38 Descentralizarea i autonomia local n sistemul de drept romn Lect. univ. dr.

Grleteanu George Asist. univ. dr. Smarandache Lavinia * De centralizing and local
autonomy in the Romanian legal system Abstract The principles of decentralization
and of local autonomy should necessarily be considered related because an
unbreakable link joins the two legal institutions. The coordinates and normative
consequences resulting legally from both of them have a common existence. The
premise upon which relies any legal step is an indissoluble link between these two
principles: "the idea of local autonomy entails administrative de-centralization,
autonomy is a right and a decentralized system involves autonomy1 . Cuvinte
cheie: descentralizare, autonomie local, stat federal, deconcentrare, colectiviti
locale Key words: de-centralizing, local autonomy, federal state, de-concentration,
local collectivities 1. Fundamentul juridic al principiilor. n sistemul de drept romn,
principiile descentralizrii i autonomiei locale se regsesc consacrate att la nivel
constituional, ct i la nivel legislativ. Astfel, Constituia Romniei din 1991
revizuit prevede n art. 120 alin. (1) c: "Administraia public din unitile
administrativteritoriale se ntemeiaz pe principiile descentralizrii, autonomiei
locale i deconcentrrii serviciilor publice". De asemenea, reglementarea legal a
celor dou principii rezult prin prisma Legii nr. 215/2001 a administraiei publice
locale, LegiiCadru nr. 195/2006 a descentralizrii i a Legii nr. 199/1997 pentru
ratificarea Cartei europene a autonomiei locale, adoptat la Strasbourg la 15
octombrie 1985. Se observ deci c principiul descentralizrii i autonomiei locale
sunt consacrate de ctre constituant, n timp ce legiuitorul, fcnd aplicaia
prevederilor constituionale, vine s * Autorii sunt cadru didactic la Facultatea de
Drept i tiine Administrative a Universitii din Craiova 1 Anibal Teodorescu, Tratat
de drept administrativ, vol. I, ediia a 2-a, Institutul de Arte Grafice Eminescu S.A.,
Bucureti, 1929, p. 286, citat de Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.
I, ediia a 4-a, Ed. All Beck, Bucureti, 2005, p. 450, nota de subsol nr. 3. 39
precizeze coninutul concret al acestor principii. Observaia este important
deoarece implic faptul c numai legea, ca act al Parlamentului, poate determina
coninutul principiilor, orice alt act emis de o autoritate statal n acest domeniu
fiind neconstituional2 . De altfel, acesta este i poziia Curii Constituionale
romne care prin Dec. nr. 45/1994 declara neconstituional art. 192 din
Regulamentul de organizare i funcionare a Camerei Deputailor deoarece "impune
obligaii consiliilor locale i judeene. Un asemenea lucru l poate face numai legea,
iar dispoziia regulamentar ncalc art. 119 din Constituie privind principiul
autonomiei locale". 2. Regimul juridic al descentralizrii. Legea nr. 215/2001 a
administraiei publice locale reia n cuprinsul art. 2 alin. (1) dispoziia constituional
cadru: "Administraia public n unitile administrativ-teritoriale se organizeaz i
funcioneaz n temeiul principiilor descentralizrii, autonomiei locale ()". n
cuprinsul legii, legiuitorul a pus ns accent doar pe instituia autonomiei locale, art.
2 fiind unul dintre puinele dispoziii n care se vorbete de descentralizare, prnd
a induce ideea unei simbioze a celor dou principii i a faptului c se coreleaz
reciproc, unul constituind esena (autonomia local), iar cellalt forma
(descentralizarea). De altfel, necesitatea existenei unui cadru legal care s
defineasc instituia descentralizrii a condus la adoptarea Legii-Cadru nr.
195/2006. n art. 2 lit. l) prin descentralizare se nelege "transferul de competen
administrativ i financiar de la nivelul administraiei publice centrale la nivelul

