STUDIU PRIVIND CAUZELE CARE GENEREAZ I CONDIIILE CARE FAVORIZEAZ CORUPIA

Dorin Ciuncan Motto Corupia este o problem de contiin. (Ion Iliescu, Declaraie de pres) Fenomenul corupiei este intrinsec legat de climatul moral al societii. (Guvernul Romniei, Combaterea corupiei n Romnia - msuri pentru accelerarea aplicrii strategiei naionale, 12 decembrie 2002) Corupia constituie o ameninare pentru democraie, pentru supremaia dreptului, echitii sociale i a justiiei, erodnd principiile unei administraii eficiente, subminnd economia de pia i punnd n pericol stabilitatea instituiilor statale. 1. Experiena romneasc din ultimul deceniu demonstreaz c majoritatea aciunilor anticorupie s-a concretizat, n principal, n msuri de combatere, punitive, al cror efect nu a fost nici pe departe cel scontat, dup cum se arat n Programul naional de prevenire a corupiei elaborat de Guvernul [1] Romniei . Corupia, n sens larg, ca i corupia penal, n special, scoate n eviden aceeai atitudine fa de etic i, pentru a merge la esen, trebuie precizat c, n toate situaiile, ea ine de abuzul de putere i de incorectitudinea n luarea unei decizii la nivel public. n esen, corupia reprezint utilizarea abuziv a puterii publice n scopul obinerii, pentru sine ori pentru altul, a unui ctig necuvenit implicnd: - abuzul de putere n exercitarea atribuiilor de serviciu; - frauda (nelciunea i prejudicierea unei alte persoane sau entiti); - utilizarea fondurilor ilicite n finanarea partidelor politice i a campaniilor electorale; - favoritismul; - instituirea unui mecanism arbitrar de exercitare a puterii n domeniul privatizrii sau al achiziiilor publice; - conflictul de interese (prin angajarea n tranzacii sau dobndirea unei poziii ori a unui interes comercial care nu este compatibil cu rolul i ndatoririle oficiale). Cu ocazia lansrii noului Indice de Percepie a Corupiei (IPC) 2002, Peter Eigen, preedintele Transparency International (TI), a comentat la Berlin faptul c elitele politice i apropiaii acestora continu s ia mit cu orice ocazie. n complicitate cu oamenii de afaceri corupi, acestea menin naiuni ntregi n srcie i blocheaz dezvoltarea durabil. Corupia este perceput drept riscant de puternic att n zonele srace ale lumii, ct i n state ale cror companii investesc n rile n dezvoltare. Aria tot mai larg, complexitatea i continua diversificare a formelor de manifestare a acestui fenomen, mpreun cu tendinele de globalizare impun abordarea tiinific i sistematic a cauzelor, surselor criminogene i a efectelor criminalitii.

