rezolvarea eventualelor conflicte de competen ntre cele dou ordine de jurisdicie, se poate apela numai la un tribunal special organizat, numit Tribunalul de Conflicte, instan paritar compus din judectori de la Curtea de Casaie i respectiv, Consilieri de la Consiliul de Stat51. Grecia, dup ce a ezitat ntre dualismul de jurisdicie, ntre anii 1830 i 1844 i unitatea de jurisdicie, ntre anii 1844 i 1928 (datele respective marcnd suprimarea i apoi renfiinarea Consiliului de Stat) a consacrat dualismul n Constituia din anul 1975. Jurisdicia administrativ este compus din 30 de tribunale administrative de prim instan (cu 1 sau 3 membri), din 8 Curi administrative de apel (cu 3 membri) i din Consiliul de Stat (compus din 6 seciuni, cu 5 sau 7 membri i un Plen)52. ncepnd cu o lege adoptat n anul 1985, competena de jurisdicie administrativ greac poate fi considerat tot att de larg ca cea specific jurisdiciei administrative franceze. n Finlanda, tribunalele se divid n tribunale judiciare i tribunale administrative. n materia contenciosului administrativ, exist dou nivele jurisdicionale: tribunalele administrative regionale, create n anul 1955 i Curtea Administrativ Suprem, creat n anul 191953. Suedia, la rndul ei, cunoate pe lng sistemul judiciar obinuit, un sistem al justiiei administrative, organizat tot pe principiul a dou grade de jurisdicie: tribunale de prim instan i curi administrative de apel. n prezent, exist 23 de
49 J. Morand Deviller, Le droit administratif franais et ses rvolutions tranquilles, Analele Universitii din Bucureti, 2003, partea II, p. 8. 50 I. Alexandru, Administraia i puterea politic, Revista de drept public, 2003, nr. 2, p. 6. 51 I. Le, Studiu comparativ asupra jurisdiciilor administrative, Juridica, 2001, nr. 910, p. 378. 52 E.P. Spiliotopoulos, A. Makrydemtres, Public Administration in Greece, Helenic Institute of Administrative Sciences, Ant.N. Sakkoulas Publishers, Athens Komotini, 2001, p. 122. 53 T.Modeen, n op.cit., coordonator G. Vrabie, p. 128.

17

Controlul jurisdicional asupra administraiei publice romneti

251

tribunale administrative de district, competente s soluioneze aciunile ndreptate mpotriva deciziilor administrative. Soluiile date de acestea pot fi controlate pe calea apelului de 4 curi administrative de apel. Justiia administrativ este nzestrat i cu o instan suprem, Curtea Suprem Administrativ, cu sediul la Stockholm, compus din 14 magistrai54. n alte ri ale Uniunii Europene, putem vorbi n egal msur, de dualitate de jurisdicie: Curtea Suprem nu are competen s controleze deciziile anumitor tribunale cu o competen special n materie administrativ. Este cazul mai multor ri care cunosc sistemul unui Consiliu de Stat ca instan cu atribuii de consiliere a Guvernului, dotat n egal msur cu o competen contencioas. n Italia, jurisdiciile administrative sunt mult mai reduse ca numr i ca importan, fa de cele din Frana i Germania. n Italia, la nceput a existat o aversiune fa de sistemul francez, adoptnduse modelul belgian, pentru ca apoi s se apropie de modelul francez, crendu-se Consiliul de Stat. Constituia Italiei a meninut deci jurisdicia special a dou instane: Consiliul de Stat i Curtea de Conturi. Consiliul de Stat a fost dotat progresiv cu competene contencioase din ce n ce mai ntinse. Printr-o lege din anul 1971 au fost create 20 de tribunale administrative regionale, care au nceput s funcioneze efectiv, din anul 1974. S-ar prea c tendina dreptului italian este aceea de a concentra soluionarea proceselor de orice natur n sfera jurisdiciei ordinare i a specializrii instanelor de drept comun55. n Luxemburg, Consiliul de Stat, care exist nc din anul 1856, se reunete de asemenea ntr-un Comitet cu atribuii de contencios, competent pentru anularea actelor administrative i recursurile mpotriva deciziilor jurisdiciilor administrative specializate. Asemenea Consiliului de Stat francez, el avizeaz textele administrative. El dispune de o funcie politic specific, n sensul c, nu d doar avize asupra proiectelor de lege provenite de la Guvern ci i asupra propunerilor legislative i amendamentelor care ar putea fi propuse. Acordul su este necesar pentru ca legea s fie definitiv adoptat dup o singur lectur56. n Olanda, Consiliul de Stat, dotat cu anumite competene contencioase foarte specializate a obinut o competen general de anulare a deciziilor administrative, n anul 1975. Belgia a avut mult vreme un sistem intermediar ntre cel francez i cel anglo-saxon, cuprinznd n principiu, controlul jurisdicional al administraiei prin tribunale judiciare, dar i prin jurisdicii administrative reduse, pn cnd un
I.Le, op.cit., 2005, p. 176 i urm. Idem, p. 114. 56 P.-H. Salvidan, H. Trnka, Les rgimes politiques de lEurope des douze, Eyrolles Universit, Collection Droit et Science Humaines, Paris, 1990, p. 123.
55 54

