Romnia

Consiliul Fiscal

Raport anual
2013

Not:
Raportul anual pe anul 2013 a fost aprobat de Preedintele Consiliului fiscal, conform
prevederilor art. 43, alin (2), lit. d) din Legea nr. 69/2010, n urma nsuirii acestuia de ctre
membrii Consiliului prin vot, n edina din data de 11 septembrie 2014.
Reproducerea publicaiei este interzis, iar utilizarea datelor n diferite lucrri este permis
numai cu indicarea sursei.
Consiliul fiscal, Casa Academiei Romane, Calea 13 Septembrie nr. 13, Sector 5, Bucureti
tel./fax. 0213184826
website: http://www.consiliulfiscal.ro
Versiune tiprit:
Versiune online:

ISSN 2344-6811
ISSN-L 2344-6811
ISSN 2344-682X
ISSN-L 2344-6811

Lista abrevierilor
ANAF
ANOFM
BIM
BM
BNR
CAS
CE
CNP
DGAF
DGAMC
ECE
ESA 95
FC
FEADR
FEDR
FEGA
FEN
FEP
FMI
FSE
IFSLSG
INS
LRFB
MFP
NSM10
OECD
ONRC
OTM
OUG
PIB
PNR
pp
PPP
PSC
SFB

Agenia Naional de Administrare Fiscal

Agenia Naional pentru Ocuparea Forei de Munc
Biroul Internaional al Muncii
Banca Mondial
Banca Naional a Romniei
Contribuia la bugetul asigurrilor sociale de stat
Comisia European
Comisia Naional de Prognoz
Direcia General Antifraud Fiscal
Direcia General de Administrare a Marilor Contribuabili
Europa Central i de Est
Sistemul European de Conturi
Fondul de Coeziune
Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rural
Fondul European de Dezvoltare Regional
Fondul European de Garantare n Agricultur
Fonduri externe nerambursabile
Fondul European pentru Pescuit
Fondul Monetar Internaional
Fondul Social European
Instituii fr scop lucrativ aflate n serviciul gospodriilor populaiei
Institutul Naional de Statistic
Legii responsabilitii fiscal-bugetare nr. 69/2010
Ministerul Finanelor Publice
Statele membre UE din Europa Central i de Est
Organizaia Economic pentru Cooperare i Dezvoltare
Oficiul Naional al Registrului Comerului
Obiectivul pe termen mediu
Ordonan de Urgen a Guvernului
Produsul intern brut
Program Naional de Reforme
Puncte procentuale
Parteneriate public-private
Pactul de Stabilitate i Cretere
Strategia fiscal-bugetar
2

SFBa
TFUE
TSCG
TVA
UE
UEM

Strategia fiscal-bugetar actualizat

Tratatul privind Funcionarea Uniunii Europene
Tratatului privind Stabilitatea, Coordonarea i Guvernana
Taxa pe valoarea adugat
Uniunea European
Uniunea Economic i Monetar

CUPRINS
I. Sintez ........................................................................................................... 12
II. Evoluii macroeconomice n anul 2013 .......................................................... 20
III. Politica fiscal-bugetar n anul 2013 ............................................................. 27
III.1. Evaluarea obiectivelor, intelor i indicatorilor bugetari .................................................. 27
III. 2. Veniturile bugetare .......................................................................................................... 35
III.2.1. TVA i accize ............................................................................................................................. 37
III.2.2. Impozite directe ....................................................................................................................... 41
III.2.3. Contribuii de asigurri sociale ................................................................................................ 46

III.3. Cheltuielile bugetare ......................................................................................................... 49

III.3.1. Cheltuieli de personal i de asisten social ........................................................................... 51
III.3.2. Cheltuieli cu bunuri i servicii ................................................................................................... 60
III.3.3. Cheltuieli de investiii publice................................................................................................... 62
III.3.4. Fondul de rezerv bugetar i fondul de intervenie la dispoziia Guvernului......................... 68

III.4. Datoria public .................................................................................................................. 72

IV. Absorbia fondurilor europene .................................................................... 79

V. Poziia fiscal structural .............................................................................. 88
V.1. Reglementri UE pentru asigurarea disciplinei fiscale ...................................................... 88
V.2. Soldul bugetar structural n Romnia ................................................................................ 95

VI. Sustenabilitatea finanelor publice ............................................................ 100

VI.1 Companiile de stat arierate, eficien i impact bugetar.............................................. 100
VI.2. Arieratele bugetului general consolidat ......................................................................... 113
VI.3 Colectarea taxelor n Romnia - comparaii internaionale ............................................ 115
VI.4. Cheltuielile publice structur i sustenabilitate ........................................................... 120
VI.5. Evaziunea fiscal ............................................................................................................. 124

VII. Riscurile fiscale ......................................................................................... 137

4

VII.1. Riscurile fiscale concept, clasificare i modaliti de abordare .................................. 137

VII.2. Analiza riscurilor fiscale n Romnia .............................................................................. 140

VIII. Anul 2014 Perspective macroeconomice i fiscal-bugetare.................... 148

VIII.1. Cadrul macroeconomic ................................................................................................. 148
VIII.2. Cadrul fiscal-bugetar ..................................................................................................... 150

Bibliografie ..................................................................................................... 154

Anexa 1 - Situaia sumelor alocare din fondul de rezerv bugetar i fondul de
intervenie la dispoziia Guvernului n anul 2013 ............................................ 157
Anexa 2 Glosar de termeni ........................................................................... 161

Lista tabelelor din text

Tabelul 1: Principalii indicatori macroeconomici (diferene fa de prognoz) ........................... 25
Tabelul 2: Plafoane nominale ale soldului BGC, cheltuielilor totale i ale cheltuielilor de personal
....................................................................................................................................................... 29
Tabelul 3: Evoluia principalelor agregate bugetare pe parcursul anului 2013 (mld. lei) ............ 32
Tabelul 4: Evoluia cheltuielilor i veniturilor bugetare dup standarde ESA95 .......................... 33
Tabelul 5: Evoluia cheltuielilor i veniturilor bugetare dup standarde cash ............................. 34
Tabelul 6: Eficiena taxrii - TVA ................................................................................................... 39
Tabelul 7: Eficiena taxrii impozitul pe profit ........................................................................... 43
Tabelul 8: Eficiena taxrii impozitul pe venit............................................................................ 45
Tabelul 9: Contribuii de asigurri sociale (mil. lei) ...................................................................... 47
Tabelul 10: Eficiena taxrii contribuii de asigurri sociale ...................................................... 48
Tabelul 11: Evoluia cheltuielilor cu bunuri i servicii n perioada 2011-2013 (mld. lei) .............. 61
Tabelul 12: Situaia absorbiei fondurilor structurale pe programe operaionale (mil. euro) ..... 80
Tabelul 13: Absorbia fondurilor structurale comparaie cu alte state membre UE................. 82
Tabelul 14: Comparaie ntre alocrile 2007-2013 i 2014-2020 ................................................. 85
Tabelul 15: Situaia alocrilor fondurilor europene*: 2014 - 2020 fa de 2007 - 2013 comparaie cu alte state membre UE ........................................................................................... 86
Tabelul 16: Evoluia principalelor schimbri ale reglementrilor din domeniul politicii fiscale pe
parcursul perioadei 1997-2013..................................................................................................... 89
Tabelul 17: Evoluia principalelor reglementri la nivelul Uniunii Europene pentru asigurarea
disciplinei fiscale ........................................................................................................................... 95
Tabelul 18: Evoluia prognozelor CE privind output gap, componenta ciclic a soldului bugetar,
deficitul structural i deficitul efectiv ........................................................................................... 98
Tabelul 19: Evoluia numrului de companii de stat care raporteaz situaii financiare pe
componente ................................................................................................................................ 102
6

Tabelul 20: Evoluia unor indicatori ai companiilor din Romnia cu raportari financiare n funcie
de forma de proprietate ............................................................................................................. 102
Tabelul 21: Top 10 arierate ale companiilor de stat ................................................................... 106
Tabelul 22: Evoluia arieratelor companiilor de stat pe tipuri de companii ............................... 107
Tabelul 23: Contribuia companiilor de stat consolidate n sectorul administraiei publice la
deficitul bugetar consolidat (mil. lei), standarde ESA95............................................................. 112
Tabelul 24: Evoluia trimestrial a plilor restante ale bugetului general consolidat n anul 2013
(mil. lei) ....................................................................................................................................... 113
Tabelul 25: Eficiena sistemului de taxe i impozite ................................................................... 117
Tabelul 26: Evoluia evaziunii fiscale pe principalele impozite i taxe ....................................... 128
Tabelul 27: Evoluia muncii la negru" i a ntreprinztorilor individuali nenregistrai n industrie
n perioada 2010-2012 (numr persoane) ................................................................................. 131
Tabelul 28: Estimri ale Consiliului fiscal cu privire la evaziunea fiscal la accize i taxa pe viciu"
la alcool i igri .......................................................................................................................... 134

Lista graficelor din text

Graficul 1: Evoluia prognozelor de cretere economic pentru anul 2013................................. 20
Graficul 2: Contribuia componentelor PIB la creterea economic ............................................ 21
Graficul 3: Evoluia PIB real, a cererii interne i a soldului contului curent n perioada 20002013 .............................................................................................................................................. 23
Graficul 4: Venituri din TVA n anul 2013 (mld. lei) ..................................................................... 37
Graficul 5: Evoluia cotei implicite de impozitare i a indicelui de eficien a colectrii aferente
TVA n Romnia ............................................................................................................................. 38
Graficul 6: Venituri din accize n anul 2013 (mld. lei) .................................................................. 40
Graficul 7: Venituri din impozitul pe profit n anul 2013 (mld. lei) ............................................... 41
Graficul 8: Evoluia cotei implicite de impozitare i a indicelui de eficien a colectrii aferente
impozitului pe profit n Romnia .................................................................................................. 42
7

Graficul 9: Venituri din impozitul pe venit n anul 2013 (mld. lei)................................................ 44

Graficul 10: Evoluia cotei implicite de impozitare i a indicelui de eficien a colectrii aferente
impozitului pe venit n Romnia ................................................................................................... 44
Graficul 11: Venituri din contribuii de asigurri sociale n anul 2013 (mld. lei) .......................... 46
Graficul 12: Evoluia cotei implicite de impozitare i a indicelui de eficien a colectrii aferente
CAS n Romnia ............................................................................................................................. 48
Graficul 13: Evoluia trimestrial a veniturilor bugetului general consolidat (mil. lei) ................ 50
Graficul 14: Evoluia trimestrial a cheltuielilor bugetului general consolidat (mil. lei) .............. 50
Graficul 15: Cheltuieli de personal 2013....................................................................................... 51
Graficul 16: Ctigul mediu brut n sectorul privat i public n perioada 2005-2013 (lei/lun) ... 52
Graficul 17: Evoluia numrului de personal n sectorul bugetar................................................. 53
Graficul 18: Ponderea cheltuielilor cu salariile n total venituri ncasate la buget n rile din
UE27 .............................................................................................................................................. 54
Graficul 19: Asistena social 2013 (mld. lei)................................................................................ 54
Graficul 20: Evoluia veniturilor i cheltuielilor bugetului de asigurri sociale de stat n absena
reducerii CAS la angajator cu 5 pp (mld. lei) ................................................................................. 55
Graficul 21: Evoluia numrului de pensionari vs. numrul de salariai....................................... 57
Graficul 22: Evoluia pensiei medii (lei) ........................................................................................ 58
Graficul 23: Ponderea cheltuielilor cu asisten social n total venituri ncasate la buget n rile
din UE27 ........................................................................................................................................ 59
Graficul 24: Cheltuieli cu bunuri i servicii 2013 (mld. lei) ........................................................... 60
Graficul 25: Evoluia cheltuielilor cu bunuri i servicii n perioada Trim. I 2012 Trim. IV 2013
(mld. lei) ........................................................................................................................................ 62
Graficul 26: Cheltuieli de investiii 2013 (mld. lei)........................................................................ 63
Graficul 27: Cheltuieli de capital 2013 (mld. lei)........................................................................... 64
Graficul 28: Proiecte cu finanare din fonduri externe nerambursabile postaderare 2013 (mld.
lei) ................................................................................................................................................. 65
8

Graficul 29: Cheltuieli aferente programelor cu finanare rambursabil 2013 (mld. lei) ............ 65
Graficul 30: Cheltuielile cu investiii publice i calitatea infrastructurii ....................................... 65
Graficul 31: Total alocri din fondul de rezerv la dispoziia Guvernului (mld. lei) ..................... 71
Graficul 32: Numr hotrri de Guvern privind alocrile din fondul de rezerv.......................... 71
Graficul 33: Evoluia costurilor de finanare n moned naional n perioada 2010-2013......... 74
Graficul 34: Contribuii la modificarea ponderii datoriei publice n PIB- prognoz 2013-2017 ... 76
Graficul 35: Scenarii de evoluie a datoriei publice (% din PIB).................................................... 77
Graficul 36: Absorbia de fonduri: pli i contractare ................................................................. 83
Graficul 37: Deficitul structural, impulsul fiscal i excesul de cerere ........................................... 96
Graficul 38: Dimensiunea efortului de consolidare 2009-2013.................................................... 98
Graficul 39: Evoluia arieratelor companiilor de stat i a companiilor private (% PIB) .............. 103
Graficul 40: Evoluia arieratelor (% din cifra de afaceri) ............................................................ 103
Graficul 41: Evoluia arieratelor (% din total active) .................................................................. 103
Graficul 42: Structura arieratelor companii de stat (mil. lei) ................................................... 104
Graficul 43: Structura arieratelor companii private (mil. lei) .................................................. 104
Graficul 44: Ponderea arieratelor n datoriile fa de anumii creditori (decembrie 2013) ...... 105
Graficul 45: Rata rezultatului din exploatare (%)........................................................................ 108
Graficul 46: Gradul de solvabilitate (%) ...................................................................................... 108
Graficul 47: Marja de profit (%) .................................................................................................. 108
Graficul 48: Profitul brut la 1000 de ........................................................................................... 108
Graficul 49: ROE (%) .................................................................................................................... 109
Graficul 50: ROA (%).................................................................................................................... 109
Graficul 51: Rata de acoperire a cheltuielilor cu dobnzile ........................................................ 110
Graficul 52: Rata lichiditii (%) .................................................................................................. 110
9

Graficul 53:Investiii noi (% din total active)............................................................................... 110

Graficul 54: Veniturile bugetare i venituri fiscale (% din PIB, ESA95, 2013) ............................. 116
Graficul 55: Venituri din TVA (% din PIB) 2013 ........................................................................ 118
Graficul 56: Venituri din contribuii sociale (% din PIB) 2013 ................................................. 118
Graficul 57: Evoluia ponderii cheltuielilor cu asisten social i salarii n total venituri ncasate
la buget (%) ................................................................................................................................. 121
Graficul 58: Ponderea cheltuielilor cu salariile i asistena social (inclusiv pensii) n total
venituri bugetare n UE27 i ECE n perioada 2002-2013 ........................................................... 121
Graficul 59: Deficitul bugetelor de asigurri sociale (pensii, omaj i sntate) i deficitul
bugetar total ESA95 (% din PIB) ............................................................................................... 122
Graficul 60: Calitatea infrastructurii ........................................................................................... 123
Graficul 61: Ponderea cheltuielile cu investiiile n PIB i total venituri bugetare
(medie
2008-2013) .................................................................................................................................. 123
Graficul 62: Evoluia evaziunii fiscale pe principalele impozite si taxe (% din PIB) .................... 125
Graficul 63: Evoluia muncii la negru" i a ntreprinztorilor individuali nenregistrai(numr de
persoane) .................................................................................................................................... 130
Graficul 64: Evoluia gradului de conformare la plata principalelor impozite i taxe ................ 136
Graficul 65: Volatilitatea PIB nominal i a veniturilor guvernamentale ..................................... 142
Graficul 66: Volatilitatea PIB real i a veniturilor guvernamentale reale ................................... 143
Graficul 67: Sustenabilitatea fiscal pe termen lung msurat prin indicatorul S2 (%PIB) ....... 145
Graficul 68: Evoluia prognozelor de cretere economic n Romnia pentru anul 2014 ......... 149

Lista casetelor din text

Caseta 1: Reforma managementului investiiilor publice ............................................................ 66
Caseta 2: Principii identificate de OECD pentru un management eficient al investiiilor publice,
structurate pe 3 piloni .................................................................................................................. 67
10

Caseta 3: Calculul evaziunii fiscale la TVA................................................................................... 125

Caseta 4: Identificarea economiei neobservate n Romnia ...................................................... 132
Caseta 5: Surse ale riscurilor fiscale ............................................................................................ 138
Caseta 6: Surse de siguran financiar ...................................................................................... 140

11

I. Sintez
Consiliul fiscal este o autoritate independent, nfiinat n baza Legii responsabilitii fiscalbugetare nr. 69/2010 (LRFB), care i propune s sprijine activitatea Guvernului i a
Parlamentului n cadrul procesului de elaborare i derulare a politicilor fiscal-bugetare i s
promoveze transparena i sustenabilitatea finanelor publice.
n conformitate cu LRFB, Consiliul fiscal are printre atribuii, publicarea unui raport anual care
s analizeze derularea politicii fiscal-bugetare din anul precedent fa de cea aprobat prin
strategia fiscal-bugetar i bugetul anual, s evalueze tendinele macroeconomice i bugetare
cuprinse n strategia fiscal-bugetar i n bugetul anual, precum i obiectivele, intele i indicatorii
stabilii prin strategia fiscal-bugetar (SFB) i prin bugetul anual.
Anul 2013 a reprezentat, pentru economia Romniei, al treilea an consecutiv de cretere
economic, produsul intern brut (PIB) avansnd cu 3,5 % n termeni reali, dinamic semnificativ
superioar nivelului de 0,6% atins n 2012, dar i prognozelor din toamna anului 2013 ale
Comisiei Europene (CE) i ale Comisiei Naionale de Prognoz (CNP), n principal datorit
evoluiilor favorabile din sectorul industriei, care a avut o contribuie la formarea PIB de 2,2% i
celor din sectorul agriculturii (contribuie la formarea PIB de 1,1%). n schimb, pentru anul
2014, este anticipat o ncetinire a ritmului de cretere economic la 2,5%. Avansul PIB real este
prognozat a se baza, mai ales, pe mbuntirea ncrederii populaiei i a companiilor, contextul
internaional favorabil, precum i pe manifestarea efectelor pozitive ale reformelor structurale
implementate n ultimii ani, cum ar fi noul cod al muncii i liberalizarea pieei energiei.
Bugetul iniial aferent anului 2013 a avut n vedere un obiectiv de deficit bugetar de 2,15% din
PIB (standarde cash), mai mare dect nivelul de 1,8% asumat prin Strategia fiscal-bugetar
2013-2015 aprobat de Guvern n luna iunie 2012, fiind fundamentat pe un scenariu de evoluie
macroeconomic semnificativ mai nefavorabil comparativ cu cel luat n calcul n elaborarea
Strategiei fiscalbugetare 20132015 (prognoz de cretere de 1,6% n termeni reali, comparativ
cu 3,1% utilizat n elaborarea strategiei). n ceea ce privete inta de deficit bugetar determinat
potrivit metodologiei ESA95, aceasta a fost majorat cu 0,2 puncte procentuale (pp) fa de
varianta precedent a strategiei, respectiv la 2,4% din PIB.
Ulterior, cu ocazia primei rectificri bugetare din iulie 2013, noua int de deficit a fost stabilit
la un nivel de 2,3% din PIB (la un nivel de 14,7 mld. lei, mai mare cu 1,3 mld. lei dect plafonul
de 13,394 mld. lei), noile inte nclcnd prevederile Legii nr. 4/2013 privind aprobarea
plafoanelor unor indicatori specificai n strategia fiscal-bugetar.
Execuia bugetar final a consemnat ndeplinirea intei de deficit potrivit metodologiei ESA95
(deficit efectiv de 2,3% din PIB), Romnia confirmnd evoluiile pozitive n ceea ce privete
12

consolidarea fiscal care au condus de altfel, n anul 2013, la ieirea din procedura de deficit
excesiv iniiat n 2009.
La nivelul execuiei bugetare n standarde cash, deficitul bugetar nregistrat s-a situat la un nivel
de 2,51% din PIB, depirea intei iniiale avnd loc, n principal, ca urmare a nerealizrii
veniturilor nefiscale i a celor din fonduri europene, dar i a unor cheltuieli cu bunurile i
serviciile semnificativ mai ridicate fa de proiecia iniial. Ajustarea deficitului bugetar de circa
0,7 pp din PIB potrivit metodologiei ESA95, concomitent cu meninerea deficitului cash ca
procent n PIB la nivelul celui din anul 2012 este explicat n principal de implementarea
Directivei Uniunii Europene (UE) nr. 7/2011 privind combaterea ntrzierii n efectuarea plilor
n tranzaciile comerciale (care a presupus pli suplimentare de circa 2,5 mld. lei la nivelul
anului 2013) precum i de plata unei trane de 10% din titlurile executorii aferente obligaiilor
salariale restante ctre anumite categorii de angajai ai sectorului public (nsumnd circa 900 de
mil. lei).
n opinia Consiliului fiscal, balana riscurilor la adresa evoluiei PIB real n anul 2014 se situeaz
mai degrab pe partea negativ, respectiv nregistrarea unui avans economic mai sczut dect
cel anticipat iniial, pe fondul evoluiilor slabe la nivelul investiiilor din prima parte a anului
2014, att a celor publice ct i a celor private, precum i a mediului extern nefavorabil,
economiile din Uniunea European avnd o performan sub ateptri.
n cadrul acordurilor cu Fondul Monetar Internaional (FMI) i Comisia European, Guvernul s-a
angajat, n formularea bugetului pentru 2014, s reduc deficitul bugetului general consolidat la
2,2% din PIB (de la 2,5% n anul 2013), potrivit metodologiei cash i la 2,4 % din PIB, potrivit
ESA95 (de la 2,3% n anul 2013). Pasul de ajustare structural propus pentru anul 2014 este de
doar 0,1 pp din PIB, n contextul n care n anul anterior s-a situat la 0,7 pp. Programul de
convergen 2014-2017 reafirm angajamentul Guvernului de a atinge obiectivul pe termen
mediu (OTM), respectiv un deficit structural de 1% din PIB, la nivelul anului 2015, n condiiile n
care ncetinirea semnificativ a ritmului de consolidare fiscal din 2014 ar urma s fie
recuperat integral n anul 2015. Astfel, inta de deficit bugetar pentru anul 2015 a fost stabilit
la 1,4% din PIB, att potrivit metodologiei cash ct i celei europene.
n opinia Consiliului fiscal, balana riscurilor n ceea ce privete conduita politicii fiscal-bugetare
este relativ echilibrat pentru anul n curs i nclinat pe partea negativ pentru anul 2015 (un
deficit bugetar mai mare dect cel proiectat). Pentru anul 2014, ngrijorri suplimentare provin
din execuia bugetar aferent primelor ase luni, dar nerealizarea veniturilor are potenialul s
fie acomodat prin diminuarea unor categorii de cheltuieli, cel mai probabil a celor de investiii,
n timp ce alte msuri fiscale adoptate recent (neimpozitarea profitului reinvestit i reducerea
contribuiilor la asigurrile sociale) vor produce efecte preponderent n anii urmtori.

13

Atingerea intei de deficit bugetar n anul 2014 reprezint un obiectiv realizabil i ca urmare a
consolidrii fiscale de dimensiuni reduse propus pentru acest an, dar ndeplinirea intelor
pentru anul 2015 (deficit structural de 1% din PIB, asumat prin Programul de convergen
2014-2017) apare drept o provocare major avnd n vedere att pasul propus de consolidare
fiscal, dar i considernd nivelul mult subevaluat al impactului negativ asupra ncasrilor din
impozitul pe profit ca urmare a scutirii de impozit pe profitul reinvestit i reducerea recent a
contribuiilor la asigurrile sociale. n acest context, adoptarea deciziei de reducere a CAS cu 5
pp ar face cu att mai dificil respectarea intelor asumate n lipsa unor msuri compensatorii
de amploare.
Politica fiscal apare drept puin predictibil, iar aceasta are consecine att dintr-o perspectiv
microeconomic, deciziile agenilor economici fiind influenate major de modificrile frecvente
ale sistemului de taxe i impozite, dar i dintr-o perspectiv macroeconomic, respectiv
considernd impactul asupra economiei n ansamblu i asupra intelor fiscale asumate. Cel mai
mare risc la adresa conduitei politicii fiscale n anii urmtori pare s fie reprezentat de
diminuarea angajamentului pentru procesul de consolidare fiscal, mai ales n condiiile n care
ieirea din procedura de deficit excesiv, bazat pe o performana bun a Romniei n ajustarea
dezechilibrelor fiscale acumulate este de natur a diminua constrngerile existente la nivelul
politicii fiscale.
Regulile fiscale exercit o
constrngere slab asupra
politicii fiscal-bugetare.

Modul n care s-a desfurat procesul bugetar din anul 2013

ambele rectificri bugetare aducnd majorri ale intei de deficit,
n condiiile existenei unei interdicii legale explicite i a unor
suficiente indicii, n baza execuiei bugetare la finele primelor 6
luni, cu privire la probabilitatea ridicat a realizrii unor venituri
bugetare mult inferioare estimrilor revizuite, pune sub semnul
ntrebrii relevana regulilor bugetare i angajamentul fa de
respectarea disciplinei fiscale.
Eficiena unei reguli fiscale este determinat de gradul de
constrngere pe care-l exercit asupra modului de formulare a
politicii fiscal-bugetare. Uurina cu care regulile fiscale au putut
fi n mod repetat eludate n anul 2013, alturi de nclcrile
consemnate i n anii ce s-au scurs de la adoptarea LRFB n anul
2010, evideniaz slbiciunea constrngerilor exercitate de
regulile fiscale din LRFB i ridic dubii serioase asupra
angajamentului fa de respectarea n viitor a regulilor fiscale
instituite prin preluarea n legislaia naional a prevederilor
Tratatului privind Stabilitatea, Coordonarea i Guvernana n
14

cadrul Uniunii Economice i Monetare (Compactul fiscal).

Eficiena colectrii
impozitelor rmne n
continuare sczut, n
pofida iniierii unui proces
de reform a sistemului de
colectare a taxelor.

Romnia are una dintre cele mai mici ponderi n PIB a veniturilor
bugetare (venituri fiscale i nefiscale), acestea reprezentnd n
2013 doar 32,7% din PIB, n timp ce nivelul veniturilor fiscale
raportate la PIB (impozite i contribuii sociale) a fost de 27,5 %,
fiind semnificativ mai mic dect n economii similare precum
Ungaria (38,6%), Slovenia (37,6%), Republica Ceh (35,3%) i
Polonia (31,8%).
Gradul de eficien a taxrii n cazul TVA aferent anului 2013, de
56%, este semnificativ inferior celui nregistrat n Estonia (83%),
n Slovenia (71%) i n Republica Ceh (71%), n condiiile n care
cota standard de TVA din aceste ri este de 20% (comparativ cu
un nivel de 24% n Romnia).
n privina impozitului pe profit, n cadrul rilor din Europa
Central i de Est (ECE), Romnia se situeaz n anul 2013 pe
poziia a aptea din zece (similar anului anterior), nregistrnd o
uoar cretere a eficienei colectrii comparativ cu anul
precedent.
De asemenea, n cazul contribuiilor de asigurri sociale, gradul
de eficien a taxrii este de 72%, Romnia plasndu-se pe
ultimele locuri din rile est-europene.
Consiliul fiscal salut iniierea unui proces de reform a
sistemului de colectare a taxelor pe care l consider absolut
necesar n contextul actual, caracterizat de o eficien sczut a
sistemului de taxe i impozite i consider c acest proces, dac
va avea succes, are potenialul de a genera spaiu fiscal pe
termen mediu. Totui, adoptarea unor decizii legate de
eventuale reduceri de taxe sau de majorare a unor cheltuieli n
baza potenialelor creteri de eficien trebuie s aib loc ex
post, dup ce procesul de reform se dovedete ireversibil i
capabil s genereze rezultate pe termen lung.

15

Starea financiar a
sistemului de pensii de stat
se menine precar,
nregistrndu-se ns o
uoar mbuntire fa
de anul trecut.

n Romnia, ponderea cheltuielilor cu pensiile n total venituri

bugetare este n continuare semnificativ, iar problema
deficitului structural al sistemului public de pensii nu este
rezolvat. Astfel, cheltuielile bugetare cu pensiile sunt
nesustenabile n raport cu contribuiile ncasate, chiar dac s-au
luat unele msuri n vederea ameliorrii acestei deficiene pe
termen mediu i lung, cum ar fi cele prevzute de noua lege a
pensiilor (Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii
publice).
Comparativ cu anul 2012, cheltuielile cu pensiile s-au majorat cu
4,06% n 2013, ns ponderea n PIB a acestora s-a diminuat cu
0,3 pp, respectiv pn la un nivel de 9,3%, n condiiile unui avans
al PIB nominal de 7,12%.
n ciuda progreselor nregistrate n anul 2013, pe termen mediu i
lung exist riscuri importante cu privire la sustenabilitatea
bugetului de asigurri sociale de stat, iar oportunitatea unor
eventuale majorri suplimentare de cheltuieli sau reduceri de
contribuii trebuie analizat numai n contextul identificrii unor
soluii alternative de reducere a deficitului, n special prin lrgirea
bazei de impozitare.

Eficiena cheltuielilor de
investiii publice n
Romnia este foarte
sczut. n acest context,
n anul 2013 a fost iniiat
un proces de reform cu
privire la managementul
investiiilor publice.

n ultimii zece ani, Romnia s-a clasat pe primul loc ntre statele
membre UE din perspectiva ponderii investiiilor publice att n
PIB, ct i n veniturile bugetare totale, dar calitatea
infrastructurii ne plaseaz pe ultimul loc n cadrul aceluiai grup
de ri, ceea ce demonstreaz eficiena sczut a acestor
cheltuieli.
Comparativ cu anul 2012, se poate aprecia c s-au fcut unele
progrese n sensul crerii cadrului legal asociat reformei
managementului investiiilor publice prin aprobarea Ordonanei
de Urgen a Guvernului (OUG) 88/2013 i a normelor aferente
care au n vedere o mai bun prioritizare a proiectelor de
investiii, dar obinerea beneficiilor scontate rmne deocamdat
un deziderat. Evaluarea rezultatelor trebuie s aib n vedere
obligatoriu o perioad mai lung, ori pn n prezent efectele
noului cadru legal nu s-au materializat, Romnia aflndu-se la
nceput n ceea ce privete implementarea reformei n domeniul
16

managementului investiiilor publice i adoptarea bunelor

practici de la nivel european.
Performana slab n
domeniul atragerii
fondurilor europene,
concomitent cu riscul
dezangajrii automate
impun o mbuntire
urgent a absorbiei
fondurilor UE.

Performana Romniei n termeni de absorbie a fondurilor UE

rmne n continuare sczut, aceasta situndu-se pe ultimul loc
n rndul statelor membre UE, cu un grad al absorbiei de doar
36,9%, valoarea fiind ns cu 15,05 pp mai mare dect la sfritul
anului 2012.
Performana slab n domeniul atragerii fondurilor europene,
concomitent cu riscul dezangajrii automate (fondurile aferente
alocrilor din perioada 2007-2013 pot fi atrase doar pn la
sfritul anului 2015) impun aciuni hotrte n sensul demarrii
procedurilor de atragere a fondurilor aferente noului exerciiu
financiar simultan cu msurile adoptate n vederea diminurii
riscurilor de pierdere a sumelor alocate pentru perioada
2007-2013. Situaia din acest moment ridic semne de ntrebare
n legtur cu atingerea intelor privind absorbia de fonduri
europene i n anul 2014.
Avnd n vedere faptul c n perioada 2014-2015 se suprapun
dou exerciii financiare (2007-2013 i respectiv 2014-2020),
Romnia dispune de o oportunitate n plus de a realiza mai multe
proiecte finanate din fonduri UE. n bugetul iniial pentru 2014
se inteniona o cretere a ponderii absorbiei fondurilor UE n
total cheltuieli de investiii, o abordare corect i binevenit n
opinia Consiliului fiscal, ns, execuia bugetar pe primele 6 luni
arat pn acum un eec din acest punct de vedere.

17

Evaziunea fiscal continu

s fie foarte ridicat n
Romnia.

Conform calculelor Consiliului fiscal pe baza datelor furnizate de

Institutul Naional de Statistic (INS), evaziunea fiscal continu
s aib o dimensiune foarte ridicat n Romnia, reprezentnd
16,2% din PIB n anul 2013, n pofida inteniei i msurilor de
reducere a acesteia cuprinse n ultimele iteraii ale strategiei
fiscal-bugetare. Dac Romnia ar colecta impozitele i taxele pe
care le are la maxim, ar avea venituri bugetare ca procent din PIB
peste media european. Aproximativ 75% din evaziunea fiscal
este generat la TVA (12,21% din PIB), n timp ce contribuiile
sociale contribuie cu circa 15% la evaziunea fiscal total, n
principal prin intermediul fenomenului de munc la negru
(salariai n economia subteran). La nivelul anului 2012, n
Romnia erau circa 1,57 milioane salariai, patroni i
ntreprinztori individuali nenregistrai la negru", reprezentnd
aproximativ 27,7% din totalul salariailor, patronilor i
ntreprinztorilor individuali din economie.
Reforma sistemului de colectare a taxelor apare absolut necesar
n contextul actual, caracterizat de o eficien sczut a
sistemului de taxe i impozite, iar Consiliul fiscal apreciaz c
acest proces are ntr-adevr potenialul de a genera spaiu fiscal
pe termen mediu. Totui, o abordare prudent impune
considerarea veniturilor bugetare suplimentare provenite din
reducerea evaziunii fiscale doar ex post, dup ce acestea s-au i
materializat, mai ales n contextul n care ultimii ani nu au
consemnat o diminuare semnificativ a acestui fenomen, ba
dimpotriv, pe anumite segmente s-au nregistrat creteri.

Riscurile la adresa
ndeplinirii intelor fiscale
sunt evaluate parial i
disparat n documentele
programatice ale MFP.

Riscurile la adresa ndeplinirii intelor fiscale (riscul asociat

modificrii cadrului macroeconomic, riscurile la adresa
sustenabilitii finanelor publice, riscurile asociate plilor
efectuate de MFP n calitate de garant pentru garaniile emise de
stat i riscurile generate de parteneriatele public-private - PPP)
sunt evaluate parial i disparat n documentele programatice ale
MFP (Programul de Convergen 2013-2016, Raportul privind
situaia macroeconomic pentru anul 2014 i Proiecia acesteia
pentru anii 2015-2017 i Strategia fiscal bugetar pentru anul
2014-2016 actualizat).

18

n acest context, o analiz cuprinztoare i integrat a riscurilor

fiscale apare drept necesar n vederea gestionrii adecvate a
acestora, precum i n scopul mbuntirii programrii bugetare.
Consiliul fiscal recomand includerea riscurilor asociate
modificrii cadrului macroeconomic n SFB, eventual cu
determinarea unor traiectorii alternative pentru agregatele
bugetare n ipoteza unor scenarii diferite de evoluie
macroeconomic, dar i a celor generate de dezvoltarea PPP, iar
analiza tuturor riscurilor fiscale menionate ar trebui s fie
completat de un set de msuri menite a conduce la diminuarea
acestora.

19

II. Evoluii macroeconomice n anul 2013

Anul 2013 a reprezentat pentru economia Romniei al treilea an consecutiv de cretere
economic, produsul intern brut avansnd cu 3,5% n termeni reali, dinamic semnificativ
superioar nivelului de 0,6% atins n 2012. Cu toate acestea, PIB real mai are de recuperat nc
1,68% fa de maximul atins n 2008, creterea cumulat din ultimii 3 ani de circa 6,5% fiind
inferioar scderii abrupte din perioada 2009-2010. Comparativ cu prognozele iniiale avute n
vedere la elaborarea proiectului de buget pe anul 2013, dar i cu prognozele din toamna anului
2013 ale Comisiei Europene i ale Comisiei Naionale de Prognoz, creterea economic a fost
mai mare cu aproximativ 1,9 pp, n principal datorit evoluiilor favorabile din sectorul
industriei, care a avut o contribuie la formarea PIB de 2,2% i celor din sectorul agriculturii
(contribuie la formarea PIB de 1,1%).
Graficul 1: Evoluia prognozelor de cretere economic pentru anul 2013
4.5
4
3.5
3
2.5
2
1.5
1
0.5
0

CE

FMI

CNP

BERD

Sursa: CE, FMI, CNP, BERD

Din punct de vedere al utilizrii PIB, contribuia principal la creterea economic nregistrat n
2013 a revenit exporturilor nete (+4,4 pp), dei prognozele iniiale aveau n vedere o majorare
superioar a importurilor comparativ cu cea a exporturilor n condiiile revenirii anticipate a
cererii interne. n realitate, cererea extern a reprezentat principalul factor care a susinut
creterea produciei n anul 2013, exporturile avansnd cu o rat remarcabil de 13,5%, n timp
ce importurile s-au majorat doar cu 2,4% pe fondul unei cereri interne nc slabe. Majorarea n
20

termeni reali a cheltuielilor de consum final ale populaiei (+1,3%) a contribuit cu 0,9 pp la
creterea PIB, n timp ce variaia stocurilor a avut un aport negativ de -0,6 pp, contribuii
negative revenind att cheltuielilor totale de consum ale administraiilor publice (-0,3 pp,
corespunztoare unei scderi reale de 1,78%), ct i formrii brute de capital fix (-0,9 pp), al
crei volum s-a redus cu 3,3%. Este de menionat faptul c la scderea acestei componente, o
contribuie semnificativ a avut-o reducerea consistent a cheltuielilor de investiii publice,
respectiv cu aproximativ 17% n termeni reali. Pe partea de ofert, creteri ale volumului de
activitate s-au nregistrat n agricultur, silvicultur i pescuit (+23,4%) n condiiile unui efect de
baz pozitiv determinat de condiiile meteo nefavorabile din 2012, industrie (+8%) susinut de
cererea extern i de punerea n funciune a unor noi capaciti de producie, dar i n tranzacii
imobiliare (2%), informaii i comunicaii (1,8%), activiti profesionale, tiinifice i tehnice
(1,1%), n timp ce evoluii negative s-au nregistrat n sectoarele intermedieri financiare i
asigurri (-5,6%), administraie public i aprare, nvmnt, sntate i asisten social
(-1,1%), comer cu ridicata i amnuntul, repararea autovehiculelor i motocicletelor, transport
i depozitare, hoteluri i restaurante (-0,2%), activiti de spectacole, respectiv reparaii
produse de uz casnic (-0,1%).
Graficul 2: Contribuia componentelor PIB la creterea economic
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
20

10

00

-10

-20

Export net
Variaia stocurilor
Formarea brut de capital fix
Consumul guvernamental (individual+colectiv)
Cheltuiala de consum final a gospodriilor i IFSLSG
Rata de cretere real a PIB

Sursa: Eurostat, calcule Consiliul fiscal

Rata medie a inflaiei s-a meninut n linie cu estimrile avute la fundamentarea Strategiei
fiscal-bugetare actualizate (SFBa) pentru perioada 2013-2015 (nivel mediu anual de 4,0%,
comparativ cu o proiecie de 4,3%). Creterea preurilor din decembrie 2013 fa de decembrie
2012 a fost de 1,55%, nivel semnificativ inferior celui prognozat n SFBa (3,5%). Diferena dintre
21

rata medie anual a inflaiei i cea de la sfritul perioadei s-a datorat, n principal, manifestrii
unor ocuri favorabile de natura ofertei n a doua parte a anului 2013. Astfel, n prima jumtate
a intervalului de timp analizat, inflaia s-a situat la un nivel ridicat (inflaia lunar calculat fa
de perioada corespunztoare din 2012 a depit 5%) ca urmare a creterii preurilor
administrate de la nceputul anului, precum i majorrii unor accize n luna aprilie. ncetinirea
ritmului de cretere a preurilor din a doua jumtate a anului 2013 a fost favorizat de o
producie agricol foarte bun, precum i de reducerea TVA la produsele de panificaie. Pe
fondul scderii ratei inflaiei, banca central a redus gradual dobnda de politic monetar
ncepnd cu trimestrul III din 2013 (de la 5,25% la 3,75%) crendu-se astfel premisele redresrii
sustenabile a procesului de creditare, n condiiile n care dinamica creditului neguvernamental
s-a meninut n teritoriu negativ n decursul perioadei analizate.
Creterea preurilor la nivelul ntregii economii, msurat prin deflatorul PIB, s-a situat la un
nivel de 3,5% n anul 2013, inferior celui considerat la fundamentarea SFBa pentru perioada
2013-2015, respectiv 4,1%. Totodat, deflatorul a variat semnificativ la nivelul componentelor
PIB. Astfel, majorarea preurilor aferente cheltuielilor de consum final al populaiei a fost de
4,6%, nivel superior inflaiei medii msurate prin IPC, deflatorul cheltuielilor guvernamentale a
consemnat o valoare de 106,4% ca urmare a recuperrilor salariale din domeniul bugetar, n
timp ce preurile investiiilor au rmas constante (deflatorul investiiilor a fost 100%), iar
modificarea preurilor produselor exportate a generat o contribuie negativ, situndu-se la un
nivel de -2,1%.
Poziia extern a Romniei a nregistrat o mbuntire semnificativ. Astfel, deficitul de cont
s-a redus de la 4,44% din PIB n 2012, la 1,06% n 2013, n condiiile unei diminuri n termeni
nominali a acestuia de aproximativ 74%, precum i a unei majorri a PIB cu aproximativ 8,1%,
considernd valori exprimate n euro. Reducerea deficitului de cont curent de la 5.843 mil. euro
la 1.506 mil. euro s-a datorat, n principal, reducerii deficitului balanei comerciale cu
aproximativ 4.000 mil. euro fa de anul 2012. De asemenea, la mbuntirea poziiei externe
au contribuit majorarea excedentului balanei serviciilor (+1.458 mil. euro) i a balanei
transferurilor (+287 mil. euro). O contribuie negativ la modificarea soldului contului curent a
avut creterea deficitului balanei veniturilor cu 1.363 mil. euro fa de anul 2012. Este de
remarcat evoluia exporturilor de bunuri care au crescut n termeni nominali cu aproximativ
10% (4.493 mil. euro), majorarea acestora fiind susinut att de anul agricol foarte bun, ct i
de extinderea capacitilor de producie din industrie, n condiiile revenirii graduale a
economiei UE, principalul partener comercial al Romniei. Totodat, importurile au crescut
doar cu 1%, considernd valori exprimate n euro, pe fondul unei cereri interne slabe i a unei
scderi medii a preurilor acestora cu aproximativ 1,4% fa de anul anterior.

22

Analiznd evoluia modificrilor soldului contului curent al balanei de pli din perspectiva
exprimrii acestuia ca diferen ntre rata de economisire i cea de investire, se poate observa
faptul c diminuarea cu 3,4 pp din PIB nregistrat pe parcursul anului trecut a provenit, n
principal, din reducerea cu 3,1 pp a ratei de investire - pn la un nivel de 22,9% din PIB n
2013, n timp ce majorarea nivelului economisirii a avut o contribuie pozitiv de doar 0,3 pp.
De altfel, ajustarea deficitului contului curent cu 10,5 pp din PIB n perioada 2008-2013 s-a
realizat prin reducerea investiiilor cu 8,3 pp din PIB, n timp ce economisirea naional a
avansat n acelai interval cu doar 2,2 pp din PIB.
O dinamic pozitiv au nregistrat i investiiile strine directe care s-au majorat cu 26,8% fa
de anul 2012, valoarea acestora totaliznd 2.713 mil. euro. Astfel, se poate observa faptul c n
2013 investiiile strine directe au finanat integral deficitul de cont curent. Dei nivelul atins n
2013 reprezint maximul ultimilor 4 ani, acesta este net inferior celui nregistrat n perioada
premergtoare crizei financiare (n perioada 2007-2008 valoarea medie anual a investiiilor
strine directe a fost 8.000 mil. euro).
Graficul 3: Evoluia PIB real, a cererii interne i a soldului contului curent n perioada
2000-2013

Sursa: Banca Naional a Romniei (BNR), Eurostat, calcule Consiliul fiscal

Datoria extern a Romniei a sczut cu 3,25% n anul 2013, pn la un nivel de 96,44 mld. euro.
Datoria extern pe termen mediu i lung reprezenta la sfritul anului precedent 79,78% din
total datorie extern, respectiv 76,95 mld. euro, nivel n scdere cu 2,3% comparativ cu cel din
31 decembrie 2012. Datoria extern pe termen scurt a nregistrat o reducere de 6,83% pn la
un nivel de 19,49 mld. euro (reprezentnd 20,22% din total datorie extern).
Datorit rambursrilor realizate, datoria fa de FMI a cobort la sfritul anului 2013 fa de
aceeai perioad a anului precedent cu 4,97 mld. euro, respectiv la un nivel de 5,82 mld. euro.
23

Astfel, s-a diminuat att componenta de datorie destinat finanrii deficitului bugetar
(-1,02 mld. euro), ct i cea alocat consolidrii rezervelor internaionale (-3,94 mld. euro).
Evoluia descendent a datoriei externe a fost determinat i de diminuarea datoriei externe
private, n special n contextul procesului de dezintermediere din sectorul bancar. Un factor
care a acionat n sensul creterii datoriei externe este reprezentat de creterea mprumuturilor
n valut ale statului prin emisiunile de titluri de stat efectuate pe pieele internaionale.
n anul 2013, soldul creditului neguvernamental s-a diminuat n termeni reali, nregistrnd o
scdere de 4,7% n decembrie 2013 fa de aceeai perioad din 2012. Declinul a fost mai
accentuat n cazul finanrilor n valut, acestea micorndu-se cu 6,8% n echivalent euro, n
timp ce dinamica creditelor n moned naional a consemnat o descretere n termeni reali de
0,8%. Scderea cererii de credite pe fondul creterii economice relativ reduse, gradul ridicat de
ndatorare al gospodriilor i meninerea aversiunii la risc att la nivelul creditorilor ct i a
debitorilor au fost principalii factori care au condus la restrngerea activitii de creditare. Un
alt factor cu impact negativ asupra creditrii a fost reprezentat de creterea cerinelor de
capital pentru instituiile financiare la nivelul UE (impuse prin reglementrile Basel III), care a
implicat o accelerare a procesului de reducere a gradului de ndatorare (engl. deleveraging) la
nivelul bncilor i a sucursalelor lor din Europa Central i de Est. De asemenea, instituiile
financiare au fost nevoite s recurg la meninerea unei conduite prudente n ceea ce privete
creditarea, n contextul n care calitatea portofoliilor a continuat s se deterioreze, iar necesarul
de provizionare a crescut.
Evoluia finanrii n valut a fost influenat negativ de limitarea creditelor n valut acordate
debitorilor expui la riscul valutar ca urmare a implementrii de ctre BNR a recomandrilor
Comitetului European pentru Risc Sistemic, ns un factor care a acionat n sens contrar a fost
reprezentat de continuarea programului Prima Cas n moned strin pn n luna august a
anului 2013. Creditarea n moned naional a fost susinut att de scderea dobnzilor, ct i
de continuarea programului Prima Cas n lei ncepnd cu a doua parte a anului.
n ceea ce privete evoluiile de pe piaa muncii, n anul 2013, numrul mediu de salariai a
continuat s creasc pn la un nivel de 4.520 mii persoane1, avansnd cu 1,7% fa de anul
2012, n contextul creterii numrului de locuri de munc create de sectorul privat, n timp ce
numrul angajailor din sectorul public s-a meninut la un nivel relativ constant. Pe de alt
parte, la sfritul anului 2013, rata omajului calculat conform criteriilor Biroului Internaional
al Muncii a crescut cu 0,2 pp, respectiv de la 7,1% la 7,3%2. De asemenea, numrul total de
omeri nregistrai la Agenia Naional pentru Ocuparea Forei de Munc (ANOFM) a crescut
1
2

Conform Balanei Forei de Munc, estimri CNP.