nelegnd mecanismul criminologic, se pot oferi instrumentele eficiente pentru prevenire i control social. Dei au fost elaborate programe de control i de prevenire a corupiei, apreciem c este mult prea devreme s ne pronunm asupra eficienei acestor msuri, de altfel n continu actualizare i adaptare. Pe de alt parte, observm c n cercurile internaionale poate exista percepia unei lipse de [2] hotrre n abordarea acestei chestiuni i n a elimina cu desvrire fenomenul . Este exact prerea pe care - i prin nfiinarea Parchetului Naional Anticorupie - Romnia dorete s o spulbere. De altfel, criteriile de la Copenhaga impun stabilitatea unor asemenea instituii chemate s susin autoritile [3] publice, pentru a veni n sprijinul unei funcionri eficiente i pentru a consolida un demers democratic . Ceea ce se remarc n mod direct este faptul c manifestarea necontrolat a corupiei sufoc dezvoltarea economic (prin periclitarea dezvoltrii i funcionrii corecte a pieei), putnd submina chiar legitimitatea politic. A devenit, astfel, din ce n ce mai dificil pentru administraie s rezolve probleme curente sociale sau economice prin normele existente. 2. Putem aprecia c ara noastr este foarte serios afectat de corupie, problema [4] devenind sistemic . Fenomenul corupiei este cvasiinstituionalizat, astfel nct nu se poate combate luptnd pur i simplu mpotriva lui, oricte instituii noi s-ar nfiina. De aceea, premisa de la care trebuie s se plece const n obinerea unei stabiliti economice, a consolidrii unei economii funcionale de pia, n democratizarea ntregii viei sociale; mecanismul va funciona prin influena asupra mediului n care se manifest corupia. Societatea romneasc este atins grav de acest flagel, care merge mn n mn cu birocraia i goana nebuneasc dup avere i putere, obinute pe orice ci i prin orice mijloace i care afecteaz grav funcionarea democratic a statului, lovind n instituiile sale i, n cele din urm, n [5] populaie i n omul cinstit . Cu toate acestea, la nivel statistic, se constat c, printre condamnaii definitiv pentru infraciunea de luare de mit, se afl preponderent persoane cu atribuii de paz i de supraveghere i doar cteva persoane cu funcii de conducere a unor instituii publice sau societi comerciale, primari, medici, inspectori i ali funcionari. Potrivit datelor Ministerului Justiiei, n anul 2001 au fost condamnai definitiv pentru svrirea acestei infraciuni 50 de paznici, 13 persoane cu funcii de conducere, 5 inspectori, funcionari sau medici, i 4 gestionari i ageni vamali. Infraciunea de trafic de influen a fost svrit de 59 de persoane fr ocupaie, de 8 muncitori, 3 agricultori i paznici i de 5 administratori sau pensionari. n ceea ce privete structura pedepselor aplicate de instanele judectoreti n cursul aceluiai an, se constat c 145 de condamnri pentru svrirea infraciunilor de corupie au atras pedeapsa nchisorii cu executare n regim privativ de libertate, 151 de condamnri au fost date cu suspendarea condiionat a executrii pedepsei, 40 condamnri cu suspendare sub supraveghere i 7 condamnri cu executare la locul de munc. Chiar dac nu avem date statistice, criminologice, n acest sens, relaia dintre creterea real a criminalitii, violenei i a sentimentului de insecuritate a publicului este evident. Chiar dac propunerile [6] bazate pe "tiina" criminologilor s-au dovedit departe de a fi un succes , concluzia noastr este, mai [7] nti de toate, c politizarea fenomenului corupiei constituie o grav eroare . Transformarea tiinei ntro slujnic potenial a subiectivismului face un deserviciu nsi premisei. Fenomenul corupiei este identificat ca reprezentnd o problem nu pe baza unor dovezi clare i directe care s poat atesta existena acestuia, ci pe baza cadrului juridic inadecvat, a anumitor [8] deficiene legislative care ar putea avea ca efect producerea actelor de corupie .

