Sunteți pe pagina 1din 525

1

Capitolul I

Viorel Ro

DREPT FINANCIAR I FISCAL


- CURS UNIVERSITAR -

Partea I

Cursul este realizat cu o important contribuie a Andreei Livdariu (avocat, asistent i


doctorand) dar pe care domnia sa nu o consider suficient pentru a figura i pe copert n
calitate de coautor. Este important i eu o socotesc coautor.
ntr-un fel pentru care nu sunt cuvinte dar pentru care nici nu-i nevoie de cuvinte, au
contribuit la realizarea cursului cei cu care mpart de atta timp zilele i de multe ori i pri ale
nopilor, spaiul n care nvm i muncim, bucuriile i suprrile, apsarea grea a problemelor
celor pe care ne nsrcinm s-i ajutm, s-i nelegem, s-i aprm i s le gsim dreptatea.
Ei sunt avocaii Anda Mihaela Antohe, Bogdan Buricea, Iuliana Popescu, Ciprian Romian,
Camelia Stnescu, Anneli tefnescu-Bogdea, Daniel Tbrana i Florin Vieriu.

Capitolul I

Viorel Ro

DREPT FINANCIAR I FISCAL


- CURS UNIVERSITAR -

Universul Juridic
Bucureti
- 2016 -

Partea I

Editat de S.C. Universul Juridic S.R.L.


Copyright 2016, S.C. Universul Juridic S.R.L.
Toate drepturile asupra prezentei ediii aparin
S.C. Universul Juridic S.R.L.
Nicio parte din acest volum nu poate fi copiat fr acordul scris al
S.C. Universul Juridic S.R.L.

NICIUN EXEMPLAR DIN PREZENTUL TIRAJ NU VA FI


COMERCIALIZAT DECT NSOIT DE SEMNTURA
I TAMPILA EDITORULUI, APLICATE PE INTERIORUL
ULTIMEI COPERTE.
Descrierea CIP a Bibliotecii Naionale a Romniei
RO, VIOREL
Drept financiar i fiscal : curs universitar / Viorel Ro. - Bucureti : Universul
Juridic, 2016
Conine bibliografie
ISBN 978-606-673-851-4
347.73(498)

REDACIE:

tel./fax:
tel.:
e-mail:

021.314.93.13
0732.320.666
redactie@universuljuridic.ro

DEPARTAMENTUL
DISTRIBUIE:

tel.:
fax:
e-mail:

021.314.93.15
021.314.93.16
distributie@universuljuridic.ro

www.universuljuridic.ro

Capitolul I

CUVNT NAINTE
Cursul de fa este dedicat studenilor facultilor de drept pentru care durata de studiu a
disciplinei este limitat, din motive obiective, la un semestru. Raportndu-ne la instituiile de
baz ale disciplinei i la numrul de cursuri dintr-un semestru am mprit materia n trei pri
(sistemul bugetar, sistemul fiscal, procedura fiscal) i n 14 capitole (egal cu numrul
obinuit de cursuri ntr-un semestru/disciplin) spre a pune la dispoziie informaiile necesare
i ntr-o form ct mai accesibil.
ntr-un viitor pe care ni-l dorim ct mai apropiat aceasta va avea formatul necesar pentru
studiul materiei n dou semestre (att ct credem c ar trebui s se acorde disciplinei n
cazul studiilor aprofundate, de master).
Autorul

Partea I

Cap. I. Statul i finanele statului (finanele publice)

Partea I
SISTEMUL BUGETAR

Partea I Sistemul bugetar

Cap. I. Statul i finanele statului (finanele publice)

Capitolul I
STATUL I FINANELE STATULUI (FINANELE PUBLICE)
1. Introducere n finanele publice
Finanele publice reprezint un fenomen complex, reprezint produsul interaciunii unor
factori economici, politici i juridici i a unor interese care opun statele i populaiile
acestora, dar i forele politice aflate la conducerea statelor, interese care sunt greu de
conciliat la scara duratei de via a unui om. Finanele publice sunt produsul unei mari
varieti de structuri i de actori, care le fac sensibile la transformrile ce se petrec n
societate i care sunt uneori depite de aceste transformri cu consecine dramatice. Sunt
forma bneasc a contractului nostru social, a contractului care leag populaia cu statul n
care triesc.
Finanele publice au avut, dintotdeauna, un pronunat caracter politic: ele constituie
smburele dur, substana puterii politice i centrul tuturor problemelor importante ale
popoarelor civilizate. i aceasta, n pofida faptului c aspectele economice i sociale sunt
cele care ar trebui s fie dominante. Prin finanele publice administrate de stat, popoarele
prosper ori se ruineaz, dup cum acestea sunt bine sau prost conduse. Finanele statelor i
administrarea lor sunt, n realitate, obiectul disputelor politice: pentru preluarea administrrii
acestora se lupt forele politice. Pentru proasta administrare a acestora se pierd btliile
politice.
n pofida importanei lor incontestabile i a faptului c ele fac parte din viaa noastr de
fiecare zi, finanele publice nu se bucur ns de o imagine pozitiv, iar disciplinei noastre nu
i se acord timpul de studiu necesar n facultile de drept nici n zilele noastre.
Arid, complicat, tehnic, dificil, abstract, rigid, sunt doar cteva din calificativele
ce se atribuie materiei. La aceast imagine contribuie, din plin, lehamitea, rigiditatea i
autoritarismul exagerat al funcionarilor administraiei financiare, care se comport mai
degrab ca urmai ai zapciilor i vtafilor obinuii s adune birurile cu biciul, iar nu cu legea
n mn, funcionari care sunt i suficient de prost pltii pentru a avea mereu grija zile de
mine i a pica prad tentaiilor de tot felul. Agenii fiscali, care simbolizeaz n cel mai nalt
grad statul, ageni pe care toi contribuabilii i asociaz cu puterea, cu autoritatea, nu par a
lucra cu oameni. Sunt, cel mai adesea, nite funcionari al cror prim rspuns la orice
ntrebare este nu se poate!. Funcionari la ghieele crora contribuabilii romni, care
conform statisticilor Bncii Mondiale petrec pn la 200 de ore ntr-un an pentru a-i plti
drile (n al cror numr, deinem, de asemenea, un record), spre a li se putea adresa prin
golul din geamul jegos, dac nu au inspiraia, priceperea i cunotinele s li se adreseze prin
mijloace de comunicare la distan, trebuie mai nti s se ncline att de adnc cum nici n
faa capetelor ncoronate nu se face. Pentru ei contribuabilii au un singur drept: acela de
a-i plti la termen taxele i impozitele. Din ghearele fiscului nu exist scpare nici n
moarte, datornicul fiscal fiind urmrit pe bunurile sale pentru datoriile nepltite n timpul
vieii. Aa a fost peste tot, dar numai n timpurile vechi. De aceea nu-i de mirare c
rscoalele, revoluiile, micrile sociale importante i schimbtoare de regimuri politice au
fost determinate, aproape fr nici o excepie, de pauperizarea insuportabil a populaiei
cauzat de impunerea excesiv. Dar la noi, aa este i acum! Pentru c nu exist stat care s
i pedepseasc supuii-contribuabili aa cum o face al nostru!

10

Partea I Sistemul bugetar

Contribuie din plin la aceast imagine i incapacitatea politicienilor de a face ordine


ntr-un domeniu delicat al vieii noastre. Pentru ei grija de cpti pare a fi aceea de a prelua
controlul finanelor statului n beneficiu propriu, iar nu n beneficiul celor care le-au dat votul
i dreptul de a decide n numele lor.
Imaginea negativ a finanelor publice este dat i de faptul c la adpostul acestor
cuvinte, care au o putere magic, statul se poart adesea ca un jefuitor (cel mai mare dintre
jefuitori spune despre stat Lysander Spooner 1), uitnd c oamenii s-au constituit n state
pentru a nu-i mai apra singuri drepturile, uitnd c instituiile sunt create pentru a asigura
funcionarea statului i c aceast funcionare nu poate avea alt scop dect satisfacerea
intereselor generale ale cetenilor, iar nu a celor care conduc ori funcioneaz n instituiile
statului.
Cercetnd trecutul, constatm c istoria comunitilor umane organizate se dovedete a
fi o succesiune de perioade de prosperitate i de srcie. Difer, de la o comunitate organizat
la alta, doar durata acestor perioade. Alternana lor nu a putut fi mpiedicat, pn la aceast
dat, nicieri n lume, n pofida numeroaselor teorii ce au adus faim i premii autorilor lor i
dup care autoritile i-au ghidat deciziile.
Ciclicitatea crizelor, inclusiv cele din ultimul secol i incapacitatea noastr de a le
preveni sunt oare cronice? Ori cronic este incapacitatea noastr de a fi consecveni n bune
politici financiare? Ori starea natural a economiei este, ntr-adevr, starea de criz care este
determinat de aciunea continu a corporaiilor n direcia maximizrii profiturilor ceea ce
nseamn c avariia oamenilor este generatoare de crize i cum nu este leac pentru avariie,
nu suntem n stare s prevenim crizele! Economistul american Veblen Thorstein2 a formulat
opinii foarte critice i la adresa oamenilor de afaceri. El a susinut, bunoar, c tehnologia i
tiina sunt marile fore ale schimbrii i c oamenii de afaceri sunt departe de a fi modele de
comportamente raionale perfecte, ei nefiind dect nite hoi de drumul mare3.
n faa unor astfel de opinii tranante i divergente se pune, ns, firesc, ntrebarea: sunt
oamenii vinovai de aceste crize sau legile obiective ne ntorc mereu, prin crize economice, la
starea de srcie i incertitudine n care ne zbatem?
Probabil, crizele economice nu pot fi prevenite. Poate c nu pot fi nici limitate n
efectele lor. Dar i dac lucrurile ar sta astfel, tot trebuie s cutm, s identificm i s
punem n practic acele politici financiare n care lumea s prospere ct mai mult cu putin.
Iar aceste politici nu pot fi aplicate n afara unor reguli de drept. ntre ele: cele ale dreptului
financiar.
1 Lysander Spooner (19 ianuarie 1808 14 mai 1887), filosof, pamfletar, activist aboliionist, avocat i
ntreprinztor, una dintre cele mai importante figuri din istoria anarhismului american datorit concordanei dintre
principiile aprate n scris i valorile manifestate n aciune. A dobndit faim dup ce a obinut abrogarea unei
reglementri care i interzice accesul n avocatur pentru c nu absolvise colegiul i dup o lupt inegal pe care a
dus-o cu US Postal Office care deine monopolul legal asupra serviciilor potale n SUA, reuind s-i falimenteze
societatea pe care o crease dar i s determine Congresul SUA s scad de mai multe ori tarifele potale. S-a
remarcat, de asemenea, prin credina sa n primatul legii naturale asupra legilor create de oameni, prin faptul c a
fost adversar al sclaviei i a aprat gratuit pe sclavii fugari, lucrarea sa Neconstituionalitatea sclaviei strnind,
admiraia adversarilor sclaviei dar i a aprtorilor ei, pentru claritatea i rigoarea cu care demonstra c sclavia este
incompatibil cu Constituia Statelor Unite.
2
Veblen Thorstein (1857-1929) este considerat cel mai spiritual reprezentant al instituionalismului
protestatar american. El este autor al unor lucrri precum Teoria clasei fr de ocupaie i Teoria ntreprinderii
de afaceri.
3 Este interesant de remarcat c pentru unul dintre autorii citai n aceast pagin statul este jefuitor
(Spooner), pentru cellalt (Thorstein), oamenii de afaceri sunt hoii. S fie adevrul la mijloc?

Cap. I. Statul i finanele statului (finanele publice)

11

2. Despre nevoile oamenilor i clasificarea acestora n finanele publice


Omul este o fiin fragil, liber i perfectibil, dotat cu un instinct natural de cooperare
care o face s fie esenialmente social i productor de relaii sociale1, este, din cauza
complexitii sale, o fiin cu multiple nevoi: fizice, intelectuale i morale. Multiplicitatea
trebuinelor i care se mresc n raport cu progresul civilizaiei este, de altfel, nu doar
unul dintre semnele superioritii speciilor n general i al superioritii oamenilor n raport
cu alte specii, dar i al nivelului de civilizaie atins.
Unele dintre nevoile oamenilor sunt satisfcute n mod natural i gratuit (aer, ap, soare),
altele, prin efort individual direct ori contra cost (mbrcminte, locuin, hran), altele ns,
cum sunt: aprarea n faa agresorilor, ordinea public, sntatea, nvmntul, cile de
comunicaii, protecia celor aflai n nevoie etc., presupun, pentru satisfacerea lor n mod
eficient: mai nti unirea, organizarea oamenilor n comuniti (statele i subunitile
administrativ teritoriale)2 i apoi efort colectiv, contribuia tuturor pentru a le putea satisface
n interes comun, n interesul general al membrilor comunitilor, interes care este conform
(sau aproape conform) cu al fiecruia n parte.
Efortul individual depus ntru satisfacerea nevoilor personale, chiar i atunci cnd
presupune contribuii multiple, se materializeaz n afacerile private, efortul colectiv depus
pentru satisfacerea nevoilor comune se materializeaz n ceea ce numim cu sintagmele
afacerile comunitilor, finanele publice sau finanele statului.
Din punctul de vedere al finanelor publice i n considerarea modului de satisfacere a
nevoilor populaiei, acestea pot fi clasificate n: nevoi individuale (private) i nevoi
generale (publice, colective), categorii crora, de dat mai recent li s-a adugat una nou,
aceea de nevoi semipublice.
Nevoile individuale sau private, pot fi satisfcute pe seama bunurilor/serviciilor
private, nevoile generale numai pe seama utilitilor publice. Totui, n cazul nevoilor private
nu se poate spune c acestea sunt strine de bunurile i utilitile publice. n alte cuvinte, nu
se poate spune c bunurile i serviciile publice nu satisfac i nevoi private, pentru c, de
exemplu, nevoia de siguran, de aprare contra agresiunilor, de asigurare a sntii, a
nvmntului etc., ne satisfac nevoi pe care le percepem ca individuale, chiar dac ele sunt
ale tuturor. Dar individual, aceste nevoi nu pot fi satisfcute la fel cum ele pot fi satisfcute
colectiv. ncercai, de exemplu, s v imaginai ca ai dori s construii singur drumul care s
v duc de acas la locul de munc!
Nevoile (exclusiv) private sunt acele necesiti ale indivizilor care pot fi i sunt
satisfcute cu maximum de avantaje i minimum de sacrificii de ctre fiecare membru al unei
comuniti.
Acest tip de nevoi sunt satisfcute pe seama bunurilor private, pe seama acelor bunuri
care sunt capabile s ofere valorile de ntrebuinare necesare oamenilor cum sunt: alimentele,
hainele, locuina i pe care consumatorii i le pot procura prin efort individual sau direct de la
productori sau de la cei care le comercializeaz. Preul acestor bunuri se stabilete pe pia,
n funcie de raportul existent ntre cererea consumatorilor i oferta productorilor.
Sociabilitatea este un atribut care distinge pe om. Fr ajutorul semenilor si, individul nu este nimic, nu
poate nimic. Simpatia irezistibil unete membrii unei familii omeneti, iar interesul comun, vine i cimenteaz
unirea lor. Familia este forma primitiv i neevitabil a sociabilitii. Fr societate limbajul nu ar fi fost creat.
(N. Idieru, Studii de economie politic i finane, Ed. Librriei Carol Muller, 1895).
2 Fiin esenialmente social, omul se desvrete n societate i este productor de relaii sociale.
(I. Deleanu, Instituii i proceduri constituionale, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2006, p. 28).
1

Partea I Sistemul bugetar

12

Din punctul de vedere al finanelor publice, bunurile private sunt bunurile al cror
consum de ctre un individ reduce cantitatea disponibil pentru ceilali indivizi. Aceste
bunuri sunt obinute individual ori sunt oferite de productori particulari i se gsesc pe piaa
liber, dar n cantiti limitate din cauza dimensiunii factorilor de producie i a resurselor
bneti imitate, ale potenialilor cumprtori. Specificul bunurilor private const n aceea c
dac un cumprtor i apropie o cantitate oarecare dintr-un anumit bun, oferta acelui bun se
micoreaz n mod corespunztor, celorlali cumprtori rmnndu-le o cantitate mai mic.
Cu alte cuvinte, n cazul bunurilor private, consumul de astfel de bunuri a unei persoane intr
n concuren cu consumul celorlalte persoane, pentru c un bun care servete la satisfacerea
unor nevoi individuale, nu poate fi consumat dect de o singur persoan.
Statul nu este ns total strin de oferta de bunuri private. O face indirect, prin msuri de
intervenie n economie, dar, uneori, o face n mod direct. Participarea autoritilor publice la
satisfacerea unor nevoi individuale este determinat de imposibilitatea sectorului privat de a
oferi anumite bunuri i servicii atunci cnd: i) sectorul privat nu este organizat sau pregtit
tehnic s desfoare astfel de activiti; ii) sectorul privat nu poate stabili cu exactitate
beneficiarii acestora pentru a le solicita plata preului datorat; iii) sectorul privat dei este
capabil s produc anumite bunuri i servicii, nu-i asum o asemenea sarcin, din cauza
incapacitii beneficiarilor de a suporta costul acestora.
n astfel de cazuri, producerea bunurilor i a serviciilor este ncredinat de autoritile
publice sectorului public, care ncaseaz costul acestora de la fondurile de resurse financiare
publice, iar nu de la fiecare beneficiar n parte.
Nevoile publice sau nevoile generale sunt noiuni cu un coninut variabil i, n
consecin, relative, pentru c sunt n continu evoluie: de la un an la altul, de la o ar la
alta. Nevoile generale sau nevoile publice, n coninutul lor, depind de dezvoltarea serviciilor
publice i de concepia dominant asupra statului i a funciilor pe care acesta trebuie s le
ndeplineasc, a limitelor n care acesta poate interveni n viaa economic.
Prin nevoi publice se nelege, de o manier foarte general, nevoile nscute din
vieuirea n comun a oamenilor, ori nevoile simite de colectivitate1. Dar aceste definiii au
dezavantajul de a fi lipsite de precizie, pentru c nu determin coninutul noiunii.
ntr-o alt definiie, suferind de aceeai imprecizie, nevoile publice sunt acelea care cer
concursul ntregii colectiviti pentru satisfacerea lor n condiii optime. Nu ntmpltor, s-a
remarcat, de altfel, c att n teorie, ct i n practic este greu de lmurit noiunea de nevoi
publice i c istoria cunoate nenumrate exemple de abuzuri ce s-au svrit de ctre
guvernani sub cuvnt c satisfac astfel de nevoi2.
ntr-adevr, pe lng nevoile individuale, oamenii au multiple alte nevoi generale sau
sociale, nevoi care nu pot fi satisfcute pe seama bunurilor private. Astfel, oamenii au nevoie
s fie aprai mpotriva eventualelor agresiuni venite din afara rii, s fie pzii mpotriva
celor care ncalc regulile de conduit n societate, s fie sprijinii n lupta lor mpotriva
forelor naturii (inundaii, incendii, furtun, uragan, seisme etc.), s fie protejai sub raport
social etc.
N.G. Leon, Elemente de tiin financiar, vol. I, Ed. Institutul de arte grafice, editur i librrie Cartea
romneasc, Bucureti, 1925, p. 115.
2 Conform lui Gaston Jze, citat de N.G. Leon, aleii poporului fac adesea liberaliti nebune electorilor, n
sperana de a le ctiga recunotina i de se realege. Aceasta explic nmulirea cheltuielilor pentru prime,
subvenii, lucrri publice de interes electoral etc.. Constatarea este valabil i pentru epoca n care trim.
N.G. Leon, Elemente de tiin financiar, vol. I. p. 116.
1

Cap. I. Statul i finanele statului (finanele publice)

13

Asemenea nevoi au un caracter general, social sau colectiv i ele pot fi satisfcute numai
pe seama unor aciuni i activiti sau servicii organizate de autoritile publice viznd
asigurarea aprrii naionale, meninerea ordinii interne i a securitii civile, pstrarea
echilibrului ecologic, protecia social etc. Nevoile generale, publice, colective sau obteti
reclam existena unor instituii publice capabile s ofere cetenilor utilitile publice,
denumite bunuri (utiliti) publice, bunuri (utiliti) sociale sau servicii publice, de care
acetia au nevoie i pe care nu le pot dobndi prin mijlocirea pieei.
Bunul public este, din punctul de vedere al dreptului financiar, acel bun care poate fi
consumat de un individ fr ca acest lucru s mpiedice consumul lui i de ctre ali indivizi.
Bunurile publice profit ntregii colectiviti, tuturor membrilor societii, indiferent dac
acetia au participat sau nu la efortul de finanare a acestora. Exemple: serviciul public al
justiiei, aprarea naional, serviciile de ordine public, etc.
Consumul utilitilor publice este indivizibil i neconcurenial. Dac un bun public este
furnizat unui individ, el este, n acelai timp, disponibil i pentru ali indivizi, consumul
bunurilor publice fiind, n principiu, lipsit de rivalitate. Spre deosebire de bunurile private,
care se consum n mod individual i sunt concureniale, utilitile publice se folosesc n
comun, adic sunt indivizibile i nu sunt concureniale, de ele putnd s beneficieze mai
multe persoane n acelai timp. Aceasta nu nseamn ns c toate persoanele pot s
beneficieze, n acelai timp, de un anume bun, serviciu sau utilitate public. Exemplu: un
pod, o osea, un spital, pot fi folosite n acelai timp de un numr limitat de persoane, dar
aceasta nu schimb natura bunului.
Spre deosebire de bunurile private care pot fi procurate prin intermediul pieei, utilitile
publice pot fi asigurate numai cu ajutorul autoritilor publice, singurele n msur s
organizeze instituii sau aciuni de larg interes social, ori s pun la dispoziie bunuri sau
servicii de utilitate public. Aceste autoriti sunt chemate s identifice nevoile generale ale
oamenilor i s se ngrijeasc de satisfacerea acestor nevoi, oferindu-le bunurile, utilitile
sau serviciile de care acetia au nevoie.
n cazul nevoilor colective, autoritile publice furnizeaz utiliti tuturor membrilor
societii, fr criterii de eligibilitate i necondiionat de vreo contribuie direct din partea
acestora la acoperirea cheltuielilor instituiilor publice care presteaz servicii pentru
satisfacerea acestor nevoi. Cu alte cuvinte, serviciile sau utilitile publice sunt furnizate
tuturor, fr nici o excludere. Aceasta nseamn c un bun public nu poate fi refuzat; o
persoan nu se poate sustrage de la nvmntul pe care statul l ofer celorlali membri ai
societii, un pacifist nu poate refuza msurile de securitate i aprare naional pe care statul
le ia n folosul tuturor etc.
Nevoile sociale sau nevoile generale n discuie se caracterizeaz, la rndul lor prin
aceea c satisfacerea lor antreneaz cheltuieli din partea instituiilor care le asigur (coli,
spitale, sistemul de asigurri, armat, poliie, justiie etc.), iar acoperirea cheltuielilor
respective presupune existena unor venituri corespunztoare. Instituiile publice nu presteaz
dect cu titlu de excepie servicii contra plat, de aceea finanarea cheltuielilor pe care le
presupun serviciile prestate de acestea, ori bunurile publice puse la dispoziia tuturor, se
asigur pe seama resurselor colectate de autoritile publice centrale i locale cu titlu de
impozite, taxe sau contribuii. n cazul n care asemenea venituri, preluate cu titlu definitiv i
nerambursabil, sunt insuficiente, n completare, se apeleaz la mprumuturi.
Procurarea resurselor de care statul are nevoie pentru finanarea prestaiilor nu se face
separat pentru fiecare serviciu public, ci n mod global, pentru ansamblul activitilor sale, iar

14

Partea I Sistemul bugetar

resursele sunt obinute, n principal, prin msuri de autoritate, pe calea impozitelor, taxelor i
contribuiilor prelevate de la populaie i agenii economici. Statul poate s-i ndeplineasc
sarcinile ce-i revin n virtutea suveranitii financiare de care se bucur, adic a dreptului su
de a-i procura veniturile pe cale de constrngere, fr s ofere contribuabililor o contraprestaie direct, dei, ntotdeauna populaia se ateapt ca eforul s-i fie rspltit prin servicii
de valoare egal efortului pe care l-a fcut, ndeplinindu-i obligaiile de contribuabil.
Prin contribuiile pe care statul le impune populaiei pentru a obine veniturile de care
are nevoie, se produce un transfer de putere de cumprare, dar i o redistribuire de venituri i
avere ntre membrii comunitii. Dar pe aceast cale, statul urmrete i alte obiective, cum
sunt: ocuparea ct mai deplin a forei de munc, reciclarea disponibilitilor bneti
temporare din economie, combaterea fenomenelor inflaioniste, evitarea ndatorrii peste
msur a rii fa de strintate, asigurarea echilibrului financiar i a celui monetar,
realizarea, n ultim instan, a echilibrului general economic.
Ct privete nevoile semipublice, acestea reprezint o categorie intermediar de nevoi
care ntrunete trsturi ale ambelor categorii, denumit cvasipublice sau semipublice. Este
vorba de acele nevoi ale populaiei care pot fi satisfcute fie pe seama bunurilor private, fie
pe seama bunurilor sau a utilitilor publice.
n cazul nevoilor semipublice (de educaie i instrucie, n nvmntul fr caracter
obligatoriu, ocrotire medical, protecie social, cultur etc.), satisfacerea lor prin acordarea
de utiliti de ctre autoritile publice se face n mod selectiv, pe baza anumitor criterii de
eligibilitate a beneficiarilor cum sunt: rezultatele la nvtur ale elevilor i studenilor i/sau
de situaia material a acestora, vechimea n munc a solicitantului omer sau de studiile
absolvenilor de liceu sau de facultate care nu i-au gsit un loc de munc, perioada de
cotizare a pensionarului etc.
Oamenii, nu neaprat n colectiviti de mari dimensiuni, sunt ns confruntai i cu
presante nevoi de ordin economic: transformarea unor pmnturi aride, deertificate, sterpe
sau slab productive, din cauza secetei sau a excesului de ap, n terenuri fertile, productive;
oprirea procesului de degradare i alunecare a terenurilor; asigurarea legturii rutiere ntre
zone separate de masive muntoase, de vi adnci ori de ape; punerea n valoare a unor
zcminte minerale, resurse hidroenergetice sau a unor masive pduroase etc. Satisfacerea
acestor nevoi presupune realizarea unor mari sisteme de irigaii sau de desecri i a unor
vaste lucrri de mbuntiri funciare; construirea de drumuri, poduri, ci ferate, porturi
i aeroporturi; organizarea de explorri geologice i exploatri miniere, construirea de
hidrocentrale, exploatri forestiere etc. Realizarea unor astfel de obiective economice
corespunde i unor interese naionale, pentru c de pe urma lor profit nu numai utilizatorii
direci ai bunurilor i serviciilor furnizate de acestea la darea lor n exploatare, ci i ntreaga
economie naional. Asemenea obiective de mare amploare reclam un termen ndelungat de
realizare i solicit eforturi financiare importante, care adesea nu pot fi suportate dect n
colectiv. De aceea, asemenea nevoi se realizeaz nu prin mecanismul pieei, ci prin
intermediul i cu sprijinul financiar al autoritilor publice. Ca urmare, accesul la utilitile
publice se face uneori cu plata preului corespunztor, alteori n mod gratuit sau cu plat
redus.
Rezult c satisfacerea nevoilor membrilor societii nu se poate realiza ntotdeauna pe
seama bunurilor private, prin mecanismul pieei, i de aceea, n numeroase mprejurri, se
recurge la prestaiile efectuate de diferite uniti publice specializate, care se cluzesc, n
activitatea lor, dup deciziile autoritilor publice. Dar, spre deosebire de deciziile agenilor

Cap. I. Statul i finanele statului (finanele publice)

15

economici care sunt subordonate maximizrii profitului, deciziile autoritilor publice


parlament, guvern, organe locale au n vedere maximizarea utilitilor sociale, economice
i de alt natur, cuantificabile i necuantificabile, imediate i de perspectiv, au n vedere
interesul general i binele comun.
n viaa de toate zilele, bunuri private i bunuri publice pure, nu ntlnim dect la
extreme, adesea bunurile publice avnd caracteristici ale bunurilor private i invers. Astfel,
de exemplu, un automobilist care circul pe un pod sau pe o osea aglomerat, afecteaz
oferta din bunul public reprezentnd posibilitatea de a circula pe pod sau pe respectiva osea
prin congestionarea traficului i ntrzieri1. La fel, un televizor are i elemente specifice
bunurilor publice, atunci cnd este utilizat de mai multe persoane.
Raiunea de a fi a finanelor publice este aceea de a satisface nevoile generale, dar
afirmaia nu poate fi absolutizat. Satisfacerea unor nevoi generale (nvmnt, spitale,
sistem de asigurri, ordinea i linitea public, aprarea naional) aduce i beneficii
individuale, iar statul, prin msuri fiscale poate influena i economia privat, adic economia
prin intermediul creia se satisfac nevoile individuale. Dar finane publice fr economie
privat nu exist, nu pot exista, pentru c seva finanelor publice este, n statele cu economie
de pia, economia privat. n principal, din economia privat, din finanele private, se
extrag, prin msuri de autoritate, resursele bneti la dispoziia statului.2
3. De ce avem nevoie de stat i care sunt funciile statului?
Omul este, conform lui Aristotel, un animal politic3, o fiin social care nu poate s
triasc n afara comunitii. i aceasta, n pofida faptului c, potrivit aceluiai Aristotel, nu
exist un sistem politic perfect n sine i nici reguli optime de convieuire social. Pentru
Aristotel, statul este o relaie politic ntre oameni egali n drepturi i liberi, deoarece
nceputul formaiunii primare vine din tendina oamenilor de a tri n comun,
comunitatea fiind forma de organizare ideal. Omul se nate fiin social i politic i are
tendina natural spre comunicare. Statul apare ca scop al naturii, este un produs al
dezvoltrii sociale, aa cum sunt familia i localitile, iar activitatea statului are ca scop
garantarea propriei uniti i aprarea intereselor cetenilor si.
La rndul lor, societile umane pot s existe, s se dezvolte i s-i mplineasc
menirea, numai n structuri i forme organizate, iar forma de organizare care s-a impus, a
rezistat pn n zilele noastre este statul. Statul este o entitate juridic abstract; luat ca
atare, el nu poate fi vzut, auzit sau pipit, dei se manifest uneori ca o putere de comand,
alteori ca un instrument de organizare i conducere a societii. n toate formele de
manifestare, statul este forma de legitimare a puterii unora de a comanda altora. Dar
constituirea statelor nu s-a produs de la sine. Constituirea statelor a presupus intervenia
inteligenei umane i a voinei de limitare deliberat i contient a libertilor umane ntr-un
1

P. Hardwick, J. Langmead, B. Khan, Introducere n economia politic modern, Ed. Polirom, Iai, 2002,

p. 271.
Statele obin venituri i din alte surse (exploatarea proprietilor statului, vnzarea bunurilor statului,
succesiuni vacante, donaii, mprumuturi), dar majoritatea resurselor statelor sunt obinute din prelevrile cu
caracter obligatoriu de la agenii economici i de la populaie.
3 Zoon politikon, conform lui Aristotel, cuvntul politikon venind din cuvntul grec polis, care
nseamn cetate. Filozofia politic clasic vede omul n sens aristotelic, ca animal social-politic. Aristotel este,
aadar, adevratul autor al teoriei contractului social!
2

16

Partea I Sistemul bugetar

interes superior, comun. De aceea, statul apare ca o construcie juridic abstract i pe care
adesea mulimile l ignor sau l detest, dar pe care toi l invoc i l solicit atunci cnd
viaa, libertatea sau averea le sunt puse n pericol. Statul, dei este o abstraciune, creeaz
unora sperane, produce altora durere, nemulumire i chiar sentimentul revoltei. El este inta
rzmerielor i insureciilor. Oamenii drm state pentru a le nlocui tot cu state1.
Activitatea public, activitatea proprie statului a fost determinat de nevoia de cooperare
n eforturi. Dar pentru a-i putea ndeplini sarcinile care-i justific recunoaterea i existena,
statul are nevoie de propriile sale venituri.
Statul este forma juridic de organizare i de existen a comunitilor umane2, a
popoarelor, care garanteaz mpotriva pericolelor din exterior i din interior propria sa
siguran i pe aceea a indivizilor care l alctuiesc. Istoria umanitii a demonstrat c pentru
societatea omeneasc statul este singura soluie pentru dezvoltarea material i spiritual a
acesteia, pentru conservarea valorilor umane.
Statul este, conform lui Mircea Djuvara3, o realitate att de vie i de puternic nct
absoarbe individualitatea noastr a tuturor, care se pierde ntr-nsa. E o realitate att de
adnc, nct se ntinde n timp i n spaiu, mult peste forele i existenele persoanelor
individuale4.
Michel Bouvier vorbete referindu-se la caracterul complex al finanelor publice i
cauzele sale, dar argumentul este valabil i aici despre o legtur mult mai complex
ntre oameni i despre nevoia de a nelege c exist o solidaritate organic universal,
pentru c fiecare individ i fiecare grup face parte dintr-o totalitate cosmic n snul
creia fiecare ndeplinete o funcie de care depinde armonia ntregului5.
ntre cei care au susinut i argumentat teoria contractului social, teorie care justific
existena statului i implicit a dreptului de impunere, sunt Marsilio de Padova, Johannes
Althusius, Hugo Grotius (un gnditor aproape laic), Thomas Hobbes i Samuel Puffendorf
(care a fost un gnditor eminamente laic, progresul n laicizarea dreptului de la Grotius la
Puffendorf fiind evident), prioritatea asupra acesteia fiind nedrept atribuit lui Jean Jacques
Rousseau. n fapt, chiar i cei amintii mai sus au predecesori n monarhomahi, ntre ei

1 I. Muraru, S. Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, ed. a IX-a, Ed. Lumina Lex, Bucureti,
2001, p. 12-13.
2 Despre cum o comunitate ajunge s fie o societate i apoi stat, vezi Ion Deleanu, Instituii i proceduri
constituionale, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2006, p. 8.
3 M.T. Djuvara (1886-1944), absolvent al facultilor de Drept i de Litere i Filozofie din Bucureti, a urmat
cursuri n Frana i Germania, obinnd doctoratul n drept la Paris n 1913. A fost profesor de Teorie general a
Dreptului cu aplicaie la Dreptul Public la Universitatea din Bucureti i la Academia de Drept International de la
Haga i a inut prelegeri n specialitate la Roma, Paris, Berlin, Viena i Marburg. A figurat ca membru activ al
unor importante instituii: Asociaia pentru Studiul i Reforma Social, Societatea de studii Filozofice etc.
A participat la viaa politic a Romniei, n cadrul Partidului National Liberal. A fost deputat, vicepreedinte a
Camerei i ministru al Justiiei. Pe plan extern a activat n calitate de consilier juridic pe lng delegaia
permanent a Romniei la Conferina de Pace de la Paris. Autor al multor lucrri ntre care i volumele La guerre
roumanie: 1916-1918 i Naiunea romn ca principiu al dreptului nostru, dar i a unor importante lucrri
juridice.
4
M. Djuvara, Teoria general a dreptului, Ed. All Restitutio, 1995, citat de I. Deleanu, p. 327.
5 Michel Bouvier (n. 1945), doctor n tiine politice, este profesor de drept public la Universitatea Paris-I
Panthon-Sorbonne, conductor de master n Drept i gestiunea finanelor publice i director al Fundaiei
Internaionale de Finane Publice, FONDAFIP, director al Grupului european de cercetri n finane publice,
director al Revistei franceze de finane publice.