Conform INS, TEMPO online.
24

de la 493 mii persoane la 512 mii persoane, rata omajului nregistrat majorndu-se de la
5,59%la 5,65%. Astfel, rata omajului (calculat att conform criteriilor Biroului Internaional al
Muncii (BIM), ct i de ctre ANOFM) a evoluat n acelai sens cu numrul mediu de salariai din
economie, iar acest fenomen poate fi explicat de creterea populaiei active cu 33 mii persoane,
dintre care 26,8 mii se regsesc n categoria omerilor.
n anul 2013, ctigul salarial3 mediu brut pe total economie a fost de 2.240 lei, n cretere cu
5% fa de anul 2012, iar ctigul salarial mediu net a fost de 1.622 lei, n cretere cu 4,8%. n
condiiile unei inflaii medii de 4%, nivelul ctigului salarial real s-a majorat cu aproximativ
0,8%. Evoluia pozitiv a salariului mediu pe economie a fost susinut n principal de dinamica
ctigurilor din sectorul public (+12,1%) ca urmare a recuperrii integrale a reducerilor salariale
implementate n anul 2010. n aceeai perioad, salariile medii din sectorul privat4 au avansat n
termeni nominali cu 3,27%, sub rata inflaiei, dinamica acestora fiind afectat de constrngerile
existente pe piaa muncii i de ctigurile de productivitate.
Evoluiile principalilor indicatori macroeconomici n 2013 fa de prognozele care au stat la baza
Strategiei fiscal-bugetare 2013-2015 revizuite (adoptat n ianuarie 2013) sunt sintetizate n
tabelul de mai jos:
Tabelul 1: Principalii indicatori macroeconomici (diferene fa de prognoz)
SFB 2013-2015 revizuit
Efectiv 2013
- modificare procentual fa de anul anterior Produsul intern brut
Produsul intern brut (mil. lei)
Produsul intern brut real
Deflatorul PIB
Utilizarea PIB
Consumul final
Cheltuiala pentru consumul privat
Cheltuiala pentru consumul
guvernamental
Formare brut de capital fix

623.314,0
1,6
4,1

628.581,3
3,5
3,5

2,2
2,3

0,73
1,32

1,6

-1,78

3,5

-3,3

Conform INS, TEMPO online, ctigul salarial mediu pe activiti ale economiei naionale CAEN Rev.2.
Sectorul privat este aproximat eliminnd sectoarele administraie public i aprare, nvmnt i
sntate i asisten social.
4

25

Exporturi (volum)
Importuri (volum)
Rata inflaiei
Decembrie 2013
Medie anual
Piaa muncii
Rata omajului (sf. per.)
Numr mediu salariai5
Ctigul salarial mediu brut
Sursa: Institutul Naional de Statistic, Comisia Naional de Prognoz

1,0
2,8

13,5
2,4

3,5
4,3

1,6
4,0

5,2
1,3
5,68

5,65
1,7
4,84

Diferenele dintre prognoza CNP i nivelul efectiv raportat se datoreaz i metodologiei diferite: n timp
ce prognoza CNP utilizeaz drept referin balana forei de munc, cifrele efective sunt cele din
buletinul lunar INS a cror baz de raportare nu include dect agenii economici cu mai mult de 4
angajai.
26

III. Politica fiscal-bugetar n anul 2013

III.1. Evaluarea obiectivelor, intelor i indicatorilor bugetari
Conform articolului 48, alineatul 2, din Legea responsabilitii fiscal-bugetare nr. 69/2010,
Raportul anual al Consiliului fiscal trebuie s conin o analiz cu privire la derularea politicii
fiscal-bugetare din anul precedent fa de cea aprobat prin strategia fiscal-bugetar i bugetul
anual i s includ:
a) evaluarea tendinelor macroeconomice i bugetare cuprinse n strategia fiscal-bugetar i n
bugetul anual din anul bugetar care face obiectul raportului;
b) evaluarea obiectivelor, intelor i indicatorilor stabilii prin strategia fiscal-bugetar i prin
bugetul anual din anul bugetar care face obiectul raportului;
c) evaluarea performanei Guvernului i a modului cum au fost respectate principiile i regulile
prevzute de prezenta lege n anul bugetar precedent;
d) opiniile i recomandrile Consiliului fiscal n vederea mbuntirii politicii fiscal-bugetare n
anul bugetar curent, n conformitate cu principiile i regulile prevzute de prezenta lege.
Potrivit prevederilor art. 23 literele b) i c), din Legea responsabilitii fiscal-bugetare, nr.
69/2010, cadrul fiscalbugetar din strategia fiscal-bugetar poate fi revizuit n situaia n care
are loc o nrutire semnificativ a prognozei indicatorilor macroeconomici i a celorlalte
ipoteze care au fundamentat strategia fiscal-bugetar anterioar, respectiv n situaia n care
intervine schimbarea Guvernului, caz n care la nceperea mandatului unui nou Guvern, acesta
va face public dac prin programul su de guvernare se ncadreaz n ultima strategie fiscalbugetar aprobat de ctre Parlament sau nu. Ambele situaii statuate n articolele de lege mai
sus menionate au fost valabile n procesul de elaborare a proieciei bugetare pentru anul 2013,
iar demersul Guvernului de a actualiza varianta anterioar a strategiei fiscal bugetare aferent
perioadei 2013-2015 a fost unul justificat. Astfel, proiectul de buget pentru anul 2013, adoptat
la nceputul lunii februarie a aceluiai an a fost nsoit de o variant actualizat a strategiei
fiscal-bugetare, ceea ce implic un cadru fiscal-bugetar identic pentru anul 2013 n ambele
documente. n aceste condiii, obligaia Consiliului fiscal de a evalua n cadrul raportului anual
obiectivele, intele i indicatorii stabilii prin strategia fiscal-bugetar i prin buget se reduce la o
analiz a proieciilor cuprinse n proiectul de buget. Totui, pentru a arta modificrile care au
avut loc n cadrul fiscal-bugetar aferent perioadei 2013-2015, vor fi avute n vedere punctual i
intele prevzute n SFB 2013-2015, chiar dac acestea nu mai exercitau constrngeri la nivelul
politicii fiscal-bugetare.
27

Bugetul general consolidat pentru anul 2013 a fost fundamentat pe un scenariu de evoluie
macroeconomic semnificativ mai nefavorabil comparativ cu cel luat n calcul n elaborarea
Strategiei fiscalbugetare 20132015 (adoptat de Guvern n iunie 2012), creterea economic
fiind evaluat a fi de doar 1,6% n termeni reali, comparativ cu prognoza de cretere de 3,1%
utilizat n elaborarea strategiei. n condiiile nrutirii perspectivelor de cretere economic,
proiectul de buget aferent anului 2013 a avut n vedere o int de deficit bugetar de 2,15% din
PIB (standarde cash) respectiv 13,394 mld. lei, mai mare dect nivelul de 1,8% asumat prin
Strategia fiscal-bugetar 2013-2015. n ceea ce privete inta de deficit bugetar determinat
potrivit metodologiei ESA 95, aceasta a fost majorat cu 0,2 pp fa de varianta precedent a
strategiei, respectiv la 2,4% din PIB. Consiliul fiscal remarca, n opinia sa asupra proiectului de
buget, c inta propus este consistent cu traiectoria de ajustare structural (la nivelul
deficitului conform ESA95) necesar n vederea atingerii n 2014 a obiectivului pe termen mediu
de 1% deficit structural (care ar asigura respectarea prevederilor Tratatului privind Stabilitatea,
Coordonarea i Guvernana (TSCG) n cadrul Uniunii Economice i Monetare (UEM) ratificat n
iunie 2012).Trebuie menionat faptul c, la momentul respectiv, deficitul structural aferent
anului 2012 era evaluat de CE la un nivel de 1,8%, iar pasul propus de ajustare structural
pentru 2013 era de 0,4 pp din PIB.
Execuia bugetar final a consemnat ndeplinirea intei de deficit potrivit metodologiei ESA95
(deficit efectiv de 2,3% din PIB), Romnia confirmnd evoluiile pozitive n ceea ce privete
consolidarea fiscal care au condus de altfel, n anul 2013, la ieirea din procedura de deficit
excesiv iniiat n anul 2009. Aceast decizie a CE avut n vedere deficitul mai mic de 3% din PIB
nregistrat n 2012, dar i perspectivele de respectare n continuare a acestui plafon. Conform
execuiei n standarde cash, deficitul bugetar nregistrat s-a situat la un nivel de 2,51% din PIB,
depirea intei iniiale avnd loc n principal ca urmare a nerealizrii veniturilor nefiscale i a
celor din fonduri europene, dar i ca urmare a unor cheltuieli cu bunurile i serviciile
semnificativ mai ridicate fa de proiecia iniial. Ajustarea deficitului bugetar cu circa 0,7 pp
din PIB potrivit metodologiei ESA95, concomitent cu meninerea deficitului cash ca procent n
PIB la nivelul din anul 2012 este explicat n principal de implementarea Directivei UE nr.
7/2011 privind combaterea ntrzierii n efectuarea plilor n tranzaciile comerciale (care a
presupus pli suplimentare de circa 2,5 mld. lei la nivelul anului 2013) precum i de plata unei
trane de 10% din titlurile executorii aferente obligaiilor salariale restante ctre anumite
categorii de angajai ai sectorului public (nsumnd circa 900 de mil. lei). Ambele cheltuieli mai
sus menionate au fost cuprinse anterior n execuia n sistem accrual corespunztoare ESA95.
Din perspectiva regulilor politicii fiscal-bugetare, plafoanele nominale n care ar fi trebuit s se
ncadreze n 2013 soldul bugetului general consolidat, cheltuielile totale ale acestuia (exclusiv
veniturile din fonduri europene post-aderare, fonduri pre-aderare i asistena financiar a altor

28

donatori), precum i cheltuielile de personal au fost stabilite prin Legea nr. 4/20136 (a se vedea
Tabelul 2 de mai jos). Execuia bugetar nu confirm respectarea plafoanelor pentru toi
indicatorii mai sus menionai. Astfel, deficitul bugetar aferent anului 2013 a depit inta
nominal asumat, chiar dac nivelul cheltuielilor totale s-a situat sub plafonul stabilit prin
Legea nr. 4/2013, n condiiile n care nerealizarea semnificativ a veniturilor prognozate a fost
acomodat parial prin reducerea cheltuielilor. Nivelul cheltuielilor de personal la finele anului a
devansat cu 144,6 mil. lei plafonul nominal, ns datorit unui PIB nominal mai ridicat dect cel
avut n vedere la construcia bugetului, nivelul acestora exprimat ca procent n PIB s-a situat la
un nivel de 7,37%, ncadrndu-se astfel n limita stabilit.
Tabelul 2: Plafoane nominale ale soldului BGC, cheltuielilor totale i ale cheltuielilor de
personal
Legea nr.4/2013
Execuie 2013
din care:
din care:
Cheltuieli
Soldul
Cheltuieli
Soldul
Cheltuieli de
Cheltuieli
BGC
totale*
BGC
totale*
personal
de personal
mil. lei
-13394
210828,9
46154
-15771,3 206704,8
46298,6
-2,1%
33,82%
7,40%
-2,51%
32,88%
7,37%
% din PIB
* Exclusiv asistena financiar din partea UE i a altor donatori
Prima rectificare bugetar, aprobat n iulie 2013, prevedea majorarea veniturilor bugetului
general consolidat cu 0,12 mld. lei i a cheltuielilor cu 1,43 mld. lei fa de programul iniial,
concomitent cu modificarea deficitului bugetar potrivit metodologiei cash la un nivel de 14,7
mld. lei, mai mare cu 1,3 mld. lei dect plafonul de 13,394 mld. lei(de la 2,1 la sut la 2,3 la sut
din PIB), noile inte nclcnd prevederile Legii nr. 4/2013 privind aprobarea plafoanelor unor
indicatori specificai n strategia fiscal-bugetar.
Majorarea proieciei veniturilor bugetare s-a datorat exclusiv suplimentrii schemei iniiale de
stingere n lan de tip swap a arieratelor bugetare (estimat iniial la 1 mld. lei) cu suma de
1,12 mld. lei. Astfel, aceast sum urma s fie transferat din bugetul de stat ctre bugetele
locale i ctre anumite companii de stat pentru stingerea unor obligaii restante ctre buget,
efectul schemei fiind unul neutru asupra deficitului bugetar. Excluznd impactul schemelor de
compensare, veniturile bugetare au fost previzionate a scdea cu circa 1 miliard lei ca urmare a
impactului nefavorabil al revizuirii descendente a veniturilor din TVA (-0,89 mld. lei), impozit pe
profit (-0,85 mld. lei), accize (-0,52 mld. lei) i venituri nefiscale(-0,39 mld. lei). O parte din
aceste scderi au fost parial compensate de plusul de venituri prognozat la nivelul sumelor
primite de la UE n contul plilor efectuate (+0,93 mld. lei) i la nivelul altor impozite i taxe
6

Legea privind aprobarea plafoanelor unor indicatori specificai n strategia fiscal-bugetar.

29

generale pe bunuri i servicii (+0,83 mld. lei), la nivelul acestui capitol regsindu-se ncasrile
din taxa clawback, acestea nefiind incluse n estimrile iniiale. Consiliul fiscal a avertizat n
opinia sa cu privire la prima rectificare bugetar asupra faptului c nerealizarea semnificativ a
veniturilor bugetare din primul semestru al anului 2013 nu a fost integral considerat n
elaborarea proieciei de venituri pentru ntreg anul, aceasta fiind foarte optimist. Astfel, n
pofida revizuirii ascendente a avansului economic la 2%, structura acestuia nu era de tipul tax
rich (respectiv favorabil creterii ncasrilor bugetare), iar veniturile colectate urmau a fi cel
mai probabil mai reduse dect nivelul estimat iniial.
Cheltuielile totale au fost majorate cu 1,43 mld. fa de programul iniial, din care suma de
1,12 mld. lei a reprezentat suplimentarea unei scheme de stingere n lan de tip swap
(cheltuieli de capital +618 mil. lei, bunuri i servicii +500 mil. lei). Cea mai mare cretere a fost
localizat la nivelul cheltuielilor cu bunuri i servicii (+2 mld. lei, alimentate parial pe partea de
venituri bugetare de taxa clawback), aceasta fiind motivat n principal de accelerarea plii
arieratelor din sectorul sanitar. Diminuri de cheltuieli s-au nregistrat n principal la nivelul
categoriilor: asisten social (604 mil. lei), cheltuieli de capital(-439 mil. lei), proiecte cu
finanare din fonduri externe nerambursabile postaderare(-466 mil. lei), alte transferuri (494,4 mil. lei). De altfel, Consiliul fiscal a avertizat la nceputul anului n legtur cu
subdimensionarea cheltuielilor cu bunurile i serviciile, avnd n vedere costurile asociate
implementrii Directivei UE de combatere a ntrzierii plilor n tranzaciile comerciale.
Comparativ cu parametrii aprobai n contextul primei rectificri bugetare, cea de-a doua
rectificare a prevzut o reducere a veniturilor estimate ale bugetului general consolidat cu 3,4
mld. lei i a cheltuielilor cu 2,2 mld. lei, inta de deficit bugetar fiind revizuit ascendent la 15,90
mld. lei (mai mare cu 1,2 mld. lei, respectiv cu 0,2 pp din PIB), reprezentnd 2,54% din PIB
(evaluat la 625,6 mld. lei). De altfel, aceast evoluie a confirmat opinia Consiliului fiscal n
legtur cu proiecia veniturilor bugetare exprimat cu prilejul primei rectificri, nerealizarea
veniturilor fiind acomodat parial prin utilizarea unor rezerve existente la nivelul agregatelor
de cheltuieli.
Considernd elementele individuale de venituri ale bugetului general consolidat, cea mai mare
revizuire descendent s-a regsit la nivelul veniturilor nefiscale (-1,65 mld. lei). Revizuirea
cumulat la nivelul veniturilor fiscale (-1,9 mld. lei) a avut drept surse principale estimarea unor
ncasri mai mici la nivelul accizelor (- 901 mil. lei), urmate de TVA (-365 mil. lei) i impozitul pe
venitul persoanelor fizice (-308 mil. lei). Consiliul fiscal a exprimat n opinia sa asupra celei de-a
doua rectificri bugetare rezerve serioase cu privire la posibilitatea de a realiza inta de final de
an pentru veniturile din fondurile europene post-aderare, n condiiile n care, cu trei luni
nainte de finele acestuia, nivelul intrrilor (5,03 mld. lei) reprezenta mai puin de jumtate din
suma estimat pentru ntreg anul (12,15 mld. lei).
30

Eliminnd influena schemelor de compensare n lan a arieratelor bugetare (n sum de

2,12 mld. lei, a cror repartiie pe categorii de cheltuieli a suferit unele modificri comparativ cu
cea avut n vedere la nivelul primei rectificri bugetare), diminuarea cheltuielilor totale s-a
datorat n principal reducerilor operate la nivelul achiziiilor de bunuri i servicii (-744 mil. lei),
asistenei sociale (-556 mil. lei), utilizrii rezervelor existente la nivelul cuantumului bugetat al
cheltuielilor cu dobnzile (-477 mil. lei), reducerii componentei alte transferuri (-446 mil. lei),
precum i diminurii cheltuielilor aferente programelor cu finanare din fonduri externe
nerambursabile (-287 mil. lei). Cheltuielile de investiii, care cuprind cheltuielile de capital,
cheltuielile aferente programelor cu finanare rambursabil, proiecte cu finanare din fonduri
externe nerambursabile postaderare i alte transferuri de natura investiiilor, au fost diminuate
la cea de-a doua rectificare cu 1,2 mld. lei fa de nivelul aferent rectificrii bugetare
anterioare.
n opinia sa referitoare la proiectul primei rectificri bugetare, Consiliul fiscal a semnalat
nclcarea regulilor (prin derogare) cu privire la rectificrile bugetare statuate de art. 6 lit. b) i
c) i art. 16 ale Legii responsabilitii fiscal-bugetare nr. 69/2010. Consiliul fiscal considera c
nclcarea de ctre proiectul de rectificare bugetar a regulilor fiscal bugetare submineaz grav
credibilitatea acestora, mai ales n ceea ce privete nerespectarea intei de deficit bugetar, n
cazul creia recursul la derogare a reprezentat o premier (revizuirea din anul 2012 a intei de
deficit bugetar a fost acoperit de clauzele derogatorii ale legii 69/2010). Prin cea de-a doua
rectificare bugetar realizat n luna octombrie 2013, cheltuielile totale au fost reduse pentru a
compensa parial revizuirea descendent a estimrilor privind ncasrile bugetare; astfel, nivelul
cheltuielilor totale (exclusiv asistena financiar din partea UE i a altor donatori) a fost readus
n limitele plafonului prevzut de Legea 4/2013 i a fost restabilit respectarea regulii statuate
de art. 6 lit. c). Cu toate acestea,regula stipulat n art. 6 lit. b) al Legii 69/2010, a fost iari
nclcat deoarece proiectul celei de-a doua rectificri prevedea un deficit bugetar de 15,9 mld.
lei, mai mare cu 2,5 mld. lei dect plafonul de 13,394 mld. lei statuat de Legea 4/2013, deviaia
fa de plafonul legal crescnd cu nc 1,2 mld. lei fa de cea deja consemnat cu prilejul
primei rectificri bugetare.
Modul n care s-a desfurat procesul bugetar din anul 2013 ambele rectificri bugetare
aducnd majorri ale intei de deficit, n condiiile existenei unei interdicii legale explicite i a
unor suficiente indicii, n baza execuiei bugetare la finele primelor 6 luni, cu privire la
probabilitatea ridicat a realizrii unor venituri bugetare mult inferioare estimrilor revizuite,
pune sub semnul ntrebrii relevana regulilor bugetare i angajamentul fa de respectarea
disciplinei fiscale. Eficiena unei reguli fiscale este determinat de gradul de constrngere pe
care-l exercit asupra modului de formulare a politicii fiscal-bugetare. Uurina cu care regulile
fiscale au putut fi n mod repetat eludate n acest an, alturi de nclcrile consemnate i n anii
ce s-au scurs de la adoptarea Legii responsabilitii fiscale n 2010 (ale regulilor statuate de art.
31

6 lit. c) i art. 21), pune n eviden slbiciunea constrngerilor exercitate de regulile fiscale din
LRFB i ridic dubii serioase asupra angajamentului fa de respectarea n viitor a regulilor
fiscale instituite prin preluarea n legislaia naional a prevederilor Tratatului privind
Stabilitatea, Coordonarea i Guvernana n cadrul Uniunii Economice i Monetare (Compactul
fiscal).
Evoluia principalelor agregate bugetare pe parcursul anului 2013 este prezentat n Tabelul 3.
Tabelul 3: Evoluia principalelor agregate bugetare pe parcursul anului 2013 (mld. lei)
SFB20132015

Program
iniial

Venituri totale
212,1
208,3
Venituri fiscale
122,2
122,0
Contribuii de asigurri
56,3
54,4
sociale
Fonduri UE post-aderare,
pre-aderare i asisten
14,3
11,9
financiar din partea altor
donatori
Cheltuieli totale, din care:
223,7
221,7
Cheltuieli curente
200,5
204,0
Cheltuieli de capital
23,2
17,7
Deficit bugetar
-11,7
-13,4
Sursa: Ministerul Finanelor Publice
Not: Sume fr impactul schemelor de compensare

Prima
rectificare

A doua
rectificare

Execuie
2013

207,3
120,4

203,8
118,5

199,0
118,2

54,4

54,3

54,3

12,8

13,1

9,1

222,0
204,8
17,2
-14,7

219,7
202,5
17,2
-15,9

214,8
198,4
17,5
-15,8

Rezultatele execuiei bugetare din anul fiscal 2013 au fost inferioare prognozelor din cea de-a
doua rectificare, att veniturile ct i cheltuielile nregistrnd evoluii sub ateptri. Pe partea
de venituri, diferena fa de suma estimat a fi ncasat a fost de circa -4,8 mld. lei, n principal
ca urmare a performanei foarte slabe a absorbiei de fonduri europene (-4,0 mld. lei,
confirmnd astfel rezervele exprimate de Consiliul fiscal cu prilejul celei de-a doua rectificri
bugetare asupra proieciei acestui agregat bugetar) i a nerealizrii n totalitate a veniturilor din
taxa pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizrii bunurilor sau pe desfurarea de activiti(-0,5
mld. lei) i a veniturilor fiscale (-0,24 mld. lei). n ceea ce privete cheltuielile, acestea s-a redus
cu 4,9 mld. lei, principalele categorii la nivelul crora s-au nregistrat diminuri fiind cheltuielile
pentru proiecte cu finanare din fonduri externe nerambursabile postaderare (-2,6 mld. lei,
reducere operat pentru a acomoda nerealizarea veniturilor din fonduri UE), alte transferuri
(-0,5 mld. lei), asisten social (-0,44 mld. lei), transferuri ntre uniti ale administraiei publice
(-0,27 mld. lei), bunuri i servicii (-0,22 mld. lei). Astfel, deficitul bugetar n termeni cash

32

nregistrat la finalul anului nu a depit nivelul estimat n cea de-a doua rectificare, ns a
devansat considerabil inta stabilit prin proiectul de buget, respectiv cu 2,37 mld. lei.
Consolidarea fiscal iniiat n anul 2010 n vederea corectrii dezechilibrelor majore existente
la nivelul poziiei finanelor publice a fost caracterizat de un ritm alert, Romnia reuind ntr-o
perioad relativ scurt, reducerea deficitului bugetar potrivit ESA95 de la 9% din PIB n 2009 la
2,3% din PIB n 2013. Ajustarea fiscal din perioada 2009-2013 de 6,7 pp din PIB dup standarde
ESA95 s-a efectuat prin reducerea cheltuielilor bugetare cu 6,2 pp din PIB i prin creterea
veniturilor bugetare cu 0,6 pp din PIB. Reduceri de cheltuieli bugetare s-au operat n principal la
nivelul cheltuielilor de personal (-2,8 pp din PIB), formrii brute de capital fix (-1,5 pp din PIB) i
asistenei sociale (-1,4 pp din PIB). Pe partea de venituri bugetare, creterea acestora cu 0,6 pp
din PIB n perioada 2009-2013 s-a produs n principal ca urmare a creterii cotei legale de TVA
de la 19% la 24% n 2010, veniturile din TVA crescnd n perioada 2009-2013 cu 1,7 pp din PIB
(2009 marcase o scdere a veniturilor din TVA cu 1,3 pp din PIB fa de anul 2008), compensnd
astfel scderea ncasrilor din CAS (-1,4 pp din PIB) i din impozitul pe venit i pe profit (-0,8 pp
din PIB). Reducerea din 2013 a deficitului bugetar potrivit ESA95 de la 3% la 2,3% din PIB s-a
realizat prin diminuarea cheltuielilor bugetare cu 1,7% din PIB n condiiile n care intele privind
colectarea veniturilor nu s-au realizat cu o marj considerabil. Astfel, veniturile au fost mai
mici cu 1% din PIB, n principal ca urmare a diminurii veniturilor fiscale cu 0,7 pp din PIB n
timp ce ajustrile la nivelul cheltuielilor bugetare au avut loc preponderent la nivelul
consumului intermediar (-0,7 pp din PIB), altor cheltuieli curente (-0,5 pp din PIB), asistenei
sociale (-0,3 pp din PIB) i formrii brute de capital fix (-0,3 pp din PIB).
Tabelul 4: Evoluia cheltuielilor i veniturilor bugetare dup standarde ESA95
2009
Total venituri (% din PIB)
Venituri fiscale
Impozite indirecte, din care:
TVA
Accize*
Impozite directe, din care:
impozit pe venit
impozit pe profit
Contribuii asigurri sociale
Alte venituri curente
Total cheltuieli (% din PIB)
Consum intermediar

32,1
17,3
10,7
6,6
3,1
6,5
3,7
2,4
10,2
1,7
41,1
6,5

2010
33,3
18,0
11,9
7,7
3,0
6,1
3,4
1,8
9,5
2,7
40,1
5,8
33

2011

2012

2013

33,9
19,2
13,0
8,7
3,1
6,2
3,5
1,9
9,1
2,2
39,4
6,1

33,7
19,3
13,2
8,5
3,1
6,1
3,6
1,7
9,0
2,5
36,7
5,9

32,7
18,6
12,7
8,4
:
5,9
3,6
1,7
8,8
2,7
35,0
5,3

Modificri Modificri
2013 fa 2013 fa
de 2012
de 2009
-1,0
0,6
-0,7
1,4
-0,4
2,0
-0,2
1,7
:
0
-0,2
-0,7
-0,1
-0,1
0,0
-0,7
-0,2
-1,4
0,2
1,0
-1,7
-6,2
-0,7
-1,2

Remunerarea salariailor
10,9
9,7
7,9
7,8
8,1
0,3
-2,8
Dobnzi
1,5
1,5
1,6
1,8
1,8
0,0
0,2
Asisten social
13,8
14,1 13,4
12,7 12,3
-0,3
-1,4
Subvenii
0,7
0,6
0,4
0,4
0,3
0,0
-0,4
Alte cheltuieli curente
1,4
1,9
2,0
2,3
1,8
-0,5
0,4
Formarea brut de capital fix
5,9
5,7
5,5
4,7
4,5
-0,3
-1,5
Sold bugetar
-9,0
-6,8 -5,5
-3,0 -2,3
0,7
6,8
Sursa: Eurostat
Not: *cifrele aferente anului 2013 nu sunt nc disponibile, iar diferena 2009-2013 se refer la
2009-2012.
n ceea ce privete execuia bugetar potrivit standardelor cash, anul 2013 a consemnat
meninerea la acelai nivel a deficitului bugetar exprimat ca pondere in PIB comparativ cu anul
anterior, respectiv la 2,5%, att veniturile ct i cheltuielile nregistrnd o scdere de 0,9 pp din
PIB. Fa de anul 2012, principalele categorii de venituri bugetare au avut o evoluie
descendent n timp ce pe partea de cheltuieli, reducerea cheltuielilor de asisten social cu
0,5 pp din PIB i a cheltuielilor de investiii cu 0,4 pp din PIB a compensat parial creterea
cheltuielilor de personal (+0,4 pp din PIB) i a cheltuielilor cu bunurile i serviciile (+0,3 pp din
PIB). Considernd perioada 2009-2013, ajustarea fiscal dup standarde cash s-a efectuat prin
reducerea cheltuielilor bugetare cu 4,4 pp din PIB i prin creterea veniturilor bugetare cu 0,3
pp din PIB.
Tabelul 5: Evoluia cheltuielilor i veniturilor bugetare dup standarde cash
Modificri
Program
program Modificri Modificri
Execuie
2009 2010 2011 2012 iniial
iniial
2013 fa 2013 fa
2013
2013
2013 fa de 2012 de 2009
de 2012
Venituri totale
31,4 32,2 32,2 32,5
(% din PIB)
Venituri fiscale 17,6 17,8 18,5 31,0
Impozit pe
3,7 3,4 3,4 2,0
venit
Impozit pe
2,4 1,9 1,8 1,8
profit
Impozite i taxe
0,7 0,7 0,7 0,7
pe proprietate
TVA
6,8 7,5 8,3 8,3
Accize
3,1 3,3 3,4 3,5

33,4

31,7

0,9

-0,9

0,3

31,4

30,2

0,4

-0,8

12,6

2,1

1,9

0,1

-0,1

-1,8

1,9

1,7

0,0

-0,1

-0,7

0,7

0,7

0,0

0,0

0,0

8,3
3,6

8,1
3,4

0,0
0,1

-0,2
-0,1

1,3
0,3

34

CAS
9,6 8,7 9,0 8,7
Venituri
3,1 3,8 3,3 3,1
nefiscale
Donaii
0,7 0,8 0,1 0,1
Sume primite
de la UE n
0,4
1 1,1 1,4
contul plilor
efectuate
Cheltuieli
totale (% din
38,6 38,6 36,5 35,1
PIB)
Cheltuieli de
9,3 8,2 6,9 7,0
personal
Bunuri i
5,7 5,6 5,7 5,8
servicii
Dobnzi
1,2 1,4 1,6 1,8
Subvenii
1,4 1,3 1,0 1,0
Proiecte cu
finanare din
fonduri externe 0,5 1,4 1,9 2,3
nerambursabile
postaderare
Asisten
12,8 13,1 12,2 11,4
social
Cheltuieli de
4,4 3,7 4,0 3,2
capital
Deficit bugetar -7,3 -6,4 -4,3 -2,5
Sursa: Ministerul Finanelor Publice

8,7

8,6

0,0

-0,1

-1,0

3,1

2,7

0,0

-0,4

-0,4

0,1

0,0

0,0

0,0

-0,7

1,8

1,4

0,4

0,1

1,0

35,6

34,2

0,5

-0,9

-4,4

7,4

7,4

0,5

0,4

-1,9

6,0

6,1

0,2

0,3

0,4

1,8
0,8

1,7
0,8

0,0
-0,2

-0,1
-0,2

0,5
-0,6

2,8

2,2

0,5

0,0

1,7

11,2

10,9

-0,2

-0,5

-1,9

2,8

2,8

-0,4

-0,4

-1,6

-2,1

-2,5

0,4

0,0

4,8

n continuare, acest capitol va cuprinde o analiz detaliat a evoluiilor principalelor agregate

bugetare de venituri i de cheltuieli, urmat de o evaluare a dinamicii datoriei publice n funcie
de factorii determinani i o proiecie a acesteia pe termen mediu.

III. 2. Veniturile bugetare

Veniturile bugetului general consolidat, nete de impactul schemelor de compensare de tip
swap, au crescut n anul 2013 cu 4,25% fa de ncasrile din anul precedent, pn la un nivel
de 199,04 mld. lei, respectiv 31,67% din PIB. Comparativ cu anul 2012, ponderea veniturilor
bugetare n PIB a sczut cu 0,88 pp n contextul unei dinamici superioare a PIB nominal
(+7,12%), reducerea fiind localizat la nivelul ncasrile din TVA (-0,23 pp), accize (-0,09 pp),
impozit pe profit (-0,1 pp), contribuii de asigurri sociale (-0,09 pp) ca urmare a deciziei de
35

restituire ctre pensionari a contribuiilor de asigurri sociale de sntate colectate ilegal

precum i a majorrii programate a sumelor transferate ctre Pilonul II de pensii7. Pe de alt
parte, evoluii pozitive din perspectiva ponderii n PIB au nregistrat veniturile aferente
impozitului pe venit (+0,6 pp), sumele primite de la UE n contul plilor efectuate (+0,6 pp),
precum i agregatul bugetar taxe pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizrii bunurilor sau pe
desfurarea de activiti pe baza ncasrilor provenind din nchirierea benzilor de frecven
(+0,13 pp), ns acestea din urm au avut un caracter excepional.
Totodat, veniturile bugetare au fost cu 1,47 pp din PIB mai reduse fa de nivelul considerat la
fundamentarea proiectului de buget, n principal, ca urmare a nematerializrii prognozei
veniturilor fiscale, diferena dintre valoarea final i proiecia iniial fiind 0,67 pp din PIB.
Aceast nerealizare semnificativ a veniturilor fiscale poate fi justificat i prin faptul c avansul
economic nregistrat n anul 2013 nu a fost unul de tipul tax rich (cretere economic favorabil
majorrii ncasrilor bugetare), fiind determinat, n principal de evoluia favorabil a
exporturilor, ct i de producia agricol foarte bun. Astfel, cele mai mari diferene fa de
nivelul proiectat iniial s-au regsit la nivelul ncasrilor din accize (-0,2 pp din PIB), TVA (-0,16
pp din PIB), precum i celor aferente impozitului pe profit (-0,13 pp din PIB). De asemenea, o
evoluie sub ateptri a fost nregistrat i la nivelul absorbiei de fonduri europene, diferena
dintre valoarea efectiv i cea prognozat fiind de aproximativ -0,37 pp din PIB. Execuia
bugetar n cazul contribuiilor sociale, subveniilor, veniturilor de capital i impozitelor pe
proprietate a fost n linie cu ateptrile avute n vedere la fundamentarea proiectului de buget.
Dinamica veniturilor bugetare a fost influenat n mod pozitiv de ncasrile din taxa clawback
neincluse n proiectul de buget, astfel c, la categoria alte impozite i taxe generale pe bunuri i
servicii s-a nregistrat un plus de venituri de 0,09 pp din PIB fa de estimrile iniiale.

Acestea au fost nregistrate la nivelul execuiei bugetare ca venituri negative.

36

III.2.1. TVA i accize

ncasrile din TVA, nete de impactul schemelor
Graficul 4: Venituri din TVA n anul 2013
de compensare, au nregistrat n anul 2013 un
(mld. lei)
nivel de 50,97 mld. lei, respectiv 8,11% din PIB,
fiind inferioare cu circa 0,97 mld. lei sumei
avute n vedere la fundamentarea proiectului
de buget. Acestea au fost revizuite n scdere
cu ocazia rectificrilor bugetare pe fondul unei
dinamici nefavorabile a consumului privat n
primul semestru, la care s-a adugat efectul
reducerii TVA la pine, fin i gru (estimat de
MFP la 90 mil. lei). Este de menionat faptul c
prin intermediul celor dou rectificri bugetare
a fost majorat schema de compensare n
lan (impact suplimentar la nivelul veniturilor
din TVA de 1,1 mld. lei), majorare care nu s-a
regsit la nivelul execuiei finale. Comparativ
cu anul 2012, veniturile din TVA, nete de
Sursa: Ministerul Finanelor Publice
impactul schemelor de compensare, s-au majorat cu 2,03 mld. lei (4,14%).
Evalund eficiena colectrii impozitelor prin intermediul raportului dintre rata implicit de
impozitare (definit ca raport ntre veniturile efectiv colectate pentru un anumit tip de impozit
i baza macroeconomic de impozitare corespunztoare) i rata legal de impozitare, observm
c gradul de eficien a taxrii pentru TVA a sczut substanial n Romnia comparativ cu
perioada anterioar crizei economice, fenomen ns comun la nivelul grupului noilor state
membre UE din Europa Central i de Est (NSM10). Se remarc totui o relativ stabilitate a
indicelui n perioada 2010-2013.
Execuia bugetar la finalul anului 2013, exprimat potrivit standardelor ESA95, indic o uoar
reducere a nivelului eficienei taxrii comparativ cu anul precedent (scdere a indicelui de
eficien de la 57% n 2012, la 56% n 2013), dinamica veniturilor din TVA fiind uor inferioar
dinamicii bazei macroeconomice relevante (consumul final al gospodriilor populaiei i al
IFSLSG8). Considernd structura bazei macroeconomice, anul agricol bun a avut un impact
pozitiv asupra componentei autoconsum i pia rneasc, care nu este susceptibil a
genera venituri din impozitare. Astfel, izolnd efectul acestei componente, eficiena colectrii sa meninut la nivelul din anul 2012.
8

Instituii fr scop lucrativ aflate n serviciul gospodriilor populaiei.

37

Pe de alt parte, dinamica veniturilor din TVA a fost influenat n mod negativ de reducerea
cotei TVA la pine ncepnd cu luna septembrie, ns efectul acestei msuri asupra valorii
indicelui de eficien la nivelul anului 2013 este nesemnificativ, innd cont de impactul
marginal asupra ncasrilor bugetare, determinat i de intervalul de timp scurt rmas de la
momentul implementrii i pn la finalului anului.
Graficul 5: Evoluia cotei implicite de impozitare i a indicelui de eficien a colectrii
aferente TVA n Romnia

Sursa: calcule Consiliul fiscal, * ajustat cu componenta de autoconsum i pia rneasc

Gradul de eficien a taxrii n cazul TVA la nivelul anului 2013, de 56%, este semnificativ
inferior celui nregistrat n Estonia (83%), Slovenia (71%) i Republica Ceh (71%). Romnia a
colectat n 2013, 8,47% din PIB din venituri din TVA (execuie ESA95), fa de 8,45% din PIB n
Estonia, 8,64% n Slovenia i 9,22% n Bulgaria, n condiiile n care cota standard de TVA n
aceste ri era de 20% (comparativ cu un nivel de 24% n Romnia). La nivelul anului 2013, o
eficien mai redus a taxrii conform definiiei de mai sus era observabil n Slovacia, Letonia
i Polonia.
Trebuie ns precizat faptul c diferenele la nivelul indicelui de eficien a taxrii relev i
diferenele structurale dintre economii, avnd n vedere c procentul mai ridicat al populaiei
din mediul rural din Romnia se reflect ntr-o pondere mai ridicat a componentei

38

autoconsum i piaa rneasc (netaxabil). De altfel, Aizenmann J. i Y. Jinjarak (2005) 9,

examinnd un panel de 44 de ri n perioada 1970-1999, conchid c eficiena colectrii TVA
este invers proporional cu ponderea n PIB a agriculturii, i direct proporional cu gradul de
urbanizare i gradul de deschidere al economiei (engl. trade openness) indicatorii afereni
Romniei fiind nefavorabili n cazul celor trei variabile. Trebuie menionat n plus c metoda de
calcul a indicatorului de eficien la TVA nu ia n considerare impactul cotelor reduse de TVA i
nu ia n calcul alte componente ale PIB care sunt supuse TVA (o parte a consumului intermediar
i o parte din formarea brut de capital fix - a se vedea capitolul de evaziune fiscal).
Tabelul 6: Eficiena taxrii - TVA
Cota standard a
Rata de taxare
Indice de eficien
Poziie
TVA*
implicit**
a taxrii***
2011 2012 2013 2011 2012 2013 2011 2012 2013 2011 2012 2013
BG
20,0 20,0 20,0 14,0 14,3 14,6 0,70 0,71 0,73
3
4
4
CZ
20,0 20,0 21,0 14,0 14,7 15,4 0,70 0,74 0,73
4
2
3
EE
20,0 20,0 20,0 16,6 16,9 16,2 0,83 0,85 0,81
1
1
1
LV
22,0 21,5 21,0 10,9 11,4 11,6 0,49 0,53 0,55
10
8
9
LT
21,0 21,0 21,0 12,6 12,1 11,8 0,60 0,58 0,56
6
6
6
HU
25,0 27,0 27,0 16,2 17,1 17,2 0,65 0,63 0,64
5
5
5
PL
23,0 23,0 23,0 13,2 11,9 12,0 0,57 0,52 0,52
9
10
10
RO
24,0 24,0 24,0 13,9 13,6 13,5 0,58 0,57 0,56
8
7
7
SI
20,0 20,0 20,0 14,4 14,4 15,4 0,72 0,72 0,77
2
3
2
SK
20,0 20,0 20,0 11,9 10,5 11,2 0,59 0,53 0,56
7
9
8
Sursa: Comisia European, Eurostat, MFP, calcule Consiliul fiscal
ara

* Acolo unde cotele standard au fost modificate pe parcursul anului au fost raportate mediile
ponderate ale cotelor standard.
** Calculat ca raport ntre venituri din TVA (cod ESA D211R) i consumul final al
gospodriilor populaiei i al IFSLSG(cod ESA P31_S14_S15). n cazul Romniei, veniturile
aferente anilor 2011, 2012, 2013 includ veniturile temporare suplimentare obinute ca urmare
a implementrii schemei de compensare n lan a arieratelor (+1.709 mil. lei n 2011, +1.571
mil. lei n 2012, respectiv +854,7 mil, lei n 2013).
*** Calculat ca raport ntre rata de taxare implicit i cota legal standard.

Aizenmann J., Jinjarak Y, The Collection Efficiency of the Value Added Tax: Theory and International
Evidence, National Bureau of Economic Research Working Paper no. 11539, August 2005.
39

Veniturile colectate din accize au nsumat n

Graficul 6: Venituri din accize n anul 2013
anul 2013, 21,1 mld. lei (3,36% din PIB), ceea
(mld. lei)
ce indic o realizare sub ateptri a acestor
ncasri, nivelul bugetat iniial fiind de 22,4
mld. lei. Similar evoluiei ncasrilor din TVA,
veniturile provenind din accize au fost
revizuite descendent cu prilejul celor dou
rectificri bugetare (-1,5 mld. lei fa de
proiecia iniial), ca urmare a dinamicii
negative a consumului, dar dimensiunea
revizuirilor ar putea sugerea i o diminuare a
eficienei colectrii. Comparativ cu anul
Sursa: Ministerul Finanelor Publice
precedent, plusul de venituri provenit din
colectarea accizelor a nregistrat un nivel de 0,88 mld. lei (+3,36%), reflectnd majorri ale
nivelului accizei aferente anumitor produse (benzin, motorin, igarete, alcool i produse de
lux) la care se adaug efectul pozitiv generat de creterea cu 5,2% a cursului de schimb valutar
utilizat pentru calculul accizelor. Este de menionat faptul c, majorarea accizelor la produse de
lux i alcool a reprezentat o msura introdus n vederea compensrii efectului reducerii cotei
TVA la pine, fin i gru asupra ncasrilor bugetare.

40

III.2.2. Impozite directe

ncasrile din impozitul pe profit n
Graficul 7: Venituri din impozitul pe profit n
standarde cash, n cuantum de 10,92 mld.
anul 2013 (mld. lei)
lei, nete de impactul schemelor de
compensare implementate (n sum de 8,8
mil. lei), au nregistrat o cretere modest,
de 1,46% n 2013, comparativ cu anul
anterior (+157mil. lei), fiind cu mult
inferioare fa de estimrile din bugetul
iniial (aproximativ cu 805 mil. lei), dinamica
slab a acestora fiind determinat att de
regularizrile efectuate la impozitul pe
profit datorat de ctre bncile comerciale10,
dar i de o evoluie foarte slab a ncasrilor
de la agenii economici nefinanciari, acestea Sursa: Ministerul Finanelor Publice
din urm fiind influenate negativ de performana financiar slab a companiilor11.
Nivelul nominal al veniturilor ncasate din impozitul pe profit rmne semnificativ sub cel
nregistrat n perioada pre-criz, aceast evoluie fiind ilustrat i de nivelul indicelui de
eficien a colectrii (calculat conform metodologiei ESA95), care a nregistrat o reducere
semnificativ n perioada 2008-2012 (n linie cu evoluiile din NSM10), Graficul 8 sugernd o
legtur direct ntre gradul de eficien a colectrii i poziia ciclic a economiei. Odat cu
reluarea creterii economice n anul 2011, indicatorul de eficien a consemnat o relativ
10

Contribuabilii societi comerciale bancare persoane juridice romne i sucursalele din Romnia ale
bncilor persoane juridice romne strine au obligaia, conform Codului fiscal de a declara i plti
impozit pe profit anual (cu depunerea declaraiei pn la data de 25 martie a anului urmtor), cu pli
anticipate efectuate trimestrial actualizate cu indicele de inflaie. Dat fiind faptul c anul 2012 a
consemnat o pierdere agregat a sistemului bancar de 2,347 mld. lei fa de una de 0,786 mld. lei n
2011, regularizarea efectuat n prima parte a anului 2013 pentru plile efectuate n avans n 2012 a
nsemnat rambursri de impozit pe profit pltit n plus n 2012. De asemenea, plile efectuate n 2013
au avut drept baz profiturile slabe nregistrate n 2012.
11
Conform datelor Oficiului Naional al Registrului Comerului (ONRC), numrul de companii intrate n
insolven n anul 2013 a fost cu +10,37% mai mare fa de anul 2012. De altfel, conform unui studiu
Coface privind rata insolvenelor numrul de insolvene nou deschise raportat la numrul de companii
active pe parcursul anului 2013 n cadrul rilor din Europa Central i de Est, Romnia se remarc cu a
doua cea mai mare rat a insolvenelor, respectiv 6,44%, singura ar cu un procent mai ridicat fiind
Serbia, cu 7,61%.

41

stabilizare, astfel c, dac n termeni cash dinamica ncasrilor din impozitul pe profit a fost de
doar 0,58%, conform metodologiei ESA95 acestea au avansat cu 10,16% n 2013, fa de 2012,
remarcndu-se o uoar cretere a indicelui de eficien a taxrii la nivelul anului 2013, datorit
faptului c veniturile din impozitul pe profit au evoluat ntr-un ritm superior celui aferent bazei
macroeconomice relevante (excedentul brut din exploatare).
Graficul 8: Evoluia cotei implicite de impozitare i a indicelui de eficien a colectrii
aferente impozitului pe profit n Romnia

Sursa: calcule Consiliul fiscal

Comparativ cu celelalte ri din Europa Central i de Est12, la nivelul anului 2013, Romnia se
situa pe poziia a aptea n cadrul eantionului (aceeai poziie ca n 2012), cu un grad de
eficien a impozitrii de 20% i o rat implicit de impozitare de 3,2% (calculat ca raport ntre
impozitele directe pltite de ntreprinderi i excedentul brut din exploatare din conturile
naionale, ca aproximare pentru baza de impozitare propriu-zis). Se poate remarca faptul c,
Romnia, ca i majoritatea rilor din regiune, a nregistrat o uoar cretere a eficienei
colectrii comparativ cu anul precedent, excepie fcnd doar Slovacia, care a nregistrat o
scdere a indicelui de eficien a colectrii impozitului pe profit, n contextul majorrii cotei de
impozitare, de la 19% n 2012 la 23% n 2013. Pe de alt parte, Bulgaria este singura ar care a
nregistrat o mbuntire considerabil a eficienei colectrii impozitului pe profit, de la 37% n
2012, la 45% n 2013. Este foarte probabil ca mbuntirea acestui indicator s depind de
poziia economiei n cadrul ciclului economic, dar i de msurile ntreprinse de Ministerul

12

Polonia nu este inclus n clasamentul aferent anului 2013 datorit indisponibilitii datelor privind
nivelul excedentului brut din exploatare din conturile naionale.
42

Finanelor Publice n vederea combaterii evaziunii fiscale sau n direcia mbuntirii legislaiei
privind impozitul pe profit.
Tabelul 7: Eficiena taxrii impozitul pe profit
Cota standard de
impozit pe profit

Rata de impozitare
implicit*

Indice de eficien a
impozitrii**

Poziie

ara
2011 2012 2013

2011

2012 2013 2011

2012

BG
10,0 10,0 10,0
3,8
3,7
4,5
0,38 0,37
CZ
19,0 19,0 19,0
7,0
7,0
7,0
0,37 0,37
EE
21,0 21,0 21,0
3,0
3,5
4,4
0,14 0,17
LV
15,0 15,0 15,0
2,8
3,2
3,3
0,19 0,21
LT
15,0 15,0 15,0
1,6
2,6
2,7
0,11 0,17
HU
20,6 20,6 20,6
2,9
3,3
3,6
0,14 0,16
PL
19,0 19,0 19,0
4,1
4,1
0,0
0,22 0,22
RO
16,0 16,0 16,0
3,4
3,1
3,2
0,21 0,19
SI
20,0 20,0 17,0
4,8
3,6
3,6
0,24 0,20
SK
19,0 19,0 23,0
4,8
4,6
4,9
0,25 0,24
Sursa: Comisia European, Eurostat, MFP, calcule Consiliul fiscal

2013 2011 2012

0,45
0,37
0,21
0,22
0,18
0,17
NA
0,20
0,21
0,21

1
2
8
7
10
9
5
6
4
3

2013

2
9
5
8
10
4
7
6
3

2
6
3
8
9
NA
7
5
4

*Calculat ca raport ntre impozite directe pltite de ntreprinderi" (cod ESA D.5R (S11+S12)) i
excedent brut din exploatare" (cod ESA B2G_B3G)
** Calculat ca raport ntre rata de impozitare implicit i cota legal

43

ncasrile din impozitul pe venit i salarii

dup standarde cash, n sum de 22,73
mld. lei, au nregistrat o evoluie sub
ateptri, acestea fiind inferioare nivelului
programat iniial cu aproximativ 414 mil.
lei (-1,8%), dar depind ncasrile din
2012 cu circa 1,84 mld. lei (+8,8%).
Dinamica acestui agregat bugetar reflect
creterea cu 5% a salariului mediu brut la
nivelul economiei, dar i majorarea
numrului mediu de salariai (1,7%, fa de
2012), exclusiv pe seama creterii
numrului de locuri de munc create de
sectorul privat, n timp ce numrul
angajailor din sectorul public s-a meninut
la un nivel relativ constant.

