Descentralizareaelement de baz al reformei administraiei publice din Romnia

Tudor Pendiuc i Mariana Boncea, Primria Piteti, Arge, Romnia

O cerin major a reformei romneti pe drumul integrrii Romniei n UE a fost i este
eficientizarea i modernizarea administraiei publice.
Creterea calitii serviciilor publice prestate ctre comunitate se poate realiza n primul
rnd prin oferirea acestora de ctre autoritatea cea mai apropiat de cetean. De aceea,
descentralizarea reprezint un element de baz al reformei administraiei publice n Romnia, aciune
care duce la ntrirea puterii i rolului autoritilor administraiei publice locale n gestionarea
serviciilor publice.
Dei declanat mai trziu dect era necesar, descentralizarea n Romnia a fcut, n ultimii
ani, pai importani ca ritm i coninut.
Astfel, dup anul 2000 a existat o mai mare deschidere a autoritilor centrale, ca mpreun
cu autoritile administraiei publice locale, s identifice soluii care s permit continuarea
procesului descentralizrii i eliminarea problemelor i neajunsurilor aprute pe parcursul acestui
proces.
n anul 2004, prin Legea Cadru privind descentralizarea nr. 339/2004 au fost stabilite att
principiile pe baza crora se desfoar procesul descentralizrii ct i regulile dup care se
continu descentralizarea.
Cum finanarea responsabilitilor este foarte important, descentralizarea financiar a fost
i este o component major a procesului de descentralizare.
n acest sens au fost emise o serie de reglementri cum ar fi:
Legea nr. 189/1998 privind finanele publice locale, nlocuit n anul 2003 de OUG nr.
45/2003 prin care se stabilesc principiile i procedurile privind finanarea, angajarea i
utilizarea fondurilor publice, responsabilitile, competenele i rspunderile
administraiei publice locale, n ceea ce privete finanele publice locale i criteriile n
baza crora se repartizeaz sumele de echilibrare a bugetelor locale;
Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal
Pe parcursul derulrii procesului de descentralizare n Romnia au aprut o serie de
probleme i neajunsuri cum ar fi:
instabilitatea cadrului legislativ;
lipsa transparenei i predictibilitii transferurilor de la bugetul statului pentru
echilibrarea bugetelor locale dar i a transferurilor interadministrative;
nedefinirea clar a responsabilitilor transferate autoritilor locale;
atribuirea de responsabiliti fr alocarea resurselor adecvate;
transferul de responsabiliti fr a se acorda i competena;
Continuarea procesului de descentralizare ntr-un ritm mult mai susinut ca pn
acum i ntr-o form mult mai concret i realist este condiia cea mai important pentru
reuita deplin a reformei n administraia public din Romnia.

Improving efficiency and modernizing the public administration was and still is a major
requirement of the Romanian reform with a view to Romanias EU accession.
The quality of the public services provided to the community can be improved primarily by
means of their provision by the authority that is closest to the citizen. Therefore, decentralization
represents a key element of the Romanian public administration reform, leading to reinforcing the
power and role of local authorities in managing public services.
Though launched later than it should have, in recent years decentralization in Romania has
took important steps in point of pace and contents.
Thus, as of 2000 central authorities have become more responsive, so that, together with the
local authorities, they identified solutions to enable the further development of the process of
decentralization and the removal of the problems and failings, which occurred throughout this
process.
The 2004 Framework Law nr. 339/2004 regarding decentralization established both the
principles on which the process of decentralization is based and the rules by which decentralization is
to be carried forward.
As the funding of responsibilities is very important, financial decentralization was and still is
a major component of the decentralization process.
A number of regulations have been issued for this purpose, including:
Law nr. 189/1998 regarding local public finances, replaced in 2003 by the Government
Ordinance nr. 45/2003 which establishes the principles and procedures regarding the
financing, employment and use of public funds, the responsibilities, competences and
accountability of the local government, in relation to the local public finances and the
criteria underlying the distribution of the local budget balancing grants.
Law nr. 571/2003 regarding the Fiscal Code
Throughout the process of decentralization in Romania a number of problems and
shortcomings have occurred, including:
the unstable character of the legal framework;
the lack of transparency and predictability of transfers from the state budget for balancing
the local budgets, but also of inter-administrative transfers
the lack of a clear definition of the responsibilities being transferred to local authorities;
assigning responsibilities without granting the adequate resources;
a transfer of responsibilities without granting the required competences.