Una dintre principalele cauze ale prezenei i perpeturii corupiei (n justiie) este lipsa unui cadru legislativ coerent i stabil, magistraii fiind confruntai cu un volum foarte mare de dosare n care sunt incidente prevederile mai multor legi, coninnd dispoziii confuze i chiar contradictorii, neclare i fr rigoare juridic, ceea ce determina adoptarea unor soluii controversate, criticabile, se arat n Raportul de activitate pe anul 2002 al Ministerului Justiiei. 3. Nu numai motivaia este puternic, dar ocaziile abund . La nivelul Parlamentului, fenomenul a fost perceput limitat; s-a artat c aceste cauze instituionale ale corupiei le gsim n structura i funcionarea instituiilor statului. Este curios c, dei asistm la o tendin evident de descentralizare pe termen mediu, ceea ce este un lucru bun, remarcm ns i presiuni de concentrare i centralizare a deciziei, care ncalc principiul separaiei ntre cei care stabilesc regulile de joc i cei care le joac, iar acest lucru se ntmpl, practic, n cazul aceleiai puteri n stat. Marea majoritate a ministerelor a devenit ceea ce era i nainte: veritabili ageni economici sau adevrate companii naionale. n subordinea, n coordonarea i sub autoritatea acestora sunt trecute liste ntregi de societi comerciale, companii naionale, regii autonome, agenii etc., cu finanare ncruciat de la buget i extrabugetar i patronnd achiziii, importuri, distribuie, producie, servicii de o anvergur pe msura a ceea ce nsemn comenzi [10] de stat . n acest fel, plecndu-se de la ideea c exist un cost de producie pentru serviciile sau nlesnirile [11] ilegal prestate, ori pentru tcerea sau pasivitatea funcionarilor publici se poate prevedea o reducere a fenomenului prin creterea riscului actului ilicit, i deci al preului, astfel nct raportul cu folosul necuvenit s devin supraunitar, neinteresant pentru coruptor. 4. Ceea ce percepem noi este doar identificarea condiiilor de manifestare ale fenomenului, i nu cauza nsi. Grupul Multidisciplinar privind corupia, nfiinat de Comitetul minitrilor al Consiliului Europei a definit corupia ca fiind acel fenomen care cuprinde comisioanele oculte i toate celelalte demersuri care implic persoane nvestite cu funcii publice sau private, care i ncalc obligaiile n vederea obinerii de [12] avantaje ilicite . 5. Cauza corupiei n Romnia este - dup prerea noastr - de ordin moral. Ea nu rezid n [13] nivelul de trai sczut . Creterea gradului de complexitate a societii, dezvoltarea unor niveluri sociale diferite a creat standarde distincte i valori deosebite la care s se raporteze mari grupuri sociale. Crearea unui criteriu etic general acceptabil apare ca fiind dificil, motivaia fiind ea nsi de ordin moral. Avnd un punct de plecare comun, clientelismul reprezint o alt form de organizare social, n timp ce corupia, cel puin ntr-o faz primar, reprezint, n esen, un tip de comportament individual [14] social, chiar dac poate ajunge la nivel de mase . Corupia este consecina clientelismului , constatat n contextul istoriei noastre. Este de analizat, comparativ, proporia rzeilor i a monenilor fa de aceea a ranilor aservii, n diferite ri. De asemenea, vechiul regim a dezvoltat mai curnd unspirit paternalist, idee mai aproape de adevr, dect o real protecie social. Relaia patron-client a jucat i, din nefericire, joac un rol nsemnat n ara noastr, n structurarea relaiilor dintre stat, sectorul privat i ceteni, transformndu-ne ntr-un popor de asistai. Lionardo Panzini, fost perceptor al fiilor lui Alexandru Ipsilanti scria odat c minitrii de lng domn tiu s fac ntocmai ce face el. Toi slujbaii au grij s le urmeze pilda, ntruct ntreaga crmuire nu este altceva dect un jaf; toi membrii ei sunt nite lipitori dornice s sug ultima pictur de snge a [16] unor mulimi vlguite .
[15] [9]

Nici unul dintre evenimentele care au nrurit existena politic i care au distrus spiritul public al [17] moldovenilor i valahilor n-a fost att de dezastruos ca sistemul de politic introdus de Fanar . Totul este pstrat cu grij i trimis la Stambul, unde vor fi pltii prietenii, ocrotitorii domnului, care, [18] astfel, i pregtete propriile izbnzi . * ** Cum s depim acest spirit de uitare de sine al poporului nostru - pasivitatea, indiferena n viaa [19] social? se ntreab Alexandr Soljenin . Acelai autor celebru rspunde c soluia este aceea a dezvoltrii spiritului civic, [20] al autoadministraiei locale ; trebuie nceput cu rezolvarea rbdtoare a problemelor locale, particulare. Pentru aceasta, soluia este aceea a asocierii n grupuri mici i mijlocii, pentru c ara nu [21] poate fi salvat fr o participare activ i energic a populaiei n afara politicului , chiar cu riscul [22] apariiei unei noi forme de autocraie . O putere combinat permite meninerea guvernrii centralizate cu posibilitatea autodirijrii comunitilor locale. Statul, susine astzi Soljenin, trebuie reconstituit simultan, metodic, i de sus, i de jos
[23]