Graficul 9: Venituri din impozitul pe venit n

anul 2013 (mld. lei)

Sursa: Ministerul Finanelor Publice

Graficul 10: Evoluia cotei implicite de impozitare i a indicelui de eficien a colectrii aferente
impozitului pe venit n Romnia

Sursa: calcule Consiliul fiscal

Dinamica ncasrilor din impozitul pe venit conform metodologiei ESA95 (+5,5%) este mai
redus dect cea n termeni cash (+8,8%), fiind totodat inferioar celei aferente bazei
macroeconomice, ceea ce echivaleaz cu o uoar reducere a eficienei colectrii. Cu toate

44

acestea, nivelul nregistrat de acest indicator rmne destul de ridicat (0,97)13, perioada 20082012 fiind caracterizat de o consistent mbuntire a eficienei colectrii, ncasrile aferente
impozitului pe venit i salarii avansnd constant ntr-un ritm superior celui nregistrat de baza
macroeconomic corespunztoare. Rezultatele calculului trebuie interpretate ns cu anumite
rezerve, avnd n vedere faptul c majorrile succesive de salarii din ultimii ani n termeni
nominali nu au fost nsoite de o actualizare a tranelor de venituri pe baza crora se acord
deduceri la plata impozitului pe venit. Astfel, o anumit dinamic a salariilor brute poate genera
ncasri superioare din impozitul pe venit, fr ca aceasta s aib la baz neaprat o cretere a
eficienei colectrii.
Tabelul 8: Eficiena taxrii impozitul pe venit
Cota legal de
Rata de impozitare Indice de eficien a
impozit pe venit*
Poziie
implicit**
impozitrii***
ara
(%)
2011 2012 2013 2011 2012 2013 2011 2012 2013 2011 2012 2013
BG
10,0 10,0 10,0 10,3 10,4 9,9 1,03 1,04 0,99
1
1
1
CZ
15,0 15,0 15,0
8,8
8,8
9,1 0,59 0,58 0,61
10
10
7
EE
21,0 21,0 21,0 15,6 15,9 16,0 0,74 0,76 0,76
5
7
5
LV
25,0 25,0 24,0 19,6 19,9 19,4 0,78 0,80 0,81
4
4
4
LT
15,0 15,0 15,0 12,6 12,7 12,8 0,84 0,85 0,86
3
3
3
HU
16,0 16,0 16,0 11,7 12,7 12,0 0,73 0,79 0,75
6
5
6
PL
25,0 25,0 25,0 18,3 19,0 NA 0,73 0,76
NA
7
6
NA
RO
16,0 16,0 16,0 15,1 15,8 15,6 0,94 0,99 0,97
2
2
2
SI
27,0 27,0 27,0 16,2 16,5 15,6 0,60 0,61 0,58
9
9
9
SK
19,0 19,0 22,0 11,4 12,0 12,8 0,60 0,63 0,58
8
8
8
Sursa: Comisia European, Eurostat, MFP, calcule Consiliul fiscal
* n cazul rilor cu sistem de impozitare progresiv (Slovacia - din 2013, Polonia, Slovenia), cifra
raportat reprezint media cotelor de impozitare (Slovacia, Polonia - cu sistem de taxare cu
dou cote de impozitare) ori cota central (n cazul Sloveniei - sistem de impozitare cu trei
cote).
** Calculat ca raport ntre impozitele directe pltite de gospodrii i o baz de calcul a
impozitului pe venit definit ca salarii brute din conturile naionale, din care s-au dedus
contribuiile sociale pltite de angajai. Pentru Republica Ceh i Ungaria, baza de impozitare
13

n comparaie cu raportul Consiliului fiscal pentru anul 2012, se observ modificarea semnificativ a
valorii indicelui de eficien n cazul Romniei, cu aproximativ 10 pp, ca urmare a revizuirii descendente
a datelor privind baza de impozitare remunerarea angajailor.
45

utilizat este remunerarea angajailor", care include contribuiile pltite de angajator,avnd n

vedere utilizarea super-grossing" n determinarea impozitului pe venit datorat.
*** Calculat ca raport ntre rata de impozitare implicit i cota legal.
Comparativ cu celelalte ri din regiune, Romnia i pstreaz poziia a doua n cadrul
eantionului14, cu un grad de eficien a impozitrii de 97% i o rat implicit de impozitare de
15,6% (calculat ca raport ntre impozitele directe pltite de populaie15 i salariile brute din
conturile naionale inclusiv cele din economia neobservat, din care s-au dedus contribuiile
la asigurrile sociale de pltit de ctre angajai).

III.2.3. Contribuii de asigurri sociale

Veniturile din contribuii de asigurri
sociale, n cuantum de 54,38 mld. lei la
finalul anului 2013, dup standarde cash,
au fost aproximativ egale cu estimrile
iniiale (54,36 mld. lei), n condiiile n
care impactul schemelor de compensare
implementate pe parcursul anului a fost
de 31,1 mil. lei, acestea nefiind incluse n
bugetul iniial. ncasrile din contribuii
sociale s-au situat de asemenea la
aproximativ acelai nivel cu cel estimat
cu prilejul celei de-a doua rectificri
bugetare, consemnnd o cretere (net
de impactul schemelor de compensare)
de 6,04% comparativ cu nivelul de la
sfritul anului 2012.
Dinamica ncasrilor din contribuii sociale
programat a sumelor transferate16 ctre

Graficul 11: Venituri din contribuii de asigurri

sociale n anul 2013 (mld. lei)

Sursa: Ministerul Finanelor Publice

a fost afectat negativ n anul 2013 de majorarea

Pilonul II de pensii, dar i de restituirea sumelor

14

Nu sunt disponibile nc date privind salariile brute din conturile naionale pentru 2013 n cazul
Poloniei.
15
Include i alte forme de impozit pltite de populaie (spre exemplu impozitul pe ctigurile din capital,
venituri din dobnzi i pensii), nu numai veniturile salariale. Din pcate, nu exist date detaliate la zi
disponibile pe tipuri de impozite pltite de populaie pentru a putea lua n calcul doar impozitele pe
veniturile salariale. Aceasta este i explicaia pentru care este posibil ca valoarea indicelui de eficien s
fie supraunitar (a se vedea cazul Bulgariei din perioada 2011-2012).
16
Cota de contribuie la fondul de pensii private se majoreaz cu 0,5 pp pe an, ncepnd cu data de 1
ianuarie a fiecrui an, astfel c n 2013 cota a fost de 4%, comparativ cu 3,5% n 2012 i 3% n 2011.
46

colectate ilegal de la pensionari reprezentnd contribuii de asigurri sociale de sntate, ca

urmare a deciziei Curii Constituionale17 din aprilie 2012. n tabelul de mai jos, se regsesc
ncasrile din contribuii ajustate cu impactul msurilor anterior menionate, pentru a reflecta
mai fidel dinamica acestui agregat bugetar:
Tabelul 9: Contribuii de asigurri sociale (mil. lei)
18

Seria ajustat
Swap
Pilonul II
Sume ncasate ilegal de la
pensionari / rambursate
pensionarilor
Seria brut
Sursa: calcule Consiliul fiscal

1
2
3

Execuie 2011 Execuie 2012 Execuie 2013

50.637,3
51.658,3
54.378,9
726,0
407,6
31,1
1.976,2
2.501,3
3.125,2

-1.051,3

262,8

788,5

5=1-2+3+4

50.836,1

54.014,8

58.261,5

Astfel, dac se ia n considerare seria brut, se observ c n 2013 veniturile din contribuii
sociale, n cuantum de 58,26 mld. lei, au nregistrat o evoluie favorabil, depind ncasrile din
2012 cu aproximativ 4,25 mld. lei (+7,86%).
Dinamica veniturilor din contribuii sociale potrivit ESA95 (+5,12%) a fost inferioar celei
nregistrate de baza macroeconomic relevant (+6,98%) respectiv salariile brute din conturile
naionale, ceea ce implic o diminuare a ratei implicite de taxare i o deteriorare a indicelui de
eficien a taxrii (de la 0,74 la 0,72). Se poate observa ns c rata implicit de taxare aferent
contribuiilor sociale se situeaz la un nivel superior celui din 2010, nainte de lrgirea bazei de
impozitare (extinderea asietei contribuiilor de asigurri de sntate la pensiile mai mari de 740
lei lunar, redefinirea activitilor dependente, introducerea plii contribuiilor sociale de ctre
personalul militar).

17

Decizia stabilete faptul c CASS se va aplica doar veniturilor din pensii care depesc 740 lei, cu
deducerea acestei sume din baza impozabil. Guvernul a hotrt restituirea sumelor reinute ilegal
astfel: pentru cele reinute n perioada ianuarie - martie 2011, restituirea se realizeaz n trane lunare
egale n perioada iunie-august 2012; pentru sumele reinute n perioada aprilie 2011 - aprilie 2012,
restituirea se realizeaz pn la data de 30 septembrie 2013.
18
Este cea care se regsete n execuia bugetar.
47

Graficul 12: Evoluia cotei implicite de impozitare i a indicelui de eficien a colectrii

aferente CAS n Romnia

Sursa: calcule Consiliul fiscal

Comparativ cu celelalte ri din regiune19, Romnia se plaseaz pe locul 8 n ceea ce privete
eficiena colectrii contribuiilor sociale, meninndu-i poziia din anii anteriori, rata implicit
de taxare fiind inferioar nivelului din mai multe ri care percep un nivel mai redus de
contribuii sociale. Astfel, dei nivelul cotei legale agregate de contribuii sociale este al patrulea
n regiune (dup Slovacia, Republica Ceh i Ungaria), nivelul ratei implicite de taxare este
comparabil cu cel al Estoniei, care ocup antepenultimul loc n regiune dup nivelul cotei
statutare de contribuii sociale. O mbuntire a gradului de eficien a taxrii la nivelul
Estoniei (ara situat pe poziia a patra n clasamentul gradului de eficien) ar fi generat
venituri suplimentare de 13 mld. lei (circa 2,7% din PIB) la nivelul anului 2013.
Tabelul 10: Eficiena taxrii contribuii de asigurri sociale
ara

BG
CZ
EE
LV
19

Cota legal de
contribuii sociale*
(%)
2011 2012 2013
31,0 31,0 31,0
45,3 45,3 45,3
37,2 37,2 36,0
35,1 35,1 35,1

Rata de impozitare
implicit**
2011
22,6
47,8
34,6
24,9

Indice de eficien
a impozitrii***

Poziie

2012 2013 2011 2012 2013 2011 2012 2013

21,6 22,4 0,73 0,70 0,72
9
10
7
47,6 48,5 1,06 1,05 1,07
1
1
1
33,1 31,7 0,93 0,89 0,88
3
3
4
24,6 22,9 0,71 0,70 0,65
10
9
9

Nu sunt disponibile nc date privind salariile brute din conturile naionale din 2013 n cazul Poloniei.
48

LT
40,1 40,1 40,1
35,9 35,5 35,0 0,89 0,89
HU
44,5 47,0 47,0
36,4 36,2 35,9 0,82 0,77
PL
37,6 39,6 39,6
36,3 39,4
NA
0,97 0,99
RO
44,4 44,4 44,4
33,0 32,6 32,0 0,74 0,74
SI
38,2 38,2 38,2
33,4 33,9 34,0 0,87 0,89
SK
48,6 48,6 48,6
42,0 42,7 46,7 0,86 0,88
Sursa: Comisia European, Eurostat, MFP, calcule Consiliul fiscal

0,87
0,76
NA
0,72
0,89
0,96

4
7
2
8
5
6

5
7
2
8
4
6

5
6
NA
8
3
2

* Date agregate pentru angajat i angajator. Acolo unde cotele au fost modificate pe parcursul
anului au fost raportate mediile ponderate ale cotelor.
** Calculat ca raport ntre contribuii sociale efective" (cod ESA D.611) i ctiguri salariale
brute" (cod ESA D11). n cazul Romniei, veniturile includ ncasrile suplimentare temporare
determinate de implementarea schemelor de compensare n lan a arieratelor (+726 mil. lei
n 2011, +476 mil. lei n 2012, respectiv 31,1 mil. lei n 2013).
*** Calculat ca raport ntre rata de impozitare implicit i cota legal.

III.3. Cheltuielile bugetare

Cheltuielile bugetare, nete de impactul schemelor de compensare (n sum de aproximativ 997
mil. lei), au nregistrat un ritm relativ lent de cretere (+4,43% fa de anul precedent) pn la
214,8 mld. lei, n principal datorit declinului cheltuielilor aferente programelor cu finanare
rambursabil cu 46,2% fa de anul 2012, a reducerii cheltuielilor cu subveniile cu 15,9%, dar i
a diminurii cheltuielilor de capital cu 6,65%. De asemenea, dinamica modest a cheltuielilor de
asisten social (+2%) a contribuit la decelerarea ritmului de cretere a cheltuielilor totale, n
contextul n care acest agregat bugetar are o pondere de circa 32% n total.
Cheltuielile care au nregistrat o cretere mai semnificativ fa de anul 2012 sunt cheltuielile
de personal (+13,5%), cheltuielile cu bunuri i servicii (+12,5%), alte cheltuieli (+8,47%) precum
i cheltuielile aferente proiectelor cu finanare din fonduri externe nerambursabile postaderare (+5,87%).

49

Graficul 13: Evoluia trimestrial a

veniturilor bugetului general consolidat (mil.
lei)

Graficul 14: Evoluia trimestrial a cheltuielilor

bugetului general consolidat (mil. lei)

65000.00

65000.00

60000.00

60000.00

55000.00

55000.00

50000.00

50000.00

45000.00

45000.00

40000.00

40000.00

35000.00
Q1

Q2

Venituri BGC

Q3

35000.00

Q4

Q1

Media trim.

Q2

Cheltuieli BGC

Q3

Q4

Media trim.

Sursa: Ministerul Finanelor Publice

Not: Sume fr impactul schemelor de compensare
i n anul 2013, evoluia trimestrial a cheltuielilor bugetului general consolidat indic o
concentrare a acestora n ultimul trimestru. n mod specific, cheltuielile totale n trimestrul IV
2013 nsumeaz aproximativ 59,78 mld. lei, mai mari cu 17% fa de trimestrul precedent i
aproximativ egale cu cele trimestrul IV 2012. Mai mult de 80% din creterea cheltuielilor din
trimestrul IV al anului 2013 este cauzat de cheltuielile de capital, care au crescut cu 110,4%
fa de trimestrul III, cheltuielile aferente proiectelor cu finanare din fonduri externe
nerambursabile care au crescut cu 61,2%, precum i cheltuielile cu bunuri i servicii care s-au
majorat cu 17,6%, aceast cretere incluznd i plile efectuate ca urmare a aplicrii Directivei
UE nr. 7/2011 privind combaterea ntrzierii n efectuarea plilor n tranzaciile comerciale, n
sum de 1,2 mld. lei n trimestrul IV.
Concentrarea cheltuielilor n ultimul trimestru al anului evideniaz carene serioase n procesul
de programare bugetar cu toate c principiul prudenei ar putea justifica parial amnarea
unor cheltuieli pn n momentul n care proiecia privind ncasrile bugetare are un grad mai
redus de incertitudine.

50

III.3.1. Cheltuieli de personal i de asisten social

Execuia cheltuielilor de personal a
consemnat un nivel apropiat de cel avut n
vedere la elaborarea proiectului de buget
pentru anul 2013. Estimate iniial la un
nivel de 46,2 mld. lei, valoarea final a
acestor cheltuieli a fost de 46,3 mld. lei,
respectiv 7,37% din PIB. Totui, plafonul
considerat pentru aceast categorie de
cheltuieli, identic cu suma prevzut n
proiectul de buget, a fost depit cu circa
144 de mil. lei, respectiv cu 0,3%, n pofida
faptului c numrul mediu de salariai a
fost uor mai redus fa de cel proiectat
iniial.

Graficul 15: Cheltuieli de personal 2013

(mld. lei)

Sursa: Ministerul Finanelor Publice

Comparativ cu anul 2012, cheltuielile de personal au crescut cu 5,5 mld. lei, respectiv cu 13,5%.
Din aceast majorare, 10,5 pp sunt explicate prin rentregirea salariilor din sistemul bugetar, n
timp ce 1,1 pp sunt datorate dublrii plilor n contul titlurilor executorii aferente obligaiilor
statului fa de anumite categorii de salariai, acestea din urm nsumnd 900 de mil. lei n anul
2013.
n urma acestor majorri, salariul mediu n sistemul public a ajuns la 2.287 lei, cu 12% mai mult
dect n 2012 i aproximativ egal cu cel din semestrul I al anului 2010.

51

Graficul 16: Ctigul mediu brut n sectorul privat i public n perioada 2005-2013 (lei/lun)
3500
3235
3000
2500

2321
2097
2039

2000
1500
1000

2312

500
0

Sectorul privat

Sectorul public

Administraie public

nvmnt

Sntate

Sursa: INS, calcule Consiliul fiscal

Numrul total de angajai n sectorul guvernamental a sczut cu 215.903 de persoane n
intervalul decembrie 2008 decembrie 2013, ajungnd la un nivel de 1,18 mil. de angajai la
sfritul anului trecut (Graficul 17), dup o cretere cu 165.600 de persoane nregistrat n
perioada 2005-2008. Ajustarea nregistrat n perioada 2008-2013 s-a datorat, n principal,
introducerii regulii de 1 angajat nou la 7 plecri din sistem i s-a produs n special la nivelul
autoritilor executive locale20 (-88.487 de persoane), nvmntului preuniversitar (-37.481 de
persoane), sistemului sanitar(-25.626 de persoane), Ministerului Afacerilor Interne (-10.694 de
persoane), Ministerului Finanelor Publice (-7.842 de persoane) i Ministerului Agriculturii
(-3.708 de persoane). Pe de alt parte, n aceeai perioad au fost nregistrate creteri la nivelul
Secretariatului General al Guvernului (+3.121 de persoane), Ministerului Justiiei (+2.327 de
persoane), Ministerului Muncii (+1.734 de persoane) i Ministerului Economiei (+1.644 de
persoane). n bugetul iniial pe anul 2013 s-a avut n vedere finanarea unui numr maxim de
1.187.000 de posturi n sectorul bugetar, iar media lunar a posturilor ocupate n decursul
anului precedent a fost 1.186.233 de posturi ocupate, ceea ce consemneaz ncadrarea n limita
iniial.
Numrul de salariai nregistrat la sfritul anului 2013 s-a diminuat fa de aceeai perioad a
anului precedent cu 7.393 de persoane, n principal ca urmare a reducerilor operate la nivelul
20

Este posibil ca o parte din aceste reduceri s se regseasc n externalizarea unor servicii explicabil
prin creterea semnificativ a cheltuielilor cu bunuri i servicii.
52

Ministerului Finanelor Publice (-2.370 de persoane) i al autoritilor executive locale (-1.149

de persoane), n timp ce majorri ale numrului de posturi ocupate au fost nregistrate la
Ministerul Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice (+857 de persoane), Ministerul
Justiiei (+538 de persoane) i la Ministerul Aprrii Naionale (+258 de persoane). O situaie
aparte se regsete la Ministerul Sntii unde numrul de salariai a crescut cu 10.931 de
persoane ca urmare a reorganizrii ministerului i a instituiilor din subordine, n timp ce la
unitile sanitare, posturile ocupate s-au redus cu 13.236 de persoane. Astfel, aceste din urm
modificri ale numrului de salariai reflect n principal un transfer de personal.
Este de menionat faptul c, ncepnd cu anul 2013, regula de 1 angajat nou la 7 plecri a fost
nlocuit de regula 1 la 1, politica de personal a statului devenind mai flexibil, semnalnd astfel
ncheierea ciclului de reducere accelerat a numrului de salariai bugetari. De altfel, numrul
mediu de angajai din sectorul bugetar a fost n anul 2013 doar cu 0,3% mai mic dect n anul
precedent. Reducerea din ultimii ani a fost operat doar ntr-o mic msur pornind de la
criterii calitative, cum ar fi diminuarea personalului acolo unde se identific un excedent de
salariai concomitent cu noi angajri n zonele deficitare pe baza unor standarde de cost riguros
definite. Astfel, ajustarea pare a fi rezultatul aplicrii regulii de 1 la 7 n condiiile n care cea
mai mare parte a ieirilor din sistem s-a realizat prin plecri voluntare sau pensionare.
Abandonarea acestei reguli este menit s reduc selecia advers i s permit operarea unor
modificri n structura personalului angajat. Consiliul fiscal apreciaz drept adecvat aceast
abordare, dar atrage atenia asupra faptului c noile angajri operate n zonele deficitare
trebuie s aib n vedere ncadrarea strict n anvelopa salarial aprobat anterior.
Graficul 17: Evoluia numrului de personal n sectorul bugetar
1,450,000

-215.903
- 88.487 Autoriti executive locale
- 37.481 nvmnt preuniversitar
- 25.626 Sistem sanitar
-10.694 Ministerul Afacerilor Interne
-7.842 Ministerul Finanelor Publice
-3.708 Ministerul Agriculturii

1,398,222
1,400,000
1,350,000
1,300,000
1,250,000

1,232,622

1,200,000

1,190,319

1,150,000
1,100,000
1,050,000

Sursa: Ministerul Finanelor Publice

53

1,182,926

n comparaie cu alte ri europene, poziia Romniei n ceea ce privete cheltuielile cu salariile

n sectorul bugetar ca procent din total venituri ncasate s-a mbuntit pe fondul msurilor de
consolidare fiscal iniiate la jumtatea anului 2010. Dac n 2010 ponderea cheltuielilor cu
salariile ne plasa n prima jumtate a clasamentului, n 2013 datele conform standardelor ESA95
ne plaseaz pe o poziie mai favorabil, ns, comparativ cu anul 2012, Romnia a pierdut patru
poziii n acest clasament, pe fondul recuperrilor salariale. De asemenea, Romnia a nregistrat
un nivel al cheltuielilor cu salariile mai mari n termeni relativi dect economii comparabile,
precum Ungaria, Republica Ceh sau Slovacia.
Graficul 18: Ponderea cheltuielilor cu salariile n total venituri ncasate la buget n rile din
UE27

Sursa: EUROSTAT, date 2012

Cheltuielile cu asistena social au
nregistrat n 2013 un nivel inferior celui
avut n vedere n proiectul de buget, fiind
revizuite n scdere cu ocazia celor dou
rectificri bugetare. Estimate n bugetul
iniial la un nivel de 70 mld. lei, acestea au
nregistrat o valoare final, net de
impactul schemelor de compensare, de
68,4 mld. lei, cu 2,3% mai puin dect n
programul iniial.
Comparativ cu anul 2012, cheltuielile cu
asistena social s-au majorat cu 2%,
ponderea n PIB a acestora scznd cu

Graficul 19: Asistena social 2013 (mld. lei)

Sursa: Ministerul Finanelor Publice

54

0,55 pp, respectiv pn la un nivel de 11%,n condiiile unui avans al PIB nominal de 7,12%.
Ponderea cheltuielilor cu asistena social n Romnia este ns semnificativ, iar problema
deficitului structural al sistemului public de pensii nu este rezolvat. Astfel, cheltuielile
bugetare cu pensiile sunt nesustenabile n raport cu contribuiile ncasate, chiar dac s-au
luat unele msuri n vederea ameliorrii acestei deficiene pe termen mediu i lung21.
Graficul 20: Evoluia veniturilor i cheltuielilor bugetului de asigurri sociale de stat n
absena reducerii CAS la angajator cu 5 pp (mld. lei)

Sursa: Ministerul Finanelor Publice, date dup standarde cash

Not: Proieciile aferente perioadei 2014-2017 nu includ impactul reducerii CAS la angajatori cu
5 pp.
ncepnd cu anul 2009, deficitul bugetului de asigurri sociale s-a adncit semnificativ, pn la
un nivel maxim de 12,8 mld. lei n 2011, iar tendina estimat pentru anii urmtori este de
meninere a acestuia n intervalul 11,7-13,3 mld. lei. Este adevrat c, din perspectiva
exprimrii deficitului ca procent n PIB, proieciile indic o diminuare de la 2,3% n anul 2011 la
1,7% n anul 2017, efortul bugetar n termeni reali fiind ceva mai redus. Majorarea excesiv a
cheltuielilor bugetului de asigurri sociale (+70,5% n 2009 fa de 2007) a avut loc n contextul
unei dinamici favorabile a ncasrilor din contribuii n perioada premergtoare crizei financiare,
21

n Legea 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, prin care a fost modificat sistemul de
indexare, a fost mrit vrsta standard de pensionare i au fost introduse criterii mai restrictive pentru
pensionarea anticipat.
55

ca urmare a boom-ului economic, dar i anticipnd meninerea acestui trend n viitor. Din
nefericire, o parte semnificativ din majorarea veniturilor din contribuii s-a dovedit a fi ciclic,
evoluiile ulterioare infirmnd prognozele optimiste care au stat la baza creterii substaniale a
punctului de pensie. Astfel, decizia de majorare a unor cheltuieli permanente cum sunt cele
aferente pensiilor ar trebui s aib n vedere trendul ncasrilor din contribuii precum i
prognozele privind raportul salariai-pensionari. De asemenea, a devenit evident necesitatea
de a gsi o regul de indexare care s asigure sustenabilitatea pe termen lung a bugetului de
asigurri sociale n locul abordrii discreionare din trecut. Noua lege a pensiilor poate contribui
pe termen lung la acest deziderat n condiiile unei stabiliti legislative i a aplicrii riguroase a
prevederilor acesteia.
n ultimii doi ani, deficitul bugetului de asigurri sociale s-a ameliorat uor, ajungnd la un nivel
de 12,5 mld. lei n 2012, respectiv 11,7 mld. lei n 2013. Reducerea deficitului bugetului de
asigurri sociale cu 0,83 mld. lei din ultimul an a fost determinat de avansul contribuiilor de
asigurri cu 2,15 mld. lei n timp ce majorarea cheltuielilor cu pensiile a nsumat doar 1,32 mld.
lei. n ciuda mbuntirilor nregistrate anul trecut, pe termen mediu i lung exist riscuri
importante cu privire la sustenabilitatea bugetului de asigurri sociale, iar oportunitatea unor
eventuale majorri suplimentare de cheltuieli sau reduceri de contribuii trebuie analizat
numai n contextul identificrii unor soluii alternative de reducere a deficitului, n special prin
lrgirea bazei de impozitare.
Este de menionat faptul c n contextul materializrii proiectului legislativ de reducere a
contribuiilor sociale la angajator cu 5 pp. ncepnd cu 1 octombrie 2014 aprobat de
Parlament, dar nepromulgat de Preedinte, deficitul sistemului de pensii publice aferent
intervalului 2015-2017 s-ar majora cu circa 7 mld. lei, fiind situat ntre 19 i 21,1 mld. lei,
comparativ cu situaia meninerii cotelor actuale. n ceea ce privete impactul msurii
legislative la nivelul anului 2014, pierderea de venituri din contribuii de asigurri sociale este
estimat 1,11 mld. lei.
Situaia financiar a sistemului de pensii s-a deteriorat dup 1990, raportul dintre numrul de
contributori i numrul de beneficiari scznd foarte puternic, de la 2,3 salariai la un pensionar
n 1990 la doar 0,83 salariai la un pensionar n 2013, numrul de pensionari de asigurri sociale
de stat avnd o tendin cresctoare, n timp ce numrul de salariai a avut o tendin
descresctoare, n special pn n 1999-2000. Totui, n ultimii ani, raportul s-a mbuntit de
la nivelul de 0,77 salariai la un pensionar din 2010 la 0,83 salariai la un pensionar la sfritul
anul trecut, situndu-se ns sub nivelul de 0,88 din anul 2008.

56

Graficul 21: Evoluia numrului de pensionari vs. numrul de salariai

Sursa: INS
O msur destinat mbuntirii pe termen mediu i lung a situaiei financiare a bugetului de
asigurri sociale este noua lege a pensiilor (Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii
publice) prin intermediul creia s-au urmrit o serie de obiective avnd ca scop corectarea unor
dezechilibre nregistrate de sistemul de pensii:
decuplarea evoluiei punctului de pensie n funcie de evoluia salariului nominal 22, prin
indexarea punctului de pensie anual cu 100% din rata inflaiei, la care se adaug 50%
(acest procent scade la 45% ncepnd cu 2021 i ulterior cu 5 pp pe an, pn n 2030,
cnd ajunge la 0%) din creterea real a ctigului salarial mediu brut, realizat pe anul
precedent;
integrarea n sistemul unitar de pensii publice a persoanelor care aparineau unor
sisteme speciale (pensiile militare), precum i a persoanelor care realizeaz venituri din
profesii liberale;
introducerea unor condiii mai restrictive privind accesul la pensia anticipat i la pensia
de invaliditate;

22

Valoarea unui punct de pensie se stabilea anterior pe baza legii 19/2000 prin actualizarea lui cu cel
puin rata inflaiei, dar valoarea punctului de pensie nu putea fi mai mic de 37,5% din salariul mediu
brut utilizat la fundamentarea bugetului asigurrilor sociale de stat, ncepnd cu 1 ianuarie 2008,
respectiv de 45% din salariul mediu brut utilizat la fundamentarea bugetului asigurrilor sociale de stat,
ncepnd cu 1 ianuarie 2009.

57

 stabilirea pensiei pe principiul contributivitii, n direct corelaie cu nivelul veniturilor

asigurate pentru care s-au achitat contribuiile de asigurri sociale;
creterea vrstelor de pensionare ca urmare a creterii speranei de via a populaiei i
egalizarea gradual pn n anul 2030 a stagiului complet de cotizare pentru femei i
brbai.
Graficul 22: Evoluia pensiei medii (lei)

Sursa: INS
n anul 2013, pensia medie lunar a fost de 805 lei, n cretere cu 4,1% fa de anul precedent,
ca urmare a indexrii punctului de pensie cu 3,8%23, respectiv cu 29,3 lei. Pensiile pltite din
bugetul de asigurri sociale s-au situat la un nivel mediu de 809 lei, iar cele corespunztoare
pensionarilor agricultori au fost n medie de 327 lei. Totodat, pensiile acordate militarilor au
atins un nivel mediu lunar egal cu 2.446 lei, cu 2% mai puin dect n anul 2012. n ciuda acestei
reduceri, este de remarcat faptul c pensia medie lunar corespunztoare beneficiarilor
provenii din sistemul de aprare, ordine public i siguran naional a nregistrat o cretere
de aproximativ 30% n intervalul 2010-2012, n urma recalculrii conform prevederilor Legii nr.
119/2010 i ale Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 1/2011 i n condiiile n care
prognozele iniiale indicau o scdere a acestora n urma aplicrii principiului contributivitii.

23

Majorarea cu 3,76% a punctului de pensie a fost determinat pe baza ratei medii a inflaiei din anul
2011 (3,33%) la care s-a adugat 0,43%, ce reprezint 50% din creterea real a ctigului salarial mediu
brut din acelai an.
58

La nivelul anului 2013, Romnia i-a meninut poziia din 2012 n ceea ce privete ponderea
cheltuielilor cu asistena social n total venituri, situndu-se n a doua jumtate a
clasamentului statelor din UE. Totui, acestea nregistreaz un nivel semnificativ mai ridicat
dect contribuiile sociale ncasate.
Graficul 23: Ponderea cheltuielilor cu asisten social n total venituri ncasate la buget n
rile din UE27

Sursa: EUROSTAT

59

III.3.2. Cheltuieli cu bunuri i servicii

Execuia cheltuielilor cu bunuri i servicii
net de impactul schemelor de
compensare a consemnat un nivel
superior celui avut n vedere n proiectul
de buget (+1 mld. lei), depind cu 4,4
mld. lei i nivelul considerat la
fundamentarea Strategiei fiscal-bugetare
pe perioada 2013 2015, respectiv 33,9
mld. lei, n condiiile n care proieciile
aferente SFB nu includeau impactul
implementrii Directivei UE 7/201124.
Estimat iniial la 37,3 mld. lei, valoarea
final a acestei categorii de cheltuieli, a
atins un nivel de 38,3 mld. lei, respectiv
6,09% din PIB.

Graficul 24: Cheltuieli cu bunuri i servicii

2013 (mld. lei)

Sursa: Ministerul Finanelor Publice

Cheltuielile cu bunuri i servicii cu fost revizuite n cretere cu ocazia primei rectificri

bugetare (+2 mld. lei), n pofida faptului c majorarea acestui capitol de cheltuieli, ulterior
aprobrii bugetului i fr operarea unei reduceri de aceeai valoare la nivelul altor cheltuieli
bugetare, este interzis de Legea responsabilitii fiscal-bugetare nr. 69/2010. Chiar dac
ncasrile din taxa clawback, neincluse n bugetul iniial, au fost utilizate pentru finanarea
cheltuielilor suplimentare cu bunuri i servicii, dimensiunea revizuirii nu poate fi explicat
doar de acest factor. n schimb, la cea de-a doua rectificare bugetar, valoarea cheltuielilor cu
bunuri i servicii a fost reevaluat la 38,5 mld. lei (-0,74 mld. lei fa de prima rectificare). Este
de menionat faptul c ambele rectificri au avut n vedere implementarea unei scheme de
stingere n lan a obligaiilor bugetare de tip swap (fiecare nsumnd 0,5 mld. lei), dar n
execuia final s-au regsit doar 0,3 mld. lei afereni acestor scheme.
De altfel, Consiliul fiscal a atras atenia n februarie 2013, n opinia asupra Strategiei fiscalbugetare 2013-2015 actualizat asupra faptului c sumele alocate prin proiectul de buget
24

Aceasta prevede c n contractele ntre ntreprinderi ar trebui s se prevad termene de plat

limitate, ca regul general, la 60 de zile calendaristice. n plus, ar trebui s se prevad norme specifice
n ceea ce privete tranzaciile comerciale pentru furnizarea de bunuri sau servicii de ctre ntreprinderi
ctre autoritile publice, norme care s stabileasc, n special, termene de plat care s nu depeasc
n mod normal 30 de zile calendaristice, n afara cazului n care contractul prevede n mod expres
dispoziii contrare, care trebuie s fie justificate n mod obiectiv de natura sau caracteristicile specifice
ale contractului, dar care s nu depeasc, n orice caz, 60 de zile calendaristice.
60

capitolului de cheltuieli cu bunuri i servicii sunt subdimensionate, existnd riscuri

semnificative de depire a acestora. Suma propus iniial era cu att mai dificil de respectat
avnd n vedere impactul aplicrii Directivei UE nr. 7/2011 privind combaterea ntrzierii n
efectuarea plilor n tranzaciile comerciale, efortul financiar estimat iniial fiind de
aproximativ 3,5 mld. lei (0,54% din PIB).
La fel ca i n anii precedeni, i n 2013 nivelul cheltuielilor cu bunuri i serviciile considerat n
proiectul de buget a fost depit pe parcursul anului. Astfel, execuia final a cheltuielilor cu
bunuri i servicii a consemnat o cretere de 2,8 % fa de nivelul proiectat iniial (dinamic
totui mai redus dect cea de 7,2% din 2012, respectiv 10,63% n 2011). Majorarea
cheltuielilor cu bunuri i servicii cu ocazia proiectelor de rectificare bugetare a fost justificat
prin accelerarea plii arieratelor din sectorul sanitar, fiind susinut parial pe partea de
venituri bugetare din taxa clawback, ncasri neincluse n proiectul de buget. Consiliul fiscal
remarc carene serioase n procesul de programare bugetar, credibilitatea estimrilor iniiale
n ceea ce privete traiectoria acestui capitol de cheltuieli fiind serios afectat de revizuirile
operate pe parcursul anului.
Tabelul 11: Evoluia cheltuielilor cu bunuri i servicii n perioada 2011-2013 (mld. lei)
Prima
A doua
Prima
A doua
Execuie
Program rectificare
rectificare
Execuie
SFB
schem de
schem de
(fr
iniial
(fr
(fr
swap
compensare
compensare swap)
swap)
swap)
2011 28,54 28,62
29,32
29,98
0,13
31,64
0,13
2012 31,26 31,74
32,78
0,25
33,18
0,50
34,04
0,41
2013 33,88 37,25
39,27
0,50
38,52
1,00
38,30
0,28
Sursa: Ministerul Finanelor Publice
Comparativ cu anul 2012, cheltuielile cu bunuri i servicii, nete de impactul schemelor de
compensare de tip swap, au crescut cu 12,52% (+4,26 mld. lei), majorare ce a inclus i plile
efectuate ca urmare a aplicrii Directivei UE nr. 7/2011 privind combaterea ntrzierii n
efectuarea plilor n tranzaciile comerciale. La fundamentarea bugetului, aceste pli au fost
estimate la 3,5 mld. lei, n timp ce execuia final a consemnat un nivel inferior (2,5 mld. lei),
plile fiind realizate n a doua jumtate a anului 2013 (1,37 mld. lei n trimestrul III, respectiv
1,2 mld. lei n trimestrul IV). Excluznd majorarea cheltuielilor cu bunuri i servicii datorat
aplicrii Directivei UE nr. 7/2011, aceast categorie de cheltuieli a crescut cu aproximativ 5%,
avans inferior PIB nominal. Este de menionat faptul c implementarea acestei msuri a avut un
impact semnificativ, dar temporar (engl. one-off) asupra bugetului general consolidat, iar
punctul de pornire al analizelor viitoare privind evoluia acestei categorii de cheltuieli va fi
reprezentat de valoarea net de impactul aplicrii Directivei UE nr. 7/2011.
61

Graficul 25: Evoluia cheltuielilor cu bunuri i servicii n perioada Trim. I 2012 Trim. IV
2013 (mld. lei)

Sursa: Ministerul Finanelor Publice

Traiectoria nregistrat de cheltuielile cu bunuri i servicii reflect carene semnificative n
procesul de programare bugetar, chiar dac majorrile operate pe parcursul anului au fost
parial justificate de accelerarea plii arieratelor din sectorul sanitar i au fost susinute de
ncasrile din taxa clawback, neincluse n proiectul de buget. ncepnd cu anul 2014, aceste
venituri se regsesc n proiecia bugetar iniial, fapt care ar trebui s contribuie la crearea
premiselor pentru o dimensionare adecvat a cheltuielilor cu bunuri i servicii. De asemenea,
unele progrese au fost nregistrate n ultimii ani, n condiiile n care execuia final a consemnat
realizri din ce n ce mai apropiate de prognoza iniial. Totui, pe termen mediu, eficientizarea
cheltuielilor cu bunurile i serviciile nu este posibil, n opinia Consiliului fiscal, fr reforme
structurale foarte profunde, n special n sistemul de sntate, i fr eficientizarea sistemului
de achiziii publice n general.

III.3.3. Cheltuieli de investiii publice

Cheltuielile de investiii cuprind, conform clasificaiei bugetare, cheltuieli de capital (active
nefinanciare), proiecte cu finanare din fonduri externe nerambursabile postaderare, cheltuieli
aferente programelor cu finanare rambursabil, transferuri de capital i alte transferuri de
natura investiiilor.

62

Raportat la anul anterior, n anul 2013,

cheltuielile
cu
investiiile
statului,
considernd toate capitolele bugetare
incluse n aceast categorie, s-au diminuat
de la 35,5 mld. lei la 31,6 mld. lei n
standarde cash, descreterea n termeni
reali fiind de peste 17% (respectiv de la
6,05% din PIB la 5% din PIB). Reducerea
cheltuielilor de investiii a continuat s
reprezinte o modalitate de atingere a
intelor fiscale pe termen scurt, dar cu
posibile repercusiuni negative pe termen
mediu i lung.

Graficul 26: Cheltuieli de investiii 2013 (mld.

lei)
40.00
35.00
30.00
25.00

35.4555

36.9543

37.3578

36.1826
31.6137

20.00
15.00
Executie
2012

Prima
rectificare

Executie
2013

Sursa: Ministerul Finanelor Publice

n bugetul iniial pentru 2013 se inteniona o cretere a ponderii absorbiei fondurilor UE n

total cheltuieli de investiii, respectiv o substituie ntre cheltuielile de capital (surse interne) i
fonduri UE (surse externe), o abordare corect i binevenit n opinia Consiliului fiscal.
Adoptarea unei astfel de strategii contribuie la reducerea deficitului bugetar, cheltuielile de
investiii urmnd s fie susinute de venituri din fonduri UE, eliberndu-se astfel resurse proprii
care pot fi utilizate ca modalitate de consolidare fiscal sau n alte scopuri.
Planul iniial de substituire a cheltuielilor de capital cu fonduri europene nerambursabile nu a
funcionat, cheltuielile de investiii fiind cu 5,4 mld. lei mai mici fa de suma prevzut n
propunerea de buget, n principal ca urmare a nerealizrii veniturilor din fonduri europene
nerambursabile postaderare cu 3,3 mld. lei (circa 0,53% din PIB) comparativ cu planul bugetar
iniial.

63

n anul 2013, cheltuielile de capital, cu o Graficul 27: Cheltuieli de capital 2013 (mld. lei)
pondere de peste 50% din totalul
cheltuielilor de investiii, au fost proiectate
nc din bugetul iniial la un nivel
semnificativ mai mic (-1 miliard lei)
comparativ cu sumele cheltuite efectiv n
2012, n contextul inteniei de substituie a
surselor interne de finanare a investiiilor
cu fonduri europene. Execuia final
aferent anului 2013 a consemnat o
reducere a cheltuielilor de capital cu
aproximativ 0,2 mld. lei fa de nivelul
programat iniial (17,7 mld. lei, exclusiv
impactul swap-urilor), acestea fiind ns
superioare
proieciilor
aferente Sursa: Ministerul Finanelor Publice
rectificrilor bugetare (cu +0,3 mld. lei).
Proiectele cu finanare din fonduri externe nerambursabile (FEN) postaderare, dei n cretere
comparativ cu anul 2012 (+0,8 mld. lei) au avut o evolu ie mult sub ateptri, fiind net
inferioare att nivelului stabilit prin bugetul iniial (-3,3 mld. lei) ct i nivelului programat prin a
doua rectificare bugetar (-2,6 mld. lei). Este de remarcat meninerea estimrii nerealiste de la
a doua rectificare bugetar, operat la finele lunii octombrie, n condiiile n care realizrile
operative la 9 luni (cu doar 0,8% mai mari dect cele realizate n primele 9 luni ale anului 2012)
indicau, fr echivoc, ratarea intei iniiale cu peste 2 mld. lei.
Estimarea privind cheltuielile aferente proiectelor cu finanare din fonduri europene
nerambursabile ar trebui s fie strns legat de evoluia absorbiei de fonduri europene,
nerealizarea la nivelul veniturilor din anul 2013 fa de programarea iniial fiind de circa 3,31
mld. lei sau 0,53% din PIB. Cheltuielile aferente programelor cu finanare rambursabil, care au
o pondere extrem de redus n totalul cheltuielilor de investiii, s-au situat la nivelul programat
prin a doua rectificare bugetar, dar reprezint doar 56% din realizrile anului 2012.

64

Graficul 28: Proiecte cu finanare din fonduri

externe nerambursabile postaderare 2013
(mld. lei)

Graficul 29: Cheltuieli aferente programelor

cu finanare rambursabil 2013 (mld. lei)

Sursa: Ministerul Finanelor Publice

n ultimii zece ani, Romnia s-a clasat pe primul loc ntre statele membre UE din perspectiva
ponderii investiiilor publice att n PIB, ct i n veniturile bugetare totale, dar calitatea
infrastructurii ne plaseaz pe ultimul loc n cadrul aceluiai grup de ri, ceea ce demonstreaz
eficiena sczut a acestor cheltuieli. Conform Raportului Competitivitii Globale 2013-2014
Romnia este pe locul 106 (din 148 ri) n ceea ce privete calitatea global a infrastructurii,
respectiv pe locul 145 (din 148 ri) privind calitatea drumurilor.
Graficul 30: Cheltuielile cu investiii publice i calitatea infrastructurii
Indicele calitii infrastructurii in
2013*

7
6.5
6
5.5
5

FI

AT
DE
BE

PT
DK
UK
IT

4.5
4

FR IS
NL
ES

LU
SE
NO
IE
SI
MT
CY
LV LT
HU
GR

SK

CZ EE

PL

3.5

BG

RO

3
1.000 1.5000 2.000 2.5000 3.000 3.5000 4.000 4.5000 5.000 5.5000
Cheltuieli cu investiii (% din PIB, medie anuala 2003-2013)

Sursa: EUROSTAT, World Competitiveness Report 2013-2014

65

Managementul defectuos al investiiilor publice, lipsa unui sistem transparent pentru

prioritizarea investiiilor au fost semnalate i n rapoartele ntocmite de experi FMI 25 i ai
Bncii Mondiale (BM)26. n urma acestor analize, s-au fcut recomandri autoritilor romne n
sensul unei mai bune prioritizri a proiectelor de investiii, iar Guvernul i-a asumat ndeplinirea
mai multor angajamente prin Scrisorile de intenie transmise ctre FMI n cadrul pachetelor de
asisten financiar de tip preventiv. Aceste angajamente s-au materializat, cu o ntrziere
considerabil, prin adoptarea OUG nr. 8827/23 septembrie 2013 i a Normelor metodologice
privind prioritizarea proiectelor de investiii publice n aprilie 201428.
Caseta 1: Reforma managementului investiiilor publice
Reforma managementului investiiilor publice a fost demarat n anul 2013 cu sprijinul
experilor Bncii Mondiale, n scopul optimizrii proceselor de planificare bugetar i de
prioritizare a proiectelor de investiii publice precum i pentru a spori absorbia fondurilor
europene structurale i de coeziune. Obiectivele principale au fost reprezentate de
armonizarea portofoliului proiectelor de investiii finanate din fonduri publice cu obiectivele
Guvernului precum i finanarea cu prioritate a proiectelor de investiii publice cu impact
economic i social major. n acest sens a fost nfiinat Unitatea de evaluare a investiiilor
publice n cadrul MFP i s-a ncercat o prioritizare pilot n execuia bugetului pentru anul
2013, precum i n programarea bugetului pentru anul 2014.
Actul normativ adoptat n septembrie 2013, completat ulterior cu normele metodologice, ia propus crearea cadrului legal necesar pentru prioritizarea investiiilor publice, prin
stabilirea unor criterii de evaluare cuantificabile precum i analiza sustenabilitii i
suportabilitii proiectelor noi de investiii. Acesta se aplic obligatoriu proiectelor de
investiii a cror valoare depete suma de 100 mil. lei i dup caz, investiiilor cu o valoare
cuprins ntre 30 i 100 mil. lei, fiind vizate instituiile publice centrale i locale, respectiv cele
autofinanate, companiile cu capital majoritar de stat precum i investiiile realizate n
parteneriat public-privat.
Criteriile de prioritizare se refer n principal la:oportunitatea proiectului n contextul
25

Rapoartele misiunilor de evaluare n cadrul Acordului Stand-by ncheiat cu FMI.