administraiei publice locale sau ctre sectorul privat". Aadar, acest transfer de
competen, "ansamblul atribuiilor stabilite de Constituie i de legile care confer
autoritilor administrative drepturi i obligaii de a duce n nume propriu, n
realizarea puterii publice i sub propria responsabilitate, o activitate de natur
administrativ" art. 2 lit. c), nu poate fi dect de natur administrativ sau
financiar, gsindu-i limita n caracterul unitar i caracterul indivizibil al
suveranitii statului. Art. 3 din lege instituie descentralizarea ca un proces 3 ce se
deruleaz continuu i care trebuie s aib la baz o serie de principii precum:
principiul subsidiaritii, principiul asigurrii resurselor corespunztoare
competenelor transferate, principiul responsabilitii autoritilor administraiei
publice locale n raport cu competenele ce le revin, principiul asigurrii unui proces
de descentralizare stabil, predictibil, bazat pe criterii i reguli obiective, principiul
echitii, i principiul constrngerii bugetare. Consolidarea definiiei legale a
descentralizrii, care implic un transfer de competene att administrative, ct i
financiare, este realizat prin intermediul art. 6 alin. (1) din lege care dispune:
"Transferul de competene se face concomitent cu asigurarea resurselor necesare
exercitrii acestora. Exercitarea competenelor se face numai 2 Dan Claudiu
Dnior, Drept Constituional i Instituii Politice. Teoria General, vol. I, Ed. Sitech,
Craiova, 2006, p. 119. 3 n acelai sens este intitulat i capitolul III din lege "Cadrul
instituional al procesului de descentralizare". 40 dup transmiterea resurselor
financiare necesare". Acest transfer continuu de competene de la nivel central n
plan local se face n funcie de capacitatea administrativ a unitilor administrativteritoriale i permite o clasificare a acestora n dou categorii: categoria I, n care
intr cele care au aceast capacitate administrativ i categoria a II-a, care le
reunete pe acelea care nu dispun de aceast capacitate, acestea din urm fiind
excluse momentan de la transferul competenelor pn se ndeplinete condiia de
baz [art. 10 alin. (1) i (2)]. Prin capacitate administrativ, art. 2 lit. b), se nelege
"ansamblul resurselor materiale, instituionale i umane de care dispune o unitate
administrativ-teritorial, precum i aciunile pe care le desfoar aceasta pentru
exercitarea competenelor stabilite prin lege", evaluarea i stabilirea n concret a
acestei capaciti fcndu-se n condiiile legii de ctre autoritile administraiei
publice centrale. Autoritile administraiei publice locale vor putea exercita n urma
procesului de descentralizare trei tipuri de competene potrivit art. 19: competene
exclusive (competenele atribuite prin lege prin care autoritile locale au dreptul de
decizie i dispun de resursele si mijloacele necesare ndeplinirii competenelor art.
1 lit. e) i art. 20), competene partajate (competenele n exercitarea crora
autoritile administraiei publice locale de la nivelul comunelor, oraelor i de la
nivel judeean colaboreaz cu autoritile administraiei publice de la nivel central art. 1 lit. f) i art. 23) i competene delegate (competenele atribuite prin lege
autoritilor locale, mpreun cu resursele financiare corespunztoare, de ctre
autoritile centrale, pentru a le exercita n numele i n limitele stabilite de ctre
acestea - art. 1 lit. d) i art. 27). 3. Regimul juridic al autonomiei locale. Carta
european a autonomiei locale, adoptat la Strasbourg la 15 octombrie 1985, i
ratificat de ctre statul romn prin Legea nr. 199/1997, reprezint cadrul legal al
coordonatelor juridice i limitelor autonomiei locale. De asemenea, Legea nr.
215/2001 a administraiei publice locale reglementeaz regimul general al
autonomiei locale, definit n art. 3 alin. (1) n mod asemntor Cartei europene ca

"dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a

soluiona i de a gestiona, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le
reprezint, treburile publice, n condiiile legii". Titularii acestui drept sunt consiliile
locale, primarii, consiliile judeene i preedinii acestora, autoriti ale
administraiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret i liber
exprimat [alin. (2)]. Exercitarea acestui drept prin titularii desemnai de lege nu
exclude, ci chiar implic posibilitatea de a recurge la consultarea locuitorilor prin
referendum sau prin orice alt form de participare direct a cetenilor la treburile
publice [alin. (3)]. Coninutul acestui drept cuprinde cele dou valene ale
autonomiei, autonomia administrativ i autonomia financiar, i privete
organizarea, funcionarea, competenele i atribuiile, precum i gestionarea
resurselor care, potrivit legii, aparin comunei, oraului, municipiului sau judeului
[art. 4 alin. (1) i (2)]. Competenele autoritilor administraiei publice locale sunt
de trei tipuri, competene exclusive, competene partajate i competene delegate,
acest lucru nempiedicnd ns aceste autoriti de a beneficia de dreptul ca, n
limitele legii, s 41 aib iniiative n toate domeniile, cu excepia celor care sunt
date n mod expres n competena altor autoriti publice (art. 5). Ansamblul
relaional al structurilor administraiei publice locale este guvernat de dou principii
redate de ctre legiuitor prin art. 6 astfel: pe de o parte, raporturile dintre
autoritile administraiei publice locale din comune, orae i municipii i autoritile
administraiei publice de la nivel judeean se bazeaz pe principiile autonomiei,
legalitii, responsabilitii, cooperrii i solidaritii n rezolvarea problemelor
ntregului jude [alin. (1)], iar pe de alt parte, n relaiile dintre autoritile
administraiei publice locale i consiliul judeean, pe de o parte, precum i ntre
consiliul local i primar, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare [alin.
(2)]. Adoptarea oricrei decizii de ctre autoritile administraiei publice centrale
este condiionat de consultarea prealabil a structurilor asociative ale autoritilor
administraiei publice locale, n toate problemele care le privesc n mod direct [art. 8
alin. (1)]. Pentru ndeplinirea competenelor i atribuiilor ce le revin comunele,
oraele, municipiile i judeele au dreptul la resurse financiare proprii, corelate cu
competenele i cu atribuiile prevzute de lege, pe care autoritile administraiei
publice locale le stabilesc, le administreaz i le utilizeaz n mod autonom (art. 9).
4. Principiul descentralizrii A. Valenele juridice ale descentralizrii. Instituia
descentralizrii a cunoscut i cunoate la nivelul doctrinei juridice diferite sensuri. n
cele ce urmeaz ne propunem s identificm substana acestei instituii juridice prin
prisma caracteristicilor raporturilor de putere dintre centrul etatic i colectivitile
teritoriale. Descentralizarea, s-a considerat c se traduce printr-un transfer de
atribuii specifice statului ctre instituii juridice distincte fa de acesta (teritoriale
sau neteritoriale), instituii care beneficiaz, sub atenta supraveghere a statului, de
o anumit autonomie de gestiune4 . Printr-o astfel de definire a conceptului se
traseaz automat i liniile generale ale acestuia: reprezint un "transfer de
atribuii", vizeaz un raport ntre centrul etatic i extremitile sale, presupune un
control din partea statului. Descentralizarea poate aprea astfel i ca o metod de
divizare a puterii statului5 . Atribuiile sau competenele transferate prin
descentralizare sunt doar de natur administrativ, persoanele publice care dispune
de acestea beneficiind de o autonomie relativ de decizie n plan local6 . n acelai
timp descentralizarea reprezint i o modalitate de organizare a statului7 dar care