n cursul perioadelor de tranziie au loc schimbri sociale rapide, brute, care determin percepii difereniate social. Astfel, apar conflicte ntre sisteme i subsisteme normative ale unor grupuri diferite. [24] Dereglrile sporesc frecvena dezordinii sociale, putndu-se ndrepta spre dezorganizare social . Fr a confunda schimbrile n mers cu patologie social, cu dezorganizarea social, nu putem s nu remarcm posibilitatea ruperii consensului naional (erodarea unor valori - religioase, patriotism, acceptarea rolului armatei etc.). Apariia contiinei de grup a comunitilor locale ne d sperana validrii unor valori fundamentale plecnd de la nivelul de jos al organicii sociale (i de ce nu, trecnd prin neoreligii, grupuri de presiune etc.) pentru salvarea unor interese comune de cartier, strad, cvartal. De altfel, reforma administraiei publice - locale - constituie un pilon al evoluiei europene a statului romn. Alturi de aceasta, o alt direcie principal trebuie s o reprezinte asanarea mediului de afaceri. n acest fel, cele dou componente ale vieii sociale vor face ca sistemul s funcioneze. Ceea ce nu trebuie uitat ns, ca o prioritate de aciune, este controlul permanent al modului de sponsorizare a activitii politice. La nivelul anului 2003, Guvernul apreciaz c n domeniul instituional, cele trei principale direcii de lupta mpotriva fenomenului corupiei sunt: - Reducerea rolului statului, prin diminuarea puterii sale discreionare. Aceasta se poate efectua fie prin liberalizare, fie prin introducerea unor noi reguli implicite, cu caracter automat. - Responsabilizarea instituiilor n fata cetenilor, prin obligarea guvernului si a tuturor funcionarilor publici sa informeze societatea civila cu privire la activitile lor i sa ia atitudine n cazurile n care serviciile unor funcionari nu sunt satisfctoare. - Flexibilizarea structurilor instituionale si cointeresarea funcionarilor din aparatul de stat n lupta [25] mpotriva corupiei .

n concluzie, pentru o soluie simpl, de etap, exercitarea unui control direct, eficient i responsabil asupra activitii fiecrui funcionar public este premisa limitrii abuzului de putere al corupiei. n al doilea rnd, o economie FUNCIONAL, real de pia liber va face s funcioneze i un sistem administrativ; iar, la rndul su, funcionarea acestuia va fi limitat doar de ojustiie independent. Reformele n aceste domenii sunt de competena politicului.

II Problema rii noastre nu este una social, ci cultural.

Drumul pe care trebuie s l parcurg Romnia este acela de la statul providen la societatea civil liber, n care oamenii nu mai au calitatea de clieni asistai, ci de ceteni liberi i responsabili. n dezvoltarea natural a societii vom ntmpina probleme dificile de natur politic, economic , social, juridic, informaional-managerial i mai ales moral. Cercul se nchide pentru c problemele [26] morale nu au soluii dect pe plan politic, dup cum i reciproca este perfect valabil . Un sector cu potenial criminogen este sectorul bugetar, n cazul utilizrii fondurilor i alocaiilor bugetare prin: - achiziii publice de produse, lucrri i servicii la preuri i tarife mult superioare fa de valoarea de pia; - direcionarea preferenial a achiziiilor publice ctre societi comerciale unde sunt interesai n mod direct sau indirect ordonatorii de credite sau organizatorii licitaiilor. n concret, se pot constata: - licitaii trucate - metoda "minii moarte" - prin participarea, alturi de ofertantul interesat, a altor societi, n coniven; - nendeplinirea obligaiilor legale privind publicitatea n cazul acestor achiziii, nlturndu-se astfel posibilitatea participrii n mod competitiv a oricrui alt ofertant; - atribuirea contractelor de achiziii la un pre mai mic, pentru a se crea iluzia legalitii acestor operaiuni, ca apoi, prin ntocmirea de acte adiionale, preurile sau tarifele s fie mrite; - ocolirea licitaiilor prin fragmentarea valorii de achiziie sub valoarea impus de lege pentru organizarea de licitaii; - achiziii de bunuri de la intermediari la preuri ce conin adaosuri comerciale mari, fiind nlturai productorii sau importatorii direci; - efectuarea de pli de ctre achizitori n contul unor furnizori fr ca bunurile contractate s fie livrate ori fr a fi aferente unor lucrri i servicii executate; Pentru aceste "favoruri", persoanele cu atribuii de conducere, administrare sau de gestiune, pot fi beneficiarele unor "recompense" ce constau n sume de bani, cadouri primite direct sau prin interpui, ori alte foloase necuvenite. De asemenea, astfel de donaii se pot constitui i n sponsorizri ale agenilor economici respectivi, ori a instituiilor, pentru efectuarea unor deplasri n strintate sau pentru organizarea unor activiti de natura simpozioanelor, bilanurilor de activitate, etc.