Cap. I. Statul i finanele statului (finanele publice)

17

aflndu-se, de exemplu, francezul Francois Hotman care a argumentat dreptul de revoluie al


poporului i a susinut c regele trebuie s fie reinut n ndeplinirea datoriei sale de rege, c
regele reprezint persoana poporului i c puterea regelui vine de la popor.
Ideea de baz a acestor gnditori este aceea c raporturile dintre puterea de stat i
cetenii care se afl sub jurisdicia sa sunt considerate ca fiind ntemeiate pe un contract
social, un pact ntre stat i cetenii si, pe care nici una dintre pri nu l poate modifica fr
consimmntul celeilalte pri. Unii dintre monarhomahi vedeau acest contract ca fiind
tripartit: ntre Dumnezeu, popor i rege. Atunci cnd regele ncalc contractul, poporul poate
adopta, n mod gradat atitudini de aprare, nesupunere, rezisten i rzvrtire.
Marsilio din Padova2 a abordat problemele separaiei puterilor n stat i raportul
statului cu cetenii n lucrarea sa Defensor pacis. Conform lui Marsilio, statul se ntemeiaz
pe decizia comun a cetenilor sau a prii reprezentative a lor, funcia legislativ aparinnd
poporului, care i-o exercit direct sau prin reprezentani. Poporul deleg puterea executiv
conductorului (pars principans), care pune n aplicarea legea, aceasta avnd rol esenial n
stat, ntruct prin ea se realizeaz ordinea politic. Coerciia reglementat prin lege i dispus
de principele uman este menit s ntrein echilibrul ntr-un stat fondat natural, dar meninut
contractual. El reinstaureaz regimul raiunii n politic, pentru c dei nu este anticretin,
clerului i revine numai administrarea a ceea ce ine de credin, dar omul revine la zoon
politikon aristotelic: pentru politic omul nu se mai definete prin natura i aspiraia sa
religioas, ci prin funcia social. Contrar tradiiei de pn atunci, care spunea c statul este
un oficiu al Bisericii, pentru Marsilio, Biserica este un oficiu al statului.
Johannes Althusius3 identific cinci tipuri de asociere uman: familia, corporaia
(collegium) sau breasla, oraul, provincia i regatul sau imperiul. La baza oricrei uniuni,
asociaii umane, Althusius pune un pactum unionum, un contract expres sau tacit prin
intermediul cruia participanii se unesc ntr-o via n comun i prin care se furete o
comunitate care se extinde asupra lucrurilor, serviciilor i drepturilor lor. El susine c
supremaia n stat aparine nu indivizilor izolai, ci poporului n ntregime, iar guvernanii nu
sunt dect administratori sau tutori, drepturile lor fiind limitate ca i drepturile mandatarilor.
Puterea i drepturile lor sunt derivate, puterea lor este o putere a altuia, ntruct posesorul real
al acestor drepturi rmne poporul ca ntreg. Afirmnd c puterea eman de la popor i c ea
este ncredinat doar temporar guvernanilor, susine c aceast putere trebuie retras atunci
cnd guvernaii ncalc sau depesc atribuiile conforme dreptului natural sau cnd acestea
ncalc sau cnd duneaz binelui public.
1

Francois Hotman (cu nume latinizat Hotmanus, 1524-1590, jurist, profesor, hughenot.
Marsilio dei Mainardini, cunoscut ca Marsilio din Padova (1275?-1343?) este considerat cel mai important
i original gnditor politic al evului mediu i precursor al aproape fiecrei teorii politice semnificative: divorul
moralei de politic a lui Machiavelli, reforma protestant a lui Luther, suveranitatea legislativ a lui Brodin, statul
omnipotent a lui Hobbes, tolerana religioas a lui Locke, separaia puterilor a lui Montesquieu, teoriile
democratice lui Rousseau, interpretarea materialist a ideologiilor lui Marx. Autor al lucrrii Defensor pacis
(1324). Tratatul este publicat anonim, dar dup doi ani autorul ei este identificat i condamnat, fiind nevoit s fug
de la Paris la Nurenberg, la Curtea lui Ludovic de Bavaria. A se vedea, Rolul legii n construcia unei societi
laice la Marsilio din Padova de Mihai Maga.
3
Johannes Althusius (1563-1638), jurist german. Autor al lucrrii Politica methodice digeste (Analiza
sistematic a politicii). J. Althusius este considerat ultimul dintre monarhomahi, gnditori laici i teologi
(de orientare protestant) care s-au ridicat mpotriva absolutismului monarhic, mergnd pn la a cere nlturarea
sau chiar exterminarea monarhilor. Teoria contractului social este formulat n lucrarea sa aprut n anul 1603 i
ntr-o ediie lrgit, n anul 1610, cu 100 de ani nainte de Locke i 150 de ani nainte de Rousseau.
2

Partea I Sistemul bugetar

18

Hugo Grotius , n lucrarea sa Despre dreptul la rzboi i la pace formuleaz teoria


conform creia, omul, fiin social i sociabil, are o nclinaie de a vieui mpreun cu
semenii si, ntr-o comunitate panic i rnduit pe msura minii sale. Natura sociabil i
moral a omului, care dorete o societate panic, conduce la ideea contractului social, la
constituirea comunitii umane ntemeiat pe raiune i fr de care nu se poate tri. Statul
reprezint o creaie i un obiectiv al omului care corespunde att cerinelor naturale ale
speciei, ct i trebuinelor fiecrui individ. Orice colectivitate de persoane, ntocmai ca i
persoanele luate individual, are dreptul de a se obliga ea nsi sau prin cea mai mare parte a
membrilor ei. Statul, ca expresie a unui contract, elaboreaz legi, deoarece cile dreptului
natural i sunt insuficiente. Statul exercit n bune condiiuni suveranitatea, menine sigurana
populaiei, i protejeaz pe ceteni. Statul nu dispune ns de o autoritate iniial, exterioar
fa de ceteni, ci o dobndete de la acetia printr-un contract, fiecare dintre pri statul i
cetenii avnd asupra celeilalte drepturi i obligaii ntemeiate pe raiunea care a condus la
ncheierea pactului. Dar dac omul are nevoie de societate pentru a se perpetua i a se
mplini, societatea i conserv raiunea de a fi numai dac rspunde aspiraiilor omului,
folosului ce statul l aduce adus pe calea legilor civile.
Dup Thomas Hobbes2, n stare natural omul este egoist i ru. mpins de inclinaiile
i instinctele sale, el dorete s i le satisfac, dar acelai lucru vor s l fac i ceilali, iar
resursele sunt limitate. De aceea, n scurt timp, n stare natural, oamenii ajung s se lupte
unii cu alii pentru resursele necesare satisfacerii instinctelor (mncare, adpost, teritoriu,
sexualitate, etc.). De aici, afirmaia homo homini lupus (omul este lup pentru om), care
vrea spune c o fiin uman este cel mai mare pericol pentru alt fiin uman, iar n natur
domnete rzboiul tuturor mpotriva tuturor (bellum omnium contra omnes). ntr-o astfel de
stare, viaa omului este solitar, srac, primejdioas, brutal i scurt.
Pentru a preveni sau stvili conflictele, este nevoie de o autoritate suficient de puternic,
astfel c oamenii sunt constrni s ncheie un contract social prin care transfer drepturile
individuale (puterea) statului. Legitimitatea statului deriv, prin urmare datoria sa de a
garanta securitatea. De aici rezult, aadar, necesitatea statului, care este o creaie artificial.
Prin teoria sa, Hobbes ofer un fundament filozofic pentru existena monarhiei n Anglia,
teoria lui putnd fi denumit mai degrab a contractului de supunere. A supunerii fa de
suveran, al crui nume, identic cu al crii sale Leviathan, a devenit sinonim pentru tipul
conductorului i al statului absolutist.
Dup Samuel Puffendorf3, gnditor laic, dar care, spre deosebire de Hobbes, crede c
omul n stare natural este bun, care tie c dreptul natural i interzice s aduc atingerea
1

Hugo Grotius (1583-1645). Considerat fondator al tiinelor juridice moderne i ntemeietor al colii
dreptului natural i al dreptului internaional. Cu el ncepe laicizarea dreptului, dei el admitea nc graia divin n
drept. Dumnezeu este supus i el legilor naturii, iar principiile dreptului natural exist indiferent de Dumnezeu,
deoarece dreptul natural este universal i nu poate fi modificat nici de Dumnezeu. Dup cum Dumnezeu nu poate
face ca doi ori doi s nu fac patru, tot aa el nu poate face ca rul s se transforme n bine. Primul izvor al
dreptului este natura, spune Grotius. El constat ns c alturi de dreptul natural, exist i dreptul instaurat prin
voin, dreptul pozitiv. Cel care a conturat teoria dreptului natural a fost ns Aristotel. Dup Aristotel, dreptul
natural este dreptul de la natur i acesta constituie fundamentul esenial al dreptului pozitiv (artificial), care
corespunde principiilor dreptului predestinat. Dreptul natural, ca lege nescris, exprim echitatea i st deasupra
legilor artificiale, scrise.
2
Thomas Hobbes (1588-1679), este considerat fondatorul filozofiei statale moderne. Cea mai cunoscut
lucrare a sa este Leviatanul.
3 Baron Samuel von Pufendorf (1632 1694), jurist, filozof, economist, istoric german, profesor la
Heidelberg i la Lund (n Suedia). Influenat n lucrrile i studiile sale de Hugo Grotius, Thomas Hobbes i Ren
Descartes. Autor al lucrrii Despre legea naturii i a naiunilor.
1

Cap. I. Statul i finanele statului (finanele publice)

19

altuia. Un om cu o tendin natural spre societate, o nclinaie care face ca fiecare s se


angajeze, mpreun cu toi ceilali, s se uneasc ntr-o singur comunitate i s lucreze,
ntr-un consimmnt unanim, la sigurana lor reciproc. Acest tip de organizare implic
supunere fa de conductor, aceast creare contractual a statului implicnd nu doar
promisiunea poporului de a se supune, dar i promisiunea conductorului de a-i proteja. Dei
deosebit de Hobbes, tipul de contract a lui Pufendorf este tot unul de supunere.
John Locke1 vede omul n stare natural trind n baza dreptului natural pe baza cruia
puteau s se rzbune dac viaa, libertatea, proprietatea le erau nclcate. Dar este nevoie de o
societate politic n msur s garanteze proprietatea, viaa, libertatea oamenilor i s
pedepseasc pe cei care nesocotesc drepturile oamenilor. Pentru aceasta, trebuie ca fiecare
membru al societii s renune la puterea sa natural i s o transmit statului, la care poate
apela n toate cazurile de vtmare. Unii ntr-un scop comun, oamenii au un drept i o
justiie comun i autoritile la care pot apela pentru tranarea conflictelor dintre ei. Membrii
comunitii trebuie s-i aleag un conductor, iar comunitatea trebuie s acioneze conform
voinei majoritii. Odat constituit guvernmntul, acesta are sarcina de a ocroti proprietatea
membrilor comunitii, nelegnd prin proprietate, totalitatea intereselor legitime ale
oamenilor: viaa, libertatea i averea. Puterea deinut de conductor nu poate ns deveni
absolut i arbitrar. Locke combate absolutismul i tirania, apr libertatea i dreptul i vede
n puterea legislativ fora suprem, o for creia trebuie s i se supun puterea executiv i
cea federativ, statul avnd misiunea de a apra populaia mpotriva primejdiilor din afar.
Atunci cnd guvernul, reprezentanii poporului i monarhul i depesc mandatul, poporul
trebuie s intervin i s-i exercite singur suveranitatea. Cine ncalc legea i drepturile
poporului, se pune n afara legii i n stare de rzboi cu poporul, revoluia fiind n acest caz o
arm de aprare, un ru necesar.
Dezvoltnd teoria predecesorilor si2, Jean-Jacques Rousseau3 confer valoare
suprem voinei generale (poporul suveran), interesului general (binele comun) i actului
John Locke (1632-1704). Filozof englez. Autor a Dou tratate despre crmuire, a unei foarte apreciate
lucrri de filozofie a cunoaterii, Eseu asupra intelectului omenesc, a lucrrilor Teoria ideilor nnscute
Scrisoare de toleran i Cteva gnduri asupra educaiei.
2Primul om care, mprejmuind un teren, s-a ncumetat s spun: acesta este al meu i care a gsit oameni
destul de proti ca s-l cread, a fost adevratul ntemeietor al societii civile. Adversar al proprietii,
J. J. Rousseau a denunat gestul celui considerat ntemeietorul societii astfel: De cte crime, rzboaie, omoruri,
de cte mizerii i orori ar fi scutit omenirea cel care, scond ruii sau astupnd anul ar fi strigat semenilor si:
ferii-v s-l ascultai pe acest impostor; suntei pierdui dac uitai c roadele sunt ale tuturor i c pmntul nu
este al nimnui. Apud Philippe Malaurie, Antologia gndirii juridice, Ed. Humanitas, p. 139.
3 Jean-Jacques Rousseau (28 iunie 1712 - 28 iulie 1778). A devenit celebru n 1750, cu un eseu despre
consecinele nefaste ale progresului artelor i tiinelor asupra moravurilor publice, cu care a ctigat un premiu al
Academiei din Dijon, aceeai academie care, n 1755 i va refuza un premiu pentru un eseu despre originea
inegalitii. Autor al unui proiect de Constituie al insulei Corsica i Consideraii despre guvernarea Poloniei. Tot
J.-J. Rousseau a susinut c cel dinti om care a nchis un loc cu un gard zicnd: acesta este al meu a fcut
nenorocirea omenirii i tot el cerea: Nu uitai c fructele sunt ale tuturor i c pmntul nu este al nimnui, fiind
n consens cu socialistul Proudhon care afirma c La propriete cest le vol! (Proprietatea este un furt). Pentru c
s-a opus nfiinrii unui teatru n Geneva sub cuvnt c teatrul este coala imoralitii, J.-J. Rousseau i-a atras i
dumnia unui alt mare scriitor: Voltaire. De altfel, J.-J. Rousseau a exprimat puncte de vedere care se
contraziceau i n materia proprietii, dar atacurile sale la adresa proprietii private au avut un impact mai mare
asupra cititorilor dect comentariile sale laudative. (apud M.M. Hart, 100 de personaliti din toate timpurile care
au influenat evoluia omenirii, traducere de D. Constantin, Ed. Lider, p. 208). Lucrrile sale Despre contractul
social, Emile i Enciclopedia la care a colaborat cu Diderot i au fost, dup scrierea i publicarea lor, interzise
n Frana sun considerate importante pentru Revoluia francez de la 1789. Vehementul i pateticul mare orator i
1

20

Partea I Sistemul bugetar

general (legea) i se pune ntr-o situaie de conflict cu sine nsui: un aprtor al libertilor
care recunoate statului puteri absolute. Statul are ns nevoie de o for universal i
coercitiv pentru a pune n micare i a aeza fiecare parte n modul cel mai potrivit pentru
binele ntregului. Aa dup cum natura d fiecrui om o putere deplin asupra tuturor
mdularelor lui, tot astfel i pactul social d corpului politic o putere absolut asupra tuturor
membrilor si. Jean-Jacques Rousseau susine c ntruct nici un om nu are o autoritate
natural asupra semenilor si, nici o autoritate nu este legitim dect dac se bazeaz pe
consimmntul celor care i se supun. Ordinea social este un drept sfnt care st la
temelia tuturor celorlalte. Acest drept nu vine nicidecum de la natur, ci este ntemeiat pe
convenii (). Fiecare dintre noi pune n comun persoana i toat puterea lui sub
conducerea suprem a voinei generale; i primim n corpore pe fiecare ca parte indivizibil
a ntregului. Dar, spune Rousseau, nainte de a examina actul prin care un popor i alege
un rege, s-ar cuveni s examinm actul prin care un popor este un popor; cci acest act
fiind, n chip necesar, anterior celuilalt, constituie adevrata temelie a societii.
Pentru muli ns, teoria contractului social are caracter artificial, nu are o existen
istoric i este o construcie pseudojuridic.
Interesant este faptul c teoreticianul contrarevoluiei englezul Edmund Burke1 care
l-a detestat profund pe Jean-Jacques Rousseau, ajunge la o concluzie asemntoare n
privina statului. Numai c, potrivit lui Edmund Burke, societatea este un contract, dar nu
ne este permis s considerm statul drept un simplu contract de asociere ntr-o simpl
afacere, un contract care nu dureaz mai mult dect o speculaie de moment i care poate fi
denunat dup bunul plac al prilor. Statul trebuie privit, conform lui Edmund Burke, cu
veneraie, acesta fiind o asociere ntru tiin, ntru art, o asociere ntru virtute i ntru
perfeciune. La rndul ei, guvernarea este o invenie a minii omeneti menit s rspund
nevoilor omeneti. Oamenii au dreptul s pretind de la aceast invenie ca ea s
rspund nevoilor lor2.
Detestatul preopinent a lui Edmund Burke este, totui, mai radical: guvernul este,
conform lui Rousseau, subordonat poporului; dac guvernul aaz propria voin mai presus
de cea a poporului, el ncalc pactul social. n momentul n care guvernmntul uzurp
suveranitatea, pactul social este rupt i toi simplii ceteni, intrnd de drept n libertatea lor
natural, sunt silii, dar nu obligai, s asculte.
Statul, potrivit profesorului Ioan Muraru, este o entitate juridic abstract, luat ca
atare, el nu poate fi vzut, auzit sau pipit3, dei se manifest uneori ca o putere de comand,
alteori ca un instrument de organizare i conducere a societii. n toate formele de
manifestare, statul este forma de legitimare a puterii unora de a comanda altora. Dar
teoretician al contrarevoluiei, Edmund Burke (1729-1797) l-a detestat pe J.-J. Rousseau, acuzndu-l c n-a
profesat niciodat nici o singur virtute (J.-J. Rousseau a avut 5 copii nelegitimi care au ajuns la orfelinat) i l-a
numit Socrate smintit al Adunrii Naionale (franceze, n. n.). La 6 ani dup moartea sa osemintele i-au fost
depuse n Pantheon.
1 Edmund Burke (1729-1797), publicist i om politic englez (mai nti de orientare liberal, apoi reacionar)
este autorul mai multor lucrri, ntre care Philosophical Inquiry into the Origin of Our Ideas of the Sublime and
Beautiful (O cercetare filozofic a originii ideilor noastre despre sublim i frumos). A fost un adversar
nverunat al Revoluiei franceze de la 1789.
2 Teoriei contractului social i se reproeaz caracterul artificial. Contractul social nu are o existen istoric,
este o construcie pseudojuridic.
3 I. Deleanu citnd pe H. Kelse din Teoria general a statului, traducere de J.H. Vermeulen, Tiparul
Oltenia, Bucureti, 1928.

Cap. I. Statul i finanele statului (finanele publice)

21

constituirea statelor nu s-a produs de la sine. Constituirea statelor a presupus intervenia


inteligenei umane i a voinei de limitare deliberat i contient a libertilor umane ntr-un
interes superior, comun. De aceea, statul apare ca o construcie juridic abstract i pe
care adesea mulimile l ignor sau l detest, dar pe care toi l invoc i l solicit atunci
cnd viaa, libertatea sau averea le sunt puse n pericol. Statul, dei este o abstraciune,
creeaz unora sperane, produce altora durere, nemulumire i chiar sentimentul revoltei. El
este inta rzmerielor i insureciilor. Oamenii drm state pentru a le nlocui tot cu
state1.
Cuvntul stat are dou accepiuni2. ntr-o prim accepiune, instituional i politic,
prin stat se nelege suma a trei elemente: i) teritoriul; ii) populaia (naiunea) i iii)
suveranitatea sau puterea organizat statal. ntr-o alt accepiune, restrns, juridic, prin
stat se nelege doar forma organizat a puterii poporului, mecanismul sau aparatul statal.
n aceast a doua accepiune, statul este un ansamblu de organe de stat: el cuprinde
parlamentul, guvernul, justiia, armata, poliia, nchisorile, adic autoritile publice. n aceste
organe (autoriti publice) lucreaz, n principal, reprezentanii alei ai poporului i
funcionari publici, care produc bunuri imateriale i sunt consumatori de bunuri
materiale. Prin mijlocirea acestora, statul i realizeaz funciile sale, respectiv: funcia
legislativ, funcia executiv, funcia jurisdicional, funcia de aprare, funcia represiv,
funcia economic, funcia cultural, funcia social etc.
Sarcinile generale ale statului au fost sintetizate n bine cunoscutul document al
Revoluiei franceze, Declaraia drepturilor omului i ceteanului din 1789 i acestea ar fi:
1) administraia general,
2) educaia naional,
3) ocrotirea sntii,
4) asigurarea cilor de comunicaii,
5) aprarea naional i poliia i
6) acordarea diferitelor avantaje sociale pentru cei defavorizai.
Multiplicate n timp, sarcinile statelor moderne pot fi, totui, ncadrate n cele formulate
n Declaraia de la 1789. Exemple: statele moderne au ndatorirea de a preveni crizele, de a
nltura efectele lor, de a interveni n reglarea fenomenelor economice, iar dup John
Maynard Keynes, am putea spune c rolul finanelor publice este, ntr-adevr, acela de
aprtor al civilizaiei.
Statele i asum un rol mai mare sau mai mic n funcie de concepiile dominante asupra
rolului statului ntr-o epoc sau alta. n concepiile liberale asupra rolului statului, acesta trebuie
s aib un rol extrem de redus, pe cnd n concepiile de stnga, statul trebuie s se implice mai
mul n conducerea economiilor, mprirea bogiei, prevenirea crizelor, etc.
4. De ce are statul nevoie de resurse proprii i cum le obine?
Rspunsul este simplu: pentru c statul, spre a-i putea ndeplini funciile, face cheltuieli,
deci are nevoie de veniturile cu care s le acopere. Spre a le obine, statul se folosete n
principal de autoritatea lui, constrngndu-i supuii, prin msuri de autoritate, s
contribuie la constituirea fondurilor publice, prin prelevarea unei pri din veniturile sau
I. Muraru, S. Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, ed. a IX-a, p. 12-13.
Pentru prima dat cu actualul neles, cuvntul stat a fost folosit de Nicolo Machiavelli n Il principe, prin
el nelegnd starea unei colectiviti umane guvernate de o putere public.
1
2

Partea I Sistemul bugetar

22

averea lor, urmat de folosirea resurselor astfel create n interes general. Dar i utilizarea
resurselor obinute de stat prin mijloace i metode specifice este supus unor reguli speciale.
mplinirea acestor sarcini de ctre stat nu este posibil dect dac statul dispune de
resursele financiare necesare. Contieni de acest lucru, revoluionarii francezi, care printr-un
Decret din 13 iunie 1789 au declarat nule i neavenite toate impozitele existente sub cuvnt
c populaia nu consimise la acestea, dup ce n Declaraia Drepturilor Omului i
Ceteanului din 1789 au enunat sarcinile statului, n Constituia din 17931 au prevzut c
nici un cetean nu este dispensat de onorabila obligaie de a contribui la acoperirea
sarcinilor publice, dei au condiionat-o de consimmntul la aceste contribuii.
Declaraia drepturilor omului nu aducea ns elemente de noutate absolut, pentru c
scoianul Adam Smith, n lucrarea sa Avuia Naiunilor, cercetare asupra naturii i
cauzelor ei (publicat n anul 1776 i tradus n limba romn n anul 1962) i formulase
deja, n termeni apropiai, teoria asupra sarcinilor statului (aprarea naional, nfptuirea
justiiei sau a pcii publice, efectuarea unor lucrri publice i instrucia public), justifica
dreptul de impunere al statului prin faptul c acesta face cheltuielile n folosul ntregii
societi i formulase principiile de baz ale impunerii, principii valabile i astzi i de care
revoluionarii francezi nu au fost preocupai n aceeai msur.
Statul, entitate abstract n sine, se materializeaz n organizaii concrete. Statul este o
instituie de instituii2 i i face simit puterea de a decide i de a aciona n numele
tuturor i n folosul general, prin mijlocirea puterilor publice3 (legislativ, executiv i
judectoreasc). Dar existena i funcionarea instituiilor n care se ntruchipeaz puterile
publice nu este posibil fr personalul prin care se manifest i fr resursele financiare
(materiale) care permit acestor instituii s-i desfoare activitatea.
Nevoia de resurse a statului nu este generat ns numai de necesitatea de funcionare a
instituiilor sale, ci i de alte sarcini ale statului (multiplicate mereu, de altfel i n pofida
criticilor care i se aduc) cum sunt: asigurarea cilor de comunicaii, a sistemului de nvmnt i sntate public, asistena celor aflai n dificultate din cauza vrstei, a sntii, a
lipsei locurilor de munc ori a calamitilor, prevenirea ori limitarea efectelor crizelor
economice, etc. Statele moderne adopt, prin acte de autoritate i msuri care au ca scop
dirijarea ori corectarea fenomenelor economice, ncurajarea consumului, ori descurajarea
acestuia, dup caz, ncurajarea exporturilor, dezvoltarea investiiilor etc., din raiuni care in
tot de interesul general, aceste msuri fiind luate n realizarea unei funcii de intervenie, de
reglare i dirijare a fenomenelor economice, conform cu obiectivele sociale urmrite.
Economia care are ca scop procurarea i ntrebuinarea de bunuri i resurse pentru
nevoile statului (acoperirea cheltuielilor publice i dirijarea fenomenelor i a dezvoltrii
economice) este economia financiar a statului sau finanele publice. Pilonul cel mai
important al acestei economii este ns fiscalitatea.
Existena finanelor publice, a economiilor statelor i a unor mijloace specifice prin care
statele i procur resursele necesare pentru ndeplinirea funciilor lor, este legat, de
asemenea, de existena statelor i de folosirea banilor i a formelor valorice n repartizarea produsului social.
De la apariia primelor elemente de finane la punctul de intersecie dintre comunitatea
gentilic i ornduirea sclavagist i pn n zilele noastre, finanele publice nu au mai
Neaprobat, dar important pentru istoria Franei.
I. Deleanu, Instituii i proceduri constituionale, Ed. C.H. Beck, Bucureti, p. 94.
3 I. Muraru, E.S. Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, p. 12-13.
1
2

Cap. I. Statul i finanele statului (finanele publice)

23

prsit scena istoriei, ele fcnd parte integrant din sistemul relaiilor economice. Faptul c
finanele au aprut pe o anumit treapt de dezvoltare a societii i c au nsoit toate tipurile
de organizare social dovedete caracterul obiectiv i istoric al acestora1.
Activitatea financiar a statelor moderne i prin care i asigur resursele necesare
ndeplinirii sarcinilor lor constituie, n zilele noastre, componenta cea mai important a vieii
economice, sociale i chiar politice a acestora. Prin intermediul instrumentelor financiare
folosite n scopul realizrii veniturilor publice, statele concentreaz i administreaz astzi,
ntre 33% (cazul Statelor Unite ale Americii) i 60% (cazul Suediei)2 din produsul
intern brut.
Cheltuielile pe care statul trebuie s le fac pentru ndeplinirea funciilor sale se realizeaz n bani, de aceea i veniturile din care se acoper aceste cheltuieli trebuie s mbrace
forma bneasc: fr bani nu pot exista finane publice, fr veniturile sale realizate n form
bneasc statul nu-i poate ndeplini sarcinile, iar dac aceste sarcini nu sunt ndeplinite,
statul este inutil.
5. Apariia i evoluia finanelor publice
Apariia finanelor publice este legat de existena unei organizri de tip statal, statul
neputnd s-i ndeplineasc sarcinile dac nu are i nu poate dispune de resursele proprii.
Apariia finanelor publice a fost necesar i pentru a se putea separa gospodria statului de
cea a indivizilor care alctuiesc populaia unui stat i pentru a se putea pune la punct
mecanismul prin care fiecare individ s participe la cheltuielile statului, iar aceast
participare s-i aduc un avantaj (care nu este, n primul rnd, ori numai de ordin economic).
Astzi, statul ni se nfieaz ca fiind o existen special care mbrieaz existenele
private, care le unete i le protejeaz, care le ofer o multitudine de avantaje, la un pre redus
i, ntr-un cuvnt, le procur serviciile publice, iar finanele ni se nfieaz ca un numr
infinit de molecule vitale, ieite din aceste milioane de existene pentru a se centraliza n
minile statului i a se repartiza apoi dup nevoile sale3.
Evoluia finanelor publice i stadiul de dezvoltare la care se afl a fost posibil ns
numai n condiiile utilizrii banilor ca etalon de valoare. La evoluia acestora a contribuit,
desigur, experiena dobndit de state i generalizarea rezultatelor pozitive, concluziile trase
din eecul unor msuri, dar i codificarea regulilor dup care statul trebuie s-i organizeze i
s-i conduc gospodria, adic s-i realizeze veniturile i s le cheltuiasc n interes
general.
Din momentul n care anumii oameni sunt nsrcinai cu conducerea treburilor obteti
i rezolvarea litigiilor ivite n societatea scindat n clase antagoniste, cu aprarea proprietii
i privilegiile celor avui, acetia nceteaz de a mai participa la procesul de producie,
devenind consumatori de bunuri materiale i de bani. Odat cu statul i cu fora public pe
1 I. Vcrel, G. Anghelache, Gh. D. Bistriceanu, T. Moteanu, F. Bercea, M. Bodnar, F. Georgescu, Finane
publice, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1992, p. 33. Autorii citai consider chiar c finanele publice
vor disprea atunci cnd nu va mai fi necesar existena lor, adic odat cu statele.
2 Ph. Hardwick, J. Langmead, B. Khan, Introducere n economia politic modern, Ed. Polirom, Iai, 2002,
p. 254.
3 M.R. Gandillot, Essai sur la science de finance, Paris, Joubert, Libraire-Editeur, 1840, citat de I. Vcrel,
G. Anghelache, Gh. D. Bistriceanu, T. Moteanu, F. Bercea, M. Bodnar, F. Georgescu, Finane publice.

Partea I Sistemul bugetar

24

care i-a creat-o pentru a-i ndeplini misiunea , au aprut i primele instrumente ale finanelor publice, care vor cunoate: cheltuielile comunitilor, tributuri, biruri, dri, urmate de
impozite, mprumuturile publice, controlul realizrii veniturilor i al cheltuielilor publice etc.
n primele stadii de dezvoltare ale ornduirii sclavagiste, cnd predomina economia
natural, nchis, funciile publice erau onorifice, iar cei desemnai a le ndeplini i
acopereau cheltuielile necesare din resurse proprii. Finanarea cheltuielilor statului din
veniturile regaliene (veniturile coroanei) se va menine mult timp, dar insuficiena acestui tip
de venituri a constituit unul dintre motivele de cutare a unor noi resurse de venituri pentru
stat, nc din vremuri strvechi.
Construirea de corbii pentru scopuri militare, fortificaii, osele, poduri, apeducte, bi
publice, temple i alte obiective de uz public, ntreinerea armatelor i a curilor, organizarea
de spectacole de mas, rscumprarea prizonierilor etc. erau, la nceputurile organizrii
statale, asigurate pe calea prestaiilor n munc i a drilor n natur la care erau obligai
supuii statului sau pe seama tributurilor, a bunurilor jefuite i a trofeelor de rzboi de la
popoarele nvinse. Mai trziu, cnd a nceput s se dezvolte economia de schimb, statul
sclavagist folosete i banii pentru acoperirea, pentru finanarea cheltuielilor publice. Din
acest moment se poate vorbi despre apariia primelor elemente de finane publice moderne,
pentru c tot atunci apar primele forme de impozite i mprumuturile, iniial ca forme de
ntregire a vistieriei statului (alimentat pn atunci, exclusiv din veniturile regaliene), iar
mai trziu, ca principale forme de alimentare a bugetului statului. Istoria consemneaz, de
atunci, att succesele unor conductori care au tiut s asigure un echilibru ntre venituri i
cheltuieli, dar i ntre posibilitile contributive ale celor impui i numrul i mrimea
impozitelor, ct i eecurile celor care n-au tiut s in dreapt msur, ducndu-i ara spre
dezastre.
Solomon, cel mai mare rege al Israelului2, de exemplu, a evitat rzboaiele i uriaele
costuri ale acestora, mrindu-i imperiul prin aranjamente matrimoniale. Imperiul su avea
ns nevoie de ceti puternice pentru a se apra, iar vastul program de construcii pe care l-a
iniiat a sectuit resursele financiare. El i-a mprit imperiul n 12 districte (care nu aveau
legtur cu cele 12 triburi istorice ale Israelului), impunnd fiecruia dintre acestea s suporte
costurile funcionrii administraiei pe timp de o lun, aranjament care, dei asigura ordinea
administrativ n imperiu, nu a fcut dect s sectuiasc i mai mult resursele districtelor
srace i pe cele ale imperiului su. i n pofida eforturilor lui Solomon de a-i consolida
imperiul, nemulumirea populaiei strivite de povara impozitelor cretea continuu, astfel c la
moartea sa (925 . Hr.) imperiul su s-a divizat. Egiptul antic avea i el un sistem fiscal deloc
relaxat de vreme ce n aceast ar se practica anahorismul fiscal, sustragerea de la plata
impozitelor prin prsirea bunurilor i retragerea n locuri izolate.
n Imperiul Roman, sub Iustinian (527-565), cel din iniiativa cruia s-au realizat nu
doar Corpus iuris civilis (Codul lui Iustinian), Institutele, Digestele, Pandectele i
Novellele, dar i un vast program de reconstrucie public (refacerea multor ceti,
1

1 Potrivit istoricului politic Karl A. Witfogel, primele civilizaii s-au dezvoltat n jurul apelor Nil, Tigru,
Eufrat, Fluviul Galben, civilizaii pe care le-a numit hidraulice i care necesitau lucrri hidrotehnice la scar mare
pentru irigaii i pentru controlul inundaiilor. Aceasta a presupus constituirea, ntre altele, a unei reele necesare
pentru dirijarea forei de munc, implicit constituirea forei politice de constrngere. Apud A. Axelrod i
C. Philips, Dictatori i tirani, traducere de I. Aram, Ed. Lider i Ed. Sirius.
2 Unii cercettori ai Bibliei i atribuie lui Solomon i 4500 de parabole i poeme, ntre care i Cartea
cntrilor, Cartea proverbelor i Cartea Ecleziastului din Vechiul Testament.

Cap. I. Statul i finanele statului (finanele publice)

25

mnstiri i biserici), s-au purtat i numeroase rzboaie pentru refacerea Imperiului i pentru
respingerea unor invazii. Toate acestea au dus ns la mrirea impozitelor (unele colectate
pentru a plti tributul ctre peri) i la nsprirea legilor, mai ales mpotriva evaziunii fiscale,
ceea ce a provocat nemulumiri generale care au culminat cu o revolt popular, n anul 532.
Revolta a fost nbuit cu deosebit cruzime de Iustinian, astfel c la moartea acestuia
(14 noiembrie 565) populaia aspru pedepsit i srcit de grelele impozite la care era
supus, a ignorat marile realizri ale acestuia i i-a manifestat bucuria.
n ornduirea feudal, relaiile marf-bani, dei au cunoscut o mai mare amploare
dect n sclavagism, n-au devenit nc predominante. De aceea, pentru paza granielor rii,
ntreinerea armatei i ducerea de rzboaie, ntreinerea curii regale, construirea de drumuri
i fortificaii, ca i pentru alte scopuri, statul a continuat s foloseasc pe scar larg
prestaiile n munc i drile n natur, dar i veniturile domeniale i drepturile regaliene1.
n ornduirea feudal, vistieria statului se confunda cu cmara personal a monarhului, fiind
alimentat de veniturile produse de domeniile regaliene, daruri ale supuilor ori tributurile
impuse populaiilor ocupate, iar mai trziu, din impozite, taxe i mprumuturi.
n feudalismul timpuriu, veniturile n bani aveau nc o importan redus n acoperirea
cheltuielilor statului, ponderea lor crescnd ns pe msur ce moneda, ca instrument de
plat, a evoluat. Istoricii francezi consemneaz totui c slbiciunea monarhiei n vechiul
regim consta mai ales n faptul c resursele financiare nu corespund nevoilor ei i se afirm
chiar c monarhia francez a murit pentru c nu a putut s ncheie evoluia care tindea
s transforme economia ei, iniial domestic i familial, ntr-o economie public. n
Frana nceputului secolului al XIV-lea, de exemplu, n teorie, regele trebuia s triasc din
veniturile domeniului su, dar acestea atingeau numai 60.000 de livre, pe cnd cheltuielile
erau n medie, de 500.000 de livre2.
n ornduirea capitalist, cnd producia de mrfuri devine predominant, relaiile
bneti capt o larg dezvoltare, iar ntreinerea aparatului de stat i acoperirea celorlalte
cheltuieli publice se bazeaz aproape exclusiv pe folosirea resurselor bneti.
n capitalism, n concepia liberal asupra finanelor i a rolului statului, dou funcii
fundamentale caracterizeaz activitatea statului:
i) funcia intern, de meninere a ordinii interne i de asigurare a funcionrii
instituiilor specifice noii ornduiri;
ii) i funcia extern, de aprare a rii, a independenei i suveranitii naionale sau de
extindere a teritoriului prin aciuni militare agresive, anexioniste, dup caz.
Spre sfritul secolului al XIX-lea i nceputul secolului al XX-lea, pe fondul crizelor
economice i n scopul nlturrii sau diminurii efectelor acestor crize, se produce o
intensificare a interveniei statului n activitatea economic privat. Aceasta conduce ns la
creterea vertiginoas a necesitilor de resurse bneti ale statului care se confrunt cu
1 Acestea din urm includeau: bunurile gsite, ncrctura corbiilor salvate, succesiunile vacante, drepturile
silvice, de vntoare i pescuit, exploatarea subsolului, dreptul de judecat, cu amenzile i taxele aferente, toate
acestea fiind considerate forme de trecere de la veniturile domeniale la impozite.
2 Cheltuielile care depeau veniturile au constituit motivul pentru care regele Filip cel Frumos a falsificat
monedele sale, punnd plumb n aurul din care erau btute. Falsul a fost descoperit i a provocat o devalorizare cu
45% a monedei, ceea ce a dus ara la ruin i a provocat revolte care au fost reprimate sngeros. (J. Madaule,
Istoria Franei, Ed. Politic, 1973, vol. I, p. 163). Greutile financiare au fost, dac nu cauza, cel puin ocazia
revoluiei franceze. n august 1788, cnd Necker este numit ministru de finane, el gsete n vistierie doar 400.000
de livre, avnd ns a cheltui, doar pentru faimoasa politic a pinii, constnd n mprirea gratuit a pinii ctre
sracii Parisului, 12.000 de livre pe zi. (A. Basilescu, Moneda, f. 186).

