Curs APP 24 aprilie

Elaborarea politicilor publice

Etapa 1. Elaborarea agendei
Etapa 2. Formularea politicii

a.
b.
c.
d.

a)

b)

c)
a.
b.
c.
d.

ETAPA 1. Elaborarea agendei

Agenda publica (sistemica) vs. agenda formala (institutionala)
Sursele problemelor
Modele ale elaborarii / stabilirii agendei
Definirea problemelor
Stabilirea sau elaborarea agendei este procesul prin care cerinele diverselor grupuri din cadrul
populaiei sunt traduse n probleme care se afl n competiie pentru a obine atenia persoanelor cu funcii
publice. (Cobb, R., Ross, J.K., Ross, M.H.)
Agenda public (sau sistemic) const din toate problemele care:
1) fac obiectul unei atenii largi, sau cel puin sunt contientizate;
2) din punctul de vedere al unei pri importante a publicului, ele solicit aciune;
3) sunt, n percepia membrilor comunitii, subiectul potrivit al activitii unei instituii
guvernamentale.
Dintre componentele agendei publice, numai unele ajung s intre n atenia guvernrii (din considerente
legate de timp i resurse limitate): acestea alctuiesc agenda formal sau instituional.
Agenda formal sau instituional
este lista subiectelor sau problemelor crora oficialii guvernamentali le acord o atenie serioas la
un anumit moment.
poate fi foarte concret (constnd, de pild, ntr-o list de reglementri ntr-un domeniu de activitate)
sau mai general: - cuprinde credine cu privire la existena i importana unei probleme, la felul n care ele
pot fi abordate;
ea poate cuprinde probleme, concepii asupra cauzelor apariiei acestora, dar i soluii posibile
Cnd o problem este pe agenda public, ea este obiect al dezbaterilor, discuiilor publice;
cnd ns intr pe agenda formal, ea este obiect al aciunii: procesul de nfptuire a politicilor care
vizeaz acea problem a nceput.
Sursele problemelor
Intrarea unei probleme pe agend depinde de:
nivelul de dezvoltare economic i tehnologic a societii respective;
caracteristicile instituiilor i actorilor care particip la procesul de elaborare a politicilor
publice;
ideile, experienta in domeniul politicii respective,
capacitatea problemei de a atrage atentia agentiilor guvernamentale.
Modele ale stabilirii agendei
1. Modelul lui Cobb i Ross stabilirea agendei are 4 faze:
iniierea problemei;
specificarea soluiilor pentru acea problem;
extinderea sprijinului pentru problem;
intrarea problemei pe agenda instituional.
Cei trei autori consider c trecerea unei probleme de pe agenda public la cea formal se realizeaz n
trei modele: 1) modelul iniiativei exterioare; 2) modelul mobilizrii; i 3) modelul accesului interior.
n modelul iniiativei exterioare,
- problemele sunt ridicate de grupuri neguvernamentale; ele devin mai nti componente ale agendei
publice i abia apoi sunt aduse pe agenda formal.

Rolul central n acest model l au grupurile sociale: ele formuleaz nemulumiri fa de situaia
existent i solicit rezolvare problemei de ctre guvernare. Pentru aceasta, e nevoie ca ele s atrag sprijinul
altor grupuri. mpreun, aceste grupuri fac lobby, contest, pentru a muta problema lor pe agenda formal.

