ASOCIAIA DE DEZVOLTARE

INTERCOMUNITAR

EFECTE PROBABILE I SOLUII POSIBILE

Daniel POP Cristina STNU Ana-Maria SUCIU

2007

Material realizat de Asociaia Centrul pentru Politici Publice n cadrul proiectului Bun guvernare local prin dezbateri publice asupra formrii asociaiilor de dezvoltare intercomunitare.

Proiect finanat de Camera Deputailor, Parlamentul Romniei, n cadrul programului Parteneriat cu Societatea Civil

CUPRINS
I. Analiza contextului _______________________________ 4 I.1 Fragmentarea administrativ ___________________ 5 I.2 Servicii publice ______________________________ 11 I.3 Formele asociative dintre autoritile administraiei publice locale __________________________________ 20 II. Metodologia studiului____________________________ 21 II.1 Analiza legislaiei ___________________________ 22 II.2 Experiena anterioar: componenta calitativ ___ 25 II.3 Experiena anterioar: componenta cantitativ __ 27 III. Analiza cadrului legislativ _______________________ 30 III.1 Definirea asociaiilor de dezvoltare inter-comunitar ______________________________________________ 31 III.2 Regimul juridic al asociaiilor de dezvoltare intercomunitar ________________________________ 35 III.3 Delegarea competenelor ctre asociaiile de dezvoltare intercomunitar_______________________ 38 III.4 Funcionarea asociaiilor de dezvoltare intercomunitar ____________________________________ 40 III.5 Aspecte financiare ale funcionrii asociaiilor de dezvoltare inter-comunitar ______________________ 46 III.6 Reglementri specifice referitoare la asociaiile constituite pentru oferirea de servicii comunitare de utiliti publice__________________________________ 49 III.7 Concluzii __________________________________ 56

IV. Experiene n asocierea intercomunitar n regiunea de nord-vest a Romniei. Analiza datelor empirice ________59 IV.1 Teme principale de dezbatere ________________63 IV.2 Scopul asociaiilor de dezvoltare inter-comunitar i procedurile de nfiinare ________________________64 IV.3 Statutul juridic al asociaiilor de dezvoltare intercomunitar _________________________________68 IV.4 Competene i probleme legate de funcionare __70 IV.5 Concluzii___________________________________74 V. Rolul asociaiilor de dezvoltare intercomunitar n creterea calitii serviciilor publice___________________78 V.1 Asocierea intercomunitar i organizarea serviciilor comunitare de utiliti publice: cazul autoritilor publice locale din zona Turda-Arie-Cmpia Turzii__________79 V.2 Asociaiile de dezvoltare intercomunitar i dezvoltarea local: cazul Ageniei de Dezvoltare Durabil a Judeului Braov ______________________89 VI. Impactul potenial al competiiei ntre municipaliti asupra asocierii inter-comunitare ____________________94 VI.1 Competiie ntre autoritile administraiei publice locale: cazul Wizz Air ____________________________95 VI.2 Stimulente legale pentru competiia ntre autoriti ale administraiei publice locale ___________________99 VII. Concluzii i recomandri _______________________102 VIII. Bibliografie __________________________________114

I. Analiza contextului
Prin acest studiu ne propunem s discutm efectele reglementrilor, n vigoare, referitoare la formele asociative dintre autoritile administraiei publice locale, asupra organizrii i furnizrii serviciilor publice cu caracter local. Formularea problemei, precum i motivaia alegerii temei este dictat de nevoia definirii domeniului specific n care reglementrile actuale stimuleaz sau inhib apariia unor forme asociative ale autoritilor publice locale, din perspectiva posibilelor remedii pe care acestea le pot oferii provocrilor cu care se confrunt autoritile locale privind organizarea serviciilor publice locale. n acest scop, analiza reglementrilor legislaiei romne privind asocierile dintre autoritile publice locale este completat de o analiz empiric a practicii autoritilor locale din judeene regiunii de dezvoltare Nord-Vest (Bihor, Bistria-Nsud, Cluj, Maramure, Satu Mare i Slaj). nainte de a trece la expunerea propriu-zis a reglementrii formelor asociative ale autoritilor administraiei publice locale, se impun cteva precizri n legtura cu provocrile cu care aceste autoriti se confrunt n prezent. Dei numrul provocrilor este unul mare, n cadrul acestei analize le vom discuta doar pe acelea care sunt direct relevante din perspectiva scopului studiului, adic relevana lor privind modul de reglementare a formele asociative dintre autoritile administraiei publice locale. Ca urmare, identificm dou provocri principale, adic fragmentarea administrativ, i,

modul de reglementare a criteriilor de organizare a serviciilor publice de interes local i a celor de utiliti publice. n cele ce urmeaz, discutm, succint, fiecare provocare din perspectiva necesitii introducerii unor reglementri privind promovarea unor forme de asociere ntre autoritile publice locale.

I.1 Fragmentarea administrativ

Unul din principalele provocri sunt legate de mrimea fragmentrii unitilor administrativ-teritoriale, msurat, de exemplu, prin numrul mediu de locuitori la nivelul categoriilor de aezri. Mrimea gradului de fragmentare administrativ este conceptul de baz utilizat n literatura de specialitate pentru a caracteriza posibilele disfuncionaliti care apar datorate frmirii structurii unitilor administrativ teritoriale ntr-un stat. Astfel, cu ct gradul de fragmentare este mai ridicat cu att mai mult acesta este menit a ngrdi exercitarea efectiv i ntr-un mod eficient a competenelor locale n ceea ce privete organizarea i furnizarea serviciilor publice locale. Dei mrimea demografic nu este un indicator perfect colaborat cu ali indicatori precum nivelul de activitate economic sau structura ocuprii forei de munc pe sectoarele economiei naionale, ofer o caracterizare eficient a puterii economice a unei comuniti locale i astfel capteaz sursele care contribuie la formarea capacitii autoritile administraiei publice locale de a susine ntr-un mod eficient organizarea i funcionarea unor servicii publice de interes local, precum i motiveaz un grad anume de dotare tehnico-edilitar care devine raional doar dac numrul celor care apeleaz la ele este suficient de mare.
5

Conform celor mai recente date statistice publicate de Institutul Naional de Statistic, n Anuarul Statistic al Romniei, pe anul 2005, reiese c unitile administrativprezint diferene importante n termeni de suprafa, numrul i densitatea populaiei. Astfel, fr a discuta definiia spaiului rural, datele statistice indic c, din totalul de 3.165 uniti administrativ-teritoriale ale Romniei, un numr de 2.851 de uniti sunt plasate n categoria zonelor rurale, adic sunt comune, iar un numr de 314 uniti sunt clasificate n categoria oraelor i municipiilor, adic reprezint mediul urban. Figura 1 Numr mediu populaie spaiul urban
90000

Medie urban

80000

70000

60000

50000

40000

30000

20000

10000

0 Arad Ilfov Satu Mare Buzau Mehedinti Suceava Prahova Covasna Dambovita Harghita Hunedoara Maramures Constanta Caras-severin Teleorman Botosani Calarasi Bistrita-Nasaud Vrancea Brasov Giurgiu Ialomita Neamt Valcea Alba Arges Mures Bihor Olt Tulcea Bacau Braila Galati Sibiu Gorj Vaslui Salaj Cluj Dolj Iasi Timis

Figura 1 ne indic faptul c din populaia total a rii (la data de 1 iulie 2005), adic din totalul de 21.623.939 locuitori, un procent de 55% (adic 11.879.897) locuiau n mediul urban, iar 45% din populaia total a rii, adic 9.744.042 locuitori, i aveau rezidena n spaiul rural. Este, totodat, de menionat c un numr de 7.714.951 persoane din populaia rii ceea ce reprezint 35,68% din populaia total a rii i 64,94% din totalul populaiei urbane s-a concentrat n cele 41 municipii reedin de

jude i municipalitatea Bucuretiului. n contrast, cele 216 aezri cu rang de ora cumuleaz un numr total de 2.185.380 de locuitori, adic 10,11% din populaia total a rii i 18.40% din populaia urban, ceea ce reprezint o populaie medie pe ora de 10.118 locuitori. Din perspectiva discrepanelor n cadrul aceleiai categorii cele mai mari diferene (de peste 20 de ori) se observ n cazul oraelor. Astfel, oraul cu populaia cea mai sczut populaie o avea Bile Tunad din judeul Harghita cu o populaie de 1.697 persoane, care este dou ori sub nivelul mediu de locuitori la nivelul comunelor, iar n contrast oraul cu numrul cel mai mare de locuitori a fost Nvodari din judeul Constana cu un numr 34.337 de locuitori. Oraele sunt urmate de muncipiile reedin de jude cu diferene de 7,36 ori ntre Miercurea Ciuc, judeul Harghita, avnd o populaie total de 42.140 i municipiul Cluj Napoca, judeul Cluj, cu o populaie reziden de 310.194 persoane. n cazul municipiilor se observ o diferen 6,4 ori Beiuul, judeul Bihor, fiind municipalitatea cu cel mai redus numr de rezideni, adic 11.313, n contrast cu Hunedoara, judeul Hunedoara, cu o populaie rezident de 72.370. Surprinztor cele mai mici diferene n numr total al populaiei pot fi observate n cazul comunelor unde diferena dintre comuna cu cel mare i cel mai mic numr de rezidenii fiind de 3,13 ori. n acelai timp, n cazul celor 2.851 de comune, la nivel naional, numrul mediu de locuitori a fost de 3.418, cu variaii importante din perspectiva populaiei la nivelul judeelor. Astfel, conform datelor din figura2, Ilfov era judeul cu media cea mai mare, de 6.544 de locuitori pe comune, iar Cara-Severin era judeul cu media cea mai sczut cu 2092 de locuitori.

Figura 2 Numr mediu populaie la nivelul comunelor

7000

Medie comune

6000

5000

4000

3000

2000

1000

0 Ilfov Satu Mare Suceava Mehedinti Dambovita Covasna Harghita Hunedoara Maramures Constanta Caras-severin Teleorman Botosani Calarasi Bistrita-Nasaud Vrancea Arad Buzau Prahova Alba Brasov Giurgiu Ialomita Neamt Valcea
Vrancea

Mures

Arges

Bihor

Olt

Tulcea
Vaslui

Bacau

Braila

Galati

Sibiu

Gorj

Cluj

Dolj

Salaj

Este de remarcat i faptul c mediile judeene a numrului de locuitori la sate indic diferene de aproape zece ori mai mari ntre judeul cu media cea mai mare (Ilfov, cu o medie de 2.301 de locuitori) i cea cu media cea mai mic (Alba, cu o medie de 243 de locuitori). Figura 3 prezint analiza comparat a populaiei medii la nivel de sta pentru judeele rii. Variana n mrimea satelor este deosebit de mare, dar acest lucru poate fi explicat parial de condiiile geo-morfologice diferite ale judeelor. Figura 3 Numr mediu populaie la nivelul satelor
2500

Msate

2000

1500

1000

500

0 Arad Ilfov Satu Mare Alba Buzau Suceava Mehedinti Prahova Brasov Dambovita Covasna Harghita Giurgiu Hunedoara Maramures Constanta Ialomita Neamt Caras-severin Teleorman Botosani Calarasi Bistrita-Nasaud Valcea Arges Mures Bacau Olt Tulcea Braila Bihor Galati Sibiu Gorj Cluj Dolj Salaj Iasi Timis

Vaslui

Iasi

Timis

Din perspectiva evoluiei mrimi gradul de fragmentare observm, c n perioada 1990-2000, structura administrativ-teritorial la nivelul comunelor a rmas aproape constant. n schimb, ntre anii 2001-2006 gradul de fragmentare a crescut ca urmare a apariiei unui numr de 168 de comune noi, astfel numrul comunelor cunoscnd o cretere de 5,89%. Cea mai mare cretere n numrul comunelor, la nivelul judeelor, a fost nregistrat n anul 2004 cnd un numr de 100 de comune noi au fost create. Pentru ntreaga perioad, cele mai mari creteri pot fi observate n cazul judeelor Ialomia, Olt, Timis i Vaslui, cu cte 10 comune fiecare. Aceste judee sunt urmate de apariia a cte nou comune n judeele Dolj, Harghita, Teleorman i Vrancea. Pe de alt parte judeele cu cele mai mari descreteri n numrul comunelor sunt Ilfov, cu ase comune, Gorj, cu dou comune i Hunedoara cu o comun mai puin. Singurele judee la nivelul crora nu au avut loc modificri n numrul comunelor sunt Cara-Severin i Sibiu. Figura 4 Numr comune la nivel de judee
120

Numar comune

100

80

60

40

20

0 Ilfov Satu Mare Arad Prahova Suceava Mehedinti Harghita Dambovita Covasna Hunedoara Maramures Constanta Caras-severin Teleorman Botosani Calarasi Bistrita-Nasaud Vrancea Brasov Giurgiu Ialomita Neamt Valcea Buzau Alba Mures Arges Bihor Olt Tulcea Bacau Braila Galati Sibiu Gorj Vaslui Salaj Cluj Dolj Iasi Timis

Dei satele nu reprezint un nivel administrativ-teritorial, totui, evoluia numrului acestora este un indicator pentru variaiile n mrimea gradului de fragmentare. Observm
9

c, n perioada 1990-2006, numrul satelor a rmas relativ constant nregistrndu-se o scdere de 1,05%, adic o scdere de cu 137 de sate din totalul celor 13.000.

Figura 5 Numr mediu sate n comune la nivelul judeelor

10

Numar mediu sate pe comuna

9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 Ilfov Satu Mare Alba Arad Mehedinti Dambovita Harghita Suceava Prahova Covasna Hunedoara Maramures Constanta Caras-severin Teleorman Botosani Calarasi Bistrita-Nasaud Vrancea Brasov Giurgiu Ialomita Neamt Valcea Buzau Arges Bihor Mures Olt Tulcea Bacau Braila Galati Sibiu Gorj Vaslui Salaj Cluj Dolj Iasi Timis

Pentru a contextualiza gradul de fragmentare a structurilor administrative teritoriale din Romnia le comparm cu cele din alte ri cu un nivel apropriat de dezvoltare. n comparaie cu ri precum Bulgaria, Polonia, Repubic Ceh sau Ungaria n cazul rii noastre gradul de fragmentare administrativ-teritorial este relativ sczut. Cu toate acestea, dezbaterea legat de identificarea mrimii optime a unitilor administrativ-teritorial este intrinsec legat de capacitatea autoritilor publice locale de a-i exercita atribuiile conform unor standarde minime.

10

I.2 Servicii publice

Organizarea i furnizarea serviciilor publice la nivelul unitilor administrativ-teritoriale este consacrat n Art. 2 al Legii 215 din 2001 care completeaz principiul autonomiei locale cu cel al descentralizrii serviciilor publice1. La nivel teoretic serviciile publice sunt organizate n scopul satisfacerii unor nevoi sociale, la nivel naional, judeean sau local, chiar i n acele situaii cnd acestea sunt nerentabile. Organizarea serviciului public implic identificarea organismului public n a crei arie de competen va reveni organizarea i furnizarea serviciului public respectiv. Reglementrile n vigoare prevd n mod expres c realizarea obiectivelor serviciului public dat organismului politic n cauz i se vor pune la dispoziie mijloacele necesare organizrii i furnizrii serviciului. Astfel, n vederea organizrii serviciului se vor elabora standarde calitate i se vor reglementa condiiile de organizare i furnizare a serviciilor. Mai mult, se vor pune la dispoziia organismelor mijloacele materiale, umane i financiare necesare realizrii scopului stabilit prin furnizarea serviciilor respective. Gradul ridicat de diversitate a serviciilor publice permite organizarea acestora sub diverse forme i cu aplicarea unor reguli juridice difereniate n funcie de natura i ntinderea interesului serviciului public. n funcie de natura serviciilor publice la nivel local distingem ntre servicii publice administrative i servicii publice de utiliti publice
n acest caz legiuitorul se refer, n mod explicit, la serviciile publice administrative care sunt menite s satisfac interesele comune ale locuitorilor dintr-o unitate administrativ teritorial. Astfel, serviciile publice de putere public, cele de legiferare i judiciare sunt n afara scopului descentralizrii serviciilor publice la nivelul unitilor administrativ teritoriale. 11
1

(de gospodrie comunal). Din perspectiva modalitilor de organizare a serviciilor publice, acestea sunt reglementate de norme juridice diferite, i n acelai timp pot fi organizate ca autoriti ale administraiei publice, ca instituii publice, ca regii autonome i serviciile publice sub forma juridic a asociaiilor sau fundaiilor. Principalul argument pentru organizarea difereniat a serviciilor publice de interes local i a celor de utiliti publice este c, n cazul primelor, autoritile locale organizeaz ele nsele serviciile respective i deservesc interesul comun al tuturor locuitorilor i ca urmare de regul sunt servicii fr cost. n schimb, serviciile de utiliti publice n completarea caracterului social au i o component economic i n ciuda faptului c sunt de interes general prestarea acestora se realizeaz pe baza principiului beneficiarul pltete.

Conform Art. 38. al Legii nr. 286/2006, din 06.07.2006, pentru modificarea i completarea Legii administraiei publice locale nr. 215/2001, atribuiile ce revin autoritilor administraiei pubice locale includ: (1) Consiliul local are iniiativ i hotrte, n condiiile legii, n toate problemele de interes local, cu excepia celor care sunt date prin lege n competena altor autoriti ale administraiei publice locale sau centrale. (2) Consiliul local exercit urmtoarele categorii de atribuii: a) atribuii privind organizarea i funcionarea aparatului de specialitate al primarului, ale instituiilor i serviciilor publice de interes local i ale societilor comerciale i regiilor autonome de interes local; b) atribuii privind dezvoltarea economico-social i de mediu a comunei, oraului sau municipiului; c) atribuii privind administrarea domeniului public i privat al comunei, oraului sau municipiului; d) atribuii privind gestionarea serviciilor furnizate ctre ceteni; e) atribuii privind cooperarea inter-instituional pe plan intern i extern. ... (6) n exercitarea atribuiilor prevzute la alin. (2) lit. d), consiliul local:

12

a) asigur, potrivit competenelor sale i n condiiile legii, cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local privind: 1. educaia; 2. serviciile sociale pentru protecia copilului, a persoanelor cu handicap, a persoanelor vrstnice, a familiei i a altor persoane sau grupuri aflate n nevoie social; 3. sntatea; 4. cultura; 5. tineretul; 6. sportul; 7. ordinea public; 8. situaiile de urgen; 9. protecia i refacerea mediului nconjurtor; 10. conservarea, restaurarea i punerea n valoare a monumentelor istorice i de arhitectur, a parcurilor, grdinilor publice i rezervaiilor naturale; 11. dezvoltarea urban; 12. evidena persoanelor; 13. podurile i drumurile publice; 14. serviciile comunitare de utilitate public: alimentare cu ap, gaz natural, canalizare, salubrizare, energie termic, iluminat public i transport public local, dup caz; 15. serviciile de urgen de tip salvamont, salvamar i de prim ajutor; 16. activitile de administraie social-comunitar; 17. locuinele sociale i celelalte uniti locative aflate n proprietatea unitii administrativ-teritoriale sau n administrarea sa; 18. punerea n valoare, n interesul comunitii locale, a resurselor naturale de pe raza unitii administrativ-teritoriale; 19. alte servicii publice stabilite prin lege; b) hotrte acordarea unor sporuri i altor faciliti, potrivit legii, personalului sanitar i didactic; c) sprijin, n condiiile legii, activitatea cultelor religioase; d) poate solicita informri i rapoarte de la primar, viceprimar i de la efii organismelor prestatoare de servicii publice i de utilitate public de interes local; e) aprob construirea locuinelor sociale, criteriile pentru repartizarea locuinelor sociale i a utilitilor locative aflate n proprietatea sau n administrarea sa; f) poate solicita informri i rapoarte specifice de la primar i de la efii organismelor prestatoare de servicii publice i de utilitate public de interes local.

13

Conform Art. 1 al Legii nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utiliti publice, atribuiile autoritilor publice n furnizarea serviciilor de utiliti publice sunt: (1)Prezenta lege stabilete cadrul juridic i instituional unitar, obiectivele, competenele, atribuiile i instrumentele specifice necesare nfiinrii, organizrii, gestionrii, finanrii, exploatrii, monitorizrii i controlului funcionrii serviciilor comunitare de utiliti publice. (2)n nelesul prezentei legi, serviciile comunitare de utiliti publice, denumite n continuare servicii de utiliti publice, sunt definite ca totalitatea activitilor de utilitate i interes public general, desfurate la nivelul comunelor, oraelor, municipiilor sau judeelor sub conducerea, coordonarea i responsabilitatea autoritilor administraiei publice locale, n scopul satisfacerii cerinelor comunitilor locale, prin care se asigur urmtoarele utiliti: a)alimentarea cu ap; b)canalizarea i epurarea apelor uzate; c)colectarea, canalizarea i evacuarea apelor pluviale; d)producia, transportul, distribuia i furnizarea de energie termic n sistem centralizat; e)salubrizarea localitilor; f)iluminatul public; g)administrarea domeniului public i privat al unitilor administrativteritoriale, precum i altele asemenea; h)transportul public local. (3)Serviciile de utiliti publice fac parte din sfera serviciilor publice de interes general i au urmtoarele particulariti: a)au caracter economico-social; b)rspund unor cerine i necesiti de interes i utilitate public; c)au caracter tehnico-edilitar; d)au caracter permanent i regim de funcionare continuu; e)regimul de funcionare poate avea caracteristici de monopol; f)presupun existena unei infrastructuri tehnico-edilitare adecvate; g)aria de acoperire are dimensiuni locale: comunale, oreneti, municipale sau judeene; h)sunt nfiinate, organizate i coordonate de autoritile administraiei publice locale; i)sunt organizate pe principii economice i de eficien; j)pot fi furnizate/prestate de ctre operatori care sunt organizai i funcioneaz fie n baza reglementrilor de drept public, fie n baza reglementrilor de drept privat; k)sunt furnizate/prestate pe baza principiului "beneficiarul pltete"; l)recuperarea costu rilor de exploatare ori de investiii se face prin reuri, tarife sau taxe speciale.

14

Cu toate acestea, autoritile administraiei publice locale se confrunt cu o serie de provocri n organizarea serviciilor publice de interes local i a celor de utiliti publice. Sursa acestor provocri sunt multiple, dintre care amintim cu titlu de exemplu caracteristicile specifice ale unitii administrativ-teritoriale, cat si cel al serviciilor publice. Astfel, n cazul caracteristicilor locale de importan deosebit n organizarea serviciilor publice menionm factori precum: numrul locuitorilor, gradul de concentrare a activitii economice locale, precum i diferenele n gradul de polarizare geografic la nivelul diferitelor uniti administrativ teritoriale. Variaiile n ceea ce privete aceste dimensiuni ale unitilor administrativteritoriale sugereaz c autoritile publice locale pot asigura serviciile publice locale doar cu nivele de eficien semnificativ diferite. Astfel, caracteristicile specifice comunitii locale i ale unitii admisnitrativ-teritoriale sunt la baza organizrii serviciilor publice locale. Un exemplu privind evoluia furnizrii serviciilor publice de interes local i a discrepanelor ntre medii (urban i rural) o constituie analiza evoluiei numrului de uniti colare. Astfel, datele prezentate n figura 6, de mai jos, ne indic o tendin accentuat de scdere, de 71,55%, a numrului unitilor colare la nivel naional, cu o descretere mult mai accentuat, cu peste 81% n mediul rural i de apropare 47% n mediul urban.