26

Partea I Sistemul bugetar

sarcini mai multe i mai complexe, cum sunt cele de stimulare a dezvoltrii anumitor
sectoare de activitate i redistribuirea unei pri tot mai mari a venitului naional ctre cei
aflai n nevoie. Dar resurse financiare publice sunt necesare i se folosesc i pentru
asigurarea materiilor prime i a resurselor de energie necesare economiei naionale n condiii
avantajoase, pentru cucerirea de noi piee ori pentru meninerea celor existente, pentru
perfecionarea tehnicii militare ori acumularea de arme cu o for tot mai mare de distrugere,
folosirea forei sau ameninrii cu fora pentru rezolvarea conflictelor, subjugarea altor
popoare sau meninerea lor n stare de dependen politic i economic etc.
i n ornduirea socialist1, statul a mobilizat la dispoziia sa o important parte din
venitul naional i utiliznd-o n scopul ndeplinirii funciilor i sarcinilor sale. ntruct n
socialism se menin producia de mrfuri i schimbul mijlocit de bani, prelevarea unei pri
din venitul naional la fondurile ce se constituie n economie i repartizarea acestora s-a fcut
tot prin intermediul banilor. Dar calitatea statului socialist, de proprietar i ntreprinztor, a
lipsit viaa economic i finanele publice, de un motor important al dezvoltrii, lupta dintre
contribuabili i stat, lupt din care se nate echilibrul legilor financiare (fiscale, n special) i
nu numai a acestora.
Se constat c, n oricare form de organizare a statului, acesta are veniturile, cheltuielile
i datoriile sale proprii. Are o gospodrie a sa, cu organizare proprie i care se conduce
dup reguli speciale.
n cele patru ornduiri social-economice cunoscute de omenire sclavagism, feudalism,
capitalism i socialism finanele publice au mbrcat forma valoric, bneasc. n fiecare
dintre acestea, finanele publice au ndeplinit un anumit rol, corespunztor condiiilor
economice, politice i sociale n care au fiinat, pentru c finanele publice poart amprenta
condiiilor n care are loc procesul de constituire i repartizare a fondurilor financiare. Dar,
indiferent de tipul de organizare social, finanele publice au cteva trsturi comune. Aceste
trsturi sunt:
i) caracterul obiectiv al finanelor publice. n lipsa unor resurse proprii, obinute prin
mijloace specifice, statele nu i-ar putea ndeplini sarcinile;
ii) caracterul universal al contribuiilor la constituirea resurselor publice. La formarea
fondurilor necesare statului particip att persoanele care i desfoar activitatea n sfera
produciei materiale, ct i cele din sfera nematerial cu o parte din veniturile lor. Astzi, la
constituirea fondurilor publice particip muncitorii, funcionarii, fermierii, meteugarii i
liber-profesionitii, precum i ntreprinderile private, publice sau mixte, cu o parte din
veniturile lor, care mbrac forma salariilor i a altor ctiguri din munc, a rentei funciare, a
profitului, a dividendelor, a dobnzilor i a comisioanelor etc. Contribuiile individuale la
fondurile publice variaz ns de la o ornduire la alta, de la o categorie social la alta, de la o
ar la alta i de la o perioad la alta;
iii) caracterul obligatoriu al contribuiilor. Prelevrile de resurse la dispoziia statului
au caracter obligatoriu. n caz de nerespectare a termenelor i a condiiilor de plat, la
impozitele pe venit i pe avere statul aplic sanciuni (amenzi, penalizri, executare silit
etc.) celor vinovai. n cazul taxelor i impozitelor pe consum, locul constrngerii politice l
ia constrngerea fiziologic. Excepie fac mprumuturile de stat care au caracter facultativ;
iv) cheltuirea fondurilor publice de ctre stat n interes general. Cheltuielile publice
chiar dac profit unor beneficiari anume determinai prin actul de repartizare a fondurilor:
1 Pentru o caracterizare obiectiv a acestei forme de guvernmnt, vezi I. Deleanu, Instituii i proceduri
constituionale, f. 122-123.

Cap. I. Statul i finanele statului (finanele publice)

27

persoane fizice sau juridice, grupuri (pturi) sociale, ramuri (subramuri) ale economiei sau
sectoare de activitate, ele se fac n interesul societii n ntregul su. Astfel, de exemplu, de
pe urma cheltuielilor pentru achiziii de bunuri i servicii efectuate de stat pentru scopuri
militare i civile, beneficiaz furnizorii acestora, de dobnzile pltite de stat pentru sumele
mprumutate profit creditorii acestuia, de construciile de drumuri, poduri, ci ferate, porturi
i aeroporturi etc. beneficiaz utilizatorii acestora i, n primul rnd, agenii economici. De pe
urma cheltuielilor publice pentru nvmnt, sntate, asigurri sociale i altele asemenea
profit nu numai cei care frecventeaz colile, primesc asisten medical ori social, dar i
cei care folosesc fora de munc n societate. Prelund asupra sa o parte din cheltuielile cu
caracter social, statul exonereaz pe ntreprinztori de efortul financiar necesar pregtirii de
muncitori calificai i de specialiti cu nalt pregtire profesional de care acetia au nevoie.
Toate aceste cheltuieli se fac ns ntr-un interes general al populaiei: al aprrii naionale,
asigurrii transporturilor, asistena celor aflai n nevoie, ridicarea nivelului de instruire a
populaiei etc.
Sfera finanelor, de asemenea, difer de la o ornduire la alta. Astfel, n sclavagism i
feudalism, sfera finanelor a fost limitat de slaba dezvoltare a produciei de mrfuri i a
relaiilor bneti i de necesitile relativ reduse de mijloace pentru ntreinerea aparatului de
stat. n capitalism, finanele au cptat o larg dezvoltare, ca urmare a generalizrii relaiilor
marf-bani i a sporirii necesitilor de resurse bneti ale statului pentru ndeplinirea
funciilor i sarcinilor sale. n socialism, sfera finanelor a cunoscut o extindere determinat
de nlocuirea proprietii private cu proprietatea comun asupra mijloacelor de producie i
de faptul c statul capt funcii noi, legate de organizarea i dezvoltarea economic i
social a rii.
Finanele publice sunt fenomene complexe. Studiul lor nu se poate limita doar la
descrierea instituiilor financiare, pentru cunoaterea lor fiind necesar luarea n considerare
nu doar a factorilor financiari i economici, ci i a celor sociali, politici, juridici etc.
6. Principalele concepii asupra finanelor publice
Despre o adevrat tiin financiar se poate vorbi doar din a doua jumtate a secolului
al XVIII-lea, chiar dac elemente de tiin financiar sunt ntlnite i n lucrri foarte vechi,
cum sunt cele ale lui Solon, Platon i Aristotel.
Solon (printele democraiei n Grecia antic, legiuitorul, reformatorul politic, poetul i
unul dintre Cei apte nelepi ai Greciei), de exemplu, a anulat datoriile sracilor n
pericol de a fi nrobii pentru neplata acestora, a pus interdicii la exportul de grne cnd
populaia se confrunta cu lipsa de alimente, a mprit cetenii Atenei n patru clase n
funcie de avere i a stabilit impozitele n raport de posibilitile individuale.
Platon i Aristotel au fost preocupai de problemele proprietii i ale schimbului de
mrfuri dar au avut poziii diametral opuse. Platon1 (dasclul lui Aristotel) era partizan al
1 Platon (428-348 . Hr.). Numele su adevrat este Aristocles, Platon fiind porecla primit datorit pieptului
su lat. Dup mam, se trgea din legiuitorul Solon, iar dup tat, din Ariston, descendent a lui Codros, rege al
Atenei. Dezamgit de guvernare, de abuzurile oligarhiei i de regimul care l-a condamnat pe Socrate, alturi de
care a stat opt ani, dar la a crui execuie nu a fost de fa (spre a-l reabilita, a scris ns Apologia lui Socrates), el a
fondat Academia (model universal i etern de coal de filozofie), la baza creia st ideea c schimbarea este
posibil doar prin educarea viitorilor ceteni de elit. Numele Academiei vine de la grdina lui Academos
(conform mitologiei elene, un erou din Attica) n care funciona deja un gimnaziu cunoscut tot sub numele de

28

Partea I Sistemul bugetar

bunurilor posedate n comun i al interzicerii oricror schimburi, n timp ce Aristotel1 a


aprat proprietatea privat n numele eficienei i era de acord cu schimbul de mrfuri i cu
folosirea monedei. n lucrrile sale, Aristotel a abordat i problema economiei de pia i a
schiat o teorie a valorii-munc, introducnd un criteriu obiectiv (cantitatea de munc) pentru
a msura valoarea bunurilor, iar n lucrarea sa Politica gsim o referire la cheltuielile i
veniturile statului, atunci cnd susinea c la repartiia lucrrilor publice slujbe sau dri
nu trebuie s se aib n vedere principiul de serviciu i contra-serviciu pentru c Statul are
consideraiuni de ordine social care trebuie s modifice principiul dominant din economia
privat.
n Europa primului mileniu cretin, marcat de rzboaie, nvlirile unor popoare din
rsrit i jafuri, tiinele au involuat, multe lucrri ale anticilor fiindu-ne astzi cunoscute prin
mijlocirea arabilor, n limba crora au fost traduse nainte de a fi pierdute ori distruse de
biserica cretin pentru c erau considerate eretice, ori de nvlitori i din limba crora au
fost retraduse, ncepnd din secolul al XI-lea, n latin. Dar lucrurile se vor schimba radical
n cel de al doilea mileniu cretin pe fondul consolidrii puterii regale, a dezvoltrii
produciei de mrfuri, a comerului i finanelor i a sprijinirii de ctre monarhii Europei a
Cruciadelor.
Prioritatea n abordarea problemelor financiare ale statului aparine lui Thomas
dAquino2, care spre deosebire de predecesorii si3 i inspirat de Aristotel, vede n stat un
produs necesar, deoarece omul este o fptur social i a susinut dreptul suveranilor de
a ncasa impozite atunci cnd veniturile ordinare domeniale nu erau ndestultoare, cu
argumentul c monarhii lucreaz pentru interesele generale ale colectivitii, astfel c i
colectivitatea are datoria de a contribui pentru susinerea lor i aceasta cu att mai mult cu ct
lipsa de mijloace l-ar pune pe suveran n situaia de a contracta mprumuturi, ceea ce ar fi de
natur a duce la scderea prestigiului de care trebuie s se bucure un stat fa de alt stat.

Academos. Academia lui Platon a funcionat la Atena i o vreme i la Alexandria aproape 1000 de ani, unul dintre
obiectivele ei importante fiind acela de a contribui la pregtirea oamenilor politici. Academia lui Platon a fost
nchis n 529 d.Hr. la ordinul mpratului Iustinian. Se crede c motivul nchiderii Academiei lui Platon nu a fost
ideologic cretinismul devenise de mult religie oficial n imperiu , ci unul mercantil, nsuirea averii
considerabile a aezmntului. Momentul nchiderii colii este considerat a reprezenta linia de separare ntre
platonismul pgn i cel cretin. Socrate se pronun pentru adevr i bine i credea c societatea nsi depinde de
calitile oamenilor care o formeaz. Este socotit de Petre uea cel mai mare gnditor al Europei. Cicero a spus
ntr-un elogiu profund ce i l-a adus c Platon s-a stins din via cu condeiul n mn (scribens mortuus est).
1 Aristotel (384-322 . Hr). Spre deosebire de maestrul su Platon (428-348 . Hr.), care era partizan al
bunurilor posedat n comun i al interzicerii oricror schimburi, Aristotel a aprat proprietatea privat n numele
eficienei i era de acord cu schimbul de mrfuri i cu folosirea monedei. n lucrrile sale a abordat i problema
economiei de pia i a schiat o teorie a valorii-munc, introducnd un criteriu obiectiv (cantitatea de munc)
pentru a msura valoarea. Aristotel este considerat de ctre Marx cel mai mare gnditor al antichitii, mintea cea
mai universal dintre vechii filozofi greci. n opera sa a sintetizat cunotinele filozofice i tiinifice de pn la el
i a pus bazele unor ramuri noi ale tiinei.
2 Thomas dAquino Teolog (1225-1274, canonizat n 1321) i filozof scolastic medieval, autorul lucrrii
Summa Theologiae. A pus bazele sistemului filozofic recomandat n 1879 ca filozofie oficial a catolicismului,
confirmnd pe profesorul su de la Paris i Koln, Albertus Magnus, care a spus c Acest bou taciturn va umple
ntreaga lume cu mugetul su(Colegii si de la coala din Koln unde l-a studiat pe Aristotel care l admirau
pentru calitile sale, i spuneau bou taciturn). Este considerat unul dintre cei mai mari filozofi ai lumii, dei
opera sa nu este explicit filozofic, ci teologic. A construit metoda filosofic de armonizare a credinei i a
raiunii, contopind aristotelismul cu dogmele bisericii.
3 Exemplu: Sf. Augustin, care considera statul rod al pcatului nnscut sau instrument al Satanei.

Cap. I. Statul i finanele statului (finanele publice)

29

Idei similare ntlnim Francesco Petrarca . Acesta consider c veniturile domeniale


trebuie s fie principala surs de venit, iar impozitele trebuie s alctuiasc un izvor
excepional de venit la care suveranul poate recurge atunci cnd veniturile domeniale nu
sunt suficiente pentru a face fa cheltuielilor cerute de mprejurri.
ncepnd din secolul al XVI-lea se admite c impozitele trebuie introduse pe baza
principiului proporionalitii i nu al progresivitii (Matteo Palmieri2) i se justific dreptul
de impunere cu paza vieii i averii cetenilor pe care le-o garanteaz statul, propunndu-se
nlocuirea impozitelor generale cu impozite speciale asupra proprietilor, caselor,
animalelor, capitalurilor, meseriilor etc. i se formuleaz opinia c preponderente trebuie s
fie impozitele directe care trebuie completate cu impozitele indirecte (Francesco
Guicciardini3).
ncepnd din secolul al XVI-lea exist o preocupare special pentru analiza finanelor
publice i se pun bazele tiinei financiare4, a finanelor publice. Dar ca disciplin de studiu
n facultile de drept, aceasta este introdus doar n anul 1889 n Frana. Dar abia n
1924/1925, n Frana, un curs de legislaie financiar a devenit obligatoriu, iar n anul 1963
cursul a de drept financiar a devenit curs de un an (dou semestre)5. La noi, un curs de
tiin i legislaie financiar a fost introdus la Academia de Studii Economice, prin actul
de nfiinare a acesteia din anul 19136.
Examinnd evoluiile n acest domeniu, constatm c istoria tiinei finanelor publice
poate fi mprit n patru perioade istorice i n patru mari coli de gndire, suficient de clar
delimitate ntre ele, coli care corespund unor curente filozofice i unor concepii ce s-au
manifestat i au marcat deciziile statelor n aceast materie i pe baza crora s-au cristalizat
sistemele fiscale ale statelor moderne. Conform acestei etapizri, ce se bucur de
consacrare n doctrina finanelor publice, se vorbete despre:
i) perioada veche a finanelor sau a scriitorilor politici
ii) perioada colii clasice sau a liberalismului;
iii) perioada contemporan sau modern;
iv) post-clasicismul i post-modernismul.
1

Francesco Petrarca (1304-1374), scriitor, poet i umanist italian, unul din cei mai importani poei lirici ai
literaturii italiene. n special forma perfect a sonetelor sale s-a impus i n afara spaiului de limb italian,
influennd lirica european. Operele sale au jucat un rol important n dezvoltarea limbii italiene vorbite ntr-o
limb literar. Prin convingerea sa asupra strnsei legturi ntre cultura clasic i nvtura cretin, Petrarca a
contribuit la dezvoltarea umanismului european. Este, alturi de Dante Alighieri, unul din principalii precursori ai
Renaterii.
2 Matteo Palmieri (1406-1475), autor al Della Vita civile (Despre viaa ceteneasc), oper de pedagogic.
A fcut elogiul comerului mercantil, dar prefera agricultura, ntruct garanteaz o existen tihnit.
3 Guicciardini, Francesco (1483-1540) Om politic, diplomat i istoric. Pentru mine a spus F. Guicciardini
nu cunosc o mai mare plcere dect s ascult un om btrn cu o judecat ieit din comun vorbind despre chestiuni
publice sau politice despre care nu a nvat n cri ale filozofilor, ci din experien i din fapte; pentru c ultimele
dou sunt singurele metode reale de a nva.
4 Giambattista Vico este cel care a propus, primul, una scienza nuovo tiina finanelor publice, dar
aceasta a devenit domeniu distinct de studiu abia n a doua jumtate a secolului al XIX-lea. M.-t. Minea,
E. Iordchescu, A.-M. Georoceanu, Dreptul finanelor publice, Ed. Accent, 2002, p. 27. n sensul c Giambattista
Vico, la nceputul secolului al XVIII-lea, a propus aceast nou tiin i c autorul a dezvoltat o concepie foarte
contemporan a demersului su tiinific, lund n considerare complexitatea social a se vedea Michel Bouvier,
Marie-Christine Eclassan, Jean-Pierre Lassale, Finances Publiques, LGDJ-EJA, Paris, 2006, p. 9.
5 M. Bouvier, M.-C. Eclassan, J.-P. Lassale, Finances publiques, p. 7.
6 A se vedea Scurt istoric al Catedrei de Finante din ASE pe ttp://www.fin.ase.ro/fabbv/catedre_
istoric_fin.asp.
1

Partea I Sistemul bugetar

30

6.1. Perioada veche a finanelor publice i teoriile dominante ale acesteia


Aceast etap mai prezint importan doar din punct de vedere teoretic i istoric, din
punctul de vedere al celor care cerceteaz apariia i evoluia concepiilor asupra finanelor
publice, pentru c au influenat gndirea clasicilor, dar i pe aceea a finanitilor moderni. Ea
este marcat de contribuiile scriitorilor politici, a cameralitilor germani i a fiziocrailor.
Scriitorii politici sunt cei care s-au ocupat primii n profunzime de problemele
finanelor publice n contextul problemelor de baz ale organizrii vieii statului. ntre autorii
importani ai acestei coli amintim pe:
Jean Bodin1 n lucrarea sa Le six livres de la Republique (1576) care se ocup i de
finanele publice, pe care le numete nervii statului susinea c politica financiar a
statului trebuie s aib urmtoarele scopuri:
1) statul trebuie s-i procure mijloacele cele mai convenabile pentru nevoile sale;
2) veniturile trebuie ntrebuinate pentru adevratele interese publice, precum i pentru
meninerea prestigiului statului;
3) o parte din venituri trebuie rezervate pentru nevoi extraordinare.
Ca venituri ordinare, propunea: pe cele din exploatarea domeniilor i taxele vamale, n
special din cele de import, altele, doar n mod excepional. A criticat tendina claselor
privilegiate de a trece impozitul, pe cale de schimb, claselor neprivilegiate i s-a pronunat
pentru impozitele reale n locul celor personale.
Georg Obrecht (1547-1612) care a combtut impunerea articolelor de prim
necesitate i s-a pronunat pentru impozite pe produsele de lux i asupra importului de
mrfuri, mai ales asupra mrfurilor dispensabile;
Thomas Hobbes2 care recunotea monarhilor dreptul de a ridica impozite de la popor,
susinea c acestea trebuie s fie potrivite, generale i egale, recomanda impozitele indirecte
i susinea c toat lumea trebuie s plteasc impozite pentru c dac sarcinile publice ar fi
suportate numai de o parte a cetenilor, orict de uoare ar fi, tot grele vor prea.
Kaspar Klock (1583-1655), considerat de unii autori printele tiinei financiare, este
autor a dou lucrri care l-au consacrat (Tractus economico-politicus de contributionibus i
Tractus iuridico-polemico-historicus de aerario) n care face istoria finanelor din ntreaga
lume i construiete un sistem al mijloacelor de susinere a gospodriei statului. A fost
susintor al regaliilor i al impozitelor directe pltite ns dup puterea contribuabililor, cei
J. Bodin (1530-1596), personaj enigmatic, economist, istoric i jurist, membru al parlamentului din Paris i
profesor de drept la Toulouse. Este considerat drept printele tiinelor politice datorit contribuiilor sale n
dezvoltarea teoriei despre suveranitate. A tratat i problema toleranei religioase n lucrarea Colloquium
septaplomeres de rerum sublimum Colloque entre sept scavans qui sont de differens sentimens des secrets
cachez des choses relevees. Jean Bodin a aezat femeile la marginea vieii civile, considernd c "ar trebui s fie
inute departe de orice magistratur, de locurile de comand, de judeci, de adunrile publice i de consilii, ca s
se ocupe doar de treburile lor femeieti i domestice". Dar la vremea aceea, n ntreaga Europ, femeile trebuiau
excluse de la putere; numai brbaii erau ceteni cu drepturi depline, numai lor le era ngduit s domneasc.
2 Thomas Hobbes, 1588-1679. Principala sa oper este "Leviathan" (1651), prin care a devenit fondatorul
filosofiei statale moderne. Teoria sa cu cel mai mare succes a fost ceea despre starea natural i contractul social
(dreptul natural). Dat fiind c n natur domnete "rzboiul fiecruia cu toi ceilali" oamenii ncheie un contract
social prin care transfer statului puterea i competena. Legitimitate statului const i n datoria sa de a garanta
securitatea. Hobbes pornete de la premisa c egoismul domin natura uman ((homo homini lupus, omul pentru
om este lup). De aici rezult necesitatea apariiei statului ca o creaie artificial. Filozofia politic a lui Hobbes se
mai ocup i de raportul stat (suveran) individ (cetean), de noiunea i rolul dreptului natural n societate i de
distincia dintre drept (jus) i lege (lex).
1

Cap. I. Statul i finanele statului (finanele publice)

31

lipsii de mijloace urmnd s fie scutii de plata lor i a fost adversar al impozitelor pe
articole de prim necesitate, cum sunt fina i carnea i a combtut mprumuturile de stat.
Sbastien Le Prestre, Marchiz de Vauban1, autor al lucrrii Projet d`une dme
royale2 n care cerea nlocuirea vechilor impozite, pe care le considera neproporionale,
inchizitoriale i duntoare economiei, printr-un singur impozit asupra pmntului, calculat
la un procent de 5-10% din venit. Vauban admitea c s-ar mai putea realiza venituri din
regalii, dintr-un impozit pe sare, n forma unui monopol i din impozite de consum asupra
unor articole dispensabile cum sunt: tutunul, ceaiul sau cafeaua. n scopul unei mai bune
repartizri a impozitelor, Vauban a fcut, pentru prima dat n istoria Franei, un calcul al
veniturilor regatului. El are i meritul de a fi remarcat i evideniat efectul de
descurajare pe care fiscalitatea excesiv l produce asupra activitilor i investiiilor.
coala cameralitilor germani
S-a nscut i dezvoltat n secolele XVII-XVIII, n micile state germane (unite abia la
1871) pe lng principii aflai n fruntea lor, care au simit nevoia crerii unui aparat
administrativ, alctuit din persoane cu pregtire juridic, economie politic, finane i
administrativ, privite toate din punctul de vedere al fiscului i care alctuiau aa numita
camera principis. tiina administraiei care s-a nscut din cercetrile acestei perioade, este
cunoscut n istoria finanelor ca tiina cameral sau cameralistica i se afirm c tiina
financiar a devenit o tiin independent, graie cercetrilor i studiilor din Germania
acelei perioade3.
Reprezentanii cei mai cunoscui ai tiinei camerale sunt Samuel von Pufendorff i
Johan Heinrich Gottlob von Justi.
Pufendorff4 a pus tiina financiar n legtur cu economia naional i considera c
statul are dreptul nelimitat de a percepe impozite, directe i indirecte, justificnd dreptul
de impunere prin garantarea de ctre stat a vieii (prin impozitul de capitaie, pltit de fiecare
cetean) i averii cetenilor (prin plata unui impozit dup mrimea veniturilor).
Gottlob5 pune tiina financiar n legtur cu buna stare a poporului, manifestnd
preferin pentru veniturile domeniale n locul impozitelor. Considera impozitul unic
nendestultor pentru acoperirea nevoilor generale i a formulat cteva principii de baz
asupra sistemului de impunere, principii valabile i n zilele noastre. Astfel, el a susinut c
1 Intelectual de mare valoare, Sbastien Le Prestre, Marchiz de Vauban (15 mai 1633 - 30 martie 1707),
numit i Vauban, a fost mareal al Franei i important inginer militar, faimos pentru inovaiile aduse n domeniul
construciei de fortificaii. Tehnicile care-i poart numele, au fost folosite pentru numeroase ceti din Europa,
inclusiv la cetile Alba Iulia, Timioara, Oradea, Arad i Fgra, toate datnd din sec. XVIII. Executate din
crmid, cu ziduri scunde nconjurate de anuri, aceste fortificaii se caracterizeaz prin folosirea bastioanelor n
form de pan, prin crearea unui ntreg dispozitiv de supraveghere care evit punctele moarte.
2 Titlul complet al acestei lucrri este Projet dune dme royale qui supprimant la taille, les aides, les
douanes dune provine a lautre, les dcims du clerg, les affaires extraordinaires et tous les autres impts
onreux et non volontaires, produiront au Roy un revenu certain et suffisant i a fost un memoriu prin care a
criticat greelile financiare ale regimului lui Ludovic al XVI-lea. Lucrarea a fost interzis n 1707 n Frana dar a
fost tiprit i reprodus n ntreaga Europ, iar n anul 1713 a ajuns i n Canada..
3 N.G. Leon, Elemente de tiin financiar, vol. II, Ed. Cercetri Juridice, Cluj, 1930, p. 107.
4
Baron Samuel von Pufendorf (1632 1694), jurist, filozof, economist, istoric german. Influenat n lucrrile
i studiile sale de Hugo Grotius, Thomas Hobbes i Ren Descartes.
5 Johan Heinrich Gottlob von Justi (1717-1771), autor a peste 50 de lucrri n domenii diverse (filosofie,
literatur, tiine geologie, chimie, fizic politic i economie. Influenat n lucrrile sale de Montesquieu i
Adam Smith.

32

Partea I Sistemul bugetar

impozitele trebuie s fie moderate pentru a nu ataca tulpina averii contribuabilului, s nu


constituie o piedic pentru dezvoltarea comerului i industriei, s fie egale i generale,
s fie uoare i comod de perceput.
coala fiziocrailor
coala fiziocrailor s-a nscut n Frana secolului al XVIII-lea, adepii ei, ntre care s-au
numrat Franois Quesnay1 i Victor Riquetti Mirabeau2, avndu-l ns ca precursor pe
Vauban, susinnd ideea utopic i nicieri aplicat a impozitului unic, dar i teoria
valabil i azi, a liberei circulaii a mrfurilor. Ea a aprut ntr-un context economic
caracterizat de constrngeri care frnau producia i circulaia bunurilor, o economie
structurat n jurul corporaiilor de meseriai, care stabileau condiiile de acces n profesii,
fixau preurile produselor i salariile i n care fiscalitatea apsa foarte greu pe agricultori, n
care agricultura era slab dezvoltat, iar circulaia mrfurilor cunotea numeroase bariere
artificiale. n acest context, fiziocraii propun un model de economie bazat pe o ordine
spontan i pe legi obiective, superioare celor ale oamenilor. Teoria construit de ei se
bazeaz, pe de o parte, pe ideea c numai n agricultur se produce venit net, iar pe de alt
parte, pe principiul liberei circulaii a mrfurilor. Dup fiziocrai, dac nu se intervine n
circuitul economic i dac schimburile sunt libere, o ordine natural i armonioas se
instaureaz, iar consecina este prosperitatea universal. Pentru aceasta, trebuie suprimate
corporaiile i casele de colectare a taxelor (peages), iar fiscalitatea trebuie s aib ca unic
materie impozabil venitul agricol net.
Fiziocraii au redus totul la pmnt: pentru ei bunurile nu pot pleca dect de la unica lor
surs. Pentru fiziocrai, singura clas productiv este aceea a agricultorilor, comercianii i
meseriaii fiind clase sterile pentru c materia nu se nmulete trecnd prin mna lor:
comerciantul o transport, meseriaul o fasoneaz, dar nici unul dintre acetia nu-i adaug
nimic. Afar de clasa agricultorilor, important pentru fiziocrai mai este ns i aceea a
proprietarilor, al cror rol este covritor pentru c ei pun la dispoziia agriculturii pmntul
cu toate mbuntirile de pe el.
Franois Quesnay susinea c, deoarece nu este productiv dect pmntul i numai din
pmnt se nate venit net, pmntul este singurul impozabil, acest impozit fiind o cot parte
ce se cuvine regelui sau statului ca pzitori i garani ai bunurilor. Acest impozit, obiectiv,
era considerat suficient pentru acoperirea cheltuielilor generale ale societii, iar existena
altor impozite nu ar avea ca rezultat dect apsarea claselor srace. Perceperea acestui
impozit trebuie fcut pe baza unui cadastru care s permit luarea a 2/7 din produsul net. n
1758 el a publicat Tabloul economic, n care descrie circulaia veniturilor i bogiei ntre
diferitele categorii sociale.
Fiziocraii au avut, de-a lungul timpului, adepi att n Europa, ct i n SUA. Astfel,
socialistul reformist american Henry George (1839-1897), ntr-o lucrare ntitulat Progres
i srcie, publicat n anul 1879, propunea ca statul s devin stpnul universal al
pmntului, fr a se chema el nsui n acest fel i fr s-i asume vreo funcie nou.
n form, proprietatea asupra pmntului va rmne ceea ce este acum. Nici un proprietar
1
Franois Quesnay (1694-1774), medic (personal al regelui Ludovic XV) i economist francez, autor al
lucrrilor Tabloul economic i Analiza tabloului economic. Compar circulaia mrfurilor i a serviciilor cu
sngelui n corpul uman.
2 Victor Ricqueti, marchiz de Mirabeau (1715-1789), economist francez, este autorul lucrrilor Amicul
oamenilor sau Tratat asupra populaiei i Teorie asupra impozitului.

Cap. I. Statul i finanele statului (finanele publice)

33

nu va fi deposedat; nu este necesar nici o restricie n ceea ce privete cantitatea de teren


care ar putea fi deinut de fiecare. Pentru c renta (funciar) fiind ncasat de stat,
pmntul, sub orice nume va fi posedat va fi, n realitate proprietate comun i fiecare
membru al comuniti va avea partea sa de avantaje din proprietate. Acum, cum taxa de
rent sau valoare funciar trebuie s fie, n mod necesar, ridicat i, n acelai timp, urmat
de abolirea altor taxe, noi putem da i propune o formul practic i s spunem: abolii toate
impozitele afar de cel funciar1.
n Europa, teoria impozitului unic, avnd ns alte materii impozabile, a avut mai
prozelii, unul dintre acetia fiind chiar laureat al Premiului Nobel pentru economie n anul
1988: este vorba de francezul Maurice Allais. Predecesorii si au fost Emile-Justine
Menier i Emile de Girardin, care au susinut ideea unui impozit unic pe capitalul fix,
noiune care include toate bunurile imobiliare pe care se sprijin producia, fr a atinge
capitalul circulant (bunurile care particip la un singur ciclu de producie, n care se consum
i care trebuie nlocuite ntr-un nou ciclu: materii prime, energie, combustibili, semine etc.).
Menier susine impozitul unic de pe poziii liberale, artnd c introducerea lui se poate face
separnd omul de bunuri, abandonnd orice veche idee despre tribut i capitaie, menajnd
minimum de nevoi ale oamenilor, lsnd averii n formare toate ansele de a se consolida,
dnd credit capitalului circulant i nelovindu-l dect atunci cnd s-a transformat n capital fix,
suprimnd toate piedicile prin care impozitele actuale se opun circulaiei, facilitnd consumul
i, n consecin, crend noi debuee pentru producie, elibernd libertatea muncii de orice
obstacol (..)2.
Maurice Allais s-a pronunat, la rndul si, pentru un impozit fix pe capital n valoare
de 1%, care, fr a fi unic, trebuie s fie dominant. Instituirea unui astfel de impozit trebuie
nsoit de reducerea impozitului pe venit, a impozitului pe societi i a impozitelor locale.
Dar M. Allais, dup modelul lui Adam Smith a formulat i principii ale fiscalitii astfel:
individualitatea; nediscriminarea; impersonalitatea; neutralitatea; legitimitatea; lipsa
arbitrariului.
Teoria impozitului unic pe cheltuieli este de sorginte anglo-saxon, avnd ca prim
susintor public pe Thomas Hobbes, care n lucrarea sa Leviathan, arta c nu exist
nici o raiune pentru care cel care muncete mult i cheltuiete puin s fie mai mult impus
dect cel care triete fr a face nimic i are venituri sczute dar cheltuieli integrale, att
timp ct unul nu primete mai mult protecie de la stat dect cellalt, iar mijlocul cel mai
echitabil prin care fiecare s contribuie dup ceea ce primete de la societate este impunerea
consumului.
Teoria impozitului unic asupra cheltuielilor globale, avnd ca promotor pe Nicholas
Kaldor (1908-1986), susine, ntr-o lucrare3 publicat n anul 1955, instituirea unui impozit
anual personal i progresiv pe cheltuielile efectuate de ctre contribuabil, care ar trebui s se
substituie impozitului pe venit, considerat inechitabil i ineficace. Proiectul lui Nicholas
Kaldor nu s-a concretizat, pentru c ar fi fost necesar transformarea complet a concepiilor
i obinuinelor fiscale ale contribuabililor i a instituiilor administrative. Dar ideea a fost
reluat de ctre James Meade, laureat Nobel, care, ntr-un moment de criz economic i de
msuri care au avut ca efect fuga marilor deintori de bani spre locuri mai puin impozitate,
1

M. Bouvier, M.-C. Eclassan, J.-P. Lassale, Finances publicques, p. 642.


Citat de M. Bouvier, M.-C. Eclassan, J.-P. Lassale, Finances publicques, p. 643.
3 An expenditure Tax, citat de M. Bouvier.
2

Partea I Sistemul bugetar

34

n raportul su din 1978, propunea reducerea impozitului pe venit i nlocuirea lui cu un


impozit pe cheltuielile globale.
Impozitul pe energie a fost propunerea lui Eugene Schueller, fondatorul ntreprinderilor de cosmetice L`Oreal, plecnd de la principiul c quasi totalitatea operaiunilor n
lumea contemporan presupun utilizarea de energie. Taxarea surselor de energie, care s-ar
regsi n preul tuturor produselor i serviciilor, suficient de ridicat, ar face posibil
substituirea ei oricrei alte forme de impozit existent.
Taxa unic (flat tax) are ca promotori doi profesori de la Universitatea Stanford,
Robert Hall i Alvin Rabushka, dar ea a fost precedat de numeroase discuii privind
necesitatea unei reforme fiscale revoluionare. n lucrarea celor doi profesori, ntitulat The
flat Tax, care a fost publicat n anul 1985 i reeditat 10 ani mai trziu, se propune lrgirea
bazei de impozitare i instituirea unei taxe unice de 19%. n acest fel, arat autorii, viaa se va
transforma, iar schimbarea cea mai important va consta n aceea c noi ne vom petrece
timpul reflectnd la cum s producem bunuri i servicii mbuntind productivitatea, n loc
s fim obsedai de cutarea mijloacelor de a obine avantaje fiscale, dar poate c cel mai
important este c prin introducerea impozitului fix de 19%, pentru americanul mediu va
dispare comarul anual al declaraiilor1.