Exemplu: nemulumirile femeilor n ce privete tratamentul egal n munc

n modelul mobilizrii
- problemele sunt ridicate n interiorul structurilor guvernamentale: de aceea, n cazul lor problema
central este aceea de a le pune nu pe agenda formal, ci pe cea a publicului.
Guvernarea are nevoie de sprijinul popular pentru a aplica respectiva sau respectivele politici. Pentru
aceasta sunt folosite diferite mijloace: ntlniri cu membrii diverselor grupuri, campanii de relaii publice etc.
Ex. Decizia ca n universitile de stat din ara noastr s se aplice mecanismul finanrii globale a fost
elaborat n cadrul structurilor guvernamentale. Dup ce s-a luat decizia de trecere la finanarea global,
ministerul de resort a condus o ntreag campanie pentru a face cunoscute conducerilor universitilor noile
mecanisme de finanare i abia dup trei ani politica a fost implementat.
n modelul accesului interior
- grupuri influente - cu acces la persoanele aflate n funcii de decizie asupra politicilor - iniiaz o
politic, dar nu vor neaprat ca aceasta s fie adus i pe agenda public. Aceasta fie pentru c ele consider c
acea politic avantajoas pentru ele ar atrage nemulumirea populaiei.
Fie, politica nu este adus pe agenda public pentru c problema este de competena unor grupuri sau
instituii specializate.
2. Modelul lui Hogwood i Gunn propun 2 faze n elaborarea politicilor publice:
decizia de a decide (sau: stabilirea propriu-zis a agendei); i
decizia privind felul n care se decide (sau: filtrarea problemelor).
Stabilirea agendei cuprinde acele procese prin care problemele ajung s fie identificate, iar o decizie n
ceea ce le privete apare ca necesar. Strns legat de ele, dar adesea neglijat, este procesul prin care problemei i
se ataeaz modaliti prin care politicile care o privesc vor fi alese. Odat pus pe agenda formal, problema
poate fi lsat n seama procesului normal de decizie (politic i administrativ) sau, dimpotriv, apare necesar o
analiz specific. E aadar nevoie uneori s se decid n ce mod se decide asupra problemei, cum gestioneaz
instituia sau organizaia respectiv diferitele probleme aflate pe agenda sa.
Filtrarea problemelor este alegerea contient ntre diferite probleme, pe baza unor criterii explicite.
Criteriile care pot fi utilizate pentru a realiza filtrarea problemelor se pot grupa n patru categorii: ele
vizeaz
1) contextul problemei;
2) trsturile problemei;
3) repercusiunile sau consecinele problemei; i
4) costurile aciunii i analizei.
Contextul problemei
existena unor constrngeri de timp, de resurse,
nivelul de politizare a problemei (este sensibil pentru unle grupuri?),
puncte de vedere cu privire la problema respectiv,
problema are implicaii de lung durat (problem central) sau este periferic
Trsturile problemei:
opiunile cu privire la problem,
consensul asupra problemei,
complexitatea problemei (de exemplu, dpdv al numrului de actori implicai)
incertitudinea pv. natura problemei dpdv al fezabilitii soluiilor,

d)

Dependena de valori (ex. Problema se leag de judeci de valoare diferite, dar puternic
susinute de muli oameni)
Repercursiunile sau consecinele problemei
efectele n timp ale problemei,
numrul oamenilor afectai
natura grupurilor afectate
mrimea afectrii
tendina de a afecta alte probleme
Costurile aciunii
costurile problemei vizate n raport cu alte probleme,
mrimea resurselor necesare i efectele lor n timp (n ce msur sunt afectate generaiile
urmtoare)
analiza problemei necesit costuri, mai ales cnd pp. angajarea de consultani externi
pot rezulta beneficii sau nu
Consideraiile modelului Hogwood i Gunn sunt sintetizate n tabelul de mai jos:
Definirea problemelor
Etapa definirii problemei urmeaz, dup Hogwood i Gunn (2000), imediat celei n care agenda s-a
stabilit, iar problemele au fost filtate.
Definirea problemei este procesul prin care o problem, odat intrat pe agend, devine preocuparea
instituiilor, grupurilor i persoanelor interesate; este explorat, bine formulat i chiar cuantificat; i,
uneori, i se d o definiie provizorie acceptabil n care sunt specificate cauzele, consecinele, componentele
ei. (Dup Hogwood i Gunn, 2000: p. 117)
Modele ale definirii problemei
1. Modelul listei de ntrebri. - propus de Hogwood i Gunn
Cine i de ce spune c exist o problem? Exemplu: problema caselor naionalizate - diferite grupuri
interesate au ncercat s o defineasc n modaliti diferite i, de asemenea, au atras sprijin din pri diferite ale
spectrului politic.
Este aceasta o problem real? Este ea a guvernrii?
E probabil sa se ajunga la un acord asupra problemei?
Nu este prea devreme pentru a da o definiie? Dac o definiie este dat prea devreme, e posibil ca n
acest fel s se ngusteze prea mult modul n care sunt cutate soluiile pentru ea;
Cei care definesc problema posed un cadru propriu de abordare a acesteia? Exist i cadre
alternative de abordare a ei? De multe ori, cei care sunt n situaia de a defini problema nu au nici ei o
perspectiv din care s nceap analiza ei, un cadru teoretic sau cel puin o sum de idei pe care s i bazeze
analiza.
Ct de complex poate fi construit o problem? Uneori ceea ce apare ca o problem simpl constituie
de fapt un ntreg complex de probleme. Exemplu - problema copiilor strzii
Este neleas structura cauzal a problemei? Dac ne gndim la exemplul anterior, cunoatem
corespunztor cauzele care determin copiii s aleaga viata pe strada?
Pot fi cunoscute toate implicaiile problemei? Cu ct o problem este mai complex, cu ct este mai
important social, cu att implicaiile ei sunt mai mari i mai greu de determinat.
2. Modelul operaional: analiza ca meteug. Acest model, elaborat de A. Wildavsky i I. Geva-May,
pleac de la distincia dintre:
situaia relativ la o problem;
problema analistului de politici.