15

Figura 6 Evoluia numrului de uniti de nvmnt pe medii de reziden

25000

Urban Rural
20000

15000

10000

5000

0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

ns nu doar numrul unitilor de nvmnt a cunoscut o scdere semnificativ, dar se observ i o transformare n ponderea relativ a unitilor de nvmnt ntre mediile de reziden. Astfel, din perspectiva ponderii unitilor, se observ c dei n aceeai perioad la nivelul celor dou medii exist o distribuia egal populaiei de vrst colar, n anul 2006 ponderea unitilor colare n mediul rural a sczut la 46,95% din totalul unitilor la nivel naional, de la valoarea de 71,56%, n anul 1996.

16

Figura7 Ponderea unitilor colare pe medii de reziden

80.00 70.00 60.00 50.00 40.00 30.00 20.00 10.00 0.00 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Urban Rural

Lund n considerare gradul mult mai ridicat de polarizare geografic n mediul rural, reducerea mult mai accentuat a numrului de uniti de nvmnt n acest mediul de reziden indic rarefierea serviciilor educaionale la nivelul satelor i comunelor. Efectele imediate sunt cele legate de creterea considerabil a timpului necesar elevilor de a ajunge la aceste instituii i probabilitatea creterii ratei de abandon colar n mediul rural. n privina serviciilor de utiliti publice se observ discrepane importante ntre cele dou medii. Tabelul 1 ne indic c n contrast cu mediul urban servicii de furnizare a apei potabile sunt disponibile n aproape toate aezrile de acest rang, n mediul rural, n ciuda creterii ponderii unitilor administrativ-teritoriale, sub 60% din uniti au astfel de sisteme. Diferenele devin mult mai pronunate n cazul sistemelor de canalizare i epurare a apelor uzate unde aproximativ 14% din comune au astfel de sisteme. n ciuda faptului c aceast analiz se refer doar la nivel de unitate administrativ-teritorial, totui este de subliniat c n cazul apei curente potabile peste 60% de comune i n cazul a peste 85% din comune nu exist organizat serviciile de utilitate publice n cauz.
17

Tabelul 1 Utiliti publice de ap i canalizare pe medii

Alimentare cu ap ANUL 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Urban 265 100% 265 100% 268 100% 276 100% 309 98.41% 315 98.75% 317 99.06% Rural 1355 50.45% 1383 51.49% 1423 52.74% 1480 54.27% 1551 54.86% 1620 56.82% 1682 58.93% Canalizare i epurare a apelor uzate Urban Rural 264 375 99.62 13.96% 264 383 99.62 14.26% 266 378 99.25 14.01% 276 388 100% 14.23% 302 373 96.18 13.19% 306 386 95.92 13.54% 308 400 96.25 14.02% TOTAL Urban 265 265 268 276 314 319 320 Rural 2686 2686 2698 2727 2827 2851 2854

Astfel, din perspectiva economiei de scal organizarea unor servicii de utilitate public la nivelul unei comune implic costuri att de mari nct furnizarea acestora ar fi inaccesibile majoritii posibililor beneficiari, ceea ce face serviciul s devin nerentabil. De aceea unele servicii publice de interes local sau cele de utilitate public au o ntindere mai mare dect cel al unitii administrativteritoriale la nivelul creia sunt organizate. Acest efect de extrateritorialitate poate fi unul pozitiv sau negativ. Considerm c introducerea n norma juridic a asociaiilor intercomunitare ca parte a peisajului instituional public autohton indic existenta unor servicii publice a cror arie de manifestare i/ sau sfera de activitate este altul dect cel naional, judeean sau local. ns, la ce nivel apar acestea? Pentru a rspunde acestei ntrebri capitolul IV al volumului este dedicat discuiei regimului juridic aplicabil serviciilor publice cu arie de manifestare i/ sau sfera de activitate la nivel de ADI.

18

Capacitatea administrativ redus n cazul autoritilor publice locale mici n a gestiona serviciilor publice de interes local i a celor de utiliti publice se datoreaz i limitrilor n ceea ce privete abilitile tehnice i politice ale liderilor locali n a stabili i gestiona strategii de dezvoltare local prin implicarea comunitilor locale. Totodat, diferenele dintre unitile administrativ teritoriale sunt pronunate i n ceea ce privete gradul de echipare a infrastructurii locale i ca urmare din punctul de vedere al accesibilitii serviciilor publice cu caracter local. Soluiile posibile pentru a adresa provocrile datorate nivelului redus de capacitii administrative n cazul autoritilor administraiei publice locale mici includ: reducerea gradului de fragmentare administrativ prin comasarea unitilor administrativ teritoriale cu capacitate administrativ sczut, organizarea i furnizarea n comun a unor servicii publice de interes local, precum i a serviciilor comunitare de utiliti publice, descentralizarea difereniat a atribuiile ce revin autoritilor administraiei pubice locale n funcie de capacitatea autoritilor publice locale de a le prelua i gestiona conform unor standarde minimale.

Alternativa preferat n cazul reformei sistemului administrativ teritoriale din Romnia n vederea creterii capacitii adminsitrative a fost introducerea formelor de cooperare ntre autoritile administraiei publice locale.

19

I.3 Formele asociative dintre administraiei publice locale

autoritile

Formele asociative ale autoritilor administrative publice locale, denumite de legiuitor cu sintagma asociaii de dezvoltare intercomunitar, sunt definite conform prevederilor Art. 2 (c) a Legii nr. 286/2006, din 06.07.2006, pentru modificarea i completarea Legii administraiei publice locale nr. 215/2001 ca fiind: structuri de cooperare cu personalitate juridic, de drept privat, nfiinate, n condiiile legii, de unitile administrativ teritoriale pentru realizarea n comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori furnizarea n comun a unor servicii publice. Aceast definiie identific dou scopuri distincte pentru care autoritile administraiei publice locale pot iniia formarea unei structuri asociative. ns, cele dou scopuri vizeaz domenii care sunt reglementate fundamental diferit. Astfel, n cele ce urmeaz discutm n detaliu fiecare scop pentru a identifica posibilele diferene i tangene ntre cele dou. Primul scop are menirea de a organiza i furniza servicii de dezvoltare n interesul tuturor din spaiul unitilor administrativ teritoriale implicate. n schimb al doilea scop privete furnizarea n comun a serviciilor publice n care autoritile administraiei publice locale asociate au competene. Astfel, la nivelul unitilor administrativ-teritoriale, autoritile administraiei publice alese, serviciile publice administrative se organizeaz i funcioneaz n scopul satisfacerii unor interese comune ale populaiei.

20

II. Metodologia studiului

Evaluarea impactului formrii asociaiilor ntre autoriti ale administraiei publice locale asupra capacitii de formulare de politici necesit o metodologie complex care s rspund nevoii de a evalua mai multe aspecte eseniale. n primul rnd este necesar o viziune de ansamblu asupra cadrului legislativ privind asocierea ntre autoriti ale administraiei publice locale din Romnia, viznd att legislaia primar, ct i cea secundar, cu accent pe msura n care prevederile legislative constituie sau nu premise pentru crearea unor asociaii funcionale. n al doilea rnd se impune o evaluare a experienei de pn acum n domeniul asocierii ntre autoriti ale administraiei publice teritoriale, viznd att asocierile create nainte de introducerea n legislaie a noiunii de asociaie de dezvoltare intercomunitar, ct i asocierile create ulterior. O asemenea component ar trebui s vizeze simultan att opiniile reprezentanilor autoritilor administraiei publice locale asociate, ct i opiniile aparatului executiv/tehnic al acestor asociaii (n msura n care acesta exist). Complexitatea problemei investigate sugereaz necesitatea dezvoltrii unei metodologii complexe, incluznd att componente calitative, care s permit o investigare n profunzime a fenomenului studiat, ct i componente cantitative, care s permit investigarea unui numr mai mare de cazuri i s permit formularea unor concluzii cu caracter general. Complementaritatea
21

cantitativ-calitativ permite formularea unei propuneri de politic public care s vizeze att aspecte legale i procedurale, ct i aspecte legate de implementarea ulterioar a politicii propuse, pe baza dovezilor existente (evidence-based policy-making). Avantajul evident al unei astfel de abordri, comparat cu o abordare strict legalprocedural a problemei asociaiilor ntre autoriti ale administraiei publice locale, este c permite o mai bun adaptare a politicii publice la realitatea din teren. n continuare vom detalia cele trei componente ale metodologiei folosite.

II.1 Analiza legislaiei

Prima component a analizei noastre, cea referitoare la cadrul legislativ folosete strategiile specifice metodei analizei de documente pentru a identifica aspectele problematice (contradicii i lacune) ale aplicrii legislaiei romneti n domeniul asociaiilor ntre autoriti ale administraiei publice locale. Aspectele identificate astfel vor constitui baza pentru celelalte componente ale studiului. Analiza se bazeaz att pe legislaia primar n domeniul asocierii ntre autoriti ale administraiei publice locale (Legea nr. 215 din 2001 a administraiei publice locale cu modificrile i completrile ulterioare, Legea nr. 51 din 2006 a serviciilor comunitare de utiliti publice i Legea 246 din 2005 pentru aprobarea Ordonanei Guvernului nr. 26 din 2000 cu privire la asociaii i fundaii), ct i pe legislaia secundar (Legea nr. 273 din 2006 privind finanele publice locale, Legea nr. 315 din 2004 privind dezvoltarea regional n Romnia, Legea nr. 195 din 2006 Legea-cadru a descentralizrii, Legea nr. 554 din 2004 a

22

contenciosului administrativ, Legea nr.262 din 19 iulie 2007 pentru modificarea i completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, Ordonana Guvernului 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, cu modificrile i completrile ulterioare, Legea 351 din 2001 privind aprobarea Planului de Amenajare a teritoriului naional Seciunea a IV-a Reeaua de localiti, Legea nr.96 din 18 martie 2003 pentru aprobarea Ordonanei Guvernului nr. 53/2002 privind Statutul-cadru al unitii administrativ-teritoriale). Analiza vizeaz ambele niveluri ale reglementrii datorit probabilitii ca unele aspecte aparent neseeniale din punctul de vedere al legiuitorului, dar importante pentru funcionarea efectiv a acestor asocieri, s fie reglementare doar la nivelul legislaiei secundare. Analiza legislativ nu vizeaz la nivel de detaliu documentele referitoare la asocierea ntre autoriti ale administraiei publice locale, aflate n diferite etape ale procesului legislativ, cum ar fi proiectul de hotrre de guvern privind aprobarea normelor metodologice de aplicare a Legii-cadru a descentralizrii nr. 195/2006 i proiectul de ordonan de urgen pentru modificarea i completarea Legii serviciilor comunitare de utiliti publice nr. 51/2006 i a Legii serviciului de alimentare cu ap i de canalizare nr. 241/2006. Aceste documente au fost vizate de analiza noastr, doar n msura n care au putut oferi lmuriri suplimentare referitoare la scopul general ntrevzut de legiuitor pentru asocierile ntre autoriti ale administraiei publice locale. Grila de analiz a legislaiei, a fost construit avnd drept punct de plecare formele de organizare a resurselor i administrare a proceselor dintr-o organizaie relevate de cercetrile i practica n domeniul managementului

23

organizaional2. Aceast perspectiv pune aspectele legislative ale asocierii ntre autoriti ale administraiei publice locale n cadrul mai larg oferit de teoria i practica managementului organizaional performant, permind evidenierea msurii n care reglementrile existente constituie o premis favorabil pentru funcionarea n condiii de performan a acestor asociaii. Grila de analiz a vizat urmtoarele aspecte: definirea i scopurile diferitelor forme de asociere existente; statutul juridic al asocierilor ntre autoriti ale administraiei publice locale; raporturile existente ntre diferitele forme de asociere; raporturile juridice ntre autoritile administraiei publice locale asociate i entitatea nou creat; nfiinarea i formularea regulilor de funcionare a asociaiilor; structura organizaional, planificarea strategic, managementul financiar i gestiunea patrimoniului; modalitile de gestionare a serviciilor comunitare de utiliti publice; dizolvarea asociaiilor i aspectele patrimoniale.

2 Management organizaional.Colecia T-Kit, Nr. 1. Consiliul Europei, 2000.

24

II.2 Experiena calitativ

anterioar:

componenta

A doua component a studiului vizeaz experiena asocierilor ntre autoriti ale administraiei publice locale n Regiunea de Nord-Vest a Romniei (judeele Bihor, Bistria-Nsud, Cluj, Maramure, Satu Mare, Slaj), experien legat de reglementarea acestor entiti n legislaia romneasc, funcionarea acestora, capacitatea de formulare de strategii de dezvoltare local, capacitatea de scriere i implementare de proiecte, precum i capacitatea de a co-finana proiecte majore. Analiza noastr a fost restrns la o singur regiune de dezvoltare pentru a permite o abordare ct mai n profunzime a fenomenului, dar permind n acelai timp analiza unui numr suficient de cazuri pentru a putea identifica idei i soluii locale la o problem general. Regiunea de Nord-Vest a fost selectat din raiuni legate de existena unui numr de asociaii funcionale ntre autoriti ale administraiei publice locale din mediul rural, deoarece o analiz sumar a indicat faptul c oraele i municipiile tind s se constituie n poli n jurul crora se creeaz acest tip de asociaii (zone metropolitane, poli de dezvoltare sau alte tipuri de asocieri). Una din mizele crerii asociaiilor ntre autoriti ale administraiei publice locale este legat tocmai de dezvoltarea zonelor rurale, n special de dezvoltarea serviciilor publice din aceste zone, motiv pentru care am decis s acordm o atenie sporit asociaiilor care funcioneaz n mediul rural. Componenta calitativ a analizei experienei anterioare n asocierea ntre asociaii ale administraiei publice locale a fost realizat n dou etape. O prim etap include pe o serie de interviuri individuale de profunzime cu
25

reprezentani ai unor asociaii din regiunea selectat, realizate de experii CENPO. Cea de a doua etap implic analiza unei serii de patru dezbateri publice organizate de experii CENPO, cu participarea unor reprezentani ai asociaiilor ntre autoriti publice locale i a aleilor locali (Primari, consilieri locali) din comunitile respective. Interviurile individuale de profunzime au vizat subieci fcnd parte din aparatul executiv/tehnic al asociaiilor vizate. S-a optat pentru interviuri semistructurate, care au permis obinerea de date relevante pentru aspectele identificate ca fiind problematice n urma analizei legislative, permind n acelai timp subiecilor s aduc n discuie alte aspecte pe care ei le consider relevante. Ghidul de interviu folosit a abordat o dimensiune descriptiv (background-ul asociaiei n cauz; sumarizarea principalelor probleme aprute n nfiinarea i funcionarea asociaiei), una atitudinal (atitudini vizavi de asocierea ntre entiti de mrimi diferite) i una prospectiv (crearea unei atitudini favorabile a aleilor locali vizavi de asocierea ntre autoriti ale administraiei publice locale; viziunea subiecilor asupra scopului i competenelor acestor asociaii; viziunea subiecilor asupra proceselor decizionale la nivel de asociaie). Dezbaterile au vizat reprezentanii (aparat executiv/tehnic i alei locali) a patru asociaii ntre autoriti ale administraiei publice locale din regiunea int: Asociaia Microregional Some-Nade (judeul Cluj), Asociaia Microregional Cmpia Transilvaniei (judeul Cluj), Asociaia Microregional Vile Someului (judeul Cluj) i Asociaia Microregional Eco-Na-Tur (judeul Satu Mare). La dezbateri au participat i reprezentani ai organizaiilor neguvernamentale care activeaz n aria de cuprindere a asociaiilor, reprezentani ai companiilor private din

26

localitile respective i angajai ai autoritilor locale. Discuiile au fost concentrate pe aspecte legate de rolul i competenele asociaiilor ntre autoriti ale administraiei publice locale, pe identificarea de probleme aprute n funcionarea asociaiilor i pe formularea de sugestii vizavi de reglementarea acestor asociaii. Interviurile individuale au fost realizate n perioada 1 noiembrie 15 decembrie 2007, iar dezbaterile n perioada 2 5 decembrie 2007. Interviurile i dezbaterile au fost nregistrate pe suport electronic i transcrise ntr-un format standard.

II.3 Experiena cantitativ

anterioar:

componenta

Rezultatele analizei legislative i ale analizei interviurilor individuale au fost folosite pentru cea de a treia component a studiului. Scopul acestei componente a fost acela de a msura, folosind un instrument standardizat, cunotinele, atitudinile i opiniile reprezentanilor autoritilor administraiei publice locale vizavi de asocierea intercomunitar. S-a elaborat astfel un chestionar viznd o component factual, adresat autoritilor administraiei publice locale care au aderat deja la o form de asociere: mrimea asociaiilor i caracteristicile autoritilor administraiei publice locale asociate, tipul de asociere (n baza reglementrilor privind asociaiile i fundaiile sau n baza reglementrilor din Legea 215 din 2001, cu modificrile i completrile ulterioare);
27

o component atitudinal: atitudini vizavi de participarea la, delegarea de competene ctre, i susinerea financiar a asociaiilor intercomunitare; o component evaluativ, adresat tuturor subiecilor: evaluarea capacitii administrative i financiare a autoritilor administraiei publice locale; o component evaluativ, adresat autoritilor administraiei publice locale care au aderat deja la o form de asociere: evaluarea satisfaciei vizavi de activitatea, strategia, proiectele, situaia financiar i relaiile din interiorul asociaiei, precum i identificarea principalelor probleme cu care s-a confruntat asociaia; o component prospectiv: proiecii vizavi de rolul i competenele asociaiilor de acest tip, modificrile care ar trebui aduse legislaiei din domeniu i asistena pe care autoritile administraiei publice centrale ar trebui s o acorde.

Chestionarul a constituit instrumentul unei anchete sociologice prin pot, care a vizat un eantion de 110 autoriti ale administraiei publice locale din Regiunea de Nord-Vest a Romniei. Eantionul folosit este unul de accesibilitate (convenience sample), neprobabilistic, incluznd reprezentani ai autoritilor publice locale (Primrii) din comune cele din cele ase judee ale regiunii, selectate n ordinea invers a mrimii, pe baza datelor statistice la nivelul anului 2002, furnizate de Institutul Naional de Statistic. n eantion au fost incluse 17 localiti din judeul Bistria-Nsud, cte 20 de localiti din Bihor i Cluj, i cte 18 localiti din Maramure, Slaj i Satu Mare. Cea mai mic comun inclus n studiu are 797 de locuitori i este situat n judeul Cluj, iar cea mai

28

mare are 2955 de locuitori i este situat n judeul Bihor. De remarcat c, la selectarea comunelor din judeul Bihor, a 17-a n ordinea invers a mrimii este o comunitate urban, oraul Nucet, care a fost exclus din eantion. Chestionarul a fost transmis prin pot; nsoit de un material de prezentare a proiectului i a CENPO i de un plic autoadresat CENPO, pentru transmiterea rspunsurilor; fiind adresat autoritilor executive (Primar) de la nivelul comunelor incluse n studiu. Rata de rspuns a acestei componente este extrem de sczut (5%), fapt care se poate datora fie lipsei de interes fa de problema asocierii intercomunitare, fie complexitii aspectelor implicate de dezvoltarea intercomunitar. Acelai chestionar a fost aplicat i participanilor (aproximativ 70) la cele patru dezbateri publice organizate de CENPO, care constituie un al doilea eantion de accesibilitate, relevant n special datorit faptului c toate autoritile administraiei publice locale din mediul rural reprezentate fac parte dintr-o asociaie. Din cei 87 de participani la cele patru dezbateri publice, 20 de reprezentani ai autoritilor publice locale sau asociaiilor de dezvoltare intercomunitar au rspuns la chestionar. O variant modificat a chestionarului a fost transmis prin e-mail unui numr de 10 asociaii de dezvoltare intercomunitar funcionale, identificate de ctre experii CENPO n afara Regiunii de Nord-Vest, ntre care menionm asociaiile corespunznd celor trei zone metropolitane constituite pn n prezent (Oradea, Bacu, Constana). Dou dintre aceste asociaii au rspuns chestionarului nostru. Dei rata de rspuns la chestionarul nostru nu permite, dintr-o perspectiv statistic, generalizri datele obinute sunt totui extrem de relevante, datorit accentului pus n construcia chestionarului pe ntrebrile deschise, care permit subiecilor s elaboreze.

29

III. Analiza cadrului legislativ

Obiectivele acestei componente ale studiului sunt identificarea principalelor aspecte ale reglementrii n legislaia romneasc a existenei asociaiilor ntre autoriti ale administraiei publice locale; identificarea msurii n care aceste reglementri sunt contradictorii, precum i identificarea lacunelor legislaiei. n cele ce urmeaz vom aborda legislaia pe dou niveluri: reglementri generale privind administraia public local, aplicabile acestor asociaii i reglementri specifice referitoare la aceste asociaii n relaie cu furnizarea de servicii de utiliti publice. Primul nivel al legislaiei stabilete principiile i cadrul general al asocierii ntre autoriti ale administraiei publice locale, definete asociaiile de acest tip i statutul lor juridic, nivelul la care i domeniile n care acestea opereaz. La acest nivel gsim Legea nr. 215 din 2001 a administraiei publice locale cu modificrile i completrile ulterioare i Legea nr. 315 din 2004 privind dezvoltarea regional n Romnia. Principiile i precondiiile necesare funcionrii asociaiilor ntre autoriti ale administraiei publice locale sunt enunate n legea administraiei publice locale (215 din 2001, cu modificrile ulterioare) i n legea cadru a descentralizrii (195 din 2006). Se enun principiul autonomiei locale i al descentralizrii serviciilor publice n funcionarea administraiei publice locale (L215/2001 art.

30

2, alin. 1), specificndu-se c autonomia local privete organizarea, funcionarea, competenele i atribuiile, precum i gestionarea resurselor (art. 4, alin. 2, modificat). Aceeai lege specific dreptul autoritilor administraiei publice locale de a se asocia cu alte entiti similare. O referire la aceast posibilitate de asociere apare i n Legea nr. 315 din 2004 privind dezvoltarea regional n Romnia, care, la articolul 6, alin. 3, precizeaz c regiunile, judeele, i/sau localitile din judee care fac parte din regiuni diferite se pot asocia n scopul realizrii unor obiective de interes comun, interregionale i/sau interjudeene. Aceast precizare exclude posibilitatea de restrngere a dreptului de asociere al autoritilor administraiei publice locale la judeul i/sau regiunea de dezvoltare din care fac parte.