Reviving Romanias Growth and Convergence Challenges and Opportunities - A Country Economic
Memorandum, Banca Mondiala, iunie 2013.
27
Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 88/2013 privind adoptarea unor msuri fiscal-bugetare pentru
ndeplinirea unor angajamente convenite cu organismele internaionale, precum i pentru modificarea i
completarea unor acte normative.
28
Hotrrea Guvernului nr. 225/2014 pentru aprobarea Normelor metodologice privind prioritizarea
proiectelor de investiii publice.
26

66

strategiilor sectoriale sau naionale; justificarea economic i social; suportabilitatea i

sustenabilitatea financiar; aranjamente pentru implementare i performana n
implementare.
Instituiile financiare internaionale (FMI, BM, Organizaia Economic pentru Cooperare i
Dezvoltare - OECD) realizeaz de asemenea analize privind cele mai bune practici n domeniul
investiiilor publice. De exemplu, OECD a publicat29 n anul 2013 o ampl sintez a celor mai
bune practici sub forma unor principii de baz pentru un management eficient al investiiilor
publice rezultate din experiena altor statele membre OECD. Cele 12 principii, structurate pe 3
piloni, au menirea de a contrabalansa efectele nedorite ale potenialelor neajunsuri inerente
procesului investiional la scar naional privind coordonarea, capacitatea de proiectare implementare i mediul legislativ.
Caseta 2: Principii identificate de OECD pentru un management eficient al investiiilor
publice, structurate pe 3 piloni
Pilonul I: coordonarea investiiilor publice la toate nivelurile administraiei publice i
domeniilor politice utiliznd strategii integrate de investiii adecvate zonelor vizate;
adoptarea unor instrumente eficiente de coordonare la nivel naional i sub-naional;
coordonarea orizontal la nivel sub-naional.
Pilonul II: consolidarea capacitilor pentru investiii publice i a bunelor practici la toate
nivelurile de guvernare: evaluarea impactului pe termen lung si riscurile investiiilor publice;
implicarea tuturor prilor interesate n ciclul de investiii, mobilizarea investitorilor privai si
a instituiilor finanatoare pentru diversificarea surselor de finanare, dezvoltarea expertizei
funcionarilor, instituiilor implicate n procesul investiional, concentrarea pe rezultate i
promovarea nvrii din experien.
Pilonul III: asigurarea unui cadru adecvat la toate nivelurile de guvernare: dezvoltarea unui
cadru fiscal adecvat obiectivelor urmrite, cerina unui management financiar puternic i
transparent la toate nivelurile de guvernare, promovarea transparenei privind achiziiile
publice, accent pe calitatea i consistena actului legislativ la toate nivelurile de guvernare.
Comparativ cu evaluarea Consiliului fiscal din Raportul pe anul 2012, se poate aprecia c s-au
fcut unele progrese n sensul crerii cadrului legal asociat reformei managementului
investiiilor publice prin aprobarea OUG 88/2013 i a Normelor aferente, dar obinerea
beneficiilor scontate rmne deocamdat un deziderat. Evaluarea rezultatelor trebuie s aib n
29

OECD (2013), Draft OECD Recommendation on Principles for Effective Public Investment A Shared
Responsibility Across Levels of Government i OECD (2013), Investing Together: Working Effectively
across Levels of Government.
67

vedere obligatoriu o perioad mai lung, ori pn n prezent efectele noului cadru legal nu s-au
materializat, Romnia aflndu-se la nceput n ceea ce privete implementarea reformei n
domeniul managementului investiiilor publice i adoptarea bunelor practici de la nivel
european.

III.3.4. Fondul de rezerv bugetar i fondul de intervenie la dispoziia

Guvernului
n conformitate cu art. 30, alin. (2) din Legea finanelor publice nr. 500/2002, fondul de rezerv
bugetar la dispoziia Guvernului se repartizeaz unor ordonatori principali de credite ai
bugetului de stat i ai bugetelor locale, pe baz de hotrri ale Guvernului, pentru finanarea
unor cheltuieli urgente sau neprevzute aprute n timpul exerciiului bugetar. Legea nu
precizeaz ns explicit categoriile de cheltuieli care pot fi angajate din fondul de rezerv i nici
nu exist limitri legate de cuantumul sumelor alocate, ceea ce ofer spaiu pentru alocri
discreionare i netransparente.
Pe parcursul ultimilor ani, Guvernul a emis o serie de ordonane de urgen prin care se
stabilesc utilizri ale sumelor din fondul de rezerv dincolo de cadrul statuat n Legea finanelor
publice nr. 500/2002. Astfel, potrivit Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 41/2013 pentru
stabilirea unor msuri financiare se prevede c, prin derogare de la prevederile art. 30 alin. (2)
i (3) din Legea nr. 500/2002 privind finanele publice, din fondul de rezerv bugetar la
dispoziia Guvernului pot fi alocate sume, prin hotrri ale Guvernului, i pentru plata
arieratelor nregistrate de spitalele din subordinea autoritilor administraiei publice centrale
i locale, dar numai pn la sfritul anului 2013. Mai mult, n conformitate cu Ordonana de
urgen a Guvernului nr. 103/2013 pentru stabilirea unor msuri n domeniul cheltuielilor
publice, prin hotrri de Guvern pot fi alocate sume din fondul de rezerv i pentru plata
arieratelor aferente bugetelor locale, precum i pentru finanarea unor cheltuieli ce decurg din
obligaiilor de plat restante care nu pot fi asigurate din bugetul aprobat. Trebuie menionat
faptul c, i n anul 2012, Guvernul a apelat la o derogare similar de la Legea finanelor publice,
iniiind o ordonan care prevedea posibilitatea alocrii de sume din fondul de rezerv pentru
stingerea arieratelor. Cu toate c eliminarea plilor restante ale statului fa de agenii
economici reprezint un element important pentru mbuntirea poziiei lichiditii acestora i
promovarea creterii economice, alocarea de sume din fondul de rezerv pentru acest scop
poate fi justificat doar pe termen scurt. Pe termen mediu, soluia este reprezentat de
mbuntirea procesului de programare bugetar i gsirea de soluii viabile pentru eliminarea
cauzelor structurale care au condus la acumularea de arierate.
De asemenea, n conformitate cu Ordonana de urgen a Guvernului nr. 99/2013 cu privire la
rectificarea bugetului de stat pe anul 2013, prin derogare de la prevederile art. 30 alin. (2) din
68

Legea nr. 500/2002 privind finanele publice din fondul de rezerv bugetar la dispoziia
Guvernului se pot aloca, pe baz de hotrri ale Guvernului, sume i pentru suplimentarea
cheltuielilor bugetului fondului naional unic de asigurri sociale de sntate pe anul 2013.
n plus, pe baza Ordonanei de urgen nr. 107/2013 pentru stabilirea unor msuri bugetare,
prin derogare de la prevederile art. 30 alin. (2) i (3) din Legea nr. 500/2002 privind finanele
publice, din fondul de rezerv bugetar pot fi alocate sume pentru finanarea unor cheltuieli de
investiii ale regiilor autonome aeroportuare cu specific deosebit, de interes local, prin
majorarea transferurilor de la bugetul de stat ctre bugetele locale, prevzute n bugetul
Ministerului Transporturilor, pn la data de 31 decembrie 2014. Tot pe baza ordonanei de
urgen nr. 107/2013, din fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului, prin hotrre a
Guvernului, pot fi alocate sume Ministerului Educaiei Naionale pentru instituiile de
nvmnt universitar de stat pentru plata titlurilor executorii avnd ca obiect drepturi
salariale.
Se remarc astfel apelul repetat al Guvernului la derogri de la legea finanelor publice prin
care se stabilesc utilizri ale fondului de rezerv care nu pot fi catalogate drept cheltuieli
urgente sau neprevzute. Dei reducerea stocului de arierate sau plata titlurilor executorii
reprezint obiective valide, acestea ar trebui cuprinse n proiectul de buget sau cu ocazia
rectificrilor bugetare la capitolele de cheltuieli corespunztoare i nu ar trebui s afecteze
fondul de rezerv bugetar.
Utilitatea unui fond de rezerv (engl. contingency reserve fund) const n flexibilitatea pe care o
confer guvernului n executarea bugetului anual, n special pentru acoperirea unor cheltuieli
neprevzute sau urgente. Oportunitatea includerii n buget a unui fond de rezerv este
confirmat de literatura de specialitate privind programarea bugetar care subliniaz ns
totodat necesitatea identificrii unui echilibru n legtur cu dimensiunea unui astfel de fond.
Astfel, un nivel prea sczut al rezervei ar putea fi insuficient pentru a acoperi n mod operativ
cheltuielile neprevzute, n timp ce un fond de rezerv supradimensionat ar putea conferi o
autoritate prea mare executivului n angajarea unor cheltuieli n exces, fr aprobarea
Parlamentului.
Potrivit unui studiu al FMI privind transparena fiscal30, utilizarea excesiv a fondului de
rezerv reduce transparena fiscal. Reglementrile legale n vigoare la nivel naional ar trebui
s precizeze condiii clare i stringente privind accesarea acestui fond, natura cheltuielilor care
pot fi aprobate, precum i s impun necesitatea raportrilor periodice ctre legislativ i ctre
public a gradului de utilizare a fondului de rezerv.

30

Manual on Fiscal Transparency (2007), International Monetary Fund, Fiscal Affairs Department.
69

n practica internaional31, bugetele naionale includ un fond de rezerv al crui nivel este
limitat, aflndu-se de regul, ntre 1% i 3% din cheltuielile publice totale, nivelul acestuia fiind
stabilit de Parlamentele naionale care sunt informate periodic de ctre Guvern cu privire la
utilizarea fondului, dimensiunea i destinaia cheltuielilor angajate din acesta. Astfel, n Marea
Britanie, utilizarea fondului de rezerv este reglementat prin intermediul United Kingdoms
Contingency Fund Act 1974, iar nivelul acestuia este limitat la 2% din cheltuielile publice
nregistrate n anul precedent. n Spania, sunt definite n mod explicit tipurile de cheltuieli care
pot fi accesate din fondul de rezerv, printre care se numr cheltuielile de personal, serviciul
datoriei, transferurile i cheltuielile de investiii; fondul de rezerv nu poate s depeasc 2%
din cheltuielile publice totale. De asemenea, i n alte ri europene exist prevederi legislative
privind utilizarea fondului de rezerv: n Suedia se stabilete anual o sum fix pentru
cheltuielile care pot fi accesate din acest fond, n Danemarca exist o lege care reglementeaz
accesarea fondului de rezerv. De altfel, n rile nordice (Danemarca, Suedia, Finlanda,
Norvegia) sunt definite explicit tipurile de cheltuieli care pot fi angajate din acest fond, precum
i condiiile privind raportarea ex-post ctre Parlament32.
Curtea de Conturi, n Raportul public aferent anului 2012, a constatat urmtoarele aspecte
privind alocrile din fondul de rezerv: inexistena unor criterii clare i formalizate de clasificare
a cheltuielilor care au fost finanate din fondul de rezerv bugetar, funcionarea
necorespunztoare a sistemelor de control intern, absena unui control din partea MFP pentru
verificarea gradului de atingere a obiectivului final prevzut n actul normativ prin care au fost
alocate. De asemenea, s-a constatat c nu au existat modificri semnificative n desfurarea
procesului legislativ prin care se aloc fondurile, repartizarea i utilizarea acestor fonduri fiind
realizate, la fel ca i n perioada anterioar prin lsarea la latitudinea iniiatorilor de proiecte de
hotrri ale Guvernului a evalurii i ncadrrii cheltuielilor ce urmeaz a fi finanate din aceste
fonduri. Concluzia raportului Curii de Conturi este c fondul de rezerv bugetar la dispoziia
Guvernului nu a fost utilizat n scopul pentru care a fost creat, fapt ce a dat posibilitatea ca, n
anumite situaii, acest fond s poat fi utilizat i ca o modalitate de a suplimenta bugetele unor
ordonatori de credite, fr a fi nevoie ca alocrile s fie cuprinse n buget i aprobate de
Parlament.
Prezentul raport studiaz utilizarea fondului de rezerv la dispoziia Guvernului pe parcursul
anului 2013, pe baza hotrrilor de Guvern publicate n Monitorul Oficial al Romniei prin care

31

Ian Lienert (2010), Role of the Legislature in Budget Processes, Fiscal Affairs Department,
International Monetary Fund.
32
OECD Journal on Budgeting Vol. 4 No. 3 (2004), The Legal Framework for Budget Systems An
International Comparison.
70

se aloc sume din fondul de rezerv bugetar, pe ordonatori de credite i destinaii. Lista
detaliat a hotrrilor de Guvern menionate, se regsete n anexa raportului.
Graficul 31: Total alocri din fondul de
rezerv la dispoziia Guvernului (mld. lei)

Sursa: calcule Consiliul fiscal pe baza datelor

din Hotrrile de Guvern privind alocarea de
sume din fondul de rezerv

Graficul 32: Numr hotrri de Guvern

privind alocrile din fondul de rezerv

Sursa: calcule Consiliul fiscal pe baza datelor

din Hotrrile de Guvern privind alocarea de
sume din fondul de rezerv

Astfel, n anul 2013, au fost alocate din fondul de rezerv bugetar aproximativ 950 mil. lei
(0,4% din cheltuielile totale), din care aproximativ 800 mil. lei ctre administraia central i 150
mil. lei ctre cea local. Comparativ cu anul precedent, alocrile din fondul de rezerv au sczut
cu aproximativ 425 mil. lei, respectiv cu 30,95%, n contextul diminurii transferurilor ctre
autoritile locale cu 645 mil. lei, precum i a majorrii cu 219 mil. lei a sumelor redirecionate
ctre administraia central.
i n acest an se poate constata o mbuntire la nivelul utilizrii fondului de rezerv, att din
perspectiva totalului cheltuielilor angajate, ct i din cea a numrului hotrrilor de Guvern
adoptate n vederea alocrii unor sume din fondul de rezerv.
n anul 2013, pentru fondul de rezerv au fost alocate iniial aproximativ 207 mil. lei, ceea ce
reprezint aproximativ 20% din totalul cheltuielilor efectuate din acest fond. Aceast situaie a
fost posibil prin majorarea fondului de rezerv la dispoziia Guvernului prin anularea unor
credite bugetare de la unii ordonatori de credite. Aceast practic face i mai dificil urmrirea
sumelor cheltuite din fondul de rezerv bugetar i constituie un argument n plus cu privire la
caracterul discreionar al constituirii i utilizrii acestui fond.
71

Considernd cele mai bune practici pe plan internaional n domeniu, precum i concluziile
formulate de Curtea de Conturi, Consiliul fiscal reia recomandarea privind identificarea explicit
a cheltuielilor care pot fi angajate din fondul de rezerv mpreun cu o mult mai mare
transparen, inclusiv prin raportarea periodic ctre Parlament a nivelului de utilizare al
fondului. Astfel, se impune detalierea alocrilor din Fondul de rezerv bugetar, cu precizarea
condiiilor i a criteriilor de alocare, precum i defalcarea pe ordonatori de credite. De
asemenea, Consiliul fiscal recomand plafonarea sumelor ce pot fi repartizate i utilizate din
fondul de rezerv, ca procent din totalul cheltuielilor, un nivel de 1% fiind aparent suficient,
avnd n vedere evoluiile anterioare. Este adevrat c n ultimii ani s-a remarcat o mbuntire
important n ceea ce privete utilizarea fondului de rezerv, dar aceasta trebuie nsoit de o
cretere a transparenei - eventual prin implementarea unor principii de tipul celor enunate n
manualul FMI privind transparena fiscal precum i de remedierea definitiv a deficienelor
semnalate att de Curtea de Conturi ct i de Consiliul fiscal.
n conformitate cu art. 30, alin. (4) din Legea finanelor publice numrul 500/2002, fondul de
intervenie la dispoziia Guvernului se repartizeaz unor ordonatori principali de credite ai
bugetului de stat i ai bugetelor locale, pe baz de hotrri ale Guvernului, pentru finanarea
unor cheltuieli urgente n vederea nlturrii efectelor unor calamiti naturale i sprijinirii
persoanelor fizice sinistrate. Spre deosebire de destinaiile posibile ale alocrilor din fondul de
rezerv care las loc de interpretri, n cazul fondului de intervenie la dispoziia Guvernului
acestea sunt clar precizate n textul de lege, oportunitatea existenei unui astfel de fond fiind
justificat. Pe parcursul unui an, acest fond poate fi majorat cu sume din fondul de rezerv, n
funcie de necesitile privind asigurarea sumelor necesare pentru nlturarea calamitilor
naturale. n anul 2013, alocrile din fondul de intervenie totalizeaz aproximativ 33 mil. lei,
destinaia sumelor fiind n conformitate cu prevederile Legii finanelor publice. Lista complet a
hotrrilor de Guvern prin care se decide utilizarea fondului de intervenie, se regsete n
anexa raportului.

III.4. Datoria public

Cheltuielile cu dobnzile au crescut n 2013 cu 45,4 mil. lei (respectiv cu +0,42%) fa de anul
2012, ponderea acestora n PIB diminundu-se de la 1,83% la 1,72%, n condiiile unui avans al
PIB nominal de 7,13%. Valoarea final a acestui capitol de cheltuieli a fost mai mic dect cea
proiectat n bugetul iniial cu circa 626 de mil. lei (0,1% din PIB) pe fondul scderii
semnificative a costurilor de finanare nregistrat n anul 2013, al crei efect se va manifesta pe
deplin n timp, pe msur ce datoria emis n trecut va ajunge la scaden i va fi refinanat la
costurile mai avantajoase din prezent. n sens negativ reducerii cheltuielilor cu dobnzile a
acionat decizia Ministerului de Finane de a majora suplimentar rezervele de lichiditate din
Trezorerie, cu scopul finanrii n avans a deficitului bugetar i crerii unui tampon de siguran
72

(engl. buffer) pentru condiii adverse pe pieele financiare. Astfel, se are n vedere asigurarea n
avans a necesarului de finanare pentru o perioad de cel puin 4 luni, Consiliul fiscal apreciind
aceast abordare ca fiind una prudent i adecvat.
Datoria public a continuat s se majoreze i n 2013, dar cu un ritm mult diminuat, ponderea
acesteia n PIB crescnd, potrivit metodologiei europene ESA95, la 38,4%33 de la nivelul de
37,9% nregistrat la sfritul anului 2012, n contextul unui deficit bugetar mai sczut n 2013,
de 2,27% din PIB. Ritmul de cretere al datoriei publice a ncetinit comparativ cu avansul de 3,3
pp din PIB din 2012 i datorit unei creteri economice peste ateptri, dar i ca urmare a
diminurii dobnzii pltite pentru atragerea de mprumuturi. Astfel, dobnda medie pltit n
contul datoriei publice a sczut de la 5,2% n 2012 la 4,5% n 2013. Potrivit metodologiei
naionale, datoria public s-a majorat la 42,47% din PIB la sfritul anului 2013 fa de 41% n
2012 i 40,1% n 2011.
Costul atragerii de resurse noi n moned naional a cunoscut o evoluie pozitiv,
randamentele titlurilor de stat cobornd semnificativ fa de nivelul de circa 6% nregistrat la
sfritul anului 2012, pe fondul includerii obligaiunilor emise de statul romn n calculul seriei
de indici GBI-EM Global Diversified de ctre JP Morgan dar i atingerii intelor fiscale i a unei
lichiditi excedentare pe pieele financiare. Astfel, considernd condiiile de la sfritul anului
2013, se poate observa o scdere considerabil a randamentelor titlurilor de stat pe termene
mai scurte (mai mici de 1 an), la circa 3%, acestea njumtindu-se ntr-un interval de 12 luni,
n timp ce pe termene mai lungi (mai mari de 5 ani) scderea costurilor de finanare este mai
redus, respectiv pn la un nivel de circa 5%. n ceea ce privete costul atragerii de resurse noi
n valut de pe pieele externe, acesta s-a aflat de asemenea pe un trend descendent n 2013
fa de 2012, randamentele la titlurile de stat denominate n euro (engl. medium term notes)
diminundu-se de la 5,10% n septembrie 2012 i 5,04% n noiembrie 2012, la 4,77% n
septembrie 2013, respectiv la 4,15% n octombrie 2013, iar la cele denominate n dolari
americani reducndu-se de la 6,88% n februarie 2012 i 6,45% n martie 2012, la 4,5% n
februarie 2013.

33

Potrivit datelor estimate de Ministerul Finanelor Publice n raportul privind datoria public la 31
decembrie 2013. Produsul intern brut pentru 2013: 628.581,3 mil. lei.
73

Graficul 33: Evoluia costurilor de finanare n moned naional n perioada 2010-2013

Sursa datelor: Banca Naional a Romniei

Datoria public guvernamental reprezint 93,64%34 din total, comparativ cu 93,14% n 2012, n
timp ce ponderea datoriei publice locale este de 6,36%, n uoar scdere fa de nivelul de
6,86% din anul precedent. Obligaiunile de stat dein ponderea cea mai mare n totalul datoriei
publice, cumulnd 38,9% din total (fa de 32,1% n 2012), fiind urmate de mprumuturile de
stat cu 31,2% (fa de 34,5% n 2012), eurobonduri 18,2% (fa de 14% n 2012) i certificate de
trezorerie prin care se asigur 4,1% din finanarea datoriei publice (n comparaie cu 12% n
anul 2012). Se remarc astfel dou tendine n ceea ce privete administrarea datoriei publice:
pe de o parte, o proporie mai mare din datoria ajuns la scaden este refinanat prin
intermediul pieelor financiare, fiind preferate scadenele mai ndelungate, iar pe de alt parte
sumele atrase de pe pieele externe au cunoscut o majorare important din dorina de
diversificare a surselor de finanare.
n ceea ce privete structura pe scadene a titlurilor de stat nou emise n 2013, se remarc
modificri substaniale fa de anul precedent, Ministerul Finanelor Publice reuind s atrag
ntr-o pondere mai mare resurse pe termene mai ndelungate. Astfel, certificatele de trezorerie
cu scadene de pn la 1 an nsumeaz n 2013 doar 19% din valoarea mprumuturilor noi, fa
de 47% n 2012, n timp ce ponderea finanrii pe perioade mai lungi a avansat semnificativ,
obligaiunile pe termen mai mare de 1 an cumulnd 81% din valoarea mprumuturilor. n aceste
condiii, maturitatea medie rezidual a titlurilor de stat a crescut n 2013 la 4,4 ani fa de 3,9

34

Potrivit metodologiei europene ESA95.

74

ani la sfritul anului 201235. Creterea ponderii finanrii statului pe termene mai lungi a fost
favorizat att de randamentele n scdere, ct i de mbuntirea percepiei de risc asociat
Romniei.
Structura pe valute relev o uoar cretere a ponderii aferent mprumuturilor n moned
naional la 43,4% n 2013 de la 41,1% n 2012, n timp ce finanrile n euro au nregistrat o
uoar diminuare la 46,8% din total n 2013 de la aproximativ 47,5% n 2012. mprumuturile
contractate de stat de pe piaa american au determinat creterea ponderii finanrilor n
dolari de la 5,5% n 2012 la 6,6% n 2013, n condiiile materializrii inteniei de diversificare a
surselor de finanare a datoriei publice.
Evoluia datoriei publice n anii urmtori, din perspectiva exprimrii acesteia ca procent n PIB
poate fi previzionat pornind de la urmtoarea relaie, derivat din identitatea bugetar:
(

unde este stocul datoriei publice n momentul t,

reprezint deficitul primar al perioadei t,
(

) (

unde - rata de cretere a PIB real n perioada t ,

inflaia n perioada t.

desemneaz PIB nominal la momentul t,

- ajustarea stoc-flux n perioada t, iar
)
- rata dobnzii la momentul t, iar

n esen, relaia ne arat faptul c ponderea datoriei publice n PIB la momentul t depinde de
ponderea din perioada precedent ajustat cu diferena dintre rata real a dobnzii i creterea
economic, la care se adaug deficitul primar al bugetului general consolidat exprimat ca
procent din PIB. n condiiile unei rate de cretere economic superioar ratei reale a dobnzii
la datoria public, aceasta din urm exprimat ca procent din PIB va avea o tendin de scdere
chiar i n condiiile unui deficit primar egal cu 0. Prin urmare, este posibil reducerea datoriei
publice ca procent din PIB i n situaia n care soldul bugetului general consolidat nregistreaz
un surplus primar inferior nivelului cheltuielilor cu dobnzile dac rata de cretere economic
este mai mare dect rata real a dobnzii aferent datoriei publice. Coeficientul
poate fi
interpretat astfel ca rat real a dobnzii ajustat cu creterea economic.

35

Conform datelor disponibile n Strategia de Administrare a Datoriei Publice Guvernamentale 20142016, Direcia General Trezorerie i Datorie Public.
75

Graficul 34: Contribuii la modificarea ponderii datoriei publice n PIB- prognoz 2013-2017

Sursa: Comisia Naional de Prognoz, Ministerul Finanelor Publice, calcule Consiliul fiscal
Utiliznd prognozele oficiale ale Guvernului pentru factorii determinani ai evoluiei datoriei
publice, au fost calculate contribuiile acestora la variaia ponderii n PIB a datoriei publice, n
intervalul 2013-2017. n anul 2013 cea mai mare contribuie la majorarea stocului de datorie a
fost generat de deficitul primar (0,9% din PIB), urmat de ajustarea stoc-flux (0,5% din PIB), n
principal ca urmare a deciziei Ministerului Finanelor Publice de a mprumuta n avans o parte
din sumele necesare finanrii deficitului bugetar, majorndu-se astfel suplimentar rezervele
din Trezorerie. Avansul economic peste ateptri de 3,5% din anul 2013 a acionat n sensul
reducerii ponderii datoriei publice n PIB cu 1,3 pp, fiind superior ratei reale de dobnd de 1%,
ceea ce conduce la o valoare negativ a coeficientului . n perioada 2014-2017, potrivit
scenariului de baz, datoria public este proiectat a se situa la un nivel inferior celui nregistrat
la sfritul anului 2013, contribuia negativ a ratei reale de dobnd fiind contrabalansat de
accelerarea creterii economice. Procesul de consolidare fiscal din perioada 2010-2013 s-a
concretizat n reducerea semnificativ a deficitului primar, contribuia acestuia la majorarea
stocului de datorie n perioada 2014-2017 fiind negativ n ipoteza atingerii intelor bugetare.
Rezultatele obinute depind ntr-o msur important de prognozele folosite pentru rata real
a dobnzii i rata de cretere a PIB real. O rat real a dobnzii mai mare dect cea previzionat
presupune costuri suplimentare pentru finanarea datoriei i poate conduce la creteri ale
datoriei raportat la PIB. De asemenea, o rat de cretere economic mai mic, poate
determina o majorare a ponderii datoriei publice fa de estimrile iniiale. n contextul
76

incertitudinii cu privire la realizarea efectiv a prognozelor, este oportun realizarea unei

analize de senzitivitate care s evalueze impactul modificrii variabilelor utilizate asupra
evoluiei datoriei publice.
Graficul 35: Scenarii de evoluie a datoriei publice (% din PIB)

Sursa: Comisia Naional de Prognoz, Ministerul Finanelor Publice, calcule Consiliul fiscal
Potrivit scenariului de baz, datoria public va nregistra o scdere n perioada 2014-2017, la
finalul intervalului fiind proiectat o valoare de 36,7% din PIB. Un scenariu optimist, caracterizat
de o cretere economic mai mare dect cea previzionat cu un 1 pp i o rat real de dobnd
mai mic cu aceeai valoare conduce la diminuarea datoriei la 34,1% din PIB n 2017. n schimb,
considernd un scenariu pesimist, n care rata de cretere a PIB real este mai mic cu 1 pp,
coroborat cu o rat real a dobnzii mai ridicat cu 1 pp, ponderea datoriei publice n PIB se va
majora la 39,5%. Avnd n vedere reducerea semnificativ a costurilor de finanare din ultima
perioad al crei efect nu este nc vizibil pe deplin precum i accelerarea creterii economice
comparativ cu prognozele oficiale, o evoluie mai apropiat de cea descris de scenariul
optimist pare plauzibil la momentul redactrii acestui raport.
Trendul de majorare a datoriei publice de la nivelul 13,4% din PIB n 2008 la 38,4% din PIB n
2013, att ca urmare a crizei economice i financiare, dar i din cauza practicrii unei politici
fiscal-bugetare nesustenabile n perioada pre-criz, se va ncheia cel mai probabil n 2014,
prognoza pentru anii urmtori fiind de reducere treptat a gradului de ndatorare, condiionat
77

ns de meninerea angajamentul pentru traiectoria de consolidare fiscal. n urmtorii ani,

datoria public se va situa potrivit proieciilor curente la un nivel inferior pragului de atenie de
45%, definit de Legea responsabilitii fiscal-bugetare nr. 69/2010 cu modificrile i
completrile ulterioare. Legea anterior menionat a fost amendat la sfritul anului 2013, una
dintre modificri fiind reprezentat de introducerea unor praguri pentru datoria public care
declaneaz aciuni din partea Guvernului. Astfel, dac datoria public depete 45% din PIB,
Ministerul Finanelor Publice redacteaz un raport privind justificarea creterii datoriei i
prezint propuneri pentru meninerea acestui indicator la un nivel sustenabil; dac gradul de
ndatorare depete 50% din PIB, Guvernul procedeaz la nghearea salariilor din sectorul
public i eventual adopt msuri suplimentare de reducere a datoriei; dac indicatorul este mai
mare de 55% se nghea automat i cheltuielile cu asistena social din sistemul public. Toate
aceste noi prevederi au ca scop prevenirea situaiei n care datoria public ar depi pragul de
60% din PIB, stipulat n Tratatul de la Maastricht.

78

IV. Absorbia fondurilor europene

n exerciiul financiar 2007-2013, Romniei i-au fost alocate fonduri europene structurale i de
coeziune n sum de 19,2 mld. euro, la care se adaug cele 13,8 mld. euro din cadrul Politicii
Agricole Comune. Coordonate prin politica de coeziune a UE, fondurile structurale sunt
destinate pentru a sprijini convergena rilor membre, creterea competitivitii i ocuparea
forei de munc. innd cont de aceste aspecte, raportul de fa analizeaz absorbia fondurilor
europene n Romnia considernd exclusiv fondurile structurale i de coeziune.
Avnd n vedere obligaia statelor membre de a contribui la ndeplinirea obiectivelor strategiei
Europa 2020, fiecare ar elaboreaz un Program Naional de Reforme (PNR) prin care se
transpun obiectivele globale ale UE n obiective naionale. Acest document este redactat pentru
o perioad de trei ani i reprezint o platform cadru pentru definirea i aplicarea politicilor de
dezvoltare economic n concordan cu politicile UE, avnd ca prioriti realizarea unei
economii inteligente, durabile i favorabile incluziunii, cu niveluri ridicate de ocupare a forei de
munc, productivitate i de coeziune social. n cadrul PNR 2011-2013 transmis de Romnia CE
n aprilie 2011, au fost identificate i direciile de aciune n ceea ce privete creterea gradului
de absorbie a fondurilor europene.
Evaluarea anual realizat de Comisia European (mai 2013) a progreselor avute n vedere prin
Programul Naional de Reforme 2011-201336, a evideniat mai muli factori care au contribuit la
o rat redus de absorbie a fondurilor europene n Romnia:
administraie public lipsit de competene, cu transparen deficitar n procesul de
recrutare i gestionare a personalului i cu rate ridicate de fluctuaie a personalului de
conducere;
cadru legal deficitar n ceea ce privete managementul financiar;
neregulariti ntmpinate n procedurile de achiziii publice;
dificulti asociate disponibilitii liniilor de finanare corespunztoare n bugetul
naional.
De altfel, n actuala perioad de programare financiar, Romnia se situeaz pe ultimul loc n
rndul rilor europene. Totui, n ianuarie 2014 fa de decembrie 2012, Romnia a nregistrat
o cretere semnificativ a ratei de absorbie a fondurilor structurale i de coeziune, respectiv
de la 21,85% la 36,65%, conform datelor furnizate de Ministerul Fondurilor Europene. Chiar i

36

Commission Staff Working Document, Assessment of the 2013 national reform programme and
convergence programme for ROMANIA, Brussels, 29.5.2013, SWD(2013) 373 final.
79

n aceste condiii, fondurile absorbite reprezint doar puin peste o treime din fondurile
alocate pentru perioada 2007-2013.
Tabelul 12: Situaia absorbiei fondurilor structurale pe programe operaionale (mil. euro)
Total alocri
2007-2013
(cumulat)

Pli ianuarie 2014

Total,
din care:

Dezvoltare
regional
Mediu
Transport
Competitivitate
Resurse Umane
Dezvoltarea
capacitii
administrative
Asisten tehnic
Total

Prefin.37

Rata
absorbie

Absorbtie
exclusiv
prefin.

Ramb.
UE

3.966,0

1.830,6

551,9

1.278,8

46,16%

32,24%

4.412,5

1.434,9

574,7

860,1

32,52%

19,49%

4.425,9
2.554,2
3.476,1

1.064,1
938,0
1.622,3

191,1
548,9

1.064,1
746,9
1.073,4

24,04%
36,72%
46,67%

24,04%
29,24%
30,88%

208,0

104,9

5,6

99,3

50,45%

47,74%

170,2

47,7

1,2

46,5

28,00%

27,30%

19.213,0

7.042,4

1.873,4

36,65%
5.169,0
Sursa: Autoritatea de Coordonare a Instrumentelor Structurale, calcule Consiliul fiscal

26,90%

Cu cea mai mare rat a absorbiei (50,45%) n cazul Programului Operaional pentru
Dezvoltarea Capacitii Administrative n condiiile unei alocri iniiale de numai 208 mil. euro i
cea mai mic rat (24,04%) n cazul Programul Operaional Sectorial Transport corespunztoare
celei mai mari alocri iniiale de 4,4 mld. euro, Romnia se confrunt n continuare cu provocri
serioase n ceea ce privete capacitatea de absorbie a fondurilor europene.
Absorbia fondurilor structurale i de coeziune ale UE a stagnat n cea de-a doua jumtate a
anului 2012, ca urmare a deficienelor sistemice identificate n sistemul de management i
control al fondurilor structurale. Anumite programe operaionale (parial cele de transport i
dezvoltare regional, i integral cele de competitivitate, mediu i resurse umane) au fost pre37

Conform OUG nr. 64/2009, prefinanarea este acea sum transferat din instrumente structurale
ctre beneficiari, prin plat direct ori prin plat indirect, n stadiul iniial pentru susinerea nceperii
derulrii proiectelor i/sau pe parcursul implementrii acestora, n condiiile prevzute n
contractul/decizia/ordinul de finanare ncheiat ntre un beneficiar i Autoritatea de
management/organismul intermediar responsabil/responsabil, n vederea asigurrii derulrii
corespunztoare a proiectelor finanate n cadrul programelor operaionale.
80

suspendate, autoritile romne trebuind s ia msuri i s accepte coreciile financiare

propuse de Comisia European. n urma validrii de ctre Comisia European a aciunilor
ntreprinse, plile au fost deblocate n decembrie 2012 pentru Programul Operaional
Regional, n februarie 2013 pentru Programul Operaional Sectorial Dezvoltarea Resurselor
Umane, n martie 2013 pentru Programul Operaional Sectorial Mediu, iar pentru Programul
Operaional Sectorial Creterea Competitivitii Economice i Programul Operaional Sectorial
Transport, plile au fost reluate n a doua jumtate a anului 2013. Astfel, la 31 august 2013
coreciile financiare se ridicau la 253 mil. euro, din care 87,9 mil. euro erau pentru Fondul
European de Garantare n Agricultur (FEGA) i 35,6 mil. euro pentru Fondul European Agricol
pentru Dezvoltare Rural (FEADR).
Cu 1.064,1 mil. euro cheltuite pn n ianuarie 2014 (aproximativ 24% din alocarea total
pentru 2007-2013), Programul Operaional Sectorial Transport rmne n continuare unul
dintre cele mai puin performante programe operaionale. Se observ, totui o mbuntire
comparativ cu anul 2012, cnd s-a nregistrat o rat de absorbie de aproximativ 9%, 2013 fiind
anul n care au fost atrase cele mai multe fonduri pe Programul Operaional Sectorial Transport.
Programul Operaional Regional i Programul Operaional Sectorial Dezvoltarea Resurselor
Umane se menin n continuare programele cele mai performante n absorbia de fonduri
structurale n Romnia. Cu pli de 1.830,6 mil. euro, respectiv 1.622,3 mil. euro, acestea
nregistreaz rate de absorbie de 46,16% i 46,67%. Se poate observa o dinamic semnificativ
i n cazul Programului Operaional Sectorial Mediu cu pli de 1.434,9 mil. euro (aproape dublu
fa de nivelul din anul 2012 791,8 mil. euro), nregistrnd un grad de absorbie de 32,52% n
2013.
Comparativ cu alte state noi membre, gradul de absorbie din Romnia rmne n continuare
cel mai redus, fiind de numai 36,9% dup aproximativ apte ani de la aderare, cu mult sub
Slovacia, penultima ar n acest clasament, care a nregistrat o rat de absorbie de 48%, sau
Bulgaria care a nregistrat un grad de absorbie de 48,8%. Nivelul redus al absorbiei este
explicat i de blocajele survenite n atragerea fondurilor europene n perioada 2011-2013.
Pentru a minimiza riscul de pierdere al acestor fonduri, Romnia a primit un an suplimentar
pentru atragerea fondurilor europene aferente exerciiului financiar 2007-2013, respectiv pn
n anul 2015.

81

Tabelul 13: Absorbia fondurilor structurale comparaie cu alte state membre UE

Total alocri
2007-2013

Pli
noiembrie
2013

Rata
Absorbie

Total alocri
20072013/locuitor

Total
pli/locuitor

mld. euro

mld. euro

euro

euro

Estonia

3,4

2,7

78,3%

2578

2019

Lituania

6,8

5,3

77,9%

2280

1776

Polonia

67,2

44,9

66,8%

1744

1165

Letonia

4,5

3,0

66,0%

2239

1477

Slovenia

4,1

2,5

61,9%

1992

1233

Ungaria

24,9

14,6

58,5%

2515

1472

Republica Ceh

26,5

13,4

50,5%

2524

1273

Bulgaria

6,7

3,3

48,8%

916

447

Slovacia

11,5

5,5

48,0%

2125

1021

Romnia

19,2

7,1

36,9%

960

354

Sursa: Comisia European

Din punct de vedere al gradului de absorbie, Estonia ocup primul loc dintre rile analizate, cu
o rat de 78,3%, echivalent utilizrii a 2,7 mld. euro din cele 3,4 mld. euro alocate pentru
perioada 2007-2013. Situaii similare se nregistreaz i n cazul Lituaniei, Poloniei, Letoniei i
Sloveniei care au reuit pn n prezent s cheltuiasc 77,9% (5,3 mld. euro), 66,8% (circa 45
mld. euro), 66% (aproximativ 3 mld. euro) i 61,9% (circa 2,5 mld. euro) din banii alocai.
Fondurile UE raportate la numrul de locuitori absorbite de Romnia sunt, de asemenea, cele
mai mici din UE, ajungnd n noiembrie 2013 la 354 euro/locuitor fa de 2019 euro/locuitor n
Estonia sau 447 euro/locuitor n Bulgaria.
n schimb, n anul 2013, se poate constata o mbuntire a procesului de contractare a
fondurilor structurale i de coeziune, rata de contractare fiind de 93%, fa de 78% n anul
2012.
Cu toate acestea, exist diferene semnificative ntre cele apte programe operaionale, cele
mai performante fiind Programul Operaional pentru Dezvoltarea Capacitii Administrative cu
118% sume contractate din total fonduri alocate, Programul Operaional de Dezvoltare
Regional i Programul Operaional Sectorial Mediu cu 105%, respectiv 103%. Rata de
contractare aferent unui anumit program operaional poate depi 100% avnd n vedere
faptul c autoritile de management sunt autorizate s ncheie contracte suplimentare ca
urmare a materializrii unor economii, reduceri procentuale sau a rezilierii altor contracte de
finanare.
82

Graficul 36: Absorbia de fonduri: pli i contractare

2012

2013

Sursa: calcule Consiliul fiscal

La polul opus, cel mai puin performant program este Programul Operaional Sectorial
Transport, cu o rat de contractare de doar 79% i pli efective de numai 24%. n cazul
Programului Operaional Sectorial Creterea Competitivitii Economice se nregistreaz o
mbuntire a performanei, contractrile crescnd n 2013 la 98% din fondurile alocate,
comparativ cu doar 56% n anul precedent.
n ceea ce privete distribuia fondurilor structurale i de coeziune necontractate n totalul
sumelor necontractate38, cea mai mare sum, de aproximativ 909,79 mil. euro se regsete n
cazul Programului Operaional Sectorial Transporturi (55,73% din total), urmat de suma
aferent Programului Operaional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane (647,48 mil. euro,
respectiv 39,66% din total).
Pentru exerciiul financiar 2014-2020, a avut loc o schimbare a orientrii politicii de coeziune a
UE n vederea maximizrii impactului asupra creterii i locurilor de munc, urmnd s se
acioneze n urmtoarele direcii (Comisia European, Not de informare, noiembrie 2013):
Investiii n toate regiunile UE i adaptarea nivelului asistenei i al contribuiei naionale
(nivelului ratei de cofinanare) la nivelul de dezvoltare al fiecrei regiuni;
Orientarea resurselor nspre principalele sectoare de cretere;
Stabilirea unor scopuri i obiective clare, transparente i msurabile pentru asumarea
responsabilitii i urmrirea rezultatelor;

38

Au fost luate n considerare doar programele care au avut o rat de contractare mai mic dect 100%.
83

Introducerea de condiii nainte de accesarea fondurilor, pentru asigurarea unei

investiii mai eficiente;
Stabilirea unei strategii comune pentru o mai bun coordonare i mai puin
suprapunere a eforturilor;
Reducerea birocraiei i simplificarea utilizrii investiiilor UE;
Accentuarea dimensiunii urbane a politicii, prin rezervarea unei cantiti de resurse din
cadrul Fondului European de Dezvoltare Regional (FEDR) pentru proiecte integrate n
orae, pe lng alte cheltuieli n zonele urbane;
Consolidarea cooperrii transfrontaliere i a simplificrii crerii de proiecte care
depesc graniele;
Asigurarea unei mai bune legturi ntre politica de coeziune i guvernana economic a
UE n ansamblu;
ncurajarea utilizrii mai intense a instrumentelor financiare pentru susinerea IMMurilor i facilitarea accesului acestora la credite.

n plus, se stabilete un nou document, respectiv Acordul de Parteneriat ntre statul membru i
Comisia European, ce va cuprinde prile eseniale ale managementului programrii fondurilor
europene: Fondul de Coeziune (FC), Fondul European de Dezvoltare Regional, Fondul Social
European (FSE), Fondul European pentru Agricultur i Dezvoltare Rurali Fondul European
pentru Pescuit (FEP).
O prioritate pentru perioada 2014-2020 reprezint i sectorul de cercetare i inovare, care prin
programul Orizont 2020 a primit aproximativ 80 mld. euro, dar alocrile se vor realiza la nivelul
UE i nu la nivel naional.
Bugetul total pentru politica de coeziune 2014-2020 a fost stabilit n decembrie 2013 i ajunge
la 351,85 mld. euro, n preuri curente, cu 1,3% mai mare dect cel pentru perioada 2007-2013.
Jumtate din acest buget (174,63 mld. euro) revine unor noi state membre UE (Bulgaria,
Republica Ceh, Croaia, Ungaria, Polonia, Romnia i Slovacia).
Acordul de Parteneriat propus de Romnia reprezint documentul care stabilete prioritile de
finanare ale rii noastre precum i modul n care acesta va atinge obiectivele prevzute n
Strategia Europa 2020.
Conform Acordului de Parteneriat propus de Romnia pentru perioada de programare 2014
2020, din februarie 2014, vor fi 6 Programe Operaionale pe Politica de Coeziune, fa de 7 cte
au fost n perioada 2007-2013. Programul Operaional Sectorial Transport i Programul
Operaional Sectorial Mediu se vor uni i mpreun cu finanrile acordate pentru energie vor
forma Programul Operaional Infrastructur Mare, program cu o finanare de aproximativ 9,078
mld. euro.
84

n perioada 2014-2020 potrivit datelor furnizate de Ministerul Fondurilor Europene, Romnia va

beneficia de o alocare total de circa 21,1 mld. euro din fondurile structurale i de coeziune
destinate programelor operaionale, n cretere cu aproximativ 10% fa de bugetul de 19,2
mld. euro, din perioada 2007-2013. Acestor alocri li se adaug alte aproximativ 17,5 mld. euro
pentru Politica Agricol Comun (finanat de cele dou instrumente financiare FEADR i FEGA),
ceea ce nseamn o cretere cu 27% fa de alocarea pentru PAC din exerciiul bugetar 20072013, care a fost de 13,8 mld. euro potrivit datelor furnizate de Ministerul Fondurilor Europene.
Tabelul 14: Comparaie ntre alocrile 2007-2013 i 2014-2020
Total alocri
2014-2020
Dezvoltare regional

6.471,0

Infrastructur mare

9.077,9

Competitivitate
Capital uman

1.266,8
3.591,4

Total alocri
2007-2013
Dezvoltare regional
Mediu
Transport
Competitivitate
Resurse Umane

Dezvoltarea capacitii
382
administrative
Asisten tehnic
300
Total
21.089,1
Sursa: Ministerul Fondurilor Europene

Dezvoltarea capacitii
administrative
Asisten tehnic
Total

3.966,0
4.412,5
4.425,9
2.554,2
3.476,1
208
170
19.213

n general, alocrile financiare pentru viitoarele programe sunt mai mari dect cele din
perioada 2007-2013, excepie fcnd Programul Operaional Sectorial Creterea
Competitivitii Economice, care a primit doar 1,26 mld. euro, comparativ cu 2,55 mld. euro n
exerciiul anterior, alocrile aferente perioadei 2014-2020 njumtindu-se. Programul
Operaional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane (transformat n Programul Operaional
Dezvoltarea Capitalului Uman) va primi 3,59 mld. euro n 2014 2020, sum apropiat de cea
primit n perioada 2007-2013 3,47 mld. euro. Programele Operaionale cu cele mai mari rate
ale absorbiei n perioada financiar anterioar (2007-2013) vor primi finanri cu peste 60%
mai mari (Programul Operaional Dezvoltare Regional 6,47 mld. euro fa de 3,96 mld. euro,
Programul Operaional Dezvoltarea Capacitii Administrative 382 mil. euro fa de 208 mil.
euro i Programul Operaional Asisten Tehnic 300 mil. euro fa de 170 mil. euro).
n plus, pentru perioada 2014-2020 s-a stabilit o simplificare a structurii instituionale, fiind
stabilite atribuii de autoritate de management numai la nivelul a 3 ministere:

85

Ministerul Fondurilor Europene va fi autoritate de management pentru: Programul

Operaional Infrastructur Mare, Programul Operaional Competitivitate i Programul
Operaional Asisten Tehnic;
Ministerul Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice va fi autoritate de
management pentru Programul Operaional Regional, Programul Operaional Capacitate
Administrativ, respectiv pentru programele de cooperare teritorial european;
Ministerul Agriculturii i Dezvoltrii Rurale va fi autoritate de management pentru
Programul Naional pentru Dezvoltare Rural, respectiv Programul Operaional pentru
Pescuit.