a)

b)

Situaia relativa const n faptul c o problem a intrat deja pe agenda formal, i exist o preocupare,
exist ateptri i valori ale publicului i ale reprezentanilor autoriii statului privind tipurile de politici care
trebuie elaborate i aplicate pentru a soluiona acea problem.
Pe de alt parte, analistul de politici cruia i se cere s propun politici n acest sens trebuie ca,
pornind de la acea situaie, s produc o formulare particular a problemei; alternative de abordare a acesteia;
s evidenieze consecinele politicilor propuse etc.
Pentru a defini problema (dup modelul operaional), analistul trebuie s in cont de urmtorii factori:
1. Actorii: Care sunt indivizii i grupurile care sunt preocupai de acea problem, i care se poate
presupune c se vor implica n elaborarea i aplicarea politicilor?
2. Motivaiile: Care sunt motivele, nevoile, speranele, obiectivele actorilor? Ce vor ei? Ce trebuie
fcut pentru a-i satisface?
3. Opiniile: Ce crede despre acea problem fiecare actor? Care sunt atitudinile i valorile diferiilor
participani? Ce mijloace i scopuri vor accepta ei?
4. Resursele: Ce resurse ale actorilor pot fi folosite pentru a obine ce doresc ei?
5. Localizarea: Unde se vor lua deciziile? De ctre cine? Cnd? Uneori deciziile se iau n mai multe
locuri iar unele dintre acestea pot fi cunoscute apelnd la experiena anterioar.
ETAPA 2. Formularea politicii
Ce reprezinta formularea politicilor?
Formularea politicilor este procesul prin care sunt definite, evaluate, acceptate sau respinse politici
alternative de soluionare a unei probleme aflate pe agend.
Nu trebuie s presupunem c formularea este rezultatul unui singur actor; pot exista mai muli
actori sau grupuri care vor produce propuneri complementare sau concurente.
Formularea poate ncepe chiar dac problema nu este foarte bine definit sau fr ca cei care
sunt angajai n acest proces s aib contact cu grupurile afectate.
Formularea nu aparine neaprat unei anumite instituii, dei adesea aceasta e obiectul de
activitate a ageniilor guvernamentale.
n timp, se produc formulri i reformulri de politici, uneori, fr ca vreuna dintre politici s
dobndeasc sprijin suficient.
Procesul nu este niciodat neutru: ntotdeauna cineva ctig i cineva pierde prin aplicarea
politicii.

Ce determin formularea politicilor?