III.1 Definirea asociaiilor de dezvoltare intercomunitar

Legea 215 din 2001 a administraiei publice locale, cu modificrile ulterioare definete la art. 1 alin 2. lit c. asociaiile de dezvoltare intercomunitar (ADI) ca fiind structurile de cooperare cu personalitate juridic, de drept privat, nfiinate, n condiiile legii, de unitile administrativteritoriale pentru realizarea n comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori furnizarea n comun a unor servicii publice. La lit. g a aceluiai articol aceste entiti sunt incluse n lista de organisme prestatoare de servicii publice i de utilitate public de interes local sau judeean. Lit. j definete zona metropolitan ca fiind asociaia de dezvoltare intercomunitar constituit pe baz de parteneriat ntre capitala Romniei sau municipiile de rangul I i unitile

31

administrativ teritoriale aflate n zona imediat. Literele c. i g din acest articol plaseaz la nivele complet diferite activitatea pe care ar putea-o desfura aceste entiti. Astfel, ADI se creeaz pentru realizarea unor proiecte de interes zonal sau regional, dar sunt organisme prestatoare de servicii publice i de utilitate public de interes local sau judeean. Prin coroborare cu prevederile legii privind dezvoltarea regional n Romnia (art. 6, alin. 3) putem plasa activitatea ADI la nivel local, zonal, judeean i regional. n contextul acestei discuii, o atenie deosebit o merit conceptul de zon metropolitan, i msura n care aceast entitate este, sau ar trebui s fie, diferit de ADI. Legea 351 din 6 iulie 2001 privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului naional Seciunea a IV-a Reeaua de localiti definete i ea zona metropolitan. Aceasta este definit ca zona constituit prin asociere, pe baz de parteneriat voluntar, ntre marile centre urbane (Capitala Romniei i municipiile de rangul I) i localitile urbane i rurale aflate n zona imediat, la distane de pn la 30 km, ntre care s-au dezvoltat relaii de cooperare pe multiple planuri (Anexa I). La articolul 7, alin. 2 se precizeaz c zonele metropolitane funcioneaz ca entiti independente, fr personalitate juridic; iar la alin. 3 se introduce posibilitatea ca aceste zone s funcioneze pe un perimetru independent de limitele unitilor administrativ-teritoriale, stabilit de comun acord de autoritile administraiei publice locale. La articolul 8 legea prevede c Asociaia zonei metropolitane, cu acordul consiliilor locale i cu consultarea populaiei n condiiile legii, n a crei raz teritorial s-a constituit, adopt programul de dezvoltare a zonei.

32

La acest punct observm o contradicie a legii. Pe de o parte se face referire la faptul c zonele metropolitane funcioneaz ca entiti fr personalitate juridic, pe de alt parte se face referire la asociaia zonei metropolitane, sintagm care implic existena unei structuri asociative a zonei metropolitane, funcionnd, n lipsa altor reglementri, n condiiile Legii 246 din 2005 cu privire la asociaii i fundaii. Dac acceptm aceste implicaii ale sintagmei asociaia zonei metropolitane atunci putem spune c zonele metropolitane reprezint doar o form de asociaie de dezvoltare intercomunitar/intercomunalitate. Dar reglementrile referitoare la asociaiile de dezvoltare intercomunitar/intercomunaliti nu fac referire la posibilitatea ca acestea s funcioneze pe un perimetru independent de limitele unitilor administrative-teritoriale, aprnd o contradicie ntre Legea 351 din 2001 i Legea 215 din 2001. Ordonana nr. 53 din 2002 privind statutul-cadru al unitii administrative teritoriale (aprobat cu modificri prin Legea nr. 96 din 2003) face i ea referire la zonele metropolitane, preciznd la art. 4, alin. 4 c organizarea i funcionarea zonelor metropolitane se face potrivit legii. n lipsa altor reglementri privind zonele metropolitane, concluzia evident este c prevederile legale n vigoare referitoare la zonele metropolitane nu sunt suficient de clare n privina distinciei dintre aceast form de asociere i alte forme de asociere a autoritilor administraiei publice locale. O alt observaie evident este legat de insuficienta explicare a mecanismelor de funcionare a zonelor metropolitane, care nu sunt, n spiritul actualelor reglementri, unitiadministrativ teritoriale dar nici nu au la dispoziie alte mecanisme dect cele ce decurg din aplicarea legislaiei referitoare la asociaii i fundaii.

33

La articolul 8, alin. 2 al legii 215 din 2001 se specific scopul acestor asociaii. Astfel, Asociaiile de dezvoltare intercomunitar se constituie, n condiiile legii, n scopul realizrii n comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori al furnizrii n comun a unor servicii publice. De remarcat c, la acest punct, legiuitorul a inut s defineasc un scop mai larg al asociaiilor de dezvoltare intercomunitar, cel de dezvoltare local, evitnd reducerea lor strict la entiti create pentru accesarea fondurilor structurale. De remarcat i faptul c oportunitatea asocierii comunitare n furnizarea de servicii trebuie legat i de necesitatea de a consacra principiul interlocutorului unic n relaiile cu finanatorii, operatorii i beneficiarii acestor servicii. Un element important este legat de terminologia folosit. Legea 215 din 2001 folosete termenul de asociaie de dezvoltare intercomunitar. Avnd n vedere referirea frecvent care se face la modelul francez al intercomunalitilor, putem considera c avem de a face o eroare de traducere n denumirea acestor entiti. O denumire mult mai corect ar fi cea de asociaie de dezvoltare intercomunal. Dac n Frana, termenul de comun pe care se bazeaz noiunea de intercomunalitate face referire la o unitate administrativteritorial coninnd o singur localitate, n Romnia termenul de comun face referire la o unitate administrativ-teritorial coninnd mai mult de o localitate. Datorit mrimii i dispersrii spaiale nu putem folosi ntotdeauna, cu referire la o comun din Romnia, termenul de comunitate, acesta fiind deseori mai potrivit pentru a desemna satele aparintoare comunei. n legea 51 din 2006 a serviciilor comunitare de utiliti publice, se folosete o alt denumire, cea de asociaie de dezvoltare comunitar, pentru a desemna aceleai entiti. Pe lng

34

nepotrivirea cu spiritul acestui tip de asociere, termenul de asociaie de dezvoltare comunitar poate induce confuzie datorit folosirii sale anterioare pentru a desemna un tip de organizaii neguvernamentale mici, organizate la nivel de comunitate, formate din oameni din comunitatea respectiv, i avnd drept scop dezvoltarea comunitii respective. Aplicnd mai puin rigoare terminologiei folosite putem considera denumirea de asociaie de dezvoltare intercomunitar relativ potrivit pentru a desemna aceste entiti, motiv pentru care o folosim pe parcursul acestei analize.

III.2 Regimul juridic al dezvoltare intercomunitar

asociaiilor

de

La art. 11, alin. 1, dup modificarea legii 215 din 2001, se precizeaz c Dou sau mai multe uniti administrativ teritoriale au dreptul ca, n limitele competenelor autoritilor lor deliberative i executive, s coopereze i s se asocieze, n condiiile legii, formnd asociaii de dezvoltare intercomunitar, cu personalitate juridic, de drept privat i de utilitate public. Asociaiile de dezvoltare intercomunitar sunt de utilitate public, prin efectele prezentei legi, prin derogare de la prevederile OG 26/2000 (...). Aceast prevedere reprezint unul din elementele eseniale n reglementarea existenei i funcionrii ADI. Dei sunt entiti formate prin asocierea unor persoanje juridice de drept public (comunele, oraele i judeele, vezi art. 19 din legea 215 din 2001), ADI sunt entiti de drept privat. Prin derogare de la OG 26 din 2000, modificat i aprobat prin legea 246 din 2005, legiuitorul confer ADI statutul de utilitate public.

35

n clarificarea statutului juridic al acestor entiti ar putea interveni Legea conteciosului administrativ nr. 554 din 2004, care la articolul 2, alin.b definete autoritatea public ca fiind orice organ de stat sau al unitilor administrativ teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritilor publice, n sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public. Conferindu-li-se statut de utilitate public, de ctre legea 215 din 2006, prin derogare de la legea 246 din 2005, din perspectiva contenciosului administrativ asociaiile de dezvoltare intercomunitar sunt asimilate autoritilor publice, susceptibile de a emite acte administrative ilegale i prin urmare a sta ca prt n litigii de contencios administrativ (Drago 2005: 73). ntrebarea care deriv de aici este legat de posibilitatea de a extinde aceast asimilare a ADI cu autoritile publice i n celelate aspecte ale funcionrii asociaiilor. Din OG 26 din 2000 cu modificrile i completrile ulterioare deriv o serie de aspecte legate de statutul de utilitate public al ADI. Evident nu sunt aplicabile prevederile articolelor 38 i 39 care face referire la procedura de dobndire a utilitii publice. Neaplicabile sunt i prevederile referitoare la procedura de retragere a statutului de utilitate public din articolul 42. Sunt aplicabile ns majoritatea drepturilor i obligaiilor asociaiilor de utilitate public prevzute la articolul 41, dup cum urmeaz: a) dreptul de a i se atribui n folosin gratuit bunurile proprietate public; b) dreptul preferenial la resurse provenite din bugetul de stat i din bugetele locale; c) dreptul de a meniona n toate documentele pe care le ntocmete c asociaia sau fundaia este

36

recunoscut ca fiind de utilitate public; d) obligaia de a comunica autoritii administrative competente orice modificri ale actului constitutiv i ale statutului, precum i rapoartele de activitate i situaiile financiare anuale; autoritatea administrativ are obligaia s asigure consultarea acestor documente de ctre orice persoan interesat; e) obligaia de a publica, n extras, n termen de 3 luni de la ncheierea anului calendaristic, rapoartele de activitate i situaiile financiare anuale n Monitorul Oficial al Romniei, Partea a IV-a, precum i n Registrul naional al persoanelor juridice fr scop patrimonial (i, cf. art. 74, alin. 2 de a comunica copii copii de pe rapoartele de activitate i situaiile financiare anuale, nsoite de dovada eliberat de Regia Autonom Monitorul Oficial c s-a solicitat publicarea acestora i n Monitorul Oficial al Romniei, Partea a IV-a i ctre Ministerul Justiiei). Excepia de la drepturile i obligaiile asociaiilor de utilitate public este legat de prevederea potrivit creia ADI trebuie s menin cel puin nivelul activitii i performanele ce au determinat recunoaterea, care este strns legat de procedura de obinere a statutului de utilitate public, neaplicabil n cazul ADI.

37

III.3 Delegarea competenelor ctre asociaiile de dezvoltare intercomunitar

Legislaia n domeniu precizeaz c asocierea intercomunitar se poate realiza n limitele competenelor autoritilor deliberative i executive ale unitilor administrativ teritoriale. Ori, articolul 5, alin. 1 modificat al Legii 215 din 2001 specific c autoritile administraiei publice locale au trei tipuri de competene, exclusive, partajate i delegate. Spiritul reglementrilor privind ADI implic faptul c acestea ar urma s exercite, prin delegare, competene ale autoritilor administraiei publice locale. Dar, legea 215 din 2001 precizeaz c, consiliul local are iniiativ i hotrte, n condiiile legii, n toate problemele de interes local, cu excepia celor care sunt date prin lege n competena altor autoriti ale administraiei publice locale sau centrale (art. 38, alin. 1 dup modificare). n aceste condiii putem concluziona c delegarea competenelor exclusive ale consiliilor locale sau judeene este posibil, dar delegarea competenelor partajate sau delegate ar putea fi supus anumitor condiii. Spiritul legislaiei privind ADI vizeaz tocmai capacitatea administrativ sczut a unor autoriti ale administraiei publice locale, capacitate care ar urma s fie sporit prin asociere n ADI. n cadrul procesului de descentralizare, reglementat n prezent prin Legea cadru a descentralizrii nr. 195 din 2006, se pune accent pe faptul c anumite competene nu pot fi exercitate de ctre autoritile administraiei publice locale datorit capacitii lor administrative reduse. Se specific chiar c, n vederea exercitrii competenelor n condiii de eficien (subl.ns.), unitile administrativ-teritoriale se pot organiza n asociaii

38

de dezvoltare intercomunitar, n condiiile legii 215 cu modificrile i completrile ulterioare (art. 13). La articolul 2, lit. c, d i e, Legea 195 din 2006 specific c: competenele delegate sunt atribuite prin lege autoritilor administraiei publice locale, mpreun cu resursele financiare corespunztoare, de ctre autoritile publice centrale, pentru a le exercita n numele i n limitele stabilite de acestea; competenele exclusive sunt atribuite prin lege autoritilor administraiei publice locale (APL), de realizarea crora acestea sunt responsabile. APL au dreptul de decizie i dispun de resursele i mijloacele necesare ndeplinirii competenelor; competenele partajate sunt exercitate de APL mpreun cu alte niveluri ale administraiei publice (judeean sau central), cu o separare clar a finanrii i puterii de decizie pentru fiecare responsabil n parte. Aceast mprire a competenelor este specificat i n Legea 215 din 2001, articolul 5, alin. 1.

n acelai timp, autonomia local confer autoritilor administraiei publice locale, dreptul ca, n limitele legii, s aib iniiative n toate domeniile, cu excepia celor care sunt date expres n competena altor autoriti publice (art. 5, alin. 2). Concluzia evident ar fi c asocierile n ADI ar viza mai degrab competenele partajate i delegate ale autoritilor administraiei publice locale, situaie n care trebuie aduse n discuie modalitile de delegare. De exemplu, anumite competene partajate sunt mprite de autoritile administraiei publice locale cu Instituia Prefectului. Logic, ar fi ca aceast instituie s fie i ea parte a ADI / s i

39

delege i ea competenele respective. Dar, Instituia Prefectului nu reprezint o unitate administrativ-teritorial, i nu poate face parte dintr-o ADI.

III.4 Funcionarea asociaiilor de dezvoltare inter-comunitar

Statutul de entitate de drept privat de utilitate public, presupune faptul c nfiinarea, funcionarea i eventuala desfiinare a asociaiilor de dezvoltare intercomunitar se supune i prevederilor OG 26/2000 cu privire la asociaii i fundaii cu modificrile i completrile ulterioare din Legea 246 din 2005. Prevederile legale referitoare la asociaii se aplic, pe cale de consecin i ADI. Unul dintre cele mai importante elemente deriv din modul n care OG 26 din 2000 cu modificrile i completrile ulterioare definete asociaiile. Astfel art. 1, alin. 1 din OG specific cPersoanele fizice i persoanele juridice care urmresc desfurarea unor activiti de interes general sau n interesul unor colectiviti ori, dup caz, n interesul lor personal nepatrimonial pot constitui asociaii ori fundaii n condiiile prezentei ordonane., n timp ce la alin. 2 se spune c Asociaiile i fundaiile constituite potrivit prezentei ordonane sunt persoane juridice de drept privat fr scop patrimonial. Definiia asociaiei, din articolul 4 al OG 26 din 2000, potrivit creia Asociaia este subiectul de drept constituit de trei sau mai multe persoane care, pe baza unei nelegeri, pun n comun i fr drept de restituire contribuia material, cunotinele sau aportul lor n munc pentru realizarea unor activiti n interes
40

general, al unor colectiviti sau, dup caz, n interesul lor personal nepatrimonial." se aplic i ADI. Astfel, apare o condiie suplimentar fa de prevederile Legii 215 din 2001, i anume acceea c ADI nu pot avea mai puin de trei membri. Se exclud astfel situaii de genul asocierii ntre un consiliul judeean i consiliul local al oraului reedin de jude pentru proiecte comune. n continuare OG 26 din 2000 cu completrile ulterioare specific elementele care trebuie s figureze n mod obligatoriu n actul constitutiv i statutul asociaiei. Astfel art. 6, alin. 2 specific c
Actul constitutiv cuprinde, sub sanciunea nulitii absolute: a) datele de identificare a membrilor asociai: numele sau denumirea i, dup caz, domiciliul sau sediul acestora; b) exprimarea voinei de asociere i precizarea scopului propus; c) denumirea asociaiei; d) sediul asociaiei; e) durata de funcionare a asociaiei - pe termen determinat, cu indicarea expres a termenului, sau, dup caz, pe termen nedeterminat; f) patrimoniul iniial al asociaiei; activul patrimonial, n valoare de cel puin un salariu minim brut pe economie, la data constituirii asociaiei, este alctuit din aportul n natur i/sau n bani al asociailor. n cazul aportului n natur, forma autentic a actului constitutiv i a statutului este obligatorie; g) componena nominal a celor dinti organe de conducere, administrare i control ale asociaiei; h) persoana sau, dup caz, persoanele mputernicite s desfoare procedura de dobndire a personalitii juridice; i) semnturile membrilor asociai.

La alin. 3 al aceluiai articol se spune c

Statutul cuprinde, sub sanciunea nulitii absolute: a) elementele prevzute la alin. (2), cu excepia celor precizate la lit. g) i h); b) precizarea scopului i a obiectivelor asociaiei; c) modul de dobndire i de pierdere a calitii de

41

asociat; d) drepturile i obligaiile asociailor; e) categoriile de resurse patrimoniale ale asociaiei; f) atribuiile organelor de conducere, administrare i control ale asociaiei; g) destinaia bunurilor, n cazul dizolvrii asociaiei, cu respectarea dispoziiilor art. 60.

De remarcat obligativitatea precizrii categoriilor de resurse patrimoniale ale asociaiei precum i a destinaiei bunurilor, n cazul dizolvrii asociaiei, prevederi extreme de relevante n condiiile unor prezumtive dizolvri ale unor ADI care gestioneaz un serviciu public cu infrastructura tehnico-edilitar aferent. i prevederile referitoare la conducerea asociaiei sunt aplicabile ADI. Astfel, ADI sunt obligate s aib adunare general, consiliu director i cenzor (art. 20), iar competenele adunrii generale sunt a) stabilirea strategiei i a obiectivelor generale ale asociaiei; b) aprobarea bugetului de venituri i cheltuieli i a bilanului contabil; c) alegerea i revocarea membrilor consiliului director; d) alegerea i revocarea cenzorului sau, dup caz, a membrilor comisiei de cenzori; e) nfiinarea de filiale; f) modificarea actului constitutiv i a statutului; g) dizolvarea i lichidarea asociaiei, precum i stabilirea destinaiei bunurilor rmase dup lichidare; h) orice alte atribuii prevzute n lege sau n statut. (art. 21, alin. 2). La art. 21, alin. 4 se prevede i c adunarea general se ntrunete cel puin o dat pe an i are drept de control permanent asupra organelor prevzute la art. 20 lit. b) i c). Un element foarte important, raportat la practica de pn n acest moment a asociaiilor ntre entiti ale administraiei publice locale este dat de art. 23, alin. 1 care prevede: Hotrrile luate de adunarea general n limitele legii, ale actului constitutiv i ale statutului sunt obligatorii chiar i pentru membrii asociai care nu au luat parte la
42

adunarea general sau au votat mpotriv. Aceast prevedere este relevant n contextul situaiilor n care, membrii ADI (Consiliile locale, solidar cu Primriile), din diverse motive, mai mult sau mai puin obiective doresc ca anumite proiecte ale asociaiilor s fie blocate, chiar cu riscul pierderii unor finanri externe importante, dup ce s-a luat deja o decizie a asociaiei n acest sens. Legiuitorul las totui i o posibilitate de contestare pentru evitarea eventualelor abuzuri. Astfel la art. 23, alin. 2 se specific c hotrrile adunrii generale, contrare legii, actului constitutiv sau dispoziiilor cuprinse n statut, pot fi atacate n justiie de ctre oricare dintre membrii asociai care nu au luat parte la adunarea general sau care au votat mpotriv i au cerut s se insereze aceasta n procesul verbal de edin, n termen de 15 zile de la data cnd au luat cunotin despre hotrre sau de la data cnd a avut loc edina, dup caz. La art. 24 este reglementat activitatea consiliului director. Acesta are rolul de a asigura punerea n executare a hotrrilor adunrii generale i poate fi alctuit i din persoane din afara asociaiei, n limita a cel mult o ptrime din componena sa. Consiliul director esre cel care prezint adunrii generale raportul de activitate pe perioada anterioar, executarea bugetului de venituri i cheltuieli, bilanul contabil, proiectul bugetului de venituri i cheltuieli i proiectul programelor asociaiei; ncheie acte juridice n numele i pe seama asociaiei; aprob organigrama i politica de personal ale asociaiei, dac prin statut nu se prevede altfel; i ndeplinete orice alte atribuii prevzute n statut sau stabilite de adunarea general. Regulile generale privind organizarea i funcionarea consiliului director se stabilesc prin statut. Consiliul director i poate elabora un regulament intern de funcionare. Legea 215 din 2001 folosete n loc de

43

consiliu director termenul de consiliu de administraie, care este condus de un preedinte ales cu majoritatea voturilor consiliului, consiliul putnd nfiina un aparat tehnic finanat din resursele ADI, iar consiliul i aparatul tehnic funcioneaz n limitele actului de nfiinare i a statutului asociaiei (art 112), prevederi consistente cu cele ale OG 26 din 2000. La aliniatul 4 al aceluiai articol 24 se specific c Nu poate fi membru al consiliului director, iar dac era, pierde aceast calitate orice persoan care ocup o funcie de conducere n cadrul unei instituii publice, dac asociaia respectiv are ca scop sprijinirea activitii acelei instituii publice. Modificrile aduse legii 215 din 2001 introduc un nou articol, art. 381, care stipuleaz c persoanele mputernicite s reprezinte interesele unitii administrativteritoriale n ADI sunt desemnate prin hotrre a consiliului local, n condiiile legii, respectndu-se configuraia politic de la ultimele alegeri locale. Se introduce astfel implicit n discuie problema legitimitii acestor entiti de drept privat care ar putea ajunge s exercite competene ale autoritilor administraiei publice locale. Prin introducerea prevederii de respectare a configuraiei politice de la ultimele alegeri locale se rezolv problema legitimititii, deoarece se introduce obligaia de a reflecta opiniile i preferinele cetenilor exprimate la alegerile locale n structurile de decizie ale asociaiilor. Referitor la aparatul tehnic sau executiv al ADI, remarcm din nou o posibilitate de ngreunare a activitii ADI, prin obligativitatea ca o gam larg de decizii s fie luat de autoritile deliberative ale unitilor administrativ-teritoriale associate. Astfel, la art 1206, introdus n legea 215 din 2001 observm c ADI pot decide desemnarea unui administrator public pentru gestionarea serviciilor de

44

interes general care fac obiectul asocierii; recrutarea, numirea i eliberarea din funcie a administratorului public al ADI se fac pe baza unei proceduri specifice de ctre consiliile de administraie ale acestora i sunt aprobate prin hotrri ale consiliilor locale i consiliilor judeene respective. Articolele 55, 56 i 57 reglementeaz modalitile de dizolvare a asociaiilor. Astfel, asociaia se dizolv de drept prin: a) mplinirea duratei pentru care a fost constituit; b) realizarea sau, dup caz, imposibilitatea realizrii scopului pentru care a fost constituit, dac n termen de 3 luni de la constatarea unui astfel de fapt nu se produce schimbarea acestui scop; c) imposibilitatea constituirii adunrii generale sau a consiliului director n conformitate cu statutul asociaiei, dac aceast situaie dureaz mai mult de un an de la data la care, potrivit statutului, adunarea general sau, dup caz, consiliul director trebuia s se constituie; d) reducerea numrului de asociai sub limita fixat de lege, dac acesta nu a fost complinit timp de 3 luni (art. 55, alin. 1). Iar constatarea dizolvrii se realizeaz prin hotrrea judectoriei n a crei circumscripie se afl sediul asociaiei, la cererea oricrei persoane interesate (art. 55, alin. 2). Asociaia se dizolv, prin hotrre judectoreasc, la cererea oricrei persoane interesate: a) cnd scopul sau activitatea asociaiei a devenit ilicit sau contrar ordinii publice; b) cnd realizarea scopului este urmrit prin mijloace ilicite sau contrare ordinii publice; c) cnd asociaia urmrete un alt scop dect cel pentru care s-a constituit; d) cnd asociaia a devenit insolvabil; e) n cazul prevzut la art. 14 (art. 56, alin.1). Asociaia se poate dizolva i prin hotrrea adunrii generale (art. 57).