se bazeaz tot pe aceleai linii trasate 4 Ren Chapus, Droit administratif gnral,
tome 1, 15e dition, Ed. Montchrestien, Paris, 2001, p. 403. 5 Nadine Dantonel-Cor,
Droit dee collectivits territoriales, 3e dition, Ed. Bral, Rosny sous Bois, 2007, p.
13. 6 Michael Verpeaux, Droit des collectivits territoriales, Ed. Presses
Universitaires de France, Paris, 2005, p. XIX. 7 Jean Bernard-Auby, La
dcentralisation et le droit, Ed. L.G.D.J, Paris, 2006, p. 127. 42 anterior: este o form
de amenajare a statului n care autoriti administrative nonetatice gereaz afaceri
administrative particulare ntr-un anumit raport de dependen fa de administraia
central. Conceptul de descentralizare, prin opoziie fa de centralizare, a fost
tratat pe larg de ctre Charles Eisemann8 care, pornind de la tezele lui Kelsen cu
privire la centralizarea i descentralizarea ordinilor juridice, a reuit s dezvolte un
model teoretic axat pe dou idei. Astfel, descentralizarea ar presupune reunirea
dou elemente fundamentale. Primul element const n existena unor autoriti ce
i consacr activitatea unui grup particular de persoane, definit prin legtura ce
exist ntre aceste persoane i un teritoriu determinat. Descentralizarea apare astfel
pentru Eisemann ca un element al structurrii "personale" a competenelor
administrative. Al doilea element const n faptul c asupra acestor autoriti
organele statului nu exercit dect un control redus n sensul n care ele nu pot
priva de efecte actele acestor autoriti n mod discreionar. Astfel, nici o autoritate
nu trebuie s poat n mod discreionar "s le prescrie conduita pe care s o aib"
sau "s le nlocuiasc aceast conduit cu una diferit". Altfel spus, avem de-a face
cu autoriti publice constituite la nivel local pentru a gera interesele unor persoane
dintr-un cadru teritorial determinat asupra crora statul, centrul, exercit un control
minimal. Ali autori9 pun accentul, ca element definitoriu pentru instituia
descentralizrii, pe determinarea unor competene de care se bucur persoanele
publice locale. Aceste competene eseniale n calificarea unor structuri ca
descentralizate sunt n mod necesar limitate. Consecina direct a determinrii
competenelor const n faptul c normele adoptate de ctre colectivitile
descentralizate vor avea aplicabilitate doar n cadrul teritorial al acestora i nu la
nivelul statului n ansamblu. Astfel, se poate desprinde un sens particular al
descentralizrii ca pluralitate de centre de decizie. B. Formele descentralizrii10 a)
Descentralizarea teritorial. Descentralizarea teritorial, ntr-o manier general,
privete constituirea colectivitilor locale la nivelul unor pri determinate din
teritoriul statului, ca persoane juridice de drept public a cror activitate specific 8
Charles Eisemann, Centralisation et dcentralisation, Ed. L.G.D.J, Paris, 1948, citat
de Jean Bernard-Auby, op.cit., p. 128. 9 Gilles Giuheux, La mise en uvre de la
dcentralisation: tude compare France, Belgique, Canada, Actes du Colloque de la
Facult de Droit et Science politique de Rennes, 18-19 novembre 2004, Ed. Bruylant,
Bruxelles, 2006, p. 3-4. 10 a se vedea n acest sens Charles Debbasch, Frdric
Colin, Administration publique, 6e dition, Ed. Economica, Paris, 2005, p. 235-236;
Michael Verpeaux, Droit des collectivits territoriales, Ed. Presses Universitaires de
France, Paris, 2005, p. XXI; Ren Chapus, Droit administratif gnral, tome 1, 15e
dition, Ed. Montchrestien, Paris, 2001, p. 405-407;. Antonie Iorgovan, Tratat de
drept administrativ, vol.I, ediia a 4-a, Ed. All Beck, Bucureti, 2005, p. 453-454; Ion
Deleanu, Instituii i proceduri constituionale, Ed. C. H. Beck, Bucureti, 2006, p.
382-383. 43 este desfurat prin prisma locuitorilor respectivei colectiviti.
Trebuie evideniate anumite particulariti specifice acestei forme. n primul rnd,