Formularea politicilor este rezultatul unor constrngeri care privesc:
a)
natura problemei - pentru soluionarea creia urmeaz s fie propus o politic
Natura problemei problemele pot fi mprite n 3 grupuri:
bine structurate
mediu structurate
slab structurate

Pentru a include o problem ntr-una dintre cele 3 grupe, trebuie ca aceasta s fie evaluat dup
urmtoarele criterii:
1) gradul de conflict asupra problemei;
2) numrul de actori implicai;
3) nivelul de credibilitate a informaiei disponibile;
4) numrul de alternative disponibile;
5) cunoaterea rezultatelor aplicrii diverselor alternative;

6) probabilitatea rezultatelor.
Nu pot fi stabilite granite rigide ntre aceste grupuri!
b)

contextul politicii - actorii implicai i mecanismele instituionale sau neinstituionale

de formulare a politicilor i mecanismele de formulare a politicilor
n formularea politicilor, alte dou aspecte sunt importante:
a) implicarea specialitilor acei participani la procesul de nfptuire a politicilor, care de cele
mai multe ori rmn ascuni ochiului public;
Specialistii sunt: universitari, cercettori, consultani, funcionari publici de carier, experi ai
instituiilor guvernamentale, experi parlamentari i ai partidelor politice, analiti care lucreaz pentru
diferite grupuri de interese.

b) activitatea grupurilor politice de presiune, schimbrile n instituiile politice i administrative,

n legislaie etc.
Mediul n care problema este abordat influeneaz esenial felul n care va arta politica
adoptat.
Pot fi:

politici cu public - opiunile sunt construite i alegerile sunt fcute ntr-un mediu n care sunt
implicai membrii publicului, fiecare cu interesele i cu resursele sale;

politici fr public - publicul nu este nici mare, nici surs a unui conflict major; coaliiile de
susinere sau reelele de politici, dac exist, sunt slab dezvoltate.

c)

Stabilirea criteriilor
Criteriile de alegere reprezint mecanisme de a evalua comparativ politicile publice propuse ca
soluii pentru o problem.
Nu se pot folosi aceleai criterii pentru a aborda orice problem: de fiecare dat, criteriile
propuse provin din surse diferite i au justificri proprii.

n formularea politicilor de obicei nu se poate apela la un singur tip de criterii. Utilizarea unui
singur criteriu sau a unui singur tip de criterii ar induce mari greuti n formularea unor politici care
s rspund ct mai adecvat cerinelor diverselor grupuri afectate. - astfel, se impune o combinare a
criteriilor!

Ex. problema restituirii imobilelor naionalizate: dac singurul criteriu ar fi cel al dreptului la
proprietate, atunci ar aprea probleme pentru chiriai sau unele instituii publice (coli, spitale).
d)

nvarea i transferul politicilor

= presupune nvarea din experiena altora (alte instituii, alte guverne aflate n situaii similare
care au formulat deja politici pentru a soluiona probleme similare).
Astfel, se pot lua n considerare:
1) nvminte privind politicile (care au ca obiect coninutul acestora: probleme, obiective,
instrumente, mecanisme de implementare );
2) nvminte privind procesul politic (se concentreaz asupra strategiilor de susinere a ideilor
politice i de atragere a unei probleme pe agend ).

Transferul de politici este procesul prin care cunotinele despre politici, structurile administrative,
instituiile i ideile dintr-o cadru politic (prezent sau trecut) sunt folosite pentru dezvoltarea politicilor,

a)
b)
c)

structurilor administrative, instituiilor i ideilor dintr-un alt cadru politic. (Dolowitz, D.P., Marsh, D.,
2000)
Transferul nu se face automat, ci n pai:
1. examinarea programelor altor agenii publice
2. crearea unui program nou (care preia, combin sau se inspir din alte programe)
3. evaluarea prospectiv (presupune comparaii ntre politicile aplicate n momente diferite de
timp, n locuri diferite ).
Dup ce problema intr pe agenda formal adic a fost recunoscut ca fiind semnificativ i a
primit o formulare precis decidenii politici trebuie s:
exploreze diversele variante posibile
s caute alte alternative
s elimine variantele ce nu par acceptabile publicului sau decidenilor