45

III.5 Aspecte financiare ale funcionrii asociaiilor de dezvoltare inter-comunitar

Din regimul juridic al ADI asociaii de drept privat, cu statut de utilitate public, care sunt assimilate autoritilor publice deriv faptul c acestora li se aplic i prevederile referitoare la utilizarea fondurilor publice i angajarea bunurilor din domeniul public sau privat al unitii administrative teritoriale, aflate n vigoare. Finanarea activitii ADI se face n baza prevederilor OG 26 din 2000 i a legii 215 din 2001, cu modificrile ulterioare. Astfel, cf. OG 26 din 2000, art. 46, alin. 1 veniturile asociaiei de dezvoltare intercomunitar provind din a) cotizaiile membrilor; b) dobnzile i dividendele rezultate din plasarea sumelor disponibile, n condiii legale; c) dividendele societilor comerciale nfiinate de asociaii sau de federaii; d) venituri realizate din activiti economice directe; e) donaii, sponsorizri sau legate; f) resurse obinute de la bugetul de stat sau de la bugetele locale; g) alte venituri prevzute de lege. Art. 47 permite asociaiilor s nfiineze societi comerciale, cu constrngerea reinvestirii dividendelor sau a folosirii lor n scopurile asociaiei. Art. 48 permite ADI s desfoare i activiti economice directe, dac au caracter accesoriu i sunt n legtur cu scopul principal al asociaiei. Suplimentar fa de prevederile menionate anterior, legea 215 din 2001 cu modificrile ulterioare introduce elemente suplimentare n finanarea asociaiilor de dezvoltare intercomunitar. Dup modificarea legii, se introduce un articol care specific c ADI se finaneaz din contribuii din bugetele locale ale unitilor administrativ-teritoriale membre i c Guvernul sprijin nfiinarea lor prin programe naionale de dezvoltare, prevzute anual n

46

bugetul Ministerului Internelor i Reformei Administrative; iar consiliile judeene pot, la rndul lor, iniia i derula programe de dezvoltare local, finanate din bugetul propriu (ar.t 111). Alte prevederi ale legii 215 care afecteaz activitatea ADI, se refer la modalitile de alocare a fondurilor publice i de utilizare a bunurilor din domeniul public sau privat al autoritilor administraiei publice locale. Principiul de baz este cel potrivit cruia autoritile administraiei publice locale pot ncheia ntre ele acorduri i pot participa, inclusiv prin alocare de fonduri, la iniierea i la realizarea unor programe de dezvoltare regional n condiiile legii (art. 12). Consiliile locale i consiliile judeene pot hotr asupra participrii cu capital sau bunuri, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint, la nfiinarea, funcionarea i dezvoltarea unor organisme prestatoare de servicii publice i de utilitate public de interes local sau judeean, n condiiile legii (art. 15, dup modificare); iar consiliul local este cel care hotrte darea n administrare, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate public a comunei sau oraului, dup caz, precum i a serviciilor publice de interes local, n condiiile legii (art. 38, alin. 5, lit. a). Implicaiile acestei prevederi sunt legate de necesitatea ca, independent de aportul n capital sau bunuri adus de fiecare unitate administrativteritorial la nfiinarea asociaiei, s apar necesitatea de a participa cu capital sau bunuri la realizarea unui proiect anume al asociaiei, situaie n care fiecare autoritate deliberativ a unitilor administrativ teritoriale componente ale asociaiei s trebuiasc s ia o decizie separat, n condiiile legii. Acest fapt poate ngreuna semnificativ desfurarea activitii unei ADI, datorit timpului necesar pentru ca aceste autoriti deliberative (consilii locale sau judeene) s ia aceste decizii. Pe de alt parte aceste

47

decizii sunt necesare n condiiile prevederilor legale privind proprietatea public (Legea nr. 213 din 1998), i rmne la latitudinea autoritilor administraiei publice locale asociate s rezolve acest tip de probleme. Din aceast perspectiv i modalitatea de luare a deciziilor la nivelul consiliului local sau judeean ar putea s afecteze i ea activitatea ADI. Astfel, se adopt cu votul majoritii consilierilor locali n funcie: hotrrile privind bugetul local, contractarea de mprumuturi, stabilirea de taxe i impozite locale, hotrrile privind participarea la programe de dezvoltare judeean, regional, zonal sau de cooperare transfrontalier, hotrrile privind asocierea sau cooperarea cu alte autoriti publice, cu persoane juridice romne sau strine (art. 46, alin 2.); cu 2/3 din numrul consilierilor n funcie se aprob hotrrile privind patrimoniul (alin. nou introdus la art. 46). ns, din nou, acesta este un tip de probleme care nu pot fi rezolvate de ctre legiuitor, ele avnd mai degrab o component politic dect una juridic. Un aspect financiar important, care deriv din discuia anterioar referitoare la delegarea ctre ADI a unor competene partajate sau delegate, este dat de articolul 6, alin, 2 din Legea-cadru a descentralizrii, care spune c finanarea competenelor delegate este asigurat n totalitate de ctre administraia public central. Aceast prevedere devine aplicabil, prin extensie, i n cazul n care aceste competene delegate de administraia public central ctre administraie public local sunt delegate de ctre cea din urm ctre o asociaie de dezvoltare intercomunitar.

48

III.6 Reglementri specifice referitoare la asociaiile constituite pentru oferirea de servicii comunitare de utiliti publice
Un aspect important l constituie reglementrile care fac referire doar la asociaiile ntre autoriti ale administraiei publice locale, nfiinate pentru dezvoltarea, gestionarea i/sau exploatarea n comun a distemelor comunitare de utiliti publice i pentru furnizarea/prestarea de servicii de utiliti publice pe raza teritorial a unitilor administrativteritoriale asociate. Aceste reglementri (incluse n legea nr. 51 din 2006 a serviciilor comunitare de utiliti publice) au un caracter predominant tehnic, dat fiind natura activitilor pe care aceste asociaii ar trebui s le desfoare, dar sunt pe alocuri n contradicie cu reglementrile generale pricind asociaiile ntre autoriti ale administraiei publice locale. Contradiciile ncep la articolul 2 al legii care specific c: Asociaiile de dezvoltare comunitar asocierea intercomunitar, realizat n condiiile legii, ntre dou sau mai multe uniti administrativ-teritoriale, limitrofe, reprezentate prin autoritile administraiei publice locale, n scopul nfiinrii, dezvoltrii, gestionrii i/sau exploatrii n comun a unor sisteme comunitare de utiliti publice i al furnizrii/prestrii de servicii de utiliti publice utilizatorilor pe raza teritorial a unitilor administrativteritoriale associate. Observm c legiutorul folosete aici termenul de asociaii de dezvoltare comunitar, apoi face referire la asocierea intercomunitar. La articolul 8, alin. 2, lit. c se stipuleaz c autoritile administraiei publice locale adopt hotrri n legtur cu asocierea intercomunitar n vederea nfiinrii, organizrii, gestionrii i exploatrii n interes comun a unor servicii, inclusiv pentru finanarea i realizarea obiectivelor de
49

investiii specifice sistemelor de utiliti publice (art. 8, alin. 2, lit. c). Rezult din aceast formulare c, dei vorbim de delegarea de competene n domeniul serviciilo publice ctre ADI, puterea decizional legat n special de finanarea i realizarea obiectivelor de investiii revine tot autoritilor (deliberative, deoarece consiliul local trebuie s ia toate hotrrile legate de cheltuirea fondurilor publice i angajarea bunurilor din domeniul public sau privat, i executive, deoarece cf. legii 215 modificat, art. 66, alin. 5 primarul conduce serviciile publice locale) administraiei publice locale associate. Seciunea a 2-a a legii este dedicat asociaiilor de dezvoltare comunitar care sunt definite ca instituii publice de cooperare intercomunitar, ce i asum i exercit, pentru i n numele autoritilor administraiei publice locale asociate, toate competenele i atribuiile, drepturile i obligaiile pe domeniul strict limitat al serviciului/serviciilor care i-a/i-au fost transferat/transferate; iar serviciilor respective le sunt aplicabile dispoziiile de drept comun privind coproprietatea. (art. 10, alin. 3 i 4). De remarcat faptul c n aceast seciune asociaiile sunt definite ca instituii publice, n timp ce unele reglementri generale (legea Legea nr. 554 din 2004 a contenciosului administrativ) fac referire la regimul de autoritate public al ADI. Acesta este unul din aspectele cheie n care reglementrile generale privind ADI i reglementrile specifice se contrazic, de vreme ce legislaia consacr o distincie ntre autoritile i instituiile publice, iar eliminarea acestei contradicii cade n sarcina legiuitorului. Aspectele financiare sunt abordate sumar, art. 10, alin. 7 specificnd c n actele juridice de constituire a asociaiei de dezvoltare comunitar se prevd i bunurile ori

50

resursele financiare reprezentnd contribuia fiecrei uniti administrativ-teritoriale implicate. Aceast prevedere nu exclude ns situaia n care, pe parcusul funcionrii asociaiei, s fie nevoie de noi decizii ale autoritilor locale referitoare la bunuri sau resurse financiare. n continuare sunt abordate principii generale care fac referire la faptul c structurile teritoriale i naionale pentru dezvoltarea regional mpreun cu organizaiile neguvernamentale ale autoritilor administraiei publice locale vor sprijini i vor ncuraja formarea asociaiilor de dezvoltare comunitar, potrivit atribuiilor i competenelor proprii (art. 10, alin. 9) i c Guvernul urmrete promovarea asocierii intercomunitare pentru nfiinarea i exploatarea unor sisteme de utiliti publice (art. 11, alin 4, lit f.). n plus se specific c Statutul-cadru, principiile de organizare i modul de funcionare ale asociaiilor de dezvoltare comunitar se vor reglementa prin hotrre a Guvernului n termen de 6 luni de la publicarea legii (art.10, alin. 8). Apoi, legea 51 din 2006 detaliaz modalitile de gestionare a serviciilor de utiliti publice. Astfel, asociaia de dezvoltare comunitar poate decide gestionarea direct sau delegat a serviciilor de utiliti publice. Gestiunea direct se realizeaz prin crearea unui compartiment sau serviciu intern. n cazul n care asociaia de dezvoltare comunitar decide gestiunea serviciului n regim de gestiune delegat, aceasta poate nfiina o societate comercial pe aciuni de interes intercomunitar, al crui capital social este deinut n totalitate sau n parte de consiliile locale ale unitilor administrativ-teritoriale care formeaz asociaia, ori poate angaja i organiza procedura legal de delegare a gestiunii serviciului. (art. 10, alin. 5,

51

dar i art. 23, alin. 2). Raporturile juridice dintre autoritile administraiei publice locale sau asociaiile de dezvoltare comunitar, dup caz, i operatorii serviciilor de utiliti publice sunt reglementate prin: a) hotrre de dare n administrare n cazul gestiunii directe; b) hotrri i contracte prin care se deleag gestiunea serviciilor n cazul gestiunii delegate (art. 24, alin. 1). Iar bunurile proprietate public ori privat a unitilor administrativteritoriale, utilizate pentru furnizarea/prestarea serviciilor de utiliti publice, pot fi: a) date n administrare i exploatare operatorilor care exercit gestiunea direct a serviciilor de utiliti publice; b) concesionate, n condiiile legii, operatorilor organizai ca societi comerciale cu capital public, privat sau mixt, care exercit gestiunea delegat a serviciilor de utiliti publice (art. 25, alin. 1). Gestiunea direct este modalitatea de gestiune n care autoritile administraiei publice locale sau asociaiile de dezvoltare comunitar, dup caz, i asum, n calitate de operator, toate sarcinile i responsabilitile ce le revin, potrivit legii, cu privire la furnizarea/prestarea serviciilor de utiliti publice i la administrarea i exploatarea sistemelor de utiliti publice aferente (art. 29, alin. 1) . Gestiunea direct se realizeaz prin structuri proprii ale autoritilor administraiei publice locale sau ale asociaiilor de dezvoltare comunitar, nfiinate prin hotrri ale consiliilor locale, ale consiliilor judeene, ale Consiliului General al Municipiului Bucureti sau ale asociaiilor de dezvoltare comunitar, dup caz, care pot fi, ntre altele servicii publice sau direcii de specialitate, cu personalitate juridic, organizate n subordinea consiliului local ori judeean al unitii administrativ-teritoriale sau a asociaiei de dezvoltare comunitar, avnd patrimoniu propriu, gestiune economic proprie i autonomie financiar i funcional (art. 29, alin. 2) . Operatorii organizai ca

52

servicii publice de specialitate cu personalitate juridic sunt subordonai autoritilor administraiei publice locale, posed un patrimoniu propriu, funcioneaz pe baz de gestiune economic i se bucur de autonomie funcional i financiar; aceti operatori ntocmesc, n condiiile legii, buget de venituri i cheltuieli i situaii financiare anuale (art. 29, alin 3). Operatorii care i desfoar activitatea n regim de gestiune direct furnizeaz/presteaz un serviciu de utiliti publice prin exploatarea i administrarea infrastructurii tehnico-edilitare aferente acestuia, pe baza hotrrii de dare n administrare a serviciului, adoptat de consiliile locale, de consiliile judeene, de Consiliul General al Municipiului Bucureti sau de asociaia de dezvoltare comunitar, dup caz, precum i pe baza licenei eliberate de autoritatea de reglementare competent (art. 29, alin. 4). Operatorii care i desfoar activitatea n regim de gestiune direct se organizeaz i i desfoar activitatea pe baza unui regulament de organizare i funcionare, elaborat i aprobat de autoritile administraiei publice locale sau de ctre asociaiile de dezvoltare comunitar, dup caz (art. 29, alin. 5). Gestiunea delegat este modalitatea de gestiune n care autoritile administraiei publice locale sau asociaiile de dezvoltare comunitar, dup caz, trasfer, unuia sau mai multor operatori, toate sarcinile i responsabilitile privind furnizarea/prestarea serviciilor de utiliti publice, precum i administrarea i exploatarea sistemelor de utiliti publice aferente acestora, pe baza unui contract, denumit n continuare contract de delgare a gestiunii. (art. 30, alin. 1). Gestiunea delegat se realizeaz prin intermediul unor operatori de servicii de utiliti publice, care pot fi, ntre altele: societi comerciale furnizoare/prestatoare de servicii de utiliti publice, nfiinate de autoritile administraiei publice locale sau de asociaiile de

53

dezvoltare comunitar, cu capital social al unitilor administrativ teritoriale; sau societi comerciale furnizoare/prestatoare de servicii de utiliti publice cu capital social privat sau mixt (art. 30, alin. 3). Contractul de delegare a gestiunii poate fi: a) contract de concesiune; b) contract de parteneriat public-privat (art. 30, alin. 5). Elementul cel mai important este specificat n cadrul art.32, alin, 1 n cazul gestiunii delegate, autoritile administraiei publice locale pstreaz, n conformitate cu competenele ce le revin, potrivit legii, prerogativele i rspunderile privind adoptarea politicilor i strategiilor de dezvoltare a serviciilor, respectiv a programelor de dezvoltare a sistemelor de utiliti publice, precum i obligaia de a urmri, de a controla i de a supraveghea modul n care se realizeaz serviciile de utiliti publice, respectiv: modul de respectare i ndeplinire a obligaiilor contractuale asumate de opratori, inclusiv n relaia cu utilizatorii; calitatea serviciilor furnizate/prestate; indicatorii de performan ai serviciilor furnizate/prestate; modul de administrare, exploatare, conservare i meninere n funciune, dezvoltare sau modernizare a sistemelor de utiliti publice; modul de formare, stabilire, modificare i ajustare a preurilor i tarifelor pentru serviciile de utiliti publice. Operatorii serviciilor de utiliti publice nfiinai de autoritile administraiei publice locale sau de asociaiile de dezvoltare comunitar, indiferent de statutul juridic, precum i operatorii avnd statut de societi comerciale cu capital majoritar public, au calitatea de autoriti contractante i au obligaia aplicrii prevederilor legislaiei n vigoare cu privire la achiziiile publice de bunuri, servicii sau lucrri (art. 33, alin. 6). Neclaritatea punctului pn la care ADI, n relaie cu furnizarea/prestarea de servicii de utiliti publice, pot fi asimilate autoritilor administraiei publice locale este

54

eliminat de legiutor n mod indirect. Astfel, la art. 43, alin. 5, legea 51 din 2006 se refer la stabilirea preurilor tarifelor pentru plata serviciilor de utiliti publice, care se propun de operatori i se stabilesc, se ajusteaz sau se modific prin hotrri ale consiliilor locale, ale consiliilor judeene, ale CGMB sau, dup caz, ale asociaiilor de dezvotare comunitar, cu respectarea metodologiilor elaborate de autoritatea de reglementare competent. Aceast prevedere sugereaz c autoritile publice locale deleg aceste atribuii ADI. La articolul 47, alin. 5 se specific c, consiliile locale ale comunelor, oraelor, municipiilor, CGMB sau, dup caz, asociaiile de dezvoltare comunitar vor stabili, potrivit prevederilor Ordonanei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, aprobat cu modificri i completri prin Legea 180/2002, cu modificrile ulterioare, i alte fapte dect cele prevzute la art. 47, alin 1-4, care constituie contravenii n domeniul serviciilor de utiliti publice. Practic ADI pot exercita o prerogativ pe care legea o confer reprezentanilor ministerelor i ai autoritilor de reglementare n domeniul serviciilor publice i reprezentanilor preedinilor consiliilor judeene sau ai primarilor. Astfel, legea 180 din 2002 specific c, constituie contravenie fapta svrit cu vinovie, stabilit i sancionat prin lege, ordonan, sau prin hotrre a guvernului, sau, dup caz, prin hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiului, sau sectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a CGMB.

55

III.7 Concluzii
Aceast analiz primar a legislaiei relev trei categorii de aspecte care par a necesita atenia legiuitorului. O prim categorie este cea a aspectelor eseniale, legat n principal de statutul juridic al acestor asociaii. Cea de a doua categorie este cea a aspectelor de form, menite s elimine confuziii cum ar fi cea a denumirii acestor forme de asociere. Un al treilea aspect este legat de necesitatea aducerii unor aspecte cheie din legislaia secundar la nivelul legislaiei primare. Cel mai important element care necesit atenia legiuitorului este legat de statutul juridic al asociaiilor. n momentul de fa ADI sunt entiti de drept privat i de utilitate public, dar din perspectiva legislaiei privind contenciosul administrativ ele au regim de autoritate public, iar legislaia privind organizarea de servicii comunitare de utiliti publice confer asociaiilor constituite n acest scop statutul de instituie public. Pentru a putea exercita competene n domeniul serviciilor publice care le-au fost delegate de ctre autoritile administraiei publice locale membre asociaiile trebuie s fie asimilate autoritilor sau instituiilor publice. Aceast asimilare nu implic n nici un fel o modificare a organizrii administrativ-teritoriale, deci introducerea unui nivel administrativ suplimentar, rolul asociaiilor fiind cel de formulare i implementare n comun de politici publice la nivel local3.

Vezi n acest sens i Brie, 2007a i Brie, 2007b.

56

Un alt aspect de esen este legat de problema de legitimitate a asociaiilor de dezvoltare intercomunitar. n momentul de fa, implicit, legislaia rspunde la aceast problem introducnd nite constrngeri n ceea ce privete reprezentarea autoritilor administraiei publice locale n conducerea asociaiei. Acest principiu al reprezentrii trebuie ns explicitat, astfel nct legitimitatea exercitrii de ctre asociaii a competenelor ce le sunt delegate s nu fie rezultatul unei interpretri a legii. Un alt aspect esenial, deloc abordat de ctre legislaie, este legat de numrul de asocieri la care pot adera autoritile administraiei publice locale. Nici un prevedere legal nu interzice n acest moment autoritilor administraiei publice locale s fie membre n mai mult de o asociaie. Aceast lips de limit din perspectiva criteriului numeric este necesar, datorit faptului c legea permite att asocierea sectorial (un singur serviciu public) ct i asocierea multisectorial (mai multe servicii publice, dezvoltare local). Este necesar ns introducerea unei limitri din perspectiva scopului asocierii, pentru evitarea situaiilor n care o autoritate public local ader, de exemplu, la dou asociaii cu scopuri similare. n contextul introducerii unei limitri de acest tip, legiuitorul ar trebui s acorde atenie i zonelor metropolitane. Definite n acest moment ca asociaii de dezvoltare intercomunitar, zonele metropolitane ar trebui, dat fiind natura lor (asociaii construite n jurul unui ora mare, care pot mobiliza multe resurse), reglementate separat. Dac nu n sensul separrii lor complete de noiunea de asociaie de dezvoltare intercomunitar, mcar n sensul limitrii participrii autoritilor administraiei publice locale membre ale zonei metropolitane n alte asociaii de dezvoltare intercomunitar.

57

Un ultim aspect de esen este legat de posibilitatea ca autoritile administraiei publice locale s recurg la asocierea intercomunitar tocmai pentru a-i exercita competenele care, conform legii administraiei publice locale i legii-cadru a descentralizrii, intr n categoria competenelor partajate. Se impun n acest direcie precizri legate de modalitile de delegare a competenelor. Unul din aspectele de form cruia legiuitorul ar trebui s i acorde atenie este legat de denumirea acestor entiti. Legislaia romneasc folosete n prezent dou denumiri diferite: asociaie de dezvoltare intercomunitar i asociaie de dezvoltare comunitar. Aa cum am artat anterior, prima denumire implic o eroare semantic, n timp ce cea de a doua introduce confuzie. Denumirea cea mai potrivit este, n acest context, cea de asociaie intercomunal sau asociaie de dezvoltare intercomunal. Un ultim element este legat de necesitatea aducerii prevederilor aplicabile asociaiilor de dezvoltare intercomunitar din legislaia secundar (cum ar fi legislaia cu privire la asociai i fundaii, cea privind contenciosul administrativ sau cea privind regimul juridic al contarveniilor) n legislaia primat.