252

Dana Apostol Tofan

18

Consiliu de Stat dotat cu competena de a anula actele administrative ale autoritilor statale a fost instalat n decembrie 1946. Astfel, seciunea de contencios administrativ a Consiliului de Stat belgian i exercit competena n principal n domeniul recursului pentru exces de putere, anulnd actele administrative ilegale, indiferent c provin de la colectivitile locale sau de la autoritile guvernamentale sau administrative organizate la nivel federal, comunitar sau regional. De asemenea, ea acioneaz i n cmpul drepturilor politice, ca de exemplu, n domeniul dreptului electoral57. n Portugalia, instanele administrative, create dup modelul francez au fost considerate pn n anii 70 ca autoriti jurisdicionale ale administraiei publice. n prezent, fiind considerate adevrate tribunale, ele alctuiesc un ordin de jurisdicie distinct, n fruntea acestei ierarhii aflndu-se Tribunalul Suprem Administrativ, care potrivit Constituiei este organul superior al ierarhiei tribunalelor administrative i fiscale58. Legislaia mai recent a consacrat existena unor tribunale administrative i fiscale i respectiv, a unui Consiliu Superior al Tribunalelor Administrative i Fiscale59. Acestea sunt competente s judece aciunile i recursurile contencioase, care au ca obiect soluionarea litigiilor privitoare la raporturile administrative i fiscale. VII. rile cu unitate de jurisdicii. Unitatea de jurisdicii cunoate, de asemenea, forme diverse. Dup o perioad n care a fost minoritar, limitat la insulele britanice i la rile scandinave, sistemul are tendina de a se extinde. Unitatea de jurisdicie nu este incompatibil cu existena tribunalelor administrative specializate. Astfel, n Marea Britanie se estimeaz la aproximativ 2000 numrul jurisdiciilor administrative speciale sau cu competen specific. Acestea au fost create prin lege, mai ales datorit slbiciunii controlului exercitat de tribunalele ordinare. Deciziile tribunalelor administrative rmn pe mai departe supuse controlului celor din urm, pe calea recursului, utilizat i contra deciziilor administraiei propriuzise. Camera Lorzilor este competent n toate cazurile, n ultim resort. Exist, dup cum am mai subliniat, un mare numr de tribunale administrative care lucreaz sub nivelul instanelor (courts), spre exemplu, n materia imigrrii, forei de munc i a securitii sociale60. Organizarea judiciar a Irlandei este apropiat de cea a Regatului-Unit, dar ara fiind mult mai mic, tribunalele administrative sunt mult mai puin numeroase (mai puin de o duzin).
57 58

F. Delpr, n op. cit., coordonator G. Vrabie, p. 90. I. Le, op.cit., 2005, p.130. 59 J. Miranda, n op. cit., coordonator G. Vrabie, p. 312. 60 J. Morison, G. Anthony, B. ONeill, n op. cit., coordonator G. Vrabie, p. 354.