descentralizarea teritorial are la baz preexistena unor interese comune ale

locuitorilor unei anumite "fraciuni geografice" a teritoriului unui stat. Se creeaz
astfel o comunitate de interese locale ce implic automat apariia unor "afaceri
locale" diversificate, n diferite domenii sociale, i n acelai timp distincte de
afacerile statului, reliefarea unor interese naionale de data acesta. Cu ct este mai
mare aceast solidaritate de interese locale, cu att vor fi mai numeroase i
afacerile locale desfurare. Din punct de vedere sociologic, gradul acestei
solidariti teritoriale de interese este direct proporional cu dimensiunile concrete
ale colectivitii locale, n indirect depinznd de acest cadru i sfera afacerilor
locale. Practic, descentralizarea teritorial vizeaz o exprimare a voinei statului de
a recunoate un drept al colectivitilor locale de a-i administra autonom, pn la
un anumit punct, afacerile proprii prin intermediul unor organe alese. n al doilea
rnd, descentralizarea teritorial presupune n acelai timp i un anumit grad de
autonomie n gestionarea afacerilor locale. Mijlocul cel mai bun de atingere a
acestui grad de autonomie este reprezentat de alegerea de ctre electoratul local a
unor reprezentani care s administreze afacerile locale n numele lor i care
rspund direct fa de acetia. Principiul este deci c aceste autoriti locale
nsrcinate cu administrarea colectivitii locale trebuie s fie alese, ns realitatea
dovedete i existena unor excepii (prefectul), cnd acestea sunt numite de
puterea central. Descentralizarea este compatibil cu o asemenea situaie, ns nu
se poate vorbi de o veritabil descentralizare dac agenii locali ai statului
monopolizeaz atribuiile colectivitii locale. b) Descentralizarea tehnic.
Descentralizarea tehnic (sau descentralizarea pe servicii ori descentralizarea
funcional) presupune de data aceasta existena unor persoane juridice de drept
public (stabilimente publice) nsrcinate prestarea autonom de servicii publice care
sunt desprinse din ansamblul serviciilor prestate de autoritile etatice. Aceast
form presupune practic modalitate de participare a administrailor la gestionarea
unor servicii ce se bucur de o anumit autonomie11. Inconvenientele pe care le
prezint ns aceast form constau n inaplicabilitatea sa n toate domeniile sociale
i o relativ deplasare din atenia puterii politice ctre atenia unor grupuri de
presiune12 . Se poate observa13 astfel c, dac descentralizarea teritorial se
prezint ca o repartizare a afacerilor locale administrative impus de diversitatea
intereselor locale 11 Dan Claudiu Dnior, Drept Constituional i Instituii Politice.
Teoria General, vol. I, Ed. Sitech, Craiova, 2006, p. 118; Bernard Chantebout, Droit
constitutionnel, Ed. Armand Colin, Paris, 2001, p. 57. 12 Ion Deleanu, op.cit., p. 382.
13 Antonie Iorgovan, op.cit., p. 453. 44 din diferitele cadre teritoriale ale unui stat,
descentralizarea tehnic, dei presupune aceeai tehnic juridic, este rezultatul
necesitii de repartizare armonioas a funciilor la nivelul diferitelor ealoane ale
administraiei. Descentralizarea teritorial rspunde deci unor aspiraii politice
locale, avnd o semnificaie politic 14, pe cnd descentralizarea tehnic unor
preocupri de eficacitate, astfel nct, n ceea ce privete ultima form, autonomia
de gestiune a treburilor interne are un caracter mai puin pronunat dect n cazul
primei. C. Condiiile efectivizrii descentralizrii. Pe baza aspectelor reliefate
anterior putem identifica n mod concret acele condiii care concur la efectivizarea
unui proces de descentralizare normat ca modalitate de organizare a raporturilor
dintre stat i colectivitile infraetatice. Aceste condiii fundamentale constau n
existena unei personaliti juridice a autoritilor descentralizate distincte de