Romnia, la fel ca i alte state noi membre, a primit pentru perioada 2014-2020 alocri de
fonduri structurale i de coeziune mai mari n comparaie cu perioada financiar anterioar
(22,9 mld. euro, fa de 19,2 mld. euro), excepie de la aceast regul fcnd Republica Ceh
(22 mld. euro comparativ cu 26,5), Slovenia (3,1 mld. euro fa de 4,1), i Letonia, care a primit
aceeai sum pentru perioada urmtoare, 4,5 mld. euro.
Tabelul 15: Situaia alocrilor fondurilor europene*: 2014 - 2020 fa de 2007 - 2013 comparaie cu alte state membre UE
Total alocri UE
pentru Politica de
Coeziune 2014-2020

Total alocri
20142020/locuitor

Total alocri
2007-2013

Total alocri
20072013/locuitor

mld. euro
77,6
22,9
22,0
21,9
14,0
7,6
6,8
4,5
3,6
3,1

euro
2013
1144
2090
2211
2586
1042
2296
2229
2719
1493

mld. euro
67,2
19,2
26,5
24,9
11,5
6,7
6,8
4,5
3,4
4,1

euro
1744
960
2524
2515
2125
916
2280
2239
2578
1992

Polonia
Romnia
Republica Ceh
Ungaria
Slovacia
Bulgaria
Lituania
Letonia
Estonia
Slovenia
Sursa: Comisia European

*Sumele alocate fiecrui stat membru includ, pe lng fondurile structurale i de coeziune,
rezerva de performan i fondurile alocate cooperrii transfrontaliere i transnaionale,
conform datelor disponibile pe site-ul Comisiei Europene

86

n ceea ce privete alocrile din perioada 2014-2020 raportate la numrul de locuitori, Romnia
se afl n continuare pe penultimul loc cu 1149 euro/locuitor, devansnd doar Bulgaria (1042
euro/locuitor). Se poate observa c rile baltice au printre cele mai mari alocri pe locuitor i
pentru perioada urmtoare, respectiv Estonia 2719 euro, Letonia 2229 euro i Lituania 2296
euro.
Performana Romniei n termeni de absorbie a fondurilor UE rmne n continuare sczut,
aceasta situndu-se pe ultimul loc n rndul statelor membre, cu un grad al absorbiei de doar
36,9% la o distan apreciabil de Slovacia, penultima ar n acest clasament. Este adevrat c,
n anul 2013 s-au realizat progrese n ceea ce privete atragerea de fonduri europene,
materializate n majorarea ratei de absorbie cu 15,05 pp fa de sfritul anului 2012. Cu toate
acestea, avnd n vedere data limit pentru atragerea fondurilor europene alocate pentru
perioada 2007-2013, respectiv 31 decembrie 2015, exist riscuri semnificative de pierdere a
acestora i se impun msuri urgente de mbuntire a gradului de absorbie. n ultimii ani,
prognozele oficiale au avut n vedere inte ambiioase de atragere a fondurilor europene dar
acestea nu s-au i realizat, un exemplu n acest sens fiind sumele atrase la bugetul general
consolidat din fonduri europene destinate s sprijine investiiile publice care au reprezentat n
anul 2013 doar 76,89% din sumele previzionate.
Avnd n vedere faptul c n perioada 2014-2015 se suprapun dou exerciii financiare (20072013 i respectiv 2014-2020), Romnia dispune de o oportunitate n plus de a realiza mai multe
proiecte finanate din fonduri UE, dar aciunile ntreprinse pn acum n sensul accesrii
sumelor aferente noului exerciiu financiar apar drept insuficiente pentru fructificarea acestei
anse n anul 2014. Considernd acest aspect, dar i intenia de reducere a deficitului bugetar
cash cu 0,3 pp din PIB n 2014 i nc 0,75 pp din PIB n 2015 care poate fi sprijinit de un grad
mai bun al absorbiei de fonduri UE, se impun aciuni hotrte n sensul demarrii procedurilor
de atragere a fondurilor aferente noului exerciiu financiar concomitent cu msurile adoptate n
vederea diminurii riscurilor de pierdere a sumelor alocate pentru perioada 2007-2013.
Necesitatea mbuntirii absorbiei fondurilor UE a devenit mult mai stringent n contextul
schimbrii fundamentale de abordare n politica fiscal. Ca urmare a pactului fiscal, spaiul de
manevr la nivelul politicii fiscal-bugetare n Romnia este mai limitat ca n trecut, regula
privind un deficit bugetar efectiv maxim de 3% din PIB fiind completat cu cea potrivit creia
deficitul structural nu trebuie s depeasc un nivel de 1% din PIB. n plus, eficiena redus a
stabilizatorilor automai reprezint o constrngere suplimentar pentru Romnia, iar n aceste
condiii, absorbia fondurilor UE apare ca o soluie de stimulare a economiei.

87

V. Poziia fiscal structural

V.1. Reglementri UE pentru asigurarea disciplinei fiscale
Stabilitatea finanelor publice ocup un loc privilegiat n asigurarea unei bune funcionri a
Uniunii Economice i Monetare deoarece asigurarea disciplinei financiare reprezint o condiie
obligatorie pentru atingerea unui nivel stabil al preurilor pe termen mediu i a unei creteri
economice sustenabile. n contextul renunrii la politica de curs de schimb i la independena
politicii monetare, politicii fiscale, prin intermediul stabilizatorilor automai i msurilor fiscale
discreionare, i revine un rol fundamental n atenuarea fluctuaiilor economice generate de
ocurile asimetrice care pot afecta rile membre ale UEM.
Tot mai multe studii empirice demonstreaz c ntr-o uniune economic exist efecte pozitive
importante dac politicile de macrostabilizare sunt coordonate. Dac deciziile de politic
monetar sunt deja luate de ctre Consiliul guvernatorilor ce reunete Comitetului executiv al
Bncii Centrale Europene i guvernatorii bncilor centrale ale tuturor statelor membre din zona
euro, criza datoriilor suverane din zona euro a impulsionat i coordonarea politicilor fiscale,
subliniind necesitatea concordanei guvernanei fiscale naionale cu cea a Uniunii Europene. n
acest scop, n cadrul Uniunii Europene au fost introduse cteva reglementri n domeniul
politicii fiscale:
Pactul de Stabilitate i Cretere (PSC) - 1997 i PSC revizuit -2005
Engl. Stability and Growth Pact (SGP) and revised SGP
Semestrul European - 2011
Engl. The European Semester
Pachetul de ase msuri legislative privind guvernana economic - 2011
Engl. Six pack
Tratatului privind Stabilitatea, Coordonarea i Guvernana n cadrul Uniunii
Economice i Monetare, inclusiv Pactul fiscal - 2013
Engl. Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary
Union (TSCG), including Fiscal Compact
Pachetul de dou regulamente privind guvernana economic - 2013
Engl. Two pack
Astfel structura guvernanei economice a Uniunii Europene are la baz trei elemente principale:
(a) Semestrul European pentru coordonarea politicilor macroeconomice ce are ca scop o
evoluie sincronizat a economiilor din Uniunea European, fr diferene macroeconomice
considerabile, cu deficite bugetare sub 3%; (b) Pachetul de ase msuri legislative privind
guvernana economic i Pactul fiscal care ntresc Pactul de Stabilitate i Cretere i introduc
88

supravegherea macroeconomic; (c) Pachetul de dou regulamente privind guvernana

economic prin care se intenioneaz descoperirea potenialelor probleme fiscale mai devreme,
i apoi asigurarea unui cadru legal pentru rile aflate n dificultate.
Tabelul 16: Evoluia principalelor schimbri ale reglementrilor din domeniul politicii fiscale
pe parcursul perioadei 1997-2013
1997

2005

2011

2013

Rezoluia
Consiliului
Privind PSC
17 iunie 1997
Baz legislativ
TFUE, articolele
121, 126, 136 i
protocolul 12
Braul preventiv
al PSC
Reglementarea nr.
1466/1997
Braul corectiv
al PSC
Reglementarea nr.
1467/1997

PSC revizuit

TSCG
(Pactul
fiscal)

revizuit
prin ->

Reglementarea
nr. 1050/2005

revizuit
prin ->

Pachetul de
ase msuri
legislative
privind
guvernana
economic
(PSC, a doua
revizuire)
Reglementarea
nr. 1175/2011

revizuit
prin ->

Reglementarea
nr. 1056/2005

revizuit
prin ->

Reglementarea
nr. 1177/2011

Primul
Semestru
European
Pachetul de
dou
regulamente
privind
guvernana
economic
(zona euro)
Pactul de Stabilitate i Cretere39 a fost prima dat adoptat n 1997, intrnd n vigoare la 1
ianuarie 1999, cu scopul de a asigura stabilitatea macroeconomic i buna calitate a finanelor
publice n Uniunea European. n aceast prim variant, deficitul bugetar nu trebuia s
depeasc 3% din PIB, iar datoria public nu trebuia s depeasc 60% din PIB (sau cel puin
39

Baz legislativ - Tratatul privind Funcionarea Uniunii Europene (TFUE), articolele 121 (braul
preventiv) i 126 (braul corectiv), la care se adaug articolul 136 i protocolul 12.
89

s se diminueze suficient ctre pragul de 60%) limite stabilite prin Tratatul de la Maastricht
din 1992. Prin braul preventiv se implementeaz coordonarea politicilor bugetare, avnd ca
scop asigurarea faptului c echilibrul bugetar converge ctre obiectivul pe termen mediu 40-OTM
(engl. Medium Term Objective MTO) care trebuie s fie aproape de echilibru sau n surplus
situaie care ar trebui s le permit statelor s gestioneze fluctuaiile ciclice normale fr
depirea nivelului de referin. Atingerea obiectivului pe termen mediu ar trebui s asigure
evoluia rapid ctre o situaie sustenabil, genernd totodat spaiu fiscal suficient pentru
unele msuri discreionare de politic fiscal.
Prin urmare, OTM trebuie s permit rilor s se confrunte cu fluctuaiile ciclice normale,
pstrnd deficitul sub 3% din PIB, fiind necesar ca poziia OTM s asigure stabilizarea de-a
lungul ciclului (fcndu-se astfel legtura ntre partea preventiv i cea corectiv), urmrindu-se
astfel politici fiscale ct mai aproape de optim care s asigure stabilitate i s garanteze spaiu
de manevr pentru stabilizatorii automai. Primul amendament la Pactul de Stabilitate i
Cretere a fost n 2005, iar scopul principal a fost luarea n considerare a circumstanelor
economice speciale i a caracteristicilor specifice fiecrei ri, deoarece abordarea uniform
prezenta deficiene.
Primul Semestru European a fost introdus n prima jumtate a anului 2011, fiind un instrument
comun de coordonare a politicilor economice i fiscale ale statelor membre din Uniunea
European prin care este monitorizat disciplina bugetar, stabilitatea macroeconomic i
politicile de promovare a creterii, inclusiv Strategia 2020, iar statele care nu se supun
recomandrilor vor fi amendate. Semestrul European conine un calendar clar, n conformitate
cu care statele membre primesc sfaturi de la nivelul Uniunii Europene i prin care este asigurat
o supraveghere financiar consolidat, n baza Pactului de Stabilitate i Cretere. Pentru a
garanta punerea n aplicare a politicilor necesare i participarea ct mai larg, se impune att
colaborarea cu Parlamentul European i cu alte instituii europene cu rol consultativ (Comitetul
Regiunilor, Comitetul Economic i Social), ct i implicarea deplin a parlamentelor naionale, a
partenerilor sociali, a regiunilor i a altor pri interesate.
Semestrul European ncepe n ianuarie, cnd Comisia prezint un raport care evalueaz msura
n care statele membre au luat n calcul recomandrile Consiliului din anul precedent. Consiliul
European din luna martie a fiecrui an, identific principalele dificulti economice cu care se
confrunt Uniunea European i ofer consiliere strategic privind politicile, pe baza raportului
prezentat n ianuarie de Comisie. innd seama de aceste recomandri, statele membre i vor
prezenta strategiile bugetare pe termen mediu n programele lor de stabilitate i de
40

OTM este stabilit de ctre rile membre n Programele de convergen (rile din zona non-euro) sau
Programele de stabilitate (rile din zona euro); aceste Programe sunt examinate de Consiliu (transmite
un semnal de avertizare timpurie).
90

convergen. n acelai timp, acestea vor elabora programe naionale de reform, n care se vor
stabili aciunile care trebuie ntreprinse pentru consolidarea politicilor lor n domenii precum
ocuparea forei de munc i incluziunea social. Toate aceste programe vor fi lansate simultan
n luna aprilie. n lunile iunie i iulie, Consiliul de minitri ai economiei i finanelor (ECOFIN) i
Consiliul European elaboreaz orientri i recomandri specifice pentru fiecare ar privind
politicile bugetare i economice, pe baza crora statele membre i finalizeaz bugetele lor
pentru anul urmtor.
Pentru a nltura lacunele i punctele slabe identificate n timpul recentei crize economicofinanciare, a fost introdus o a doua modificare a Pactului de Stabilitate i Cretere n anul
2011, fiind cunoscut sub denumirea Pachetul de ase msuri legislative privind guvernana
economic41. Dei se aplic celor 28 state membre ale Uniunii Europene, exist reguli specifice
pentru statele din zona euro (sanciuni financiare, ce sunt aplicate gradual, ncepnd cu braul
preventiv, pn la ultimele stadii ale Procedurii de deficit excesiv, putnd ajunge la 0,5% din
PIB). Prin introducerea Procedurii privind dezechilibrele macroeconomice se urmrete att
supraveghere fiscal ct i cea macroeconomic. Acest pachet de legi introduce, pentru
majoritatea sanciunilor, procedura de vot cu majoritate calificat invers, ceea ce presupune
c o recomandare sau o propunere a Comisiei este considerat adoptat n Consiliu, n afar de
cazul cnd majoritatea calificat a statelor membre voteaz mpotriva ei. Pe lng acest lucru,
stabilete o aplicare mai strict a regulilor fiscale prin definirea cantitativ a deviaiei
semnificative de la OTM sau de la traiectoria de ajustare (braul preventiv) i consolideaz
Pactul de Stabilitate i Cretere, ntrind att braul preventiv ct i cel corectiv, de exemplu
prin Procedura de deficit excesiv, att pentru deficitul bugetar ct i pentru datoria public.
n plus, Tratatului privind Stabilitatea, Coordonarea i Guvernana n cadrul Uniunii Economice
i Monetar42 (Pactul fiscal) oblig prile contractante s asigure convergena ctre OTM
specific fiecrei ri (aa cum este specificat n Pactul de Stabilitate i Cretere), cu o limit mai
mic a deficitului structural (0,5% din PIB, respectiv 1% pentru statele membre cu o datorie
public semnificativ sub 60% din PIB).
Identificarea poziiei fiscale fundamentale are la baz definirea i calcularea soldului bugetar
ajustat ciclic sau structural. Cei doi indicatori sunt asemntori, diferena constnd n
eliminarea din cadrul soldului bugetar ajustat ciclic a msurilor temporare i a celor singulare
(engl. one-off). n esen, soldul bugetar ajustat ciclic reprezint acel nivel al soldului bugetar
41

A intrat n vigoare la data de 13 decembrie 2011 i face parte din legislaia secundar a Uniunii
Europene. Conine 5 Regulamente i o Directiv.
42
A fost semnat la data de 2 martie 2012 i a intrat n vigoare la data de 1 ianuarie 2013, dup ratificarea
sa de ctre Finlanda la 21 decembrie 2012. n Romnia a fost publicat Legea 83/2012 pentru ratificarea
TSCG n Monitorul Oficial 410/2012.
91

care se obine n condiiile n care economia se afl la nivelul su potenial. Astfel, acesta poate
fi utilizat pentru a identifica ct din modificrile intervenite la nivelul poziiei fiscal-bugetare
(impozite, transferuri, cheltuieli) se datoreaz condiiilor economice i ct deciziilor
discreionare de politic fiscal-bugetar adoptate. n practic, poziia bugetar efectiv este
descompus n dou categorii de factori - temporari i permaneni. Schematic, determinarea
deficitului ajustat ciclic se bazeaz pe identitatea:
Deficit bugetar efectiv = Deficit bugetar ciclic (stabilizatori automai) + Deficit bugetar ajustat
ciclic (politici discreionare)

Obiectivele de politic fiscal se pot defini mult mai bine n termeni de sold bugetar ajustat
ciclic, asigurnd sustenabilitatea pe termen lung a finanelor publice i permind n acelai
timp stabilizatorilor automai s diminueze fluctuaiile economice. n esen, stabilizatorii
automai reflect faptul c veniturile bugetare i, ntr-o mai mic msur, cheltuielile sunt
afectate de poziia n cadrul ciclului economic i contribuie la atenuarea fluctuaiilor ciclice. De
exemplu, n caz de expansiune, veniturile bugetare provenite din taxa pe valoare adugat,
accize, contribuiile la asigurri sociale, impozitul pe venit, impozitul pe profit i altele se
majoreaz, diminund veniturile disponibile ale agenilor economici i populaiei, contribuind
astfel la temperarea creterii economice i la revenirea PIB la nivelul su potenial. n caz de
recesiune, veniturile colectate scad, iar cheltuielile cu indemnizaiile de omaj cresc, cu impact
pozitiv asupra veniturilor firmelor i populaiei, favoriznd astfel revenirea economiei i
ntoarcerea PIB la nivelul su potenial. Eficacitatea stabilizatorilor automai depinde de
dimensiunea sectorului guvernamental, precum i de elasticitatea veniturilor i cheltuielilor
bugetare la variaiile ciclice ale economiei. Cu ct este mai ampl dimensiunea sectorului
guvernamental i cu ct este mai mare modificarea veniturilor i cheltuielilor bugetare la
fluctuaiile ciclice ale economiei, cu att efectul de estompare a acestor fluctuaii ca urmare a
aciunii stabilizatorilor automai va fi mai puternic.
Criza economic global a artat faptul c, n condiiile unor ocuri de cerere importante,
politica monetar nu este n msur s ofere un rspuns suficient de puternic dac mecanismul
de transmisie este obturat de condiiile de pe pieele financiare. Politica fiscal discreionar
expansionist poate fi utilizat n acest caz, n condiiile existenei unui spaiu fiscal adecvat, dar
prezint cteva dezavantaje: necesit un timp relativ ndelungat de implementare, influenat
inclusiv de considerente politice, i nu este n mod automat inversat atunci cnd poziia n
cadrul ciclului economic se schimb. Stabilizatorii automai nu au aceste dezavantaje, dar
eficiena acestora este dependent de alegerile n materie de politici fiscal-bugetare i
instituionale. Spre exemplu, literatura de specialitate arat c eficiena stabilizatorilor

92

automai poate fi crescut n special prin majorarea ponderii sectorului guvernamental sau prin
creterea progresivitii impozitrii43.
Utilizarea deficitului bugetar ajustat ciclic nu vizeaz doar problematica sustenabilitii
finanelor publice: variaia anual a acestuia (impulsul fiscal) este i o msur des folosit n
evaluarea impactului politicii fiscal-bugetare asupra cererii agregate. Astfel, un impuls fiscal
pozitiv, corespunztor unei creteri a deficitului ajustat ciclic, reflect o politic fiscal-bugetar
stimulativ, n timp ce un impuls fiscal negativ, corespunztor unei diminuri a deficitului
ajustat ciclic, semnaleaz un caracter restrictiv al politicii fiscal-bugetare. Impulsul fiscal analizat
mpreun cu poziia ciclic a economiei permite evaluarea msurii n care politica fiscalbugetar se achit de sarcina de stabilizator macroeconomic acionnd n sensul diminurii
presiunilor din partea cererii agregate n perioade de expansiune economic ori n sensul
stimulrii acesteia n perioade de recesiune.
n plus, mecanismele de corectare prevzute n TSGE trebuie s asigure aciuni automate ce vor
fi luate n cazul abaterii de la OTM sau de la traiectoria de ajustare, cu clauze derogatorii pentru
circumstane excepionale. Regulile referitoare la buget trebuie implementate n legislaia
naional, prin prevederi cu caracter permanent, de preferin constituional, iar acest lucru
trebuie s fie monitorizat la nivel naional de ctre instituii independente.
TSGE ntrete supravegherea i coordonarea activitilor economice prin coordonarea ex ante
a planurile de emitere a titlurilor de datorie pentru prile contractante i stabilirea de
parteneriate economice cu statele aflate n Procedura de deficit excesiv (reforme structurale
pentru corectarea sustenabil a deficitelor excesive). De asemenea, sunt introduse elemente de
guvernan economic n zona euro (prin consolidarea cooperrii economice, nfiinarea unor
Euro Summit-uri de cel puin dou ori pe an) i este consolidat Pactul de Stabilitate i Cretere
prin reformularea regulilor privind datoria stabilite prin Pachetul de ase msuri legislative
privind guvernana economic.
Obiectivul de deficit structural pe termen mediu la care Romnia trebuie s se alinieze conform
statutului su de ar membr a UE este determinat pornind de la nivelul deficitului care
stabilizeaz ponderea n PIB a stocului de datorie public la care se adaug o ajustare datorat
ncorporrii unei poriuni din costurile pe termen lung ale mbtrnirii populaiei. Acesta a fost
reevaluat ascendent pentru Romnia de ctre Comisia European la 1,25% din PIB (de la 0,7%
din PIB anterior), ca urmare a impactului favorabil al reformelor structurale implementate n
43

A se vedea spre exemplu: Carlo Cottarelli and Annalisa Fedelino, Automatic Stabilizers and the Size of
Government: Correcting a Common Misunderstanding", IMF working paper, WP/10/155, 2010, sau
Thomas Baunsgaard and Steven A. Symansky, Automatic Fiscal Stabilizers", IMF Staff position note
SPN/09/23, September 28, 2009.
93

domeniul pensiilor n ultimii ani asupra costurilor mbtrnirii populaiei, reevaluate n

contextul elaborrii raportului Ageing Report 2012 de ctre Comisia European. Cu toate
acestea, avnd n vedere faptul c Tratatul privind Stabilitatea, Coordonarea i Guvernana n
cadrul Uniunii Economice i Monetare, ratificat de Romnia, stabilete o limit maxim de 1%
din PIB pentru deficitul structural pentru rile cu un nivel redus al datoriei publice (semnificativ
sub 60% din PIB), nivelul operaional al obiectivului pe termen mediu pentru Romnia este
stabilit la acest din urm nivel.
Respectarea pe termen lung a obiectivului pe termen mediu va impune un control foarte strict
asupra finanelor publice n Romnia, acest lucru avnd avantaje clare, dar i dezavantaje. Un
avantaj important este reprezentat de imposibilitatea practicrii unor politici fiscale prociclice i
de o disciplin fiscal pronunat, n condiiile n care Romnia are o experien istoric
negativ n acest domeniu. Dezavantajul noii reguli fiscale europene pentru Romnia const n
faptul c spaiul de manevr existent pentru a putea stimula economia n perioadele de
recesiune va fi foarte redus. n Romnia, limita de deficit structural de 1% din PIB va fi cel mai
probabil atins nainte ca deficitul public efectiv s ajung la 3% din PIB, fiind astfel semnificativ
mai constrngtor dect aplicarea criteriului de la Maastricht per se.
Deficitul structural este o msur a situaiei bugetului n concordan cu situaia economic,
reprezentnd efortul politicii fiscale concretizat n schimbri ale deficitului structural. Pe
parcursul ultimilor ani, deficitul bugetar ajustat ciclic a devenit din ce n ce mai utilizat n
formularea de politici economice la nivel european. nainte de revizuirea PSC n 2005 44, deficitul
bugetar ajustat ciclic era folosit ca instrument de analiz n evaluarea mai eficient a poziiei
fiscale a statelor membre ale UEM, iar ulterior reformei PSC a devenit un punct de referin al
mecanismului de supraveghere fiscal al Uniunii Europene. Cerinele cheie n materie de
politic fiscal impuse statelor din zona euro sunt exprimate la valori ajustate ciclic i nete de
msuri temporare i/sau singulare (engl. one-off).

44

Articolul 5, Regulamentul Consiliului nr. 1466/1997: Atunci cnd evalueaz traiectoria de ajustare n
vederea atingerii OTM, Consiliul i Comisia examineaz dac statul membru n cauz procedeaz la o
mbuntire anual corespunztoare a soldului bugetar ajustat ciclic, net de msuri singular i alte
msuri temporare (engl. one-off). Articolul 3, Regulamentul Consiliului nr. 1467/1997: n
recomandarea sa, Consiliul invit statul membru s ndeplineasc obiective bugetare anuale ... n
conformitate cu o mbuntire anual minim de cel puin 0,5% din PIB ca valoare de referin pentru
deficitul structural pentru a asigura corectarea deficitului excesiv.
94

Tabelul 17: Evoluia principalelor reglementri la nivelul Uniunii Europene pentru

asigurarea disciplinei fiscale
Braul corectiv al PSC
nainte de 2005: prevederi legate de un deficit bugetar efectiv de maxim 3% din PIB
Dup 2005: prevederi legate de un deficit bugetar efectiv de maxim 3% din PIB i un
deficit structural de maxim 1% din PIB
Braul preventiv al PSC
Deficitul structural ar trebui s fie la sau s convearg spre OTM. mbuntire anual
a deficitului bugetar trebuie s fie de 0,5% din PIB.
Rolul deficitului structural este confirmat prin:
Pachetul de ase msuri legislative privind guvernana economic (2011) i Pachetul
de dou regulamente privind guvernana economic (2013)
TSCG (Pactul fiscal) n 2013
Pachetul de dou regulamente privind guvernana economic (aplicabil doar statelor din zona
euro) a intrat n vigoare la data de 30 mai 2013 i reprezint reglementri ale Parlamentului
European i Comisiei Europene privind monitorizarea i evaluarea planurilor bugetare iniiale i
msuri privind corectarea deficitelor excesive din rile din zona euro prin ntrirea
mecanismului de supraveghere. Regulile bugetare comune trebuie monitorizate de instituii
independente.
Rezultate ateptate prin implementarea noilor tratate sunt: (a) alocare bugetar mai
responsabil prin reguli mai bune i o mai bun aplicare a acestora; (b) supraveghere gradual
(pentru statele din zona euro care au deficite sau datorii mari sau ntmpin dificulti privind
stabilitatea lor financiar) pentru a limita efectele de contagiune prin msuri de prevenie i
avertizare timpurie; (c) corectare din timp a dezechilibrelor macroeconomice prin extinderea
monitorizrii ctre politicile economice; (d) coordonare i ndrumare n timpul anului, pe baza
unui calendar clar.

V.2. Soldul bugetar structural n Romnia

n Romnia, n perioada de cretere economic rapid dinaintea declanrii crizei financiare,
impulsul fiscal a fost pozitiv, contribuind la supranclzirea economiei i accentund astfel
dezechilibrele acumulate n economie (Graficul 37). n plus, prociclicitatea politicii fiscalbugetare din perioada de ascensiune economic pre-criz, a epuizat spaiul fiscal necesar
pentru stimularea economiei n perioada de recesiune care a urmat, necesitatea reducerii
deficitului bugetar n perioada crizei (n primul rnd din cauza constrngerilor de finanare)
conducnd astfel, n mod inevitabil, la meninerea caracterului prociclic al politicii fiscal95

bugetare. Astfel, aciunea automat, benefic i stabilizatoare a deficitului ciclic (stabilizatorii

automai) a fost anulat de politica discreionar prociclic.

Graficul 37: Deficitul structural, impulsul fiscal i excesul de cerere

Sursa: AMECO, calcule proprii

n perioada 2009-2013, deficitul bugetar structural s-a redus de la 9,5% din PIB la 1,7%, ritmul
mediu de ajustare de 1,56 pp pe an fiind unul foarte rapid (vezi Graficul 37); n acelai timp
trebuie avut n vedere i faptul c nivelul de pornire a fost unul ridicat, care a impus adoptarea
rapid a unor msuri decisive pentru asigurarea sustenabilitii politicii fiscale. Este de
menionat faptul c aceast ajustare s-a fcut preponderent n anii 2010 i 2011 cnd deficitul
bugetar structural s-a redus n medie cu 2,7 pp anual, fiind realizat, n principal pe partea de
cheltuieli prin intermediul reformelor n domeniul salarizrii personalului bugetar, al sistemului
public de pensii i al programrii bugetare. Totodat, pe partea de venituri, cea mai important
msur a fost reprezentat de majorarea cotei standard de TVA de la 19% la 24% ncepnd cu
iulie 2010. Potrivit datelor CE, anul 2013 a consemnat o ajustare structural de 0,8 pp din PIB,
nivel semnificativ inferior celui de 1,4 pp din PIB aferent anului 2012, dar important n termeni
absolui. Pentru perioada 2014-2015, CE prognozeaz o variaie redus a deficitului structural,
n intervalul 1,7-1,8% din PIB, n condiiile n care deficitul efectiv este proiectat s se reduc cu
0,4 pp din PIB la finalul anului 2015, exclusiv pe seama mbuntirii componentei ciclice. Este
de remarcat faptul c, prognozele CE difer de cele ale autoritilor romne incluse n

96

Programul de Convergen 2014-2017, care au n vedere atingerea obiectivului pe termen

mediu de 1% din PIB n anul 2015.
Comisia European noteaz c, n pofida nregistrrii n 2014 a unei deteriorri uoare a
soldului structural, Romnia respect cerinele Pactului de stabilitate i de cretere n 2014,
lund n considerare abaterea temporar autorizat pentru proiectele finanate n comun.
Pentru 2015 ns, exist riscul unei abateri semnificative de la ajustarea structural necesar,
lund n considerare compensarea pentru abaterea temporar autorizat pentru proiectele
finanate n comun. n plus, se preconizeaz c n 2015 Romnia va devia de la criteriul de
referin n materie de cheltuieli. Pe baza evalurii sale a programului de convergen i pe
baza previziunilor CE, n temeiul Regulamentului (CE) nr. 1466/97 al Consiliului, Consiliul
Uniunii Europene consider c programul prezint riscuri de abatere semnificativ de la
cerinele componentei preventive n 2015.
Astfel, n urma examinrii Programului de Convergen 2014-2017, Consiliul Uniunii Europene a
recomandat autoritilor romne s pun n aplicare strategia bugetar pentru 2014, s
mbunteasc n mod semnificativ efortul bugetar n scopul de a asigura ndeplinirea
obiectivului pe termen mediu n 2015, n conformitate cu angajamentele asumate n temeiul
programului privind balana de pli, aa cum se reflect n Programul de convergen pentru
2014, n special prin precizarea msurilor care trebuie ntreprinse n acest scop, i s menin
nivelul obiectivului pe termen mediu i n perioada ulterioar.
Soldul bugetar structural, n pofida faptului c reflect mai fidel poziia fiscal a unei economii,
prezint i o serie de dezavantaje, cel mai important fiind legat de incertitudinile asociate
estimrii acestuia. Astfel, valoarea soldului structural este dependent de nivelul output gap,
care este supus deseori unor revizuiri mai mult sau mai puin semnificative.
Fa de varianta precedent a raportului anual al Consiliului fiscal, deficitul structural a fost
reevaluat de la 4 la 3,8% din PIB pentru anul 2011, de la 2,7 la 2,5% din PIB pentru anul 2012,
proiecia de 1,7% din PIB pentru anul 2013 fiind validat de datele disponibile n acest moment.
Aa cum se poate observa i din tabelul urmtor, revizuirea aferent anului 2012 a fost
determinat de reevaluarea output gap de la -2,1% n primvara 2013 la -3,2% din PIB potenial
un an mai trziu, ceea ce a determinat o modificare a componentei ciclice de la -0,66% la -1%
din PIB. n anul 2013, fa de proieciile iniiale de -0,81% din PIB, componenta ciclic s-a situat
la un nivel de doar -0,5% din PIB iar deficitul structural de 1,7% din PIB a fost atins n condiiile
unui deficit efectiv cu 0,3 pp din PIB mai redus fa de previziunile iniiale.

97

Tabelul 18: Evoluia prognozelor CE privind output gap, componenta ciclic a soldului
bugetar, deficitul structural i deficitul efectiv
Indicator

An

2012
2013
Component 2012
ciclic
2013
2012
Deficit
structural
2013
2012
Deficit
efectiv
2013
Sursa: Comisia European
Output gap

Toamna
2012
-3,10
-3,30
-0,98
-1,03
-1,90
-1,40
-2,80
-2,40

Iarna Primvara
2013
2013
-3,70
-2,10
-4,50
-2,60
-1,17
-0,66
-1,40
-0,81
-2,20
-2,70
-0,90
-1,70
-2,90
-2,90
-2,40
-2,60

Toamna
2013
-2,30
-1,80
-0,73
-0,56
-2,70
-1,90
-3,00
-2,50

Iarna
2014
-2,90
-1,40
-0,92
-0,44
-2,50
-2,10
-3,00
-2,60

Primvara
2014
-3,20
-1,60
-1,00
-0,50
-2,50
-1,70
-3,00
-2,30

La nivelul ajustrii cumulate estimate pentru perioada 2009-2013, cea ntreprins de Romnia
este a doua cea mai ambiioas din Uniunea European graficul de mai jos relev ns c
dimensiunea acesteia este direct proporional cu dimensiunea dezechilibrului fiscal structural
iniial (din 2008).
Graficul 38: Dimensiunea efortului de consolidare 2009-2013
04
CY
BG

IE
MT

UK
FR
PL
ES SI
PT
SK IT
LT
HU
CZ
EE

BE
AT

NL

DK
SE

LU

DE

02
00
-02
-04

LV
-06

RO

y = 0.7824x + 0.8546
R = 0.6917

-08
-10

GR
-12
-10

-08

-06
-04
-02
00
Sold bugetar structural 2008 (% n PIB)

Sursa: AMECO, calcule proprii

98

02

Efort de consolidare cumulat 2009-2013 (% n PIB)

FI

Concluzionnd, performana Romniei n perioada 2008-2013 n ceea ce privete corectarea

dezechilibrelor fiscale, judecat prin prisma deficitului structural, este foarte bun considernd
amploarea acestora, necesarul suplimentar de consolidare fiscal pentru atingerea obiectivului
pe termen mediu fiind redus comparativ cu ajustrile ntreprinse pn acum. Totui,
angajamentul autoritilor romne de atingere a OTM iniial n anul 2014 i acum n anul 2015
pare s nu fie suficient de ferm, prognozele CE din acest moment indicnd ratarea acestei inte.

99

VI. Sustenabilitatea finanelor publice

VI.1 Companiile de stat arierate, eficien i impact bugetar
Conform Ministerului Finanelor Publice, arieratele companiilor de stat reprezint pli
ntrziate ctre bnci, bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale, furnizori i ali creditori cu
mai mult de 30 zile fa de termenele contractuale sau legale ce genereaz obligaii de plat.
Un risc potenial pe termen mediu la adresa sustenabilitii fiscal-bugetare este reprezentat de
acumularea de pierderi i de arierate n sectorul ntreprinderilor i companiilor n care statul
este acionar majoritar, deoarece, n cazul n care acestea nu vor reui s i eficientizeze
activitatea, Guvernul va fi obligat n final s intervin cu resurse publice, ceea ce poate conduce
la o deteriorare a situaiei finanelor publice, respectiv prin creterea deficitului bugetar. Este
de remarcat faptul c ncepnd cu anul 2000, reducerea arieratelor companiilor de stat a
reprezentat o preocupare constant a Guvernului, companiile de stat fiind atent monitorizate,
inclusiv n cadrul acordurilor ncheiate cu instituiile financiare internaionale (IFI). Totui ritmul
de diminuare a acestora a fost unul lent, intele asumate fiind ratate n mai multe rnduri. De
altfel, ultima evaluare45 a acordului preventiv ncheiat cu IFI a relevat c, din cele cinci inte
stabilite cu Guvernul pentru decembrie 2013, doar inta privind arieratele pentru
ntreprinderile de stat nu a fost ndeplinit (nivelul realizat fiind de 7,2 mld. lei fa de inta de
5,6 mld. lei).
La finalul anului 2013, un numr de 1.08646 de companii cu capital majoritar de stat au raportat
situaii financiare la Ministerul Finanelor Publice, majoritatea fiind organizate ca societi
comerciale i regii autonome, totaliznd o cifr de afaceri agregat de circa 46,9 mld. lei (cu
2,94 mld. lei sub valoarea nregistrat n anul anterior). Dei contribuia acestor companii la
cifra de afaceri total din economie era de doar 4,4% n 2013, plile restante acumulate de
acestea reprezentau 19,8% din totalul arieratelor nregistrate la nivelul ntregii economii, ambii
indicatori continund trendul descresctor fa de maximul atins n 2009 (6% pentru contribuia
companiilor de stat la cifra de afaceri total din economie i 35,5% pentru plile restante
acumulate de companiile de stat din total arierate la nivelul ntregii economii). Stocul de
arierate pentru cele 1.086 companii de stat identificate reprezenta n 2013 3,6% din PIB,
urmnd acelai trend descresctor ca i indicatorii mai sus menionai (6,9% din PIB, nivel
45

IMF Country Report No. 14/87, martie 2014.

Trebuie menionat ca o serie de companii de stat care au raportat date financiare in anii anteriori si
sunt nc active lipsesc din baza de date cu situaiile financiare aferente anului 2013 primita de ctre
Consiliul Fiscal de la Ministerul Finanelor Publice.
46

100

maxim atins n 2009). Datele relev faptul c, dei ponderea arieratelor ntreprinderilor de stat
rmne important, aportul lor la valoarea adugat brut per total economie se menine
modest (10,5%), aproape de minimul nregistrat n anul 2008 (10,7%). Valoarea adugat brut,
n termeni absolui a fost marginal mai ridicat fa de anul precedent (23.805 mil. lei fa de
22.339 mil. lei), ritmul de cretere fiind ns inferior celui din sectorul privat. Numrul de
salariai din companiile de stat a continuat s scad fa de nivelul maxim al perioadei analizate
atins n anul 2007 (406 mii persoane), ajungnd la 294 mii persoane n anul 2013, reprezentnd
7,7% din totalul angajailor din ntreaga economie, iar profitul brut al companiilor de stat a fost
negativ n 4 din cei 8 ani analizai, anul 2013 consemnnd ns cea mai bun performan din
perioada analizat (respectiv un profit brut de 3.093 mil. lei).

101

Tabelul 19: Evoluia numrului de companii de stat care raporteaz situaii financiare pe componente
2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Regii autonome

129

128

117

150

152

173

180

184

Societi comerciale cu capital integral de stat

411

385

358

333

389

437

431

456

40
80

50
62

41
51

45
51

50
57

61
130

48
132

41
148

Societi comerciale cu capital de stat autohton i de stat strin (capital de stat >= 50%)

13

25

44

40

55

Societi comerciale cu capital de stat i privat autohton i strin (capital de stat >=50%)

23

21

20

16

18

19

Societi comerciale cu capital de stat i privat autohton (capital de stat >=50%)

158

105

85

87

82

98

85

93

Societi comerciale cu capital de stat i privat strin (capital de stat >=50%)

Societi comerciale cu capital de stat, privatizate n cursul anului de raportare
TOTAL numr companii de stat cu raportri financiare

5
58
911

5
50
819

4
50
718

11
52
774

12
31
791

15
74
1048

12
60
1006

18
72
1086

Companii i societi naionale

Alte societi comerciale cu capital integral sau majoritar de stat

Tabelul 20: Evoluia unor indicatori ai companiilor din Romnia cu raportari financiare n funcie de forma de proprietate
2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

911
564.408
0,2%
48.491
625.162
7,8%
16.527
135.261

819
617.272
0,1%
51.953
779.968
6,7%
19.048
166.722

718
663.860
0,1%
56.660
977.619
5,8%
21.744
203.875

774
602.190
0,1%
50.756
845.396
6,0%
20.454
189.633

791
613.080
0,1%
55.022
920.600
6,0%
22.881
195.849

1.048
644.379
0,2%
58.511
1.056.190
5,5%
24.202
196.151

1.006
630.066
0,2%
49.853
1.072.777
4,6%
22.339
197.392

1.086
627.545
0,2%
46.906
1.061.016
4,4%
23.805
227.615

pondere companii de stat n total

12,2%

11,4%

10,7%

10,8%

11,7%

12,3%

11,3%

10,5%

companii de stat
total companii exclusiv sectorul financiar
pondere companii de stat n total
companii de stat

396
4.351
9,1%
1.525

406
4.620
8,8%
1.400

390
4.618
8,4%
-1.026

364
4.019
9,1%
-2.777

364
3.962
9,2%
-2.101

343
4.094
8,4%
1.372

327
4.066
8,0%
-561

294
3.836
7,7%
3.093

42.614

43.008

23.513

19.914

27.934

10.421

15.623

23.856

companii de stat
13.557
13.690
17.294
companii private
39.101
44.050
53.127
total companii exclusiv sectorul financiar
52.658
57.740
70.422
pondere companii de stat n total
25,7%
23,7%
24,6%
companii de stat
3,9%
3,3%
3,4%
Arierate,
companii private
11,3%
10,6%
10,3%
% din PIB
total companii exclusiv sectorul financiar
15,3%
13,9%
13,7%
Sursa: MFP, pe baza datelor din bilanuri transmise de ctre agenii economici din sectorul nefinanciar

34.405
62.406
96.811
35,5%
6,9%
12,5%
19,3%

28.012
69.193
97.205
28,8%
5,3%
13,2%
18,6%

26.251
88.882
115.133
22,8%
4,7%
16,0%
20,7%

25.363
91.536
116.899
21,7%
4,3%
15,6%
19,9%

22.348
90.358
112.707
19,8%
3,6%
14,4%
17,9%

Numr companii
Venituri totale,
mil. lei
Valoare adugat
brut,
mil. lei
Numr salariai,
mii persoane
Profit brut,
mil. lei

companii de stat
total companii exclusiv sectorul financiar
pondere companii de stat n total
companii de stat
total companii exclusiv sectorul financiar
pondere companii de stat n total
companii de stat
total companii exclusiv sectorul financiar

companii private

Arierate,
mil. lei

102

Graficul 39: Evoluia arieratelor companiilor de stat i a companiilor private (% PIB)

Sursa: MFP, pe baza datelor din bilanuri transmise de agenii economici din sectorul nefinanciar
Dup reducerea considerabil a ponderii plilor restante n economie de la 35,4% din PIB n
anul 2000 la 13,7% din PIB n anul 2008, criza financiar declanat n anul 2008 a determinat
creterea lor pn la 20,7% din PIB n 2011, fr ca acestea s ajung ns la valorile foarte
ridicate de la nceputul anilor 2000. Arieratele companiilor de stat i ale companiilor private
exprimate ca procent din PIB s-au diminuat ncepnd cu anul 2012 (19,9% din PIB), ritmul de
scdere fiind mai accentuat n anul 2013, acestea ajungnd la un nivel de 17,9% din PIB.
Graficul 40: Evoluia arieratelor (% din cifra
de afaceri)

Graficul 41: Evoluia arieratelor (% din total

active)

Sursa: MFP, pe baza datelor din bilanuri transmise de agenii economici din sectorul nefinanciar

103

n plus, cea mai mare parte a arieratelor companiilor de stat sunt ctre bugetul general
consolidat (50% din total arierate), n special ctre bugetul de asigurri sociale, spre deosebire
de companiile private care au arierate n cea mai mare parte ctre furnizori (52% din total
arierate). Totalul datoriilor restante ctre bugetul general consolidat nsumeaz 11,26 mld. Lei
(1,8% din PIB) n decembrie 2013, din care 6,1 mld. lei sunt ctre bugetele de asigurri sociale
(1% din PIB). n general, companiile de stat nu i pltesc la timp datoriile ctre bugetul general
consolidat (n special fa de bugetele de asigurri sociale) i fa de alte companii de stat.
Furnizorii ocup locul al doilea n rndul creditorilor companiilor de stat n anul 2013, suma
datorat de acestea fiind de 5,9 mld. lei (1% din PIB i 26% din total arierate). Reducerea
ponderii arieratelor companiilor de stat ctre furnizori cu 40% n 2013 comparativ cu anul
anterior se poate explica n principal prin aplicarea Legii nr. 72/2013 privind msurile pentru
combaterea ntrzierii n executarea obligaiilor de plat a unor sume de bani rezultnd din
contracte ncheiate ntre profesioniti i ntre acetia si autoriti contractante (transpunerea
prevederilor Directivei 2011/7/CE privind combaterea ntrzierii la plat n tranzaciile
comerciale). Astfel, n cazul tranzaciilor comerciale din mediul privat, precum i pentru
bunurile sau serviciile achiziionate de stat de la ageni economici privai termenul legal de
plat (dac termenul de plata nu este menionat in contract) este de 30 de zile calendaristice,
iar termenul de plata contractual (stipulat in contract) n cazul tranzaciilor economice din
mediul privat poate fi de maxim 60 de zile. Legea stabilete ca att statul, ct i agenii
economici din mediul privat vor datora dobnzi penalizatoare, n cazul neachitrii la timp a
bunurilor sau serviciilor achiziionate (la nivelul ratei dobnzii de referin a BNR plus opt
puncte procentuale).
Graficul 42: Structura arieratelor companii
de stat (mil. lei)

Graficul 43: Structura arieratelor

companii private (mil. lei)

Sursa: MFP, pe baza datelor din bilanuri transmise de agenii economici din sectorul nefinanciar

104

Ponderea arieratelor n total datorii la nivelul companiilor de stat este de 43,51% n anul 2013
fa de 9,52% n cazul companiilor private, reflectnd probleme de lichiditate i o cultur a
ntrzierii sau neefecturii plilor. Se remarc i de aceast dat faptul c majoritatea
arieratelor companiilor de stat sunt ctre bugetul general consolidat, reflectnd parial i
datoriile istorice acumulate, ponderea acestora n total datorii ctre bugetul general consolidat
fiind de 78,27%, urmat la mare distan de ponderea arieratelor n datorii ctre furnizori, n
special ctre furnizorii de utiliti, cu un nivel de 41,96%. Ierarhia ponderii arieratelor n
datoriile fa de creditorii mai sus menionai se respect i n cazul companiilor private, ns la
niveluri mult mai mici. Astfel, arieratele nregistrate de companiile private ctre bugetul general
consolidat reprezint 33,79% n datoriile ctre buget, iar arieratele ctre furnizori reprezint
20,33% din datoriile fa de acetia.
Graficul 44: Ponderea arieratelor n datoriile fa de anumii creditori (decembrie 2013)

Sursa: MFP, pe baza datelor din bilanuri transmise de agenii economici din sectorul nefinanciar
Dincolo de consecinele fiscal-bugetare directe pe care arieratele companiilor de stat le
genereaz prin privarea bugetului general consolidat de veniturile datorate acumularea de
pli restante ctre sectorul privat este de natur s creeze acestuia din urm probleme de
lichiditate i s frneze creterea economic.
Primele 10 companii de stat ierarhizate din punct de vedere al plilor restante nsumeaz
peste 60% din totalul arieratelor companiilor de stat, arieratele fiind concentrate n special n
sectoarele feroviar, minier i cel al industriei chimice.

105

Tabelul 21: Top 10 arierate ale companiilor de stat

Top 10 arierate n Dec 2013

1
2
3

Nume companie
COMPANIA NAIONAL A HUILEI SA N
LICHIDARE
SC OLTCHIM SA

4
5

CNCF CFR SA
REGIA AUTONOM PENTRU ACTIVITI
NUCLEARE
C.N.A.D.N.R. S.A.

C.N.M.P.N REMIN S.A

7
8
9

SOCIETATEA ROMN DE TELEVIZIUNE

S.C. CET IAI S.A.
SOCIETATEA NAIONAL A CRBUNELUI SA
PLOIETI

Top 10 arierate n Dec 2012

Arierate
(mil.lei)
4,978.38
3,372.78
1,051.87

Top 10 arierate n Dec 2011

Nume companie

Arierate
(mil.lei)

Nume companie

Arierate
(mil.lei)

1
2

COMPANIA NAIONAL A HUILEI SA

SC OLTCHIM SA

4,904.60
2,505.96

1
2

COMPANIA NAIONAL A HUILEI SA

CNCF CFR SA

5,228.03
4,454.50

RADET BUCURETI

2,412.76

2,021.63

SNTFM CFR MARF SA

CNCF CFR SA

1,572.26
1,491.56

4
5

RADET BUCURETI
SC PENTRU NCHIDEREA-CONSERVAREA
MINELOR SA
SNTFM CFR MARF SA

4
5
6

S.C. P.E.E.H. HIDROELECTRICA S.A.

1,058.58

SC ELECTROCENTRALE BUCURETI SA

920.55

S.N.T.F.C. CFR CLTORI S.A.

762.28

C.N.M.P.N REMIN S.A

576.20

C.N.M.P.N REMIN S.A

576.51

S.C.UZINA MECANIC CUGIR S.A.

439.64

SOCIETATEA NAIONAL A CRBUNELUI SA PLOIETI

516.86

419.11

S.C.UZINA MECANIC CUGIR S.A.

% din total

457.00
64.1%

10

S.N.T.F.C. CFR CLTORI S.A.