The further development of the decentralization process at a more rapid pace and in a more
concrete and realistic manner is the major prerequisite for the full success of the administrative
reform in Romania.


O cerin major a reformei romneti pe drumul integrrii Romiei n Uniunea
European a fost i este eficientizarea i modernizarea adiministraiei publice, care prin rolul
pe care l ndeplinete poate s impun societii un anumit ritm i standard de dezvoltare.
Creterea calitii serviciilor publice prestate comunitii se poate realiza n primul
rnd prin oferirea acestor servicii de ctre autoritatea cea mai apropiat de cetean, respectiv
de ctre administraia public local.
De aceea, descentralizarea este un element de baz al reformei administraiei publice
n Romnia, aciune care duce la ntrirea puterii i rolului autoritilor administraiei publice
locale n gestionarea serviciilor publice.
Prin descentralizare se urmrete de fapt creterea calitii serviciilor publice oferite
cetenilor, lucru ce se poate realiza prin responsabilizarea i eficientizarea administraiei
publice locale, aleii locali primind autoritatea i resursele cu care s poat lua decizii n
privina furnizrii de servicii publice.
Descentralizarea reprezint procesul prin care se transfer responsabiliti i
competene de la nivelul administraiei centrale la nivelul administraiei publice locale n ceea
ce privete soluionarea i gestionarea, n numele i interesul colectivitii, a treburilor
publice.
n literatura de specialitate sunt recunoscute cteva criterii care ar trebui s stea la
baza descentralizrii i anume:
Eficiena alocrii resurselor generale ale societii ctre o administraie
responsabil. Serviciile publice furnizate de ctre administraia public trebuie s
satisfac nevoile i preferinele cetenilor care sunt de fapt i contribuabili la
bugetul local i la bugetul statului. Responsabilitatea trebuie nsoti i de
ncredinarea de resurse care s permit oferirea eficient a serviciilor publice;
Echitatea serviciilor furnizarea echitabil a serviciilor publice ctre ceteni,
indiferent de zona n care locuiesc;
Pstrarea stabiliii macroeconomice i promovarea creterii economice.
Descentralizarea este un proces continuu i de durat care presupune crearea unui
cadru stabil i coerent pentru furnizarea i finanarea serviciilor publice locale.
Dei generic prin termenul de descentralizare se nelege transfer de autoritate i
resurse ctre nivelurile inferioare ale administraiei, n literatura de specialitate se regsesc o
serie de definiii care prezint trei forme diferite de descentralizare respectiv deconcentrare,
delegare i devoluie.
1. Deconcentrarea reprezint procesul prin care se transfer responsabiliti de la
nivelul aparatului central al Guvernului ctre serviciile sale teritoriale. Se poate spune c
deconcentrarea este o slab descentralizare. Deconcentrarea reprezint o etap intermediar
menit s pregteasc, de cele mai multe ori, calea decentralizrii.
Deconcentrarea poate fi:
- deconcentrare cu autoritate ceea ce nseamn c ageniile sau birourile teritoriale
ale ministerelor sunt abilitate s ia decizii n mod independent;
- deconcentrarea fr autoritate nseamn c orice decizie trebuie aprobat de
autoritile centrale.
2. Delegarea este o form mai evoluat dect deconcentarea i presupune c
autoritile administraiei publice locale administreaz anumite funcii care n mod oficial sunt
tot ale statului. n aceast situaie, administraia public local se supune controlului
administraiei centrale, care trebuie s asigure i resursele financiare.
3. Devoluia reprezint transferul de autoritate din punct de vedere al elaborrii
deciziilor, al managementului financiar i general ctre autoritile autonome alese. n
domeniile n care se transfer competenele, statul intervine doar prin reglementri cu caracter
general.
n Romnia procesul de descentralizare n administraia public a nceput n anul 1991
prin adoptarea Legii administraiei publice locale nr. 69. Abia n anul 1994 n cadrul acestui
proces a aprut a doua lege foarte important, Legea impozitelor i taxelor locale nr. 27,
continund c:
- Legea finanelor publice locale nr. 189/1998 care a reprezentat un pas important
n reforma de descentralizare financiar;
- Legea privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia nr. 213/1998;
- Legea privind regimul concesiunilor nr. 219/1998;
- Legea privind reorganizarea regiilor autonome nr. 103/1998 i Legea transformrii
regiilor autonome n societatea comun nr. 44/1998 .