personalitatea juridic a statului, autonomia acestor autoriti descentralizate fa

de stat i dispunerea de mijloace suficiente de realizare a competenelor
administrative proprii. a) Existena personalitii juridice a autoritilor
descentralizate. Reglementarea i gestionarea afacerilor locale trebuie s aparin
unor autoriti "personalizate", distincte de personalitatea juridic a statului sau a
altor instituii etatice. Altfel spus, este esenial pentru a putea vorbi de
descentralizare ca structurile teritoriale constituite n colectiviti locale s aib o
personalitate moral care s le permit implicit s gestioneze afaceri diferite de
cele ale statului. Personalitatea juridic distinct a colectivitilor teritoriale implic
faptul c acestea au o organizare proprie de sine stttoare, un patrimoniu propriu
i un scop propriu n acord cu interesul general, formnd o individualitate juridic
distinct care are drepturi i poate s-i asume obligaii n nume propriu15 . b)
Independena (autonomia) personal a autoritilor descentralizate. Esena
descentralizrii rezid n asigurarea unei autonomii ct mai mari posibile a
autoritilor descentralizate. Prin prisma faptului c o autoritate aleas, fa de una
numit, are mai multe anse de a fi autonom fa de stat, rezult conformitatea
fenomenului de alegere a acestor autoriti la nivel local cu esena descentralizrii.
Asigurarea autonomiei prin intermediul alegerii persoanelor nsrcinate cu gerarea
afacerilor locale privete nu numai organele de la nivelul colectivitilor teritoriale,
ci i instituiile publice de la nivel local ce ndeplinesc funcii de realizare a unor
servicii de interes public. De asemenea, acest gen de autonomie centrat pe
alegerea structurilor administrative locale implic n acelai timp i o garanie
mpotriva riscului deznvestirii arbitrare a acestora printr-o decizie unilateral a
statului. n acest sens, aceast garanie este asigurat prin prisma principiului de
drept al paralelismului formelor i competenelor ce presupune ca aceast
deznvestire s se produc doar prin intermediul celor care au participat la
nvestirea prin alegere. Doar n acest mod poate fi amenajat o tutel 14 Ren
Chapus, op.cit., p. 405. 15 Dan Claudiu Dnior, op.cit., p. 77 i 119. 45 asupra
reprezentanilor, numai prin intermediul reprezentailor. Chiar i n cazul
persoanelor numite n funcie n anumite instituii publice locale descentralizate se
impun anumite limite ce le asigur autonomia: mandatul determinat pe o perioad
de timp prin contractul individual de munc ncheiat. c) Dispunerea de mijloace
suficiente. Efectivizarea procesului de descentralizare este condiionat n plus de
existena unor mijloace tehnice sau financiare care vor permite autoritilor
descentralizate s-i exercite autonom competenele transmise prin acest proces.
Deci, asigurarea unui proces efectiv de descentralizare trebuie corelat n mod
obligatoriu i n acelai timp cu o identificare i o creare a acestor mijloace. Punerea
la dispoziia acestor autoriti descentralizate a unor mijloace financiare necesare
desfurrii activitii specifice presupune nu doar o subvenionare de la nivelul
bugetului central a acestora, ci i posibilitatea de stabilire i colectare a unor taxe i
impozite n cadrul unei reforme fiscale locale adecvate stabilite prin lege. D.
Distincii fa de alte instituii. Dei prezint pn la un anumit punct similitudini,
este necesar o distingere a descentralizrii de federalism, care privete o form de
stat, i de deconcentrare, ce const ntr-un simplu transfer de competene n
teritoriu exercitate indirect tot de ctre centru. a) Descentralizarea i statul federal.
ntre raporturile caracteristice celor dou nivele statale din interiorul statului federal
i instituia descentralizri putem identifica dou tipuri de diferene: diferene