SOCIETATEA NAIONAL A CRBUNELUI SA
PLOIETI
% din total

651.71
592.86
580.95
547.76
525.63
518.52
459.72

10

S.C.UZINA MECANIC CUGIR S.A.

% din total

10
59.4%

Top 10 arierate fa de bugetul general consolidat n Dec 2013

1
2

Nume companie
COMPANIA NAIONAL A HUILEI SA N
LICHIDARE
SOCIETATEA NAIONAL A CRBUNELUI SA
PLOIETI

Top 10 arierate fa de bugetul general consolidat n Dec 2012

Arierate
(mil.lei)
4,968.50

Nume companie

Nume companie

Arierate
(mil.lei)

COMPANIA NAIONAL A HUILEI SA

4,865.40

COMPANIA NAIONAL A HUILEI SA

5,176.37

SNTFM CFR MARF SA

876.92

2,063.23

SOCIETATEA NAIONAL A CRBUNELUI SA PLOIETI

C.N.M.P.N REMIN S.A

505.30
501.09

3
4

CNCF CFR SA
SC PENTRU NCHIDEREA-CONSERVAREA
MINELOR SA
SNTFM CFR MARF SA

3
4
5

S.C.UZINA MECANIC CUGIR S.A.

449.80

C.N.M.P.N REMIN S.A

500.27

CNCF CFR SA

304.98

431.11

7
8

SOCIETATEA ROMN DE TELEVIZIUNE

SNCFR RA

273.70
267.55

7
8

S.C.UZINA MECANIC CUGIR S.A.

SOCIETATEA NAIONAL A CRBUNELUI SA
PLOIETI
SNCFR RA

S.C.FORTUS S.A.IAI

252.38

S.C.FORTUS S.A.IAI

240.61

SC ELECTROCENTRALE BUCURETI SA

220.80

10

S.C.MOLDOMIN SA

225.88

% din total

75.5%

% din total

79.5%

505.37

3
4

SOCIETATEA ROMN DE TELEVIZIUNE

UZINA MECANIC CUGIR S.A.

SC ELECTROCENTRALE BUCURETI SA

453.54
421.53

S.C. CET IAI S.A.

388.18
267.51

7
8

SNCFR RA
S.C.MOLDOMIN SA

S. U.M.SADU SA

263.03
183.17

SC INTERVENII FEROVIARE SA

168.99

10

% din total

387.70
66.4%

Top 10 arierate fa de bugetul general consolidat n Dec 2011

Arierate
(mil.lei)

501.87

1,762.82
1,209.12

72,1%

10

Sursa: MFP, pe baza datelor din bilanuri transmise de agenii economici din sectorul nefinanciar
106

1,239.19
673.88

374.64
267.47

Tabelul 22: Evoluia arieratelor companiilor de stat pe tipuri de companii

Total arierate (mil. lei)
Regii autonome
Societi comerciale cu capital integral
de stat
Companii i societi naionale
Alte societi comerciale cu capital
integral sau majoritar de stat
Societi comerciale cu capital de stat
autohton i de stat strin (capital de stat
>= 50%)
Societi comerciale cu capital de stat i
privat autohton i strin (capital de stat
>=50%)
Societi comerciale cu capital de stat i
privat autohton (capital de stat >=50%)
Societi comerciale cu capital de stat i
privat strin (capital de stat >=50%)
Societi comerciale cu capital de stat,
privatizate n cursul anului de raportare
TOTAL arierate

2006
1.120,11

2007
960,09

2008
1.130,70

2009
1.411,14

2010
2.019,32

2011
3.153,75

2012
3.662,52

2013
1.776,35

8.272,53

5.876,08

6.802,97

8.102,41

9.648,19

7.670,87

5.605,94

6.325,26

1.945,73

5.511,38

7.945,22

23.710,69

15.032,90

12.773,24

10.350,17

7.582,41

71,38

74,93

77,60

184,32

298,81

769,32

879,87

1.484,01

6,91

4,65

5,52

1,05

0,26

46,28

3,27

1,35

32,39

529,42

717,28

35,38

78,59

330,44

2.551,90

3.412,91

2.098,41

552,79

609,37

957,00

932,08

1.504,96

2.308,42

1.764,89

0,00

2,11

0,86

1,66

0,37

0,47

0,43

0,77

9,38

178,37

4,81

1,38

1,79

2,06

0,62

0,51

13.556,86

13.689,81

17.294,33

34.405,02

28.012,31

26.251,39

25.363,13

22.348,45

Sursa: MFP, pe baza datelor din bilanuri transmise de agenii economici din sectorul nefinanciar

107

Anul 2013 a consemnat o evoluie favorabil a performanei financiare a companiilor de stat,

acestea nregistrnd o eficientizare a activitii. Astfel, rata rezultatului din exploatare s-a
majorat comparativ cu anul 2012 cu circa 5,6 pp, fiind superioar celei nregistrate de
companiile private. n ceea ce privete capacitatea companiilor de stat de a-i acoperi datoriile
cu activele de care dispun, reflectat de gradul de solvabilitate, acestea au o poziie favorabil,
respectiv ponderea datoriilor n total active a fost de 31,8%, semnificativ inferioar celei
nregistrate de cele private. Este de remarcat faptul c i anterior debutului crizei financiare,
poziia companiilor de stat din perspectiva gradului de solvabilitate era una favorabil (50,9%
n anul 2008), nregistrnd un trend descresctor pe fondul unei reduceri mai accentuate a
datoriilor n intervalul 2008-2013.
Graficul 45: Rata rezultatului din exploatare (%)

Graficul 46: Gradul de solvabilitate (%)

Sursa: MFP, pe baza datelor din bilanuri transmise de agenii economici din sectorul nefinanciar
Not: Rezultatul din exploatare(%)=Rezultatul din exploatare/Venituri Totale * 100
Gradul de solvabilitate (%)=Datorii totale/Active totale * 100
Graficul 47: Marja de profit (%)

Graficul 48: Profitul brut la 1000 de

salariai (mii lei)

Sursa: MFP, pe baza datelor din bilanuri transmise de agenii economici din sectorul nefinanciar
Not: Marja de profit(%)=Rezultatul net/Venituri totale * 100

De asemenea, profitabilitatea companiilor de stat s-a mbuntit semnificativ n 2013, fiind

totodat superioar celei nregistrate de companiile private, n condiiile n care n intervalul
2008-2012 poziia financiar a acestora a fost precar, aa cum reiese din marja de profit sau
din profitul brut raportat la 1000 de salariai.
Rentabilitatea companiilor de stat a avansat considerabil n anul 2013 pe fondul unui dinamici
favorabile a profitului net (1,8 mld. lei). Rentabilitatea capitalurilor proprii a atins un nivel de
1,7%, n timp ce rentabilitatea activelor a fost de 1,2%, rezultatele fiind favorizate de dinamic
negativ a capitalurilor proprii, respectiv a activelor. Este de remarcat faptul c, n pofida
avansului consemnat n acest an, rentabilitatea n cazul companiilor de stat a fost inferioar
celei nregistrate de sectorul privat.
Graficul 49: ROE (%)

Graficul 50: ROA (%)

Sursa: MFP, pe baza datelor din bilanuri transmise de agenii economici din sectorul nefinanciar
Not: ROE(%) = Profit net/Capitaluri proprii
ROA(%)=Profit net/Active totale
Poziia companiilor de stat s-a mbuntit i din perspectiva capacitii de plat a cheltuielilor
cu dobnzile, reflectnd o capacitate bun a companiilor de stat de a-i onora serviciul datoriei.
Astfel, n 2013, rata de acoperire a cheltuielilor cu dobnzile a fost de 2,5, egal cu cea a
companiilor private, n timp ce n anii 2009, 2010 sau 2012 acest indicator a nregistrat valori
foarte mici.

109

Graficul 51: Rata de acoperire a cheltuielilor

cu dobnzile

Graficul 52: Rata lichiditii (%)

Sursa: MFP, pe baza datelor din bilanuri transmise de agenii economici din sectorul nefinanciar
Not: Rata de acoperire a cheltuielilor cu dobnzile (%) = (Profitul sau pierderea curent() +
Cheltuielile privind cu dobnzile Venituri din dobnzi)/Cheltuieli privind dobnzile
Rata lichiditii (%)=Active circulante/Datorii pe termen scurt*100
n termeni de lichiditate, companiile de stat au fost afectate semnificativ de criza financiar,
rata de lichiditate a acestora fiind semnificativ inferioar celei din sectorul privat, n perioada
2009-2012; n 2013 acest decalaj s-a redus, rata de lichiditate din cele dou sectoare fiind
aproximativ egal (98,4%, respectiv 98,8%).
n ceea ce privete capacitatea companiilor
de stat de a face investiii noi, aceasta a fost
foarte redus n anul 2013 comparativ cu
mediul privat, n ciuda creterilor de
profitabilitate nregistrate n anul 2013, fapt
justificat i prin prisma politicii de dividend
impus de stat.
Not: Investiiile noi sunt calculate ca
modificarea
activelor
imobilizate
nefinanciare + cheltuieli cu amortizarea i
deprecierea

Graficul 53:Investiii noi (% din total active)

Sursa: MFP, pe baza datelor din bilanuri transmise

de agenii economici din sectorul nefinanciar

110

Un risc potenial pentru sustenabilitatea finanelor publice pe termen mediu este legat de
acumularea de pierderi i arierate n companiile la care statul este acionar majoritar.
Funcionarea acestora n condiii de disciplin financiar sczut duneaz mediului de afaceri,
dar are i un impact direct i indirect asupra finanelor publice. n cazul n care aceste companii
nu reuesc s i eficientizeze activitatea, mai devreme sau mai trziu, Guvernul va fi obligat s
intervin pentru salvarea lor, cu implicaii negative asupra deficitului bugetar. Impactul asupra
deficitului bugetar n standarde cash s-ar putea manifesta prin pli directe de la bugetul de stat
pentru plata arieratelor (obiect al unor norme europene privind ajutorul de stat), prin majorare
de capital sau prin venituri bugetare mai mici din colectarea slab a impozitul pe profit,
impozitului pe salarii sau contribuii sociale. Avnd n vedere nivelul ridicat al arieratelor
acumulate de ntreprinderile de stat, la sfritul anului 2013 exist o datorie nepltit a
acestora ctre bugetul general consolidat de circa 1,8% din PIB.
Impactul companiilor de stat asupra deficitului bugetar n standarde europene bazate pe
angajamente (ESA95) poate reprezenta o presiune suplimentar asupra intelor de deficit
bugetar asumate de ctre Guvern, n conformitate cu criteriile de la Maastricht (sub 3% din PIB
n termeni ESA95) i Compactul fiscal (deficit structural sub 1% din PIB). Impactul asupra
bugetului pe standarde ESA95 se manifest (i) prin emiterea de garanii de stat (de asemenea,
obiectul normelor UE privind ajutoarele de stat) i mai ales (ii) prin reclasificarea unor
ntreprinderi de stat n cadrul administraiei publice.
Conform metodologiei Eurostat pentru contabilitatea de angajamente (ESA95), mai multe
ntreprinderi de stat au fost reclasificate n sectorul administraiei publice. Cele 83 de companii
de stat consolidate n sectorul administraiei publice centrale au avut o influen pozitiv
asupra deficitului general consolidat n standarde ESA95 n perioada 2010-2013, excepie
fcnd anul 2012. n tabelul de mai jos este prezentat contribuia la deficitul bugetar
consolidat a primelor 20 de companii de stat incluse n administraia public central n funcie
de influena pe care acestea o au asupra deficitului general consolidat n standarde ESA95. n
ceea ce privete companiile de stat consolidate n sectorul administraiei publice locale, acestea
au avut o contribuie uor negativ asupra deficitului general consolidat n standarde ESA95 n
perioada 2010-2013, excepie fcnd anul 2011.

111

Tabelul 23: Contribuia companiilor de stat consolidate n sectorul administraiei publice la

deficitul bugetar consolidat (mil. lei), standarde ESA95
2010

2011

2012

2013

693,9

1.240,1

-335,1

1.654,5

863,5

1.100,5

-1.435,0

1.394,1

-31,3
7,4
158,0
-81,0
-6,0
2,5
-38,0
-12,8
-43,0
-94,9
77,4

-18,1
-0,6
62,6
-205,5
-0,2
0,2
-4,5
192,3
-24,1
-24,5
181,5

-6,1
-20,6
-186,3
-57,9
-0,4
-0,2
-8,3
-6,6
-9,2
-89,0
1532,8

82,3
32,7
72,6
-35,8
-0,5
0,1
-6,2
0,0
-54,0
-60,0
262,1

-2,3

-1,7

4,9

12,3

-49,4

-0,4

-0,1

-1,8

1. Total companii la nivel central

Compania Naional de Autostrzi i
Drumuri Naionale
Metrorex
Administraia fluvial Dunrea de Jos Galai
CFR Cltori SA
CN a Huilei Petroani
SN a Crbunelui
CN de Radiocomunicaii Constana
SC Intervenii feroviare SA
Fondul Proprietatea
SC Electrificarea SA (SC Electrification SA)
SC TERMOELECTRICA SA
CN de Ci Ferate CFR SA
CN Administraia Canalelor Navigabile
Constana SA
Societatea
Naional
Aeroportul
Internaional Mihail Koglniceanu
SC CN Romarm SA Buc - Filiala SC Uzina
Mecanic Cugir SA
SC Uzina Mecanica Ortie
SC Avioane Craiova SA
SC Construcii Aeronautice SA
SC Sanevit 2003 SA
SC Uzina AutoMecanica SA Moreni
2. Total companii la nivel local
Aeroporturi locale
Centrale Termice de subordonare local
Alte uniti locale
3. Total companii de stat

-44,5

4,0

-37,3

-24,7

-0,4
-3,5
-3,0
-3,3
-1,5
-51,2
18,1
161,4
-230,7
642,7

-9,9
-5,9
-0,8
-0,8
-4,0
11,5
14,5
-64,2
61,2
1.251,6

-9,4
-2,1
-0,9
-1,4
-2,0
-53,8
-15,4
-24,0
-14,4
-388,9

-8,2
-5,2
-1,8
-0,7
-2,8
-74,9
-13,0
-42,2
-19,7
1.579,6

% din PIB

0,12%

0,22%

-0,07%

0,25%

Sursa: INS
Performana financiar a companiilor de stat a cunoscut o mbuntire semnificativ la nivelul
anului 2013 prin prisma indicatorilor de profitabilitate, solvabilitate i lichiditate, dinamica
acestora fiind superioar celor din mediul privat, dar exist n continuare un dezechilibru ntre
contribuia acestor companii la cifra de afaceri pe total economie i ponderea plilor restante
n total arierate ori a numrului de angajai n total salariai din economie. Consiliul fiscal
apreciaz c sunt necesare eforturi suplimentare n vederea eficientizrii sustenabile a
112

activitii companiilor de stat, inclusiv prin transpunerea principiilor de guvernan corporativ

i a consolidrii managementului privat al acestor companii, pe baze de performan.

VI.2. Arieratele bugetului general consolidat

n anul 2013, situaia arieratelor bugetului general consolidat47 ctre mediul privat s-a
mbuntit semnificativ comparativ cu anul precedent, cnd, toate intele trimestriale asumate
prin acordul cu instituiile financiare internaionale au fost depite. Ca urmare a msurilor
legislative adoptate n anul 2012, dar i ca urmare a excluderii din statistici a unei pri din
plile restante, pe baza verificrilor efectuate de ctre Agenia Naional de Administrare
Fiscal (ANAF) care a contestat legalitatea angajrii acelor cheltuieli, arieratele au nregistrat o
scdere att la nivel central, ct i la nivel local. Astfel, ncepnd cu trimestrul II, intele stabilite
prin acordul cu instituiile financiare internaionale au fost respectate.
Tabelul 24: Evoluia trimestrial a plilor restante ale bugetului general consolidat n anul
2013 (mil. lei)

Buget de stat
Sub 90 zile
Peste 90 zile
Peste 120 zile
Peste 360 zile
Bugete locale
Sub 90 zile
Peste 90 zile
Peste 120 zile
Peste 360 zile
Bugete asigurri
sociale
Sub 90 zile
ntre 90 i 360 zile
Total
Sub 90 zile
Peste 90 zile
Peste 120 zile

Trim. IV
2012
331,4
303,7
12,3
9,3
6,1
1922,2
1082,0
210,7
323,9
305,6

Trim. I
2013
293,8
223,7
30,9
31,3
8,0
1488,7
915,0
249,2
174,4
150,1

Trim. II
2013
204,4
168,8
21,3
12,1
2,2
995,0
852,5
50,7
85,7
6,1

Trim. III
2013
199,3
180,9
6,5
10,0
1,8
957,6
719,8
126,2
87,7
23,9

Trim. IV
2013
180,2
160,3
5,0
12,7
2,3
1011,2
815,0
69,1
7,1
120,0

1525,5

1462,9

1269,7

1119,8

717,1

1524,6
0,9
3780,8
2910,2
223,9
334,2

1461,8
1,1
3247,6
2600,5
281,1
206,8

1269,6
0,1
2469,4
2290,8
72,2
98,0

1119,6
0,2
2277,0
2020,3
132,9
97,9

717,1
0,1
1908,7
1692,3
74,1
19,9

47

Sunt considerate arierate plile restante cu o vechime mai mare de 90 de zile, calculat de la data
scadenei.
113

Trim. IV
2012
312,5

Peste 360 zile

Total arierate (90870,6
360 zile)
int FMI (arierate
320
90 - 360 zile)
Depire
550,6
Sursa: Ministerul Finanelor Publice

Trim. I
2013
159,2

Trim. II
2013
8,4

Trim. III
2013
25,9

Trim. IV
2013
122,4

647,2

178,6

256,7

216,4

320

320

320

320

327,2

-141,4

-63,3

-103,6

Analiznd evoluia arieratelor n anul 2013, se poate observa o reducere a acestora n primul
trimestru, dar aceasta se datoreaz exclusiv eliminrii sumelor contestate de ANAF. Astfel,
arieratele nregistrate la nivel local au fost reduse cu 360 mil. lei n luna martie, potrivit
Memorandumului de Politici Economici i Financiare48, aceste sume fiind contestate pentru
unul dintre urmtoarele motive: nerespectarea dispoziiilor sau reglementrilor legale
relevante, facturare sau achiziie inadecvat, respectiv lipsa evidenelor privind efectuarea
lucrrilor facturate. Excluznd impactul excluderii acestor sume din statistici, arieratele ar fi
nregistrat o cretere de circa 136 de mil. lei, respectiv pn la un nivel de aproximativ 1 miliard
lei. Trebuie menionat faptul c aceste sume n litigiu pot genera obligaii viitoare de plat
pentru bugetul general consolidat, iar simpla lor eliminare din evidene nu echivaleaz cu
stingerea definitiv a datoriilor. Reducerea consistent a arieratelor bugetului general
consolidat a avut loc n trimestrul II din 2013, diminuarea cu circa 468 de mil. lei fa de finele
lunii martie fiind suficient pentru respectarea intei privind stocul de arierate. n trimestrul III,
arieratele au nregistrat o cretere de 78,1 mil. lei, urmat de o scdere cu aproximativ 40 de
mil. lei n trimestrul IV, ceea ce a asigurat ndeplinirea intelor stabilite n acordul cu instituiile
financiare internaionale n ambele perioade.
Cea mai mare parte a arieratelor se regsete la nivelul autoritilor locale, avnd o pondere de
peste 80% n totalul arieratelor (respectiv de 40-50% n total pli restante), chiar dac au fost
luate msuri legislative consistente viznd reducerea acestora i prevenirea acumulrii de noi
arierate.
Continund demersurile legislative iniiate n anul 2012, i n 2013 au fost adoptate o serie de
msuri n vederea reducerii stocului de pli restante nregistrate la nivel local 49: furnizarea unui
mprumut de trezorerie pentru stingerea arieratelor, utilizarea cu prioritate a cotelor defalcate
de la bugetul de stat pentru plata arieratelor locale, aceste fonduri neputnd fi folosite pentru
iniierea unor noi proiecte de investiii n condiiile nregistrrii de pli restante i indexarea
48

IMF, Letter of Intent, June 2013.

IMF, Staff Report, July 2013.

49

114

impozitelor pe proprietate cu rata inflaiei n cazul administraiilor care nregistreaz arierate.

De asemenea, adoptarea Ordonanei de Urgen nr. 46/2013 privind criza financiar i
insolvena unitilor administrativ-teritoriale creeaz premisele pentru o mai bun corelare a
cheltuielilor administraiilor locale cu posibilitile reale ale bugetului acestora.
Alte msuri adoptate n anul 2013 au vizat plile restante nregistrate n domeniul sanitar:
alocarea veniturilor provenite din taxa clawback pentru stingerea obligaiilor restante din
domeniul farmaceutic, transferarea a 3,5 mld. lei (potrivit informaiilor furnizate de MFP suma
efectiv utilizat n acest scop a fost de circa 2,5 mld. lei n 2013) din bugetul de stat n vederea
aplicrii Directivei UE nr. 7/2011 privind combaterea ntrzierii n efectuarea plilor n
tranzaciile comerciale, alocarea unor resurse din fondul de rezerv la dispoziia Guvernului
pentru plata arieratelor nregistrate de spitale, instituirea unui sistem de raportare lunar prin
care se evit acumularea de noi arierate, introducerea sistemului de coplat n cazul serviciilor
medicale (aceast iniiativ are ca scop reducerea presiunii cheltuielilor n cazul spitalelor).
n ceea ce privete plile restante cu o ntrziere mai mic de 90 de zile care nu se ncadreaz
la categoria arierate, se poate observa un trend descendent clar, acestea reducndu-se cu peste
40% pe parcursul anului 2013. Diminuarea a fost localizat n principal la nivelul restanelor la
bugetul asigurrilor sociale, acestea scznd cu circa 53%, respectiv cu 807,5 mil. lei. Se
remarc astfel o mbuntire a disciplinei de plat a statului care a reuit s achite o parte
important a obligaiilor restante. Aceast evoluie este de apreciat n contextul n care i
termenul de plat al facturilor a fost redus ca urmare a implementrii Directivei UE nr. 7/2011
privind combaterea ntrzierii n efectuarea plilor n tranzaciile comerciale.
Concluzionnd, evoluia plilor restante ale bugetului general consolidat a fost una pozitiv n
2013, reducerea nregistrat fiind n linie cu intele asumate prin acordul cu instituiile
financiare internaionale, iar msurile adoptate au avut n vedere att reducerea stocului
obligaiilor restante, ct i prevenirea acumulrii acestora. Consiliul fiscal salut aceast
evoluie i apreciaz c o disciplin fiscal continu este esenial pentru consolidarea
stabilitii macroeconomice, iar eforturile n acest domeniu trebuie continuate n vederea
eliminrii complete i permanente a plilor restante, inclusiv prin stabilirea unui sistem eficient
de control.

VI.3 Colectarea taxelor n Romnia - comparaii internaionale

Romnia are una dintre cele mai mici ponderi n PIB a veniturilor bugetare (venituri fiscale i
nefiscale), acestea reprezentnd n 2013 doar 32,7% din PIB, cu 13 pp din PIB mai mici dect
media european. Nivelul veniturilor fiscale raportate la PIB (impozite i contribuii sociale) n
Romnia a fost de 27,5% n anul 2013, de asemenea cu 13 pp mai mic dect media UE27
(40,5%). n plus, ecartul care ne separ de media UE s-a mrit n 2013 fa de anul precedent cu
115

1,1 pp din PIB n ceea ce privete veniturile totale i cu 0,8 pp n cazul veniturilor fiscale.
Ponderea veniturilor fiscale n PIB este semnificativ mai mic dect n economii similare precum
Ungaria (38,6%), Slovenia (37,6%), Republica Ceh (35,3%) i Polonia (31,8%).
Graficul 54: Veniturile bugetare i venituri fiscale (% din PIB, ESA95, 2013)

Sursa: EUROSTAT; Veniturile fiscale includ i contribuiile de asigurri sociale.

Structura veniturilor fiscale din Romnia, relativ nemodificat fa de anul 2012, relev o
pondere ridicat a veniturilor din impozitele indirecte, respectiv de 46,18% din totalul
veniturilor fiscale fa de 33,08%, media UE27, n timp ce ponderea veniturilor din contribuiile
sociale a fost de 32% (UE27 34,56%), iar cea a impozitelor directe de doar 21,81% (UE27
32,34%). Impozitele indirecte rmn principala component a veniturilor fiscale, ponderea
acestora n total fiind semnificativ peste media UE, n condiiile n care consolidarea fiscal
iniiat n 2010 a inclus pe partea de venituri bugetare i o majorare de impozite indirecte care
a condus la lrgirea ecartului dintre Romnia i media UE.
Sistemul de taxe i impozite n Romnia este caracterizat de o colectare deficitar a acestora, cu
o administrare ineficient i o birocraie excesiv, o baz de impozitare relativ redus cu foarte
multe excepii i deduceri legale i o evaziune fiscal ridicat (vezi subcapitolul V.5 Evaziunea
fiscal). Totui, n ultimii ani au fost iniiate o serie de msuri care au condus la o ameliorare a
acestei situaii, dar impactul acestora va fi probabil pe deplin observabil n viitor.
Conform raportului Bncii Mondiale Paying taxes 2014, Romnia ocup poziia 134 din 189 de
ri la nivel mondial n privina uurinei cu care se pltesc taxele (n uoar cretere fa de
locul 136 ocupat n anul precedent). O mbuntire remarcabil poate fi observat n anul 2013
n cazul Estoniei, aceasta urcnd pe locul 32, cu 18 mai sus fa de poziia din anul 2012, ca
urmare a eliminrii unor taxe locale. De asemenea, numrul de pli dintr-un an pe care trebuie
116

s le efectueze o companie din Romnia pentru achitarea taxelor i impozitelor este de 39 (n

scdere uoar fa de nivelul de 41 din 2012), semnificativ mai ridicat dect n celelalte ri
analizate. Din punct de vedere al numrului de ore necesare pentru achitarea obligaiilor fiscale
aferente unui exerciiu financiar, Romnia se poziioneaz relativ favorabil n eantionul
analizat, cu 200 de ore necesare pe an, remarcndu-se de asemenea o reducere de 16 ore fa
de anul precedent.
Tabelul 25: Eficiena sistemului de taxe i impozite
Estonia Letonia Slovenia Lituania Bulgaria SlovaciaPolonia R. Ceh Ungaria Romnia

Anul
2012
2013

Uurina cu care se pltesc taxele (poziie)

50
52
63
60
91
100
114
120
118
32
49
54
56
81
102
113
122
124
Numr pli pe an pentru achitarea obligaiilor fiscale*
2012
8
7
11
11
15
20
18
8
12
2013
7
7
11
11
13
20
18
8
12
Numrul de ore pe an pentru achitarea obligaiilor fiscale**
2012
85
264
260
175
454
207
286
413
277
2013
81
264
286
175
454
207
286
413
277
Sursa: Banca Mondial

136
134
41
39
216
200

*Acest indicator reflect numrul total de taxe i contribuii pltite, metoda de plat, frecvena
plilor, frecvena completrii declaraiilor fiscale i numrul ageniilor implicate n procesul de
colectare a taxelor n cazul companiilor din al doilea an de activitate.
**Acest indicator reflect timpul necesar pentru pregtirea, completarea i plata a trei tipuri
principale de obligaii fiscale: impozit pe profit, venit, consum i contribuii sociale.
Ca o exemplificare a colectrii slabe a taxelor, Romnia a colectat n anul 2013 8,5% din PIB
venituri din TVA, la fel ca i n cazul Estoniei, ns cota standard de TVA n Romnia este mai
ridicat dect n Estonia (24% fa de 20%). n plus, Bulgaria, cu o structur a economiei relativ
similar cu cea a Romniei i o cot legal de TVA inferioar (20%), a colectat chiar mai mult din
taxa pe valoarea adugat n 2013, respectiv 9,2% din PIB.

117

Graficul 55: Venituri din TVA (% din PIB) 2013

10.0
9.0
8.0
7.0
6.0
5.0
4.0
3.0
2.0
1.0
0.0

9.3

9.2
7.8

8.5

8.5
7.2

7.5

30.0

8.6

25.0

7.3
6.5

20.0
15.0
10.0
5.0
0.0

2012

2013

Cota standard TVA (scala din dreapta)

Sursa: Comisia European, Eurostat

n ceea ce privete contribuiile la asigurrile sociale pltite de angajai i angajatori, veniturile
bugetare ncasate n anul 2013 au fost de 8,4% din PIB, cu mult mai mici dect n Republica
Ceh (13,2% din PIB), ns mult mai bine dect n Ungaria (7,7% din PIB), aceste ri avnd rate
similare legale de contribuii. Slovenia (13,2% din PIB), Estonia (11,2% din PIB), Lituania (9,5%
din PIB) i Polonia (9,7% din PIB) au nregistrat venituri bugetare ncasate aferente acestei
categorii mai mari dect n Romnia, n condiiile n care ratele legale de contribuii sociale sunt
semnificativ mai mici.
Graficul 56: Venituri din contribuii sociale (% din PIB) 2013
14.0

60.00

12.0

3.2

10.0

50.00

0.6
7.5
2.2

8.0
6.0

2.6

4.0
2.0

1.4

2.5
10.0

4.8

3.1

2.7

30.00

10.6
5.6

4.7

7.3

6.3

4.9

5.7

40.00

5.7

7.6

0.0

20.00
10.00
0.00

Angajator

Angajat

Cota legal de contribuii sociale (scala din dreapta)

Sursa: Comisia European, Eurostat; * total contribuii

118

Romnia a iniiat n anul 2013 un proces de reform a sistemului de colectare a taxelor care i
propune pe termen lung creterea semnificativ a veniturilor colectate i scderea costurilor
administrative aferente. Programul se bucur de sprijinul Bncii Mondiale care a aprobat pe 26
aprilie 2013 proiectul Modernizarea Administraiei Fiscale din Romnia, n valoare de 70 mil.
euro, cu o durat de cinci ani. Prin acest proiect, Banca Mondial realizeaz un parteneriat cu
Romnia avnd drept obiective creterea eficienei i eficacitii n colectarea impozitelor i a
contribuiilor sociale, creterea gradului de conformare i reducerea poverii administrative
pentru contribuabili, n vederea respectrii obligaiilor lor fiscale. ANAF va gestiona
implementarea proiectului, restructurarea instituiei constituind o precondiie pentru
demararea proiectului de modernizare a administraiei fiscale convenit cu Banca Mondial.
Astfel, n anul 2013, ANAF a trecut printr-un proces complex de reorganizare, noua structur
devenind operaional din data de 1 august 2013. Procesul de reorganizare a vizat mai multe
direcii de aciune, printre care:
transformarea celor 42 de direcii generale judeene n cele 8 direcii generale regionale ale
finanelor publice;
Direcia General de Administrare a Marilor Contribuabili (DGAMC) a dobndit
personalitate juridic i va funciona n subordinea ANAF, avnd un statut similar cu noile
direcii generale regionale ale finanelor publice;
fuziunea prin absorbie i preluarea activitii Direcia General a Vmilor i a Grzii
Financiare de ctre ANAF, urmnd a avea statut de structuri fr personalitate juridic n
cadrul acesteia;
pe 30 octombrie 2013 a fost desfiinat Garda Financiar, iar la 1 noiembrie 2013, n locul
acesteia s-a nfiinat o structur antifraud prin reorganizarea controlului operativ n cadrul
aparatului propriu al Ageniei Naionale de Administrare Fiscal, denumit Direcia General
Antifraud Fiscal (DGAF), fiind menit a fi o structur naional cu 8 direcii aflate n directa
coordonare a aparatului central.
Pe de alt parte, conform unui comunicat de pres publicat de ANAF, numrul de posturi la
nivelul instituiei a rmas acelai, n urma procesului de restructurare ANAF, angajaii fiind
recalificai i redistribuii ctre domeniile deficitare (inspecie fiscal, control vamal, asisten
contribuabili, structuri dedicate contribuabililor mari i mijlocii sau unitilor cu un numr mare
de contribuabili), concomitent cu recrutarea de specialiti pentru funcii cu valoare adugat
mare (tehnologia informaiei i comunicaiilor, juridic, anumite funcii de management).
Consiliul fiscal constat c, pe termen scurt, acest proces pare s fi avut efecte negative asupra
ncasrilor bugetare, remarcndu-se o nerealizare important a programului de colectare a
veniturilor bugetare n perioada de reorganizare a ANAF. Totui, efectele acestui program se
vor vedea n timp, iar Consiliul fiscal va monitoriza cu atenie rezultatele acestui proces.
119

Un program similar, desfurat n colaborare tot cu Banca Mondial a avut loc n perioada
2002-2008 n Bulgaria, cu rezultate pozitive. Astfel, n urma implementrii proiectului, s-a ajuns
la cinci administraii fiscale regionale (iniial fiind 34050 de administraii fiscale teritoriale), iar
gradul de colectare a taxelor s-a mbuntit cu 5 pp din PIB de-a lungul programului, n
condiiile n care ratele de impozitare din Bulgaria au fost reduse la unul dintre cele mai sczute
niveluri din Uniunea European.
Consiliul fiscal salut iniierea procesului de reform a sistemului de colectare a taxelor pe care
l consider absolut necesar n contextul actual, caracterizat de o eficien sczut a sistemului
de taxe i impozite i consider c acest proces are potenialul de a genera spaiu fiscal pe
termen mediu. Totui, adoptarea unor decizii legate de eventuale reduceri de taxe sau de
majorare a unor cheltuieli n baza potenialelor creteri de eficien trebuie s aib loc ex post,
dup ce procesul de reform se dovedete ireversibil i capabil s genereze rezultate pe termen
lung.

VI.4. Cheltuielile publice structur i sustenabilitate

Structura cheltuielilor bugetare n Romnia este caracterizat de preponderena cheltuielilor cu
salariile i cu asistena social (pensii, ajutoare sociale), dar importana relativ a acestora s-a
redus semnificativ n perioada 2010-2013 ca urmare a procesului de consolidare fiscal (Graficul
57). Dup o evoluie relativ stabil ca procent din veniturile bugetare nainte de 2007,
cheltuielile cu salariile i pensiile au avansat ntr-un ritm alert n anii 2008-2009, depind
media UE27, ulterior reducndu-se la un nivel inferior rilor din ECE, cu excepia Ungariei. Dac
la nivelul cheltuielilor cu salariile, ponderea acestora n total venituri bugetare la nivelul anului
2013 este inferioar celei din perioada 2002-2007, n pofida creterii de 1,6 pp nregistrat n
2013 ca urmare a recuperrilor salariale, cheltuielile cu asistena social reprezint o parte
semnificativ din veniturile bugetare, mult mai ridicat dect n perioada 2002-2007 chiar i n
contextul ajustrilor din ultimii ani. Fa de anul precedent, ponderea cheltuielilor cu asistena
social n total ncasri bugetare s-a majorat uor, respectiv cu 0,2 pp, veniturile totale
avansnd mai ncet dect aceast categorie de cheltuieli.

50

Potrivit datelor furnizate n documentul Implementation Completion and Results Report Revenue
Administration Reform Project for Bulgaria, elaborat de Banca Mondial n 2009.
120

Graficul 57: Evoluia ponderii cheltuielilor cu asisten social i salarii n total venituri
ncasate la buget (%)

Sursa: EUROSTAT
Starea precar a sistemului public de pensii reprezint o vulnerabilitate important a poziiei
finanelor publice, importana relativ a acestei categorii de cheltuieli n total venituri fiind nc
prea ridicat, dar aplicarea noii legi a pensiilor ar trebui s sprijine pe termen mediu obiectivul
de reducere a acestei ponderi. De asemenea, din punct de vedere al asigurrii sustenabilitii
pe termen mediu i lung a finanelor publice, este important ca eventualele creteri ale
cheltuielilor cu salariile n sectorul bugetar din anii urmtori s se fac doar n linie cu evoluia
activitii economice i n special cu ctigurile de productivitate.
Graficul 58: Ponderea cheltuielilor cu salariile i asistena social (inclusiv pensii) n total
venituri bugetare n UE27 i ECE n perioada 2002-2013

Sursa: EUROSTAT
121

Dac n perioada 2000-2007, bugetele de asigurri sociale (pensii, omaj i sntate) erau
caracterizate de un sold relativ echilibrat sau chiar excedentar, dup 2008 deficitele nregistrate
au ajuns s reprezinte o component important a deficitului total, respectiv ntre 68% i 155%
n intervalul 2010-2013. Practic, n acest din urm an Romnia ar fi avut un surplus bugetar dac
bugetul asigurrilor sociale s-ar fi aflat n echilibru. n particular, deficitul nregistrat la nivelul
sistemului de pensii publice (-1,86% din PIB), cea mai important component a acestui buget
afecteaz semnificativ poziia finanelor publice, reprezentnd un risc relevant la adresa
sustenabilitii politicii fiscale pe termen mediu i lung.
Graficul 59: Deficitul bugetelor de asigurri sociale (pensii, omaj i sntate) i deficitul
bugetar total ESA95 (% din PIB)

Sursa: EUROSTAT

122

Rezervele de eficien pe partea de

cheltuieli bugetare sunt foarte mari. Spre
exemplu, Romnia a avut cea mai mare
alocare pentru cheltuieli de investiii ca
procent din PIB (i ca procent din total
venituri bugetare) dintre toate rile UE n
perioada 2002-2013, dar cu toate acestea,
rezultatele au fost modeste, Romnia avnd
nc cea mai slab infrastructur din UE.
Acest exemplu arat n mod clar c banii au
fost
cheltuii
ineficient.
Printre
circumstanele atenuante pot fi enumerate
nivelul redus al PIB i calitatea iniial a
infrastructurii.

Graficul 60: Calitatea infrastructurii

Sursa: EUROSTAT, World Economic Forum, The

Global Competitiveness Report 2013-2014

Totui, trebuie menionat faptul c n ultimii doi ani, ponderea cheltuielilor cu investiii publice a
sczut semnificativ, aceast practic fiind utilizat ca modalitate de atingere a intelor fiscale.
Astfel, accentul ar trebui s cad pe creterea eficienei sumelor cheltuite n acest scop i pe o mai
bun prioritizare a proiectelor, Romnia realiznd pai n aceast direcie, aa cum a fost artat i
anterior.
Graficul 61: Ponderea cheltuielile cu investiiile n PIB i total venituri bugetare
(medie 2008-2013)

Sursa: EUROSTAT

123

VI.5. Evaziunea fiscal

Conform calculelor Consiliului fiscal pe baza datelor INS, evaziunea fiscal are o dimensiune
foarte ridicat n Romnia, reprezentnd 16,2% din PIB n anul 201351. Dac Romnia ar colecta
impozitele i taxele pe care le are la maxim, ar avea venituri bugetare ca procent din PIB peste
media european, n condiiile n care nivelul legal al principalelor taxe i impozite n Romnia
este mai mare dect media european (la nivel european, Romnia are a 3-a cea mai mare cot
standard de TVA i a 7-a cea mai mare povar fiscal pe munc - generat n special de CAS; n
acelai timp Romnia are una dintre cele mai mici cote legale de impozitare a profitului i
venitului personal din Uniunea European, ns acestea au o pondere sczut n cadrul
veniturilor bugetare). O reform profund a administrrii taxelor i impozitelor n Romnia
intit n direcia creterii gradului de colectare a taxelor este absolut necesar, fiind i de
natur s creeze spaiul fiscal necesar pentru reducerea poverii fiscale pe munca salarial,
aflat la un nivel foarte nalt n prezent.
Aproximativ 75% din evaziunea fiscal este generat la TVA, aceasta atingnd un maxim de
12,34% din PIB n 2012, urmnd ca n 2013 s nregistreze o uoar scdere pn la 12,21% din
PIB. De remarcat c n 2010, cnd a fost crescut cota legal de TVA de la 19% la 24% n a doua
jumtate a anului, evaziunea fiscal a crescut de la 8% din PIB n 2009 la 9,6% din PIB n 2010,
meninndu-se acest trend cresctor i n anii urmtori.

51

Datele cu privire la evaziunea fiscal din perioada 2011-2012 prezentate n acest raport au fost
actualizate fa de cele prezentate n raportul anual al Consiliului Fiscal aferent anului 2012 datorit
revizuirii datelor din conturile naionale aferente anilor 2011 i 2012 de ctre Institutul Naional de
Statistic.
124

Graficul 62: Evoluia evaziunii fiscale pe principalele impozite si taxe (% din PIB)

Sursa: Calculele Consiliului fiscal pe baza datelor Institutului Naional de Statistic

Caseta 3: Calculul evaziunii fiscale la TVA

Evaziunea fiscal la TVA reprezint diferena dintre nivelul teoretic al TVA implicit n
dimensiunea activitii economice, inclusiv economia neobservat i veniturile din TVA
colectate la bugetul de stat pe metodologia ESA95. Aceast msur de evaziune fiscal la TVA
nu este neaprat rezultatul exclusiv al evaziunii fiscale, acesta putnd fi explicat i prin ali
factori cum ar fi: (i) practici legitime de eludare a TVA, (ii) intrarea companiilor n insolven,
care duce la o reducere a creanelor din TVA ncasate de stat, i (iii) acurateea datelor din
conturile naionale, pe baza crora este estimat TVA teoretic.
TVA teoretic este cuantificat prin identificarea acelor categorii de cheltuieli care ar trebui s
genereze TVA final nerambursabil. La nivel macroeconomic, aceste cheltuieli se pot mpri n
trei mari categorii:
Consumul final al gospodriilor populaiei i administraiilor publice. Cheltuiala pentru
125

consumul final al gospodriilor cuprinde toate cheltuielile de bunuri i servicii

realizate de gospodrii n vederea satisfacerii nevoilor individuale. Principalele
elemente care intr n cheltuiala pentru consumul final al gospodriilor sunt:
o achiziiile de bunuri din comer, excluznd autoconsumul i piaa rneasc;
o cheltuielile cu serviciile destinate pieei;
o producia destinat pieei din administraia public nsemnnd - achiziiile de
bunuri i servicii din administraie la un pre nesemnificativ din punct de
vedere economic;
o hrana i mbrcmintea soldailor achiziionate de ctre administraia public;
Din Conturile Naionale se preiau desfacerile de mrfuri i prestrile de servicii ctre
populaie, care constituie principalele achiziii de bunuri i servicii. Pentru a separa
tranzaciile purttoare de TVA nedeductibil de cele scutite de la plata TVA, se aplic
PRORATA pe fiecare produs i serviciu. La valorile rezultate se adaug celelalte elemente care
intr n consumul final al gospodriilor populaiei i care sunt n totalitate purttoare de TVA
nedeductibil:
o hrana i mbrcmintea soldailor achiziionate de ctre administraia public
i distribuite gratuit acestora;
o prestrile sociale n natur;
o economia ascuns;
o producia de pia a administraiilor publice i private;
o vnzrile pe piaa rneasc;
o taxele vamale pltite de populaie;
o transferurile sociale n natur.
Consumul intermediar de bunuri i servicii necesar producerii altor bunuri i servicii (i)
exceptate de la plata TVA sau (ii) de ctre companii nepltitoare de TVA (n cazul
unitilor cu cifra de afaceri sub plafonul legal care au optat s nu plteasc TVA. i
care, n acest caz, nu au drept de deducere asupra consumului lor intermediar) sau iii)
n cazul n care achiziiile nu sunt utilizate n consum intermediar pentru producerea
de mrfuri taxabile cu TVA.
Formarea brut de capital fix (FBCF) (investiii) efectuat de companii (i) nepltitoare
de TVA sau (ii) care produc bunuri i servicii exceptate de la plata TVA. FBCF reprezint
valoarea bunurilor de folosin ndelungat achiziionate de unitile productoare
rezidente pentru a fi utilizate n procesul de producie pe o perioad mai mare de un
an precum i valoarea bunurilor i serviciilor ncorporate n bunurile de capital

126

achiziionate.
Volumul total al tranzaciilor purttoare de TVA nedeductibil se obine prin nsumarea
tranzaciilor purttoare de TVA nedeductibil calculate pentru fiecare tip de utilizare n parte
(consum final, consum intermediar i FBCF).

127

Tabelul 26: Evoluia evaziunii fiscale pe principalele impozite i taxe

Milioane lei
Evaziunea fiscal din munca
la negru:
- impozit pe venit (IV)
- contribuii la asigurrile
sociale (CAS)
Evaziune fiscaln sectorul
informal (populaie)
- impozit pe venit (IV)
- contribuii la asigurrile
sociale (CAS)
Total evaziune fiscal la
impozit pe venit
Total evaziune fiscal la CAS
Evaziune fiscal la TVA
Evaziune impozit pe profit
Evaziune accize i taxa pe
viciu alcool i tutun
TOTAL evaziune fiscal
Valoarea adugat brutn
economia neobservat
% din PIB
Evaziunea fiscal din munca
la negru:
- impozit pe venit (IV)
- contribuii la asigurrile
sociale (CAS)
Evaziune fiscaln sectorul
informal (populaie)
- impozit pe venit (IV)

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

1.353

2.310

2.989

3.905

4.278

4.546

5.891

7.671

8.973

14.652

16.665

17.510

16.966

16.414

362

618

799

1.106

1.273

969

1.313

1.763

2.183

3.473

3.950

4.151

4.022

3.891

991

1.693

2.190

2.799

3.005

3.577

4.578

5.908

6.790

11.179

12.715

13.359

12.944

12.523

1.225

1.565

1.784

1.645

1.877

1.855

2.174

2.736

3.393

3.766

4.821

3.448

3.504

3.620

328

418

477

466

558

396

485

629

825

893

1.143

817

831

858

897

1.146

1.307

1.179

1.319

1.460

1.689

2.107

2.567

2.873

3.678

2.630

2.673

2.762

689

1.036

1.276

1.572

1.831

1.365

1.798

2.392

3.009

4.366

5.093

4.968

4.852

4.749

1.889

2.839

3.497

3.978

4.324

5.037

6.267

8.015

9.357

14.052

16.393

15.989

15.617

15.285

6.198

9.468

10.712

12.763

18.683

18.050

15.067

29.982

38.085

40.156

50.347

57.476

72.399

76.747

489

680

815

1.012

1.351

1.780

2.555

3.126

3.993

3.237

3.512

3.126

2.624

2.795

425

656

803

786

1.207

1.505

3.137

2.194

2.805

3.663

2.616

2.323

2.438

9.265

14.448

16.957

20.127

26.975

27.439

27.192

46.650

56.638

64.615

79.008

84.175

97.816

102.013

14.642

21.163

26.763

30.381

35.814

47.849

66.117

83.063

100.741

104.667

129.769

135.450

143.906

143.907

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

1,67%

1,96%

1,97%

1,98%

1,73%

1,57%

1,71%

1,84%

1,74%

2,92%

3,18%

3,14%

2,89%

2,61%

0,45%

0,52%

0,53%

0,56%

0,51%

0,34%

0,38%

0,42%

0,42%

0,69%

0,75%

0,74%

0,69%

0,62%

1,22%

1,44%

1,44%

1,42%

1,21%

1,24%

1,33%

1,42%

1,32%

2,23%

2,43%

2,40%

2,21%

1,99%

1,51%

1,33%

1,17%

0,83%

0,76%

0,64%

0,63%

0,66%

0,66%

0,75%

0,92%

0,62%

0,60%

0,58%

0,40%

0,35%

0,31%

0,24%

0,23%

0,14%

0,14%

0,15%

0,16%

0,18%

0,22%

0,15%

0,14%

0,14%

- contribuii la asigurrile
sociale (CAS)
Total evaziune fiscal la
impozit pe venit
Total evaziune fiscal la CAS

1,11%

0,97%

0,86%

0,60%

0,53%

0,51%

0,49%

0,51%

0,50%

0,57%

0,70%

0,47%

0,46%

0,44%

0,85%

0,88%

0,84%

0,80%

0,74%

0,47%

0,52%

0,57%

0,58%

0,87%

0,97%

0,89%

0,83%

0,76%

2,33%

2,41%

2,30%

2,01%

1,75%

1,74%

1,82%

1,93%

1,82%

2,80%

3,13%

2,87%

2,66%

2,43%

Evaziune fiscal la TVA

5,32%

4,49%

4,87%

3,35%

3,01%

6,25%

4,37%

7,21%

7,40%

8,01%

9,61%

10,31%

12,34%

12,21%

Evaziune impozit pe profit

Evaziune accize i taxa pe
viciu alcool i tutun
TOTAL evaziune fiscal
Valoarea adugat brutn
economia neobservat

0,60%

0,58%

0,54%

0,51%

0,55%

0,62%

0,74%

0,75%

0,78%

0,65%

0,67%

0,56%

0,45%

0,44%

0,36%

0,43%

0,41%

0,32%

0,42%

0,44%

0,75%

0,43%

0,56%

0,70%

0,47%

0,40%

0,39%

9,11%

8,71%

8,98%

7,08%

6,36%

9,50%

7,89%

11,21%

11,00%

12,89%

15,09%

15,10%

16,67%

16,23%

18,08%

17,94%

17,61%

15,39%

14,48%

16,56%

19,18%

19,97%

19,57%

20,89%

24,78%

24,30%

24,53%

22,89%

Sursa: Estimri ale Consiliului fiscal pe baza datelor Institutului Naional de Statistic
*estimare INS

129

Contribuiile la asigurrile sociale contribuie cu circa 15% la evaziunea fiscal total, n principal
prin intermediul fenomenului de munca la negru" (salariai n economia subteran). Acesta
poate fi estimat pe baza datelor INS cu privire la numrul de salariai pe baza Anchetei asupra
forei de munc n gospodrii (AMIGO) i numrul de salariai din cercetarea statistic privind
costul forei de munc n unitile economico-sociale. La nivelul anului 2012, n Romnia erau
circa 1,57 milioane salariai, patroni i ntreprinztori individuali nenregistrai la negru",
reprezentnd aproximativ 27,7% din totalul salariailor, patronilor i ntreprinztorilor
individuali din economie.
Graficul 63: Evoluia muncii la negru"52 i a ntreprinztorilor individuali
nenregistrai53(numr de persoane)
1,800,000
Hoteluri si restaurante
1,590,716

Alte servicii

1,600,000

1,533,038

Transport si comunicatii
Constructii

1,400,000

Comert

Industrie
1,200,000

1,050,191

1,000,000

906,646

800,000
584,406

600,000
400,000

769,615

783,861

771,498
121,004

77,554

131,346

142,333

178,837

149,071

129,694

176,135

163,324

322,693

335,564

355,253

358,934

554,606

548,360

2011

2012

1,155,965

Total

791,676

95,886

1,611,096
1,568,624

96,528

89,494

90,600

146,422

119,315

129,232

132,605

74,519

52,657

66,172

57,683

69,576

120,799
6,836
95,891

201,373

186,182

138,718

112,847

200,000
235,077

259,542

261,331

2000

2001

2002

213,305

93,064

301,206
50,162

51,502

94,803

123,125

102,514

107,552

95,833

108,359

139,595

119,644

547,396

551,099

2006

2007

115,413

234,461

969,748

315,514

259,190

128,345

150,126

330,976

334,119

379,798

2003

2004

2005

632,543

695,889

644,818

2008

2009

2010

Sursa: Calcule Consiliul fiscal pe baza datelor Institutului Naional de Statistic

Not: Numrul de persoane care muncesc la negru" (salariai i patroni) din economia subteran este calculat ca
54

diferen ntre numrul de persoane pe baza Anchetei asupra forei de munc n gospodrii (AMIGO) i numrul
de persoane din Ancheta structural anual n ntreprinderi (ASA), exceptnd sectorul bugetar, la nivel de ramur
omogen i n echivalent timp ntreg. Toate ramurile de activitate sunt acoperite n AMIGO, cu excepia agriculturii
i a administraiilor publice. Ancheta structural n ntreprinderi nu cuprinde sectorul bugetar (administraie
public, sntate, educaie) i o parte din servicii. Transformat echivalent timp ntreg = cuprinde att persoane ce
au lucrat timp ntreg/norm ntreag de 40 ore pe sptmn (conform legislaiei), ct i cele care au lucrat timp
parial i transformate n echivalent timp ntreg. Transformat n ramura omogen = Conturile naionale opereaz
52

Salariai i patroni din sectorul instituional Societi nefinanciare (S11).