19

Controlul jurisdicional asupra administraiei publice romneti

253

n ce privete controlul judiciar al actelor Guvernului, Constituia nu este prea explicit. n primul rnd, controlul judiciar de legalitate al actelor administraiei publice fusese bine stabilit n sistemul irlandez, nc din 1937. Dei n timp a fost schimbat denumirea, n judicial review i s-a lrgit cmpul su de aplicare i eficiena, este vorba n continuare de o instituie de common-law, fortificat de controlul judiciar al constituionalitii legilor exercitat de nalta Curte (avnd rol de Curte Constituional) i Curtea Suprem, cea din urm, dup model american61. n acelai timp, jurisprudena a lrgit responsabilitatea civil a administraiei publice i controlul constituionalitii actelor Guvernului. Jurisprudena insist asupra personalitii juridice a Statului i responsabilitii sale civile fa de actele funcionarilor si. Organizarea judiciar a Danemarcei este mai apropiat de cea care se ntlnete de obicei pe continent, avnd o natur piramidal. Judectorul ordinar aflat sub controlul Curii Supreme este competent s controleze administraia, fr s existe camer specializat. Tribunalele ordinare sunt competente pentru a rezolva orice problem de drept privitoare la deciziile comunelor i comitetelor, dac sunt sesizate de o parte avnd interes n cauz62. La rndul lor, comunele i comitatele pot n egal msur s intenteze o aciune n justiie mpotriva cetenilor, ntreprinderilor sau altor autoriti, att pentru probleme de drept public ct i pentru probleme de drept privat. Nu exist ns tribunale administrative n Danemarca. Specificul jurisdiciilor spaniole rezid n structura administrativ particular a acestei ri, dar i n faptul c legea constituional impune principiul unitii funciei jurisdicionale. Principiul constituional al unitii de jurisdicie determin ca i la alte nivele, nu doar la vrf, justiia administrativ s se realizeze n cadrul unor secii specializate63. Astfel, Spania combin principiul unitii de jurisdicie cu cel al specializrii judectorilor. n Spania exist la toate gradele de jurisdicie, secii administrative n cadrul jurisdiciilor ordinare. Exist n acest scop, tribunale municipale (juzgados) compuse din judectori de contencios administrativ ce judec n prim instan; deciziile lor sunt supuse n apel seciilor administrative ale Audiences provinciales, apoi seciilor administrative ale Audience Nacionale. Tribunalele superioare de justiie sunt competente pentru actele comunitilor autonome. n vrful edificiului se afl Secia administrativ a Tribunalului suprem. n Romnia, se regsete n prezent, ntr-o oarecare msur, sistemul spaniol, deoarece de lege lata, regsim secii de contencios administrativ i fiscal la tribunale, la Curile de apel i la nalta Curte de Casaie i Justiie.
J. ODowd, n op. cit., coordonator G. Vrabie, p. 241. H.O. Jrgensen, n La dcentralisation dans les tats de l'Union europenne, sub coordonarea lui Alain Delcamp i a lui John Loughin, La documentation Franaise, Paris, 2002, p. 107. 63 I. Le, loc. cit., Juridica, 2001, nr. 910, p. 381.
62 61