6.2. coala clasic a finanelor publice


Bugetul, ca modalitate de determinare a cheltuielilor i veniturilor statului constituie
piatra de temelie a statului parlamentar liberal. ncepnd din secolul al XVIII-lea, instituia
bugetului se generalizeaz n rile Europei, ntre veniturile statului i veniturile monarhilor
fcndu-se o delimitare net. n considerarea importanei acestei instituii i a ideilor care au
fcut-o posibil, epoca nceput odat cu introducerea instituiei bugetului de stat, poate fi
numit clasic sau liberal, iar coala care a creat-o clasic sau liberal. Numeroase
lucrri au fost dedicate de atunci finanelor publice, ca parte a tiinei finanelor, unele
insistnd asupra aspectelor administrative i juridice a materiei, altele, asupra componentelor
politice i economice. Nu puini sunt cei care au tratat-o ntr-o viziune pluridisciplinar.
Doctrina clasic asupra economiei i finanelor publice are ca punct de plecare dou
reguli de baz: prima, preconizarea unei politici de libertate economic, n care finanele
publice trebuie s aib doar rolul de a asigura funcionarea eficient a pieei, de unde i
numele de coal liberal dat colii clasice, a doua, credina n marile legi naturale (a
interesului personal, a liberei concurene, a populaiei, a cererii i ofertei, a salariului, a rentei
i a schimbului internaional) i convingerea c legile economice sunt ineluctabile i se
impun, mai devreme sau mai trziu, n ciuda oricror intervenii legislative, i aceasta fie c
oamenii le cunosc, fie c le ignor. Principiul liberalilor este laissez faire, laissez passer.
Interveniei puterii publice ei prefer s-i substituie laissez faire a fiecrui individ care
trebuie s acioneze n conformitate cu interesul su personal, confruntarea acestor interese
avnd ca rezultat final realizarea interesului general.
Perioada clasicismului corespunde, mainismului, capitalismului ascendent din secolele
XVIII-XX, precursorul liberalismului clasic fiind considerat Adam Smith2, autor al lucrrii

Ibidem, p. 650.
Adam Smith (1723 (?) - 1790, economist, om politic i filozof. Lucrarea Avuia naiunilor, cercetare
asupra naturii i cauzelor ei, una din primele ncercri de a studia dezvoltarea istoric a industriei i comerului n
2

Cap. I. Statul i finanele statului (finanele publice)

35

An Inquiry into the Natural and Causes of Wealth of Nations (Cercetare asupra naturii i
cauzei avuiei naiunilor, publicat n 1776, tradus i publicat n limba romn n 1962).
n opoziie cu fiziocraii, Adam Smith respinge ideea impozitului unic, considernd ca
productoare de venit: pmntul, capitalul i munca. Multiplicitatea impozitelor, pentru care
militeaz, poate fi i ea generatoare de nedrepti, iar pentru a le evita, el formuleaz un
numr de patru reguli devenite celebre (nerespectate n practic ns nici de ctre liberali)1:
i) impozitele trebuie s ating pe contribuabili proporional cu puterea lor de contribuie;
ii) impozitele trebuie percepute dup norme precise privitoare la mrimea lor, la data
cnd trebuie pltite i la modalitile de percepere. Contribuabilul trebuie s tie precis ce are
de pltit i cnd trebuie s plteasc, pentru a-i organiza astfel gospodria nct s poat face
fa datoriei lui de contribuabil;
iii) fiecare impozit trebuie ridicat la timpul cnd convine cel mai bine contribuabililor;
iv) perceperea impozitelor trebuie organizat astfel nct s cauzeze minimum de
cheltuieli posibile.
Adam Smith considera neproductiv munca funcionarilor de stat, a militarilor, a
slujitorilor cultelor i a altor categorii sociale care nu creeaz bunuri materiale. Toi acetia
consum o parte din valoarea creat de lucrtorii din manufacturi, de cei ocupai n
agricultur i alte activiti productive, prelevat la dispoziia statului pe calea impozitelor.
Suveranul, ca i toi ceilali funcionari ai justiiei sau armatei care servesc sub el, toat
armata, toat flota, sunt toi muncitori neproductivi. Ei sunt slujitorii statului i sunt
ntreinui cu o parte din producia anual a activitii altora2.
Fr a nega necesitatea i utilitatea aparatului de stat, a justiiei i nici importana
armatei i a flotei ori a altor instituii publice, autorul Avuiei Naiunilor avertiza asupra
consecinelor negative pe care le pot avea, asupra dezvoltrii economice a rii, asupra
procesului reproduciei sociale, cheltuielile publice i consumul neproductiv excesiv. n
majoritatea rilor, scria Adam Smith, totalitatea sau aproape totalitatea venitului public e
ntrebuinat pentru ntreinerea oamenilor neproductivi. Astfel de oameni sunt cei care
alctuiesc numeroasele i strlucitele curi princiare, marile instituii bisericeti, flotele i
armatele, care nu produc nimic n timp de pace, iar n timp de rzboi nu ctig nimic pentru
a compensa cheltuielile fcute cu ntreinerea lor, cel puin atta timp ct dureaz rzboiul.
Oamenii de acest fel, neproducnd nimic singuri, sunt toi ntreinui din produsul muncii
altora. Cnd se nmulesc deci peste numrul necesar, ei pot consuma ntr-un an o parte att
de mare din acest produs, c nu rmne destul pentru ntreinerea muncitorilor productivi
care vor trebui s-l produc din nou pentru anul urmtor3.
De vreme ce munca funcionarilor publici, a militarilor i a marinarilor mbarcai pe
nave de rzboi este neproductiv, cheltuielile cu ntreinerea acestora reprezint consum
definitiv de venit naional. De aici, se degaj concluzia c cheltuielile publice, ca fenomen
financiar, se situeaz n sfera consumului. Cnd impozitele percepute de stat, de la supuii
si, nu pot acoperi n totalitate cheltuielile publice, acesta face apel la mprumuturi purttoare
Europa, a ajutat la crearea economiei ca disciplin academic modern i a furnizat una dintre cele mai bune
argumentri pentru comerul liber i capitalism. A introdus n economie conceptul de mn invizibil.
1
I. N. Stan, Teoria impozitelor indirecte, (Institutul de Arte Grafice Lupta, Bucureti, 1945) citat de
C. Corduneanu, Sistemul fiscal n tiina finanelor, Ed. Codecs, Bucureti, 1998, p. 58.
2 A. Smith, Avuia naiunilor, cercetare asupra naturii i cauzelor ei, vol. I, Ed. Academiei Republicii
Populare Romne, Bucureti, 1962, p. 223.
3 A. Smith, Avuia naiunilor, cercetare asupra naturii i cauzelor ei, p. 230.

36

Partea I Sistemul bugetar

de dobnzi, care antreneaz cheltuieli suplimentare i mpovreaz contribuabilii cu noi


impozite. Adam Smith critic aceste practici, pe motiv c, prin contractarea de mprumuturi,
o parte din produsul anual este abtut de la funcia sa de capital, spre a servi funciei de
venit. O parte din acest produs este abtut de la ntreinerea muncitorilor productivi, spre a
ntreine pe cei neproductivi, spre a fi cheltuit i risipit, fr nici o speran de a se
reproduce nici mcar n viitor. Dac o mare parte din veniturile pmntului i ale capitalului
se transfer de la deintorii acestora la creditorii statului, se ajunge pn la urm att la
neglijarea pmntului, ct i la irosirea sau emigrarea capitalului, pe scurt la slbirea (dac nu
chiar la ruinarea) statelor respective. Aadar, n concepia lui Adam Smith nu numai
cheltuielile publice, dar i mprumuturile de stat, ca fenomene financiare, sunt intim legate de
consum i produc efecte dintre cele mai nefaste asupra economiei naionale.
Un alt reprezentant al colii clasice a fost David Ricardo1, adept al impozitului pe
venitul net care rezult din capital, pmnt sau ntreprinderi. Ct privete datoria public,
aceasta trebuie, potrivit lui David Ricardo, s fie pltit din impozite: ea trebuie repartizat
asupra contribuabililor i fiecare s plteasc o cot parte din aceasta.
Pe o poziie asemntoare s-a situat i Jean-Baptiste Say2, unul dintre promotorii
liberalismului, dar, spre deosebire de Adam Smith, acesta considera productiv i munca
celor ocupai n administraie, nvmnt i n sfera serviciilor de orice fel.
Liberalismul clasic s-a nscut i ca o reacie n contra msurilor de intervenie
economic a statului, la baza acestei doctrine stnd principiul liberei concurene i limitarea
hotrt a activitii statului, deoarece oamenii acioneaz liber n cutarea propriului interes,
existnd o mn invizibil ce le convertete eforturile n beneficii pentru toi.
Concepiile numite clasice asupra finanelor reflect, de fapt, doctrina economic
liberal predominant n perioada capitalismului ascendent, potrivit creia activitatea
economic trebuie s se desfoare n conformitate cu principiul laissez-faire, laissez-passer,
i evitarea oricrei intervenii din partea autoritii publice care ar putea perturba iniiativa
privat, libera concuren, aciunea legilor obiective ale pieei.
Potrivit concepiei liberale asupra statului, acesta nu trebuie s fie altceva dect fora de
poliie comun instituit3, iar finanele publice trebuie s aib doar rolul de a asigura
resursele financiare necesare funcionrii instituiilor public4. Activitatea economic trebuie
s rmn apanajul ntreprinderilor privat-capitaliste, orice participare a statului la viaa
economic fiind considerat contraindicat. n interesul societii, potrivit doctrinei liberale,
este ca statul s se limiteze la sarcinile sale tradiionale, viznd meninerea ordinii interne,
aprarea rii i ntreinerea de relaii diplomatice, iar cheltuielile publice s se restrng la
minimum, n vreme ce sarcina finanelor publice const n asigurarea resurselor necesare
1 David Ricardo, 1772-1823. Economist englez, reprezentant al colii clasice de economie. Evreu de origine,
i schimb religia atunci cnd se cstorete, motiv pentru care legturile cu familia au fost rupte. Implicat pe cont
propriu n afaceri a fcut o avere considerabil. A scris i publicat n anul 1810 Despre marele pre al monedei
caa prob a deprecierii bileetului de banc i n anul 1817 cartea care l-aa fcut celebru: Principiile de economie
politic. Ales n Camera Comunelor, a avut o prezen tears n politic din cauza timiditii sale.
2 Jean-Baptiste Say, 1767-1832. Economist i om de afaceri francez, reprezentant al colii clasice liberale.
Profesor de economie politic la College de Fraance. Opera sa cea mai cunoscut este Tratat de economie
politic (1803) i aa numita Lege a pieelor lui Say, o teorie care susine c aprovizionarea creeaz cerere.
Mrfurile sunt pltite n ultim instan prin alte mrfuri, banii nefiind dect mijlocul de schimb cel mai folosit.
3 Bastiat, citat de Ad.-P. Iliescu, Liberalismul ntre succese i iluzii, Ed. All, Bucureti, 1998, p. 145.
4 M.-t. Minea, E. Iordchescu, A.-M. Georoceanu, Dreptul finanelor publice, Ed. Accent, Bucureti, 2002,
p. 10.

Cap. I. Statul i finanele statului (finanele publice)

37

ntreinerii instituiilor publice, funcionrii normale a acestora. Impozitele, mprumuturile i


celelalte metode de procurare a resurselor financiare trebuia astfel concepute nct s aib un
caracter neutru, s nu modifice relaiile social-economice existente, iar pstrarea echilibrului
ntre veniturile i cheltuielile bugetare este considerat, n aceast concepie, drept o cerin
fundamental a bunei gestiuni i cheia de bolt a finanelor publice. Apariia deficitului
bugetar, generator de inflaie, era considerat ca un fenomen nedorit, cu efecte negative
asupra funcionrii normale a mecanismului economic1.
Principiile formulate de ctre adepii doctrinei liberale, care au stat la baza finanelor
clasice (sau de mod veche, cum mai erau denumite acestea de ctre unii economiti
moderni) pot fi sintetizate astfel:
i) cheltuielile publice trebuie reduse la minimum i destinate s acopere, pe seama
contribuiei generale, numai costurile serviciilor, instituiilor i lucrrilor publice strict
necesare societii i pe care piaa nu le poate furniza;
ii) dat fiind caracterul neproductiv al armatei, flotei, al muncii prestate de judectori,
poliiti i ali ageni publici, cheltuielile publice pentru ntreinerea acestora conduc la
diminuarea capitalului productiv al rii;
iii) cheltuielile publice ar trebui finanate pe seama impozitelor suportate de membrii
comunitii numai n msura n care ele se fac n interesul general al societii i nu pot fi
integral acoperite de ctre beneficiarii direci ai serviciilor prestate de instituiile publice;
iv) impozitele constituie un ru, deoarece influeneaz procesul reproduciei i afecteaz
acumularea de capital productiv; ele constituie ns un ru necesar, deoarece asigur
colectarea resurselor necesare finanrii cheltuielilor publice indispensabile societii;
impozitul cel mai bun este acela care reclam cel mai mic efort din partea contribuabilului,
ine seama de posibilitile acestuia i este dinainte cunoscut, iar nu arbitrar;
v) veniturile bugetare curente ar trebui s acopere n fiecare an cheltuielile publice,
deoarece deficitul bugetar oblig statul s apeleze la emisiune de bani sau s contracteze
mprumuturi pentru scopuri neproductive;
Apelul la mprumuturi este, n concepia liberal, nefast, deoarece conduce la creterea
datoriei publice care antreneaz cheltuieli bugetare suplimentare cu plata dobnzilor aferente,
constituind o grea povar pentru generaiile viitoare.
n agonie dup marea criz economic din anii 1929-1930, ideile clasice asupra
finanelor publice revin n actualitate dup criza de durat care a debutat n anii `70 ai
secolului trecut i care a dovedit c nici statul intervenionist nu poate preveni crizele. n fapt,
gndirea liberal n-a ncetat ns niciodat de a fi obiect de studiu i de a evolua, chiar dac
acest lucru s-a petrecut n intimitatea unor cercuri i a unor coli cu public restrns. Ei au
continuat s militeze pentru liberalism, s critice statul-providen pe care l consider
surs de disfuncionaliti pentru sistemele economice, s denune autoritarismul, dirijismul
i controlul exercitat asupra tuturor mecanismelor sociale, fiscalitatea excesiv, care face ca
mare parte din beneficiile ntreprinderilor s fie absorbite de stat sub form de impozite i
cotizaii sociale, acuznd, de asemenea, statul c mpiedic orice iniiativ i c recurge la
mprumuturi, iar acest procedeu de finanare are efecte perverse.
Promotorii neo-liberalismului sunt nord americanii constituind aa numita coal de la
Chicago, ataai de tradiiile liberale clasice i opozani ai lui John Maynard Keynes. ntre
cei mai critici oponeni ai lui Keynes s-a aflat austriacul Friederich Von Hayek2.
I. Vcrel, Gh. D. Bistriceanu, M. Bodnar, F. Bercea, T. Moteanu, F. Georgescu, Finane publice, p. 33.
Friedrich August von Hayek (1899, Viena 23 martie 1992, Freiburg), economist i filosof politic
austriac, laureat al Premiului Nobel pentru economie (1974), reprezentant de seam al colii austriece i al
1
2

Partea I Sistemul bugetar

38

S-a petrecut totui o schimbare important, att n plan teoretic, ct i practic, n


atitudinea neo-liberalilor, mistica statului intervenionist i al bunstrii generale fiind
nlocuit cu o mistic a pieei, care a plasat finanele publice, din nou, n centrul dezbaterilor,
dar de pe un alt plan. De aceast dat, rolul lor se reduce, finanele publice fiind acceptate ca
instrumente regulatoare dar nu direct, ci prin intermediul pieei pe care este chemat s o
influeneze. Pentru reglarea pieei, msurile care se impun a fi luate sunt: reducerea
cheltuielilor publice i diminuarea sarcinii fiscale, cu consecina creterii ofertei1 peste
nivelul cererii, statul fiind chemat s asigure doar echilibrul bugetar.

6.3. Epoca modern sau finanele publice moderne


Catastrofala criz economic din perioada 1929-1933 i recesiunea care i-a urmat, a
demonstrat c declinul economic nu se autocorecteaz i c iniiativa privat singur, nu
poate asigura echilibrul economic i social att de necesar. Pe acest fond, prerile asupra
rolului statului i a finanelor publice s-au schimbat profund, n noua concepie care s-a
dezvoltat, locul aa-numitului stat-jandarm fiind luat de ctre statul-providen
(statul-bunstrii) ori statul-intervenionist, stat care i-a lrgit mult sfera de aciune,
funciile pe care i le-a asumat fiind nu doar mai diverse, ci i mai complexe n coninutul lor.
n aceast concepie asupra rolului statului i a finanelor publice ce s-a afirmat, se
recunoate statului nu un drept, ci i o obligaie de a interveni n viaa economic, se susine
dreptul statului de a juca un rol activ n viaa economic, de a influena prin msuri de
autoritate procesele economice, de a preveni crizele economice sau cel puin de a le
limita efectele negative. Cheltuielile publice nu trebuie fcute doar pentru susinerea
aparatului administrativ, ci i n scopul creteri capacitii de producie, iar prin impozite
trebuie s se urmreasc o egalizare n plan social i o redistribuire a venitului naional2.
ultraliberalismului. A predat economie la Londra, Chicago, Freiburg i Salzburg. A scris 25 de cri i peste 130
de articole. Cea mai important carte a sa este Drumul ctre servitute, aprut n 1944. mpreun cu Constituia
libertii (1960) i Lege, legislaie i libertate (trilogie publicat n anii '70) acestea sunt considerate ca fiind
lucrrile care au consacrat renaterea liberalismului clasic. n 1974 a primit Premiul Nobel pentru Economie. S-a
remarcat prin aprarea pieei libere i respingerea economiei centralizate, de numele su fiind legat termenul de
catalaxie, o redefinire a conceptului de ordine spontan a pieei. Purta cravate cu efigia lui Adam Smith. A fost cel
mai vehement critic a lui John Maynard Keynes, fa de care a avut ns o admiraie fr de margini,
considerndu-l singurul om mare pe care l-a ntlnit
1 De unde denumire de politic a ofertei, conform lui M. Bouvier, M.-C. Eclassan, J.-P. Lassale, Finances
publiques, p. 181.
2 Pierre Lalumiere, de exemplu, subliniaz creterea pregnant a rolului intervenionist al statului n economie
dup criza mondial din 1929-1933, n cursul creia se dovedise c iniiativa privat era incapabil s asigure
echilibrul economic i social necesar. Pentru ndeplinirea acestui rol, au fost folosite, pe o scar din ce n ce mai larg,
cheltuielile publice, impozitele i alte instrumente financiare. Potrivit lui P. Lalumiere, cheltuiala public a fost
conceput ca un mijloc de intervenie pe plan economic i social; dac ea continu s finaneze sarcinile
administrative ale statului, ea trebuie s serveasc n egal msur la creterea capacitii de producie a economiei
(cheltuieli publice de investiii) sau la redistribuirea veniturilor n favoarea categoriilor sociale defavorizate (cheltuieli
publice de transfer). Impozitul este, de asemenea, considerat ca un procedeu de intervenie la ndemna statului; dac
el continu s asigure acoperirea cheltuielilor publice, el trebuie s permit n aceeai msur o anumit egalizare a
condiiilor sociale (amputarea prin impozit a veniturilor mari, detaxarea categoriilor sociale defavorizate) sau s
provoace, prin incitare, dezvoltarea economic (exonerarea activitilor rentabile, majorarea impozitelor de la agenii
marginali etc.). Prin utilizarea judicioas a cheltuielilor i a veniturilor, bugetul de stat devine un imens filtru, care
prelev, pe calea impozitului, o parte din venitul naional i care l distribuie prin intermediul cheltuielilor
corespunztoare pentru obiective economice sau sociale. P. Lalumiere, Les finances publiques, Librairie Armand
Colin, Paris, 1971, p. 17. A se vedea i nota pentru J. M. Keynes.

Cap. I. Statul i finanele statului (finanele publice)

39

Modificarea poziiei a fost determinat de adncirea contradiciilor interne i externe ale


modului de producie capitalist i de nevoia de a gsi soluii la problemele cu care erau
confruntate economiile naionale, n special n perioadele de recesiune economic. n
concepia modern, nfiinarea de ntreprinderi publice i de societi mixte, acordarea de
subvenii i alte faciliti ntreprinderilor private, luarea altor msuri menite s contribuie la
combaterea omajului i la redresarea economiilor afectate de fenomene de recesiune sunt
considerate msuri necesare i ndreptite. Potrivit teoriilor intervenioniste, politica fiscal
trebuie utilizat nu doar pentru asigurarea funcionrii instituiilor publice, ci i pentru
susinerea creterii economice i reducerea omajului.
Fondatorul noii concepii este considerat englezul John Maynard Keynes1, keynesismul
fiind principala doctrin economic a capitalismului modern.
Keynes, care a fcut o analiz a crizei i o politic a crizei2, a examinat macro-economia
(problem de ansamblu) n opoziie cu micro-economia, a crei logic este piaa care, la
rndul ei, este rezultatul unor comportamente individuale i a artat c factorii care
determin comportamentul de ansamblu al economiei nu sunt un simplu multiplu de factori
determinani ai comportamentelor individuale. Exemplificnd, Keynes a artat c economisirea fcut individual, n sine, este o msur de precauie neleapt, dar excesul de
economii la scar colectiv poate avea repercursiuni negative asupra activitilor economice
la nivel macro. De aici, concluziile lui Keynes c nu trebuie idealizat rolul pieei ca
instrument de reglare a sistemului economic i c orice politic anti-criz trebuie gndit la
nivel macro i trebuie s aib trei componente eseniale:
1) Meninerea cererii prin excluderea oricrei reduceri a salariilor i prin
reducerea impozitelor. n opoziie cu economitii clasici, Keynes susine c orice scdere a
salariilor reale (adic a puterii de cumprare) antreneaz o scdere a consumului, consum
care este factor determinant al cererii efective. De aceea Keynes consider c reducerea
salariilor este un remediu periculos i c cererea trebuie ncurajat prin intermediul salariilor
(care trebuie meninute) i prin reducerea impozitelor.
John Maynard Keynes, baron de Tilton (1883 1946), a studiat la Eton i Cambridge, a ocupat funcii n
Trezoreria britanic (ministerul britanic al finanelor, pe care l-a prsit n semn de dezacord cu sanciunile impuse
Germaniei dup primul rzboi mondial pe care le-a considerat prea severe, poziia public adoptat i explicat n
lucrarea sa din 1919 aducndu-i o mare notorietate), a condus delegaia britanic la conferina de la Bretton
Woods, a predat la Cambridge. i-a pierdut averea n timpul crizei economice din 1929-1933 dar i-a refcut-o
apoi, graie priceperii sale. Principalele sale scrieri sunt: The Economics Consequences of the Peace
Consecinele economice ale pcii (1919), A Treatise on Money Tratat despre bani (1930), The General
Theory of Employment, Interest and Money Teoria general a folosirii minii de lucru, a dobnzii i banilor
(1936), care a revoluionat tiina economic. Este considerat de muli economiti unul dintre principalii fondatori
ai macroeconomiei teoretice moderne. Bertrand Russell l-a numit pe Keynes cea mai inteligent persoan pe care
a ntlnit-o vreodat, iar Lionel Robbins, care a condus London School of Economics, l descria pe Keynes drept
"unul dintre cei mai remarcabili oameni care au trit vreodat". Cel mai important adversar de idei al su,
Friedrich Hayek, l-a descris ca fiind "singurul om cu adevrat mare pe care l-am cunoscut, pentru care am avut o
admiraie fr margini". Influena lui Keynes poate fi observat n decizii recente ale unor state afectate de criz, n
declaraia fostului preedinte George W. Bush, conform creia planul administraiei sale de a prelua participaii n
cadrul bncilor nu are drept scop preluarea, ci prezervarea pieei libere, ori n recentele propuneri de stimulente
ale preedintelui Barrack Obama, dar i n msurile anti-criz ale guvernului nostru. Este, oricum evident c pe
msura adncirii crizei financiare, problemele puse n discuie de Keynes n anii '30, cum ar fi ineficiena politicii
monetare i colapsurile bancare generate de scderea preurilor activelor, par din nou cele mai presante, iar
soluiile lui revin n actualitate, confirmnd pe Robert Skiedelsky, biograful lui Keynes, care, n finalul operei n
trei volume ce i-a dedicat, scria c ideile lui vor supravieui att timp ct lumea va avea nevoie de ele. Dar i pe
Keynes nsui, atunci cnd a lansat celebra sa formul: pe termen lung toi suntem mori.
2 M. Bouvier, M. Bouvier, M.-C. Eclassan, J.-P. Lassale, Finances publiques, p. 164.
1

40

Partea I Sistemul bugetar

2) Intervenia masiv a puterii publice n economie. n acest scop, statul trebuie s


corecteze deficitul de investiii particulare printr-o politic de investiii publice masive,
relansarea investiiilor avnd efect multiplicator prin locuri de munc n zone conexe
investiiilor publice angajate, plata salariilor i creterea puterii de cumprare a populaiei,
care, la rndul ei, antreneaz creterea cererii de bunuri i servicii i realizarea de investiii
private. i toate acestea se vor reflecta apoi n bugetul public. n context, Keynes a pus n
discuie validitatea politicii sistematice de liber schimb i a artat c industriile naionale ar
putea fi mai bine aprate prin msuri intervenioniste, pentru c ar reui s absoarb mai bine
omerii i c, prin astfel de msuri, echilibrul internaional nu este tulburat, pentru c aceste
msuri nu fac dect s previn exportul de criz din rile care sunt victime ale sub-folosirii
forei de munc;
3) Aciuni asupra componentei monetare a economiei. Conform lui Keynes, moneda
are un rol pozitiv sau negativ n funcionarea economiei i este, ea nsi, o for capabil s-i
modifice parametrii fundamentali. El a acordat o importan special dobnzilor, artnd c
investitorii iau decizii n funcie de profitul pe care l pot realiza (eficacitatea marginal a
capitalului), iar acest profit depinde de costurile mprumuturilor contractate. Eficacitatea
marginal a capitalului (profitul) trebuie s fie superioar dobnzilor. Nivelul dobnzii are
ns un rol important n controlul inflaiei, dar nu exist un mecanism de pia care, singur, s
fac posibil adaptarea permanent a dobnzilor la stadiul tehnologiei, a rentabilitii
cheltuielilor de capital, a psihologiei investitorilor i conductorilor de ntreprinderi.
De aceea, este indispensabil intervenia puterii publice, prin intermediul bncii centrale,
singura autoritate care poate fixa nivelul dobnzii pe termen scurt i i poate influena nivelul
pe termen lung. El se pronun hotrt pentru scoaterea monedei de sub automatismul
etalonului-aur i pentru depirea, n situaii de criz, a poziiei de pruden clasic, prin
creterea cantitii de moned n circulaie pentru a face posibil meninerea cererii. n acest
fel, deficitul bugetar acceptat constituie resurs pentru noi activiti.
Doctrina lui John Maynard Keynes a influenat deciziile statelor necomuniste dup criza
economic din 1929-1933, afirmndu-se, de altfel, c misiunea sa de o via a fost aceea de a
salva capitalismul de capitalism. Keynes respingea marxismul, dar credea c economia de
pia poate supravieui numai dac va ctiga sprijinul publicului prin mbuntirea nivelului
de trai. El considera c tiina economic este o ramur a logicii, iar nu o tiin natural.
Economia este vzut de Keynes ca o tiin a gndirii cu ajutorul modelelor, combinat cu
arta alegerii modelelor relevante. Aa cum am vzut, ideea de baz a teoriei lui Keynes,
expus n lucrarea sa din 1936 Teoria general a folosirii minii de lucru, a dobnzii i
banilor, este c declinul economic nu se autocorecteaz n mod necesar, pentru corectarea
ciclurilor economice fiind nevoie de intervenia statului.
Conform economiei clasice, ciclurile economice sunt inevitabile, iar Keynes a
argumentat c, atunci cnd, n anumite condiii economiile se blocheaz, dac indivizii i
companiile ncearc s salveze mai mult, acetia vor reduce veniturile altor indivizi i
companii, ceea ce le va reduce cheltuielile. Rezultatul poate fi o spiral care nu se va opri
fr intervenia statului: pentru a pompa bani n economie prin diverse mijloace, n principal
prin creterea cheltuielilor n domeniul investiiilor publice, pentru a convinge populaia i
agenii economici s economiseasc mai puin i s cheltuiasc mai mult.
Pentru keynesianiti, venitul naional nu este dect suma cheltuielilor de consum i de
investiii. Nivelul venitului naional i gradul de utilizare a forei de munc depinde, n
aceast concepie, de nivelul cheltuielilor. Dac cheltuielile de consum scad, din cauz c

Cap. I. Statul i finanele statului (finanele publice)

41

economiile populaiei cresc, scade i venitul naional i crete proporia omajului, or aceasta
demonstreaz rolul consumului n creterea venitului naional. Scderea consumului i
creterea economiilor, depind volumul investiiilor, provoac dezechilibre, scderea venitului
naional i creterea omajului, respectiv crize economice. Reeta furnizat de keynesianiti
const n intervenia statului, care, prin politica sa fiscal, de credit i mai ales prin consumul
su neproductiv poate combate scderea consumului i apariia crizelor economice.
n aceast concepie, pentru statul modern, finanele publice nu mai sunt un simplu loc
de asigurare a acoperirii cheltuielilor sale, ci, nainte de toate, un loc de intervenie n
economie, iar pentru specialiti, a devenit prioritar preocuparea pentru studierea instrumentelor cu ajutorul crora statul poate interveni n viaa economic, a modalitilor de
influenare a proceselor economice, a relaiilor sociale. n noile condiii, de la studiul
mijloacelor de acoperire a cheltuielilor publice, obiectul cercetrii se deplaseaz spre analiza
mijloacelor de intervenie a statului prin intermediul cheltuielilor i al veniturilor1.

6.4. Post-clasicismul i post-modernismul n finanele publice


Suntem toi keynesianiti, a spus Richard Nixon i locul keynesianismului este la
muzeu, conform ultraliberalilor, sunt poziii extreme fa de doctrina celui considerat
fondatorul unei coli numit, dup locul unde i-a desfurat activitatea didactic i de
cercetare J. M. Keynes, coala de la Cambridge, coal din care mai fac parte economiti
celebri precum Joan Robinson, Nicholas Kaldor i Roy F. Harrod. Teoriile celui despre care
se susine c a fcut o analiz (corect oare? n.n.) a crizei i o politic (reuit la timpul su,
de vreme ce l-a ajutat s-i refac averea pierdut n.n.) a crizei, nu au putut ns mpiedica
nici criza economic din anii `70 ai secolului trecut i nici criza economic ai crei martori i
victime am fost n acest secol i ale crei efecte le-am resimit ncepnd cu anul 2007. Totui,
n finanele contemporane teoriile moderne a lui Keynes i a colii sale sunt considerate
imposibil de ignorant n patru dintre dimensiunile lor:
- a importanei anticipaiei n deciziile economice;
- a faptului c exist mai multe nivele de echilibru posibil;
- a necesitii interveniei statului pentru realizarea unui echilibru optim;
- a importanei rolului monedei, despre care spunea c constituie o punte de legtur
ntre prezent i viitor i c moneda are puterea de a compensa incertitudinile2.
Nu mai puin datoreaz finanele publice colii clasice sau liberale, care are meritul de a
fi introdus i clarificat o seam de instituii, ntre cele mai importante pentru statele moderne
fiind aceea a bugetului i de a fi formulat principiile impunerii de o manier foarte clar, de a
fi pus n discuie rolul statului (care nu trebuie s dispar, dar s se limiteze la rolul de stat
jandarm).
n acelai timp, clasicii au meritul de a fi afirmat primii c:
- impozitele nu trebuie s fie o piedic pentru comer i trebuie s serveasc exclusiv
acoperirii sarcinilor publice;
- c statul trebuie s fie neutru, el neputnd, prin sarcinile pe care i le asum, s
influeneze viaa economic;
- c veniturile sale trebuie s fie cvasi-exclusiv fiscale, mprumuturile nefiind un
procedeu convenabil de finanare;
1 I. Vcrel, G. Anghelache, Gh. D. Bistriceanu, T. Moteanu, F. Bercea, M. Bodnar, F. Georgescu, Finane
publice, p. 34.
2 M. Bouvier, M.-C. Esclassan, J.-P. Lassale, Finances publiques, p. 174.

Partea I Sistemul bugetar

42

- c echilibrul bugetar presupune nu doar lipsa deficitului, ci i lipsa excedentului, pentru


c excedentul utilizat se traduce prin investiii ale statului, deci prin intervenii ale statului
care nu sunt de dorit, iar dac excedentul este tezaurizat, aceasta este o msur contrar
principiului circulaiei bogiilor.
Clasificarea finanelor n clasice (sau a statului jandarm) i moderne (sau a statului
intervenionist) se dovedete ns insuficient pentru a le surprinde complexitatea, iar
n practic, se pare c nici nu pot exista i nici nu pot fi puse n aplicare politici clasice
sau moderne n stare pur, aa nct i n viitor, teoriile economice ar trebui s se
conduc tot dup o logic de tip binar, iar n practic s se aplice acele teorii care se
dovedesc productoare de prosperitate pe termene ct mai lungi cu putin.
Criza economic profund care a lovit toate rile lumii ncepnd cu anul 2007 ne
demonstreaz ns, din nou, fie c nici clasicii i nici modernitii nu au descoperit nc
reeta cu ajutorul creia crizele economice pot fi prevenite, fie c finanele publice sunt
prost conduse sau nu sunt conduse de cine trebuie, dar mai ales c afirmaia lui Gaston
Jeze fcut n urm cu peste 80 de ani: cei care nu au meditat timp ndelungat i cu metod
tiinific asupra problemelor financiare, sunt incapabili s conduc finanele publice ale
unui stat; lor le este imposibil s gseasc soluii la marile probleme financiare1 este la fel
de actual i astzi.
Doctrina relev, i nu doar de dat recent, tendine de conciliere a poziiilor clasicilor i
modernitilor, dup unele aprecieri fiind posibil ca fiecare din cele dou orientri s fie juste,
statul avnd o influen mai mare n unele privine i mai redus n altele. Pe acest fond de
conciliere a poziiilor s-au nscut noi curente neoclasice sau neoliberale i neokeynesianiste.
ntre autorii noilor curente se numr economiti ca Milton Friedman (neoliberal, care
consider c orice form de intervenie n economie este o intervenie n circulaia monetar
i c rolul dominant n procesul economic revine banilor, iar stabilitatea monetar ar fi
premisa stabilitii economice i ca orice liberal c piaa este bun, numai intervenia
statului este proast) i James Tobin2 (care se pronun pentru un rol activ al statului prin
intermediul bncii centrale i, n cazuri justificate, prin intermediul politicii fiscale), ambii
laureai ai premiului Nobel, dar i politologul american Robert Dahl care a sugerat rilor
care au abandonat modelul conducerii hiperplanificate a economiilor urmtoarele: dac
vrei ntr-adevr, s luai exemplu de la economiile cele mai avansate, nu v lsai copleii
de dogmatismul economiei de pia. n realitate, economiile cele mai avansate i prospere
ale lumii mpletesc formele economiei de pia (ele nsele de o diversitate considerabil) cu
interveniile programate ale puterilor publice asupra pieei (i, n acest caz, diversitatea
fiind nebnuit de mare).
Din acest punct de vedere, Statele Unite ale Americii ofer, nc o dat, un exemplu de
diversitate n politicile financiare utilizate n practic prin msurile de sprijinire a unor
1

G. Jze, citat de M. Bouvier, M.-C. Esclassan, J.-P. Lassale, Finances publiques.


James Tobin (5 martie 1918 11 martie 2002), economist american, consultant economic al preedintelui
american John F. Kennedy i profesor la Universitatea Yale. n 1955 a ctigat medalia John Bates Clark, iar n
anul 1981, premiul Nobel pentru economie. J. Tobin a aprat i a dezvoltat ideile economiei keynesiene, susinnd
c guvernele trebuie s intervin n economie pentru a stabiliza producia i a evita recesiunile. Munca sa
academic a inclus contribuii deschiztoare de drumuri la studiul investiiilor, politicii monetare i fiscale i
pieelor financiare. A propus introducerea unei taxe pentru tranzaciile cu strintatea (cunoscut sub numele de
taxa Tobin) menit a reduce speculaiile de pe piaa valutar socotite neproductive veniturile urmnd a fi
folosite pentru finanarea unor proiecte n beneficiul rilor lumii a treia sau pentru a sprijini Naiunile Unite.
2

Cap. I. Statul i finanele statului (finanele publice)

43

companii private, ndeosebi aviatice, a cror activiti au fost grav afectate de atacul terorist
din 11 septembrie 20011, or de recentele msuri de sprijinire a sistemului bancar i a unor
mari ntreprinderi afectate de criza economic n curs, ntre ale crei cauze, conform unor
autori, se afl i libertatea economic, astfel de msuri justificnd opinia conform creia, n
SUA fiscalitatea este un instrument de politic economic n continu schimbare2. Dar
n Statele Unite se face auzit suficient de tare i teoria societii fr stat sau a statului
minimal, a colii libertariene sau anarho-capitaliste. coala, constituit n 1969 sub forma
unui partid (Tinerii Americani pentru Libertate) de ctre studenii libertarieni i liberali ultra
conservatori, poart amprenta anarhismului proudhonian n forma de exprimare i a
liberalismului, sloganul adoptat de ei impozitul este un furt, deturnndu-l pe cel al lui
Proudhon: proprietatea este un furt.
Filozofic, libertarianismul i are originea n liberalismul clasic al secolului al XIX-lea,
ideile libertariene fiind revigorate de ctre gnditori americani n cea de-a doua jumtate a
secolului XX, precum Ludwig von Mises, Friedrich Hayek, Ayn Rand, Milton
Friedman, Murray Rothbard, David Friedman sau Robert Nozick.
Libertarienii sunt susintori ai proprietii private i ai libertilor civile, se opun
cenzurii i oricror alte restrngeri ale libertii de exprimare, se pronun pentru legalizarea
prostituiei, drogurilor i jocurilor de noroc i nu accept legi care introduc obligaii
pozitive3, cum ar fi practicile religioase, sau obligativitatea serviciului militar. n materie
de economie, libertarienii se pronun pentru o descentralizare absolut i privatizarea
serviciilor publice, sunt favorabili micilor ntreprinderi, se pronun pentru intervenii ct mai
reduse din partea statului, se opun oricror forme de impozitare, acceptnd doar taxe
minimale pentru finanarea instituiilor publice precum poliia, armata i justiia. Aidoma
celebrului Lysander Spooner, libertarienii consider c pretinderea unui impozit la care
fiecare cetean nu a consimit n mod direct, i d dreptul s-i apere proprietatea mpotriva
perceptorului ca i cum ar avea n fa un bandit la drumul mare.
Interesant, incitant i provocator de reacii diferite, unele net defavorabile, este punctul
de vedere al Papei Benedict al XVI-lea prezentat n scrisoarea de 150 de pagini adresat
bisericilor catolice, din 7 iulie 2009, Caritas n veritate, despre progresul uman integral, n
care sunt examinate i o serie de probleme economice (alturi de multe altele).
Conform Suveranului Pontif, exist trei factori ai crizei actuale. Primul privete
schimbarea radical n relaia dintre finane i producerea de bunuri i servicii, care s-a
consolidat n ultimii treizeci de ani, finanele fiind ru folosite i producnd daune
economiei reale, al doilea factor este rspndirea, la nivelul culturii populare, ca ultim
criteriu dup care se judec i se justific problemele economice, a etosului eficienei, al
treilea fiind legat de specificitatea mediului cultural care s-a consolidat n ultimii ani pe valul
ascendent al globalizrii pe de o parte i n contextul revoluiei industriale, a tehnologiei
informaionale, pe de alt parte.
1 Atacul terorist din 11 septembrie 2001 nu a drmat doar un mit, acela al intangibilitii teritoriului SUA,
dar a pus n discuie i probleme ale fiscalitii, ndeosebi a fiscalitii n cazul societilor transfrontaliere i a
credibilitii sistemului bancar, considerat vinovat pentru a fi fcut posibil finanarea unor organizaii teroriste.
2
Conform lui Patrick Rassat specialist n fiscalitate, profesor la HEC Paris i responsabil cu Strategia major
fiscal i juridic internaional, n studiul ntitulat Le tours de Manhattan et la fiscalite du XXIe siecle, publicat
n Regards critiques et perspectives sur le droit et la fiscalite, LGDJ, Paris, 2005, p. 207.
3 Dei majoritatea libertarienilor ar fi de acord c purtarea centurii de siguran este un lucru bun, acetia ar
respinge o lege care s oblige la purtarea centurii de siguran.