58

IV. Experiene n asocierea intercomunitar n regiunea de nordvest a Romniei. Analiza datelor empirice
Asociaiile de dezvoltare intercomunitar sunt subiecte de interes pentru autoritile publice locale, fie din perspectiva accesrii unor fonduri pentru dezvoltare, fie din nevoia de a oferi cetenilor servicii de utilitate public. Avnd n vedere cele dou posibiliti, proiectul nostru s-a adresat direct autoritilor locale, cu scopul de a identifica nevoile acestora n materie de prevederi legislative privind ADI. Dat fiind faptul c autoritile locale se pot asocia nc din anul 2001 am considerat oportun interogarea reprezentanilor de asociaii de dezvoltare intercomunitar privind problemele pe care ei le identific n funcionarea acestor asociaii, probleme care, odat identificate, vor fi n msur s raspund provocrii de gsii soluii i recomandri legislative. Culegerea de date n cadrul proiectului Bun guvernare local prin dezbateri publice asupra formrii asociaiilor de dezvoltare intercomunitar a avut loc n dou moduri, o dimensiune cantitativ, realizat prin chestionar, i una calitativ, realizat prin organizarea unor dezbateri publice i interviuri aprofundate. Dimensiunea cantitativ a culegerii de date s-a defurat prin intermediul unui chestionar privind reglementrile
59

legale ce au n vedere asociaiiile de dezvoltare intercomunitar. Au fost trimise 110 de chestionare autoritilor publice locale din regiunea Nord-Vest. Selectia autoritilor s-a bazat pe criteriul financiar, selectnd tocmai acele autoriti ale administraiei publice locale care au o posibilitate redus de a influena n vreun fel procesul legislativ, comunele srace. Rata rspunsurilor a fost foarte sczut, iar rspunsurile primte din partea acestor autoriti dovedesc lipsa de informare din mediul rural n domeniul reformei administrative. Prima explicaie pe care o putem da numrului sczut de rspunsuri este tocmai lipsa de informare privind legislaia n domeniul asociaiilor de dezvoltare intercomunitar. Astfel, sunt reprezentative cteva dintre rspunsurile primte la unele ntrebri din chestionar de la aceste autoriti locale. Toate autoritile care au trimis chestionarul completat sunt membre ale unei asociaii de dezvoltare intercomunitr, iar majoritatea acestor iscociaii s-au format nainte de iulie 2006, data intrrii n vigoare a legii 286 care completeaz legea 215/2001 cu aspecte privind asocierea ntre entiti ale administraiei publice locale. Acest lucru demonstreaz c asociaiile repective au mai mult de un an vechime, cu toate acestea legislaia nu este cunoscut. Una dintre recomandrile primite de la unul dintre primarii chestionai susinea c pentru a putea propune modificri unei legi, trebuie cunoscute prevederile acelei legi. Rata mic a rspunusurilor primite din partea autoritilor locale este dublat de calitatea sczut rspunsurilor, ceea ce dovedete necunoaterea textelor legii de ctre autoritile locale din mediul rural, chiar i de ctre cei care au fost interesai s contribuie la proiect prin completarea chestionarului.

60

Ce-a de-a doua explicaie pentru rata sczut a rspunsurilor rezid din complexitatea problemelor pe care asociaiile de dezvoltare intercomunitare le au, probleme att de ordin legal ct i funcional. Trebuie menionat c chestionarele completate nu abund n soluii privind reglementarea ADI, ns ridic probleme privind percepia autoritilor publice asupra ADI. Rspunsurile la ntrebri relev orientarea autoritilor locale spre obinerea de resurse financiare, dar i probleme precum dificultatea asociaiei de a avea personal pltit. Dimensiunea calitativ a culegerii de date a constat n organizarea a patru dezbateri publice n cadrul crora primari, consilieri locali, reprezentani ai asociaiilor de dezvoltare intercomunitar i ai societii civile au discutat despre rolul asociaiilor de dezvoltare intercomunitar i despre posibilitile de facilitare a funcionrii acestora, prin intermediul unor reglementri care s corespund nevoilor acestor entiti. Cele patru ntlniri au avut loc la Turulung (Satu Mare), Svdisla (Cluj), Iclod (Cluj) i Cianu Mare (Cluj). n cadrul celor patru evenimente au fost prezeni 87 de participani, ntre care i unul din vicepreedinii Consiliului Judeean Cluj (prezent la dou ntlniri, la Svdisla i Cianu Mare). Participanii la dezbateri au primit n finalul discuiei acelai chestionar trimis autoritilor publice i rata de rspuns a fost semnificativ mai mare, ns calitatea rspunsurilor a fost i de aceast dat sczut din punctul de vedere al recomandrilor legislative. Pe fondul discuiei ns, au putut fi identificate puncte cheie n care reglementrile privind asociaiile de dezvoltare intercomunitar au nevoie de mbuntiri i adugiri.

61

Chestionarele completate la finalul ntalnirilor organizate au reuit ns sa msoare gradul n care autoritile publice locale cunosc prevederile legale precum i msura n care ele sunt capabile s propun soluii i reglementri pentru o mai bun funcionare a asociaiilor din care fac parte. Rspunsurile arat mai degrab o cunoatere superficial a legislaiei privind asociaiile de dezvoltare intercomunitar, dar acest lucru poate fi explicat de faptul c legislaia ADI nu este una coerent i integrat, existnd numeroase legi care fac referire la acest tip de asociaii, ns nici o lege care s reglementeze n totalitate principiile de funcionare i competenele ADI. Cu toate acestea, exist cteva asociaii ai cror reprezentani au sugerat legiuitorului o serie de msuri legare care ar putea facilita funcionarea ADI. O asociaie ai crei reprezentani au completet chestionarele (Asociaia Microregional Some-Nade), sugereaz c ar fi necesar asistena financiar pentru asociaie din partea autoritilor centrale i judeene, precum i clarificarea prevederilor legislative. Alt reprezentant al aceleiai asociaii sugereaz o legislaie mai clar i simplificat, precum i asisten privind reorganizarea autoritilor publice locale n cadru descentralizat. Apare ca i sugestie precizarea clar privind competenele asociaiei i domeniile de decizie n care asociaia are nevoie de acordul formal al consiliilor locale membre. n acelai sens al simplificrii i clarificrii legislaiei este propus mai mult flexibilitate n sensul simplificrii procedurilor de nfiinare i funcionare a asociaiilor de dezvoltare intercomunitar. Se recomanda i elaborarea unei legislaii concrete cu atribuiile asociaiilor, iar n ceea ce privete nevoia de asisten, este problematic asistena logistic n privina ntocmirii proiectelor regionale.

62

IV.1 Teme principale de dezbatere

n cadrul celor patru ntlniri organizate s-au conturat cu precdere anumite teme de dezbatere, care par a fi de importan maxim att pentru reprezentani ai asociaiilor de dezvoltare intercomunitar ct i pentru reprezentanii ai autoritilor publice locale. Dezbaterile au nceput printr-o prezentare a proiectului cu scopul de a spori interesul participanilor de a propune soluii legislative care ulterior vor fi trimise Camerei Deputailor, Comisia pentru administraie public, amenajarea teritoriului i echilibru ecologic. Moderatoarea discuiei a propus teme centrale privind legislaia ce reglementeaz asociaiile de dezvoltare intercomunitar, ns lipsa de informare a participanilor privind legislaia a fcut dificil dezbaterea pe aceast tem. Teme adiacente, precum dificultatea de a obine fonduri, dificultatea de a funciona fr buget n faza iniial i lipsa personalului calificat n scriere de proiecte au fost aduse n discuie de ctre participani. n urma analizei nregistrrilor din cadrul dezbaterilor, am identifcat trei teme principale care au revenit n discuie la toate cele patru ntlniri. Aceste teme se refer la scopul formrii asociaiilor de dezvoltare intercomunitar i problemele care apar la nfiinarea asociiei, la statutul juridic al al ADI i la competenele ce revin acestor eniti cu accent pe problemele de funcionare ce deriv din posibilitile de intepretare ale prevederilor legale.

63

IV.2 Scopul asociaiilor de dezvoltare intercomunitar i procedurile de nfiinare

Legislaia primar i secundar privind asociaiile de dezvotare intercomunitar nu prevede scopul precis al acestor entiti. Analiznd legislaia putem observa dou tendine n ceea ce privete aceste scopuri, tendine pe care am ncercat s le transpunem n teme de discuie n cadrul dezbaterilor organizate. Bineneles, rspunsurile primite din partea partcipanilor se intersecteaz n mai multe puncte, derivnd din probleme de reglementare. Cu toate acestea, cele dou posibile scopuri ale asociaiilor de dezvoltare intercomunitar, cel de a atrage fonduri i cel de a oferi servicii publice, au fost aduse spre dezbatere. Din discuii reiese faptul c viziunea dominant la nivelul autoritilor locale din asociaii referitoare la scopul asocierii este aceea a unei asociaii avnd drept scop accesarea fondurilor pentru proiecte de infrastructur. O problem ridicat de ctre unul dintre primarii prezeni la dezbateri a fost accea a asocierii ntre orae i autoriti publice rurale, pe fondul accesrii fondurilor structurale, n cadrul crora pot solicita fonduri, pe de o parte doar asociaii de comune i pe de alt parte este accentuat iniierea unor poli de dezvoltare care s aib ca i membrii att autoriti rurale ct i urbane. Aceast problem deriv din faptul c n legislaie apar mai multe denumiri care se refer la acelai tip de asociaii ntre autoriti publice locale: asociaii microregionale, asociaii de tip comunitar, asociaii intercomunale, asociaii de dezvoltare intercomunitar, zone metropolitane, poli de dezvoltare. Astfel, se identific o recomandare de baz pentru legiuitor, aceea de a defini clar asociaiile de dezvoltare intercomunitar, separat de alte forme de asociere ntre

64

autoriti locale, precum i identificarea mai clar a diferenelor de ordin legal care exist ntre ADI i alte forme de asociere. Mai mult dect att, este necesar coordonarea ntre prevederile legislative privind asociaiile de dezvoltare intercomunitar i tipurile de entiti eligibile pentru acordarea fondurilor structurale. Un aspect fundamental este legat de scopul crerii acestor asociaii, participanii ezitnd n alegerea uneia sau a alteia dintre opiuni: scop general multisectorial (dezvoltare local) vs. sectorial (servicii). Crearea unor asociaii avnd drept scop dezvoltarea local implic i existena unei viziuni, transpuse ntr-o strategie, privind dezvoltarea zonei respective. Un alt element important legat de strategia de dezvoltare e legat de necesitatea raportrii acestor strategii locale la strategia de dezvoltare a judeului. Sunt evidente n acest caz neconcordanele ce apar n special n cazul unor proiecte specifice (de exemplu un proiect privind reeaua de gaze naturale care apare i n planul operaional de la nivel judeean i n cel al asociaiei de dezvoltare intercomuntar sau chiar al localitii). Situaia devine problematic n cazul crerii unor asociaii ntre autoriti publice locale din judee diferite, care trebuie s se raporteze la strategiile de dezvoltare ale tuturor judeelor din care membrii si fac parte. Factorul care complic situaia i mai mult este cel financiar: ansele ca autoritile publice locale s aib nevoie de finanare de la consiliile judeene pentru proiectele asociaiei sunt foarte mari. Discuiile legate de strategia de dezvoltare implic i o abordare a nivelului superior celui operaional, legat de msura n care Consiliul Judeean impune o strategie de dezvoltare unitilor administrativ teritoriale de rang mai mic. Din perspectiva celor intervievai impunerea modelului

65

de dezvoltare de ctre consiliile judeene este de cele mai multe ori util, deoarece la nivel local (n special n rural) nu exist o evaluarea suficient de bun a situaiei i soluiile propuse nu sunt cele raionale. n acelai context a fost discutat problema mrimii asociaiilor, unul dintre subieci considernd c numrul de comune incluse n acestea trebuie s fie destul de mare (n jur de 20) i s permit implicarea acestora numai n proiectele care le intereseaz ntr-adevr. Acelai subiect menioneaz i reticena primarilor, atunci cnd asociaiile nu au sau nu propun un proiect specific pe care s l considere interesant. Existena unor asociaii mai mari n care doar o parte a membrilor particip la anumite proiecte este perceput ca o contribuie la profesionalizarea asociaiilor i la reducerea semnificativ a costurilor, n condiiile n care situaia financiar a asociaiilor existente nu este foarte pozitiv. Evitarea asocierii pe fiecare proiect n parte este important, din punctul de vedere al celor ce au participat la dezbateri. Unul dintre intervievai, reprezentant al unei asociaii microregionale, discut lipsa de viziune la nivelul aleilor locali, care nu permite conturarea unei strategii de dezvoltare la nivelul microregiunii, inclusiv pe componenta de servicii publice. Exist proiecte i idei de proiecte locale nu microregionale, primeaz o abordare de jos n sus. Subiectul consider c asociaiile trebuie s fie multisectoriale, s se ocupe de o gam variat de servicii publice la nivel local. Modelul o asociaie, un proiect nu este posibil deoarece asociaiile trebuie s aib continuitate pentru a asigura n continuare serviciile publice. n plus costurile de susinere a asociaiilor sunt

66

destul de mari, chiar dac ele ar fi susinute din veniturile ncasate din oferirea serviciilor. Dar aceast variant nu este posibil iar costurile ar cdea tot n sarcina bugetului primriei. Eficiena situaiilor n care autoritile publice locale sunt n acelai timp membre n mai multe asociaii de dezvoltare intercomunitar, fiecare specializat pe un singur serviciu public pare o problem pentru participanii la discuii, ns n multe situaii nu exist alte opiuni, n special cnd vine vorba de eligibilitatea asociaiilor pentru anumite programe de finanare (mai muli participani, n locaii diferite, au dat ca exemplu FNDR). n ceea ce privete modelele de asociaii de dezvoltare intercomuntar preferate de ctre participanii la studiu, este uor sesizabil lipsa comparaiei cu modele din alte ri. Cel mai des amintit este modelul francez al intercomunalitilor, ns apare n discuie i modelul maghiar al microregiunilor. Unul dintre interievai prezint modelul specific asociaiei de rezolvare a problemelor financiare: parteneriat public-privat pe mediu n care asociaia intr cu fonduri, iar din profitul rezultat ulterior s susin activitatea asociaiei fr implicaii asupra bugetelor (impozitelor i taxelor) locale. Evident n situaii de genul acesta exist problema contribuiei iniiale. Dac i primriile ca atare intr n aceast afacere, pentru c o consider profitabil, atunci exist posibilitate ca primriile s contribuie n nume propriu i nu prin intermediul asociaiei.

67

IV.3 Statutul juridic al dezvoltare intercomunitar

asociaiilor

de

Pentru majoritatea participanilor legislaia primar privind ADI este complet necunoscut. Un exemplu n acest sens este Asociaia Microregional Vile Someului. Asociaia s-a nfiinat n decembrie 2006 i practic nu a funcionat, deci membrii nu s-au lovit de probleme. Absolut toate temele sunt rezultatul relansrilor pe care moderatoarea discuiei le propune. Unul dintre primarii prezeni accentueaz problemele financiare ale ADI din zon i artificiile necesare (angajarea a cinci ageni de dezvoltare local, de ctre cele cinci autoriti publice locale membre, pentru a lucra n cadrul asociaiei, deoarece nu se pot face alocri de fonduri pentru salarii ctre asociaie) pentru a asigura funcionarea acesteia la nceput. Din relansri reiese dependena finanrii ADI de ctre administraia public local, de mrimea bugetului propriu al autoritii locale, n condiiile n care alocrile de la bugetul central au o destinaie specific. Din discuii reiese i faptul c autoritile locale din asociaie consider c scopul asocierii este acela de accesare a fondurilor pentru proiecte de infrastructur. Reprezentanta asociaiei, agent de dezvoltare local, consider c problemele cele mai relevante cu care s-a confruntat asociaia sunt lipsa personalului calificat, lipsa sprijinului financiar pentru nfiinare precum i documentele ntocmite pentru nfiinare. Un respondent la chestionar, reprezentant al acestei asociaii, consider c legislaiei privind ADI ar trebui s i se aduc modificri majore i propune simplificarea legislaiei n sensul c o singura lege s reglementeze modalitatea de organizare i funcionare a asociaiilor. Agentul de dezvoltare local din cadrul asociaiei propune stabilirea exact a posibilitilor de asociere ntre organizaii non-guvernamentale,

68

ntreprinderi mici i mijlocii i autoriti publice locale, cu scopul accesrii fondurilor structurale pentru proiecte integrate. Moderatoarea dezbaterilor a propus ca subiect de discuie scopul asociaiilor de dezvoltare intercomunitar, n perspectiva problemelor legislative existente i identificarea problemelor cu care asociaiile s-au lovit pn acum, iar unul dintre consilierii locali prezeni la ntlnire a propus ca directorul exectuiv al asociaiei din care face parte s rspund provocrii noastre, ceea ce demonstreaz nivelul sczut de implicare a autoritilor publice locale n funcionarea i dezvoltarea acestor entiti. Directorul executiv al asociaiei a amintit de dificultatea de a nfiina o asociaie, aducnd exemplul propriei asociaii, pentru care ntocmirea actelor de nfiinare i efectuarea tuturor pailor legali de nfiinare a durat ase luni. Problemele identificate de acesta sunt n mare msur similare cu cele identificate de ali reprezentani ai asociaiilor: lipsa de fonduri, lips de personal dar i un sistem de comunicare ineficient, fie ntre membrii asociaiei, fie ntre asociaie i autoritile judeene sau centrale. Un primar membru n asociaie a ntrebat care sunt entitile care se pot asocia n asociaiile de dezvoltare intercomunitar, argumentnd ntrebarea sa prin problema modificrii legislaiei fiscale referitoare la comune, iar comuna este persoan juridic cu patrimoniu, ns alte legi prevd imposibilitatea comunelor de a emite facturi fiscale, aceast competen ar trebui s revin consiliului local, nu comunei, ceea ce ngreuneaz funcionarea asociaiilor, n cazul n care membru este comuna, reprezentat de primar, nu i de consiliul local. Dei aceast intervenie sugereaz o incoeren n nelegerea legislaiei, ea pune problema coordonrii ntre legile care privesc administraia public local. Este

69

identificat i eventuala surs a unor disfuncionaliti n ce privete funcionarea asociaiilor intercomunale: necorelarea legislaiei privind aceste asociaiii, cu alte legi, cum ar fi lgea finanelor publice sau legi referitoare la serviciile publice.

IV.4 Competene i probleme legate de funcionare

Un subiect dezbtut este acela al competenelor delegate de ctre autoritile publice locale ctre asociaiile de dezvoltare intercomunitar, participanii la discuii fiind de cele mai multe ori confuzi n ceea ce privete atribuiile pe care asociaia n care sunt membri le are, cu excepia scrierii de proiecte i solicitrii de fonduri. n urma analizei calitative a dezbaterilor i discuiilor ulterioare cu participani la dezbateri care au dovedit o mai bun cunoatere a legislaiei precum i o nelegere profund a problemelor de fond cu care asociaiilor de dezvoltare intercomunitar se confrunt, am identificat o serie de domenii n care legiutorul poate s intervin n buna fucionare a asociaiilor de dezvoltare intercomunitar. Astfel, se remarc distincia ntre asociaiile nfiinate nainte de modificrile aduse legii 215 a administraiei publice locale, care au statut de organizaie nonguvernamental, i cele nfiinate ulterior, care au statut de organizaie non-guvernamental de utilitate public i, n consecin, regim de autoritate public. Din perspectiva subiectului care a propus aceast tem de discuie, exist tendina practicienilor de a fora ct mai mult aceast
70

distincie, n loc de a ncerca transformarea acestoror organizaii non-guvernamentale n asociaii de dezvoltare intercomunitar. Subreglementarea ADI a aprut ca domeniu principal n viuziunea subiecilor. Legislaia n vigoare nu clarific suficient scopurile, statutul juridic i mecanismele la dispoziia ADI. Unul dintre subieci accentueaz n special problema statutului juridic al asociaiilor (entiti de drept privat). Problemele care decurg din statutul juridic al ADI sunt legate i de eligibilitatea acestor entiti pentru diverse programe de finanare. n viziunea unuia dintre subieci o parte a acestei probleme este rezolvabil la nivel naional, prin mici corecii aduse criteriilor de eligibilitate pe diverse programe de finanare, iar cealalt la nivel local prin includerea n statutele ADI a unor prevederi mai clare legate de participarea unei pri a membrilor la un proiect, nu a tuturor membrilor asociaiei. Tot la nivel local este identificat problema cofinanrii proiectelor de ctre asociaii, n condiiile n care fondurile acestora sunt minimale. La nivel local problema este legat i de msura n care ADI au scopuri generale (dezvoltare local ntr-un sens mai larg) sau restrnse (asociere pentru implementarea unui proiect anume). Participanii la dezbateri nu i-a pus anterior problema delegrii competenelor ctre asociaiile de dezvoltare intercomunitar n funcie de tipul de competene. Unul dintre subieci a sugerat ns un model n care ar trebui delegate ctre ADI mai degrab competenele partajate i cele delegate de ctre autoritile centrale.

71

Funcionarea ADI-urilor poate fi facilitat prin participarea membrilor ADI strict la luarea deciziilor care i privesc n mod direct, nu la luarea tuturor deciziilor. Lipsa bugetului propriu ngreuneaz procesul, deoarece e nevoie de decizii separate ale consiliilor locale n fiecare situaie. n situaia n care un membru al ADI defecteaz, unul dintre participani sugereaz c ar trebui s existe o minim obligativitate pentru consiliile locale de a nu bloca proiecte de dezvoltare la care nu doresc s participe, n special n situaiile n care exist un proiect finanat din alte surse, care se pot pierde, sau care a fost deja implementat. Acesta consider c existena obligatorie a unui buget al microregiunii, constituit n mod direct din taxe i impozite locale, ar duce la dispariia unor situaii de genul acesta. Din pcate ns situaia n momentul de fa poate fi uor sumarizat dup cum urmeaz : Asociaiile trebuie s trezeasc la nivelul primriilor interesul pentru dezvoltare microregional. Legat de funcionarea asociaiilor ntre entiti de mrimi diferite, subiectul susine c totul depinde de modul n care primriile/comunele tiu s i apere interesele, inclusiv prin includerea numitor prevederi n comun. E reticent cnd vine vorba de asociaiile n care sunt implicare i consiliile judeene, spune c
acolo se poate discuta de... Cred c ar interveni politicul mult mai mult dect trebuie. (...) Cnd sunt prezeni primarii i reprezentani pe domenii de interes, ca cei de la mediu, e o discuie destul de liber i fiecare i spune oful. Cnd apare Consiliul Judeean parc un pic, un pic discuiile se poart pe o anumit direcie, (...) pe o anumit idee de dezvoltare. Adic cum ar veni, impus, pe undeva.