Dup cum se poate observa, procesul de descentralizare n administraia public a
nceput mult mai trziu dect era necesar i n prima sa parte s-a derulat destul de lent.
ns dup anul 2000 s-au fcut pai importani ca ritm i coninut existnd o mai mare
deschidere din partea autoritilor centrale ca mpreun cu autoritile publice locale s
identifice soluii care s permit continuarea procesului descentralizrii i eliminarea
problemelor i neajunsurilor aprute pe parcursul acestui proces.
O parte din reglementrile legale enumerate mai sus au fost modificate i completate
sau au fost emise noi reglementri care s creeze un cadru legal i instituional mai concret i
mai eficient al descentralizrii:
Legea 215/2001 privind administraia public local care a nlocuit Legea nr.
69/1991 i prin care sunt stabilite principiile organizrii i funcionrii
administraiei publice locale, precum i responsabiliti i competene ale acesteia.
O prevedere important n aceast reglementare este cea de la art. 7 unde se precizeaz
c Autoritile publice centrale nu pot stabili sau impune nici un fel de responsabiliti
autoritilor administraiei publice locale n procesul de descentralizare a unor servicii publice
ori al crerii de noi servicii publice, fr asigurarea mijloacelor financiare corespunzatoare
pentru realizarea respectivelor responsabiliti
Legea privind Codul fiscal nr. 571/2003 act normativ prin care sunt stabilite i
impozitele i taxele locale dar i competentele, i responsabilitile autoritilor
administraiei publice locale n acest domeniu;
Ordonana de urgen nr. 5/2003 privind finanele publice local;.
Legea cadru, nr. 339/2004 privind descentralizea prin care se stabilesc principiile
fundamentale, regulile generale i cadrul instituional pentru desfurarea
procesului de descentralizare n Romnia.
Principiile pe baza crora se desfoar procesul de descentralizare n Romnia,
potrivit Legii cadru nr. 339/2004 sunt:
- Principiul subsidiaritii - acest principiu presupune ca responsabilitatea s fie
ncredinat nivelului administraiei publice aflate cel mai aproape de cetean, care
o poate administra efectiv i n plus, o poate ndeplini n condiii de eficien i
eficacitate, asigurnd obinerea unor economii majore n furnizarea serviciului
respectiv;
- Egalitatea cetenilor n faa autoritilor administraiei publice locale;
- Garantarea calitii serviciilor publice oferite cetenilor de ctre autoritile
administraiei publice, indiferent de locul de reziden al acestora.
Potrivit prevederilor acestei legi, procesul descentralizrii n Romnia se va desfura
dup urmtoarele reguli:
descentralizarea competenelor de la nivel central la nivel local se face etapizat;
etapele procesului de descentralizare sunt prevzute n Strategia Guvernului
Romniei, pentru accelerarea reformei n administraia public;
se vor creea structuri tehnice specifice pentru realizarea i monitorizarea fiecrei
etape din cadrul procesului de descentralizare;
stabilirea msurilor n cadrul fiecrei etape a procesului de descentralizare se va
face dup analiza rezultatelor etapei anterioare. Analizele si rezultatele se vor
discuta public la nivelul autoritilor administraiei publice locale i al structurilor
asociative ale acestora implicate n procesul de descentralizare;
se vor realiza faze-pilot pentru implementarea deciziilor cu privire la
descentralizarea unor responsabiliti;
rezultatele fiecrei msuri luate n procesul de descentralizare se va monitoriza pe
baza unui sistem de indicatori de performan elaborat de structurile tehnice
specifice aprobate prin hotrre a Guvernului.
Descentralizarea financiar
Cum finanarea responsabilitilor este foarte important, descentralizarea financiar a
fost i este o component major a procesului de descentralizare.