254

Dana Apostol Tofan

20

Astfel, prima lege n materie, adoptat dup decembrie 1989, Legea nr. 29/1990 a prevzut crearea unor secii speciale i specializate de contencios administrativ, iniial, la nivelul tribunalelor i al Curii Supreme de Justiie, iar apoi, ca urmare a modificrilor intervenite n anul 1993, n organizarea judectoreasc, i la nivelul celor 15 curi de apel, nou-nfiinate. Legea actual a contenciosului administrativ, Legea nr.554/2004 se refer la instana de contencios administrativ, denumit n continuare, instan, ca fiind reprezentat de: Secia de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie, seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel i tribunalele administrativ-fiscale. n ce privete, tribunalele, ca instane distincte i specializate, ele nu funcioneaz nc n prezent, dei legislaia n materie le prevede. Potrivit art.30 din lege, consacrat unor dispoziii tranzitorii, pn la constituirea tribunalelor administrativ-fiscale, litigiile se soluioneaz de seciile de contencios administrativ ale tribunalelor. Este incontestabil c aceast specializare a judectorilor seciilor de contencios administrativ i fiscal din ultimii 18 ani a contribuit substanial la sporirea profesionalismului, a competenei, a deprinderii acestora de a judeca un alt tip de litigii dect cele tradiionale, supuse regimului dreptului comun. ntr-un anumit numr de state, jurisdicii specializate sunt nsrcinate cu controlul conturilor. Regsim astfel, o Curte de conturi n Belgia, Grecia, Spania, Frana, Italia i Portugalia. Dimpotriv, n Germania, Curtea federal de conturi nu reprezint, n pofida numelui su, o jurisdicie, ci mai degrab o pseudojurisdicie, ca i n Olanda. n Frana, Curtea de Conturi a fost nfiinat nc din anul 1807, ea dispunnd de atribuii administrative (de control) i de atribuii jurisdicionale. Activitatea jurisdicional este controlat, pe calea recursului de casaie, de ctre Consiliul de Stat64. n Austria, Curtea de Conturi este un organ federal ce se supune Consiliului Naional (una din cele dou Camere ale Adunrii Reprezentative alturi de Consiliul Federal subl.ns., D.A.T.) i controleaz gestiunea bugetelor Federaiei, Landurilor, comunelor i altor organisme stabilite prin lege, ca de exemplu, ntreprinderile n care Statul sau comunele au o cot de cel puin 50% din capital. Cteva Landuri i-au creat propriile Curi de Conturi, aspect ce a condus la un control dublu asupra administraiei. Curtea de Conturi federal este independent n raport cu toate celelalte autoriti administrative65. Funciile lor se apropie mai degrab de cele ale Biroului naional de audit din Marea Britanie, care reprezint un organ independent ce lucreaz pentru Comisia conturilor publice a Camerei Comunelor. Curtea de Conturi, ca instituie ce se regsete n majoritatea statelor democratice i dispune de un rol fundamental de control asupra administraiei, transmite anual
64 V. Priscaru, Contenciosul administrativ romn, ediia a II-a, revzut i adugit de autor, Bucureti, Editura All Beck, colecia Juridica, 1998, p. 9 i urm. 65 K. Stger, n op. cit., coordonator G.Vrabie, p. 63.

21

Controlul jurisdicional asupra administraiei publice romneti

255

Parlamentului, rapoarte cu privire la micrile de credite operate de ctre administraie, cu scopul de a certifica corectitudinea, sinceritatea i fidelitatea conturilor statului. Ea transmite autoritilor administrative superioare anomaliile observate n conturi, imputabile ordonatorilor de credite. n caz de incorectitudini grave sau frecvente, preedintele adreseaz un referat ministrului de resort din domeniul respectiv, invitndu-l s ia msurile ce se cuvin66. VIII. Procedura n materie de contencios administrativ n unele state ale Uniunii Europene Nu este o ntmplare faptul c accesul la justiie a devenit una din temele dominante ale doctrinei juridice din a doua jumtate a secolului XX. Aceast preocupare ne apare cu att mai legitim cu ct recurgerea la drept i la proces juridicizarea raporturilor sociale au tendina de a se dezvolta ntr-un mod spectaculos n societile postindustriale67. Accesul la contenciosul administrativ a cunoscut o evoluie notabil din secolul al XIX-lea n sensul unei extinderi, dar el rmne nc dominat de o dificultate major i prealabil angajrii contenciosului, cea a regulilor dup care se repartizeaz litigiile ntre cele dou categorii de jurisdicie. Dac dualismul jurisdicional a fost cauza apariiei contenciosului administrativ, costul dualismului a fost indiscutabil marcat de complexitatea regulilor de repartizare a competenelor ntre cele dou categorii de jurisdicie. nainte chiar de a angaja un contencios contra administraiei, justiiabilul trebuie s decid c structura administrativ este cea competent. La rndul lor, n toate rile Europei, tribunalele ordinare dispun i ele de competene mai extinse sau mai puin extinse n materie de contencios al relaiilor cu administraia. Chiar i n Frana, unde competena instanelor de contencios administrativ este cea mai larg, tribunalele judiciare sunt competente n cel puin trei situaii i anume: atunci cnd administraia utilizeaz mijloace ale dreptului privat (gestiunea domeniului privat, contracte de munc); n cazul funcionarilor care au comis infraciuni i atunci cnd administraia aduce atingere libertilor individuale depindu-i competenele. n practic, tribunalele judiciare se pot pronuna cu privire la interpretarea i legalitatea actelor reglementare. Presupunnd acest prim obstacol depit, trebuie apoi ca cererea s fie declarat acceptabil; se poate spune astzi c multiplele condiii de admisibilitate, care exist n diversele sisteme de contencios administrativ europene, sunt interpretate mai degrab ntr-un sens larg de ctre jurispruden68.
66 67