Partea I Sistemul bugetar

44

n enciclic sunt acuzate birocraia administraiei i a organismelor internaionale,


precum i costurile ridicate ale ntreinerii acestora de ctre sracii lumii i sunt cerute noi
reglementri n acest domeniu. Papa cere ca economia mondial s fie restructurat, artnd
c ea are nevoie pentru o corect funcionare de o etic deosebit, o etic prieten a
persoanei, de oameni preocupai de binele comun, de o recuperare a principiului gratuitii
i a logicii druirii n economie i n pia, unde profitul nu poate s fie singura regul, de
contiine capabile s ntreasc criteriul moral n elaborarea proiectelor politice i economice, dar i de o autoritate politic mondial care s se ocupe de asanarea economiilor
lovite de criz i s previn dezechilibre nc i mai mari, o autoritate condus de lege, care
respect principiile subsidiaritii i solidaritii i care este ferm ndreptat spre atingerea
binelui comun, respectndu-se marile tradiii morale i religioase ale omenirii.
7. Noiunea, obiectul de studiu i definiia finanelor publice
Avnd o origine incert, cu vremea, cuvntul finane a cptat un sens foarte larg,
incluznd: bugetul statului, creditul, operaiile bancare i de burs, relaiile cambiale i
altele, adic resursele, relaiile i operaiile bneti, dar i pe acelea de bani, de
venituri n bani, de resurse bneti, ori de creane i obligaii de plat n bani,
indiferent de subiectul acestora.
n limbajul comun, obinuit, termenul finane mai desemneaz resursele bneti sau
averea n bani a cuiva, dar i tiina care are ca obiect de studiu gestionarea patrimoniilor
publice sau private, tiina administrrii fondurilor1.
Ct privete noiunea de finane publice, aceasta a cptat, n doctrina strin ca i n
cea romn, definiii diferite, avnd ns n comun ideea c acestea se refer, ntr-o form sau
alta, la veniturile i cheltuielile statului, ori la satisfacerea nevoilor publice.
Sunt autori care vd n tiina finanelor tiina legilor n conformitate cu care oamenii
se ngrijesc de satisfacerea anumitor nevoi speciale care, spre deosebire de nevoile obinuite
private, se numesc publice2 sau legile n conformitate cu care finanele sunt percepute i
cheltuite cu spirit de economie. Prin cuvntul finane desemnm orice valori aplicate
serviciilor publice, indiferent dac acestea sunt prelevate sau nu la buget, dac constau n
numerar sau n alte bunuri, dac provin din impozite sau din surse diferite3, ori tiina care
caut modalitile dup care statul i puterile locale procur bogiile materiale necesare
existenei i funcionrii lor, precum i modalitile lor de utilizare. Cu alte cuvinte, tiina
financiar studiaz activitatea economic a statului i a organelor colective comune,
provincii, departamente etc.4.
Studiul finanelor publice presupune studiul activitii statului considerat ca subiect
economic sau activitatea financiar a statului.
Activitatea financiar a statului este activitatea statului, a unitilor administrativ
teritoriale i a instituiilor publice pentru procurarea mijloacelor necesare acoperirii
cheltuielilor de interes general i pentru corectarea fenomenelor economice. Aceast
activitate este foarte variat i condiionat de mprejurri variabile n timp i loc. ntre aceste
N. Hoan, Economie i finane publice, Ed. Polirom, Iai, 2000, p. 112.
L. Einaudi, Principi di scienza della finanza, ed. a III-a, Ed. Giulio Eanaudi, Torino, 1945, p. 3.
3 M.R. Gandillot, Essai sur la science de finance, Paris, Joubert, Libraire-Editeur, 1840, citat de I. Vcrel,
G. Anghelache, D.Gh. Bistricenu, T. Moteanu, F. Bercea, M. Bodnar, F. Georgescu, Finane publice.
4 F.S. Nitti, Principes des sciences des finances, traducere de J. Chamard, Ed. Giard, Paris, 1904.
1
2

Cap. I. Statul i finanele statului (finanele publice)

45

variabile se numr condiiile de dezvoltare economic a gospodriilor private pe care se


ntemeiaz gospodria public, condiiile politice i concepiile dominante n diversele etape
de dezvoltare istoric a societilor, implicit concepiile de conducere a economiei financiare.
Obiectul de studiu al finanelor publice, care este parte a tiinei economice, l reprezint
mijloacele, metodele i instrumentele prin intermediul crora statul i procur resursele
bneti necesare pentru ndeplinirea funciilor i sarcinilor sale i modul n care aceste
resurse sunt folosite n beneficiul comun.
Regulile de drept dup care se procur i se ntrebuineaz veniturile statului alctuiesc
dreptul finanelor publice sau dreptul financiar, numit i drept financiar i fiscal sau
drept bugetar i fiscal.
8. Comparaie ntre finanele publice i finanele private
Pentru c noiunea de finane are mai multe nelesuri i pentru a preveni orice confuzie,
dar i pentru a nelege specificul activitii financiare a statului, trebuie s facem distincie ntre
finanele publice i cele private, ntre economia financiar a statului i economia privat, ntre
sectorul public i cel privat, s relevm asemnrile i deosebirile dintre acestea.
Prin ce se deosebesc i prin ce se aseamn finanele publice de finanele private?
i) Subiectul economiei financiare a statului i a finanelor publice este statul, iar
expresia de finane publice este asociat cu statul, cu unitile administrativ-teritoriale i
alte instituii de drept public, n legtur cu resursele, cheltuielile, mprumuturile i datoriile
acestora, n vreme ce subiecii economiei private sunt persoane fizice i persoane juridice
de drept privat, finanele private fiind asociate cu ntreprinderile economice, cu bncile i
societile de asigurare, n legtur cu resursele i cheltuielile acestora, cu mprumuturile
primite sau acordate, cu creanele de ncasat i obligaiile de plat, cu veniturile i cheltuielile
particularilor.
ii) O alt deosebire ntre economia public i economia particular rezid n scopurile
pe care le urmrete fiecare dintre acestea. Finanele publice sunt folosite n scopul
satisfacerii nevoilor generale ale societii, n timp ce finanele private sunt puse n slujba
realizrii de profit de ctre ntreprinztorii individuali sau de ctre acionarii (asociaii)
societilor comerciale i a satisfacerii unor nevoi individuale.
iii) n economia financiar a statului resursele necesare realizrii funciilor i sarcinilor
statului se procur de la persoane fizice i juridice, n principal prin msuri de
constrngere, luate de autoritile publice i doar ntr-o proporie redus pe baze
contractuale. mpotriva statului nu se pot lua msuri de executare silit, cnd instituiile
publice centrale i locale nu efectueaz cheltuielile publice stabilite de legea bugetar. Spre
deosebire de stat i instituiile publice, ntreprinderile private i procur resursele
financiare de care au nevoie pentru desfurarea activitii lor n completarea
resurselor proprii, de pe pia, pe baze contractuale, n condiiile rezultate din
confruntarea cererii i ofertei de capital de mprumut. Ele nu-i pot procura resurse prin
constrngerea deintorilor de sume temporar disponibile, iar mpotriva lor se pot aplica
msuri de executare silit, atunci cnd acestea nu i-au ndeplinit obligaiile legale sau nu
i-au onorat angajamentele contractuale.
iv) Sub aspect juridic, cea mai important dintre deosebiri const n faptul c gestiunea
finanelor publice este supus dreptului public, iar gestiunea financiar a ntreprinderilor
urmeaz regulile dreptului privat.

Partea I Sistemul bugetar

46

v) Cele mai multe dintre utilitile publice oferite de stat sunt imateriale, de aceea ele
nu pot fi exprimate n bani, fiind astfel ngreunat orice comparaie ntre cheltuielile de
producie i valoarea rezultatelor, pe cnd n economia privat calculul rentabilitii este
uor de fcut pe baza bilanului de profit i pierderi. Statul produce, de regul, bunuri
imateriale care nu sunt obiecte de circulaie, pentru ca s se poat stabili o valoare de pia,
ca n economiile private. Astfel, nu se pot evalua n bani, sigurana intern sau extern,
cultura poporului, sntatea public sau dezvoltarea simului moral, datorate activitii
statului. La bunurile imateriale se poate socoti numai preul lor de cost, i se poate face un
control calitativ al foloaselor ce le dau colectivitii, dar nu se poate socoti valoarea lor de
schimb.
vi) Economia privat este organizat pentru o durat limitat n timp, pe cnd
economia public este organizat pentru o durat nelimitat. n principiu, statul este etern,
pe cnd economia privat are o durat limitat de nsi posibilitatea de trai a subiectelor
economice.
vii) Economia financiar a statului avnd un domeniu de activitate foarte ntins i fiind
condus de funcionari, care nu au interes personal i direct la rezultatul muncii, se
deosebete de economia particular unde subiectele economice sunt direct interesate n
rezultatele activitii.
viii) Statul poate lua anumite msuri n legtur cu moneda naional, n care se
constituie fondurile publice i n care se fac toate operaiile de ncasri i pli, n timp ce
ntreprinderile private nu pot influena direct, n mod legal, aceast moned, pe care i ele o
folosesc.
n fapt, n economia de pia, izvorul finanelor publice l constituie finanele private,
acestea constituind punctul de plecare al tuturor fluxurilor financiare n cadrul economiei
naionale. Fr economie i finane private, nu pot exista finanele publice.
9. Care sunt funciile finanelor publice?
Finanele publice au un caracter obiectiv: ele exist pentru a servi la ndeplinirea
sarcinilor i funciilor statului, la ndeplinirea unor nevoi (generale, ale tuturor membrilor
comunitii) care nu ar putea fi satisfcute pe alt cale sau cu alte mijloace. Dar, n
economiile de pia nu pot exista finane publice fr economie privat, pentru c sursa
veniturilor se afl n finanele private.
Fondurile bneti la dispoziia statului pentru satisfacerea nevoilor generale, se
realizeaz pe seama produsului intern brut i sunt utilizate pentru finanarea cheltuielilor de
interes general, a nevoilor sociale. n fapt, ceea ce se petrece prin aciunea de mobilizare a
resurselor de ctre stat nu este dect o repartizare a sarcinilor publice ntre contribuabili prin
intermediul obligaiilor fiscale, a prelevrilor obligatorii de la acestea a unor sume de bani.
Potrivit concepiei dominante n SUA, politica bugetar, care este parte component a
finanelor publice, ndeplinete trei funcii, respectiv:
funcia de alocare, care presupune c bunurile sociale, care nu pot fi obinute prin
mecanismul pieei, sunt distribuite prin intermediul autoritilor publice. Aceste bunuri,
finanate pe seama resurselor publice mobilizate la bugetul de stat, asigur satisfacerea unor
nevoi sociale de aprare, justiie, securitate etc. fr ca membrii societii s fie obligai
s achite statului preul lor, aa cum se ntmpl cu bunurile private achiziionate la pia
(n realitate, preul pentru satisfacerea acestor nevoi sociale este achitat prin taxele i

Cap. I. Statul i finanele statului (finanele publice)

47

impozitele pltite de contribuabili, uneori chiar fr s beneficieze de utilitile puse la


dispoziie de stat);
funcia de distribuire, care presupune c n economia de pia, distribuirea veniturilor
i a averii ntre persoanele fizice i cele juridice este influenat de modul de repartizare a
factorilor de producie, a proprietii private. ntruct distribuirea veniturilor poate s nu fie
n concordan cu ceea ce societatea consider drept sau just, apare necesitatea redistribuirii
veniturilor respective, care se realizeaz cu ajutorul impozitelor, al cheltuielilor bugetare etc.,
adic prin intermediul instrumentelor financiare;
funcia de stabilizare, care presupune c prin politica fiscal statul urmrete atingerea
unui grad nalt de ocupare a forei de munc, a unui grad rezonabil de stabilitate a preurilor,
o situaie solid a balanei de pli externe, precum i o rat acceptabil a creterii economiei.
n opinia dominant n doctrina noastr, finanele publice i ndeplinesc misiunea lor
social i economic printr-un numr de dou funcii pe care le exercit, i anume prin:
i) funcia de repartiie i ii) funcia de control1.

9.1. Funcia de repartiie a finanelor publice


Constituirea i dirijarea fondurilor publice de resurse financiare este un proces unitar i
nentrerupt care se realizeaz cu ajutorul funciei de repartiie a finanelor.
Funcia de repartiie a finanelor publice cunoate dou etape distincte, dar care sunt
organic legate ntre ele: a) constituirea fondurilor publice, a resurselor statului i b) distribuirea acestora. n alte cuvinte, se colecteaz veniturile, constituindu-se fondurile publice,
din care se fac cheltuielile necesare pentru satisfacerea nevoilor generale.
a) Prima etap, const n colectarea i formarea resurselor necesare ndeplinirii de
ctre stat a sarcinilor sale. La constituirea fondurilor bneti, a resurselor publice ale statului
particip toate sectoarele sociale: public (proporia de participare a acestui sector fiind dat
de nivelul de concentrare a economiei i a bunurilor n minile statului), privat, mixt, precum
i populaia, particip toate persoanele fizice i juridice, rezidente i nerezidente care au
avere sau realizeaz venituri, dar n proporii diferite n raport cu capacitatea lor financiar.
Participarea contribuabililor la constituirea fondurilor publice de resurse financiare
mbrac forme diverse, cum sunt: impozitele, taxele (acestea constituind partea cea mai
nsemnat a veniturilor publice), contribuiile pentru asigurri sociale de sntate, contribuiile la fondul de omaj i la alte fonduri, amenzile, majorrile i penalitile, vrsmintele
din profitul regiilor autonome i a societilor comerciale cu capital de stat i din veniturile
instituiilor publice. La acestea se adaug: redevenele i chiriile din concesiuni i nchirieri
de terenuri i alte bunuri proprietate de stat, veniturile din valorificarea unor bunuri
proprietate de stat i a bunurilor fr stpn, mprumuturile de stat primite de la persoane
juridice i fizice, rambursri ale mprumuturilor de stat acordate, dobnzile aferente
mprumuturilor acordate, donaii, ajutoare i alte transferuri primite, alte venituri.
b) A doua etap, este aceea a repartiiei i se materializeaz n distribuia mijloacelor
bneti constituite ca fonduri publice, ca fonduri bneti ale statului, ctre beneficiari,
I. Vcrel, G. Anghelache, D.Gh. Bistricenu, T. Moteanu, F. Bercea, M. Bodnar, F. Georgescu, Finane
publice, p. 59, M.-t. Minea, E. Iordchescu, A.-M. Georoceanu, Dreptul finanelor publice, p. 14, D.D. aguna,
Drept financiar i fiscal. Tratat, Ed. Eminescu, Bucureti, 2000, p. 12, L. Grigorescu, Controlul finanelor
publice, Bucureti, 1936
1

Partea I Sistemul bugetar

48

nelegnd prin beneficiari instituiile i serviciile publice prin care statul i ndeplinete
sarcinile sale i asigur satisfacerea nevoilor sociale (puterile statului, instituiile statului,
furnizorii de servicii de interes general, funcionarii statului etc.). Aceast operaiune este
necesar i pentru c statul nu-i poate procura resursele de care are nevoie pentru finanarea
prestaiilor sale separat pentru fiecare serviciu public, ci n mod global, pentru ansamblul
activitilor, pe calea prelevrilor obligatorii din resursele de care dispun contribuabilii.
Prin repartiia fondurilor, statul urmrete satisfacerea nevoilor generale ale populaiei,
realizarea obiectivelor sale economice, politice i sociale dar, n acelai timp, urmrete s
promoveze i echitatea printr-o redistribuire a venitului i a bogiei. Repartiia sau
distribuirea fondurilor publice constituie o operaiune complex care presupune c, dup ce
au fost identificate nevoile sociale i posibilitile de acoperire a acestora, fondurile aferente
cheltuielilor publice care urmeaz a fi fcute sunt mprite pe destinaii i beneficiari
persoane fizice i persoane juridice.
Distribuirea sau repartiia resurselor reprezint operaiune de alocare a veniturilor
statului pe categorii de cheltuieli, pe destinaii ale acestora, respectiv:
- nvmnt, cultur;
- sntate, asigurri sociale, i protecie social;
- aprare naional;
- ordine public (poliie, justiie);
- aciuni economice (dezvoltare de locuine, infrastructur etc.);
- alte aciuni;
- datorie public.
Privind fenomenul repartiiei la scar naional, se constat c pe msur ce cresc
fondurile publice, crete i capacitatea statului de a satisface nevoile sociale i c minusul de
resurse nregistrat de pltitorii de impozite, taxe, contribuii, vrsminte de venituri etc., pe
seama crora se constituie aceste fonduri, se regsete (ar trebui s se regsesc!) ntr-un plus
de fonduri pentru beneficiarii de alocaii bugetare necesare pentru satisfacerea nevoilor publice.
Distribuirea i redistribuirea produsului intern brut, prin mijlocirea finanelor, se nfptuiesc n dou modaliti:
1) n cadrul aceleiai forme de proprietate cnd are loc un transfer de resurse bneti
ntre stat i unitile sale, n ambele sensuri prin prelevri de resurse de la uniti de stat la
fondurile publice i, respectiv, transferuri de resurse de la aceste fonduri la unitile de stat;
2) cu schimbarea formei de proprietate cnd transferul de resurse financiare se realizeaz
ntre stat, pe de o parte i agenii economici cu capital privat sau mixt i populaie, pe de alt
parte i invers, prin prelevri de resurse de la agenii economici i de la populaie la fondurile
publice, i, respectiv, transferuri de resurse de la aceste fonduri ctre beneficiari din alte
sectoare sociale i ctre populaie.
Redistribuirea poate avea ns i o component internaional, ea putndu-se realiza i
pe plan extern prin contractarea de mprumuturi, acordarea de mprumuturi externe, achitarea
cotizaiilor i contribuiilor ctre organismele internaionale, primirea sau acordarea de
ajutoare externe etc.

9.2. Funcia de control a finanelor publice


Funcia de control este legat de funcia de repartiie i se exercit att n etapa realizrii
resurselor, ct i n aceea a distribuirii lor, aceasta fiind necesar pentru cel puin trei motive.
Astfel:

Cap. I. Statul i finanele statului (finanele publice)

49

a) Statul poate s-i ndeplineasc sarcinile ce-i revin n virtutea suveranitii financiare
de care se bucur, adic a dreptului su de a-i procura veniturile pe cale de constrngere,
fr s ofere contribuabililor o contraprestaie. ntruct suveranitatea financiar poate
mpinge guvernul s solicite impozite ntr-un volum care ar depi posibilitile de plat ale
populaiei, este necesar exercitarea unui control din partea legislativului asupra executivului
n privina mijloacelor, metodelor i mrimii prelevrilor obligatorii de la populaie.
b) Necesitatea funciei de control a finanelor publice decurge i din faptul c fondurile
de resurse financiare publice constituite la dispoziia statului se realizeaz pe seama
contribuiei tuturor cetenilor i, n consecin, aparin ntregii societi. De aceea, societatea
este interesat att de asigurarea resurselor financiare necesare satisfacerii nevoilor sociale i
dirijarea acestora cu luarea n considerare a prioritilor stabilite de autoritile crora tot
societatea i-a ncredinat dreptul de a decide n numele ei, ct i de utilizarea acestor resurse
n condiii de legalitate, de eficien economic, de eficacitate i transparen, este interesat
de i n armonizarea intereselor imediate ale societii cu cele de perspectiv, n
dimensionarea resurselor financiare puse la dispoziia statului i a colectivitilor locale i n
orientarea acestora ctre diferite destinaii.
c) Controlul realizrii resurselor i distribuirii acestora este necesar i pentru c pe
aceast cale pot fi identificate nevoi reale necunoscute, greelile fcute n procesele de
realizare a veniturilor i de distribuire a acestora, iar acestea sunt de natur a mbunti
activitatea financiar a statului i a instituiilor sale. Dar necesitatea controlului este cu att
mai evident cu ct, n special n etapa de tranziie pe care o cunoate Romnia, nu puine
sunt actele de nclcare a legilor cu efecte directe sau indirecte asupra finanelor publice,
nclcri care reclam adesea, rentregirea resurselor pe seama contribuabililor.
Finanele publice sunt supuse, potrivit actualului cadru legislativ din Romnia, controlului politic, controlului de specialitate (economic i financiar) i controlului jurisdicional.
Formele de control, enunate fac parte din controlul pe care statul l realizeaz, prin
mecanismele sale, asupra activitilor pe care diverse componente ale sale le ndeplinesc.
Funcia de control financiar se realizeaz n ara noastr prin organe specializate, cum
sunt: Curtea de Conturi, Ministerul Finanelor Publice, organe specializate ale ministerelor,
departamentelor, ntreprinderilor de stat i instituiilor publice, direciile generale ale
finanelor publice judeene i ale controlului financiar. Atribuii de control n domeniul
finanelor au i parlamentul i guvernul rii, precum i instanele judectoreti.

Partea I Sistemul bugetar

50

Capitolul II
DREPTUL FINANCIAR, ACTIVITATEA FINANCIAR
I APARATUL FINANCIAR AL STATULUI
Activitatea financiar a statului nglobeaz, dar depete cu mult activitatea de
acoperire a nevoilor de finanare a cheltuielilor de interes general. Procurarea resurselor este,
totui, esenial pentru c de capacitatea oricrui stat de a face fa angajamentelor sale,
depinde chiar credibilitatea sa. Pri componente a politicilor financiare sunt ns i politicile
monetare i cele a sectorul public al statului, chiar dac ponderea lor difer de la un stat la
altul, de la o etap la alta a istoriei.
Procurarea i distribuirea resurselor financiare ale statului se realizeaz n procesul
repartizrii produsului intern brut cu ajutorul unor metode i instrumente specifice, ntr-un
cadru juridic determinat, reglementat prin norme de drept public, de ctre forele politice care
exercit puterea, n scopul satisfacerii nevoilor sociale i al influenrii activitii economice
la nivel macroeconomic.
1. Definiia dreptului financiar
n procesul procurrii i repartizrii resurselor de care are nevoie statul pentru
ndeplinirea funciilor i sarcinilor sale, n toate tipurile de ornduire social se nasc anumite
relaii (raporturi) sociale. Relaiile aprute n procesul de mobilizare i repartizare a
resurselor necesare statului, n form bneasc, sunt denumite relaii financiare sau finane
publice, iar normele de drept care le reglementeaz sunt cele de drept financiar (n care
includem i pe cele de drept fiscal).
Totalitatea actelor normative care reglementeaz relaiile de constituire, repartizare i
utilizare a fondurilor bneti ale statului i ale instituiilor publice, destinate satisfacerii
intereselor generale (economice, sociale, culturale, de aprare, politice etc.) ale societii
alctuiete dreptul financiar sau dreptul finanelor publice. Parte a acestora o constituie i
cele care reglementeaz impozitele, taxele i contribuiile i administrarea acestora, concluzie
ce se desprinde din dispoziiile art. 137-139 din Constituie, art. 139 prevznd c impozitele
i taxele sunt venituri ale bugetelor statului i ale comunitilor locale. n plus, este de reinut
i c menionatele texte constituionale se gsesc n Titlul IV al Constituiei, ntitulat
Economia i finanele publice.
Unii autori folosesc pentru aceast disciplin denumiri precum: drept financiar i
fiscal1, alii denumirea de drept bugetar i fiscal2, de drept financiar3 ori pe aceea de
dreptul finanelor publice4, denumirile folosite indicnd doar c nu exist unitate de opinii
A se vedea, n acest sens, D.D. aguna, Drept financiar i fiscal. Tratat, 2000, cu meniunea c n cuprinsul
tratatului profesorul aguna desemneaz disciplina sub denumirea de drept financiar (vezi definiia dreptului
financiar, p. 81).
2 I. Condor, Drept fiscal i financiar, Ed. Tribuna Economic, Bucureti, 1996.
3
Dintre aceste intitulri, cea de drept financiar este mai rspndit n ultimele decenii, fiind mai simpl i
subnelegndu-se c este de interes public, I. Gliga, Drept financiar, Ed. Argonaut Cluj-Napoca, 1999. Aceeai
denumire este folosit i de E. Blan, Drept financiar, Ed. All Beck, Bucureti, 1999.
4 M. t. Minea, Dreptul finanelor publice, Ed. Accent, Cluj Napoca, 1999 i M. t. Minea, E. Iordchescu,
A-M. Georoceanu, Dreptul finanelor publice, 2002.
1

Cap. II. Dreptul financiar, activitatea financiar i aparatul financiar al statului

51

n privina importanei i a ierarhiei instituiilor care alctuiesc dreptul financiar, unii autori
acordnd atenie sporit instituiei bugetului, alii, celor care in de fiscalitate1 ori de
reglementarea raporturilor dintre stat i contribuabili.
n realitate, aceste instituii sunt ntr-un raport de condiionare reciproc: statul
poate pregti un buget prin intermediul cruia s satisfac nevoile generale ale populaiei,
constituindu-i resursele, n principal, pe seama prelevrilor instituite prin legile fiscale de la
contribuabili (art. 139 din Constituie). Populaia i d acordul la instituirea acestor prelevri
prin reprezentanii si prin votul pe care l d, n fiecare an, bugetului. Banul public trebuie
cheltuit cu spirit de economie i n condiii de transparen, exclusiv n interes general, n
acest scop fiind adoptate reguli de drept care trebuie respectate i nfiinate instituiile de
control adecvate. Nici statul i nici contribuabilii nu pot abuza, iar pentru a curma abuzurile,
avem organe de control specializate i o jurisdicie specializat, care este, dup denumire
contencios administrativ-fiscal, iar dup competena atribuit, de contencios administrativ
financiar (pentru c sfera litigiilor pe care le soluioneaz nu este limitat la cele care deriv,
exclusiv, din raporturile de drept fiscal).
n ceea ce ne privete, fr a considera greite alte denumiri folosite, am fi optat pentru
aceea de dreptul finanelor publice pentru a desemna disciplina de care ne ocupm,
pentru c este cea mai sugestiv, delimiteaz corect obiectul reglementrii i este conform cu
titlul celor mai importante legi care reglementeaz material (cazul Legii nr. 500/2002 privind
finanele publice sau al Legii nr. 273/2006, privind finanele publice locale).
Denumirea de drept financiar este considerat ns de muli autori, mai simpl i
suficient de evocatoare (e folosit, de altfel i n art. 137 din Constituie, care vorbete
despre sistemul financiar) i o vom utiliza, de asemenea, i noi, att pentru simplificarea
cursului, ct i pentru a evita unele repetri, dar i pentru faptul c este, ntr-adevr, cea mai
rspndit i chiar tradiional n dreptul nostru, n doctrina i jurisprudena din Romnia.
n ultimii ani se vorbete tot mai mult despre dou subramuri ale finanelor publice,
respectiv despre dreptul financiar (sau dreptul bugetar) i dreptul fiscal2, acesta din urm
definit ca fiind totalitatea normelor juridice care reglementeaz modalitile de realizare la
buget a veniturilor publice, prin impozite i taxe3. Cele dou categorii de norme juridice, de
drept financiar i de drept fiscal, se afl ns, ntr-o strns legtur, chiar ntr-o
interdependen, ele formnd, mpreun, dreptul finanelor publice. O fragmentare a
disciplinei, care poate fi acceptat din punct de vedere teoretic i s-ar dovedi util pentru c
ar oferi posibilitatea aprofundrii materiei, este ntlnit i n doctrina francez. n egal
msur, aceast fragmentare i autonomizare a dreptului fiscal fa de dreptul bugetar ar
M.I. Niculeasa Politica fiscal. Aspecte teoretice i practice, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2009, p. 40.
A se vedea n acest sens M. t. Minea, Dreptul finanelor publice, p. 29, i M. t. Minea, C.F. Costa,
Dreptul finanelor publice, vol. I. Drept financiar, vol. II, Drept fiscal, Ed. Wolters Kluwer, Bucureti, 2008.
3 Sunt autori care consider c disciplina ntitulat drept financiar, care conine, n principal, un set de elemente
de drept public i de noiuni de fiscalitate i tratarea n acest mod a disciplinei, constituie rezultatul dezvoltrii
istorice a societii romneti n perioada urmtoare celui de al doilea rzboi mondial, pe coordonatele economiei
planificate, caracterul dirijist i centralizat punndu-i pecetea asupra raporturilor juridice formate n procesul de
reglementare i aplicare a legilor cu caracter fiscal, evenimentele care au urmat rzboiului ntrerupnd un proces de
dezvoltare a dreptului fiscal. A se vedea: R. Bufan, B. Castagnede, A. Safta, M. Mutacu, Tratat de drept fiscal.
Partea general, vol. I, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2005, p. 13. Pentru pregtirea generaiilor viitoare de juriti, n
limitele timpului (insuficient) acordat disciplinei n facultile de drept, nu este posibil ns studiul separat al dreptului
fiscal, n pofida importanei pe care materia o are n zilele noastre. Credem, de altfel, c formarea viitorilor juriti este
tributar nc unui model neadaptat ntru totul realitilor lumii n care trim.
1
2

Partea I Sistemul bugetar

52

fi conform i cu interesul pe care l manifest toi contribuabilii, preocupai de obligaiile lor


fiscale, n primul rnd i ignornd, adesea, modul n care statul cheltuiete banii.
Remarcm de asemenea, pe de o parte, c taxele i impozitele, care constituie obiectul
subramurii dreptului fiscal, reprezint mijloacele principale de constituire a resurselor
financiare ale statului i c aceste sunt reglementate tot n regim de drept public, iar pe de alt
parte, c politicile bugetare de tip intervenionist ale statului se realizeaz, n fapt, prin taxe,
impozite, contribuii etc., adic prin msuri care sunt de natur fiscal.
Astfel, de exemplu, reducerea omajului se poate obine prin ieftinirea forei de munc,
respectiv prin reducerea contribuiilor angajatorilor la fondul de asigurri sociale de stat, prin
reducerea salariului minim pe economie, prin programe de investiii publice care sunt
creatoare de locuri de munc, iar acestea genereaz, la rndul lor, creteri ale consumului,
respectiv a cererii i implicit a ofertei, deci a produciei. i un alt exemplu: mbuntirea
condiiilor de mediu se poate obine i prin programe de tip rabla, prin care se urmrete
scoaterea din uz a autovehiculelor poluante prin ajutoare acordate celor care i nlocuiesc
mainile vechi, cu maini noi. Dar astfel de programe, generatoare de inechiti la o anumit
scar, pentru c n acest caz nu poluatorul pltete, iar ajutoarele acordate se constituie din
sumele ridicate de la populaie prin taxe i impozite, profit, pe termen mediu i lung, tuturor
prin calitatea mai bun mediului i prin faptul c sunt de natur a crea locuri de munc n
industria auto i a crete baza de impozitare. Iar exemplele pot continua.
Ct privete definiia adoptat, considerm c dreptul finanelor publice (dreptul
financiar) poate fi definit ca reprezentnd ansamblul normelor juridice care reglementeaz, n
regim de drept public, relaiile de constituire (inclusiv creditul public), repartizare i utilizare
a fondurilor bneti ale statului i ale colectivitilor publice locale n vederea satisfacerii
nevoilor generale ale societii (n care includem i pe cele care privesc msurile
intervenioniste ale statului n scopuri economice i sociale), precum i controlul utilizrii
acestora.
Aceast definiie o considerm suficient de general spre a acoperi, prin referirea la
relaiile de constituire a resurselor bneti ale statului i partea de drept fiscal, ca parte
component a dreptului finanelor publice.
2. Obiectul dreptului financiar
Relaiile din domeniul finanelor publice sunt reglementate de normele dreptului
financiar, nevoia acestei reglementri speciale aflndu-se n raport de cauzalitate cu
necesitatea constituirii, utilizrii i controlului folosirii fondurilor bneti ale statului i ale
altor colectiviti publice. Obiectul i coninutul reglementrii dreptului finanelor publice
este circumscris la componentele structurale ale finanelor publice, respectiv la: bugetele,
cheltuielile i veniturile publice, precum i la controlul realizrii veniturilor i efecturii
cheltuielilor.
n dreptul nostru, obiectul reglementrii financiare de interes public l constituie
bugetele (toate tipurile de bugete prin care se determin venituri i cheltuieli de interes public
ale statului i instituiilor sale, precum i ale unitilor administrativ-teritoriale i care cuprind
veniturile i cheltuielile acestora), execuia bugetar, mprumutul public, controlul financiar
de interes public. Dar trebuie s adugm aici i pe cele care privesc impozitele, taxele i
contribuiile, care constituie venituri bugetare (art. 139 din Constituie).