Referitor la colectarea veniturilor la bugetele centrale sau locale remarcm faptul c pentru creterea gradului de recuperare a arieratelor bugetare, O.U. nr. 40/2002, a stabilit o metodologie de acordare a unor faciliti privind plata obligaiilor bugetare. Aceste faciliti constau n ealonri la plata impozitelor, taxelor i contribuiilor i a altor obligaii bugetare; amnri la plata impozitelor, taxelor, contribuiilor i a altor obligaii bugetare; ealonri la plata majorrilor de ntrziere i/sau a penalitilor de orice fel; amnri i/sau scutiri ori reduceri de majorri de ntrziere i/sau de penaliti de ntrziere; scutiri sau reduceri de impozite i taxe n condiiile legii. Prin nclcarea legii pot fi favorizai ru platnicii. n loc s li se aplice procedura de executare silit pentru recuperarea debitelor bugetare li s-au aprobat ealonri, amnri, reduceri sau chiar scutiri de la plata acestora. Au fost reduse, astfel, veniturile bugetare, ntrindu-se totodat economia subteran. Vom analiza n continuare cteva dintre cauzele care favorizeaz corupia privatizarea, achiziiile publice, regimul falimentului i economia de pia.
[27]

: statutul proprietii,

Lipsa unui statut clar al proprietii a favorizat extinderea corupiei ntr-o perioad n care Romnia se afla n plin proces de tranziie a declarat premierul Adrian Nstase la Summitul pentru investiii n estul [28] Europei . Modul n care s-a ncercat a se rezolva problema privatizrii i a statutului proprietii a creat spaii pentru cei care doreau s obin, prin acest proces, cele mai diferite avantaje personale. Potrivit Legii nr. 18 din 19 februarie 1991, Legea fondului funciar atribuirea efectiv a terenurilor se face, n zona colinar, de regul, pe vechile amplasamente, iar n zonele de cmpie, pe sole stabilite de comisie i nu neaprat pe vechile amplasamente ale proprietii, n cadrul perimetrelor actuale ale cooperativelor agricole de producie. Modificrile succesive adunate n subsol dau valoarea constanei voinei politice. n vederea realizrii transferului proprietii de stat ctre sectorul privat, n condiiile asigurrii distribuirii echivalentului a 30% din capitalul social al societilor comerciale ctre cetenii romni ndreptii, a fost adoptat Legea nr. 58 din 14 august 1991 Evoluia legislaiei privatizrii reflect exact evoluia guvernrii postdecembrist. Legea privatizrii [30] societilor comerciale ester expresia elocvent a evoluiei gndirii sociale romneti trecnd prin interesele clasei politice n drumul evoluiei sale spre o ptur capitalist. Ideile nucleului conductor au evoluat pn la acel nivel la care, astzi, conduc economia naional spre o economie funcional de pia. Pentru economie de spaiu nu mai redm transformrile legislaiei privatizrii bncilor. n acelai fel s-a ntmplat cu legislaia falimentului. Legea nr. 64 din 22 iunie 1995 privind procedura reorganizrii i lichidrii judiciare a fost modificat i completat prin Ordonana nr. 38 din 28 august 1996 pentru modificarea i completarea [32] Legii nr. 64/1995 privind procedura reorganizrii i lichidrii judiciare , prin Ordonan de urgen nr. 58 din 27 septembrie 1997 pentru modificarea i completarea Legii nr. 64/1995 privind procedura [33] reorganizrii i lichidrii judiciare , prin Legea nr. 99 din 26 mai 1999 privind unele msuri pentru [34] accelerarea reformei economice .
[31] [29]