I. Alexandru, loc. cit, Revista de drept public, 2003, nr. 2, p. 5. V. Constantinesco, loc. cit., Studii de drept romnesc, 1993, nr. 4, p. 361. 68 Ibidem.

256

Dana Apostol Tofan

22

Contrastul ntre procedura n faa jurisdiciei judiciare i respectiv n faa jurisdiciei administrative, specifice sistemului francez a fost adeseori descris ntr-o manier schematizat; prima este prezentat adesea ca acuzatorie, public i oral, n timp ce cea de-a doua, s-ar caracteriza ca fiind inchizitorial, secret i scris. n ce privete instana competent n Frana vom reine c, n prezent, Consiliul de Stat este format din circa 300 de membri, majoritatea recrutai dintre absolvenii colii Naionale de Administraie (cole Nationale de l'Administration). Ei se mpart n patru categorii: auditori, matre de requtes, consilieri de stat i consilieri de stat n serviciu extraordinar. Sub aspect administrativ, Consiliul de Stat are 5 secii administrative i o secie de contencios administrativ, mprit n 10 subsecii69. n urma reformei din anul 1953, Consiliul de Stat judec n prim instan doar n mod excepional, n special, n materia recursurilor pentru exces de putere mpotriva decretelor i ordonanelor, precum i mpotriva regulamentelor minitrilor i a actelor administrative ale acestora. Consiliul de Stat judec prin urmare n apel, dar i n casaie, de unde o anume apropiere a jurisdiciei realizate de Curtea de Casaie de cea realizat de Consiliul de Stat. Consiliul de Stat pstreaz i o competen de fond, determinat de lege, n considerarea necesitii de a asigura un judector unic pentru recursurile ndreptate mpotriva actelor administrative al cror cmp de aciune depete circumscripia unui tribunal sau a cror judecat de ctre Consiliul de Stat se impune datorit importanei afacerilor respective.70 Curile administrative de apel, nfiinate n baza Legii din 1987, ncepnd cu anul 1989, n numr de 8 la ora actual, acoper sub aspectul competenei, circumscripia teritorial a dou pn la cinci departamente. Ele sunt considerate astfel ca instane interregionale, dispunnd de competen n materie de apel. mpotriva deciziilor pronunate de seciile Curii sau chiar de plenul Curii de apel, se poate exercita doar calea recursului n casaie, n faa Consiliului de Stat71. La baza jurisdiciei administrative se afl tribunalele administrative, n numr de 35, din care 27 situate n Frana metropolitan. Tribunalele administrative sunt instane de drept comun n materia contenciosului administrativ i judec toate litigiile cu excepia celor date n competena altei jurisdicii. Germania posed o reglementare modern i detaliat privitoare la organizarea jurisdiciei administrative. Este vorba despre Codul jurisdiciei administrative adoptat n anul 1991, care statueaz chiar din primul su articol, independena tribunalelor administrative ce exercit jurisdicia administrativ, distinct de autoritatea administrativ. Tribunalele administrative, n prezent n numr de 52, au n componena lor mai multe camere, ce judec n prim instan, n complet format din 3 judectori i doi consilieri, i doar, cu un judector, n cazurile care nu ridic probleme de
69 70

I. Le, loc. cit., Juridica, 2001, nr. 910, p. 379. I. Le, op. cit., 2005, p. 60. 71 I. Le, loc. cit., Juridica, 2001, nr. 910, p. 379.