Subiectul accentueaz ideea de model de dezvoltare impus comunelor, cu pri pozitive (standardizare) i

72

negative (fiecare comun are interesele ei), n condiiile n care nu fiecare primar poate s apere interesele comunitii n raport cu consiliul judeean.Nu problematizeaz delegarea ctre ADI n funcie de tipul de competene. La ntrebarea noastr sugereaz ideea de partajare a competenelor ntre ADI i autoritile centrale sau deconcentrate cu care APL mpart competena respectiv. Aspectele financiare sunt percepute ca fiind cele mai problematice pentru asociaii, datorit costurilor mari de nfiinare (care sunt greu de susinut n mediul rural), reticenei primarilor n a vira cotizaiile la asociaii n lipsa unor proiecte specifice n derulare. Autoreglementarea aspectelor financiare prin statutul asociaiilor nu este considerat suficient, deoarece susinerea financiar a ADI va fi n continuare dependent de voina primarului. Unul dintre cei intervievai i exprim preferina pentru situaia din Frana, unde o parte din ncasrile din taxe i impozite ajung automat n contul asociaiei intercomunale. Astfel se poate asigura i o continuitate a acestor asociaii. Subiectul consider ca reglementarea acestor aspecte trebuie s se fac prin lege i menioneaz existena la acest nivel a unui cerc vicios greu de spart, n care Primarii, dei vd utilitatea asociaiei, nu pltesc cotizaiile pentru c nu exist proiecte, iar n lipsa resurselor financiare nu se pot iniia proiecte. Identificare acestei probleme de finanare ar putea teoretic ajuta legiutorul s produc norme prin care s reglementeze comportamentul financiar al membrilor organizaiei, ns este mai recomandabil ca acest lucru s fie rezolvat la nivel local, prin statutul asociaiei, care ar putea prevedea anumite sanciuni pentru acest tip de probleme.

73

IV.5 Concluzii
Cteva concluzii primare ale acestei seciuni a analizei indic faptul c asocierea intercomunitar reprezint, din multe puncte de vedere, o necunoscut chiar i pentru repezentanii autoritilor administraiei publice locale care au recurs la aceast posibilitate. Cunoaterea limitat i superficial a legii de ctre reprezentanii autoritilor publice locale n ce privete asociaiile de dezvoltare intercomunitar reprezint una din concluziile cele mai evidente ale acestei seciuni. Explicaia acestui fenomen deriv probabil i din faptul c nu exist o singur lege care s integreze toate prevederile privind asociaiile de dezvoltare intercomunitar, prevederile n acest sens fiind incluse n mai multe acte normative. Recomandm n consecin comasarea tuturor prevederilor legale privind ADI ntr-o lege unic, la care autoritile s se poat referi att n momentul nfiinrii unei asociaii, ct i n ce privete modul de funcionare, competenele, aspectele legate de patrimoniul public etc. n ceea ce privete scopul asociaiilor, reprezentanii autoritilor locale percep aceste entiti ca mecanisme de accesare a anumitor fonduri, percepie ntrit i de experiena lor, dei limitat, de pn acum cu programe precum ISPA, Fondul de Coeziune sau Fondul Naional de Dezvoltare Rural. Aceast percepie nu exclude ns folosirea respectivelor fonduri pentru a mbogi oferta de servicii publice, n condiiile n care asociaiile de dezvoltare intercomunitar ar deveni organizaii eligibile pentru toate fondurile la care sunt eligibile autoriti publice locale. Existena unor asociaii care s serveasc mai

74

multor scopuri i care s asigure dezvoltarea local integrat este dezirabil, motiv pentru care politica public trebuie s vizeze, pe viitor, i modaliti de stimulare a autoritilor locale spre asocieri cu scopuri mai largi. O problem sensibil din acest punct de vedere, i sugerat de mai muli din subiecii notri, este cea legat de coordonarea legislaiei privind asocierea intercomunitar cu criteriile de eligibilitate pentru anumite fonduri structurale. Trebuie menionat aici i faptul c percepia aleilor locali este c aceste asociaii ar trebui s le permit accesul la toate programele de finanare, ei neformulnd problema n termenii opiunii pentru o form de asociere care s permit accesul la o parte din programele respective (de exemplu o decizie ntre o asociere intercomunitar n baza Legii 215 din 2001 care s permit accesul la anumite programe i o asociere cu alte autoriti locale, ONG i companii private n baza OG 26 din 2000 care s permit accesul la programul LEADER Plus). Unul din aspectele des menionate de subiecii notri se leag de aspectele financiare ale asocierii intercomunitare. Importana aspectelor financiare nu este ceva specific doar Romniei. Studii realizate n contextul american indic faptul c aspectele financiare reprezint un factor important ce influeneaz decizia de a recurge la asocieri ntre municipaliti (Bartle & Swayze, 1997 i Stein, 1990 apud Leroux & Carr, 2007:345). Legiuitorul nu pare s ncurajeze existena unui aparat tehnic propriu pentru asocierilor comunitare, lucru confirmat i de ntrzierea implementrii unui program mult-anunat de asisten a acestor asociaii. n consecin nu a existat preocupare pentru mecanismele care permit acestor asocieri intercomunitare s i creeze un aparat de lucru propriu pentru a asigura funcionalitatea asociaiei. Acest lucru

75

afecteaz n principal comunitile din mediul rural, ale cror bugete proprii sunt mici i care nu pot hotr asupra destinaiei resurselor financiare alocate lor de la bugetul central, i care sunt practic n imposibilitatea de a face alocri de fonduri ctre asociaii, care s permit angajarea unui aparat tehnic propriu. Rezolvarea acestei probleme este n acest moment, n actualul cadru legal i cu actualele politici de echilibrare financiar, o problem de inventivitate a autoritilor administraiei publice locale, care se manifest n soluii de genul angajarea de ctre fiecare autoritate public local a unui funcionar public care lucreaz de fapt n cadrul asociaiei de dezvoltare intercomunitar. Un alt aspect important relevat de acest studiu este legat de raporturile ntre autoritile muncipale sau comunale i consiliile judeene i de msura n care asocierile intercomunitare n care sunt membre consiliile judeene nu lucreaz practic dup un model de dezvoltare impus de consiliul judeean. De fapt situaii de acest gen avem i atunci cnd vorbim de alte tipuri de asocieri inegale cum ar fi ADI n care sunt membre comune i unul sau mai multe municipii sau orae. Un element mai puin important dect cele menionate pn acum, dar trecut cu vederea de legiuitor este legat de statutul asociaiilor ntre autoriti ale administraiei publice locale nfiinate nainte de introducerea noiunii de asociaie de dezvoltare intercomunitar n lege, i care funcioneaz doar n baza legislaiei referitoare la asociaii i fundaii. n momentul de fa aceste asocieri ar trebui refcute, n baza modificrilor aduse legii 215 din 2001, pentru a cpta statut de asociaie de dezvoltare intercomunitar, care le asigur eligibilitatea pentru o serie de programe de finanare, ns asta implic o serie de

76

costuri, n special n termeni de timp, care este esenial pentru accesarea acestor fonduri. Legiuitorul ar putea ns, dac va revedea prevederile privind asocierea intercomunitar, s introduc o dispoziie tranzitorie care s permit acestor asocieri intercomunitare de facto s devin asociaii de dezvoltare intercomunitar de jure, fr a trece din nou prin procedura de nregistrare a unei asociaii.

77

V. Rolul asociaiilor de dezvoltare intercomunitar n creterea calitii serviciilor publice

Seciunile anterioare ale prezentului studiu au identificat cteva aspecte eseniale ale sistemului administrativ din Romnia, care se reunesc n formularea problemei asociaiilor de dezvoltare intercomunitar. Problema capacitii administrative reduse, n special n cazul autoritilor publice din mediul rural, agravat de procesul de descentralizare, care implic transferul i/sau delegarea de competene complexe ctre aceste autoriti, este n mod evident legat de cea a serviciilor publice de interes local i a serviciilor comunitare de utiliti publice, care fie nu exist, fie sunt minimale i de o calitate redus. Problema de politic public este cea a creterii capacitii administrative n mediul rural concomitent cu organizarea de servicii publice de interes local i servicii comunitare de utiliti publice. Asocierea intercomunitar, implicnd o punere n comun a resurselor umane i financiare locale, fr a crea un nou nivel de uniti administrativ-teritoriale, i facilitnd accesarea de finanri pentru proiecte, este privit ca o soluie probabil la aceast problem. n cele ce urmeaz vom ncerca s evalum msura n care actualele reglementri privind asociaiile de dezvoltare intercomunitar din legislaia romneasc, creeaz un cadru favorabil pentru creterea calitii serviciilor publice prin asociere intercomunitar. Pentru a facilita nelegerea modului n care aceste reglementri funcioneaz n practic vom centra discuia pe dou cazuri relevante pentru aceast problem: un caz relevant pentru rolul

78

asocierii intercomunitare n organizarea de servicii comunitare de utiliti publice Comunitatea Urban Arie i un caz relevant pentru rolul asocierii intercomunitare n dezvoltarea de servicii publice de interes local Agenia de Dezvoltare Durabil a Judeului Braov, organizaie cu statut de asociaie de dezvoltare intercomunitar .

V.1 Asocierea intercomunitar i organizarea serviciilor comunitare de utiliti publice: cazul autoritilor publice locale din zona Turda-Arie-Cmpia Turzii
Comunitatea Urban Arie a fost creat n 2005, n baza OG 25 din 2000, de ctre consiliile locale a dou municipii Turda i Cmpia Turzii i nou comune Aiton, Clrai, Frata, Luna, Mihai Viteazu, Petretii de Jos, Snduleti, Tritenii de Jos i Viioara -, ca persoan juridic de drept privat. Asociaia se autodefinete, nc de la nfiinare, ca o entitate cu vocaie de instituie public de cooperare intercomunal, i care este desemnat de consiliile membre s realizeze pentru i n numele lor servicii publice de interes comun. Scopul acestei asociaii este s asigure, pentru i n numele consiliilor locale asociate o gestiune eficient a serviciilor, activitilor, proiectelor care prin natura lor, i n contextul zonal, sunt identificate, recunoscute i declarate de interes comunitar i acela de a asigura surse complementare de finanare pentru realizarea obiectivelor sale (Statutul Comunitii Urbane Arie, www.comunitateaurbanaaries.ro). nfiinarea asociaiei, dei bazat pe nevoia de a asigura servicii publice de interes comun pentru membri, este totui legat i de oportunitatea de a accesa fonduri nerambursabile (n

79

special comunitare). Obiectivele generale menionate n statut pot de altfel s fie plasate n dou categorii: cele referitoare la organizarea i gestionarea serviciilor publice i cele referitoare la oportunitatea accesrii unor surse de finanare (se specific c asociaia trebuie s iniieze, s dezvolte, s urmreasc i s implementeze programe de interes comunitar n calitate de autoritate de implementare, pentru programe cu finantare comunitar, cu cofinanri locale, centrale sau internaionale, sau din fonduri europene). Un alt element important este obiectivul potrivit cruia asociaia trebuie s elaboreze documentele de analiz, de prognoz, de gestiune i de planificare a serviciilor i activitilor care cad n atribuiile lor, obiectiv care nu trebuie privit separat de planificarea strategic n respectivele domenii, care rmne, conform legislaiei atributul autoritilor administraiei publice locale. Proiectele pe care Comunitatea Urban Arie i le propune sunt n mod evident legate de deficitul de servicii publice existent n momentul de fa, evideniat de datele statistice prezentate n partea introductiv a studiului. Astfel, asociaia i propune s realizeze proiecte de infrastructur regional cum ar fi construcia de drumuri, alimentarea cu ap, canalizare, staii de epurare, rampe de gunoi, lucrri de consolidare a malurilor cursurilor de ap, alimentare cu energie electric, transport n comun i distribuie de gaz metan, dar i activiti legate de serviciile de nvmnt, sntate i protecie social (Statutul Comunitii Urbane Arie, articolul 7). Modul n care sunt formulate aceste proiecte posibile este legat de limitele rolului pe care asociaiile de dezvoltare intercomunitar l pot juca n dezvoltarea serviciilor publice n timp ce alimentarea cu ap, canalizarea sau servicile de transport n comun cad n aria competenelor exclusive ale autoritilor publice locale, n domeniul serviciilor de

80

sntate, al educaiei sau al proteciei sociale, competenele sunt partajate cu alte autoriti -, limitare admis implicit i de autoritile administraiei publice locale asociate aici. Competenele asociaiei, nu sunt definite n mod specific la nfiinare. Statutul include doar o list neexhaustiv de competene, pe care asociaia le va putea exercita, dac la un moment dat ele vor fi recunoscute i declarate de interes comunitar i delegate specific asociaiei, ca urmare a deciziei consiliilor locale componente, prin vot majoritar cu 2/3. Lista de posibil competene este separat pe categorii: competene n materie de dezvoltare economic, n materie de amenajare i dezvoltare a spaiului comunitar, n materie de servicii i protecie a mediului de interes comunitar, n materie de politic social i cadru de via, n materie de cultur, sport, nvmnt i turism. Nedelegarea competenelor de la nfiinarea asociaiei este explicabil prin dou aspecte: dorina reprezentanilor autoritilor publice locale de pstra un grad ct mai mare de control asupra asociaiei i faptul c, dei exist deziderate la nivel local pentru aciune n unele din domeniile menionate acest lucru nu este momentan posibil dect n domeniilor care sunt de competena exclusiv a autoritilor administraiei publice locale. Un element important n constituirea asociaiei este legat de principiul legitimitii, de vreme ce aceasta ar urma la un moment dat s exercite competene care ar reveni autoritilor deliberative i executive (Consiliul Local i Primrie) alese. Astfel se prevede c autoritile administraiei publice locale nu pot fi reprezentate la nivelul asociaiei dect de alei locali, prezena lor fiind cea care garanteaz legitimitatea deciziilor acestor organe fa de cetenii colectivitilor locale respective (Statutul

81

Comunitii aries.ro).

Urbane

Arie,

www.comunitateaurbana-

O examinare atent a statutului asociaiei relev faptul c ea a fost organizat ntr-un mod similar cu prevederile legislaiei privind asocierea intercomunitar n Romnia, mergndu-se pn la includerea n statut a sintagmei instituie public de cooperare intercomunal, dar nainte de intrarea n vigoare a acestei legislaii. n consecin asociaia este o entitate de drept privat, care nu are statut de utilitate public, dar ar urma s exercite, n urma delegrii/transferului, competene care revin autoritilor administraiei publice locale. n conformitate cu obiectivele sale, asociaia iniiaz un proiect de extindere i reabilitare a sistemelor de ap i canalizare din regiunea Turda-Arie-Cmpia Turzii, cu un buget total de 80 de milioane de Euro, pentru care dorete s acceseze fonduri europene din programul ISPA. Dou elemente sunt relevante: faptul c ntr-o prim etap (pn n 2013) proiectul ar urma s produc efecte doar pentru cele dou municipii din asociaie, urmnd ca comunele s beneficieze de rezultatele proiectului n a doua etap i faptul c co-finanarea pentru fondurile ISPA este semnificativ (pentru acest proiect 20 de milioane de Euro, din care 12,5 milioane de Euro contribuie de la bugetul de stat, iar restul contribuie a asociaiei. Acest proiect se lovete de probleme nc de la iniiere din mai multe categorii de motive: motive ce in da reglementrile legale n vigoare; motive ce in de deciziile politice implicate;

82

aspecte tehnice, legate de condiiile programului de finanare vizat i de starea serviciilor respective.

La data iniierii proiectului legea 286 din 2006 privind modificarea i completarea legii 215 din 2001 a administraiei publice locale, precum i Legea 51 din 2006 privind serviciile comunitare de utiliti publice nu intraser n vigoare. Conform legii asociaia nu este dect o entitate de drept privat, aprnd astfel diverse probleme legate de gestionarea unor servicii care implic folosirea unor bunuri din patrimoniul public sau a fondurilor publice. Motiv pentru care studiul de oportunitate elaborat de o firm de consultan, admite c singura modalitate conform cu legislaia n vigoare n acel moment, este ca autoritile publice locale s se asocieze pentru creerea unui operator regional de servicii de ap i canalizare, i apoi s ncheie direct cu acesta contracte de concesiune pentru serviciul respectiv. Acelai studiu admite c soluia cea mai eficient, dar la acel moment imposibil din punct de vedere juridic, ar fi ca autoritile publice locale s delege competenele lor privind serviciile de ap i canalizare Comunitii Urbane Arie, aceasta s creeze un operator regional pentru acest serviciu i s ncheie cu acesta un unic contract de concesiune. Deciziile politice implicate de acest proiect sunt i ele extrem de importante. n contextul n care, independent de modalitatea tehnic selectat pentru crearea unui operator regional de servicii de ap i canalizare, consiliile locale ale localitilor implicate trebuie s ia o decizie de delegare a competenelor i de plat a unei contribuii (financiare sau n natur), probleme apar din dou surse. Prima surs o constituie competiia existent ntre cele dou municipii membre ale asociaiei, evident la o simpl lectur a proceselor verbale ale edinelor de consiliu local,
83

competiie care apare pn i la nivelul stabilirii sediului asociaiei intercomunitare. La acest nivel trebuie remarcat i existena unui litigiu, aflat pe rolul instanelor, ntre cele dou regii locale care gestioneaz serviciile de ap i canalizare, aflate n subordinea consiliilor locale din Turda i Cmpia Turzii. O a doua surs este legat de viziunile diferite la nivelul consiliilor locale ale localitilor implicate legate de criteriile de reprezentare i, asociat cu acestea, de stabilire a cuantumului contribuiilor proprii n eventualitatea impelementrii acestui proiect. Aceast problem este i mai important n contextul n care comunitile rurale nu vor simi beneficiile proiectului dect n a doua etap. La nivelul Consiliului Local Cmpia Turzii rivalitatea politic dintre forele reprezentate n consiliu creeaz o serie ntreag de dispute privind oportunitatea nfiinrii unui operator unic de servicii de ap i canalizare prin asociere cu alte autoriti publice locale, n condiiile n care, datorit mrimii municipiului, autoritile publice din Cmpia Turzii sunt eligibile pentru finanri nerambursabile pe cont propriu (vezi articolele de pres publicate pe www.infoaries.ro i procesele verbale ale edinelor Consiliului Local din perioada mai-noiembrie 2007, disponibile la www.campiaturzii.ro). La nivelul Consiliului Local Turda rivalitile politice se concentraz pe aspectul cuantumului i cheltuirii taxei de dezvoltare pentru serviciile de ap i canalizare din ora, care este impus printr-o hotrre a consiliului, tocmai pentru a permite strngerea cotei parte cu care municipiul Turda ar trebui s contribuie la finanarea proiectului (www.infoaries.ro, noiembrie 2007). n acest context caracteristicile programului de finanare ISPA (ulterior Fondul de Coeziune) devin i ele importante, de vreme ce accentueaz necesitatea restructurrii serviciilor publice i a crerii unor operatori la nivel

84

regional pentru serviciile publice pentru care se solicit finanare (www.apmbm.ro/docs/). Cerinele programului de finanare fac referire la existena unui contract de asociere ntre autoritile publice locale, al crui rol este cel de a coordona poziiile consiliilor locale n problema serviciului respectiv, pentru a se asigura astfel un interlocutor instituional unic. Dac organizarea unui alt serviciu este o problem pentru consiliilor locale ele ar trebui s creeze o nou asociere de acest tip. Avem de face cu o situaie n care cerinele unui program de finanare, care ar pemite autoritilor administraiei publice locale s rezolve problemele legate de un anumit serviciu comunitar de utiliti publice, ncurajeaz asocierea sectorial (pentru un singur domeniu/sector sua serviciu). Aceast problem a fost evideniat i n seciunea anterioar a studiului nostru, i trebuie privit n perspectiva capacitii administrative i financiare a autoritilor publice locale, n special fdin mediul rural. Un alt aspecte este legat de faptul c n cazul Comunitii Urbane Arie exist doi operatori de servicii de ap i canalizare cele dou regii locale, administrate de Consiliile Locale din Turda i Cmpia Turzii care ar trebui reorganizai. innd cont de toate aceste elemente, n momentul realizrii cererii de finanare pentru proiect, la nivelul Comunitii Urbane Arie deciziile care trebuiau a fi luate erau legate de: modificarea statutului asociaiei, astfel nct aceasta s devin de jure asociaie de dezvoltare intercomunitar i s devin eligibil pentru programul ISPA (ulterior Fondul de Coeziune); luarea unei decizii legate de modalitatea de operare a serviciilor publice respective (gestionarea n mod direct a serviciului de ctre un operator unic care
85

ncheie contracte cu autoritile publice locale, delegarea serviciului ctre asociaia de dezvoltare intercomunitar care va deveni operatorul unic pentru aceste servicii, delegarea serviciului ctre asociaia de dezvoltare intercomunitar care va delega acest serviciu unui operator constituit ca societate comercial); luarea unei decizii legate de modalitatea de reorganizare a serviciilor deja existente la nivelul municipiilor Turda i Cmpia Turzii.