Principiile de baz, general acceptate n studiile realizate pe plan mondial n domeniul
alocrii surselor de venit ctre administraiile publice locale sunt:
Corelarea veniturilor n raport cu responsabilitile, principiu care trebuie s
asigure venituri suficiente pentru realizarea responsabilitilor (cheltuielilor)
transferate;
Echitatea veniturilor transferate variaz direct proporional cu nevoile financiare i
invers proporional cu capacitatea financiar;
Obiectivitatea - alocarea de fonduri trebuie s se bazeze pe factori obiectivi pe care
autoritatea responsabil nu i poate influena n mod individual;
Stimularea eficient a sistemului de venituri transferate administraiei publice
locale n vederea realizrii de ctre administraia public local respectiv a unui
management performant;
Predictibilitatea - sistemul de venituri trebuie s fie stabilit astfel nct s permit
administraiei publice locale realizarea de prognoze pe 5 ani;
Asigurarea ndeplinirii obiectivelor administraiei centrale n calitate de finanator
n cazul utilizrii unor transferuri condiionate pentru responsabiliti ncredinate
administraiei publice locale;
Autonomia, ceea ce asigur administraiei publice locale independena i
flexibilitate n stabilirea prioritilor.
n contextul actualei etape de nfptuire a reformei administraiei publice, cerina
creterii rolului autoritilor publice locale n rezolvarea treburilor publice a impus
modificarea i completarea cadrului de reglementare privind autonomia decizionala,
patrimonial i financiar a acestui nivel al administraiei publice.
Legea finanelor publice locale nr. 189/1998 a fost nlocuit n anul 2003 prin
adoptarea unei noi reglementri respectiv prin Ordonana de urgen nr. 45.privind finanele
publice locale. Trebuie precizat c aceast reglementare care a fost realizat de ctre
administraia central prin consultarea structurilor asociative ale administraiei publice locale,
reuindu-se o abordare ntr-o manier mai clar, mai transparent i mai concret a
descentralizrii financiare.
n acest context ordonana reglementeaz:
- Principiile, cadrul general i procedurile privind formarea, administrarea, angajarea
i utilizarea fondurilor publice locale;
- Responsabilitile, competentele i rspunderile autoritilor locale i ale
instituiilor publice n ceea ce privete finanele publice locale;
- Criteriile de repartizare pe judee a sumelor de echilibrare pentru bugetele locale
dar i criterii pentru repartizarea sumelor de echilibrare de la nivelul judeului la cel
al localitii.
De asemenea, Legea nr. 27/1994 privind impozitele i taxele locale a fost nlocuit n
anul 2002 prin Ordonana nr. 36 privind impozitele i taxele locale, reglementare care a fost
nlocuit la rndul ei ntr-un timp relativ scurt prin adoptarea Codului fiscal, cod prin care
sunt reglementate att impozitele i taxele ce se fac venit al bugetului de stat ct i impozitele
i taxele locale.
Consiliile locale sunt competente s-i stabileasc n limitele legii, nivelul impozitelor
i taxelor locale, cele mai importante fiind impozitele pe proprietate.
Scopul noii legislaii este acela de a ntri autonomia financiar local prin stabilirea
de noi responsabiliti i competene autoritilor locale i prin creterea controlului local
asupra veniturilor, cheltuielilor i construciei bugetului local n condiii de eficien i
transparen.
Accelerarea implementrii i realizrii descentralizrii financiare impune ca:
- Procesul de descentralizare s aib n vedere toate cele 3 nivele ale administraiei,
respectiv central, judeean i local, iar responsabilitile acestora s fie clar i
bine definite pentru a elimina suprapunerile i neconcordanele;
- Autoritile administraiei centrale s defineasc toate responsabilitile pe care
intenioneaz s le transfere autoritilor locale i, totodat, s stabilieasc i sursele
financiare din care urmeaz s se finaneze aceste responsabiliti;
- Bugetele locale s fie echilibrate astfel nct s confere autonomie real
administraiei locale;
- n descentralizarea fiscal, administraia central s asigure flexibilitate dar i
transparen;
- Administraia central s aib capacitatea de monitorizare i evaluare a
descentralizrii. Ea trebuie s dea exemplu i s aib iniiativ n probleme cum ar
fi: un sistem uniform de conturi, reguli de audiere, cerine pentru contractarea
mprumuturilor, instituirea unor criterii clare i transparente de transfer a unor
fonduri de la bugetul de stat ctre bugetele locale;
- Administraia central s respecte regulile pe care le face.
Acestea ar determina eliminarea unora dintre problemele ntmpinate pn acum n
procesul de descentralizare:
Instabilitatea cadrului legislativ;
Lipsa transparenei i predictibilitii transferurilor de la bugetul statului pentru
echilibrarea bugetelor locale dar i a transferurilor interadministrative;
Nedefinirea clar a responsabilitilor transferate autoritilor locale;
Atribuirea de responsabiliti fr alocarea resurselor adecvate;
Transferul de responsabiliti fr a se acorda i competena.