23

Controlul jurisdicional asupra administraiei publice romneti

257

principiu sau dificulti speciale. Ealonul doi este format din Tribunalele administrative superioare, n numr de 16, denumite n unele landuri, Curi administrative, compuse din mai multe secii, ce judec n apel. Calea ordinar a apelului poate fi exercitat n baza unei legi din anul 1996, numai dac aceasta este autorizat de tribunalul superior. Curtea Administrativ Federal, aflat n vrful piramidei, dispune de mai multe secii i hotrte, n principiu, n complet format din 5 judectori. Principala competen este aceea de a judeca cererile n revizuire ndreptate mpotriva hotrrilor pronunate de Tribunalele administrative superioare72. n ce privete competena tribunalelor administrative din Germania, aceasta este mai puin ntins dect cea a tribunalelor administrative franceze, sistemul de jurisdicie fiind n linii mari asemntor, existnd i deosebiri, n special n privina procedurii de judecat i a modului de organizare a instanei supreme. n principiu, competena tribunalelor administrative se rsfrnge asupra tuturor litigiilor de drept public care nu au o natur constituional, sau care nu au fost atribuite printr-o lege federal altei jurisdicii73. Contenciosul funciei publice este atribuit n totalitate, instanelor de contencios administrativ. n Austria, stat federal se distinge ntre actele de autoritate ale administraiei, emise n baza clasicelor drepturi regaliene, supuse controlului Camerelor administrative independente, Curii Administrative federale i respectiv, celei Constituionale, pe de-o parte i actele de gestiune, emise cu aplicarea regulilor dreptului civil, supuse controlului instanelor ordinare74. Create la 1 ianuarie 1991, cu scopul de a descongestiona Curtea Administrativ, jurisdicie administrativ de casare, unic pn n acel moment, Camerele administrative independente soluioneaz plngerile mpotriva contraveniilor (infraciuni de natur administrativ), recursurile persoanelor ale cror drepturi au fost nclcate prin exercitarea unei puteri de constrngere sau injonciune, materiile care le sunt atribuite prin legislaia statului federal sau cea a Landurilor precum i recursurile viznd nclcarea obligaiei de a decide n primul i n cel de-al doilea caz citate75. Cu toate acestea, doctrina i jurisprudena au subliniat n repetate rnduri, obligaia Statului de a respecta drepturile fundamentale i n ceea ce privete gestiunea civil a administraiei. Camerele administrative independente austriece dispun de competena de a emite decizii executorii, supuse controlului de legalitate al Curii Administrative i respectiv, controlului Curii Constituionale. Ele se bucur, n plus, de o independen funcional (n sensul c, membrii si nu se supun nici unui control) dar i organic (n sensul existenei unor garanii statutare, cum ar fi caracterul nerevocabil al mandatului). Aceast independen este ntrit printr-o organizare colegial: deciziile sunt luate de regul n complet format din trei membri, cu unele
72 73

Ibidem. I. Le, op. cit., 2005, p. 93. 74 K. Stger, n coordonator G. Vrabie, p. 46. 75 B. Chaloyard, loc. cit., Revue internationale de droit compar, 2001, nr. 2, p. 429.