instituionale i diferene de competene. n ceea ce privete diferenele

instituionale16 trebuie remarcat n primul rnd c, spre deosebire de
descentralizare, care presupune un transfer de competene doar de natur
administrativ, colectivitile locale avnd doar posibilitatea de a aplica n mod
autonom legea, statele componente ale unei federaii, prin prisma capacitii proprii
de autoorganizare, se bucur de competene etatice: competene constituionale,
legislative, administrative i jurisdicionale. De asemenea, la nivel central statele
federate cunosc un aparat guvernamental fundamentat pe principiul separaiei
puterilor n stat, n timp ce organele administrative locale beneficiare ale procesului
de descentralizare exercit numai o funcie de conducere a colectivitii doar de
natur administrativ. Statele federate sunt asociate la crearea organelor legislative
i executive federale i la exercitarea funciilor specifice ale acestora, pe cnd
reprezentarea colectivitilor locale la nivelul central al statelor descentralizate este
foarte slab dezvoltat. Federalismul se prezint indubitabil ca expresia unei
organizri de natur politic spre deosebire de statele descentralizate n care
gestiunea afacerilor locale privete doar o natur administrativ. Pe de alt parte,
diferenele de competene trebuie de asemenea relevate. Competenele de care
beneficiaz colectivitile locale prin descentralizare sunt prevzute prin lege i
determinate de ctre legislator. n statul federal, mprirea 16 Nadine DantonelCor, op.cit., p. 16; Dan Claudiu Dnior, op.cit., p. 132. 46 competenelor ntre cele
dou nivele statale este efectuat la nivelul Constituiei federale. Competenele
statelor federate sunt garantate prin faptul c actul fundamental federal nu poate fi
modificat dect printr-o procedur complexa ce presupune n mod obligatoriu
participarea statelor federate. Rezultatul exercitrii competenelor specifice este de
asemenea radical diferit: n statele federate avem de-a face cu creare unei ordini
juridice distincte, pe cnd descentralizarea nu presupune dect posibilitatea pentru
colectivitile locale de aplicare autonom n mod relativ a legii. b) Descentralizarea
i deconcentrarea. Att descentralizarea, ct i deconcentrarea reprezint dou
procese prin intermediul crora se prodece un transfer de competene de natur
administrativ de la nivelul central a statului la nivel periferic, n planul
colectivitilor locale. Diferenele ntre cele dou instituii se prezint pe de o parte,
prin prisma scopului acestora, la deconcentrare scopul fiind decongestionarea
centrului etatic de comand, iar la descentralizare reprezentnd o recunoatere a
posibilitii de autoadministrare a colectivitilor locale. Pe de alt parte,
modalitatea de desemnare a titularilor competenelor transferate este diferit: la
deconcentrare organele ce acioneaz n plan local sunt numite de ctre centru i
rspund direct fa de acesta fiindu-i subordonate, pe cnd la descentralizare
autoritile administrative locale sunt rezultatul alegerii de ctre electoratul local. E.
Consecinele normative ale principiului descentralizrii. Constituantul romn a optat
pentru o consacrare distinct a principiilor descentralizrii i autonomiei locale n
art. 120 alin. (1). n sistemul constituional francez, spre deosebire de cel romn,
remarcm o absorbire a principiului descentralizrii n cel al libertii de
administrare a colectivitilor teritoriale (echivalentul autonomiei locale la noi).
Astfel, constituantul francez pune accentul doar pe aceast libertate de
administrare a colectivitilor teritoriale17, pentru ca descentralizarea s apar doar
ntr-o manier rezidual, la nivelul dezbaterilor doctrinare, ca o manier de a fi a
statului18, potrivit definiiei clasice a lui Hauriou. Normarea distinct a