Accentul a fost n mod corect pus nu pe faliment, ci pe procedura reorganizrii judiciare, a salvgardrii activitilor comerciale. Numai c, n acest cadru s-a putut ajunge pn la nclcarea regulilor unei economii concureniale. ncheiem periplul nostru legislativ cu un alt domeniu cu semnificaii ascunse n posibilitatea utilizrii formulrilor vagi n scopuri anomice. Este vorba de legislaia achiziiilor publice. Hotrrea nr. 156 din 2 aprilie 1992 privind achiziiile guvernamentale stabilea regula dup care ncheierea contractelor de achiziii guvernamentale se realizeaz exclusiv pe baza de licitaii, organizate n sistem deschis, selectiv sau unic de ctre entitile cumprtoare. Licitaiile deschise permit participarea tuturor furnizorilor interesai, naionali i strini. Licitaiile selective permit participarea furnizorilor naionali i strini calificai de ctre entitatea cumprtoare. Licitaiile unice permit participarea unui singur furnizor naional sau strin. La condiii egale, entitatea cumprtoare va putea adjudec licitaia n favoarea unui furnizor naional. A venit apoi Ordonana nr. 12 din 4 august 1993 privind achiziiile de bunuri i investiii publice Formele de licitaie sunt: - licitaie public deschis fr preselecie; - licitaie public deschis cu preselecie; - licitaie public restrns. Dei foarte amnunit, stufoas chiar, reglementrile pot nate n practic neclariti speculabile. Procedurile de organizare a licitaiilor, prezentarea ofertelor i adjudecarea achiziiilor de bunuri i, respectiv, investiii publice se vor stabili de Ministerul Finanelor i Ministerul Lucrrilor Publice i Amenajrii Teritoriului, n termen de 30 de zile de la adoptarea prezentei ordonane, prin regulamente ce se vor aproba prin hotrri ale Guvernului. Ea a fost abrogat prin Ordonana nr. 118 din 31 august 1999 privind achiziiile publice
[37] [36] [35]

O spectaculoas evoluie a avut Regulamentul privind organizarea licitaiilor pentru achiziiile [38] publice de bunuri aprobat prin Hotrrea nr. 63 din 22 februarie 1994 , publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 76 din 24 martie 1994. Regulamentul a fost republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 278 din 30 septembrie 1994, republicat n temeiul art. 8 din Hotrrea Guvernului nr. 660/1994, apoi republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 173 din 4 august 1995, n temeiul art. IV din Hotrrea Guvernului nr. 414/1995, publicata n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 135 din 3 iulie 1995, apoi republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 15 din 23 ianuarie 1996, republicat n temeiul art. III din Hotrrea Guvernului nr. 979 din 11 decembrie 1995, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 295 din 21 decembrie 1995, modificndu-se titlul i dndu-se articolelor o nou numerotare i apoi republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 149 din 11 iulie 1997, n temeiul art. III din Hotrrea Guvernului nr. 163 din 5 mai 1997, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 83 din 7 mai 1997, dndu-se articolelor o nou numerotare.

Dup Ordonana nr. 20 din 24 ianuarie 2002 privind achiziiile publice prin licitaii electronice pn la data de 1 noiembrie 2003 au urmat nc 25 de acte normative viznd achiziiile publice.

[39]

Efectele sunt multiple i perverse. Astfel, n declaraii date in ancheta de fostul funcionar NATO, aflat n arest la Haga, potrivit relatrilor cotidianului "NRC Handelsblad", cotat drept cel mai serios din Olanda, Willem Matser le-ar fi vorbit anchetatorilor despre minitri gata s modifice legislaia si s acorde contracte fr licitaie in folosul unui investitor romn, dar i pentru a satisface interese proprii. Matser descrie i o schema de care ar uza membri ai guvernului. El spune c un ministru poate accepta [40] s finaneze un proiect, dnd prioritate unei anume firme . n concluzie, ceea ce dorim s subliniem este faptul c fiecare autoritate roman trebuie s fie interesat s desfoare anchete serioase la toate nivelele de competen, la nivel parlamentar sau prin alte organisme pentru a limita, ngrdi posibilitile funcionarilor venali de a utiliza legea n scopuri strine raiunii acesteia de a exista. Cauzele de ordin legislativ sunt de natur a cangrena sistemul, extinzndu-se spre mediile politice, care devin astfel antajabile.