258

Dana Apostol Tofan

24

excepii, cum ar fi recursul pentru exces de putere. Cu toate acestea, independena nu este total, deoarece, pe de-o parte, membrii si sunt numii de Guvernul de Land, iar pe de alt parte, principiile procedurale reprezint regulile opozabile autoritilor administrative. Potrivit art.103 din Constituia Italiei, Consiliul de Stat i celelalte jurisdicii administrative judec litigiile care implic administraia public i care au ca obiect drepturile guvernanilor, precum i libertile fundamentale n domeniile stabilite de lege76. Consiliul de Stat este instan de apel, competena n fond revenind tribunalelor regionale administrative, instituite printr-o lege adoptat n anul 1971. Apelul nu constituie singura cale de atac ndreptat mpotriva hotrrilor pronunate de tribunalele regionale dar constituie principalul mijloc procedural ce poate conduce la desfiinarea unei sentine date de prima instan. Sentinele date de tribunalele regionale administrative pot fi cenzurate i pe calea revizuirii i a terei opoziii77. Consiliul de Stat italian i realizeaz funcia de judecat n cadrul seciilor jurisdicionale. Acestea, n numr de trei, judec litigiile ce sunt date n competena lor n complet format din 5 membri cu vot deliberativ. n prezent, el este o instan de apel, competena n prim instan revenind tribunalelor regionale administrative. Deciziile Consiliului de Stat pot fi atacate totui i cu recurs n faa Curii de Casaie, dar numai pentru probleme de competen. Asemenea Consiliului de Stat francez, Consiliul de Stat italian are i funcii consultative, realizate n cadrul a trei secii distincte de cele ce exercit atribuii jurisdicionale78. Pentru Sicilia, funciile Consiliului de Stat se realizeaz de un Consiliu de Justiie Administrativ, cu competene n aceast regiune administrativ. Tribunalele administrative regionale sunt structuri locale ale justiiei administrative. n capitala fiecrei regiuni i are sediul un astfel de tribunal, n total fiind 20 de asemenea tribunale. Fiecare tribunal administrativ este compus dintr-un preedinte i ali 5 judectori administrativi. Nici n Belgia, Consiliul de Stat i celelalte jurisdicii administrative nu dein monopolul contenciosului actelor administraiei. ntr-un sistem monist, puterea judiciar este n principiu, competent pentru a rezolva conflictele care apar la nivelul administraiei. Astfel, responsabilitatea exercitrii puterii publice i a agenilor si sau valabilitatea contractelor administrative i revin de plin drept. Contenciosul funciei publice, nvmntului, amenajrii teritoriului i urbanismului revin seciunii administrative a Consiliului de Stat79. Tot n Belgia, contenciosul pentru exces de putere, viznd recursurile n anulare pentru nclcarea formelor, fie ele substaniale, fie emise sub sanciunea nulitii, exces sau deturnare de putere, este de competena Consiliului de Stat, mai
76 Constituia Republicii Italiene, traducere A. Popescu, Bucureti, Editura All Educational, Colecia Constituiile statelor lumii, 1998, p. 47. 77 I. Le, loc. cit., Juridica, 2001, nr. 910, p.380. 78 I. Le, op. cit., 2005, p.113. 79 F. Delpr, n op. cit., coordonator G. Vrabie, p. 90.

25

Controlul jurisdicional asupra administraiei publice romneti

259

exact a seciei sale administrative, n timp ce contenciosul de plin jurisdicie al actelor sau faptelor administraiei este de competena tribunalelor ordinare, existnd ns i situaii n care, unele litigii ce in de contenciosul de plin jurisdicie sunt atribuite instanelor administrative80. n Olanda, exist un sistem de control al actelor administrative, ce prezint trei caracteristici i anume: rolul important al recursurilor administrative; multitudinea jurisdiciilor administrative i rolul deosebit al judectorului judiciar81. Potrivit doctrinei olandeze, sub aspectul independenei ca i al procedurii, situaia jurisdiciilor administrative (care examineaz deciziile organismelor publice) prezint unele particulariti. Ceteanul nemulumit de o astfel de decizie trebuie mai nti s adreseze un recurs administrativ la autoritatea emitent sau la autoritatea ierarhic superioar, fiind apoi posibil s introduc un recurs jurisdicional la Camera administrativ a Tribunalului de mare instan. Pentru cauzele viznd dreptul securitii sociale se poate apoi adresa unui tribunal specializat n aceast materie, iar pentru celelalte cauze de natur administrativ, apelul va fi introdus la secia de procedur administrativ a Consiliului de Stat. n ce privete acest din urm organism, independena sa a fost n repetate rnduri pus n discuie, membrii Consiliului de Stat fcnd parte i din seciunea legislativ, care formuleaz avize asupra proiectelor de lege82. n Spania, instituia contenciosului administrativ apare ca o necesitate obiectiv pentru legiuitorul spaniol, cu scopul de a se pune sub control juridic activitile materiale i inactivitatea administraiei, pentru a se putea executa cu promptitudine propriile decizii judiciare i pentru a se adopta msuri preventive care s asigure eficacitatea procesului83. Tribunalul Suprem din Spania, prin secia de contencios administrativ este unica instan n materia recursurilor contencioase mpotriva actelor i dispoziiilor Consiliului de Minitri, Comisiilor delegate ale Guvernului i Consiliului General al Puterii Judiciare, precum i a actelor i dispoziiilor Parlamentului, Curii Constituionale i Tribunalului de Conturi. Este vorba doar de actele cu caracter administrativ ale autoritilor enumerate i nu de actele cu caracter jurisdicional. Audiencia Nacional are o competen limitat la actele minitrilor, secretarilor de stat i la unele recursuri cu caracter devolutiv. Competena seciei de contencios administrativ a tribunalelor superioare este circumstaniat la controlul actelor ce eman de la autoritile autonome i ale altor entiti locale. Tribunalele municipale de contencios administrativ au o competen determinat de lege, ce vizeaz recursurile ndreptate mpotriva actelor administrative emise de autoritile publice locale, fiind instane de fond n materie84.
V. Priscaru, op. cit., p. 10 i urm. Idem, p. 18. 82 P. Akkermans, F. Goudappel, n op. cit., coordonator G. Vrabie, p. 300 i urm. 83 L. Vian, Necesitatea codificrii normelor de procedur administrativ, Revista de drept public, 2005, nr. 2, p. 65. 84 I. Le, loc. cit., Juridica, 2001, nr. 910, p. 380.
81 80