Cap. II. Dreptul financiar, activitatea financiar i aparatul financiar al statului

53

Sunt autori care includ n cadrul finanelor publice i reglementrile referitoare la


emisiunea i circulaia bneasc1, opinia gsindu-i temei pentru a fi susinut n art. 137 din
Constituie care, sub titlul sistemul financiar, se refer i la moned.
Dac lum n considerare obiectul de reglementare, atunci normele dreptului financiar
pot fi clasificate astfel:
1) norme care reglementeaz procesul de formare i de constituire a resurselor bneti
publice;
2) norme care stabilesc destinaiile pentru care pot fi utilizate resursele publice sau
norme care reglementeaz cheltuielile publice i procedura de efectuare a acestora;
3) norme care reglementeaz emisiunea i circulaia bneasc;
4) norme care reglementeaz creditul public;
5) norme care au ca obiect controlul financiar2.
6) norme care au ca obiect instituirea i administrarea impozitelor, taxelor i contribuiilor, cu precizarea c acestea din urm sunt extrem de multe i au elemente de specificitate
care justific studiul separat.
Dei are un obiect de reglementare variat i complex, dreptul finanelor publice se
prezint ca un ansamblu unitar de norme juridice, grupate pe instituii.
Normele juridice referitoare la fiecare dintre acestea, reglementnd grupe unitare de
relaii sociale, constituie instituii juridice. n cuprinsul reglementrii finanelor publice se
disting, corespunztor cu obiectul de reglementare, instituiile juridice ale diferitelor categorii
de bugete ale statului, ale bugetelor asigurrilor sociale i ale comunitilor locale, ale
veniturilor bugetare, ale cheltuielilor bugetare, ale mprumuturilor publice interne i/sau
externe i cele ale controlului financiar etc.
3. Izvoarele dreptului financiar
Izvoarele dreptului finanelor publice sunt alctuite din totalitatea normelor juridice, a
actelor normative care reglementeaz raporturile juridice de drept financiar. Ca i n alte
domenii, izvoarele dreptului financiar sunt: generale sau comune i speciale sau specifice.
Izvoarele dreptului financiar sunt:

3.1. Izvor general de drept Constituia Romniei


Constituie un izvor comun de drept. Constituia, ca lege fundamental, cuprinde
principiile de baz ale finanelor publice, principii formulate n Titlul IV, ntitulat
Economia i finanele publice, n art. 135 Economia, art. 137 Sistemul financiar,
art. 138 Bugetul public naional, art. 139 Impozite, taxe i alte contribuii, art. 140
Curtea de Conturi.
ntre principiile de baz ale finanelor publice formulate n Constituie amintim:
- principiul legalitii actelor i operaiunilor privind formarea, administrarea, ntrebuinarea i controlul resurselor financiare ale statului, ale unitilor administrativ-teritoriale i ale
instituiilor publice (art. 137);
- principiul legalitii impunerii, respectiv al stabilirii prin lege a impozitelor, taxelor i
altor contribuii (art. 139).
1
2

p. 19.

A se vedea D.D. aguna, Drept financiar i fiscal. Tratat i I. Condor, Drept fiscal i financiar.
I. Condor, R. Stancu, Drept financiar i fiscal romn, Ed. Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2003,

Partea I Sistemul bugetar

54

- principiul obligativitii cetenilor de a contribui, prin impozite i taxe, la cheltuielile


publice (art. 56 alin. 1);
- principiul aezrii juste a sarcinilor fiscale (art. 56 alin. 2);
- principiul anualitii bugetului (art. 138 alin. 2 i 3).
Constituia conine ns numeroase alte dispoziii care privesc direct sau indirect
finanele publice, cum sunt cele relative la gratuitatea nvmntului de stat i acordarea
burselor sociale de studii (art. 32), ocrotirea sntii prin organizarea asistenei medicale i a
sistemului de asigurri sociale pentru boal, accidente, maternitate i recuperare (art. 34),
protecia social i instituirea salariului minim brut pe ar (art. 41), condiiile n care se
poate realiza exproprierea (art. 44), dreptul cetenilor la pensie, asisten medical n
unitile sanitare de stat i la ajutor de omaj i obligaia statului de a lua msuri de
dezvoltare economic i de protecie social de natur s asigure cetenilor un nivel de trai
decent (art. 47), protecia persoanelor handicapate (art. 50), dreptul la despgubiri a
persoanelor vtmate de autoritile publice (art. 52).
ntre dispoziiile constituionale care privesc direct finanele publice i modul de
constituire a resurselor publice sunt cele din art. 56, care instituie obligaia cetenilor de a
contribui, prin impozite i taxe, la cheltuielile publice, asigurarea just a sarcinilor fiscale i
interzicerea altor prestaii, n afara celor stabilite prin lege, n situaii excepionale.

3.2. Izvoarele specifice dreptului financiar


a) Legile sunt cele mai importante acte normative emise pentru domeniul finanelor
publice ntre acestea, amintim:
1) Legea nr. 500/2002 privind finanele publice;
2) Legea nr. 273/2006 privind finanele publice locale;
3) Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale (n acord cu art. 139 din
Constituie, aceast lege prevede, ntre altele, c n scopul asigurrii autonomiei locale,
autoritile administraiei publice locale au dreptul s instituie i s perceap impozite i
taxe locale, s elaboreze i s aprobe bugetele locale ale comunelor, oraelor, municipiilor
i judeelor, n condiiile legii.
4) Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal al Romniei;
5) Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedur fiscal;
6) Legea nr. 86/2006 privind Codul Vamal al Romniei;
7) Legea nr. 94/1992 privind organizarea i funcionarea Curii de Conturi;
8) Legile bugetare anuale, specificul lor fiind caracterul temporar (anual).
9) Alte legi care reglementeaz contribuii de asigurri sociale (Legea nr. 263/2010
privind sistemul unitar de pensii publice, Legea nr. 95/2006 privind reforma n domeniul
sntii, Legea nr. 76/2002 privind sistemul asigurrilor pentru omaj i stimularea ocuprii
forei de munc, Legea nr. 346/2002 privind asigurrile pentru accidente de munc i boli
profesionale, Legea nr. 200/2006 privind Fondul de garantare pentru plata creanelor
salariale).
b) Ordonanele guvernamentale sunt acte normative emise de Guvern, n temeiul unei
legi speciale de abilitare (art. 108 alin. 3 din Constituie), prin intermediul crora, n
domeniul financiar au fost instituite reglementri privind taxele i impozitele, potrivit cu
nevoile de perfecionare a legislaiei financiare n etapa actual de dezvoltare a Romniei.

Cap. II. Dreptul financiar, activitatea financiar i aparatul financiar al statului

55

Amintim, ntre cele mai importante ordonane adoptate de Guvernul Romniei i care sunt n
vigoare la aceast dat:
- O.U.G. nr. 94/2011, privind organizarea i funcionarea inspeciei economico-financiare
la operatorii economici (care a abrogat Legea nr. 30/1991, privind organizarea i funcionarea
controlului financiar i al Grzii financiare).
- O.U.G. nr. 74/2013 privind unele msuri pentru reorganizarea ANAF, precum i
pentru modificarea i completarea unor acte normative, act normativ prin care se
reorganizeaz ANAF, ca urmare a fuziunii prin absorbie i preluarea activitii Autoritii
Naionale a Vmilor i prin preluarea activitii Grzii Financiare.
- O.U.G. nr. 146/2002 (rep.) privind formarea i utilizarea resurselor derulate prin
trezoreria statului;
- O.U.G. nr. 64/2007 privind datoria public;
- O.U.G. nr. 74/2009 privind gestionarea fondurilor comunitare nerambursabile.
- O.U.G. nr. 158/2005 privind concediile i indemnizaiile de asigurri sociale de sntate.
c) Hotrrile guvernamentale se emit pentru organizarea executrii legilor i sunt acte
normative prin care, n mod obinuit n domeniul financiar, se instituie norme necesare
pentru executarea dispoziiilor generale din Legea finanelor publice i din celelalte legi care
vizeaz domeniul finanelor publice.
ntre acestea, amintim:
- H.G. nr. 34/2009 privind organizarea i funcionarea Ministerului Finanelor Publice
- H.G. nr. 520/2013, privind organizarea i funcionarea Ageniei Naionale de Administrare
Fiscal;
d) Instruciunile i ordinele Ministerului Finanelor Publice sunt acte dispozitive, cu
caracter normativ, prin care se instituie norme care dezvolt i detaliaz cuprinsul
dispoziiilor generale din Legea finanelor publice i din celelalte acte normative (ordonane
i hotrri guvernamentale) din domeniu. Uneori ns, foamea bugetului determin apariia
unor acte de aplicare a legii (ordine, instruciuni etc.) care adaug la lege sau modific sensul
normei legale, cu singurul scop de a maximiza nivelul veniturilor bugetare.
e) Concomitent cu actele normative emise de organele puterii legislative i executive, de
aplicare general, consiliile judeene, oreneti i comunale sunt ndrituite s adopte
norme juridice privind bugetele locale, veniturile i cheltuielile acestor bugete, prin
hotrri referitoare la aprobarea i executarea bugetelor judeelor, oraelor i comunelor, la impozitele i taxele locale, la cheltuielile ce se efectueaz din bugetele locale,
sfera de cuprindere a domeniului public local etc. Aceste ultime norme sunt de aplicare
local i se emit n concordan cu dispoziiile referitoare la finanele locale din Legea
administraiei publice locale i cu dispoziiile generale din alte legi de specialitate financiar
emise de Parlament, cu aplicabilitate teritorial general.

3.3. Izvoarele comunitare ale dreptului financiar


Europa celor 27 s-a construit n perioada cuprins ntre 9 mai 1950 (declaraia lui Robert
Schuman, pregtit de Jean Monnet1, comisar al planului de modernizare a Franei de dup
1 Jean Monnet (9 noiembrie 1888-16 martie 1979), fiu al unui comerciant (cu alcool) din Cognac, numit de
un ziarist britanic (cu simpatie) Mr. Jean Monnet de Cognac, implicat, cu succes n anii tinereii n afacerile

56

Partea I Sistemul bugetar

rzboi) i 1 ianuarie 2007, cnd s-a alturat Uniunii ultimele dou ri, iar la porile ei bat
astzi ri precum Croaia, Macedonia, Moldova, Turcia, Serbia, dar i ri care se manifest
mai puin vizibil, nefiind excluse nici surprizele.
Romnia a devenit membr a Uniunii Europene1 dup un lung, dureros i nedrept
periplu2 la 1 ianuarie 2007, n perioada de preaderare, n ara noastr realizndu-se un dificil
program de armonizare a legislaiei cu cea a Comunitilor i a rilor membre ale acestora.
Membr cu drepturi depline, dar nc monitorizat i nc n afara Spaiului Schengen3,
Romnia are astzi ntre izvoarele dreptului aplicabil i pe cele ale dreptului comunitar, dar
apartenena la UE i limiteaz, ca tuturor rilor membre de altfel, suveranitatea fiscal.
Dreptul comunitar este alctuit din:
1) legislaia primar care cuprinde tratatele de baz i protocoalele anexate acestor tratate;
2) legislaia secundar care cuprinde: regulamentele, directivele, deciziile, recomandrile i avizele, alte acte comunitare (propuneri ale Comisiei, rezoluiile Consiliului,
Comisiei sau Parlamentului, comunicrile Comisiei etc);
familiei, bun organizator, activ n primul i n al doilea rzboi mondial i n naterea Societii Naiunilor Unite al
crei secretar general adjunct a fost propus la 31 de ani, bancher i expert internaional (perioad n care a ajutat i
Romnia), a deinut funcii importante n administraia francez. A fost apropiat a lui de Gaulle, pe care l-a
determinat s formeze, mpreun cu generalul Girauld, Comitetul Francez de Eliberare Naional, a negociat cu
SUA i a obinut recunoaterea Franei libere (1943-1944), a avut contribuii importante la reconstrucia Franei i
a Europei unite, a fost primul preedinte al naltei Autoriti a Comunitii Europene a Crbunelui i Oelului.
Plecnd de la ideea c toi oamenii sunt egali la natere i c pe msur ce cresc, ei se dezvolt ntr-un mediu i
ntr-un sistem de reguli care le determin comportamentul i n cadrul cruia indivizii ncearc s-i menin
privilegiile ctigate pn atunci, iar naiunea a devenit ea nsi un astfel de mediu, a susinut c, din moment ce
nu este posibil s schimbi natura omului, atunci ar fi posibil schimbarea mediului care determina comportamentul
uman i ar putea fi conceput un nou mediu, prin crearea, pentru indivizi sau naiuni a unui nou sens i a unui
obiectiv comun, ceea ce presupune ca elementele cele mai diferite s fie aduse la un numitor comun pentru a
obine ncrederea reciproc n urmrirea unui rezultat. Aceasta este calea succesului n negocierea de acorduri pe
care a aplicat-o n practic i care i-a adus recunoaterea de printe fondator al Europei unite. Unele surse indic
drept autor al declaraiei pe Paul Reuter, coleg a lui Schuman i jurist n Ministerul francez de Externe condus de
Schuman i creia Monnet i-ar fi fcut doar modificri minore.
1 Denumit astfel dup intrarea n vigoare a Tratatului de la Maastricht, la 1 noiembrie 1993.
2 n pofida faptului c, nainte de anul 1989, Romnia a avut importante relaii comerciale cu Comunitatea
Economic European, fiind prima ar comunist care a ncheiat cu Comunitatea Economic European acorduri
comerciale sectoriale: pentru comerul cu produse textile i articole de mbrcminte 1975, pentru produse
siderurgice 1977 i pentru produse industriale (altele dect textile i siderurgice) 1981, iar n anul 1980 a fost
nfiinat Comisia mixt Romnia CEE, procesul de aderare a rii noastre la Uniunea European a fost
ndelungat i nu de puine ori sub un nemeritat semn de ntrebare, cauzele acestei lente evoluii nefcnd ns
obiect de preocupare pentru lucrarea de fa. n 1990 ntre Romnia i CEE s-au stabilit relaii diplomatice.
n octombrie 1990 s-a ncheiat un Acord de Comer i Cooperare. La 1 februarie 1993 a fost semnat Acordul de
asociere a Romniei la CEE.
3 Spaiul Schengen este o zon de circulaie liber n Europa, conform cu Acordul de la Schengen, semnat
la 14 iunie 1985 n mica localitate Schengen din Luxemburg. Statele membre ale acestui spaiu au eliminat sau vor
elimina controalele pentru persoane la frontierele dintre ele, astfel fiind posibil trecerea frontierei ntre oricare
dou asemenea state fr prezentare de acte de identitate i fr opriri pentru control. Pn n prezent, 30 de state
au aderat la Acordul Schengen, dintre care 27 l-au i implementat, ntre acestea i 9 state din spaiul fost comunist.
Din Spaiul Schengen fac parte i Elveia, Liechtenstein, Norvegia i Islanda, care nu sunt membre ale UE.
n acelai timp, Regatul Unit i Irlanda, ri membre ale Uniunii Europene, au optat s nu implementeze acordul
Schengen pe teritoriul lor. Acceptarea Romniei (i a Bulgariei) n Spaiul Schengen, dei conform Tratatului de
Aderare i n spiritul Tratatului de la Maastricht, ar fi trebuit s se produc n martie 2011, este boicotat i
amnat de 1-4 state (Germania, Finlanda, Austria, Olanda), cel mai vehement fiind Olanda. Dar poate c
dumanul cel mai mare al integrrii complete a Romniei sunt chiar romnii: att prin politicienii populiti, ct i
prin acea parte a populaiei care creeaz o imagine negativ asupra tuturor n exterior.

Cap. II. Dreptul financiar, activitatea financiar i aparatul financiar al statului

57

3) tratatele internaionale;
4) principiile generale ale dreptului i
5) jurisprudena Curii de Justiie a Uniunii Europene (unde Romnia are un judector,
la fel ca i la Tribunalul de prim instan, conform art. 119 din TFUE).
Prin Tratatul de aderare a Romniei la Uniunea European (Titlul II), Romnia i-a
asumat obligaia de a adopta toate msurile necesare pentru a se conforma, de la data
aderrii, directivelor i deciziilor adoptate de instituii i comunicate statelor membre,
respectiv, de a opera modificrile legislative interne necesare, obinnd ns termene de
tranziie pentru atingerea unor nivele de impozitare n mai multe materii.
Prin Tratatul privind stabilitatea, coordonarea i guvernana n cadrul Uniunii Economice
i Monetare (cunoscut i sub numele de Pactul fiscal sau Tratatul de guvernan fiscal)
semnat de state membre ale Uniunii Europene (nu a fost semnat de Marea Britanie i Cehia)
s-au stabilit msuri pentru nsprirea disciplinei bugetare i reglementri noi menite s
asigure echilibrul bugetar n statele membre.
n acest sens, s-au stabilit msuri de limitare a deficitului bugetar structural sub pragul
de 0,5%, a deficitului bugetar maxim n limita a 3% din PIB i a datoriei publice sub nivelul
de 60% pentru a se preveni riscurile de sustenabilitate a finanelor publice a statelor pe
termen lung. Dac statele membre nu introduc aceste msuri n dreptul intern, poate fi
sesizat CJUE, urmat de sanciuni de pn la 0,1% din PIB-ul rii recalcitrante, dac
aceasta este ar din zona euro, pentru rile din zona non-euro forma de presiune fiind
suspendarea total sau parial a plilor din fondurile structurale.
n materie fiscal, regula unanimitii adoptrii deciziilor a mpiedicat realizarea unei
armonizri a legislaiei n rile Uniunii Europene, statele nefiind dispuse s renune la
suveranitatea lor n aceast materie pentru multe motive ntre care amintim:
a) faptul c dreptul de impunere a constituit, ntotdeauna, unul dintre atributele regaliene
ale puterii publice, astfel c statele membre nu sunt dispuse s accepte un sistem fiscal sub
tutel comunitar;
b) necesitatea adaptrii sistemului fiscal la nevoile de venituri ale statului, dar i la
puterea contributiv a contribuabililor, diferit de la o ar la alta;
c) obiectivele politice economice i sociale diferite ale statelor i nivelul de dezvoltare
economic diferit al statelor, care sunt incompatibile cu uniformizarea sistemului de taxe i
impozite;
De aceea, spre deosebire de alte domenii ale aciunilor comunitare, n materie fiscal
armonizarea constituie o excepie, gradul cel mai mare de armonizare fiind ntlnit cu privire
la impozitele indirecte.
ntre domeniile n care dreptul comunitar a reuit un proces de armonizare mai avansat
amintim:
- taxa pe valoare adugat i accizele (suveranitatea fiscal a statelor UE fiind mai
limitat n cazul impozitelor indirecte dect n cazul impozitelor directe);
- fuziunile;
- societile europene.
Din Tratatul de funcionare a Uniunii Europene, privesc impozitele dispoziiile sunt
cuprinse n art. 110-113. Alte acte normative cuprinznd reglementri de interes i aplicaie
direct sunt:
- Regulamentul Consiliului nr. 966/2012 privind normele financiare aplicabile bugetului
general al UE;

Partea I Sistemul bugetar

58

- Regulamentul Comisiei nr. 1268/2012, privind normele de aplicare a Regulamentului


Consiliului nr. 1605/2002;
- Regulamentul Parlamentului European i al Consiliului nr. 1301/2013, privind Fondul
european de dezvoltare regional;
- Regulamentul Parlamentului European i al Consiliului nr. 1304/2013, privind Fondul
Social European (FSE);
- Regulamentul Consiliului nr. 1300/2013 privind Fondul de coeziune.
Amintim aici c principiile dreptului comunitar sunt urmtoarele:
- principiul efectului direct. Excepie fac directivele, care creeaz obligaii n sarcina
statelor, de transpunere a acestora n ordinea juridic intern, prin adoptarea legislaiei sau a
altor msuri de ctre autoritile naionale. Directivele netranspuse pot fi invocate ns direct
n statele membre ale UE, atunci cnd: i) conin prevederi necondiionate i suficient de
precise; ii) perioada prevzut pentru implementarea directivei a expirat i, iii) prevederile
directivei pot fi invocate numai mpotriva statului (noiunea de stat fiind neleas n sens
larg, incluznd: agenii aflate sub controlul statului, autoriti fiscale, autoriti locale,
autoriti sub controlul statului care furnizeaz servicii publice etc.);
- principiul supremaiei dreptului comunitar n raport cu dreptul naional, care
presupune obligaia de a nu aplica dreptul naional mpotriva dreptului comunitar, obligaia
de interpretare a dreptului naional conform dreptului comunitar, asigurarea eficienei
dreptului comunitar;

3.4. Izvoare internaionale


Regula suveranitii fiscale, schimbul de mrfuri, circulaia persoanelor i a
capitalurilor, au creat numeroase probleme privind impozitarea, iar apartenena la organizaii
i instituii internaionale (Organizaia Naiunilor Unite, Organizaia Mondial a Proprietii
Intelectuale, NATO etc.) a pus i pune problema contribuiilor statelor la ntreinerea
acestora. Toate aceste aspecte sunt reglementate prin tratatele semnate de Romnia, care
conin i clauze relative la contribuiile financiare i prin conveniile internaionale pentru
prevenirea dublei impuneri, asupra crora vom reveni n capitolul dedicat acestei probleme.
ara noastr este legat ns i de convenii internaionale pentru evitarea dublei
impuneri, acestea, odat ratificate de Parlament, fcnd parte din dreptul intern.

3.5. Alte izvoare ale dreptului financiar i contaminarea dreptului financiar cu norme i
principii de drept privat
Statul Romn, cu o slbiciune impardonabil, a fcut n procesul de privatizare ce s-a
desfurat n ara noastr n ultimii 20 de ani (i amintim c vnzarea bunurilor statului
constituie o modalitate de realizare de venituri publice), concesii unor investitori strini,
negociind taxele i impozitele datorate de acetia ntr-o manier care pune n discuie
respectul autoritii nsei fa de legi, dar i natura normelor de drept fiscal, principiile
constituionale al egalitii contribuabililor n faa legii i al nediscriminrii i, n final,
legalitatea contractelor de privatizare ncheiate. Negociind cu Statul Romn, aceti particulari
au obinut avantaje de ordin fiscal refuzate de autoritile romne autohtonilor i pe care, n
rile de origine, aceti investitori nu le-ar fi obinut niciodat.

Cap. II. Dreptul financiar, activitatea financiar i aparatul financiar al statului

59

Independent de consecinele acestor concesii pentru economia romneasc i pentru


finanele publice ale Statului Romn, rmne faptul n sine i care demonstreaz c statul
nsui admite c interesul general poate fi negociat i, mai ales, c normele dreptului
financiar permit abateri. Or astfel de abateri de la norme le juridice sunt specifice dreptului
privat, nu celor de drept public.
ntr-un alt plan, mitul atotputerniciei statului n domeniul finanelor publice este pus n
discuie de peste dou secole, iar coala clasic a finanelor s-a pronunat hotrt, n sensul c
statul trebuie s-i limiteze funciile i interveniile sale la cele necesare asigurrii ordinii
publice i a siguranei naionale, concepie sintetizat n bine cunoscuta formul a statului
jandarm. Dar, fie c trim ntr-un stat-jandarm, fie ntr-un stat al bunstrii, formarea
resurselor statului i cheltuirea acestora sunt reglementate, peste tot n lume, n regim de
drept public pentru c acestea sunt destinate satisfacerii interesului general. i totui,
normele care reglementeaz aceste raporturi nu pot fi complet detaate de cele ale
dreptului privat.
Dreptul financiar i n special subramura sa, dreptul fiscal, cunoate un proces de
contaminare cu reguli sau principii din dreptul privat, aplicarea acestora neputnd fi exclus
din varii motive. n acest sens, nc din secolul trecut n doctrina francez s-a afirmat c teza
particularismului dreptului fiscal permite meninerea intact a principiului c, fr a fi n
nici un fel subordonat nici dreptului privat, nici dreptului public comun, dreptul fiscal
trebuie s le aplice docil, ntotdeauna cnd legea impozitului face trimitere la acestea pentru
determinrile sale, fr ca (dreptul fiscal) s aib, nici n litera nici n spiritul su nimic
care s impun o deformare sau o deviere1. Dar aceast concluzie este valabil i cu privire
la raporturile care se nasc n raporturile de mprumut public, ori de vnzare-cumprare,
nchiriere i concesionare a bunurilor statului, de furnizare de bunuri i servicii n proceduri
de achiziii publice etc., care sunt reglementate de alte norme dect cele ale dreptului fiscal.
Reciproca este i ea valabil, pentru c atunci cnd particularii intr n raporturi juridice
(de drept privat), ei nu pot ignora dispoziiile legilor financiare care le influeneaz deciziile
sau comportamentul, iar acest lucru se ntmpl aproape de fiecare dat atunci cnd
cumprm un bun, construim o cas, circulm pe drumurile naionale sau le ocolim etc.
Normele dreptului fiscal intereseaz n foarte mare msur pe industriai i comerciani
pentru deciziile pe care trebuie s le cu privire la viitoare raporturi de drept privat n care
intr. Este ns de necontestat faptul c raporturile de drept fiscal privesc nu doar relaiile
statului cu contribuabilul, ci i cele dintre contribuabili, pentru c veniturile statului nu se pot
realiza n afara raporturilor de producie, de consum i de circulaie a mrfurilor,
capitalurilor, serviciilor etc. dintre particulari. Specialiti preocupai de interferena dreptului
fiscal cu dreptul comercial au concluzionat n sensul c dac regula fiscal este impus de
ctre stat n interesul su, pentru a regla raporturile sale cu particularii, nu este mai puin
adevrat c, atunci cnd regula fiscal este aplicat ntreprinderilor, greutatea sarcinii
financiare rezultate le impune s integreze variabila fiscal n toate deciziile de gestiune i
n toate relaiile cu terii. Pe aceast cale ocolit, fiscalitatea face parte integrant din
dreptul afacerilor2. Este i concluzia pe care, cu valoare de principiu, a formulat-o la noi
Mircea Djuvara care, referindu-se la distincia dintre dreptul public i dreptul privat arta c
R. Bufan, B. Castagnede, A. Safta, M. Mutacu, Tratat de drept fiscal. Partea general, vol. I, p. 27.
P. Serlooten n Droit fiscal des affaires, 5e d., Precis Dalloz, 2006, p. 1-2 (lucrarea a ajuns la a VII-a ediie
n anul 2008. Patrick Serlooten, vicepreedinte al Universitii de tiine Sociale din Toulouse, Frana, este
profesor de drept comercial i drept fiscal, fiind preocupat, n mod special de fiscalitatea afacerilor.
1
2

Partea I Sistemul bugetar

60

interesul individului trebuie s fie foarte mare n toate normele privind organizarea
puterilor publice i a serviciilor publice, iar respectarea dreptului, n ntregimea formelor
sale, ine de fondul existenial al societii, indiferent de compartimentele i divizrile ei1.
Dar trebuie artat c pentru M. Djuvara, legtura este inseparabil i ntre drept i moral.
Raporturile de drept financiar (fiscal) nu pot exista n afara acestor raporturi
fundamentale generatoare de venituri i respectiv, contribuii, pentru c, n lipsa lor,
particularii nerealiznd venituri, nu pot contribui la fondurile publice. Mai mult, se consider
c impozitarea trebuie s fie chiar parte inextricabil, a unui sistem modern a drepturilor de
proprietate, drepturi la care normele fiscale nsele contribuie, crendu-le, limitndu-le sau,
dup caz, determinnd ntinderea ori protecia2.
Puterea exorbitant a statului nu ar putea primi ripost, atunci cnd statul ar abuza de ea,
dect prin mijlocirea unor instituii ale dreptului privat. ntre acestea amintim, posibilitatea
contribuabililor de a se adresa justiiei naionale i CEDO i c, prin astfel de demersuri i cu
referire la deciziile CEDO s-a reuit echilibrarea raporturilor dintre stat i contribuabili prin
instituirea obligaiei de rezolvare, de ctre autoritile publice, a plngerilor mpotriva actelor
administrativ-fiscale, n termene rezonabile. Astfel, prin decizia nr. 208/2000, Curtea
Constituional i-a revizuit poziia adoptat prin mai multe decizii anterioare i a declarat
neconstituionale mai multe prevederi din Legea nr. 105/1997 (art. 2-7), cu motivarea c
parcurgerea procedurii prealabile astfel cum era reglementat aceasta prin Legea nr. 105/1997
este deosebit de mpovrtoare i n discordan cu conceptul de termen rezonabil stabilit
de art. 6 din Convenia pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale.
Consecina a fost abrogarea Legii nr. 105/1997 i adoptarea unei noi reglementri (O.U.G.
nr. 13/2001), care obliga autoritatea administrativ s soluioneze plngerile ntr-un termen
de 30 de zile de la nregistrare prin decizie motivat.3
Interpretul normelor de drept financiar, dar i cel care le aplic n cursul judecii,
trebuie s aplice, n lips de prevederi sau n completarea acestora, regulile dreptului
comun sau principiile generale ale dreptului. O aplicaie a acestei reguli o ntlnim n
chiar cuprinsul legii, respectiv n art. 2 alin. (3) C. pr. fisc. care dispune c acolo unde acest
cod nu dispune aplic prevederile Codului de procedur civil.
4. Delimitarea dreptului financiar fa de alte discipline
Cercetarea relaiilor, instituiilor i reglementrilor financiare arat c finanele publice
au raporturi strnse nu numai cu economicul, dar i cu socialul, cu dreptul, cu istoria i cu
politicul, dar i cu sociologia i psihosociologia. Fenomenul financiar i dreptul finanelor
publice (dreptul financiar) au conexiuni i influeneaz toate domeniile activitii economice
i sociale, publice i private.

4.1. Legtura dintre dreptul financiar i tiina finanelor


tiina finanelor publice este parte a economiei politice, iar tiina dreptului financiar
este parte a tiinei dreptului. Explicaiile i conceptele tiinei finanelor publice reprezint
M. Djuvara, citat de R. Bufan i colaboratorii, vol. I, p. 23. Acelai M. Djuvara susinea i legtura
inseparabil, n opinia sa, ntre drept i moral.
2 C. David, Regards critiques et perspectives sur le droit et la fiscalit, L.G.D.J. 2005, p. 17.
3 O.U.G. nr. 13/2001 a fost abrogat prin Codul de procedur fiscal (O.G. nr. 92/2003).
1

Cap. II. Dreptul financiar, activitatea financiar i aparatul financiar al statului

61

punctul de plecare pentru ideile i teoriile tiinei dreptului financiar, iar pe baza acestora se
decide cuprinsul reglementrilor juridice privind bugetul statului, impozitele, cheltuielile i
celelalte componente structurale ale finanelor publice.

4.2. Legtura finanelor publice i a dreptului financiar cu politica i cu dreptul


constituional
Politica este organizarea societii n toate structurile ei1, de aceea, statul, politica i
finanele publice sunt de nedesprit. Statul nu poate exista fr finanele publice, iar
finanele publice sunt expresia i determin fenomenele politice. Puterea financiar este, din
cele mei vechi timpuri, strns legat de puterea politic i i determin calitatea.
Cele mai multe i mai mari reforme politice i sociale au avut, de altfel, cauze
financiare. Atunci cnd problemele financiare s-au acumulat i n-au cptat o rezolvare n
timp util, ele au condus la micri sociale de amploare i au generat schimbri politice
importante. Alteori revoltele provocate de srcia cauzat de proasta conducere a finanelor
au fost reprimate sngeros, dar i atunci ele au fost urmate de schimbri, istoria demonstrnd,
c faptul politic este esenial i el domin ansamblul realitii financiare.
Totui, politizarea excesiv a finanelor publice este duntoare, soluia la aceast
problem fiind introducerea unei distane ntre finanele publice i autoritile de decizie
politic prin:
a) constituionalizarea normelor financiare, menit a lsa politicului o marj de manevr
limitat n privina msurilor pe care le poate adopta. Este i poziia UE, prin recent
ncheiatul (1-2 martie 2012) Tratat de guvernan fiscal stabilindu-se, de altfel, c regula
bugetar se introduce prin dispoziii naionale cu for juridic obligatorie, preferabil prin
Constituie.
b) instituirea aa numitelor sisteme expert menite a asigura autoreglarea finanelor
publice i scoaterea deciziilor bugetare din zona slbiciunilor umane, respectiv a deciziilor
politice. n acest sens, n anul 1996, economistul Lawrence Ball a propus introducerea unui
mod de control automat a evoluiei impozitului pe venitul persoanelor fizice i juridice prin
intermediul unui coeficient de evoluie determinat pe baza unor criterii prestabilite i fr a
mai fi nevoie de intervenia parlamentului. Un fel de cibernetizare financiar i care va crea o
distan ntre finane i fiscalitate, pe de o parte i politic i politicieni, pe de alt parte2.
Astfel de soluii au fost adoptate i n constituia noastr i n legile finanelor publice i
finanelor publice locale cu referire la categoriile de nevoi publice, aprobarea cheltuielilor
bugetare condiionat de stabilirea sursei de finanare, interzicerea oricror prestaii care nu
sunt stabilite prin lege, interzicerea iniiativei legislative ceteneti n probleme fiscale etc.
Este de remarcat ns i faptul c, n zilele noastre, asistm la naterea unei noi forme de
organizare a finanelor publice i c, n mod special la nivel decizional, s-a produs deja o
limitare a autonomiei financiare a instituiilor tradiionale (statul i colectivitile locale) n
favoarea instituiilor europene.
Subiectul economiei financiare este statul, iar ideile dominante asupra naturii i scopului
statului joac un rol important n finanele publice. Dreptul de impunere nsui i explicarea
Politica este o tiin ce are ca scop s ne arate cum trebuie guvernat un stat spre a avea relaii bune cu alte
state i cum trebuie s acioneze guvernele n ceea ce privete starea i viitorul economic al naiunilor. (N.G. Leon,
Elemente de tiin financiar, vol. II, 1930).
2 Pentru dezvoltri, a se vedea, M. Bouvier, op. cit., p. 38.
1

Partea I Sistemul bugetar

62

naturii impozitelor sunt n legtur direct cu concepia dominant asupra statului i a rolului
su. Limitele activitii statului, organizarea politic, drepturile, libertile i obligaiile
constituionale ale cetenilor exercit o influen covritoare asupra problemelor financiare.
n Constituia Romniei sunt formulate principiile de baz ale finanelor publice i
instituiilor acestora. Astfel, Constituia formuleaz conceptul de buget public naional,
stabilete competena Parlamentului de a aproba bugetele anuale de stat, i obligaia
cetenilor de a contribui prin impozite i taxe la acoperirea cheltuielilor publice, stabilete
principalele nevoi publice care sunt susinute de ctre stat etc.
Raporturi la fel de strnse exist i ntre finanele publice i politic. Partidele aflate la
putere definesc coordonatele politicii financiare a statului n programele lor de guvernmnt,
iar puterile legiuitoare i executive vegheaz ca acestea s fie traduse n via. Autoritile
publice folosesc instrumentele financiare pentru a interveni nu numai n domeniul economic,
dar i n cel social i chiar politic. Acest lucru a determinat pe unii economiti s afirme c
finanele publice constituie nu numai o ramur a tiinelor economice, dar i o ramur a
tiinei politice. Este, de altfel evident faptul c politica financiar face parte integrant din
politica general a statului i c aceasta are doar o independen relativ fa de politica din
celelalte domenii de activitate.

4.3. Legtura finanelor publice i a dreptului financiar cu dreptul administrativ


Legturile dreptului financiar cu dreptul administrativ, ramur a dreptului public, sunt
numeroase, la originea acestora aflndu-se faptul c ridicarea i repartizarea veniturilor de
ctre stat se face cu ajutorul organelor administrative. Relaia de interferen dintre cele dou
ramuri ale dreptului este complex i pentru c dreptul administrativ, cuprinznd norme
referitoare la organizarea i funcionarea tuturor organelor puterii executive, cuprinde i
norme privind conducerea, organizarea i funcionarea organelor financiare care fac parte din
administraia de stat i constituie administraia finanelor publice.
Legtura dreptului financiar cu dreptul administrativ este relevat i de comparaia
raporturilor juridice din aceste ramuri de drept: n ambele categorii de raporturi unul dintre
subiecte este ntotdeauna statul sau un organ al statului, n ambele cazuri reglementarea
raporturilor se face prin aceeai metod a subordonrii prilor i, n sfrit, aparatul financiar
cu atribuii de nfptuire a activitii financiare face parte din sistemul administraiei.

4.4. Legtura dreptului financiar cu dreptul penal, cu dreptul muncii i cu dreptul


procesual civil
Dintre celelalte ramuri ale dreptului pozitiv, dreptul financiar are relaii cu dreptul penal
n virtutea dispoziiilor referitoare la constatarea infraciunilor din domeniul financiar de
ctre organele de control financiar i cu dreptul muncii i al proteciei sociale, prin reglementarea relaiilor privind finanarea acestei protecii din bugetul asigurrilor sociale de stat,
precum i cu dreptul procesual civil, datorit interferenei normelor privind executarea silit a
creanelor fiscale cu cele referitoare la executarea silit a creanelor bneti de natur civil.