Trebuie menionat c, la momentul n care s-a impus luarea unei decizii finale n aceast problem, intreser n vigoare prevederile legale refritoare la asociaiile de dezvoltare intercomunitar i serviciile comunitare de utiliti publice, incluse n Legea 286 din 2006 pentru modificarea i completarea Legii 215 din 2001 a administraiei publice locale i n Legea 51 din 2006 privind serviciile comunitare de utiliti publice. Varietatea de opiuni legat de modalitatea n care urma s fie organizat acest serviciu e legat de tocmai de existena acestor prevederi legale, care permit o flexibilitate sporit n organizarea serviciilor comunitare de utiliti publice. Determinante n cazul de fa se dovedesc ns a fi criteriile de eligibilitate ale programului de finanare vizat (Fondul de Coeziune, care continu programul ISPA), astfel c decizia luat de autoritile publice locale n cauz este urmtoarea: o ca urmare a necesitii de a avea o form de asociere care s permit accesarea finanrii dorite, i nedorind s restrng activitatea asociaiei deja create, autoritile administraiei publice locale creeaz Asociaia de dezvoltare intercomunitar Apa Vii Arieului, avnd drept scop realizarea n comun a

86

proiectelor de dezvoltare a infrastructurii aferente serviciilor de alimentare cu ap i de canalizare (Hotrrea nr. 73 din 2007 a Consiliului Local Cmpia Turzii, disponibil la www.campiaturzii.ro); o deleg acestei asociaii, prin hotrrii ale Consiliilor Locale, competenele legate de furnizarea acestui serviciu, cu condiia ca serviciul s fie gestionat prin delegare de ctre un operator unic; creeaz un operator unic al serviciilor de ap i canalizare, S.C. Compania de Ap Arie, prin asocierea Consiliilor Locale, care preia i activitile desfurate anterior de ctre cele dou regii locale; n aceast situaie crearea operatorului unic de ctre asociaia de dezvoltare intercomunitar nu ar fi fost fezabil deoarece s-ar fi pus problema concesionrii de ctre asociaie a bunurilor din patrimoniul public care i-au fost

Cazul Comunitii Urbane Arie i al eforturilor membrilor asociaiei de a demara un proiect de infrastructur major n domeniul serviciilor comunitare de utiliti publice indic faptul c legislaia actual privind asocierea intercomunitar creeaz premise favorabile pentru utilizarea acestui tip de asocieri ca vehicol pentru dezvoltarea serviciilor publice, n special datorit faptului c ofer multiple opiuni instituionale de organizare i gestionare a serviciilor respective. Acelai studiu de caz ridic i el un semn adiional de ntrebare legat de condiiile de eligibilitate ale programelor de finanare aflate la dispoziia autortiilor administraiei publice locale, condiii care stimluleaz multiplicarea formelor de asociere pe modelul: mai multe servicii comunitare de utiliti publice, mai multe asociaii, ale acelorai autoriti ale administraiei publice locale. Dac n cazul de fa aceast

87

multiplicare a asocierilor nu constituie o problem, acest lucru se datoreaz n mare msur faptului c aceast asociaie beneficiaz de know-how-ul i resursele primriilor din cele dou municipii. n cazul asocierii dintre autoriti ale administraiei publice locale din mediul rural, cu know-how i resurse umane i financiare reduse, aceast multiplicare a asocierilor duce la cheltuirea ineficient a resurselor. De remarcat c aceast funcionalitate a legislaiei se pstreaz atta timp ct legea 51 din 2006 consacr acestor asociaii de dezvoltare intercomunitar (comunitar) statutul de instituii publice: Asociaiile de dezvoltare comunitar, definite ca instituii publice de cooperare intercomunitar, i asum i exercit, pentru i n numele autoritilor administraiei publice locale asociate, toate competenele, drepturile i atribuiile pe domeniul strict limitat al serviciului/serviciilor care i-a/i-au fost transferate. Aceasta deoarece bunurile care prin natura lor sau prin lege sunt declarate publice (i este cazul infrastructurii aferente serviciilor comunitare de utiliti publice) nu pot fi deinute n proprietate dect de autoritile publice, dar pot fi date n administrare regiilor autonome, prefecturilor sau altor instituii publice de interes naional, judeean sau local (Legea 213 din 1998 a proprietii publice, articolul 12). n felul acesta asociaiile de dezvoltare intercomunitar pot s se foloseasc i s dispun de bunurile publice i pot deveni un instrument eficient n organizarea de servicii publice.

88

V.2 Asociaiile de dezvoltare intercomunitar i dezvoltarea local: cazul Ageniei de Dezvoltare Durabil a Judeului Braov
Unul din scopurile asocierii intercomunitare este evident i acela de realizare a unor proiecte de dezvoltare (Legea 215 din 2001 a administraiei publice locale), nelegnduse prin aceasta faptul c aceste asociaii ar putea fi un vehicol de dezvoltare local ntr-un sens mai larg (economic i social), nu doar de organizare a unor servicii comunitare de utiliti publice. Aceast dezvoltare local, dincolo de aspectele economice implicate, include o serie de aspecte legate, de exemplu, de serviciile educaionale. ns, conform legii 215 din 2001 a administraiei publice locale i legii 195 din 2006 lege-cadru a descentralizrii competenele legate ntre altele de nvmnt sunt n categoria competenelor partajate, n condiiile legii, ntre autoritile administraiei publice locale i cele ale administraiei publice centrale. Iar n gestionarea serviciilor educaionale autoritile administraiei publice locale le revin competene legate de finanare sau investiii n cldiri i bunuri, nu competene care in de coninutul serviciilor educaionale. Pe lista competenelor partajate gsim i alimentarea cu energie termic n sistem centralizat, ordinea i sigurana public, administrarea infrastructurii de transport rutier .a. (Legea-Cadru a descentralizrii, art.24). Serviciile publice care intr n sfera competenelor partajate ntre autoritile administraiei publice locale i centrale devin problematice n contextul asocierii intercomunitare n primul rnd datorit problemei delegrii. Dac delegarea devine posibil n cazul n care serviciul public respectiv intr n sfera comptenelor exclusive ale autoritilor administraiei publice locale, ea devine discutabil n momentul n care avem de a face cu competene partajate sau delegate autoritilor locale de
89

ctre autoritile centrale. Procesul de descentralizare din Romnia are la baz tocmai ideea c transferul de competene de la autoritile centrale ctre autoritile locale se poate face numai dup ce, n urma unei evaluri, autoritile centrale decid c autoritile locale pot exercita aceste competene. Competenele partajate i cele delegate sunt, conform legislaiei care guverneaz procesul de descentralizare, cele pe care autoritile publice locale nu pot s le exercite singure. i am putea presupune c acesta este punctul n care asocierea intercomunitar ar trebui s intervin. n condiiile n care, dincolo de asocierea pentru organizarea unor servicii comunitare de utiliti publice, delegarea competenelor autoritilor administraiei publice locale ctre asociaiile de dezvoltare intercomunitar devine problematic, ntrebarea evident este: n ce msur poate asocierea intercomunitar s contribuie la dezvoltarea local ntr-un sens larg? Unul din posibilele roluri pe care practica de pn acum l-a consacrat este cel de agent de dezvoltare local, care concentreaz resurse umane i know-how. Cazul ilustrativ pentru aceast situaie selectat de noi este cel al Ageniei de Dezvoltare Durabil a Judeului Braov (ADDJB). ADDJB a fost nfiinat n aprilie 2006, i este o asociaie de dezvoltare intercomunitar care are n prezent 42 de membri (Consiliul Judeean, Municipiul Braov, alte 2 municipii, 5 orae i 33 de comune). Misiunea asociaiei este aceea de a sprijini dezvoltarea local i regional prin aplicarea principiilor dezvoltrii durabile, aa cum e ea definit la nivelul Uniunii Europene (3 piloni competivitate economic, incluziune social i protejarea mediului). Pe lista obiectivelor ADDJB se afl aspecte legate de dezvoltarea economic i social, protejarea

90

patrimoniului i a mediului, dezvoltarea turismului, creterea capacitii instituionale ale autoritilor administraiei publice locale membre, implementarea strategiei de dezvoltare judeene i a strategiilor de dezvoltare ale comunitilor membre. Datorit numrului de asociai i implicrii consiliului judeean ADDJB are un personal propriu, dar este condus de un board format dintr-un reprezentant al Consiliului Judeean i primari din mediul rural. Activitile ADDJB sunt direcionate de o serie de documente strategice de nivel local (strategii de dezvoltare ale comunitilor membre), judeean (Agenda Local 21 Judeul Braov, strategiile judeene de dezvoltare a turismului durabil i protecie a mediului) i regional (planurile regionale ale Regiunii Centru n domeniul turismului, proteciei mediului i managementului deeurilor). Proiectele derulate sau aflate n derulare sunt centrate pe dou direcii, asistarea autoritilor administraiei publice locale n dezvoltarea local prin asisten direct sau prin oferirea de suport pentru obinerea de asisten din alte surse. ADDJB este implicat direct asistarea uneia dintre comunitile membre n iniierea, obinerea de fonduri i viitoarea implementare a unui proiect ce vizeaz gestionarea deeurilor menajere pentru toat partea de nord a judeului; i este Unitate de Implementare a Proiectului pentru un proiect pilot de dezvoltare microregional. n acelai timp ADDJB realizeaz un model pentru elaborarea strategiilor de dezvoltare local, direcionat ctre comunele membre, incluznd o matrice de colectare a datelor relevante la nivel local pentru determinarea gradului de dezvoltare a comunei. ntr-o a doua etap realizeaz un model de caiet de sarcini pentru serviciile de consultan contractate de primrii, i faciliteaz legturile administraiei publice locale cu firme

91

de consultan specializate n fonduri structurale. n primul an de activitate, pe baza evalurilor proprii, ADDJB elaboreaz un portofoliu de 309 proiecte considerate necesare a fi realizate la nivelul judeului n urmtorii ani. Mrimea acestui portofoliu de proiecte transform ntr-o eviden faptul c ADDJB nu va putea oferi asisten direct sau deveni unitate de implementare pentru toate, rolul rezervat asociaiei fiind acela de a pune la ndemna unor autoriti locale cu capacitate administrativ redus mecanismele necesare pentru iniierea, finanarea i derularea acestor proiecte. ADDJB acioneaz ca un agent de dezvoltare local i centru de resurse pentru autoritile publice locale membre. Dei un exemplu bun pentru modalitile n care asocierea intercomunal poate permite creterea calitii serviciilor publice de interes local atunci cnd autoritile administraiei publice locale nu au capacitatea administrativ pentru a face acest lucru pe cont propriu, ADDJB evideniaz i o alt problem, semnalat i de analiza anterioar a experienei asocierii intercomunale n Regiunea de Nord-Vest. i anume problema modelului de dezvoltare promovat la nivel local, i a msurii n care acesta este dezvoltat de ctre comunitile respective i autoritile administraiei publice locale sau este impus de ctre consiliul judeean. Un alt aspect este legat de concentrarea resurselor umane i a know-how-ului. La nivelul unei asocieri intercomunale de mrimea ADDJB, beneficiile unei asemenea concentrri devin evidente. Astfel nct relaiile asociaiei cu sectorul ONG sau cu ntreprinztori privai sunt formulate n termeni de parteneriat pe proiecte punctuale. Dac discutm acelai aspect la nivelul unei asociaii de dezvoltare intercomunitar mai mici (poate doar cu

92

membrii din mediul rural) observm c resursele care pot fi mobilizate de autoritile administraiei publice locale sunt mult reduse. Pentru a canaliza ct mai multe resurse locale, n acest demers devine necesar o implicare ct mai mare a sectorului ONG local i a ntreprinztorilor locali, actori care de obicei dispun de resurse umane i know-how superioare celor ale administraiei publice locale. Pentru a menine o astfel de implicare pe o durat ct mai lung de timp o formalizare a parteneriatului devine necesar, formalizare care ar putea lua forma aderrii acestor actori la asociaie ca membri cu drepturi depline. n acest moment ns asociaia nu mai poate fi, conform legii, o asociaie de dezvoltare intercomunitar, pierznd avantajele care deriv din acest statut. Unul din aspecte care trebuie luate n considerare este msura n care implicarea acestor actori din sectorul teriar i secundar ar putea fi esenial pentru dezvoltarea local n mediul rural, situaie de care politica public privind asocierea intercomunal n Romnia ar trebui s in cont.

93

VI. Impactul potenial al competiiei ntre municipaliti asupra asocierii inter-comunitare

Unul din elementele aduse n discuie de experiena din alte ri n privina asocierii intercomunitare este legat de impactul competiiei asupra cooperrii n orice form ntre autoritile administraiei publice locale. Kelly (2005) abordeaz aceast problem n contextul guvernrii laburiste din Marea Britanie i identific o contradicie major a politicilor guvernamentale n acest domeniu. Astfel, dei la o prim vedere guvernul laburist ncurajeaz cooperarea i asocierea ntre municipaliti, o serie de caracteristici ale sistemului administrativ i ale politicilor publice descurajeaz cooperarea: persistena unei ierarhii n care municipalitile sunt subordonate guvernului central ; lipsa de garanii constituionale pentru guvernmntul local care l face susceptibil la expedientele celor care formuleaz politicile publice la nivel central; introducerea unui sistem de taxe i impozite la nivel local care pune municipalitile n competiie direct; introducerea unui sistem de audit i evaluare a municipalitilor bazat strict pe politicile prescrise i criteriile de performan impuse de guvernul central (Kelly, 2005: 320-3). Vom ncerca n continuare s exemplificm existena unui oarecare grad de competiie ntre autoriti publice locale din Romnia. Cazul selectat de noi, dei implicnd dou comuniti urbane mari, este ilustrativ pentru faptul c exist o serie de stimuli, unii complet n afara ariei de aciune a statutului, care pun autoritile locale n competiie i, n

94

consecin, pot descuraja cooperarea. O a doua seciune va discuta rolul statului n stimularea competiiei ntre autoritile administraiei publice locale, n perspectiva adoptrii setului de norme metodologice la Legea-cadru a descentralizrii.

VI.1 Competiie ntre autoritile administraiei publice locale: cazul Wizz Air
Asociaiile de dezvoltare intercomunitar depind n bun msur de modul n care instituiile administraiei publice asociate coopereaz, att la nivel de asociaie ct i la nivel de regiune. Oferta de servicii publice precum i calitatea acestora sunt determinate de relaiile pe care instituiile abilitate le dezolt cu furnizorii acestor servicii. Exist ns situaii n care autoritile publice vor fi nevoite s concureze pentru accesul local la anumite servicii publice. Prezentul studiu de caz este un exemplu concret de competiie ntre instituii ale administraiei publice locale ce au impact asupra dezvoltrii locale i asupra accesului la anumite servicii publice. Studiul de caz se refer la competiia ntre Consiliul Judeean Cluj i Consiliul Judeean Mure pentru serviciile companiei aeriene Wizz Air. Consiliile judeene sunt cele care, prin HG 398/1997 privind trecerea unor regii autonome aeroportuare de sub autoritatea Ministerului Transporturilor sub autoritatea Consiliului Judeean, se ocup de administrarea aeroporturilor de pe teritoriul judeelor. Astfel, cele dou consilii judeene sunt n situaia de a concura pentru servicii de interes public.

95

Competiia ntre autoriti ale administraiei publice locale devine n final o problem de ordin financiar i de capacitate de implementare a programelor de dezvoltare local. Cooperarea ntre autoriti publice, dezirabil pn la un punct, coexista ns cu competiia pentru fonduri i investiii. n mod evident, cele dou instane identificate, cooperarea i competiia, vor trebui reglementate de legiuitor i prevzute situaiile n care ele pot interfera cu accesul cetenilor la servicii de interes public. Wizz Air este e companie aerian low-cost nfiinat n 2003 n Ungaria. Compania a nceput s opereze n Romnia n iulie 2006 de pe Aeroportul Transilvania din Trgu Mure, iar n ianuarie 2007 a nceput s opereze n Bucureti, urmnd ca n iunie 2007 s i stabileasc prima baz operaional n Romnia, pe aeroportul Henri Coand pn la redeschiderea aeroportului internaional Bneasa. Potrivit unui comunicat de pres din 18 octombrie 2007, Wizz Air decide s opereze toate zborurile din zona Transilvania de pe Aeroportul Internaional Cluj Napoca, motivnd aceast decizie cu argumente tehnice privind capacitatea operaional avansat a aeroportului din Cluj Napoca fa de cel din Trgu Mure. Decizia a fost perceput de ctre Consiliul Judeean Mure i de ctre administraia Aeroportului Transilvania Trgu Mure drept o ncercare de reducere a ofertei de pre pentru operarea zborurilor Wizz Air. n urma comunicatului de la Wizz Air, Ministrului Dezvoltrii, Lucrrilor Publice i Locuinelor, Laszlo Borbely, a purtat o discuie cu directorul executiv al companiei ungare, Joszef Varadi, pentru reanalizarea deciziei de a anula zborurile din Trgu Mure. Laszlo Borbely, a solicitat companiei maghiare s atepte o

96

propunere viabil din partea aeroportului, pentru a-i pstra zborurile n zon. Intervenia ministrului Borbely n favoarea Aeroportului din Trgu Mure este perceput de ctre reprezentanii Consiliului Judeean Cluj drept una politic, dar care ns nu va putea afecta decizia economic luat de operatorul privat maghiar. Mai multi dect att, Aeroportul Internaional Cluj Napoca ofer companiei Wizz Air un pret/pasager de aproximativ 11 euro, n timp de aeroportul din Trgu Mure cerea un pre de 9,8 euro/pasager, ceea ce demonstreaz faptul c motivele transferrii zborurilor Wizz Air la Cluj Napoca sunt de natur tehnic. Cu toate acestea, nu putem pierde din vedere faptul c Aeroportul Internaional Cluj Napoca este un aeroport regional de interes naional, spre deosebire de aeroportul din Trgu Mure, care nu se gsete pe lista aeroporturilor regionale de interes naional, ceea ce nseamn c n condiiile prezentelor reglementri nu poate accesa fonduri structurale pentru dezvoltarea tehnic. Cu toate acestea, n urma interveniei ministrului Laszlo Borbely, aeroportul Trgu Mure a primit fonduri pentru modernizarea infrastructurii1. Aceasta a dus la o revenire asupra deciziei de a opera zboruri din Trgu Mure a companiei Wizz Air, ns Consiliul Judeean Mure a respins pentru moment oferta Wizz Air, care solicita din partea CJ Mure un cost de 7,2 euro/pasager fa de cel e 9,8 euro/pasager cerut de Consiliul Judeean Mure.
Conducerea aeroportului a inaintat in scris presedintelui CJ Mures, in data de 1 noiembrie, aspecte tehnice si reglementare pentru 3 variante posibile de solutionare. Acestea momentan nu sunt publice, pentru ca nu vreau sa fac o antepronuntare. Daca vrea doamna presedinta sa le comunice nu am nimic impotriva pentru ca dumneaei negociaza. In orice caz Wizz Air nu vrea decat sa santajeze pentru a obtine avantaje, asa ca nu au decat sa plece

97

daca nu le convine oferta", a declarat Stefan Runcan, directorul 4 Aeroportului Transilvania din Trgu Mure.

n prezent, Wizz Air rmne s opereze zborurile din Transilvania doar de pe aeroportul din Cluj, ceea ce stimuleaz creterea economic n zon, crete bugetul local i asigur i companiei aeriene un numr mare de pasageri, estimat la 250 de mii pe an. Cazul de mai sus este reprezentativ pentru modul n care un actor economic privat poate genera competiie ntre autoriti publice locale pentru oferta de servicii publice. Cele dou consilii judeene colaboreaz ns n alte proiecte, cum este Programul INTERREG IV C, care are drept scop tot un serviciu public, sistemul de avertizare pentru prevenirea inundaiilor. Din perspectiva asociaiilor de dezvoltare intercomunitar, competiia ntre asociaii poate pe de o parte s duc la servicii publice performante, prin strategii de dezvoltare care s atrag investitori i furnizori de servicii publice privai.

Borbely a anunat c Ministerul Dezvoltrii, Lucrrilor Publice i Locuinelor va investi circa 4 milioane de lei n amenajarea aeroportului din Trgu Mure. Mai mult, Administraia Romn a Serviciilor de Trafic Aerian va finana construirea unui nou sistem de iluminare al aeroportului, ceea ce ar rezolva una din principalele probleme semnalate de Wizz Air.sursa: http://www.informatiacluj.ro/
98

VI.2 Stimulente legale pentru competiia ntre autoriti ale administraiei publice locale
n aceast seciune vom examina stimulente pentru competiia ntre autoriti ale administraiei publice locale care exist, sau sunt pe punctul a fi incluse, n politica public n contextul procesului de descentralizare. Premisa de la care pleac legiuitorul este evident diferena de capacitate administrativ ntre autoritile administraiei publice locale i necesitatea de a excepta de la transferul de competene impus de descentralizare acele autoriti locale care n mod evident nu pot exercita competenele respective. Astfel, Legea-cadru a descentralizrii, nr. 195 din 2006 prevede la articolul 10 faptul c:
(1) n cadrul proceselor de transfer al competenelor ctre autoritile administraiei publice locale de la nivelul comunelor i oraelor, ministerele sau organele de specialitate ale administraiei publice centrale pot clasifica unitile administrativ-teritoriale, n dou categorii, n funcie de capacitatea administrativ a acestora: a) categoria I, din care fac parte unitile administrativteritoriale care au capacitatea administrativ necesar realizrii competenelor transferate. Autoritile administraiei publice locale din cadrul acestor uniti administrativ-teritoriale pot exercita pe deplin i imediat competenele transferate, n condiii de eficien; categoria a II-a, din care fac parte unitile administrativteritoriale care nu au capacitatea administrativ necesar realizrii competenelor transferate. Autoritile administraiei publice locale din cadrul acestor uniti administartiv-teritoriale nu pot exercita competenele transferate n condiii de eficien.

b)

(2) Autoritile administraiei publice locale din unitile administrativteritoriale care fac parte din categoria a II-a sunt excluse de la transferul competenelor pn n momentul realizrii capacitii administrative necesare exercitrii lor, n condiiile legii.

99

Normele metodologice propuse a completa aceste prevederi legale, aflate n acest moment n faz de proiect, stabilesc criteriile de evaluare i modalitile de plasare a autoritilor administraiei publice locale ntr-una din cele dou categorii. Nu vom discuta aici adecvarea criteriilor propuse de ministerul de specialitate, deoarece obiectul studiului nostru este altul, vom ncerca ns, n continuare, s prefigurm evoluii posibile dup implementarea acestor prevederi. Primul efect posibil asupra asocierii intercomunitare poate fi identificat la nivelul formrii de noi asociaii, posibilitatea ca aceast categorizare s fie un criteriu de selectare a partenerilor ntr-o asociere fiind extrem de ridicat. n cazul unei asocieri multisectoriale (avnd drept obiectiv gestiunea integrat a mai multe servicii publice i/sau dezvoltarea local ntr-un sens larg) logica indic faptul c partenerii trebuie s se situeze pe aceeai treapt a categoriei, pentru a putea delega aceleai competene ctre asociaie. n condiiile n care normele metodologice menionate indic i faptul c fiecare minister sau organ de specialitate al administraiei centrale trebuie s-i fac propria ierarhizare, situaia poate deveni practic imposibil de gestionat. Soluia evident la aceast problem e asocierea sectorial (o asociaie de dezvoltare intercomunitar, un serviciu), care are dezavantajele costurilor i birocratizrii impuse de aderarea unei autoriti a administraiei publice locale la mai mult de o asociaie. Efectul asupra asociaiilor de dezvoltare intercomunitar existente, care au drept scop declarat dezvoltarea local nu doar oferirea punctual de servicii publice, poate fi i mai puternic, n sensul descurajrii cooperrii. n momentul n care membrii asociaiei deja formate se

100

trezesc inclui n dou categorii diferite din punct de vedere al capacitii administrative, n special membrii evaluai pozitiv (plasai n categoria I) vor considera c asocierea cu cei mai prost plasai i dezavantajeaz. Pentru c dezvoltarea local i creterea calitii serviciilor publice nu depind doar de actori de genul autoritilor administraiei publice locale, trebuie menionat c aceast ierarhizare poate introduce efecte perverse n atragerea investiiilor din sectorul privat de ctre autoritile locale, manifestate sub forma creterii investiiilor n zone care oricum sunt mai dezvoltate dect celelalte. Evident aceste efecte sunt probabile, doar implementarea acestor norme metodologice putnd s ne spun dac lucrurile vor evolua ntr-adevr n acest sens. Corobornd ns aceast posibilitate cu dovezile empirice din alte ri (n special Marea Britanie) referitoare la competiia indus de asemenea mecanisme de ierarhizare a autoritilor administraiei publice locale i la efectul de descurajare a coperrii intercomunale al acestei competiii trebuie s recomandm pruden n implementarea acestui mecanism.