260

Dana Apostol Tofan

26

Exist aspecte comune ce caracterizeaz procedura n faa jurisdiciilor administrative, care se regsesc n majoritatea statelor Uniunii Europene. Majoritatea legislaiilor procesuale prevd necesitatea unei proceduri prealabile sesizrii instanei administrative. n general, sesizarea instanei administrative este limitat n timp printr-un termen scurt, considerat ca fiind un termen strict procedural. Dei, n majoritatea procedurilor administrative, dezbaterile sunt publice, cmpul de aplicare a principiului publicitii n cadrul jurisdiciilor administrative nu are caracterul i ntinderea publicitii din procedura civil, procedura administrativ avnd totui un caracter preponderent scris85. n Grecia, Consiliul de Stat este competent nu doar n materia recursurilor mpotriva deciziilor Curilor Administrative ci i n materia unor aciuni directe ce vizeaz anularea unor acte administrative ca prim i ultim instan86. Curile administrative de apel sunt competente s judece n prim i ultim instan, cauzele determinate de contractele administrative, apelurile mpotriva deciziilor pronunate de tribunalele administrative de prim instan, recursurile pentru exces de putere, introduse de unii funcionari administrativi i alte persoane mpotriva actelor administrative individuale privind situaia lor87. n Finlanda, partea cea mai important a recursurilor soluionate de Curtea Administrativ Suprem privete deciziile pronunate de tribunalele administrative i de consiliile prefecturilor. Curtea judec, de asemenea, recursurile mpotriva deciziilor Consiliului de Minitri, ale ministerelor, ale direciilor centrale ca i recursurile mpotriva hotrrilor pronunate de tribunalele apelor i de tribunalul de impozit pe cifra de afaceri88. Jurisdiciile administrative propriu-zise nu au o competen general n domeniul contenciosului administrativ, dei regula este c ele sunt competente, n lipsa unei dispoziii legale contrare. n acest cadru, litigiile de competena Curii Administrative Supreme privesc, n ordinea importanei, planificarea urban i construciile, pensiile funcionarilor publici, afacerile comunale, cele sociale precum i litigiile privind apele. Judectorii din instanele de contencios administrativ, inclusiv cei ai Curii Administrative Supreme nu sunt magistrai propriu-zii, ci funcionari administrativi cu atribuii jurisdicionale.

Idem, p. 382. Ph. Spyropoulos, Institutions of Public Law, Revue europenne de droit public, Esperia Publications Ltd., vol. 9, 1997, no. 4, p. 1147. 87 V. Priscaru, op. cit., p. 15. 88 Idem, p. 11.
86

85