4.5. Legtura dreptului financiar cu dreptul internaional


Relaia dreptului financiar cu dreptul internaional public este evideniat de conveniile
internaionale ale Romniei determinate de necesiti i interese financiare cum sunt
conveniile de mprumuturi externe, cele pentru evitarea impunerii duble a veniturilor care se

Cap. II. Dreptul financiar, activitatea financiar i aparatul financiar al statului

63

obin pe teritoriul statului nostru i se transmit n alte state ori invers, cele de stabilire a unor
taxe vamale etc.
Asemntor i alturat dreptului financiar internaional, n condiiile dezvoltrii dreptului
comunitar, ca ansamblu de norme convenionale interstatale privind Uniunea European, s-a
afirmat existena dreptului financiar comunitar cuprinznd conceptele i normele referitoare
la bugetele anuale ale Uniunii Europene, la impozitele, taxele i politica fiscal comunitar,
circulaia i politica monetar, investiiile i controlul financiar comunitar.
5. Caracterizarea normelor de drept financiar
Aici ne ocupm n principal de raporturile juridice de drept financiar, de raporturile
juridice de drept fiscal i de cele de drept procesual fiscal urmnd s ne ocupm, spre a le
releva specificitatea, n partea dedicat veniturilor fiscale i modului de realizare a acestor
venituri.
Raporturile juridice de drept financiar sunt reglementate n regim de drept public1,
dat fiind faptul c formarea, cheltuirea i controlul utilizrii fondurilor publice reprezint o
problem de interes general. Norma de drept financiar se definete ca o regul de conduit
stabilit de lege, care cuprinde drepturile i obligaiile subiectelor participante la raportul de
drept financiar i a crei respectare este asigurat de autoritatea de stat.
Distingem ntre raporturile de realizare a veniturilor (nefiscale i fiscale), raporturi
de efectuare a cheltuielilor publice, raporturi de control financiar, raporturi de
mprumut public etc., adesea ele interacionnd cu raporturile din alte domenii (bancar,
asigurri, circulaie monetar, civil, penal etc.). De exemplu, cele care privesc realizarea
veniturilor sunt, n msur mare, raporturi de drept fiscal i de drept procesual fiscal,
raporturile de control sunt de drept financiar pentru situaiile n care controlul intr n sfera
de competen i este efectuat de ctre Curtea de Conturi i de drept fiscal, cnd controlul
este n competena i este efectuat de ANAF i instituiile din subordinea acestora. Trebuie s
remarcm, ns, c este dificil de tras o linie de demarcaie clar ntre raporturile de
drept financiar i cele de drept fiscal (material i procesual), astfel c ar trebui s
admitem fr reinere c aceste raporturi sunt complexe i n interaciune cu alte categorii de
raporturi juridice.
Normele dreptului financiar respect, n general, trsturile comune ale normelor
juridice, n sensul c au un caracter general i impersonal, ele privind un numr
nedeterminat de subiecte de drept i aplicndu-se repetat n timp, ori de cte ori sunt
ndeplinite condiiile vizate de ele. Totui, ca excepie de la aceast regul, unele norme ale
dreptului financiar au un caracter individual n virtutea anumitor necesiti financiare
concrete i n scopul mplinirii respectivelor necesiti. Astfel sunt legile de adoptare sau
aprobare a bugetelor anuale de stat care, pe lng dispoziiile lor generale referitoare la aceste
bugete, cuprind uneori i dispoziii care stabilesc individual cuantumul bnesc al unor
transferuri, subvenii etc., acordate anumitor subiecte de drept.
Din punct de vedere al structurii, normele dreptului financiar cuprind, de asemenea,
elementele specifice normelor juridice, respectiv: ipoteza, dispoziia i sanciunea, dar, cu

1 Publicum ius est quod ad statum rei romanae spectat, privatum quod ad singulorum utilitate pertinent,
adic dreptul public este atunci cnd el este n slujba imperiului roman, privat atunci cnd servete interesele
individului n parte.

Partea I Sistemul bugetar

64

unele particulariti determinate de specificul obiectului de reglementare i de interesul


public pe care l ocrotesc.
Ipotezele normelor de drept financiar, prevd mprejurrile n care urmeaz s se
aplice dispoziiile cuprinse n aceste norme juridice.
Dispoziiile normelor dreptului financiar prevd conduita subiectelor de drept vizate
de aceste norme, fie obligndu-le s acioneze ntr-un anumit fel (norme imperative), fie
permindu-le s efectueze anumite operaiuni financiare sau s svreasc anumite acte
(normele permisive), fie interzicndu-le comiterea unor acte sau operaiuni (normele
prohibitive). n general, normele dreptului financiar sunt norme imperative.
Specific normelor juridice de drept financiar sunt unele dintre sanciunile pe care le
prevd pentru a asigura respectarea conduitei impuse. Sanciunile cuprinse n normele
dreptului financiar sunt reglementate potrivit interesului de constituire a fondurilor bneti
ale statului i a altor colectiviti publice. Dintre sanciunile prevzute de dreptul financiar,
unele sunt identice cu cele cuprinse n alte norme juridice, iar altele specifice i exclusive
pentru domeniul acestor finane.
Ca sanciuni specifice i exclusive pentru sfera dreptului financiar sunt:
- suspendarea aplicrii msurilor care contravin reglementrilor legale din domeniul
financiar, contabil i fiscal;
- blocarea fondurilor bugetare sau special, atunci cnd se constat utilizarea nelegal sau
ineficient a acestora;
- nlturarea neregulilor constatate n activitatea financiar-contabil sau fiscal controlat;
- suspendarea din funcie a persoanelor acuzate de svrirea de fapte cauzatoare de
prejudicii importante (art. 43 i 45 din Legea nr. 94/1992).
Pe lng aceste sanciuni prevzute de normele dreptului financiar, nclcrile acestor
norme pot atrage, funcie de semnificaia normei nclcate, gradul de periculozitate social a
faptei i de consecinele pgubitoare, aplicarea i a altor sanciuni, cele mai grave fiind,
desigur, cele cu caracter penal.
Ct privete ns structura normelor dreptului financiar, este de remarcat faptul c,
din raiuni care in de tehnica legislativ, ipoteza, dispoziia i sanciunea apar arareori n
fiecare dintre aceste norme juridice, dar acest lucru nu este propriu doar normelor de drept
financiar. Pentru simplificarea i raionalizarea textelor actelor normative, de cele mai multe
ori, ipoteza i dispoziiile sunt contopite n cuprinsul aceluiai text, iar sanciunile sunt
formulate i enunate n finalul actelor normative i cu referire la toate ipotezele i
dispoziiile din cuprinsul actului normativ.
6. Raporturile de drept financiar i specificul lor
Raportul juridic este o relaie social reglementat de norma juridic n cadrul creia
participanii apar ca titulari de drepturi i de obligaiuni reciproce prin exercitarea i
ndeplinirea crora se realizeaz scopul normei juridice.
Raporturile juridice de drept financiar sunt formate de relaiile sociale care iau
natere i se sting n procesul constituirii, repartizrii i utilizrii fondurilor bneti ale
statului i care sunt reglementate de normele juridice financiare, ele lund forma unor acte
i operaiuni juridice specifice.

Cap. II. Dreptul financiar, activitatea financiar i aparatul financiar al statului

65

Actele i operaiunile financiare ale statului se identific prin aceea c sunt emise i
svrite, n regim de drept public, n scopul formrii i utilizrii fondurilor bneti
necesare statului pentru satisfacerea nevoilor colective. Astfel de acte i operaiuni sunt cele
de ntocmire i executare a bugetelor (care presupune i realizarea veniturilor i executarea
cheltuielilor acestor bugete), operaiunile de mprumut public, de control financiar asupra
actelor i operaiunilor de venituri i cheltuieli bugetare, de credit public etc.
Actele financiar publice sunt acte juridice, manifestri de voin fcute de autoriti
publice n scopul de a produce efecte juridice specifice exercitrii drepturilor i ndeplinirii
obligaiilor prevzute de normele dreptului financiar, n vederea formrii i ntrebuinrii
fondurilor bneti ale statului i ale altor colectiviti sau instituii publice i a cror realizare
este garantat prin fora de constrngere a statului, n condiiile prevzute de aceste norme.
Emitenii actelor i executanii operaiunilor financiare de interes public sunt organele de
stat nvestite cu atribuiuni privind elaborarea i execuia bugetelor ce intr n compunerea
bugetului public naional. n acest sens, cele mai multe acte financiare publice sunt svrite
de ctre organele Ministerului Finanelor Publice i de ctre organele financiare din unitile
administrativ-teritoriale. Actele juridice financiare svrite de aceste organe sunt manifestri
de voin cu caracter unilateral, fiind exclus, cu unele excepii, emiterea lor consensual sau
n cadrul unor negocieri (de exemplu, ntre organele finanatoare i instituiile finanate de la
buget etc.).
Din punctul de vedere al condiiilor de valabilitate, actele juridice financiare publice
trebuie emise de ctre organele competente i n limitele competenelor conferite de lege, cu
coninutul, n termenele, n forma i n procedura prevzute de normele dreptului financiar.
n cazul nerespectrii condiiilor cerute de normele dreptului financiar, actele juridice
financiare publice pot fi anulate, iar executarea lor poate fi suspendat de ctre organele cu
atribuii de control a legalitii acestora.
Prin modalitile i condiiile de emitere i executare, actele financiare publice se
aseamn mult cu actele de drept administrativ i ntrunesc, n general, particularitile
acestor acte juridice. Executarea acestor acte de drept financiar este garantat prin fora de
constrngere a statului care se manifest diferit, n funcie de periculozitatea social a
faptului care genereaz intervenia forei de coerciiune.
Operaiunile financiare publice se deosebesc de actele financiare publice prin faptul
c nu produc, prin ele nsele, efecte juridice, ele fiind denumite i operaiuni
materiale-tehnice. nsemntatea acestor operaiuni se apreciaz prin prisma rolului i al
rezultatului lor, ele fiind svrite fie pentru pregtirea i emiterea actelor financiar
publice, fie pentru executarea acestora.
n ansamblul raporturilor juridice, raporturile din domeniul finanelor publice se
recunosc prin finalitatea financiar-public.
Prin prisma finalitii lor, aceste raporturi se difereniaz de celelalte raporturi juridice,
se particularizeaz prin urmtoarele elemente distinctive:
- subiectele participante la aceste raporturi i poziia pe care o au unele fa de celelalte;
- coninutul lor;
- modalitile de realizare.
1

1 Pentru dezvoltri: R. Postolache, Drept financiar, ed. a II-a, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2014, p. 21;
A. Neagu, Drept financiar public, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2009, p. 26.

Partea I Sistemul bugetar

66

Astfel:
1) Subiectele participante n raporturile juridice din domeniul finanelor publice sunt:
a) pe de o parte statul, reprezentat printr-unul din organele sale financiare de specialitate, care intr n raporturi juridice de pe poziia de purttor al autoritii statale, nvestit cu
atribuii n procesul de constituire, repartizare, utilizare i control al utilizrii fondurilor
bneti ale statului,
b) pe de alt parte, ca al doilea subiect participant la aceste raporturi juridice sunt
instituiile publice i persoane juridice de drept public i de drept privat sau persoane fizice
n calitate de beneficiari de fonduri de stat. n raporturile de drept fiscal, vom vedea c
subiecii sunt, de regul, administratorul de impozite (organul fiscal) i contribuabilul.
Specific raporturilor de drept financiar i care face ca aceste raporturi s se asemene
cu raporturile de drept administrativ este faptul c unul dintre subiecte este, n mod necesar,
un organ financiar de stat sau de control financiar nvestit cu atribuii privind formarea i
ntrebuinarea fondurilor bneti ale statului, organelor de stat, instituiilor i a altor
colectiviti publice.
A doua particularitate a raporturilor juridice din domeniul finanelor publice o constituie
faptul c subiectele participante la aceste raporturi au o poziie juridic diferit, chiar i n
ipoteza n care ambele subiecte participante sunt organe de stat, acestea nefiind egale n
drepturi i obligaii. Organele financiare de stat, participnd n aceste raporturi n exercitarea
atribuiilor autoritare cu care sunt nvestite, au o poziie juridic de reprezentant al intereselor
financiare de stat sau publice. Aceste organe au ndreptirea de a pretinde celuilalt subiect
participant prestaiile sau abinerile legale i de a le garanta nlesnirile prevzute de lege.
Poziia autoritar a primului subiect participant este consecina regimului de drept public al
raporturilor juridice ce se stabilesc n temeiul i n aplicarea normelor dreptului financiar.
Acest regim se distinge de regimul de drept privat al raporturilor bneti dintre ceteni, n
cadrul crora subiectele participante au o poziie juridic egal i, evident, facultatea de a
participa sau nu n asemenea raporturi conform intereselor lor patrimoniale1.
Doctrina vorbete de inegalitatea juridic dintre pri n raporturile de drept
financiar, nelegnd prin aceasta un raport de subordonare al unuia dintre subieci, fa de
cel care este purttorul autoritii statale, comparnd situaia cu aceea din domeniul dreptului
privat, n care egalitatea s-ar manifesta i prin facultatea de a participa sau nu la raportul
juridic de drept civil2. Ne pare o poziie care nu ar trebui admis, chiar dac, n fapt, ea nc
se manifest, pentru c n orice raport juridic, inclusiv n cel de drept financiar, echilibrul
trebuie s existe.
2) Coninutul raporturilor de drept financiar este format din drepturile i obligaiile
subiectelor participante i se distinge alte raporturi juridice, prin aceea c raporturile de
drept financiar public se stabilesc n legtur cu constituirea, repartizarea, utilizarea i
controlul utilizrii fondurilor bneti ale statului.
Obiectul celor mai multe dintre raporturile juridice din domeniul finanelor publice l
reprezint:
a) fondurile bneti sau sumele de bani ce se stabilesc i se acord n raporturile juridice
de finanare bugetar, cele care se individualizeaz i se ncaseaz ca venituri nefiscale, ca
1
2

I. Gliga, Drept financiar, 1996, p. 22.


R. Postolache, Drept financiar, p. 23.

Cap. II. Dreptul financiar, activitatea financiar i aparatul financiar al statului

67

venituri fiscale (impozite i taxe), ori care se realizeaz prin procedeul mprumuturilor
publice etc.;
b) aciunile sau operaiunile de ntocmire a proiectelor bugetelor ministerelor i a altor
organe de stat, de urmrire silit a creanelor bugetare, de prognoz i organizare bugetar, de
creditare, de control financiar, de circulaie monetar etc.
3) n ceea ce privete modalitile de realizare, trebuie remarcat c raporturile juridice
financiare se nasc, se modific i se sting pe baza manifestrii unilaterale de voin a statului,
prin forme specifice, n temeiul i n aplicarea normelor dreptului financiar. Aceast
particularitate a raporturilor de drept financiar se traduce n aceea c exist
posibilitatea executrii directe a creanelor bugetare de ctre organele statului, fr a
mai fi necesar intervenia instanei judectoreti.
4) Raporturile juridice din domeniul finanelor publice mai sunt caracterizate i din
punctul de vedere al modului de soluionare a litigiilor ce apar ntre subiectele participante.
Litigiile care se ivesc n cadrul raporturilor juridice din domeniul financiar public se
soluioneaz, de regul, pe calea jurisdiciei speciale administrativ-financiare, de ctre
organele administraiei finanelor publice sub conducerea Ministerului Finanelor Publice i
de ctre instanele specializate, cu meniunea c n cazul acestora din urm, nu exist
specializare pe subramuri (financiar i fiscal) i c titulatura acestei jurisdicii
specializate este aceea de contencios administrativ-fiscal, care soluioneaz ns i
cauzele care privesc litigii izvorte din raporturi de drept financiar public, iar nu doar pe cele
din domeniul fiscal.
n funcie de sfera de cuprindere, de etapa n care se nasc, se modific sau se sting
raporturile juridice de drept financiar, acestea se mpart n: raporturi juridice bugetare,
raporturi de finanare sau de cheltuieli publice, raporturi fiscale i raporturi de credit public,
raporturi de asigurare, raporturi de control financiar.
7. Activitatea financiar a statului i aparatul su financiar
Administraia finanelor publice poate fi privit sub dou aspecte: 1) ca activitate cu
coninut financiar determinat de necesitile i interesele financiare ale statului i unitilor
administrativ-teritoriale; 2) ca ansamblu de organe administrativ-financiare de stat fcnd
parte din administraia central i local de stat.

7.1. Activitatea financiar a statului


Activitatea financiar a statului presupune legiferarea n domeniul realizrii veniturilor
i a efecturii cheltuielilor, autorizarea acestora prin intermediul legilor bugetare, urmat de
realizarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor de interes general, de controlul modului
de realizare i efectuare i de soluionare a litigiilor ce se nasc din raporturile juridice de
drept financiar. Aceste activiti sunt desfurate de organele puterii legiuitoare, de organele
administraiei finanelor i de cele ale puterii judectoreti.
Realizarea de fonduri publice i cheltuirea lor n interes general presupune legiferarea n
domeniul realizrii veniturilor i a efecturii cheltuielilor, autorizarea acestora prin
intermediul legilor bugetare, urmat de realizarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor de

Partea I Sistemul bugetar

68

interes general, de controlul modului de realizare i efectuare i de soluionare a litigiilor


ce se nasc din raporturile juridice de drept financiar. Aceste activiti sunt desfurate de
organele puterii legiuitoare, de organele administraiei finanelor i de cele ale puterii
judectoreti.
ntre activitatea financiar de ansamblu a statului i administraia finanelor
publice de ctre organele administraiei financiare, care este partea cea mai vast a activitii
financiare a statului, raportul este de la ntreg la parte. Aceasta pentru c, n vreme ce
activitatea financiar a statului presupune adoptarea legilor, punerea n executare a acestora
i soluionarea litigiilor, administrarea finanelor publice se refer doar la opera de punere n
executare a legilor privind formarea, utilizarea i controlul utilizrii fondurilor publice prin
organele specializate.
La rndul lor, unele organe ale administraiei finanelor publice, n ndeplinirea rolului
ncredinat, au, pe lng atribuiile de execuie, i ndreptirea de a emite acte cu valoare
normativ sau dispozitiv (cazul normelor i instruciunilor metodologice emise de
Ministerul Finanelor Publice pentru aplicarea unor acte normative), precum i unele atribuii
jurisdicionale (organe ale Ministerului Finanelor Publice, precum i organele fiscale locale
avnd competena de a soluiona, ntr-o procedur administrativ-jurisdicional, contestaiile
persoanelor fizice, ale agenilor economici, a instituiilor publice etc., introduse mpotriva
titlurilor de crean fiscal, mpotriva modului de rezolvare a unor cereri de fonduri bneti, a
modului de acordare a unor nlesniri fiscale etc.).

7.2. Aparatul financiar al statului


Activitatea financiar a statului este o activitate complex la care particip o multitudine
de organe, fcnd parte att din sistemul democraiei reprezentative, ct i din autoritatea
administrativ i din cea judectoreasc. Din categoria organelor democraiei reprezentative
fac parte organele puterii centrale i locale de stat: Parlamentul i consiliile judeene,
municipale, oreneti i comunale. Sub controlul acestor organe funcioneaz organele
administraiei de stat, centrale i locale: Guvernul, ministerele, alte organe centrale ale
administraiei de stat, prefecturile i primriile.
Aparatul financiar al statului, privit n sens larg, cuprinde ntregul sistem de organe
prin care se realizeaz politica financiar a statului. ntr-o astfel de concepie, aparatul
financiar al statului nu se limiteaz doar la organele specializate n administrarea finanelor
publice. Privit din aceast perspectiv, aparatul financiar al statului este alctuit din:
1) organe ale statului cu competen general, care includ i domeniul finanelor publice;
2) organe ale statului cu competen special, respectiv cu atribuii exclusiv n domeniul
finanelor publice.
Aparin categoriei de organe cu competen general: Parlamentul Romniei,
Preedinia, Guvernul, Consiliile locale, Delegaia permanent i serviciile publice locale
(comunale, oreneti, judeene), ministerele i celelalte organe centrale i locale ale
administraiei de stat.
Organele cu competen special, la rndul lor, se mpart n:
1) organe centrale de specialitate i din care fac parte: Ministerul Finanelor Publice,
Trezoreria public, Curtea de Conturi, Direcia general de ndrumare i control fiscal;
2) organe teritoriale de specialitate din care fac parte: Camerele de Conturi judeene,
Administraiile judeene ale finanelor publice, servicii fiscale municipale i oreneti,
precum i birouri fiscale comunale, birouri vamale de interior i de frontier.

Cap. II. Dreptul financiar, activitatea financiar i aparatul financiar al statului

69

i) Parlamentul
Ca organ reprezentativ i unic autoritate legiuitoare a rii, Parlamentul, alctuit n
sistemul nostru din Camera Deputailor i Senat, are competena de a dezbate i aproba
programul Guvernului privind activitatea economic i social, de a trasa liniile directoare
ale politicii interne i externe a statului, de a controla aplicarea programului aprobat.
Parlamentul adopt legi care reglementeaz activitatea din toate domeniile vieii sociale,
inclusiv cele referitoare la mijloacele financiare ale statului. ntre acestea amintim: legea
privind finanele publice, legile privind impozitele i taxele (Codul fiscal al Romniei), legea
asigurrilor sociale de stat, legea bancar, legea privind datoria public, legea asigurrilor de
bunuri, persoane i rspundere civil, legea contabilitii, legea administraiei publice locale,
legea privind finanele publice locale, legile privind organizarea i funcionarea Guvernului,
a ministerelor, a Curii de Conturi i a altor instituii publice.
Senatul i Camera Deputailor, ntrunite n edin comun, examineaz i aprob, anual,
bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, precum i
conturile de execuie ale respectivelor bugete.
ii) Guvernul
Guvernul, acre este organul suprem al puterii executive, asigur realizarea politicii
fiscal-bugetare a statului, conform Programului de guvernare aprobat de Parlament, asigur
realizarea politicii economice i financiare interne i externe, exercit conducerea general a
administraiei publice. n acest scop, Guvernul elaboreaz anual proiectele bugetului de stat
i bugetului asigurrilor sociale de stat, precum i ale conturilor generale anuale de execuie
ale acestora, le supune spre aprobare Parlamentului, iar dup aprobare rspunde de realizarea
prevederilor bugetare, examineaz periodic situaia financiar pe economie, execuia
bugetului public naional i stabilete msurile necesare pentru meninerea sau corectarea
echilibrului bugetar. Guvernul rspunde de recuperarea creanelor externe ale statului romn
rezultate din activitatea de comer exterior, de cooperare economic internaional i din alte
activiti derulate n baza unor acorduri guvernamentale, aprob limitele emisiunii de
moned, examineaz periodic execuia veniturilor i cheltuielilor i ia msuri pentru
echilibrarea acestora.
Guvernul emite hotrri pentru organizarea executrii legilor, precum i ordonane n
temeiul unei legi speciale de abilitare, n limitele i n condiiile prevzute de aceasta. ntre
aceste, sunt de amintit: Normele metodologice date n aplicarea unor legi privind impozitele
i taxele, Regulamentul de aplicare a Codului Vamal, Clasificaia i duratele normale de
funcionare a mijloacelor fixe, acordarea de burse i alte faciliti financiare i materiale
pentru copii, elevi i studeni, organizarea i funcionarea trezoreriei publice, metodologia de
stabilire a contribuiei de ntreinere n instituiile de asisten social, datorat de persoanele
asistate sau de susintorii lor legali etc.
Guvernul emite ordonane, n perioada vacanelor parlamentare, pentru reglementarea
unor probleme ce nu sufer amnare sau n temeiul unei legi speciale de abilitare. Astfel de
ordonane au fost emise, spre exemplu, cu privire la: taxa pe valoarea adugat, impozitul pe
profit, taxele speciale de consumaie (accizele), angajarea de mprumuturi guvernamentale
prin emisiune de obligaiuni de stat, iar de dat mai recent, prin ordonan a fost adoptat
Codul de procedur fiscal i s-a modificat Codul fiscal al Romniei.

70

Partea I Sistemul bugetar

iii) Ministerul Finanelor Publice


Organizarea i atribuiile Ministerului Finanelor Publice sunt reglementate prin Legea
nr. 500/2002, a finanelor publice i prin H.G. nr. 34/2009 i alte acte normative. Acest
important minister, este organizat i funcioneaz ca organ de specialitate al administraiei
publice centrale, cu personalitate juridic, n subordinea Guvernului, care aplic Programul
de guvernare n domeniul finanelor publice, contribuie la elaborarea i implementarea
strategiei n domeniul finanelor publice, n exercitarea administrrii generale a finanelor
publice, asigurnd utilizarea prghiilor financiare, n concordan cu cerinele economiei de
pia i pentru stimularea iniiativei operatorilor economici.
Principalele funcii ale Ministerului Finanelor Publice sunt:
a) de strategie, prin care se asigur elaborarea strategiei n domeniile: fiscal, bugetar,
contabilitate public, reglementri contabile, datorie public, coordonarea i administrarea
asistenei financiare nerambursabile, coordonarea i administrarea instrumentelor structurale,
controlul financiar public intern, sisteme de management financiar i control, coordonarea i
verificarea achiziiilor publice, domenii reglementate specific;
b) de reglementare, sintez i concepie bugetar i fiscal, prin care se asigur
elaborarea cadrului normativ i instituional necesar pentru realizarea obiectivelor strategice
n domeniul finanelor publice;
c) de reprezentare, prin care se asigur, n numele statului romn i al Guvernului
Romniei, reprezentarea pe plan intern i extern n domeniul su de activitate i n limitele
stabilite prin actele normative n vigoare;
d) de prognoz, prin care se asigur elaborarea de studii i prognoze pe termen scurt,
mediu i lung privind evoluia economiei romneti n ansamblu, pe sectoare i n profil
teritorial, precum i fundamentarea principalelor msuri de politic economic, exercitat
prin Comisia Naional de Prognoz;
e) de administrare a veniturilor statului, a resurselor derulate prin Trezoreria Statului i a
datoriei publice;
f) de implementare a prevederilor Tratatului de aderare a Romniei la Uniunea
European pentru domeniul financiar i fiscal i de coordonare a relaiilor bugetare cu
Uniunea European, precum i a contactelor cu structurile comunitare, din punct de vedere
administrativ, n acest domeniu;
g) de coordonare a asistenei financiare nerambursabile acordate Romniei de Uniunea
European i de statele membre ale acesteia, precum i de statele membre ale Asociaiei
Europene a Liberului Schimb i de administrare financiar a fondurilor PHARE, ISPA i
SAPARD, inclusiv de asisten financiar acordat de statele membre ale Asociaiei
Europene a Liberului Schimb;
h) de control financiar public intern i de organizare i exercitare a auditului intern n
entitile publice, inclusiv n Ministerul Finanelor Publice;
i) de eviden a bunurilor care constituie domeniul public al statului;
j) de combatere a evaziunii fiscale;
k) de autoritate cu competene n domeniul politicii i legislaiei vamale, coordonare,
ndrumare i control n acest domeniu;
l) de verificare a aspectelor procedurale aferente procesului de atribuire a contractelor
care intr sub incidena legislaiei privind atribuirea contractelor de achiziie public, a
contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii;

Cap. II. Dreptul financiar, activitatea financiar i aparatul financiar al statului

71

m) de suport, respectiv de management al resurselor umane, financiare i materiale, de


susinere a activitilor specifice prin intermediul tehnologiei informaiilor i comunicaiilor,
de consultan juridic, precum i de promovare a unui cadru de lucru comunicaional.
iv) Agenia Naional de Administrare Fiscal
Agenia Naional de Administrare Fiscal (ANAF) a fost nfiinat prin H.G. nr. 1574
din 18 decembrie 20031, ca organ de specialitate al administraiei publice centrale, instituie
public cu personalitate juridic, finanat de la bugetul de stat, n subordinea Ministerului
Finanelor Publice. n prezent, organizarea i funcionarea ANAF sunt reglementate prin
H.G. nr. 520/2013.
Agenia asigur administrarea impozitelor, taxelor, contribuiilor i a altor venituri
bugetare date prin lege n competena sa, aplicarea politicii i reglementrilor n domeniul
vamal i exercitarea atribuiilor de autoritate vamal, precum i controlul operativ i inopinat
privind prevenirea, descoperirea i combaterea oricror acte i fapte care au ca efect evaziunea fiscal i frauda fiscal i vamal, precum a altor fapte date prin lege n competena sa.
Conform actului de reglementare, ANAF ndeplinete urmtoarele funcii:
a) de strategie i management;
b) de gestiune a contribuabililor i a impozitelor, taxelor, contribuiilor i a celorlalte
venituri bugetare date n competena sa, conform legii;
c) de inspecie fiscal i de verificare fiscal;
d) de colectare a veniturilor statului;
e) de asigurare de servicii pentru contribuabili;
f) de control operativ i inopinat;
g) de prevenire i combatere a evaziunii fiscale i a fraudei fiscale i vamale;
h) de suport tehnic de specialitate acordat procurorului n efectuarea urmririi penale;
i) de supraveghere vamal i fiscal;
j) de control vamal;
k) de coordonare, ndrumare i control al aplicrii reglementrilor legale n domeniul de
activitate, precum i al funcionrii structurilor care i desfoar activitatea n subordinea sa;
l) de suport, respectiv de management al resurselor umane, financiare i materiale, de
susinere a activitilor specifice prin intermediul tehnologiei informaiilor i comunicaiilor,
de reprezentare juridic, de audit public intern, precum i de comunicare intern i extern;
m) de cooperare internaional.
n realizarea acestor funcii, actul de organizare stabilete care sunt atribuiile Ageniei,
respectiv: atribuii generale, atribuii n domeniul fiscal, atribuii n domeniul vamal i
atribuii n domeniul prevenirii, descoperirii i combaterii evaziunii fiscale i a fraudei
vamale.
Direcia general antifraud fiscal este o structur fr personalitate juridic,
funcionnd n cadrul ANAF. Aceasta are atribuii de prevenire, descoperire i combatere a
actelor i faptelor de evaziune fiscal i fraud fiscal i vamal. n cadrul Direciei generale
antifraud fiscal funcioneaz direcii regionale antifraud fiscal, conduse de inspectori
generali adjunci antifraud.
1

M. Of. nr. 2 din 5 ianuarie 2004.

72

Partea I Sistemul bugetar

Direcia general antifraud fiscal este coordonat de un vicepreedinte al ANAF i


condus de un inspector general antifraud, numii prin decizie a primului ministru. Inspectorul
general antifraud este sprijinit n activitatea de conducere de inspectori generali adjunci
antifraud, numii n funcie prin decizie a primului ministru.
Personalul Direciei generale antifraud fiscal este compus din funcionari publici care
ocup funcii publice specifice i funcii publice generale, numii n funcie prin ordin al
preedintelui Ageniei, cu respectarea dispoziiilor Legii nr. 188/1999 privind Statutul
funcionarilor publici. Personalul Ageniei care ocup funcii publice de inspector antifraud
poart n timpul serviciului, uniform, nsemne distinctive, ecusoane i, dup caz, armament
i alte mijloace tehnice utilizate ca mijloc individual de aprare, protecie i comunicare, care
se atribuie gratuit. n realizarea atribuiilor de serviciu, inspectorii antifraud pot mbrca, n
anumite situaii (neexplicate n hotrre) inuta civil.
Inspectorii antifraud, cu excepia celor din cadrul Direciei de combatere a fraudelor,
execut:
a) operaiuni de control curent;
b) operaiuni de control tematic.
La orice aciune particip minimum 2 inspectori antifraud.
v) Unitile teritoriale ale ANAF
n subordinea ANAF s-au nfiinat direcii generale regionale ale finanelor publice,
instituii publice cu personalitate juridic, oraele n care funcioneaz aceste direcii (Iai,
Galai, Ploieti, Craiova, Timioara, Cluj Napoca, Braov i Bucureti) fiind stabilite prin
hotrrea de organizare i funcionare a ANAF, la aceste direcii fiind arondate structurile
judeene.
Acestea s-au nfiinat prin transformarea direciei generale a finanelor publice i a
municipiului Bucureti n care s-a stabilit sediul direciei regionale i fuziunea prin absorbie
a celorlalte direcii generale ale finanelor publice din aria de competen, care i-au pierdut
personalitatea juridic.
n cadrul direciilor generale regionale ale finanelor publice funcioneaz, ca
structuri fr personalitate juridic:
a) direcii regionale vamale (care au preluat prin fuziune prin absorbie fostele direcii
regionale pentru accize i operaiuni vamale, direciile judeene pentru accize i operaiuni
vamale, precum i birourile vamale de interior i de frontier din aria de competen);
b) administraii judeene ale finanelor publice;
c) servicii fiscale municipale i oreneti, precum i birouri fiscale comunale;
d) birouri vamale de interior i de frontier.
Organizarea i funcionarea direciilor generale regionale ale finanelor publice, precum
i a celorlalte structuri teritoriale sunt stabilite prin ordin al preedintelui Ageniei, cu avizul
Ministerului Finanelor Publice n cazul structurilor coordonate metodologic de structurile de
specialitate din aparatul propriu al ministerului.
Direcia general a vmilor funcioneaz n cadrul ANAF i este condus de un
director general, aflat n subordinea vicepreedintelui Ageniei care coordoneaz i Direcia
general antifraud fiscal.
Direcia general a vmilor coordoneaz direct din punct de vedere metodologic i
ndrum activitatea birourilor vamale de frontier i primete nemijlocit toate raportrile din
partea acestora. Direciile regionale vamale (care funcioneaz ca structuri fr personalitate
juridic n cadrul direciilor generale regionale ale finanelor publice) coordoneaz i
ndrum birourile vamale de interior.

Cap. II. Dreptul financiar, activitatea financiar i aparatul financiar al statului

73

vi) Direciile generale regionale ale finanelor publice


Direciile generale regionale ale finanelor publice funcioneaz ca structuri cu
personalitate juridic n municipiile Iai, Galai, Ploieti, Craiova, Timioara, Cluj Napoca,
Braov i Bucureti. Ele au o structur organizatoric mai complex, avnd n subordine
direciile regionale vamale, administraiile judeene ale finanelor publice, serviciile fiscale
municipale i oreneti i birourile fiscale comunale, precum i birourile vamale de interior.
Aceste direcii au i o activitate complex, ele fiind nvestite cu atribuiuni att
financiar-publice, ct i de control financiar.
Un rol important revine acestor direcii n realizarea veniturilor bugetului de stat i
bugetelor locale din fiecare jude, municipiu i din municipiul Bucureti, avnd i atribuia de
a soluiona litigiile de natur fiscal ivite n relaiile cu orice uniti economice, persoane
fizice i alte subiecte din cuprinsul respectivelor uniti administrativ-teritoriale.
vi) Administraiile, serviciile i birourile finanelor publice
Administraiile judeene ale finanelor publice s-au constituit n municipiile reedin de
jude, cea a judeului Ilfov, n cadrul Administraiei funcionnd ca structur n cadrul
Direciei Regionale a Finanelor Publice Bucureti.
Administraiile finanelor publice ale sectoarelor 1-6 din cadrul DGFP Bucureti,
funcioneaz ca Administraii financiare ale sectoarelor 1-6.
Administraiile finanelor publice municipale (altele dect cele reedin de jude) i
administraiile finanelor publice oreneti funcioneaz (s-au reorganizat) ca servicii fiscale
municipale i oreneti.
Administraiile finanelor publice comunale funcioneaz (s-au reorganizat) n birouri
fiscale comunale.
vii) Ministerul Fondurilor Europene
Ministerul Fondurilor Europene, nfiinat prin O.U.G. nr. 96/2012 (prin reorganizarea
fostului Minister al Afacerilor Europene) este organul de specialitate al administraiei publice
centrale, n subordinea Guvernului Romniei, prin intermediul cruia sunt gestionate afacerile
europene i absorbia fondurilor europene venite din partea Uniunii Europene.
Este Autoritate de management pentru: Programul operaional Asisten tehnic,
Programul operaional sectorial Creterea competitivitii economice, Programul operaional
sectorial Dezvoltarea resurselor umane, Programul operaional sectorial Mediu i Programul
operaional sectorial Transport i pentru: Programul operaional Infrastructura mare,
Programul operaional Competitivitate, Programul operaional Capital uman, Programul
operaional Asisten tehnic i Programul operaional Ajutorarea persoanelor defavorizate
pentru perioada de programare 2014-2020;
n cadrul ministerului funcioneaz Agentul Guvernului Romniei pentru Curtea de
Justiie i Tribunalul UE.
viii) Trezoreria public1
Denumirea de tezaur public sau de trezorerie public a fost adoptat n numeroase
ri pentru serviciul financiar care ndeplinete funcia de trezorier al serviciilor statului.
1

2000.