Din sectorul instituional Gospodriile populaiei (S14).
54
Cercetare statistic prin sondaj.
53

cu ramuri de activitate omogene, AMIGO opereaz cu ramuri de activitate principale, iar ASA ofer informaii pe
ramuri de activitate omogene. De aceea AMIGO necesit prelucrri pe baza analizelor specifice conturilor
naionale. Lucrtori individuali = lucrtori pe cont propriu, mici ntreprinztori, asociaii familiale, meteugari,
persoan fizic autorizat, orice form de organizare de producie de pia n cadrul gospodriilor populaiei
neconstituit n societate, conform prevederilor legale. Numrul lucrtorilor individuali nenregistrai este
determinat prin diferen ntre populaia ocupat din AMIGO i numrul de salariai i patroni din AMIGO, din care
se scad mai departe numrul de ntreprinztori individuali nregistrai la MFP.

Pe sectoare economice, contribuia cea mai important la munca la negru" o are industria
(548,4 mii persoane), urmat de comer (358,9 mii persoane), construcii (335,6 mii persoane)
i transport i comunicaii (163,3 mii persoane). Pe coduri CAEN de 2 cifre, printre sectoarele cu
ponderea cea mai mare a muncii la negru" n total for de munc se numr: construcii de
cldiri (66,2% din fora de munc este la negru), repararea, ntreinerea si instalarea mainilor i
echipamentelor 63,6% munca la negru), activiti de servicii informatice (60,3%), fabricarea
produselor textile (48,1%), transporturi terestre i prin conducte (40,6%).
Tabelul 27: Evoluia muncii la negru" i a ntreprinztorilor individuali nenregistrai n industrie
n perioada 2010-2012 (numr persoane)
Industrie - Total
Fabricarea articolelor de mbrcminte
Repararea,
ntreinerea
i
instalarea
mainilor
i
echipamentelor
Industria construciilor metalice i a produselor din metal,
exclusive maini, etc.
Industria metalurgic
Fabricarea echipamentelor electrice
Industria alimentar
Prelucrarea lemnului, fabricarea produselor din lemn i plut
Fabricarea produselor textile
Fabricarea altor produse din minerale nemetalice
Producia i furnizarea de energie electric i termic, gaze, ap
cald i abur
Fabricarea de mobil
Tbcirea i finisarea pieilor; fabricarea articolelor de voiaj i
marochinrie
Fabricarea altor mijloace de transport
Fabricarea calculatoarelor i a produselor electronice i optice
Fabricarea de maini, utilaje i echipamente c.a.
131

2010

2011

2012

644.818

554.606

548.360

85.066

105.012

111.670

50.957

52.962

50.357

37.744

37.161

45.345

49.668
38.953
65.570
28.549
24.551
24.259

39.579
39.117
25.506
21.570
27.688
22.506

35.698
30.529
28.348
28.007
27.741
23.369

46.004

44.383

23.148

26.710

21.771

21.848

16.579

15.620

21.674

18.955
2.902
18.476

18.466
6.148
13.546

15.772
14.126
13.129

Extracia crbunelui superior i inferior

10.240
Fabricarea autovehiculelor de transport rutier, a remorcilor i
292
semiremorcilor
Alte industrii
99.342
Sursa: Calculele Consiliul fiscal pe baza datelor Institutului Naional de Statistic

10.034

11.987

6.314

9.457

47.223

36.156

Caseta 4: Identificarea economiei neobservate n Romnia55

Pentru identificarea economiei neobservate n Romnia se recurge la clasificarea ntregii
economii n dou sectoare: formal i informal.
Pentru sectorul formal se are n vedere abordarea subraportrii utilizrii forei de munc,
precum i a evaziunii fiscale de ctre societile nefinanciare, cu impact n subraportarea
valorii adugate brute.
Evaluarea forei de munc nenregistrate munca la negru" - reprezint cea mai important
parte a economiei neobservate. Metoda folosit se bazeaz pe compararea cererii i ofertei
de munc cu scopul de a identifica persoanele care realizeaz o activitate legal ntr-o unitate
din sectorul formal, dar nu sunt declarate autoritilor. Estimarea ofertei de for de munc
folosete datele din AMIGO i alte surse administrative privind participarea populaiei pe
piaa muncii. Ancheta ofer informaii despre numrul de persoane care au declarat c au
desfurat o activitate pltit n perioada de referin. Estimarea ofertei de for de munc se
realizeaz pe ramuri omogene de activitate, la nivel de dou cifre CAEN, fr agricultur i
administraie public. Producia agricol se calculeaz n conturile naionale, folosind date
cantitative, iar pentru administraia public se aplic ipoteza conform creia unitile
aparinnd acestui sector nu subevalueaz activitatea depus.
Ancheta structural anual este sursa de date pentru cererea de for de munc. Astfel, se
utilizeaz datele privind numrul mediu de angajai, pe activiti omogene, la nivel de 4 cifre
CAEN.
Diferena dintre numrul persoanelor care au declarat c muncesc ntr-o ntreprindere i
numrul persoanelor declarate angajate de ntreprinderi reprezint munca la negru". Munca
la negru este evaluat cu aceleai componente ale situaiei legale: salarii brute medii,
contribuii la asigurri sociale etc. Consumul intermediar este determinat folosind aceeai
pondere n producie ca cea obinut de ntreprinderile mici pentru respectivele ramuri de
activitate.
n conturile naionale romneti se fac estimri privind evaziunea de la plata taxei pe
valoarea adugat. Evaziunea fiscal se obine ca diferen ntre TVA teoretic i cea ncasat
la bugetul de stat. TVA teoretic este estimat cu ajutorul elementelor de consum
55

Extras din Metodologia de elaborare a conturilor naionale nefinanciare n Romnia, Institutul

Naional de Statistic, Monitorul Oficial 292 din 5 mai 2009 (M. Of. 292/2009).
132

intermediar, consum final al gospodriilor populaiei, consum final al administraiei publice i

private i FBCF, pe baza cotelor de TVA pe produse, stabilite prin lege. Aceast fraud fiscal
este inclus n valoarea produciei, precum i n valoarea adugat brut pentru fiecare
ramur corespunztoare.
n ceea ce privete sectorul informal, estimarea economiei neobservate se realizeaz pentru
toate activitile realizate de asociaiile familiale i lucrtorii pe cont propriu. Informaiile
despre aceste activiti provin de la MFP. Estimarea nu este pur de subraportare, pentru c
metoda conine, de asemenea, i o problem de nenregistrare i de lips a anchetelor
statistice pe acest segment al economiei.
Pe baza datelor din ancheta forei de munc se estimeaz numrul de persoane care lucreaz
n asociaii familiale i al ntreprinztorilor individuali/liber-profesioniti. Realizarea
estimrilor se face pe principiul conform cruia veniturile persoanelor nesalariate nu pot fi
mai mici dect media ctigurilor realizate de angajaii din unitile mici cu acelai domeniu
de activitate. Declaraiile de venit ale asociaiilor familiale i lucrtorilor pe cont propriu,
depuse la MFP, sunt comparate i ajustate cu valoarea acestor calcule. Astfel, sunt ajustate
veniturile, evaziunea fiscal a unitilor nregistrate n sectorul informal fiind total eliminat.
O alt categorie important a economiei neobservate o reprezint activitatea realizat de
unitile nenregistrate din sectorul informal. n aceast categorie intr: croitorii, mecanicii
auto, coaforii, zugravii, instalatorii, profesorii care predau lecii particulare, persoane care
nchiriaz cas n timpul vacanei etc. Pentru astfel de activiti se realizeaz evaluri
distincte, folosindu-se ipoteze specifice i surse de date disponibile din sistemul statistic,
pentru urmtoarele ramuri de activitate: hoteluri, construcii, educaie.
n calculul evaziunii fiscale la CAS i impozitul pe venit, s-a luat n calcul estimarea INS cu privire
la remunerarea salariailor aferent valorii adugate corespunztoare muncii la negru i
sectorului informal (populaie). n ceea ce privete evaziunea fiscal la impozitul pe profit, s-a
luat n calcul estimarea INS cu privire la excedentul brut din exploatare din economia
neobservat (ca proxy pentru profitul aferent economiei neobservate) i ponderea acestuia n
total excedent brut din exploatare din economie.
n ceea ce privete evaziunea la accize i taxa pe viciu"56 la alcool i igri, conform estimrilor
Consiliului fiscal, cea mai mare contribuie la evaziune o au igrile, comerul ilicit cu igri
situndu-se n medie la circa 20% din pia n perioada 2003-2013. Evaziunea la igri a crescut
n 2007 la peste 36% din pia pe fondul introducerii taxei pe viciu" i creterii accizelor (de la
16,5 euro/1000 igarete n prima parte a anului 2005 la 24,5 euro/1000 igarete n 2006), o
56

Conform art. 363 din Legea 95/2006 privind stabilirea unei contribuii pentru finanarea unor cheltuieli
n domeniul sntii.

133

nou recrudescen a comerului ilicit fiind nregistrat n 2009-2010 pe fondul creterii

accizelor de la 31,5 euro/1000 igarete n prima parte a anului 2008 la 64 euro/1000 igarete n
2010.
n ceea ce privete alcoolul, evaziunea a fost de 45,9% din pia n 2013, cu o valoare mult mai
mare la alcool etilic i produsele distilate i produse intermediare i semnificativ mai mic la
bere. De remarcat faptul ca n cazul produselor intermediare evaziunea este una foarte mare, n
acest moment ea crescnd foarte rapid n urma creterii accizei de la 51,08 euro/hl la nceputul
anului 2009 la 165 euro/hl n 2011, acest lucru conducnd la o prbuire a veniturilor din accize
la aceast categorie de la 101,44 milioane lei n 2008 la rambursri nete de accize n 2012,
pentru ca n 2013 s se nregistreze venituri de doar 1,53 milioane lei. n plus, la nivelul accizelor
din alcool, dei n perioada 2007-2013 cuantumul accizelor a crescut foarte rapid (de la 550
euro/hl alcool pur n cazul alcoolului etilic i produselor distilate n 2007 la 750 euro/hl alcool
pur n 2010, i la apoi la 1.000 euro/hl alcool pur n 2013), veniturile din accizele colectate au
crescut foarte puin (doar cu 8,7% n perioada 2006-2013).
Tabelul 28: Estimri ale Consiliului fiscal cu privire la evaziunea fiscal la accize i taxa pe viciu" la alcool i
igri

1. Evaziune accize
alcool, din care*:
a. alcool etilic i
buturi distilate
b. produse
intermediare

mil. lei
% din total
pia

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

394

270

421

623

432

617

718

790

1.132

1.023

882

943

54,1%

31,9%

38,0%

42,6%

30,6%

41,5%

41,1%

45,9%

53,3%

51,1%

46,3%

46,9%

412

626

647

822

514

346

479

57,9%

63,0%

69,8%

70,5%

57,8%

45,7%

55,8%

40

-2

16

174

379

389

389

40,7%

-2,4%

12,1%

68,1%

96,7%

104,5%

99,6%

164

95

127

136

131

147

75

24,6%

14,7%

19,5%

19,7%

18,4%

19,3%

10,0%

235

101

250

238

192

92

69

72

79,9%

39,2%

69,4%

70,7%

61,7%

38,9%

34,2%

33,8%

mil. lei
% din total
pia
mil. lei
% din total
pia
mil. lei

c. bere

2. Evaziune tax
pe viciu alcool

% din total
pia
mil. lei
% din total
pia
mil. lei

3. Total evaziune
alcool

394

270

421

623

667

718

969

1.028

1.324

1.115

951

1.014

% din total
pia

54,1%

31,9%

38,0%

42,6%

39,0%

41,3%

46,1%

50,2%

54,7%

50,1%

45,4%

45,9%

% din PIB

0,26%

0,14%

0,17%

0,22%

0,19%

0,17%

0,19%

0,21%

0,25%

0,20%

0,16%

0,16%

263

533

365

584

675

1.750

944

1.436

1.999

1.294

164

668

281

341

341

4. Evaziune accize
igri**

mil. lei

5. Evaziune tax
pe viciu igri

mil. lei

134

207

1.185

1.238

187

185

mil. lei

6. Total evaziune
igri
7. Total evaziune
alcool i igri
(accize i tax pe
viciu)

263

533

365

584

838

2.418

1.225

1.777

2.339

1.501

1.372

1.423

% din total
pia

18,5%

23,9%

14,0%

18,3%

20,8%

36,0%

19,6%

22,0%

25,8%

15,2%

13,3%

13,7%

% din PIB

0,17%

0,27%

0,15%

0,20%

0,24%

0,58%

0,24%

0,35%

0,45%

0,27%

0,23%

0,23%

786

1.207

1.505

3.137

2.194

2.805

3.663

2.616

2.323

2.438

0,32%

0,42%

0,44%

0,75%

0,43%

0,56%

0,70%

0,47%

0,40%

0,39%

mil. lei
% din PIB

656
0,43%

803
0,41%

Sursa: calcule Consiliul fiscal pe baza datelor INS i Ministerului de Finane

*Calcule Consiliul fiscal pe baza datelor INS cu privire la consumul mediu anual pe locuitor, la
principalele produse alimentare i buturi. Consumul mediu anual de buturi (disponibilul de
consum), pe locuitor reprezint cantitile de buturi alcoolice i nealcoolice, consumate de un
locuitor, n perioada de referin, indiferent de sursa de aprovizionare (comer cu ridicata,
comer cu amnuntul, restaurante, cantine, producia proprie etc.) i de locul unde se consum
(gospodrii individuale, restaurante, cantine, cofetrii, gospodrii instituionale etc).
** Calcule Consiliul fiscal pe baza datelor companiei de cercetare de pia Novel Research
(www.novelresearch.ro) cu privire la comerul ilicit cu igarete n perioada 2008-2013, datelor
de consum de igarete pe locuitor disponibile la Organizaia Mondial a Sntii (WHO),
TobaccoAtlas.org (World Lung Foundation i American Cancer Society), precum i datelor
disponibile la INS cu privire la cheltuielile de consum ale gospodriilor populaiei pentru
perioada anterioar anului 2008
Pe baza calculelor Consiliului fiscal aferente evaziunii fiscale, se poate calcula un grad de
conformare la principalele impozite i taxe, ca raport ntre veniturile ncasate efectiv la buget i
veniturile teoretice (care includ evaziunea fiscal i veniturile ncasate n mod efectiv). Per total,
gradul de conformare la plata impozitelor i taxelor a fost n 2013 la nivelul de doar 55,8%, n
uoar mbuntire ns fa de 2012 cnd s-a atins un minim al ultimilor 12 ani. Cel mai nalt
grad de colectare n perioada 2001-2013 a fost atins n anul 2006, de 73,9% impozite i taxe
ncasate din obligaiile teoretice de plat. Cel mai sczut grad de conformare se nregistreaz la
TVA, de doar 40,38% TVA ncasat din obligaiile teoretice de plat a TVA n 2013. De asemenea,
se remarc n cazul TVA, ca de altfel i la accize i taxa pe viciu la alcool i tutun o uoar
deteriorare a gradului de conformare n perioada 2012-2013. Pe de alt parte, la CAS, impozit
pe venit i impozit pe profit se remarc o mbuntire a conformrii n perioada 2012-2013. De
asemenea, n cazul impozitului pe venit se remarc o mbuntire a gradului de conformare n
perioada 2005-2006 dup introducerea cotei unice de impozitare de 16%, dup care n
perioada 2007-2013 se remarc o stagnare a gradului de conformare i ulterior o deteriorare a
acestuia pn la niveluri chiar inferioare perioadei de dinainte de 2005. De asemenea, se

135

remarc o deteriorare a gradului de conformare n cazul CAS n perioada 2009-2013 fa de

anul 2008 cnd a avut loc creterea cotelor CAS, ns o uoar mbuntire fa de anul 2012.
Graficul 64: Evoluia gradului de conformare la plata principalelor impozite i taxe

Sursa: Calculele Consiliului Fiscal

136

VII. Riscurile fiscale

VII.1. Riscurile fiscale concept, clasificare i modaliti de abordare
Riscurile fiscale sunt definite ca factori externi controlului guvernamental care pot cauza
rezultate fiscale diferite fa de prognozele iniiale.
n practic, rezultatele fiscale difer deseori de proiecii. Aceste diferene pot rezulta din
abaterile creterii economice fa de ateptri, ocurile comerciale neanticipate, dezastrele
naturale, utilizarea garaniilor guvernamentale etc.
Astfel, riscurile fiscale se refer la diferene poteniale ntre rezultatele fiscale efective i cele
ateptate. Acestea apar ca urmare a faptului c bugetele sunt construite pe ipoteze cu o
anumit probabilitate de materializare, dar i din cauza iniierii unor msuri extraordinare
neanticipate (engl. one-off). Deviaiile sunt de obicei mici i pot fi gestionate adecvat, dar
exist i ocuri care genereaz o povar neateptat i major asupra finanelor publice. Prin
urmare, decidenii de politici(engl. policymakers) trebuie s ia n calcul posibilitatea
materializrii unor astfel de riscuri i s i ajusteze n concordan politica fiscal-bugetar.
Investigarea surselor riscurilor fiscale sprijin evitarea instabilitii fiscale i atingerea
obiectivelor pe termen lung. Pot fi identificate patru categorii de surse ale riscurilor fiscale:
directe vs. contingente i explicite vs. implicite.
Directe vs. contingente
Pasive directe obligaii a cror manifestare este predictibil.
Pasive contingente obligaii care se pot realiza sau nu, depinznd de apariia unui eveniment
particular. Probabilitatea apariiei lor poate fi exogen politicilor guvernului (ex. dezastre
naturale) sau endogen (ex. dac programele guvernamentale creeaz hazard moral).
Explicite vs. implicite
Pasive explicite obligaii specifice, stipulate n contracte sau n lege, pe care guvernul este
obligat s le respecte.
Pasive implicite obligaii morale sau sarcini care, dei nu sunt stipulate n lege, au o
probabilitate mare s fie acoperite de ctre guvern, din cauza ateptrilor publicului sau a
presiunilor politice.

Caseta 5: Surse ale riscurilor fiscale

Pasive directe:
Explicite:
o mprumuturi guvernamentale externe i interne (mprumuturi contractate i titluri de
valoare emise de stat);
o Cheltuieli bugetare;
o Cheltuieli bugetare cu caracter juridic obligatoriu pe termen lung (salariile i pensiile
bugetarilor).
Implicite:
o Viitoarele pensii publice (pilonul I), n cazul n care nu sunt prevzute n lege;
o Finanarea sectorului public de sntate, n cazul n care nu este prevzut n lege;
o Schemele de asigurare i protecie social, n cazul n care nu este prevzut n lege;
o Costuri viitoare recurente legate de investiiile publice.
Pasive contingente:
Explicite:
o Garanii de stat pentru mprumuturi neguvernamentale i pentru administraiile locale,
companii de stat i private;
o Garanii de stat pentru diferite tipuri de credite (credite ipotecare, credite pentru
studeni, mprumuturi agricole, credite pentru afaceri mici etc.);
o Garanii comerciale i de curs de schimb emise de stat;
o Garanii privind investiiile private;
o Scheme de asigurare oferite de stat (garantare/asigurare a depozitelor i veniturilor din
fondurile de pensii private, asigurarea culturilor, asigurarea n caz de inundaii etc.).
Implicite:
o Falimentul unor administraii publice locale sau al unor companii publice sau private
(datorii negarantate sau alte obligaii);
o Curarea datoriilor entitilor ce urmeaz a fi privatizate;
o Eecul/falimentul bancar (suport suplimentar, dincolo de garaniile de stat);
o Falimentul unui fond de pensii negarantat, al unui fond de ocupare a forei de munc
(fond de omaj) sau al unui fond de protecie social (protecie pentru micii investitori);
o Imposibilitatea bncii centrale de a-i onora obligaiile (decurgnd din contracte de
schimb valutar, aciuni de aprare a monedei naionale, aciuni de promovare a
stabilitii balanei de pli etc.);
o Planuri de salvare ca urmare a unei inversri a fluxurilor de capital privat;
o Reabilitarea mediului, ajutoare n caz de catastrofe, finanarea armatei.
Sursa: Banca Mondial (2002)

138

Fiecare risc fiscal ar trebui analizat considernd att efectele observate n trecut ca urmare a
manifestrii acestuia, probabilitatea de apariie precum i alte posibile consecine anticipate.
Analiza de tip backward looking ofer cadrul necesar implementrii politicilor care au ca scop
reducerea unor astfel de riscuri n viitor. De exemplu, o supraestimare sistemic a veniturilor
evideniaz necesitatea unei analize mai detaliate a ipotezelor de baz i a metodelor de
estimare a veniturilor, inclusiv ipotezele cu privire la creterea economic. Asemntor,
frecventele planuri de salvare ale parteneriatelor public-private, ntreprinderilor de stat,
administraiilor locale impun ntrirea monitorizrii acestora. Estimarea probabilitii de
apariie precum i a unor efecte diferite fa de cele manifestate n trecut reprezint o sarcin
dificil, dar care ar trebui ntreprins n cadrul analizei riscurilor fiscale.
Analiza riscurilor fiscale poate atrage atenia i asupra practicilor rii respective n vederea
evalurii riscurilor, de exemplu:
analize de senzitivitate cu privire la variabilele macroeconomice cheie, teste de stres
pentru agregatele fiscale sau grafice ce ilustreaz distribuia probabilitii pentru
rezultate;
analize cu privire la sustenabilitatea datoriei publice, deterministe i stocastice;
descrierea i cuantificarea expunerii bugetului la garaniile acordate de stat;
descrierea garaniilor statului n proiecte de parteneriat public-privat alturi de valoarea
nominal a proiectelor, plile anticipate ale guvernului i valoarea lor prezent net;
natura i scopul litigiilor n derulare mpotriva statului.
Prezentarea riscurilor fiscale, a modelelor de evaluare i a msurilor de acoperire reprezint i
un exerciiu de transparen din partea autoritilor fiscale, recomandat de altfel de instituiile
financiare internaionale.
Acoperirea obligaiilor guvernamentale poate fi realizat prin utilizarea mai multor categorii de
venituri poteniale. Aceste surse pot fi, de asemenea, mprite n directe vs. contingente i
explicite vs. implicite.
Directe vs. contingente
Surse de siguran financiar directe bazate pe stocul existent de active.
Surse de siguran financiar contingente depind de evenimentele viitoare, cum ar fi valoarea
generat n viitor.
Explicite vs. implicite
Surse de siguran financiar explicite bazate pe puterile legale ale guvernului.
Surse de siguran financiar implicite bazate pe controlul indirect al guvernului.
139

Caseta 6: Surse de siguran financiar

Surse directe:
Explicite:
o Recuperarea activelor (recuperarea sau vnzarea creditelor neperformante);
o Privatizarea companiilor de stat i a altor resurse publice;
o Recuperarea mprumuturilor guvernamentale anterioare.
Implicite:
o Fondurile de stabilizare i contingente;
o Activul net pozitiv al bncii centrale.
Surse contingente:
Explicite:
o Veniturile guvernamentale din extracia resurselor i vnzarea acestora;
o Veniturile fiscale:
- Minus cheltuielile fiscale (excluderile, excepiile i deducerile, ce reduc
venitul impozabil);
- Minus angajamentele privind transferul unor venituri (ctre
administraiile locale);
o Instrumentele de acoperire la risc (engl. hedging) i poliele de
asigurare/reasigurare cumprate de guvern de la instituiile financiare.
Implicite:
o Profiturile companiilor de stat;
o Liniile de creditare contingente i angajamentele de finanare de la creditorii
oficiali;
o Surplusul contului curent n valut.
Sursa: Banca Mondial, 2002
Implementarea politicii fiscale ntr-un context incert reprezint o provocare pentru decidenii
de politici. Furnizarea de informaii privind riscurile fiscale, raportarea public a dimensiunii
acestora precum i a metodelor de cuantificare utilizate pot conduce la o mai bun nelegere a
strii de facto a finanelor publice, pe cnd ignorarea acestora reduce capacitatea autoritilor
de a rspunde ocurilor i poate afecta sustenabilitatea finanelor publice.

VII.2. Analiza riscurilor fiscale n Romnia

Conform art. 20, alin. (2), lit. (d) din Legea responsabilitii fiscal-bugetare nr. 69/2010,
seciunea de cadru fiscal-bugetar din Strategia fiscal-bugetar trebuie s cuprind: analiza
140

privind riscurile fiscale, cuprinznd orice angajamente ce nu sunt incluse n prognozele fiscale i
toate circumstanele ce pot avea un efect substanial asupra prognozelor fiscale i economice i
care nu au fost deja ncorporate n prognozele fiscale. n acest context, prezentul raport i
propune s evalueze modul n care este realizat i redat analiza mai sus menionat n
documentele programatice elaborate de Ministerul Finanelor Publice (Programul de
Convergen 2013-2016, Raport privind situaia macroeconomic pentru anul 2014 i
Proiecia acesteia pentru anii 2015-2017 i Strategia fiscal bugetar pentru anul 2014-2016
actualizat). Astfel, vor fi avute n vedere urmtoarele riscuri: riscul asociat modificrii cadrului
macroeconomic, riscurile la adresa sustenabilitii finanelor publice, riscurile asociate plilor
efectuate de MFP n calitate de garant pentru garaniile emise de stat i riscurile generate de
parteneriatele public-private.
n niciunul din documentele programatice de mai sus nu este evideniat riscul asociat
modificrii cadrului macroeconomic n condiiile n care instabilitatea fiscal - bugetar este
favorizat de cele mai multe ori de o rat de cretere economic incert, volatilitatea
economiei reprezentnd astfel o surs important de risc fiscal. Totui, este uzual ca
incertitudinea veniturilor s fie mai mare n cazul rilor care se afl n procesul de recuperare a
decalajelor fa de rile dezvoltate (engl. catching-up), proiecia veniturilor fiind mai dificil de
realizat n aceste condiii, cu posibile consecine negative n atingerea intelor fiscale (mai ales,
n condiiile n care unele cheltuieli bugetare sunt obligatorii, indiferent de venituri).
De altfel, n perioada 2001-2013, volatilitatea PIB nominal din Romnia a fost cea mai ridicat
din UE, n timp ce n ceea ce privete volatilitatea veniturilor bugetare, Romnia se plaseaz pe
poziia a doua, dup Letonia. La polul opus, Germania, Austria, Belgia sunt caracterizate de o
volatilitate sczut a produciei i a ncasrilor bugetare.

141

Graficul 65: Volatilitatea PIB nominal i a veniturilor guvernamentale

Sursa: Eurostat, calcule Consiliul fiscal

*n cazul Croaiei datele sunt pentru perioada 2010 2012
Pentru a izola influena preurilor, a fost calculat volatilitatea PIB i a ncasrilor bugetare
exprimate n termeni reali. n acest caz, Romnia nu se mai regsete n topul volatilitilor,
Letonia, Lituania, Estonia i Grecia nregistrnd volatiliti mai ridicate ale PIB real, iar Letonia,
Ungaria, Bulgaria i Lituania fiind caracterizate de volatiliti mai mari n cazul veniturilor
bugetare reale. Chiar i n aceste condiii, Romnia se afl n partea superioar a clasamentului,
la polul opus regsindu-se Frana, Belgia, Austria. Motivul pentru care Romnia se situeaz ntro poziie mai favorabil dect n primul caz deriv din faptul c n perioada analizat s-a
nregistrat o volatilitate ridicat a inflaiei. n acest context, este cu att mai necesar o
proiecie a veniturilor guvernamentale pe baza mai multor scenarii privind evoluia cadrului
macroeconomic.

142

Graficul 66: Volatilitatea PIB real i a veniturilor guvernamentale reale

Sursa: Eurostat, calcule Consiliul fiscal

*n cazul Croaiei datele sunt pentru perioada 2010 2012
Raportul privind situaia macroeconomic pe anul 2014 i proiecia acesteia pe anii 2015 2017
prezint unele analize cu privire la riscurile la adresa sustenabilitii finanelor publice,
coninnd evaluri ce au n vedere sensibilitatea datoriei guvernamentale la modificarea ratei
de cretere economic precum i sensibilitatea plilor de dobnd la modificrile ratei dobnzii
i cursului de schimb. Analiza este realizat ns ntr-un cadru determinist, dar ar trebui s fie
completat cu una stocastic, care s in cont i de legturile dintre variabile. De exemplu,
pornind de la abordarea iterativ, se poate decide implementarea unui anumit pachet de
consolidare fiscal, care la rndul lui va afecta PIB i eventual ratele de dobnd sau inflaia, iar
traiectoria avut n vedere iniial de planul de consolidare nu mai este valabil.
Mai mult ar trebui realizate i analize de sensibilitate i pentru modificarea deficitul bugetar
fa de cea a variabilele macroeconomice cheie, teste de stres pentru agregatele fiscale sau
grafice care s ilustreze distribuia de probabilitate pentru rezultate.
Riscul generat de cheltuielile cu mbtrnirea populaiei i de costul n cretere al serviciilor
de sntate este analizat n documentele programatice elaborate de MFP doar prin prisma
143

datelor Comisiei Europene din Raportul de sustenabilitate fiscal pe anul 2012, neexistnd o
surs naional alternativ. n plus, documentele analizate nu conin propuneri de msuri
pentru diminuarea acestui risc i nici o proiecie a veniturilor i a cheltuielilor totale pe termen
lung, astfel nct gradul de acoperire mpotriva acestui risc s poat fi evaluat.
Sustenabilitatea fiscal pe termen lung este evaluat n Raportul de sustenabilitate fiscal pe
anul 2012 prin indicatorul S2, indicator ce arat ajustarea soldului primar structural curent al
bugetului general consolidat necesar pentru a ndeplini constrngerea bugetar
intertemporal pe un orizont infinit. Aceasta are n vedere acoperirea datoriei publice curente
i a valorii prezente a cheltuielilor viitoare, inclusiv creterea prognozat a cheltuielilor cu
mbtrnirea populaiei prin veniturile bugetare curente i viitoare. Deci, indicatorul S2
consider modificrile prognozate legate de costurile cu mbtrnirea populaiei pe o perioad
lung de timp (pn n 2060 i dup57). Indicatorul se msoar ca procente n PIB i cu ct
valorile acestuia sunt mai ridicate, cu att nevoia de ajustare fiscal i riscul la adresa
sustenabilitii fiscale sunt mai mari. Astfel, n cazul unei ajustri mai mici de 2% din PIB,
Comisia European consider ca fiind un risc redus asociat sustenabilitii fiscale. Dac
ajustarea se plaseaz ntre 2% i 6% din PIB, atunci riscul asociat sustenabilitii fiscale este
mediu, iar dac valoarea indicatorului S2 este mai mare de 6% din PIB, atunci se manifest un
risc ridicat la adresa sustenabilitii fiscale pe termen lung.
Comparativ cu celelalte ri din UE, Romnia se poziioneaz n prima parte a clasamentului, cu
un indicator S2 de 3,7% din PIB, dar aproape de media UE de 2,6% din PIB, date care pot fi
observate n tabelul de mai jos, rezultnd astfel un risc mediu pentru Romnia la adresa
sustenabilitii fiscale pe termen lung. Indicatorul S2 are dou componente principale: poziia
bugetar iniial i costurile pe termen lung asociate mbtrnirii populaiei (compuse din
pensii, sntate i altele). Potrivit Raportului de sustenabilitate fiscal pe anul 2012, poziia
bugetar iniial n cazul Romniei are valoarea 0,1% din PIB n anul 2012, iar costurile pe
termen lung asociate mbtrnirii populaiei sunt de 3,6% din PIB, din care 2,4% din PIB sunt
cheltuielile cu pensiile, iar 1,3% din PIB cheltuielile cu sntatea.

57

Pentru perioada de dup 2060, proieciile privind cheltuielile cu mbtrnirea populaiei sunt
considerate constante ca pondere n PIB la nivelul din 2060, avnd n vedere faptul c dup aceast dat
nu exist date prognozate.
144

Graficul 67: Sustenabilitatea fiscal pe termen lung msurat prin indicatorul S2 (%PIB)
Luxemburg
Cipru
Slovenia
Belgia
Slovacia
Olanda
Finlanda
Malta
Republica Ceh
Marea Britanie
Spania
Lituania
Austria
Romnia
Bulgaria
Media UE
Danemarca
Suedia
Frana
Polonia
Germania
Estonia
Ungaria
Letonia
Italia

9,2
8,2
7,6
7,4
6,9
5,9
5,8
5,8
5,5
5,2
4,8
4,7
4,1
3,7
2,8
2,6
2,6
1,7
1,6
1,5
1,4
1,2
0,5
-0,7
-2,3

Sursa: Comisia European, 2012

Comparativ cu anul 2009, Romnia nregistreaz un progres semnificativ prin prisma
indicatorului S2, acesta reducndu-se de la 9,1% din PIB la 3,7% din PIB, ajustarea fiind realizat
att prin mbuntirea poziiei bugetare iniiale (-4,1 pp), ct i prin reducerea cheltuielilor
legate de mbtrnirea populaiei (-1,3 pp), n contextul reformei sistemului de pensii publice.
Topul rilor care prezint cel mai ridicat risc la adresa sustenabilitii pe termen lung este
format din Luxemburg, Cipru, Slovenia i Belgia, acestea nregistrnd un nivel al indicatorului S2
n valoare de 9,2%, 8,2%, 7,6% i respectiv 7,4% din PIB la nivelul anului 2012. Valoarea ridicat
a indicatorului n rile menionate este determinat, n principal, de costurile considerabile pe
termen lung asociate fenomenului de mbtrnire a populaiei.
Riscurile generate de plile efectuate de MFP n calitate de garant pentru garaniile emise de
stat sunt evaluate n cadrul Raportul privind situaia macroeconomic pe anul 2014 i proiecia
acesteia pe anii 2015-2017, concluzionndu-se c acestea sunt reduse cu toate c expunerea
145

din garanii este n cretere. Astfel, stocul acestora la sfritul anului 2013 reprezenta 14,7 mld.
lei (2,35% din PIB), n cretere cu 0,9 mld. fa de nivelul de 13,8 mld. lei nregistrat cu un an n
urm, iar plile estimate a se efectua din bugetul de stat n contul acestor garanii este mai mic
de 0,1% din PIB n anii urmtori. Totui, probabilitatea utilizrii garaniilor nu este estimat
concret. Raportul privind datoria public din decembrie 2013 ofer informaii cu privire la
nivelul i destinaia garaniilor acordate n anul 2013 pentru mprumuturi noi, acestea fiind n
sum de 1725,2 mil. lei i fiind acordate n cadrul:
Programului guvernamental Prima Cas;
Programului de sprijin pentru beneficiarii proiectelor n domenii prioritare pentru
economia romneasc, finanate din instrumente structurale ale UE;
Programului Mihail Koglniceanu de sprijinire a IMM-urilor;
Programului pentru reabilitarea termic a ansamblurilor pentru locuine.
Nici unul din documentele analizate nu prezint parteneriatele public private ca poteniale
riscuri fiscale, ci mai degrab ca obiective de urmat n anii urmtori. Argumentele principale n
favoarea dezvoltrii parteneriatelor public private, n special n infrastructur, au n vedere o
eficien mai mare din partea sectorului privat n ceea ce privete implementarea investiiilor
de valori considerabile, manifestat prin standarde mai ridicate ale infrastructurii i
mentenanei acesteia fr impact imediat asupra cheltuielilor publice. Cea mai important
caracteristic a PPP este reprezentat de combinarea unei investiii importante cu o furnizare
de servicii pe termen lung. Partenerul privat asigur finanarea i construcia infrastructurii i n
acelai timp primete n schimb dreptul de a opera i furniza servicii prin intermediul
infrastructurii realizate. n anumite condiii, cheltuielile legate de construcia infrastructurii nu
mresc datoria public (dac sunt nregistrate ca proiecte extrabilaniere), dar trebuie avut n
vedere c plile pentru funcionarea unei astfel de infrastructuri pot mri deficitul n viitor.
Astfel, PPP permite reducerea deficitului actual n schimbul creterii cheltuielilor publice n
viitor, schimb acceptabil numai n anumite condiii (cum ar fi evitarea poverii generaiilor
viitoare cu o datorie public ridicat sau pasive implicite aferente sistemului de pensii) din
moment ce plile sunt realizate pe parcursul anilor n care este utilizat proiectul de
infrastructur. Dac PPP este realizat numai pentru a exclude costurile proiectului din datoria
public, atunci acesta nu ar trebui realizat, iar o astfel de abordare ar fi iresponsabil i ar
nsemna numai un transfer al cheltuielilor publice n viitor. Obiectivul unui PPP nu ar trebui s
fie rezolvarea constrngerilor la adresa bugetului, ci ar trebui s combine nevoia sectorului
public pentru infrastructur i experienele sectorului privat astfel nct s asigure o mai mare
rentabilitatea capitalurilor investite (engl. value for money).
Punctul cheie al reuitei sau eecului unui proiect PPP const n distribuia adecvat a riscului
ntre cei doi parteneri. mprirea riscurilor importante de ctre partenerul privat reprezint
instrumentul principal care ar putea fi utilizat pentru a asigura nu numai excluderea unor
146

cheltuieli publice cu investiiile din buget, dar i obinerea eficienei proiectului pentru sectorul
public. Totui, transferul excesiv al riscurilor asupra partenerului privat poate genera un proiect
excesiv de scump sau chiar imposibil de finanat.
n Romnia, n perioada 1990-2011 investiiile n PPP au fost infime58, existnd ns o nou lege
a parteneriatelor public private n Parlament n vederea dezvoltrii investiiilor n PPP. Mai
mult, intenia Guvernului n cazul construciei autostrzii Comarnic-Braov este de utilizare a
unui PPP, n acest sens fiind deja selectat un ofertant pentru un contract pe 29 de ani, costul de
capital al proiectului fiind estimat la 1,5-1,8 mld. euro. Deocamdat nu este clar care vor fi
condiiile n care se va desfura acest parteneriat, iar n opinia Consiliului fiscal transparena
reprezint o condiie cheie n succesul proiectului, fiind deosebit de important s se realizeze o
evaluare ex-ante cuprinztoare a beneficiilor, costurilor i riscurilor asociate acestui PPP. De
exemplu, n condiiile n care statul romn ar garanta constructorului o anumit sum anual
din taxele de utilizare colectate, angajndu-se s achite din bugetul de stat diferena dintre
acest nivel i taxele ncasate efectiv, riscurile la adresa deteriorrii poziiei bugetare sunt
evidente, dimensiunea acestora depinznd de caracteristicile contractului.
Concluzionnd, riscurile fiscale sunt evaluate parial i disparat n cadrul documentelor
programatice elaborate de MFP, iar o analiz cuprinztoare i integrat apare drept necesar n
vederea mbuntirii programrii bugetare. Astfel, se impune includerea riscurilor asociate
modificrii cadrului macroeconomic n SFB, eventual cu determinarea unor traiectorii
alternative pentru agregatele bugetare n ipoteza unor scenarii diferite de evoluie
macroeconomic, dar i a riscurilor generate de dezvoltarea PPP. n plus, analiza determinist
cu privire la sustenabilitatea datoriei publice ar trebui completat cu una stocastic, iar analiza
tuturor riscurilor fiscale menionate ar trebui s fie completat cu un set de msuri menite a
conduce la diminuarea acestora.

58

Kappeler, A., (2011) Recent trends in the PPP market in Europe: slow recovery and increasing EIB
involvement.
147

VIII. Anul 2014 Perspective macroeconomice i fiscalbugetare

VIII.1. Cadrul macroeconomic
n prognoza de primvar publicat n mai 2014, Comisia European proiecteaz pentru anul n
curs un avans economic de 1,6% la nivelul Uniunii Europene, n timp ce la nivelul zonei euro se
estimeaz o majorare a PIB real de 1,2%. Creterea economic este prognozat a se baza, n
principal, pe revenirea pe o pant ascendent a dinamicii cererii interne, pe fondul unei
ncrederi sporite a consumatorilor favorizat i de disiparea efectelor crizei financiare. n
perioada 2010-2013, economiile statelor membre UE au evoluat divergent, unele ri revenind
pe o traiectorie ascendent a PIB real, n timp ce altele au nregistrat o contracie economic
semnificativ. n schimb, pentru anul 2014, CE proiecteaz rate de cretere pozitive n aproape
toate rile membre UE, excepiile fiind reprezentate de Cipru (-4,8%) i Croaia (-0,6%). Astfel,
cele mai performante ri din perspectiva dinamicii ateptate a PIB real sunt Letonia (3,8%),
Polonia (3,2%) i Suedia (2,8%), dar creteri robuste sunt ateptate i n Marea Britanie (+2,7%),
Germania (+1,8%) precum i la nivelul rilor din Europa Central i de Est, ratele de cretere
din aceast regiune fiind anticipate a se situa peste 2%.
Pentru anul 2014, este estimat un nivel sczut al ratei inflaiei, respectiv de 1% pentru Uniunea
European i de 0,8% pentru zona euro, evoluia acesteia fiind favorizat att de factori externi
precum scderea preurilor mrfurilor, ct i de factori interni - continuarea procesului de
ajustare macroeconomic i disiparea efectului creterii preurilor administrate, preurilor la
energie i a taxelor indirecte n multe dintre statele membre.
n Romnia, prognoza de primvar a Comisiei Europene anticipa o ncetinire a ritmului de
cretere economic la 2,5% comparativ cu nivelul de 3,5% nregistrat n anul 2013. Avansul PIB
real este prognozat a se baza, mai ales, pe mbuntirea ncrederii populaiei i a companiilor,
contextul internaional relativ favorabil, precum i pe manifestarea efectelor pozitive ale
reformelor structurale privind noul cod al muncii sau liberalizarea pieei energiei. Astfel, se
ateapt ca cererea intern s nlocuiasc exportul net ca principal motor de cretere
economic. Investiiile ar putea nregistra o dinamic pozitiv ca urmare a msurii fiscale de
neimpozitare a profitului reinvestit n echipamente tehnologice, ncepnd cu luna iunie a anului
curent, dar i n contextul unei posibile mbuntiri a absorbiei de fonduri europene.
Totodat, exist ateptri favorabile i n ceea ce privete evoluia consumului ca urmare a
creterii ncrederii consumatorilor, precum i a majorrii moderate a salariului real. Pe de alt
parte, creditarea va rmne, cel mai probabil, n teritoriu negativ, fiind influenat de
148

continuarea procesului de reducere a gradului de ndatorare (engl. deleveraging) manifestat la

nivelul bncilor comerciale.
Analiznd n dinamic, prognozele de cretere economic pentru 2014 au fost revizuite doar
marginal n ultimul an, situaie semnificativ diferit fa de revizuirile negative de amploare din
anii anteriori, pe fondul creterii optimismului privind redresarea economic ntr-un mod
sustenabil.
Graficul 68: Evoluia prognozelor de cretere economic n Romnia pentru anul 2014
4
3.5
3
2.5
2
1.5
1
0.5
0
primavara 2013

vara 2013
CE

toamna 2013
FMI

CNP

iarna 2013

primavara 2014

BERD

Sursa: CE, FMI, CNP, BERD

Conform Raportului asupra inflaiei din august 2014 publicat de BNR, inflaia n Romnia este
prognozat s se menin n intervalul intit pe tot parcursul acestui an, urmnd a nregistra la
finalul perioadei un nivel de 2,2%, proiecia fiind ns revizuit semnificativ n jos de la nivelul
de 3,3% anticipat n varianta anterioar a aceluiai raportul. Reevaluarea proieciei de inflaie
s-a datorat att unor factori conjuncturali anul agricol bun, dar i unor factori fundamentali
persistena deficitului de cerere agregat i ajustarea descendent a anticipaiilor inflaioniste
n opinia Consiliului fiscal, balana riscurilor la adresa evoluiei PIB real n anul 2014 se situeaz
mai degrab pe partea negativ, respectiv nregistrarea unui avans economic mai sczut dect
cel anticipat iniial, pe fondul evoluiilor foarte slabe la nivelul investiiilor din prima parte a
anului 2014, att a celor publice cat si a celor private, precum i a mediului extern nefavorabil,
economiile din Uniunea Europeana avnd o performanta sub ateptri.