descentralizrii n Constituia Romniei din 1991 revizuit impune o abordare

distinct a consecinelor normative presupuse de acest concept. a) O prim
consecin normativ rezult din considerarea descentralizrii ca o modalitate de
organizare a statului: se creeaz o obligaie pentru stat ca n cadrul politicii sale
generale s-i amenajeze ntr-un anumit mod exerciiul puterii, pe vertical, printr-o
repartizare a competenelor ntre centrul etatic i colectivitile teritoriale. Astfel,
statul este obligat s procedeze la un transfer a unei pri din competenele sale
ctre nivelul periferic statal. n acelai timp, organizarea descentralizat a statului
devine incompatibil i exclude de principiu orice form de 17 art. 72 alin. (3) din
Constituia Franei din 1958 revizuit n anul 2003 prevede c "n condiiile
prevzute de lege, colectivitile se administreaz liber prin ()". 18 Franois
Fourni, Recherches sur la dcentralisation dans l'uvre de Maurice Hauriou, Ed.
L.G.D.J, Paris, 2005, p. 87 47 centralizare etatic. Este adevrat c aceast
incompatibilitate este relativ, deoarece nimic din viaa statului nu poate scpa
unui anumit control exercitat direct sau prin intermediari de ctre acesta. b) O a
doua consecin normativ se prezint ca un corolar al primei: transferul de
competene obligatoriu va trebui s priveasc doar competene de o anumit
natur, i anume administrativ, care s permit colectivitilor teritoriale o
gestionare relativ autonom a treburilor interne. Dei este obligat s procedeze
normativ la transmiterea unor competene, legiuitorul romn nu poate ns s
dispun un alt caracter dect cel administrativ, de posibilitate de aplicare i
organizare a aplicrii autonome a legii, cu privire la aceste competene. Adoptarea
unui astfel de act normativ ar constitui o nclcare a art. 120 alin. (1) i ar fi
considerat ca neconstituional. De altfel, aceast obligaie negativ ce incumb
legiuitorului i circumscris de caracterul administrativ al competenelor transmise
rezult i din caracterul unitar al statului normat n art. 1 alin. (1) din Constituie,
caracter unitar care nu poate, potrivit art. 152 alin. (1), s formeze obiectul unei
revizuiri constituionale. c) De asemenea, procesul de descentralizare, ca transfer
de competene obligatoriu, impune obligaii pentru stat de permitere a modalitilor
i de creare a mijloacelor prin care acest proces s devin efectiv. Astfel, beneficiarii
competenelor transmise trebuie s aib pe de o parte capacitatea juridic de a le
utiliza, deci trebuie s se poat constitui mai nti ca persoane juridice de drept
public distincte de stat. Capacitatea juridic dobndit implic la rndul ei o
anumit organizare intern care trebuie s fie ct mai puin influenat de mediul
exterior acesteia. Evident c orice organizare juridic trebuie s fie fcut potrivit
regulilor impuse de ctre stat prin lege, ns aceste reguli nu trebuie s devin prea
constrngtoare astfel nct s eludeze scopul principal pentru care au fost
instituite. Capacitatea juridic mai presupune i existena unui patrimoniu propriu al
persoanelor juridice constituite, iar acest patrimoniu impune existena unor
modaliti de natur financiar prin care s fie determinat i a unor mijloace juridice
financiare concrete prin care titularii si s poat dispun autonom de resursele
financiare. Pe de alt parte, beneficiarii competenelor trebuie ca regul general s
fie alei, nu numii de ctre centru. Aceast obligaie indirect se impune
actualmente avnd n vedere cadrul constituional actual. Dup cum relevam
anterior, nainte de revizuirea constituional din 2003, actul fundamental amintea
doar de principiul descentralizrii serviciilor publice n art. 119 alin. (1),
descentralizarea neleas de constituantul romn de la 1991, prin nenormarea

instituiei deconcentrrii, implicnd automat un transfer de competene att ctre

structuri administrative alese, ct i fa de unele numite19 . 19 actualul cadru
constituional implic, de exemplu, ca structurile de conducere ale universitilor,
servicii publice de interes naional, s rezulte din alegeri, numirea direct de ctre
ministerul de resort a rectorilor fiind incompatibil cu principiul descentralizrii, i
deci orice prevedere legal care ar institui un asemenea drept este
neconstituional