101

VII. Concluzii i recomandri

Acest studiu i-a propus s discute efectele reglementrilor n vigoare referitoare la asociaiile ntre autoriti ale administraiei publice locale asupra organizrii serviciilor publice. Abordarea propus aici mbin analiza legislaiei n domeniul asocierii intercomunitare cu o analiz empiric a experienei n domeniu a autoritilor publice locale din regiunea de nordvest, n ncercarea de a formula o propunere de politic public coerent, care s permit utilizarea asocierii intercomunitare ca vehicol de dezvoltare local i de cretere a calitii serviciilor publice. n prima seciune a acestui studiu am examinat premisele problemei formulate mai sus, cu accent pe definirea i tipologia serviciilor publice. Am evideniat n acest context n special organizarea difereniat a serviciile publice de interes local i a celor de utiliti publice. Argumentat, n cazul celor dinti, de faptul c autoritile locale organizeaz ele nsele serviciile respective i deservesc interesul comun al tuturor locuitorilor i ca urmare de regul sunt servicii fr cost. n schimb, serviciile de utiliti publice, n completarea caracterului lor social, au i o component economic i n ciuda faptului c sunt de interes general prestarea acestora se realizeaz pe baza principiului beneficiarul pltete. Aceast distincie se va dovedi esenial pentru urmtoarele etape ale analizei noastre. Am evideniat i faptul c autoritile administraiei publice locale se confrunt cu o serie de provocri n organizarea serviciilor publice de interes local i a celor de

102

utilitate public. Sursele acestor provocri sunt multiple, dintre care amintim cu titlu de exemplu caracteristicile specifice ale unitii administrativ teritoriale precum: numrul locuitorilor sau gradul de concentrare a activitii economice locale. Variaiile n ceea ce privete aceste dimensiuni ale unitilor administrativ-teritoriale sugereaz c autoritile publice locale pot asigura serviciile publice locale doar cu nivele de eficien semnificativ diferite. A doua seciune a studiului descrie i explic metodologia folosit. Complexitatea problemei investigate a sugerat necesitatea dezvoltrii unei metodologii complexe, incluznd att componente calitative, care s permit o investigare n profunzime a fenomenului studiat, ct i componente cantitative, care s permit investigarea unui numr mai mare de cazuri i s permit formularea unor concluzii cu caracter general. Complementaritatea cantitativ-calitativ permite formularea unei propuneri de politic public care s vizeze att aspecte legale i procedurale, ct i aspecte legate de implementarea ulterioar a politicii propuse, pe baza dovezilor existente (evidence-based policy-making). Avantajul evident al unei astfel de abordri, comparat cu o abordare strict legalprocedural a problemei asociaiilor ntre autoriti ale administraiei publice locale, este c permite o mai bun adaptare a politicii publice la realitatea din teren. A treia seciune a studiului este dedicat analizei legislaiei privind asocierea intercomunitar n Romnia. Aceast component a analizei relev trei categorii de aspecte care par a necesita atenia legiuitorului. O prim categorie este cea a aspectelor eseniale, legat n principal de statutul juridic al acestor asociaii. Cea de a doua categorie este cea a aspectelor de form, menite s elimine confuziii cum ar fi cea a denumirii acestor forme de asociere. Un al treilea aspect este legat de necesitatea

103

aducerii unor aspecte cheie din legislaia secundar la nivelul legislaiei primare. A patra seciune a studiului a vizat experina asocierii intercomunitare n regiunea de nord-vest a Romniei. Aspectele evideniate de analiza legislativ au fost supuse ateniei practicienilor i reprezentanilor autoritilor administraiei publice locale care au experimentat aceast form de asociere. n acelai timp analiza a vizat problemele aprute n procesul de implementare a politicii publice i colectarea sugestiilor practicienilor pentru legiuitor. Cea mai important concluzie a acestei seciuni indic faptul c asocierea intercomunitar reprezint, din multe puncte de vedere, o necunoscut chiar i pentru repezentanii autoritilor administraiei publice locale care au recurs la aceast posibilitate. Concluziile seciunii, coroborate cu cele ale analizezi legislative, indic nevoia de a trata separat problema asocierii intercomunitare n funcie de tipurile de servicii publice locale. A cincea seciune a studiului examineaz adecvarea legislaiei privind asocierea intercomunitar raportndu-se la tipul de servicii publice pe care aceste asociaii le-ar putea prelua i la posibilele scopuri ale asocierii prevzute de legiuitor (dezvoltare local sau organizarea i furnizarea de servicii publice specifice). Vehicolul folosit pentru acest scop sunt dou studii de caz, viznd dou iniiative de asociere intercomunitar i experienele lor de pn acum. Concluziile seciunii sugereaz c legislaia existent este mai adecvat pentru asocierile n scopul organizrii i furnizrii de servicii de utiliti publice dect pentru asocierile care au drept scop dezvoltarea local. Partea a asea introduce n discuie efectele posibile ale competiiei ntre municipaliti asupra asocierii

104

intercomunitare, indicnd c att piaa ct i statul pot stimula competiia ntre municipaliti, care ar putea avea efecte nedorite asupra cooperrii i formrii de asocieri intercomunitare. Dac efectele pieei nu pot fi controlate, legiuitorul poate totui s evite introducerea de stimulente pentru competiie n administraia public local din Romnia prin deciziile proprii. Analiza noastr indic faptul c legislaia actual privind asocierea intercomunitar creeaz premise favorabile pentru utilizarea acestui tip de asocieri ca vehicol pentru dezvoltarea serviciilor comunitare de utiliti publice, n special datorit faptului c ofer multiple opiuni instituionale de organizare i gestionare a serviciilor respective, cu rezerva clarificrii celor cteva contradicii existente ntre legea administraiei publice locale i legea serviciilor comunitare de utiliti publice. Un alt aspect este legat de concentrarea resurselor umane i a know-how-ului atunci cnd scopul asocierii este dezvoltarea local. La nivelul unei asocieri intercomunale de mrimea celei studiate de noi (Agenia de Dezvoltare Durabil a Judeului Braov), beneficiile unei asemenea concentrri devin evidente. Astfel nct relaiile asociaiei cu sectorul ONG sau cu ntreprinztori privai sunt formulate n termeni de parteneriat pe proiecte punctuale. Dac discutm acelai aspect la nivelul unei asociaii de dezvoltare intercomunitar mai mici (poate doar cu membri din mediul rural) observm c resursele care pot fi mobilizate de autoritile administraiei publice locale sunt mult reduse. Pentru a canaliza ct mai multe resurse locale, n acest demers devine necesar o implicare ct mai mare a sectorului ONG local i a ntreprinztorilor locali, actori care de obicei dispun de resurse umane i know-how superioare celor ale

105

administraiei publice locale. Pentru a menine o astfel de implicare pe o durat ct mai lung de timp o formalizare a parteneriatului devine necesar, formalizare care ar putea lua forma aderrii acestor actori la asociaie ca membri cu drepturi depline. n acest moment ns asociaia nu mai poate fi, conform legii, o asociaie de dezvoltare intercomunitar, pierznd avantajele care deriv din acest statut. Unul din aspecte care trebuie luate n considerare este msura n care implicarea acestor actori din sectorul teriar i secundar ar putea fi esenial pentru dezvoltarea local n mediul rural, situaie de care politica public privind asocierea intercomunal n Romnia ar trebui s in cont. Un al treilea aspect vizeaz efectele competiiei ntre municipaliti asupra cooperrii prin asociere intercomunitar. Am examinat posibilele efecte ale unor prevederi ale Legii-cadru a descentralizrii viznd ierarhizarea autoritilor administraiei publice locale n funcie de capacitatea administrativ Corobornd aceste efecte probabile cu dovezile empirice din alte ri (n special Marea Britanie) referitoare la competiia indus de asemenea mecanisme de ierarhizare a autoritilor administraiei publice locale i la efectul de descurajare a coperrii intercomunale al acestei competiii trebuie s recomandm pruden n implementarea acestui mecanism.

106

Recomandri 1. Reglementarea statutului juridic al asociaiilor i eliminarea contradiciilor dintre legea administraiei publice locale (L215 din 2001, cu modificrile i completrile din L286 din 2006) i legea serviciilor comunitare de utiliti publice (L51 din 2006). Cel mai important element care necesit atenia legiuitorului este legat de statutul juridic al asociaiilor. n momentul de fa ADI sunt entiti de drept privat i de utilitate public, dar din perspectiva legislaiei privind contenciosul administrativ ele au regim de autoritate public, iar legislaia privind organizarea de servicii comunitare de utiliti publice confer asociaiilor constituite n acest scop statutul de instituie public. Pentru a putea exercita competene n domeniul serviciilor publice care le-au fost delegate de ctre autoritile administraiei publice locale membre asociaiile trebuie s fie asimilate autoritilor sau instituiilor publice. Aceast asimilare nu implic n nici un fel o modificare a organizrii administrativteritoriale, deci introducerea unui nivel administrativ suplimentar, rolul asociaiilor fiind cel de formulare i implementare n comun de politici publice la nivel local5. Cazul Comunitii Urbane Arie i a experienei sale cu iniierea i finanarea unui proiect viznd organizarea unor servicii comunitare de utiliti publice este relavant aici. Legislaia existent se dovedete a fi funcional, dar aceast funcionalitate a legislaiei se pstreaz atta timp ct legea 51 din 2006
5

Vezi n acest sens i Brie, 2007a i Brie, 2007b. 107

consacr acestor asociaii de dezvoltare intercomunitar (comunitar) statutul de instituii publice sau mcar sunt asimilitate instituiilor sau autoritilro publice. Aceasta deoarece bunurile care prin natura lor sau prin lege sunt declarate publice (i este cazul infrastructurii aferente serviciilor comunitare de utiliti publice) nu pot fi deinute n proprietate dect de autoritile publice, dar pot fi date n administrare regiilor autonome, prefecturilor sau altor instituii publice de interes naional, judeean sau local (Legea 213 din 1998 a proprietii publice, articolul 12). n felul acesta asociaiile de dezvoltare intercomunitar pot s se foloseasc i s dispun de bunurile publice i pot deveni un instrument eficient n organizarea de servicii publice.

2. Explicitarea aspectelor legate de legitimitatea asociaiilor n relaie cu aleii locali. Un alt aspect de esen este legat de problema de legitimitate a asociaiilor de dezvoltare intercomunitar. n momentul de fa, implicit, legislaia rspunde la aceast problem introducnd nite constrngeri n ceea ce privete reprezentarea autoritilor administraiei publice locale n conducerea asociaiei. Acest principiu al reprezentrii trebuie ns explicitat, astfel nct legitimitatea exercitrii de ctre asociaii a competenelor ce le sunt delegate s nu fie rezultatul unei interpretri a legii.

108

3. Reglementarea numrului de asociaii de dezvoltare intercomunitar la care s poat adera o autoritate public local, din perspectiva criteriului de scop al asocierii. Reglementarea distinct a zonelor metropolitane. Un alt aspect esenial, deloc abordat de ctre legislaie, este legat de numrul de asocieri la care pot adera autoritile administraiei publice locale. Nici un prevedere legal nu interzice n acest moment autoritilor administraiei publice locale s fie membre n mai mult de o asociaie. Aceast lips de limit din perspectiva criteriului numeric este necesar, datorit faptului c legea permite att asocierea sectorial (un singur serviciu public) ct i asocierea multisectorial (mai multe servicii publice, dezvoltare local). Este necesar ns introducerea unei limitri din perspectiva scopului asocierii, pentru evitarea situaiilor n care o autoritate public local ader, de exemplu, la dou asociaii cu scopuri similare. n contextul introducerii unei limitri de acest tip, legiuitorul ar trebui s acorde atenie i zonelor metropolitane. Definite n acest moment ca asociaii de dezvoltare intercomunitar, zonele metropolitane ar trebui, dat fiind natura lor (asociaii construite n jurul unui ora mare, care pot mobiliza multe resurse), reglementate separat. Dac nu n sensul separrii lor complete de noiunea de asociaie de dezvoltare intercomunitar, mcar n sensul limitrii participrii autoritilor administraiei publice locale membre ale zonei metropolitane n alte asociaii de dezvoltare intercomunitar.

109

4. Clarificarea modalitilor de transfer ctre asociaiile de dezvoltare intercomunitar a competenelor care nu sunt exclusiv ale autoritilor administraiei publice locale. Un ultim aspect de esen este legat de posibilitatea ca autoritile administraiei publice locale s recurg la asocierea intercomunitar tocmai pentru a-i exercita competenele care, conform legii administraiei publice locale i legii-cadru a descentralizrii, intr n categoria competenelor partajate. Se impun n acest direcie precizri legate de modalitile de delegare a competenelor.

5. Clarificarea denumirii asociaiilor Unul din aspectele de form cruia legiuitorul ar trebui s i acorde atenie este legat de denumirea acestor entiti. Legislaia romneasc folosete n prezent dou denumiri diferite: asociaie de dezvoltare intercomunitar i asociaie de dezvoltare comunitar. Aa cum am artat anterior, prima denumire implic o eroare semantic, n timp ce cea de a doua introduce confuzie. Denumirea cea mai potrivit este, n acest context, cea de asociaie intercomunal sau asociaie de dezvoltare intercomunal.

110

6. Aducerea prevederilor aplicabile asociaiilor de dezvoltare intercomunitar din legislaia secundar n legislaia primar. Un ultim element este legat de necesitatea aducerii prevederilor aplicabile asociaiilor de dezvoltare intercomunitar din legislaia secundar (cum ar fi legislaia cu privire la asociai i fundaii, cea privind contenciosul administrativ sau cea privind regimul juridic al contarveniilor) n legislaia primat. Aceast recomandare este susinut mai ales de analiza experienei din regiunea de nord-vest. Cunoaterea limitat i superficial a legii de ctre reprezentanii autoritilor publice locale este explicat parial i de faptul c nu exist o singur lege care s integreze toate prevederile privind asociaiile de dezvoltare intercomunitar, prevederile n acest sens fiind incluse n mai multe acte normative. Recomandm n consecin comasarea tuturor prevederilor legale privind ADI ntr-o lege unic, la care autoritile s se poat referi att n momentul nfiinrii unei asociaii, ct i n ce privete modul de funcionare, competenele, aspectele legate de patrimoniul public etc.

7. Adecvarea criteriilor de eligibilitate pentru programele de finanare cu legislaia privind asocierea intercomunitar, pentru a descuraja multiplicarea asocierilor ntre aceleai autoriti ale administraiei publice locale, pe modelul mai multe servicii comunitare de utiliti publice, mai multe asociaii, ale acelorai autoriti ale administraiei publice locale Reprezentanii autoritilor locale percep aceste

111

entiti ca mecanisme de accesare a anumitor fonduri, percepie ntrit i de experiena lor, dei limitat, de pn acum cu programe precum ISPA, Fondul de Coeziune sau Fondul Naional de Dezvoltare Rural. O problem sensibil din acest punct de vedere, i sugerat de mai muli din subiecii notri, este cea legat de coordonarea legislaiei privind asocierea intercomunitar cu criteriile de eligibilitate pentru anumite fonduri structurale. Experiena de pn acum indic faptul c autoritile administraiei publice sunt nevoite s multiplice formele de asociere pentru a rspunde criteriilor de eligibilitate. Dac pentru autoritile din mediul urban sau cele judeene aceast multiplicare nu este problematic din perspectiva costurilor de orice fel, nu se poate spune acelai lucru despre marea majoritate a autoritilor din mediul rural. Cazul Comunitii Urbane Arie ridic un semn adiional de ntrebare legat de condiiile de eligibilitate ale programelor de finanare aflate la dispoziia autoritilor administraiei publice locale, condiii care stimuleaz multiplicarea formelor de asociere pe modelul: mai multe servicii comunitare de utiliti publice, mai multe asociaii, ale acelorai autoriti ale administraiei publice locale. Dac n acest caz multiplicare asocierilor nu constituie o problem, acest lucru se datoreaz n mare msur faptului c aceast asociaie beneficiaz de know-how-ul i resursele primriilor din cele dou municipii. n cazul asocierii dintre autoriti ale administraiei publice locale din mediul rural, cu know-how i resurse umane i financiare reduse, aceast multiplicare a asocierilor duce la cheltuirea ineficient a resurselor.

112

8. Crearea de ctre ministerul de specialitate a unui program de finanare care s susin formarea asocierilor intercomunitare prin oferirea de granturi instituionale, care s acopere costurile de funcionare i ale aparatului tehnic pentru o perioad de un an. Unul din aspectele des menionate de subiecii notri se leag de aspectele financiare ale asocierii intercomunitare, n special de costurile impuse de crearea i asigurarea funcionrii asociaiei pn la momentul n care aceasta Legiuitorul nu pare s ncurajeze existena unui aparat tehnic propriu pentru asocierilor comunitare, lucru confirmat i de ntrzierea implementrii unui program mult-anunat de asisten a acestor asociaii. n consecin nu a existat preocupare pentru mecanismele care permit acestor asocieri intercomunitare s i creeze un aparat de lucru propriu pentru a asigura funcionalitatea asociaiei. Acest lucru afecteaz n principal comunitile din mediul rural, ale cror bugete proprii sunt mici i care nu pot hotr asupra destinaiei resurselor financiare alocate lor de la bugetul central, i care sunt practic n imposibilitatea de a face alocri de fonduri ctre asociaii, care s permit angajarea unui aparat tehnic propriu. Rezolvarea acestei probleme este n acest moment, n actualul cadru legal i cu actualele politici de echilibrare financiar, o problem de inventivitate a autoritilor administraiei publice locale, care se manifest n soluii de genul angajarea de ctre fiecare autoritate public local a unui funcionar public care lucreaz de fapt n cadrul asociaiei de dezvoltare intercomunitar.

113

VIII. Bibliografie
Management organizaional. Colecia T-Kit, nr. 1. Consiliul Europei, 2000. Alexandru, I. (1996) Structuri, mecanisme si institutii administrative, Editura Sylvi, Bucuresti. Alexandru, I. Matei, L. (2000) Servicii Publice abordare juridico-adminsitrativa, management si marketing, Editura Economica, Bucuresti. Bock, Stephane (2006) City 2030 21 Cities in Quest of the Future: New Forms of Urban and Regional Governance, European Planning Studies, Vol. 14, No. 3, pp. 321-334. Brie, Ilie (2007a) Un regres notabil n reglementarea asociaiilor dintre autoritile publice locale: Proiectul de OUG pentru modificarea L51/2006 a serviciilor de utiliti publice, Revista Romn de Administraie Public Local, disponibil la http://www.administratieghid.ro/, data accesrii 15.11.2007. Brie, Ilie (2007b), Amendamente la pachetul de reglementri pentru administraia public local i pentru serviciile publice, n Revista Romn de Administraie Public Local, disponibil la http://www.administratie-ghid.ro/, data accesrii 23.01.2007. Brinkerhoff, Derrick W. i Benjamin L. Crosby (2002), Managing Policy Reform: Concepts and Tools for Decision-Makers in Developing and Transitioning Countries, Kumarian Press, Bloomfield.

114

Bryman, Alan (2001), Social Research Methods, Oxford University Press, Oxford. Capkova, Sona, ed., (2005), Local Government and Economic Development, Open Society Institute, Budapest. Davey, Kenneth (2007), Fiscal Decentralization in SouthEastern Europe in Effective Democratic Governance at Local and Regioanl Level, Local Government and Public Service Reform Initiative, pp. 41-70. Drago, Dacian Cosmin (2005) Legea contenciosului administrativ Comentarii i explicaii, Editura ALL BECK, Bucureti. Guess, George M, ed., (2007), Fast Track: Municipal Fiscal Reform in Central and Eastern Europe and the Former Soviet Union, Open Society Institute, Budapest. Iorga, Elena (2007) Contextul i mizele intercomunalitii n Romnia, prin raportarea la modelul francez, Revista Romn de Administraie Public Local, p. 12. Jacobs, A. J. (2004) Inter-local Relations and Divergent Growth: The Detroit and Tokai Auto Regions, 1969 to 1996, Journal of Urban Affairs, Vol. 26, No. 4, pp. 479504. Kelly, Josephine (2007) The Curious Absence of Intermunicipal Cooperation in England, Public Policy and Administration, Vol. 22, No. 3, p. 319-334. Kingdon, John W. (1995), Agendas, Alternatives, and Public Policies, ed. a 2-a, Harper Collins College Publishers, New York.

115

Le Saout, Rmy (2001), De l'autonomie fonctionnelle l'autonomie politique, Actes de la recherche en sciences sociales, Vol. 140, No. 1, pp. 73 79. Le Saout, Remy (2000), L'intercommunalit, un pouvoir inachev, Revue franaise de science politique, Vol. 50, No. 3, pp.439-461. Leroux, Kelly and Jered B. Carr (2007) Explaining Local Government cooperation on Public Works, Evidence from Michigan Public Works Management & Policy, Vol 12., No. 1, pp. 344-358. Preda, Mircea (2007) Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, Comentarii pe articole, Wolters Kluwer. Soos, Gabor i Violetta Zentai, eds., (2005), Faces of Local Democracy: Comparative Papers from Central and Eastern Europe, Open Society Institute, Budapest. Swianiewicz, P. (2002), "Size of local government, local democracy and efficiency in delivery of local services: international context and theoretical framework", in Swianiewicz, P. (Eds), Consolidation of Fragmentation? The Size of Local Governments in Central and Eastern Europe, Local Government and Public Service Reform Initiative, Open Society Institute, Budapest, pp.1-29. Van Evera, Stephen (1997), Guide to Methods for Students of Political Science, Cornell University Press, London. Vignon, Sbastien (2003), Le Saout R., Le pouvoir intercommunal. Sociologie des prsidents des tablissements intercommunaux, Politix, Vol. 16, No. 62, Warner, M and A. Hefetz (2002) The Uneven Distribution

116

of Market Solutions for Public Goods, Journal of Urban Affairs, Vol. 24, No. 4, pp. 445-459. Legea 246 din 2005 pentru aprobarea Ordonanei Guvernului nr. 26 din 2000 cu privire la asociaii i fundaii Legea 351 din 2001 privind aprobarea Planului de Amenajare a teritoriului naional Seciunea a IV-a Reeaua de localiti Legea nr. 195 din 2006 Legea-cadru a descentralizrii Legea nr. 213 din 1998 a proprietii publice Legea nr. 215 din 2001 a administraiei publice locale cu modificrile i completrile ulterioare Legea nr. 286 din 2006 de modificare i completare a legii nr. 215 din 2001 a administraiei publice locale Legea nr. 315 din 2004 privind dezvoltarea regional n Romnia Legea nr. 51 din 2006 a serviciilor comunitare de utiliti publice Legea nr. 554 din 2004 a contenciosului administrativ Legea nr.262 din 19 iulie 2007 pentru modificarea i completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 Legea nr.96 din 18 martie 2003 pentru aprobarea Ordonanei Guvernului nr. 53/2002 privind Statutulcadru al unitii administrativ-teritoriale Ordonana Guvernului 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, cu modificrile i completrile ulterioare

117