149

VIII.2. Cadrul fiscal-bugetar

n cadrul acordurilor cu FMI i Comisia European, Guvernul s-a angajat, n formularea
bugetului pentru 2014, s reduc deficitul bugetului general consolidat potrivit metodologiei
cash la 2,2% din PIB de la 2,5% n 2013, n timp ce soldul bugetar potrivit ESA95 este proiectat
s se diminueze marginal la 2,2% din PIB, de la 2,3% n 2013, dimensiunea efortului de
consolidare fiscal fiind redus att n termeni absolui, dar i comparativ cu anii anteriori. De
asemenea, pasul de ajustare structural propus pentru anul 2014 este de doar 0,1 pp din PIB, n
contextul n care n anul anterior s-a situat la 0,7 pp. Programul de convergen 2014-2017
reafirm angajamentul Guvernului de a atinge obiectivul pe termen mediu, respectiv un deficit
structural de 1% din PIB, la nivelul anului 2015, n condiiile n care ncetinirea semnificativ a
ritmului de consolidare fiscal din 2014 ar urma s fie recuperat integral n anul 2015. Astfel,
inta de deficit bugetar pentru anul 2015 a fost stabilit la 1,4% din PIB, att potrivit
metodologiei cash ct i celei europene.
n opinia sa asupra proiectului de buget, elaborat n luna noiembrie a anului 2013, Consiliul
fiscal aprecia proieciile de venituri aferente anului 2014 ca fiind n linie cu dinamicile bazelor
macroeconomice relevante i cu impactul evaluat al msurilor discreionare, cu unele rezerve
ns legate de lipsa de precizie cu privire la impactul impozitrii construciilor speciale. Astfel,
avnd n vedere informaiile disponibile la acel moment i presupunnd o eficien a colectrii
nemodificat, inta de deficit bugetar pentru anul 2014 aprea drept realist. ntre timp,
proieciile de venituri bugetare au fost afectate negativ de ntrzierea de 3 luni n aplicarea
accizei suplimentare la carburani precum i de introducerea msurii de neimpozitare a
profitului reinvestit n echipamente tehnologice, ncepnd cu 1 iulie 2014. Consiliul fiscal a
avertizat n legtur cu evaluarea mult prea optimist a Ministerului Finanelor Publice privind
impactul bugetar al acestei msuri care este de natur s afecteze semnificativ ncasrile
aferente impozitului pe profit, n special ncepnd cu anul 2015.
De asemenea, avnd n vedere intenia declarat a autoritilor de a micora nivelul
contribuiilor sociale, Consiliul fiscal reitereaz c impactul unei asemenea msuri nu se
regsete n proiecia bugetar curent pentru 2014 i nici n cea pe termen lung (ceteris
paribus, impactul net anualizat al unei reduceri cu 5 pp a CAS la angajator ar implica un deficit
mai mare cu circa 0,5 - 0,6% din PIB). Consiliul fiscal apreciaz c adoptarea unei asemenea
msuri, dei n mod cert dezirabil din perspectiva mediului de afaceri, nu este posibil n
condiiile respectrii angajamentului de consolidare fiscal asumat (ce incumb din tratatele
europene) fr identificarea unor msuri compensatorii de dimensiuni echivalente (deci de
amploare), reprezentate fie de majorri/extinderi de baz de impozitare n cazul altor taxe i
impozite, fie de reducerea unor cheltuieli.

150

Consiliul fiscal constat din nou adoptarea de modificri ale Codului fiscal, fr ca acestea s fi
fost supuse dezbaterii publice pentru un interval de timp rezonabil, n contradicie cu spiritul
prevederilor art. 4 alin. 1 al Codului Fiscal care precizeaz c prezentul cod se modific i se
completeaz numai prin lege, promovat, de regul, cu 6 luni nainte de data intrrii n vigoare
a acesteia. n acest context, politica fiscal este puin predictibil, iar aceasta are consecine
att dintr-o perspectiv microeconomic, deciziile agenilor economici fiind influenate major
de modificrile sistemului de taxe i impozite, dar i dintr-o perspectiv macroeconomic,
respectiv considernd atingerea intelor fiscale asumate.
Att veniturile ct i cheltuielile bugetare se situau la finele lunii iunie 2014 semnificativ sub
programul semestrial aferent formei iniiale a bugetului general consolidat (BGC). Astfel,
veniturile totale ale BGC erau inferioare sumei programate cu circa 4,5 miliarde de lei (doar
95,7% realizare fa de program), iar cheltuielile cu aproximativ 9,4 miliarde de lei (91,7%
realizare fa de program), astfel nct la nivelul deficitului bugetar exista un impact favorabil
(n sensul unui deficit mai mic fa de inta semestrial) de 4,9 miliarde lei.
Cele mai mari nerealizri de venituri fa de program au fost nregistrate n cazul sumelor
primite de la UE (-2,8 mld. lei), TVA (-1,49 mld. lei), contribuiilor de asigurri (-478 mil. lei),
veniturilor nefiscale (-478 mil. lei), impozitului pe salarii i venit (-426 mil. lei) i accizelor (-301
mil. lei),n timp ce ncasri superioare intelor semestriale au fost nregistrate la nivelul
impozitelor i taxelor pe proprietate (+507 mil. lei), altor impozite i taxe pe bunuri i servicii
(+431,5 mil. lei), i veniturilor din impozitul pe profit (+261 mil. lei).
Pe partea de cheltuieli, toate categoriile de cheltuieli, cu excepia celor de personal la nivelul
crora cheltuielile efective au fost mai mari cu 107 mil. lei, consemneaz niveluri inferioare
celor programate pentru finele semestrului I. O pondere semnificativ din deviaia de 9,4
miliarde a cheltuielilor totale comparativ cu nivelul programat revine elementului proiecte cu
finanare din fonduri externe nerambursabile (-4,4 mld. lei), o deviaie major consemnnd ns
i cheltuielile de capital, al cror nivel reprezint doar 69,3% din programul semestrial (-2,13
miliarde lei). Nerealizri de mai mic amploare comparativ cu nivelurile programate au avut loc
la nivelul componentelor bunuri i servicii (-740,3 milioane lei), transferuri ntre uniti ale
administraiei publice (-518 milioane lei), asisten social (-503,7 milioane lei), subvenii (-110
milioane lei) i dobnzi (-131 milioane lei).
Aadar, execuia bugetar la finele primului semestru al anului curent relev o nerealizare de
circa 1,2 miliarde lei la nivelul veniturilor bugetare, excluznd absorbia inferioar estimrilor
aferent fondurilor europene precum i nerealizarea programului de venituri nefiscale, n
condiiile n care aceasta a fost determinat de decalarea ncasrii unor dividende n raport cu
programarea iniial. Subperformana de la nivelul veniturilor bugetare a fost mai mult dect
compensat de economiile semnificative de cheltuieli fa de nivelul programat, ceea ce s-a
151

concretizat ntr-un nivel semnificativ mai redus al deficitului bugetar, att comparativ cu anul
anterior, ct i cu programul semestrial.
Execuia la 6 luni arat o mbuntire a ncasrilor bugetare n luna iunie a anului curent, care
au performat relativ bine fa de aceeai perioad a anului trecut, dar cumulat de la nceputul
anului dinamicile sunt semnificativ inferioare celor prognozate pe tot anul 2014. Astfel, un ritm
de cretere nefavorabil fa de cel avut n vedere pentru anul curent au nregistrat sumele de la
UE n contul plilor efectuate (-10,8% fa de un avans considerat de 66,5%), veniturile
nefiscale (-11,5% fa de o cretere considerat de 1,3%), veniturile din impozitul pe salarii i
venit (+0,6% fa de majorare proiectat de 5,6%), ncasrile din TVA (+1,9% fa de un avans
proiectat de 5,4%), ncasrile din accize (10,9% fa de 14,2%), contribuiile de asigurri (+5,6%
fa de un ritm de cretere prognozat de 6,3%). Evoluii favorabile au nregistrat ncasrile din
impozitul pe profit (+12,7% fa de un ritm de cretere estimat pentru finele anului de 4,1%),
dar acestea nu sunt de natur s compenseze golul de venituri nregistrat la nivelul celorlalte
categorii. Consiliul fiscal remarc existena unor rezerve la nivelul cheltuielilor cu dobnzile
(care s-au diminuat cu 1% n primele 6 luni fa de un avans prognozat de 4,3%, dar i la nivelul
cheltuielilor cu asistena social (ritm de cretere anualizat la 4 luni de 3,6% fa de 4,6% pe tot
anul n curs).
n bugetul iniial pentru 2014 se inteniona o cretere a ponderii absorbiei fondurilor UE n
total cheltuieli de investiii, o abordare corect i binevenit n opinia Consiliului fiscal, ns,
execuia bugetar pe primele 6 luni arat pn acum un eec din acest punct de vedere. n
acest context, este cu att mai necesar adoptarea urgent a unor msuri corective, situaia din
acest moment ridicnd semne de ntrebare n legtur cu atingerea intelor privind absorbia
de fonduri europene pe ntreg anul 2014.
Un alt aspect important privind modul n care este condus politica fiscal-bugetar n anul 2014
este reprezentat de decizia adoptat cu prilejul primei rectificri bugetare de nerepartizare i
neutilizare de ctre ordonatorii principali de credite a sumelor reinute n proporie de 10%,
potrivit prevederilor art. 21 alin.(5) din Legea nr.500/2002, aceste sume urmnd a constitui cel
mai probabil o surs de acoperire a nematerializrii proieciei de venituri bugetare.
n opinia Consiliului fiscal, balana riscurilor n ceea ce privete conduita necesar pentru
politica fiscal-bugetar este relativ echilibrat pentru anul n curs i nclinat pe partea negativ
pentru anul 2015 (un deficit bugetar mai mare dect cel proiectat). Astfel, nerealizarea
veniturilor din primele ase luni ale anului, n principal din cauza evoluiei mult sub ateptri a
sumelor atrase din fonduri europene va fi acomodat probabil, n ipoteza meninerii acestei
tendine prin diminuarea cheltuielilor de investiii i/sau prin neutilizarea sumelor reinute n
proporie de 10%, potrivit prevederilor art. 21 alin.(5) din Legea nr.500/2002, n timp ce alte
msuri fiscale adoptate recent (neimpozitarea profitului reinvestit) vor produce efecte
152

preponderent n anii urmtori. Atingerea intei de deficit bugetar n anul 2014 reprezint un
obiectiv realizabil, i ca urmare a consolidrii fiscale de dimensiuni reduse propus pentru acest
an, dar ndeplinirea intelor pentru anul 2015, apare drept o provocare major avnd n vedere
att pasul propus de consolidare fiscal (0,8 pp din PIB att potrivit metodologiei cash ct i
celei europene), ct i nivelul mult subevaluat al impactului negativ asupra ncasrilor din
impozitul pe profit al msurilor fiscale adoptate. Astfel, atingerea obiectivului pe termen mediu
n 2015, respectiv un deficit structural de 1% din PIB, asumat prin Programul de convergen
2014-2017, pare improbabil. De asemenea, adoptarea deciziei de reducere a CAS cu 5 pp ar
face cu att mai dificil respectarea intelor asumate n lipsa unor msuri compensatorii de
amploare. Cel mai mare risc la adresa conduitei politicii fiscale n anii urmtori pare s fie
reprezentat de diminuarea angajamentului politic pentru procesul de consolidare fiscal, mai
ales n condiiile n care ieirea din procedura de deficit excesiv, bazat pe o performana bun
a Romniei n ajustarea dezechilibrelor fiscale acumulate este de natur a diminua
constrngerile existente la nivelul politicii fiscale.

153

Bibliografie
Aizenmann J., Jinjarak Y. (2005) The Collection Efficiency of the Value Added Tax: Theory and
International Evidence, National Bureau of Economic Reasearch Working Paper no. 11539.
Brixi, H.P., Shick, A. (2002) - Government at Risk Contingent Liabilities and Fiscal Risks,
World Bank publication.
Blanchard, O. J. (1990) - Suggestions for a New Set of Fiscal Indicators", OECD Economics
Department Working Papers 79, OECD Publishing.
Bouthevillain et al. (2001) - Cyclically adjusted budget balances: an alternative approach, ECB
Working Paper no. 77.
Cafiso, G. (2012) - A guide to public debt equations, disponibil online:
http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1975710.
Camba-Mndez, G., Lamo, A. (2002) - Short-term monitoring of fiscal policy discipline, Journal
of Applied Econometrics, 19(2), pp. 247-265.
Dalsgaard, T., de Serres, A. (1999) - Estimating Prudent Budgetary Margins for 11 EU
Countries: A Simulated SVAR Model Approach," OECD Economics Department Working Papers
216, OECD Publishing.
Everaert G. et al. (2009) Disclosing Fiscal Risks in the Post Crisis World, IMF Staff Position
Note, no. SPN/09/18.
Jedlicka, J., Rzentarzewska K. (2014) -Cohesion Policy and other EU Programmes in 20142020, ERSTE Corporate Banking.
Kappeler, A. (2011) Recent trends in the PPP market in Europe: slow recovery and increasing
EIB involvement.
Larch,M., Turrini, A. (2009) The cyclically-adjusted budget balance in EU Fiscal policy making:
a love at first sight turned into a mature relationship, Economic Papers 374, EUROPEAN
COMMISSION.
Lienert, I. (2010) - Role of the Legislature in Budget Processes, International Monetary Fund,
Fiscal Affairs Department, Tehnical notes and manuals.
Monokroussos, P. (2010) - Assessing fiscal policy with the use of sustainability indicators: The
case of Greece, Eurobank EFG, volume V.
Potter B., Diamond J. (1999) - Guidelines for Public Expenditure Management, International
Monetary Fund.
Salto, M., McMorrow, K. (March 2014) - Structural balances: computation, treatment of oneoffs, output gap estimation, presentation for EUNIFI Training action for IFI staff ,"Recent
developments in relation to the Stability and Growth Pact", Brussels.

154

European Commission (2012) Fiscal Sustainability Report.

European Commission (2013) -Assessment of the 2013 national reform programme and
convergence programme for ROMANIA, Brussels, Commission Staff Working Document.
European Parliament (2013) EU Member States Preparedness for Cohesion Policy 20142020, Directorate General for Internal Policies.
International Monetary Fund (2003) External Debt Statistics Guide for Compilers and
Users, pp. 83-89.
International Monetary Fund (2007) - Manual on Fiscal Transparency.
Ministerul Finanelor Publice Program de Convergen 2013-2016.
Ministerul Finanelor Publice Program de Convergen 2014-2017.
Ministerul Finanelor Publice Raport privind datoria public 31 decembrie 2013.
Ministerul Finanelor Publice Raport privind situaia macroeconomic pentru anul 2014 i
Proiecia acesteia pentru anii 2015-2017.
OECD centre for tax policy and administration (2011) - Tax Administration in OECD and
Selected Non-OECD Countries: Comparative Information Series (2010).
OECD Journal on Budgeting (2004) - The Legal Framework for Budget Systems An
International Comparison, Vol. 4, No. 3.
World Bank (2009) Implementation Completion and Results Report Revenue Administration
Reform Project for Bulgaria.
World Bank Paying taxes 2012.
European Commission (2011) -The 2012 Ageing Report: Underlying Assumptions and
Projection Methodologies, 4/2011.
European Council (17 June 1997) -Resolution of the European Council on the Stability and
Growth Pact, Official Journal of the European Communities, No. C 236/1.
Ministerul Finanelor Publice Strategia fiscal bugetar 2012-2014.
European Comission(May 2012) - Spring Forecast.
International Monetary Fund (October 2012) - IMF Country Report No. 12/290, Romania:
Sixth Review Under the Stand-By Arrangement and Request for Modification of Performance
Criteria.
Ministerul Finanelor Publice Strategia fiscal bugetar 2013-2015.
World Economic Forum The Global Competitiveness Report 2013-2014.
European Parliament (March 2013) - Economic governance package explained, Focus.
European Commission (April 2013) - The EU's economic governance explained, Memo.
European Commission (May 2013) -The Two-Pack on economic governance: Establishing an
EU framework for dealing with threats to fi nancial stability in euro area member states,
Occasional Papers 147.
European Commission (May 2013) -Building a Strengthened Fiscal Framework in the European
Union: A Guide to the Stability and Growth Pact, Occasional Papers 150.
155

European Commission (May 2013) -Vade mecum on the Stability and Growth Pact,
Occasional Papers 15.
International Montary Fund (June 2013) Letter of Intent, Memorandum of Economic and
Financial Policies, and Technical Memorandum of Understanding.
International Monetary Fund (July 2013) - IMF Country Report No.13/204, Romania: Seventh
and Eight Reviews Under the Stand-By Arrangement and Request for Waiver of Nonobservance
of Performance Criteria.
European Comission (November 2013) - Refocusing EU Cohesion Policy for Maximum Impact
on Growth and Jobs: The Reform in 10 Points, MEMO/13/1011.
Ministerul Fondurilor Europene (februarie 2014) Situaie alocri nete 2014-2020.
Ministerul Finanelor Publice Strategia fiscal-bugetar 2014-2016 actualizat.
Ministerul Finanelor Publice (martie 2014) Strategia de Administrare a Datoriei Publice
Guvernamentale 2014-2016, Direcia General Trezorerie i Datorie Public.
Tratatul privind stabilitatea, coordonarea i guvernana n cadrul Uniunii economice i
monetare, 2012.
Resurse electronice:
http://www.bnro.ro/Home.aspx, site-ul Bncii Naionale a Romniei.
http://www.cnp.ro/, site-ul Comisiei Naionale de Prognoz.
http://www.cnpas.org/, site-ul Casei Naionale de Pensii Publice.
http://ec.europa.eu/economy_finance/db_indicators/ameco/index_en.htm, baza de date a
Comisiei Europene AMECO.
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/, baza de date a Comisiei
Europene EUROSTAT.
http://www.insse.ro/, site-ul Institutului Naional de Statistic.

156

Anexa 1 - Situaia sumelor alocare din fondul de rezerv

bugetar i fondul de intervenie la dispoziia Guvernului n
anul 2013
NR.
NR. HOTRRE
CRT.

Hotrre
nr. 277/2013

Hotrre
nr. 278/2013

Hotrre
nr. 320/2013

Hotrre
nr. 326/2013

Hotrre
nr. 412/2013

Hotrre
nr. 435/2013

DESCRIERE
TOTAL ADMINISTRAIE
TOTAL ADMINISTRAIE CENTRAL
privind suplimentarea bugetului Ministerului Justiiei pe anul 2013
pentru Administraia Naional a Penitenciarelor, din Fondul de
rezerv bugetar la dispoziia Guvernului, prevzut n bugetul de
stat pe anul 2013
privind suplimentarea bugetului Ministerului Sntii din Fondul de
rezerv bugetar la dispoziia Guvernului, prevzut n bugetul de
stat pe anul 2013
privind aprobarea Planului naional de intervenie pentru
prevenirea mbolnvirii n mas a populaiei generate de epidemii i
pandemii, ncredinarea serviciului de interes economic general de
prevenire a mbolnvirii n mas a populaiei generate de epidemii i
pandemii, precum i de intervenie rapid i eficient n cazul
constatrii unor urgene majore de acest tip Institutului Naional de
Cercetare-Dezvoltare pentru Microbiologie "Cantacuzino" i
suplimentarea bugetului Ministerului Sntii din Fondul de
rezerv bugetar la dispoziia Guvernului, prevzut n bugetul de
stat pe anul 2013
privind suplimentarea bugetului Ministerului Transporturilor din
Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului, prevzut n
bugetul de stat pe anul 2013, pentru fondurile necesare pentru
constituirea unei entiti comerciale mixte romno-bulgare pentru
exploatarea noului pod mixt (rutier i feroviar) peste fluviul
Dunrea, ntre oraele Calafat (Romnia) i Vidin (Republica
Bulgaria)
privind suplimentarea bugetului Ministerului Aprrii Naionale pe
anul 2013 din Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului,
prevzut n bugetul de stat pe anul 2013, pentru desfurarea unor
misiuni externe cu caracter umanitar
privind participarea Serviciului Romn de Informaii i a Ministerului
Aprrii Naionale la proiectul "Multinational Cyber Defence
Capability Development 2 - MN CD2"

157

DATA

SUMA
mii lei
950,389
802,210

21/05/2013

10,000

21/05/2013

76,092

29/05/2013

10,000

4/6/2013

1,667

26/06/2013

4/7/2013

661

2,340

Hotrre
nr. 484/2013

Hotrre
nr. 486/2013

Hotrre
nr. 742/2013

10

Hotrre
nr. 850/2013

11

Hotrre
nr. 851/2013

12

Hotrre
nr. 893/2013

13

Hotrre
nr. 904/2013

14

Hotrre
nr. 920/2013

15

Hotrre
nr. 927/2013

16

Hotrre
nr. 966/2013

17

Hotrre
nr. 967/2013

18

Hotrrea
nr. 968/2013

19

Hotrrea
nr. 969/2013

20

Hotrrea
nr. 970/2013

privind suplimentarea bugetului Ministerului Sntii din Fondul de

rezerv bugetar la dispoziia Guvernului, prevzut n bugetul de
stat pe anul 2013, i aprobarea unor limite de cheltuieli pentru
finanarea primei faze a programului de cooperare pentru
dezvoltarea capabilitilor de chirurgie cardiac neonatal i
infantil n Romnia
privind suplimentarea bugetului Ministerului Justiiei pe anul 2013
pentru Administraia Naional a Penitenciarelor, din Fondul de
rezerv bugetar la dispoziia Guvernului, prevzut n bugetul de
stat pe anul 2013
privind suplimentarea bugetului Ministerului Afacerilor Interne pe
anul 2013, pentru Jandarmeria Romn, din Fondul de rezerv
bugetar la dispoziia Guvernului, prevzut n bugetul de stat pe
anul 2013
privind suplimentarea bugetului Ministerului Afacerilor Externe pe
anul 2013 din Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului,
prevzut n bugetul de stat pe anul 2013
privind organizarea, desfurarea i finanarea manifestrilor
prilejuite de 1 Decembrie - Ziua Naional a Romniei, n anul 2013
privind suplimentarea bugetului Ministerului Dezvoltrii Regionale i
Administraiei Publice pe anul 2013 din Fondul de rezerv bugetar
la dispoziia Guvernului, prevzut n bugetul de stat pe anul 2013
privind suplimentarea bugetului Ministerului Afacerilor Externe pe
anul 2013 din Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului,
prevzut in bugetul de stat pe anul 2013
privind suplimentarea bugetului Ministerului Sntii pe anul 2013
din Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului, prevzut n
bugetul de stat pe anul 2013
privind suplimentarea bugetului Ministerului Dezvoltrii Regionale i
Administraiei Publice pe anul 2013 din Fondul de rezerv bugetar
la dispoziia Guvernului, prevzut n bugetul de stat pe anul 2013
privind suplimentarea bugetului Ministerului Dezvoltrii Regionale i
Administraiei Publice pe anul 2013 din Fondul de rezerv bugetar
la dispoziia Guvernului, prevzut n bugetul de stat pe anul 2013
privind suplimentarea bugetului Ministerului Afacerilor Interne din
Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului, prevzut n
bugetul de stat pe anul 20
privind suplimentarea bugetului Secretariatului General al
Guvernului pe anul 2013 din Fondul de rezerv bugetar la
dispoziia Guvernului, prevzut n bugetul de stat pe anul 2013,
pentru Secretariatul de Stat pentru Culte
privind suplimentarea bugetului Ministerului Afacerilor Interne din
Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului, prevzut n
bugetul de stat pe anul 2013
privind suplimentarea bugetului Ministerului Aprrii Naionale
pentru anul 2013, din Fondul de rezerv bugetar la dispoziia
Guvernului, prevzut n bugetul de stat pe anul 2013
158

17/07/2013

721

17/07/2013

2,800

2/10/2013

1,020

6/11/2013

500

6/11/2013

4,804

20/11/2013

3500

20/11/2013

493

27/11/2013

200,000

27/11/2013

20000

11/12/2013

100000

11/12/2013

12000

11/12/2013

20000

11/12/2013

75000

11/12/2013

1800

Hotrrea
21
nr. 972/2013
22

Hotrrea
nr. 976/2013

23

Hotrrea
nr. 977/2013

24

Hotrrea
nr. 987/2013

25

Hotrrea
nr. 1001/2013

26

Hotrrea
nr. 1101/2013

27

Hotrrea
nr. 1102/2013

28

Hotrrea
nr. 1104/2013

29

Hotrrea
nr. 1105/2013

30

Hotrrea
nr. 1107/2013

31

Hotrre
nr. 1108/2013

32

Hotrrea
nr. 1134/2013

33

Hotrrea
nr. 1135/2013

privind suplimentarea bugetului Serviciului Romn de Informaii pe

anul 2013 din Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului,
prevzut n bugetul de stat pe anul 2013

11/12/2013

10000

privind suplimentarea bugetului Ministerului Finanelor Publice

11/12/2013

14360

11/12/2013

1050

11/12/2013

1100

11/12/2013

15000

18/12/2013

1000

18/12/2013

3000

privind suplimentarea bugetelor Ministerului Justiiei, naltei Curi

de Casaie i Justiie, Ministerului Public i Consiliului Superior al
Magistraturii
privind suplimentarea bugetului Ministerului Tineretului i Sportului
din Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului, prevzut n
bugetul de stat pe anul 2013
privind alocarea unei sume din Fondul de rezerv bugetar la
dispoziia Guvernului, prevzut n bugetul de stat pe anul 2013,
pentru instituiile de nvmnt superior de stat
privind suplimentarea bugetului Secretariatului General al
Guvernului pe anul 2013 din Fondul de rezerv bugetar la
dispoziia Guvernului, prevzut n bugetul de stat pe anul 2013,
pentru Secretariatul de Stat pentru Culte
privind suplimentarea bugetului Ministerului Dezvoltrii Regionale i
Administraiei Publice pe anul 2013 din Fondul de rezerv bugetar
la dispoziia Guvernului,prevzut n bugetul de stat pe anul 2013
privind suplimentarea bugetului Ministerului Dezvoltrii Regionale i
Administraiei Publice pe anul 2013 din Fondul de rezerv bugetar
la dispoziia Guvernului,prevzut n bugetul de stat pe anul 2013
privind suplimentarea bugetului Ministerului Economiei pe anul
2013 din Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului,
prevzut n bugetul de stat pe anul 2013
privind suplimentarea bugetului Ministerului Educaiei Naionale din
Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului, prevzut n
bugetul de stat pe anul 2013, pentru finanarea obiectivului de
investiii "Spaii de educaie i cercetare - Academia de Studii
Economice din Bucureti,Piaa Roman nr. 7, sectorul 1, Bucureti"
pentru modificarea art. 2 din Hotrrea Guvernului nr. 186/2009
privind aprobarea Programului pentru compensarea cu 90% a
preului de referin al medicamentelor i suplimentarea bugetului
Ministerului Sntii pe anul 2013 din Fondul de rezerv bugetar
la dispoziia Guvernului, prevzut n bugetul de stat pe anul 2013
privind suplimentarea bugetului Ministerului Dezvoltrii Regionale i
Administraiei Publice pe anul 2013 din Fondul de rezerv bugetar
la dispoziia Guvernului, prevzut n bugetul de stat pe 2013
privind suplimentarea bugetului Secretariatului General al
Guvernului pe anul 2013 din Fondul de rezerv bugetar la
dispoziia Guvernului, prevzut n bugetul de stat pe anul 2013,
pentru Secretariatul de Stat pentru Culte

159

18/12/2013

90000

18/12/2013

802

18/12/2013

10000

18/12/2013

12500

23/12/2013

90000

23/12/2013

10000

NR.
CRT.

NR HOTRRE

Hotrre
nr. 973/2013

Hotrrea
nr. 974/2013

Hotrre
nr. 975/2013

Hotrrea
nr. 986/2013

Hotrre
nr. 1136/2013

NR.
CRT.

NR HOTRRE

DESCRIERE
TOTAL ADMINISTRAIE LOCAL
privind alocarea unor sume din Fondul de rezerv bugetar la
dispoziia Guvernului, prevzut n bugetul de stat pe anul 2013,
pentru unele judee
privind alocarea unei sume din Fondul de rezerv bugetar la
dispoziia Guvernului, prevzut n bugetul de stat pe anul 2013,
pentru judeul Suceava
privind alocarea unei sume din Fondul de rezerv bugetar la
dispoziia Guvernului, prevzut n bugetul de stat pe anul 2013,
pentru judeul Bacu
privind repartizarea unor sume defalcate din taxa pe valoarea
adugat pentru finanarea cheltuielilor de personal ale unor
uniti de nvmnt special, precum i alocarea unor sume din
Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului, prevzut n
bugetul de stat pe anul 2013, pentru unele judee i municipiul
Bucureti
privind suplimentarea bugetului Ministerului Dezvoltrii Regionale
i Administraiei Publice pe anul 2013 din Fondul de rezerv
bugetar la dispoziia Guvernului, prevzut n bugetul de stat pe
2013

UTILIZAREA FONDULUI DE INTERVENIE

DATA

11/12/2013

87274

11/12/2013

10000

11/12/2013

10000

11/12/2013

25905

23/12/2013

15000

DATA

DESCRIERE

Hotrre
nr. 167/2013

Hotrre
nr. 701/2013

Hotrre
nr. 702/2013

Hotrre
nr. 719/2013

privind alocarea unei sume din Fondul de intervenie la dispoziia

Guvernului, prevzut n bugetul de stat pe anul 2013, pentru
judeul Tulcea
privind aprobarea scoaterii din rezervele de stat a unor cantiti de
produse i acordarea acestora ca ajutor umanitar intern de
urgen, cu titlu gratuit, pentru populaia din judeul Galai i
constituirea unui stoc de urgen
privind alocarea unei sume din Fondul de intervenie la dispoziia
Guvernului, prevzut n bugetul de stat pe anul 2013, pentru
nlturarea efectelor calamitilor naturale produse n luna
septembrie n judeul Galai
privind aprobarea scoaterii din rezervele de stat a unor cantiti de
produse i acordarea acestora ca ajutor umanitar intern de
urgen, cu titlu gratuit, pentru populaia din judeele Galai i
Vaslui

160

SUMA
mii lei
148,179

10/4/2013

SUMA
mii lei
32,727
4,000

18/09/2013

1,250

20/09/2013

27,000

25/09/2013

477

Anexa 2 Glosar de termeni

Ajustare ciclic a veniturilor bugetare eliminarea componentei veniturilor publice care este
generat de excesul/deficitul de cerere (expansiunea/contracia economiei), eliminarea fluctuaiilor fa de trend; nivelul veniturilor publice ajustate ciclic este nivelul veniturilor ncasate
dac PIB ar fi la nivelul su potenial.
Ajustare stoc flux a datoriei publice procedeu care asigur consistena ntre variaia
stocului de datorie i fluxul de mprumuturi nete. Acesta ia n considerare acumularea de active
financiare, modificri ale valorii datoriei denominate n valut i ajustri statistice.
Aranjament Stand-by decizie a FMI, urmare creia o ar membr este asigurat c va putea
efectua trageri din Contul General de Resurse al Fondului pn la un anumit nivel i pe o
anumit perioad, de obicei, unul sau doi ani, cu condiia respectrii angajamentelor prevzute
n aranjamentele de sprijinire ale economiei.
Arierate mprumuturi sau datorii bneti care au devenit restante n urma nerespectrii condiiilor contractuale dintre unitile economice i stat.
Balan bugetar ajustat ciclic soldul bugetului general consolidat (engl. Cyclically adjusted
budget balance CABB), net de componenta ciclic. CABB reprezint o msur a tendinei fundamentale a soldului bugetar. Soldul bugetar structural este CABB fr influena elementelor
singulare (one-off).
Balan comercial parte a balanei de pli ce prezint diferena dintre exporturile i importurile de bunuri i servicii realizate ntr-o anumit perioad de timp.
Balan de pli situaie statistic ce prezint tranzaciile realizate de o ar cu exteriorul, ntro anumit perioad de timp.
Cerere agregat cheltuielile totale efectuate de utilizatorii interni i externi pentru achiziionarea bunurilor i serviciilor finale produse ntr-o economie. Se determin ca sum ntre
cererea intern i exporturile de bunuri i servicii.
Clasificaie economic gruparea cheltuielilor dup natura i efectul lor economic.
Clasificaie funcional gruparea cheltuielilor dup destinaia lor, pentru a evalua alocarea
fondurilor publice unor activiti sau obiective care definesc necesitile publice.
Compactul fiscal european Parte a Tratatului privind Stabilitatea, Coordonarea i Guvernana n
cadrul Uniunii Economice i Monetare noul tratat pe care l-au semnat pe 2 martie 2012
161

toatestatele UE, cu excepia Regatului Unit i a Republicii Cehe. Tratatul vizeaz consolidarea
disciplinei fiscale prin introducerea unor sanciuni aplicate ntr-un mod mai automat i a unei
supravegheri mai stricte. Noul tratat include cerina ca bugetele naionale s fie echilibrate sau
n surplus. Aceast cerin va fi ndeplinit dac deficitul structural anual nu va depi 0,5 % din
PIB. Dac datoria public este semnificativ sub 60 % din PIB i riscurile la adresa sustenabilitii
finanelor publice pe termen lung sunt reduse, deficitul structural maxim poate ajunge la 1 %
din PIB.
Componenta ciclic a balanei bugetare parte a modificrii balanei bugetare determinate de
evoluiile ciclice ale economiei.
Condiionaliti politici economice pe care rile membre urmeaz s le aplice ca o condiie
pentru utilizarea resurselor FMI. Acestea sunt, de cele mai multe ori, exprimate sub forma criteriilor de performan (de exemplu: inte monetare i bugetare), n scopul asigurrii faptului c
utilizarea finanrii FMI este temporar i respect programul de ajustare menit s corecteze
dezechilibrele balanei de pli.
Consolidare fiscal politica intit ctre reducerea deficitelor bugetare i a acumulrii de datorie public.
Consum final component a cererii interne care cuprinde consumul privat i cheltuielile
guvernamentale cu bunuri i servicii publice.
Contagiune reprezint transmisia unor ocuri la nivel inter-sectorial, pe plan intern i internaional, independent de interconexiunile structurale sau de perturbrile curente.
Cont de capital statistic macroeconomic ce prezint fluxul de transferuri de capital i de achiziii/vnzri de active nefinanciare i nemateriale.
Cont financiar statistic macroeconomic ce prezint fluxul de tranzacii asociate cu schimbarea dreptului de proprietate asupra activelor sau pasivelor externe ale unei ri i cuprinde
investiiile strine directe, investiiile de portofoliu, derivatele financiare, alte investiii de
capital i activele de rezerv.
Contribuie prelevare obligatorie a unei pri din veniturile persoanelor fizice i juridice, cu
sau fr posibilitatea obinerii unei contraprestaii.
Convergen real n procesul de aderare la o zon monetar, precum zona euro, este necesar realizarea unei convergene reale, n sensul unui grad ridicat de similitudine i coeziune a
structurilor economiilor rilor candidate; dei Tratatul de Maastricht nu menioneaz criteriile
de convergen real, aceasta poate fi sintetizat printr-o serie de indicatori precum PIB pe

162

locuitor, gradul de deschidere al economiei, ponderea comerului cu rile membre n totalul

comerului exterior, structura economiei.
Cretere economic rata anual de cretere a PIB real.
Criterii de convergen nominal (Maastricht) cele patru criterii prevzute de Articolul 140(1)
al TFUE care trebuie ndeplinite de ctre fiecare stat membru al UE nainte ca acesta s adopte
moneda euro, i anume: 1) rata inflaiei nu trebuie s depeasc cu mai mult de 1,5 pp media
celor mai performante trei ri din Uniunea European la acest capitol; 2) rata dobnzii
nominale pe termen lung nu trebuie s depeasc cu mai mult de 2 pp media ratei dobnzii n
primele trei state membre cu cele mai bune performane din perspectiva stabilitii preurilor;
3) deficitul bugetar trebuie s fie mai mic de 3 % din PIB; ponderea datoriei publice n PIB s nu
fie mai mare de 60 % din PIB; 4) fluctuaiile cursului de schimb trebuie s nu fie mai mari de +/15 procente n ultimii doi ani premergtori examinrii.
Datorie public direct datoria public total, mai puin datoria public garantat.
Datorie public garantat mprumuturi garantate de Ministerul Finanelor Publice i
autoritile administraiei publice locale.
Deficit bugetar structural deficitul bugetar care s-ar nregistra dac PIB ar fi la nivelul su
potenial; este acea mrime a deficitului care s-ar nregistra n lipsa influenelor ciclului economic.
Deficit de cont curent apare atunci cnd importurile totale de bunuri, servicii i transferuri ale
unei ri sunt mai mari dect exporturile de bunuri, servicii i transferuri ale acelei ri; n
aceast situaie, ara respectiv devine un debitor net pentru restul lumii.
Deficit cvasi-fiscal reprezint cheltuielile nregistrate n sectorul public, dar necontabilizate n
buget; este vorba ndeosebi despre pierderi n activitatea ntreprinderilor de stat
neperformante, care se regsesc n nepli ale obligaiilor lor financiare ctre bugetele i
utilitile publice.
Deflator PIB indicator ce reflect modificarea preurilor bunurilor i serviciilor din
componena PIB; se calculeaz ca raport ntre PIB n preurile anului curent i PIB n preurile
anului de baz.
Deviaie PIB indicator ce msoar diferena dintre PIB efectiv al unei economii i PIB potenial; se mai folosete i termenul de output-gap.
Dezinflaie proces de reducere a ratei inflaiei.

163

Economie subteran activitate economic legal, dar ascuns autoritilor publice pentru a
evita plata impozitelor i taxelor, a contribuiilor sociale sau pentru a evita respectarea standardelor legale de pe piaa muncii i a altor proceduri administrative.
Eurosistem sistemul bancar central al zonei euro. Cuprinde BCE i bncile centrale naionale
ale acelor state membre ale UE a cror moned este euro.
Impozit prelevare obligatorie, fr contraprestaie imediat, direct i nerambursabil, pentru
satisfacerea necesitilor de interes general.
Impuls fiscal impactul politicii fiscale discreionare asupra cererii agregate. Acesta se calculeaz ca
variaie a balanei structurale fa de perioada anterioar; o valoare pozitiv corespunde unei
politici fiscale expansioniste, n timp ce o valoare negativ corespunde unei politici fiscale
restrictive.
Indice armonizat al preurilor de consum indice de preuri de consum a crui metodologie a
fost armonizat ntre rile din Uniunea European; pe baza acestui indice se exprim obiectivul
de inflaie al Bncii Centrale Europene i se determin rata inflaiei n zona euro.
Inflaie reflect creterea persistent i generalizat a preurilor i se msoar, de regul, prin
intermediul indicelui preurilor de consum. Inflaia erodeaz puterea de cumprare a banilor:
cu aceeai sum se cumpr mai puine bunuri.
Mecanismul Cursului de Schimb II (MCS II) aranjamentul privind cursul de schimb instituit la
1 ianuarie 1999, care constituie cadrul cooperrii n domeniul politicii cursului de schimb ntre
Eurosistem i statele membre ale UE a cror moned nu este euro. Dei participarea la MCS II
este voluntar, statele membre cu derogare trebuie s participe la acest mecanism. Aceasta nseamn stabilirea paritii centrale ntre cursul de schimb al respectivei monede naionale fa
euro i a unei marje de fluctuaie fa de paritatea central. Marja standard de fluctuaie este
plus/minus 15 %, dar la cerere, se poate conveni o marj mai ngust.
Medium Term Objective (MTO) reprezint obiectivul pe termen mediu privind poziia bugetar i difer pentru fiecare stat membru UE. Pentru statele ce au adoptat moneda euro sau se
afl n Mecanismul Cursului de Schimb II, acesta este -1 % din PIB sau surplus bugetar.
Reevaluarea obiectivelor pe termen mediu se face o dat la patru ani sau atunci cnd se adopt
o reform structural major.
Metodologie cash presupune nregistrarea veniturilor n momentul n care acestea sunt
efectiv primite i a cheltuielilor la momentul efecturii plii.
Metodologie ESA95 (European System of Accounts) Sistemul European de Conturi Naionale
este un cadru de raportare contabil folosit la nivel internaional pentru descrierea sistematic
164

i detaliat a unei economii (a unei regiuni, a unei ri sau a unui grup de ri), a componentelor
sale i a relaiilor sale cu alte economii; Standardul ESA95 are ca principale diferene fa de
metodologia cash nregistrarea veniturilor i cheltuielilor n sistem accrual" (pe baz de angajamente, nu de pli efective, precum n sistemul cash) i tratamentul fondurilor UE (UE este
considerat n sistem ESA95 un sector separat).
Ofert agregat reprezint ansamblul bunurilor i serviciilor oferite pe piaa naional de
ctre toi agenii economici, autohtoni i strini. Altfel spus, oferta agregat reprezint
producia total intern de bunuri economice plus oferta strintii (importurile).
Pactul de Stabilitate i Cretere Pactul de Stabilitate i Cretere const din dou regulamente
ale Consiliului UE: primul referitor la ntrirea supravegherii poziiilor bugetare i ntrirea
supravegherii i coordonrii politicilor economice i al doilea, referitor la accelerarea i
clarificarea aplicrii procedurii deficitului excesiv, precum i dintr-o rezoluie a Consiliului
European privind Pactul de Stabilitate i Cretere adoptat la ntlnirea la nivel nalt de la
Amsterdam din data de 17 iunie 1997. Mai exact, se solicit poziii bugetare aproape echilibrate
sau n surplus ca obiectiv pe termen mediu al statelor membre, deoarece aceasta le-ar permite s
fac fa fluctuaiilor ciclice normale i s menin deficitul bugetar sub valoarea de referin de 3 %
din PIB. Conform Pactului de Stabilitate i Cretere, rile care particip la UEM trebuie s prezinte
programe anuale de stabilitate, n timp ce rile neparticipante trebuie s prezinte programe anuale
de convergen.
Pactul Euro Plus este cunoscut i ca Pactul pentru Competitivitate i are ca obiectiv
stabilitatea zonei euro, statele membre angajndu-se s ia msuri pentru stimularea
competitivitii, a angajrii forei de munc i consolidarea finanelor publice.
PIB potenial nivelul PIB real care poate fi produs de economie fr a genera presiuni inflaioniste; PIB potenial este determinat pe termen lung de factori fundamentali: organizarea
economiei, capacitatea productiv a economiei determinat de tehnologie i factori
demografici ce afecteaz fora de munc etc.
PIB real reprezint valoarea bunurilor i serviciilor finale, produse ntr-o economie, ntr-o anumit perioad, ajustat cu creterea preurilor. Dinamica PIB real este folosit pentru a msura
creterea economic a unei ri.
Politic bugetar politica financiar a statului n materie de cheltuieli publice; politica de
alocare a resurselor publice.
Politic fiscal politica prin care se dorete influenarea economiei folosind ca instrument sistemul de taxe i impozite.

165

Politic fiscal anticiclic conduit a politicii fiscale care are rol de stabilizator al ciclului economic i care contribuie la diminuarea fluctuaiilor ciclice i a presiunilor inflaioniste din partea
excesului de cerere.
Politic fiscal expansionist conduit a politicii fiscale care are ca efect accelerarea ritmului
de cretere a cererii agregate i posibila amplificare a presiunilor inflaioniste.
Politic fiscal prociclic conduit a politicii fiscale care nu i ndeplinete rolul de stabilizator
al ciclului economic, ci, dimpotriv, contribuie la amplificarea fluctuaiilor ciclice i a presiunilor
inflaioniste din partea excesului de cerere.
Politic monetar expansionist conduit a politicii monetare care are ca efect stimularea cererii agregate i o posibil amplificare a presiunilor inflaioniste.
Politic monetar restrictiv conduit a politicii monetare care constrnge cererea agregat
n scopul scderii inflaiei.
Program de ajustare program economic detaliat, de obicei, susinut prin utilizarea resurselor
FMI, bazat pe o analiz a problemelor economice ale rii n cauz i care prezint politicile implementate deja i cele care urmeaz a fi implementate n vederea stabilizrii n domeniile monetar, fiscal, al balanei de pli, precum i la nivelul politicilor structurale, ca baz pentru o economie stabil i a unei creteri economice sustenabile.
Rata dobnzii de politic monetar rata dobnzii de politic monetar reprezint rata
dobnzii utilizat pentru principalele operaiuni de pia monetar ale BNR. Actualmente,
acestea sunt operaiunile repo pe termen de o sptmn, derulate prin licitaie la rat fix de
dobnd.
Rata dobnzii de referin ncepnd cu 1 septembrie 2011, rata dobnzii de referin a Bncii
Naionale a Romniei este rata dobnzii de politic monetar, stabilit prin hotrre a
Consiliului de administraie al Bncii Naionale a Romniei.
Rat implicit de taxare reprezint raportul dintre veniturile colectate pentru un anumit tip
de impozit i baza aferent de impozitare a acestuia.
Redeven remuneraia pltit n schimbul obinerii folosinei sau a dreptului de folosin
asupra obiectului unui drept de proprietate.
S1 indicator al gap de sustenabilitate care arat creterea taxelor sau reducerea cheltuielilor
(ca procent din PIB) necesar pentru a atinge un nivel de 60 % din PIB la sfritul perioadei
analizate.

166

S2 indicator al gap de sustenabilitate care indic nivelul efortului fiscal (pondere n PIB) necesar
pentru a fi ndeplinit constrngerea bugetar intertemporal pe un orizont de timp infinit.
Semestrul european reprezint un instrument adiional de supraveghere preventiv a politicilor economice i fiscale ale statelor membre; reprezint un ciclu anual de coordonare a
politicilor economice, care are loc n primele ase luni ale anului, pe parcursul cruia guvernele
au posibilitatea de a cunoate experienele i opiniile omologilor UE n etapa de formulare a
politicilor economice i bugetare, cu scopul de a identifica dezechilibrele aprute sau iminente
care ar nclca normele stabilite de Pactul de Stabilitate i Cretere.
Sezonalitate tiparul fluctuaiilor n evoluia unei variabile economice care apar sistematic n
anumite perioade ale anului.
Soldul bugetului de stat indicator ce arat diferena ntre veniturile bugetare totale i cheltuielile totale; se mai folosete i termenul de balan bugetar.
Soldul primar al bugetului general consolidat diferena dintre veniturile i cheltuielile bugetului general consolidat, din care au fost deduse plile de dobnzi aferente datoriei publice.
Spaiu fiscal 1. reprezint diferena dintre nivelul datoriei publice curente i un nivel limit al
datoriei publice, nivel ce nu implic creterea costului de finanare a deficitului i care ine cont
de evoluia istoric a ajustrii fiscale; 2. resursele financiare disponibile pentru cheltuieli suplimentare necesare n vederea realizrii proiectelor de dezvoltare.
Stabilizatori automai instrumente de autoreglare a economiei, avnd scopul reducerii fluctuaiilor economice; de exemplu: impozitarea n cote procentuale proporionale, ajutoarele sociale pentru omaj.
Strategie fiscal-bugetar documentul de politic public ce stabilete obiectivele i prioritile
n domeniul fiscal-bugetar, intele veniturilor i cheltuielilor bugetului general consolidat i ale bugetelor componente ale bugetului general consolidat, precum i evoluia soldului bugetului
general consolidat pe o perioad de trei ani.
Sustenabilitate fiscal un set de politici este sustenabil n cazul n care statul debitor este capabil s onoreze plile aferente serviciului datoriei sale, fr a fi necesar n viitor o corecie
abrupt a soldului bugetului general consolidat.
Tax reprezint suma pltit de o persoan fizic sau juridic, de regul, pentru serviciile
prestate acesteia de ctre un operator economic, o instituie public sau un serviciu public.
int de inflaie obiectivul de inflaie asumat de bncile centrale care au adoptat strategia de
intire direct a inflaiei. inta se poate exprima printr-un nivel fix al inflaiei i/sau printr-un in167

terval de variaie. n Romnia, BNR i stabilete inta de inflaie sub forma unui interval de variaie de +/- 1 punct procentual n jurul intei.
Venituri fiscale reprezint veniturile colectate de stat prin impozitare; n componena acestora, sunt incluse: impozitul pe venit, profit i ctiguri din capital, impozitele i taxele pe
proprietate, impozitele i taxe pe bunuri i servicii, taxele pe utilizarea bunurilor, autorizarea
utilizrii bunurilor sau pe desfurarea de activiti, impozitul pe comerul exterior i
tranzaciile internaionale, alte impozite i taxe fiscale, contribuiile la asigurrile sociale.
Venituri nefiscale reprezint resursele bneti care provin din alte surse dect impozitarea,
cum ar fi: redevene, viramente din profitul companiilor de stat, amenzi, tarife etc.

168