Pentru administraia public local n etapa actual, procesul de descentralizare
prezint att avantaje ct i minusuri.
Astfel, dintre avantajele descentralizrii enumerm:
- Fundamentarea, pentru prima dat a proiectelor bugetelor locale potrivit
procedurilor i gradului de independen oferite de Legea finanelor publice locale;
- Stabilirea impozitelor i taxelor locale ntr-un mod adecvat. Impozitele dobndesc
caracter de contribuii, fiind ntoarse contribuabilului sub forma diferitelor
servicii publice prestate de administraia local;
- Creeaz posibilitatea ca autoritile administraiei publice locale s-i organizeze
propriile servicii fiscale i ofer capacitatea de a exercita complet i eficient toate
componentele i responsabilitile descentralizate privind stabilirea, constatarea,
ncasarea, controlul i urmrirea impozitelor i taxelor locale;
- Corelarea resurselor financiare de atras cu elemente patrimoniale ale comunitilor
locale, precum i cu nevoia de reorganizare i de mbuntire a managementului i
calitii serviciilor publice oferite populaiei;
- Corelarea politicilor locale cu cele de dezvoltare regional, precum i cu politicile
sectoriale, n special n domenii ca: nvmnt, asisten social, cultur.
Cteva minusuri ale acestui proces de descentralizare aprute la nivelul
administraiilor sunt:
- Lipsa de predictibilitate a veniturilor;
- Modificri ale unor categorii de cheltuieli ce cad n sarcina administraiei locale,
fr asigurarea resurselor aferente (problema proteciei sociale, investiiile n
nvmnt);
- Gradul ridicat de dependen fa de legile anuale ale bugetului de stat;
- Imposibilitatea de a controla anumite taxe i impozite locale de o mare nsemnatate
pentru bugetul local, inclusiv cotele defalcate din impozitul pe venit;
- Dei finaneaz anumite activiti autoritile publice locale nu au competene n
ceea ce privete numirea i eliberarea conductorilor instituiilor respective (ex.
nvmnt preuniversitar).
Totui, se pune ntrebarea: de ce este nevoie de descentralizare ? Pentru a realiza:
1. mai bun guvernare, prin faptul c procesul de descentralizare duce la ntrirea
democraiei prin participarea public i prin plurarism politic. Participarea
ceteneasc (fie prin participarea n procesul de luare de decizii locale, fie prin
monitorizarea furnizrii serviciilor publice) duce implicit la creterea rspunderii
administraiei publice;
2. beneficii economice care presupun mbuntairea sistemului de alocare a resurselor
i eficiena administraiei, prin prisma principiului subsidiaritii, adic prin
transferul de responsabiliti la nivelul administrativ cel mai potrivit s asigure
performana maxim. n plus, un sistem descentralizat este benefic pentru c poate
atrage la nivel local mai multe resurse.
Deci, descentralizarea este un proces de dezvoltare organizaional, un proces de
tranziie de la un tip de sistem spre unul fundamental diferit, totul realizat n vederea creterii
calitii serviciilor oferite comunitii.
Cu toate c au fost multe probleme, trebuie totui recunoscut c procesul de
descentralizate n Romnia a fcut pai importani, decisivi.
Atingerea obiectivelor economiei de pia, angajarea Romniei pe drumul ireversibil al
democraiei, al integrrii n structurile Uniunii Europene, impune continuarea accelerat, pn
la finalizare, a aciunii de descentralizare, inclusiv a celei financiare.
Continuarea procesului de descentralizare ntr-un ritm mult mai susinut ca pn acum
i ntr-o form mult mai concret i realist este condiia cea mai important pentru reuita
deplin a reformei n administraia public din Romnia.
O importan deosebit n aceast direcie o au autoritile administraiei publice
locale, care prin activitatea practic, prin acumularea de experien intern i internaional n
domeniu, prin managementul realizat, trebuie s fie principalul actor n acest proces.
O dat cu ncheierea negocierilor de aderare, Romnia va intra ntr-o nou etap, cea
n care va trebui s-i consolideze instituiile i reglementrile asumate prin acquis-ul
comunitar, societatea romneasc trebuind n acelai timp s-i pstreze identitatea naional.