Pentru o abordare exhaustiv, a se vedea T. Moteanu, Buget i trezorerie public, Ed. Du Style, Bucureti,

Partea I Sistemul bugetar

74

n acest neles, tezaurul ndeplinete n unele ri funciunile Ministerului Finanelor n


ntregime, iar n alte ri, cum este i Romnia, ale unei pri din acesta.
Trezoreria statului este o instituie major a vieii financiare a statelor moderne, o
instituie care se afl la captul unui ndelungat proces n care i prin care statele i-au
dobndit independena financiar (prin separarea fondurilor publice de patrimoniul personal
al monarhului, urmat de emanciparea statului n materia fiscalitii) i au creat apoi
mecanismele necesare pentru buna centralizarea i buna administrare a finanelor lor.
Activitatea financiar a statului nu se limiteaz doar la aceea de acoperire a nevoilor
financiare, chiar dac este deosebit de important ca el s poat face fa angajamentelor sale
de trezorerie, indiferent de originea acestora. Capacitatea de a face fa acestor angajamente
reprezint, de altfel, dovada eficienei ori ineficienei politicilor i adoptate i puse n practic
de ctre forele care exercit puterea, este dovada credibilitii acestei puteri. Dar activitatea
financiar a statului s-a transformat i dezvoltat mult n ultimii ani, att n filozofia sa, ct i
n tehnicile folosite.
Extraordinara importan a Trezoreriei statului este dat, pe de o parte, de rolul
strategic pe care l are n asigurarea echilibrului monetar i financiar, iar pe de alt parte
de faptul c, pentru a nu pune niciodat statul n starea de ncetare de pli, trebuie s
asigure alimentarea permanent fondurilor statului, contul su neputnd s rmn
niciodat descoperit. Conform unor reputai autori, n concepia modern, trezoreria
ndeplinete cinci funcii principale, respectiv: 1) administrator al banilor publici; 2) intermediar financiar; 3) mandatar al puterii publice, 4) agent al interveniei financiare n economie
i 5) supraveghetor al marilor echilibre1.
Originea instituiei o gsim n Frana, unde, n anul 1814, a luat fiin, mai nti un birou,
apoi o direcie a micrii generale a fondurilor n cadrul Ministerului Finanelor i care, n
anul 1940, a luat denumirea de Direcia Trezoreriei. n Frana, Trezoreria este vzut ca o
instituie greu de definit, dei toat lumea o cunoate, ca o main a puterii2, ca o
instituie care are calitatea de a nu exista, pentru c nu are o personalitate juridic distinct
de a statului3, ca o direcie cheie n Ministerul Finanelor, alturi de Direcia Bugetului i
Direcia general a impozitelor4.
n ara noastr, Trezoreria statului a fost nfiinat i execuia de cas a bugetului prin
trezoreria public a fost introdus treptat, dup Revoluia din Decembrie 1989, prin Legea
contabilitii sau Legea pentru aprobarea Statutului Bncii Naionale i Hotrrea de Guvern
nr. 78/1992 privind organizarea i funcionarea trezoreriei finanelor publice. O reglementare
unitar privind formarea i utilizarea resurselor derulate prin trezoreria statului s-a realizat n
anul 1994, prin Ordonana de Guvern nr. 66/19945, act normativ prin care, n vederea ntririi
rolului finanelor publice i asigurrii unei discipline bugetare ferme, s-a instituit obligaia
tuturor instituiilor publice de a efectua operaiunile de ncasri i pli prin trezoreria
general a statului.
I. Vcrel, G. Anghelache, Gh. D. Bistriceanu, T. Moteanu, F. Bercea, M. Bodnar, F. Georgescu, Finane
publice, p. 588.
2 M. Bouvier, citnd pe Yves Mamou, op. cit., p. 471.
3 M. Bouvier, citnd pe Louis Trotabas, op. cit., p. 472.
4
n Frana, Direcia Trezoreriei i eful acesteia sunt foarte importante. Direcie Trezoreriei este o direcie
de excelen, un stat major performant, iar eful acesteia este omul influent cu care att sectorul public, ct
i cel privat, dar i Banca Central ntrein relaii la cel mai nalt nivel, dar influena acestuia se extinde i n sfera
relaiilor internaionale. M. Bouvier, op. cit., p. 472.
5 Republicat n M. Of. nr. 141 din 8 aprilie 1998.
1

Cap. II. Dreptul financiar, activitatea financiar i aparatul financiar al statului

75

n prezent, activitatea de trezorerie este reglementat prin Ordonana de Urgen


nr. 146/2002 rep. privind formarea i utilizarea resurselor derulate prin trezoreria statului1
(aprobat prin Legea nr. 146/2002)2 i Legea nr. 500/2002 privind finanele publice.
Trezoreria statului este organizat i funcioneaz n cadrul Ministerului Finanelor
Publice, n a crui structur organizatoric funcioneaz Direcia General de Trezorerie i
Contabilitate Public, la nivelul unitilor teritoriale ale Ministerului Finanelor Publice,
respectiv n cadrul Direciilor Generale ale Finanelor Publice i ale Administraiilor
Finanelor Publice funcionnd Direcii de Trezorerie i Contabilitate Public, dar n sistemul
nostru, aceasta nu are importana ce i se acord n alte ri.
Trezoreria statului este sistemul unitar i integrat prin care se centralizeaz i se
gestioneaz fondurile publice, se asigur efectuarea operaiunilor de ncasri i pli privind
fondurile publice, inclusiv cele privind datoria public, i a altor operaiuni ale statului, n
condiii de siguran i n conformitate cu dispoziiile legale n vigoare. Trezoreria statului
alctuind punctul central de concentrare a tuturor veniturilor, tot ea trebuie s fie aceea care
efectueaz plile pentru acoperirea cheltuielilor generale. Trezoreria este, totdeauna, la
curent cu ncasrile i cu plile care se fac zilnic, iar serviciul de trezorerie permite
cunoaterea, n orice moment, a situaiei exacte a finanelor publice.
Trezoreria execut operaiunile financiare ale statului, n vederea procurrii i cheltuirii
mijloacelor bneti care sunt necesare pentru ndeplinirea funciilor acestuia. n acest scop,
trezoreria efectueaz ncasrile i plile bugetare, ine contabilitatea acestor operaiuni,
gestioneaz disponibilitile bugetului, intr n concuren cu aparatul bancar n atragerea
disponibilitilor bneti ale ntreprinderilor i a economiilor populaiei pentru acoperirea
deficitelor bugetare. n Tezaurul public se adun veniturile i din acesta se iau fondurile
pentru efectuarea plilor, tezaurul fcnd legtura ntre serviciul veniturilor i cel al
cheltuielilor publice. Trezoreria este casierul statului i banca statului.
a) n calitate casier al statului de Trezoreria este casa n care se ncaseaz i care
conine toate veniturile statului. Aceast funcie se realizeaz prin cuprinderea n
contabilitatea trezoreriei fondurilor publice, a tuturor veniturilor statului, indiferent de natura
i proveniena lor, intern sau extern, central sau local.
n practic, n calitate de casier, trezoreria efectueaz, prin sistemul conturilor deschise
pentru bugetul de stat:
1) toate operaiile de ncasare a veniturilor i de pli de la buget;
2) controlul asupra cheltuielilor, cu ocazia eliberrii de fonduri de la buget;
3) asigurar informaiile necesare privind execuia de cas a bugetului, n vederea
ntocmirii conturilor execuiei bugetare i a rapoartelor periodice asupra acesteia;
4) gestiunea echilibrului zilnic al bugetului, prin asigurarea lichiditilor necesare prin
cunoaterea fluxurilor de ncasri i pli;
5) sincronizarea plilor i ncasrilor mai ales a celor legate de finanarea deficitului i
serviciului datoriei publice.
Pentru a se facilita urmrirea ncasrilor, unitile de trezorerie nscriu n evidenele lor
toate persoanele fizice i juridice care datoreaz statului impozite, taxe, contribuii, amenzi
etc. Agenii economici i celelalte persoane juridice sunt evideniate n cadrul trezoreriei i cu
1
2

M. Of. nr. 824 din 14 noiembrie 2002.


M. Of. nr. 351 din 22 mai 2003.

76

Partea I Sistemul bugetar

ajutorul codului fiscal, atribuit tuturor persoanelor juridice, meniunea acestuia fiind
obligatorie pe toate documentele pe baza crora se efectueaz plata obligaiilor fiscale. n
cazul persoanelor fizice, rolul codului fiscal l ndeplinete codul numeric personal.
b) n calitate de bancher al statului, Trezoreria are misiunea de a echilibra intrrile i
ieirile de fonduri i de a desfura activiti de creditare pe termen scurt, n cazul n care
apar goluri temporare de cas n execuia bugetului de stat. n acest caz, golurile pot fi
acoperite, pn la ncasarea veniturilor, pe seama resurselor aflate n conturile de trezorerie
ale statului, prin acordarea de avansuri bugetului de stat, iar acest lucru poate fi fcut, n
cazul n care exist disponibiliti, prin micri de fonduri, operaiunile de acest fel fiind
simplificate de mijloacele informatice i de sistemul de conturi al trezoreriei. n cazul n care
resursele tezaurului nu sunt suficiente, prin legea bugetar anual, Ministerul Finanelor
Publice poate fi autorizat s le obin prin emiterea de bonuri de tezaur, care se distribuie
persoanelor juridice sau populaiei, contra numerar, aceasta constituind aa-zisa datorie
flotant.
n calitate de bancher, prin trezoreria public:
1) se organizeaz evidena contabil a instituiilor publice, se ine gestiunea
disponibilitilor bneti ale sectorului public i se asigur integrarea acestora n politica de
lichiditi a bugetului;
2) se gestioneaz datoria public privind primirea de mprumuturi de ctre buget pentru
finanarea deficitului bugetar, plile n contul serviciului datoriei publice, operaiunile de
refinanare a datoriei publice;
3) se fac operaiunile de garantare de ctre stat sau de coparticipare a acestuia la
acordarea de mprumuturi unor instituii guvernamentale.
Trezoreria finanelor publice intr n relaii directe cu sistemul bancar, prin gestiunea
disponibilitilor bneti ale sectorului public i a datoriei publice. n acest scop, la Banca
Naional a Romniei funcioneaz contul curent general al trezoreriei statului care este
deschis pe seama Ministerului Finanelor Publice i a unitilor trezoreriei statului din cadrul
direciilor generale ale finanelor publice judeene, a municipiului Bucureti i administraiilor finanelor publice ale sectoarelor municipiului Bucureti. Prin acest cont, disponibilitile bneti ale sectorului public din conturile trezoreriei sunt integrate n circulaia
monetar i n circuitul economic. n contul curent general al trezoreriei statului, Banca
Naional a Romniei nregistreaz ncasrile i efectueaz plile n limita disponibilitilor
existente n cont.
Ministerul Finanelor Publice asigur, de asemenea, organizarea i funcionarea prin
Trezorerie a controlului financiar preventiv, asupra:
a) ncasrii la termenele stabilite a impozitelor i taxelor datorate de ctre agenii
economici i contribuabili, precum i a majorrilor n cazul nerespectrii termenelor de plat;
b) utilizrii fondurilor alocate din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i
bugetelor locale, potrivit destinaiei i limitei prevzute n dispoziiile legale n vigoare;
c) constituirii mijloacelor extrabugetare i a fondurilor speciale de ctre instituiile
publice i utilizarea lor n limita dispoziiilor legale n vigoare.
Agenii economici i contribuabilii au obligaia de a achita, la termenele stabilite,
impozitele i taxele datorate bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat i

Cap. II. Dreptul financiar, activitatea financiar i aparatul financiar al statului

77

bugetelor locale, iar ministerele, celelalte organe centrale, consiliile judeene i locale,
inclusiv instituiile publice din subordine, s efectueze operaiunile de ncasri i pli i
s pstreze disponibilitile bneti numai la trezoreria statului n a cror raz sunt
nregistrate fiscal, cu excepia instituiilor publice ai cror conductori au calitatea de
ordonatori principali i secundari de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale
de stat i bugetelor fondurilor speciale i instituiilor publice autonome cu sediul n
municipiul Bucureti, precum i a Consiliului General al Municipiului Bucureti, care
efectueaz operaiunile de ncasri i pli prin Trezoreria Municipiului Bucureti.
Gestiunea datoriei publice (n lei i valut) de ctre trezorerie reprezint o alt sarcin
a acestui serviciu.
Potrivit O.U.G. nr. 64 din 27 iunie 2007 privind datoria public1, Ministerul Finanelor
Publice este singurul contractant i administrator al datoriei publice i are autoritatea s
stabileasc balana zilnic a contului general al Trezoreriei statului, viitoarele niveluri ale
cerinei de lichiditate, scadena datoriei publice, costurile cu dobnda corespunztoare i
refinanarea sau diminuarea datoriei publice. n scopul meninerii n permanen a unui sold
corespunztor n contul general al trezoreriei statului, Guvernul este autorizat s contracteze
mprumuturi externe i interne, prin Ministerul Finanelor Publice. Rambursarea mprumuturilor de stat se asigur, dup caz, din surse stabilite prin dispoziii legale, din surse ale
contului general al trezoreriei statului i din mprumuturi de stat pentru refinanarea datoriei
publice.
Contul General al Trezoreriei Statului este inut de ctre Banca Naional a Romniei
(art. 3 din O.U.G. nr. 146/2002 i art. 27 i 28 din Legea nr. 312/2004 privind Statul Bncii
Naionale). Funcionarea acestuia face i obiectul unei convenii ntre Ministerul Finanelor
Publice i Banca Naional. n acest cont, Banca Naional nregistreaz ncasrile de
venituri i efectueaz plile n limita disponibilitilor existente. Contul nu poate rmne
descoperit, Trezoreria avnd misiunea, fundamental, de a veghea la alimentarea n
permanen a acestuia, pentru a face fa plilor.
Operaiunile de ncasri i de plat a sumelor n contul datoriei publice sunt fcute tot de
trezorerie, la fel ca i aceea de rscumprare a certificatelor de trezorerie pentru populaie,
transformate n certificate de depozit, chestiune asupra creia vom reveni cnd vom vorbi
despre datoria public.
Dup aderarea Romniei la Uniunea European, la Trezoreria statului s-a deschis contul
n lei n numele Comisiei Europene, denumit Contul de resurse proprii n numele Comisiei
Europene, prevzut la art. 9 din Regulamentul Consiliului (CE, Euratom) nr. 1.150/2000
pentru implementarea Deciziei 94/728/CE, Euratom asupra sistemului de resurse proprii ale
Comunitilor, modificat prin Regulamentul Consiliului (CE, Euratom) nr. 2.028/2004, ca
parte a sistemului de conturi prin care se realizeaz execuia bugetului Uniunii.
ix) Curtea de Conturi
Curtea de Conturi constituie organul suprem de control financiar i de jurisdicie n
domeniul financiar care funcioneaz pe lng Parlamentul rii. n unitile
administrativ-teritoriale, funciile Curii se exercit prin camerele de conturi judeene.
Aceast instituie i exercit funcia de control asupra modului de formare, de administrare
i de ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale sectorului public, precum i
1

Publicat n: M. Of. nr. 439 din 28 iunie 2007.

78

Partea I Sistemul bugetar

asupra modului de gestionare a patrimoniului public i privat al statului i al unitilor


administrativ-teritoriale. Prin activitatea de control pe care o desfoar, Curtea de Conturi
urmrete respectarea legilor i aplicarea principiilor de economicitate, eficacitate i eficien
n gestionarea mijloacelor materiale i bneti.
x) Banca Naional a Romniei
Banca Naional a Romniei constituie Banca Central a Statului Romn al crui
obiectiv fundamental este asigurarea stabilitii monedei naionale. n acest scop, BNR
elaboreaz, aplic i rspunde de politica monetar, valutar, de credit i de pli, precum i
de autorizarea i supravegherea prudenial bancar, n cadrul politicii generale a statului,
urmrind funcionarea normal a sistemului bancar i participarea la promovarea unui sistem
financiar specific economiei de pia. Emite, n calitate de unic instituie autorizat, nsemne
monetare, emite i pune n circulaie bancnote i monede metalice, ca mijloace legale de
plat pe teritoriul Romniei, efectueaz operaiuni de pia monetar, operaiuni cu bncile,
operaiuni de supraveghere bancare, operaiuni pe contul statului, precum i operaiuni cu aur
i active externe.
BNR deschide ine contul curent al Trezoreriei statului, evidena operaiunilor n acest
cont, primete ncasrile i efectueaz plile, efectueaz operaiuni cu titluri de stat i poate
acorda mprumuturi purttoare de dobnd, pe termen limitat, pentru acoperirea decalajului
temporar dintre ncasrile i plile din contul curent general al Trezoreriei statului.
Banca Naional stabilete i menine rezerve internaionale, alctuite din aur, active
externe, cambii, cecuri, bilete la ordin, obligaiuni i alte valori mobiliare, urmrete,
mpreun cu Ministerul Finanelor Publice, meninerea rezervelor internaionale la un nivel
pe care l apreciaz ca fiind adecvat tranzaciilor externe ale statului, particip la tratative i
negocieri externe n probleme financiare, monetare, valutare, de credit i de pli, precum i
n domeniul autorizrii i supravegherii bancare, exercit drepturi i ndeplinete obligaii
care revin Romniei n calitate de membru al Fondului Monetar Internaional, inclusiv
utilizarea facilitilor acestei instituii financiare pe termen mediu i lung pentru nevoile
balanei de pli i consolidarea rezervelor internaionale ale rii, poate negocia i ncheia
acorduri, convenii sau alte nelegeri privind mprumuturi pe termen scurt i alte operaiuni
financiar-bancare cu instituii financiare internaionale, bnci centrale, societi bancare i
nebancare.
xi) Ministerele i celelalte organe ale administraiei centrale
Aceste organe ndeplinesc, prin compartimentele specializate, o serie de sarcini n
domeniul financiar. Astfel: elaboreaz bugetele de venituri i cheltuieli i urmresc realizarea
acestora; repartizeaz creditele bugetare organelor ierarhic inferioare; exercit controlul
financiar intern asupra activitii unitilor subordonate i iau sau propun, dup caz, msuri
pentru nlturarea deficienelor constatate, asigur integritatea patrimoniului, respectarea
disciplinei financiare.
xii) Administraia public local
Administraia public local (care nu se confund cu administraiile fiscale)
funcioneaz n unitile administrativ teritoriale (comune, orae i judee) pe principiile
autonomiei locale, descentralizrii serviciilor publice, eligibilitii autoritilor administraiei
publice locale, ale legalitii i consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit.

Cap. II. Dreptul financiar, activitatea financiar i aparatul financiar al statului

79

La nivelul comunelor i al oraelor fiineaz consilii locale, care au calitatea de autoriti


deliberative, i primrii, ca autoriti executive. La nivelul judeelor i al capitalei exist
consilii judeene, respectiv consiliul general al municipiului Bucureti.
Consiliile locale au atribuii n probleme de interes local, inclusiv n cele referitoare la
finanele publice locale i la activitile economice, sociale i de alt natur de interes local.
Astfel, consiliile locale:
aprob bugetele locale, formarea, administrarea i executarea acestora, aprob virrile
de credite i modul de utilizare a rezervelor bugetare, aprob mprumuturile i contul de
ncheiere a exerciiului bugetar;
stabilesc impozite i taxe locale, precum i taxe speciale, pe termen limitat, n
condiiile legii;
administreaz domeniul public i privat al comunei ori al oraului i exercit drepturile
prevzute de lege cu privire la regiile autonome pe care le-a nfiinat;
nfiineaz instituii i ageni economici de interes local; hotrsc asupra concesionrii
sau nchirierii de bunuri sau de servicii publice de interes local, precum i asupra participrii,
cu capital sau cu bunuri, la societi comerciale pentru realizarea de lucrri i servicii de
interes public local, n condiiile legii.
Primarul ndeplinete atribuii i n domeniul finanelor publice locale, cum sunt:
ntocmirea proiectului bugetului local i a contului de ncheiere a exerciiului bugetar
pe care le supune aprobrii consiliului;
exercit funcia de ordonator principal de credite;
verific ncasarea i cheltuirea sumelor din bugetul local i comunic consiliului cele
constatate;
supravegheaz inventarierea i administrarea bunurilor care aparin comunei sau
oraului.
Consiliul judeean reprezint autoritatea administraiei publice judeene pentru
coordonarea activitii consiliilor comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor
publice de interes judeean. n aceast calitate ndeplinete o serie de atribuii i n domeniul
finanelor publice locale. Astfel, consiliul judeean:
adopt programe i prognoze de dezvoltare economico-social a judeului i urmrete
realizarea acestora;
adopt bugetul propriu al judeului i contul de ncheiere a exerciiului bugetar;
stabilete impozite i taxe judeene, precum i taxe speciale pe timp limitat, n
condiiile legii.
Preedintele consiliului judeean exercit funcia de ordonator principal de credite,
ntocmete proiectul bugetului propriu al judeului i contul de ncheiere a exerciiului
bugetar i le supune spre aprobare consiliului.
Prefectul, n calitate de reprezentant al Guvernului pe plan local, poate ataca, n faa
instanei de contencios administrativ, actele autoritilor administraiei publice locale, n
cazul n care consider c acestea sunt ilegale.

Partea I Sistemul bugetar

80

Capitolul III
SISTEMUL BUGETAR AL ROMNIEI
n actuala form, finanele publice poart amprenta crizelor, a rzboaielor, a cererilor
populaiei, a modelelor i teoriilor economice i financiare care, de-a lungul istoriei, au
influenat deciziile celor ce au decis asupra rolului i funciilor statului, a nivelului prezenei
sale n viaa economic i social i care au fcut din finanele publice nu doar un pilon, cel
mai important, al statului, ci i un fenomen extrem de complex. Un fenomen marcat de
subiectivism pentru c are ca punct de plecare nevoile comune i ateptrile tot mai mari ale
populaiei, iar la cel de sosire, satisfacia sau insatisfacia fa de modul i nivelul n care
aceste nevoi sunt asigurate. Iar n aprecierea noastr, subiectiv desigur, faptul c aceste
nevoi nu sunt satisfcute la nivelul ateptrilor noastre, c noi nine manifestm rezisten la
plata impozitelor, taxelor i contribuiilor, ori c statul are i trebuie s aib prioriti pe care
noi nu le vedem ori nu le nelegem, nu conteaz.
Statul trebuie s-i planifice activitatea financiar, trebuie s-i planifice cheltuielile de
fcut i veniturile de realizat spre a putea face fa sarcinile, spre a-i putea ndeplini
promisiunile.
n cadrul dreptului finanelor publice bugetul este azi o instituie att de important nct
unii autori1 vorbesc despre o subramur a acestuia, ntitulat dreptul bugetar, pe care o
definesc ca fiind totalitatea normelor juridice financiare care reglementeaz coninutul
bugetelor publice i procedura de elaborare, aprobare, execuie i ncheiere a acestor
bugete2. Sunt ns autori care consider c existena, coninutul i trsturile dreptului
bugetar nu sunt nc complet elucidate3.
1. Noiunea de buget n general i de buget al statului
n mod obinuit, chiar n cazul activitilor private de mici dimensiuni, agenii
economici au, dac nu un buget sofisticat, cel puin un sistem de programare i de evideniere
a veniturilor i cheltuielilor proprii, pentru a-i putea evalua eficiena, a determina profitul i
a evalua perspectiva activitilor lor.
n cazul ntreprinderilor private, care urmresc profitul, bugetul lor trebuie s prevad,
ct mai corect cu putin, rezultatul exploatrii, iar bugetul acestora este un act
financiar-contabil.
Pentru stat ns, obinerea de profit nu reprezint nici cauza i nici scopul activitii lui
financiare, dei problemele rentabilitii serviciilor publice i a raportului ntre costuri i
eficacitatea serviciilor oferite nu-i pot fi strine, ci, dimpotriv, trebuie s-l preocupe n cel
mai nalt grad.
Activitatea financiar a statului este deosebit de complex. Dat fiind dimensiunea i
complexitatea sa, ateptrile populaiei n raport cu aceast activitate i pe temeiul creia, de
1
M. t. Minea, Dreptul finanelor publice, Ed. Accent, 1999, p. 44; E. Blan, Drept financiar, p. 20,
I. Condor, Drept financiar romn, p. 85, I. Gliga, Drept financiar, p. 42.
2 I. Condor, Drept financiar romn, partea I, Ed. Regia Autonom Monitorul Oficial, 2000, p. 85.
3 n acest sens, a se vedea R. Bufan, B. Catagnede, A. Safta, M. Mutacu, Tratat de drept fiscal, partea
general, vol. I, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2005, p.19.

Cap. III. Sistemul bugetar al Romniei

81

altfel, i d votul competitorilor politici, adic acelora care vor administra finanele statului,
aceast activitate nu se poate desfura fr un program pe msur. Acesta este bugetul.
Bugetul este un act de planificare financiar i i pstreaz aceast natur fie c este
vorba de bugetul statului, fie c este vorba de bugetele particularilor, pentru c n ambele
cazuri, chiar dac scopul urmrit difer, fr o planificare a veniturilor i cheltuielilor, n
cazul particularilor, ori a cheltuielilor n interes general de fcut i veniturilor de realizat, n
cazul statului, activitatea ar fi haotic, ori chiar imposibil de condus, mai ales n cazul activitilor de amploare, cum este aceea a statului.
Pentru statul modern, bugetul este un instrument indispensabil pentru numeroase
motive, ntre care amintim:
i) Dimensiunea activitii financiare a statului, care este mult mai mare dect n cazul
particularilor. Aceast dimensiune uria a activitii statului reclam un plan financiar, un
buget al veniturilor i cheltuielilor, care, n cazul particularilor nu este indispensabil.
ii) Este n interesul naiunii i al autoritii statale, ca veniturile statului s nu rmn
sub suma cheltuielilor necesare i nici s le depeasc n mod periodic. Ordinea normal a
finanelor publice const n echilibrarea cheltuielilor cu veniturile, iar aceasta se face,
previzional, prin buget i ulterior prin bilan. Bugetul este actul care face posibil starea de
echilibru.
iii) Spre deosebire de particulari, statul primete i cheltuiete banii altora, banii
contribuabililor. Acetia au dreptul i trebuie s se tie n permanen ce cheltuieli i
propune statul s fac i care sunt resursele de care are nevoie pentru susinerea cheltuielilor
sale, iar aceast publicitate se realizeaz prin buget;
iv) Spre deosebire de particulari, pentru care veniturile sunt partea fix i stabil (afar
de cazurile excepionale), pentru stat, componenta stabil a activitii sale este aceea a
cheltuielilor. Dar statul nu realizeaz el nsui venituri din activiti economice proprii,
resursele sale constituindu-se, n principal, pe seama prelevrilor obligatorii de la particulari,
iar randamentul acestora i implicit nivelul veniturilor este fluctuant. Or aceste prelevri
trebuie planificate i prevzute n buget, n aa fel nct s fac posibil acoperirea
cheltuielilor aprobate n tot cursul exerciiului bugetar. Aceast planificare se face prin buget.
v) Att cheltuielile, ct i veniturile statului trebuie s fie consimite de ctre
contribuabili prin reprezentanii alei (aceasta fiind de esena democraiei parlamentare), iar
ei nu-i pot da votul dect dac tiu care sunt cheltuielile de fcut i veniturile de realizat.
Bugetul este instrumentul care ofer naiunii informaiile necesare pentru ca votul s fie dat
n cunotin de cauz.
vi) Cheltuielile statului trebuie fcute sub un control strict i n condiii de
transparen. Or controlul i transparena n folosirea banului public nu sunt posibile n lipsa
acestui instrument, care este bugetul.
vii) Bugetul public, ca act de planificare al veniturilor i cheltuielilor, este un instrument
necesar i pentru a se preveni inechitile n repartiia sarcinilor fiscale asupra membrilor
societii, inechiti care ar putea s apar dac nu s-ar proceda la redistribuirea veniturilor
lor pe baza unui program financiar, care s aib n vedere raportul dintre nevoile sociale i
puterea de contribuie a cetenilor i agenilor economici.
viii) Economia public a statului, fiind un mijloc de satisfacere a nevoilor colective i
neavnd, aidoma economiei private, doar un scop n sine, nu poate lsa nevoi nesatisfcute,
prin lips de prevederi suficiente i nici nu poate s prevad mai multe venituri dect sunt

Partea I Sistemul bugetar

82

necesare pentru satisfacerea nevoilor colective pentru c nu acumularea de bunuri este scopul
principal al acestei economii, ci satisfacerea acelor nevoi generale ale populaiei care nu pot
fi satisfcute n cadrul economiei private.
Bugetul statului, avnd obiective diferite de cele ale ntreprinztorilor privai, trebuie s
dea rspuns la trei probleme:
a) care vor fi bunurile i serviciile pe care statul le va pune, gratuit (?!1), la dispoziia
populaiei?
b) cine i prin ce mijloace va suporta costurile acestor bunuri i servicii?
c) care vor fi consecinele acestora pentru economia rii i pentru relaiile financiare ale
statului n plan intern i extern?
n statele moderne, bugetele publice tind, tot mai mult, s devin bugete ale economiei
naionale, care reprezint documente estimative care reflect toate resursele societii i
destinaia lor, cuprinznd informaii previzionale n legtur cu producia, repartiia,
consumul, produsul intern brut, precum i cu privire la formarea i utilizarea resurselor
bugetului de stat.
2. Apariia i evoluia instituiei bugetului public
Dac finanele publice sunt asociate cu statul i au luat natere odat cu acesta, instituia
bugetului de stat este o apariie mai nou i generalizat n statele moderne n ultimele dou
secole. De altfel, statele parlamentare nsei au aprut concomitent cu instituia bugetului i a
dreptului bugetar, procesul de democratizare fiind concomitent cu evoluiile instituiei
bugetului.
Statele moderne, statele parlamentare au aprut concomitent cu instituia bugetului i a
dreptului bugetar. Conform unor autori, la originea bugetelor, st dreptul pe care l au
naiunile (popoarele) de a refuza sau de a accepta impozitele: orice sistem parlamentar are
ca principal garanie aceast facultate care este astzi universal recunoscut
contribuabililor. Pentru ca reprezentanii lor s fie luminai atunci cnd i dau votul
favorabil este necesar acest instrument care este bugetul, adic, un tablou evaluator i
comparativ, o prevedere detaliat i precis a veniturilor i cheltuielilor. n toate rile n
care nu exist un sistem de conducere parlamentar sau unde suveranul nu are obligaia de a
cere reprezentanilor contribuabililor votul asupra taxelor sau mprumuturilor, nu exist
buget sau exist un simulacru de buget: consecina natural este i lipsa bunelor finane i a
creditului solid 2.
Instituia bugetului a aprut n Anglia, urmat de Frana i apoi de alte state i este legat
de lupta dintre monarhi i reprezentanii naiunii, cu privire la resursele coroanei, alctuirea i
folosirea acestora i controlul utilizrii lor. Istoria instituiei bugetului demonstreaz c, prin
intermediul i cu ajutorul su, s-a urmrit, pe de o parte, adoptarea unor msuri viznd
restrngerea drepturilor suveranului n instituirea i perceperea impozitelor i taxelor i n
stabilirea destinaiei acestora, iar pe de alt parte, organizarea administrrii financiare a
statului pe baza unor reguli precise i supunerea acesteia controlului parlamentar.
1 n realitate, pltind taxe, impozite i contribuii, utilitile i serviciile puse la dispoziie de stat nu sunt
gratuite.
2 P. Leroy-Beaulieu, Traite de la science de finances, Paris, 1891, vol. II, p. 2-3.

Cap. III. Sistemul bugetar al Romniei

83

La 15 iunie 1215, regele Angliei, Ioan fr de ar a semnat Magna Charta Libertatum


(Marea Cart a Libertilor, o schi de Constituie1 n 63 de articole2), impus acestuia de o
parte a nobililor (unii ntr-o confederaie), cavalerilor i orenilor. Carta a limitat puterea
regelui, trecut sub controlul marii nobilimi, interzicnd acestuia s instituie i s ncaseze
venituri de la populaie fr aprobarea Parlamentului. Tot Parlamentul era cel care trebuia s
aprobe i modul de cheltuire a veniturilor, veniturile i cheltuielile coroanei i lista civil
(lefurile funcionarilor civili ai regelui).
n anul 1688, n Anglia, regele Iacob al II-lea Stuart, care a ncercat s restaureze
monarhia absolut, a fost nlturat de la putere locul su fiind luat de Wilhelm de Orania, act
care a intrat n istorie sub numele de Revoluia glorioas i a instaurat monarhia
parlamentar, sistem politic n care regele domnete, dar nu guverneaz. n anul 1689,
este adoptat Declaraia drepturilor (Bill of Rights), care stabilea prerogativele regelui i
afirm principiul separaiei puterilor.
Regele este eful bisericii, al armatei, al justiiei, al diplomaiei. El nu putea impune
impozite, nu putea s organizeze vreo armat fr avizul Parlamentului, nu putea s
suspende punerea n execuie a legilor i nici s obstrucioneze n vreun fel respectarea lor,
iar procedurile judiciare se desfoar prin intermediul jurailor. Puterea executiv aparine
Cabinetului, condus de primul-ministru, care este rspunztor n faa Parlamentului. Puterea
legislativ este ncredinat unui Parlament bicameral alctuit din Camera Lorzilor (membri
ereditari sau numii de rege), i Camera Comunelor (membri alei prin vot cenzitar).
Parlamentul trebuia convocat la intervale regulate. n 1694, prin aa numitul Triennal Act se
fixeaz durata unei legislaturi la 3 ani, se instituie obligativitatea alegerilor periodice i s-a
luat regelui posibilitatea de a convoca sau nu parlamentul dup bunul su plac, punndu-se
astfel, bazele primei monarhii parlamentare din lume.
Dei Parlamentul englez, care funcioneaz din secolul al XIV-lea, a avut nevoie de
cteva sute de ani pentru a se democratiza cu adevrat, trebuie s recunoatem britanicilor
prioritatea i meritele n evoluiile democratice, merite i vechime care l-au fcut pe istoricul,

1 Anglia nu are, nici acum, o constituie, n nelesul modern al cuvntului, ci un pachet de legi care practic
fac ct o constituie, bazat pe principiul separrii puterilor n stat.
2
n unul dintre acestea se prevedea dreptul ceteanului la libertate i securitate: nici un om liber nu trebuie
arestat, nchis sub paz, deposedat de bunurile personale, njosit, prigonit sau pedepsit cu alte mijloace dect cele
prevzute de lege. n 1628, Parlamentul englez adreseaz regelui The Petition of Right, n care se declar
inviolabilitatea domiciliului persoanei. n 1679 este promulgat Habeas Corpus Act (care garanta libertatea
individual i stabilete normele de arestare i judecarea deinuilor), lege prin care Parlamentul ncerca s
contracareze tendinele de reinstaurare a absolutismului regal. Trecerea la catolicism a urmaului la tron al lui
Carol al II-lea Stuart, Iacob al II-lea, i naterea fiului acestuia, a determinat noi micri sociale, iar n 1689 este
adoptat Declaraia drepturilor (An Act Declaring the Right and Liberties of the Subject and Settling the Succesion
of the Crown Bill of Rights). n 1776 este lansat (odat cu Declaraia de Independen a SUA) Declaraia
Drepturilor Omului (stipulnd liberti i drepturi ale poporului american). Pe 26 august 1789 a fost adoptata
Declaraia Drepturilor Omului i Ceteanului, document major al Revoluiei franceze. A urmat, n istoria
afirmrii drepturilor omului, un alt moment important, cel al adoptrii Declaraiei universale a drepturilor omului
de ctre Adunarea General a ONU, n 1948 i apoi, cel al semnrii la Roma, n 4 noiembrie 1950, a Conveniei
Europene a Drepturilor Omului, intrata n vigoare n 1953. CEDO este un tratat internaional prin intermediul
cruia statele membre ale Consiliului Europei doresc s garanteze anumite drepturi i liberti fundamentale
tuturor acelora care se afla n jurisdicia lor. Dou organisme independente au fost nfiinate iniial pentru a
verifica respectarea drepturilor garantate de Convenie: Comisia European a Drepturilor Omului (1954) i Curtea
European a Drepturilor Omului (1959).

Partea I Sistemul bugetar

84

politicianul i juristul Thomas Macalay s afirme, n a sa neterminat Istorie a Angliei, c i


la 1688, orict de mari erau puterile regelui, ele erau limitate de trei mari principii
constituionale, att de vechi nct nimeni nu le putea preciza originea i att de puternice
nct s-au pstrat peste generaii i au produs ordinea natural de astzi. n primul rnd,
regele nu are putere legislativ fr concursul parlamentului, apoi, el nu poate fixa i
percepe impozite fr consimmntul aceluiai Parlament i, n sfrit, el trebuie s
guverneze dup legile regatului: dac aceste legi sunt violate de consilierii i agenii si,
acetia trebuie s rspund. Acelai Thomas Macalay a mai afirmat i c puterea care nu
respect aceste principii nu este legitim, precum i c fr votul parlamentului, nici un
impozit nu poate fi ridicat de ctre coroan, iar aceste drepturi aparin naiunii engleze
i reprezint motenirea incontestabil a tuturor englezilor2.
Nu este aadar, o ntmplare faptul c tot Anglia deine prioritatea i n formularea
principiilor dreptului bugetar modern, principii care s-au rspndit apoi n celelalte state
din Europa.
Sub o alt denumire, dar cu un neles asemntor celui pe care l are astzi, instituia
bugetului era cunoscut n Frana3 secolului al XVIII-lea. n aceast ar, un decret din 12
martie 1790, vorbind despre cheltuieli, folosete expresia tat de roi. Alte acte normative
din aceeai perioad desemneaz bugetul cu expresiile livre de prospectus des dpenses,
ltat des dpenses pour lanne, tableau des recettes et des dpenses, aperu annuel
i fixation provisoire, dar n arhive se gsesc documente mai vechi, care constituie
parodii ale bugetelor moderne 4, denumite bref tat du revenu du roi, acte sumare,
nepublice, lipsite de rigoare i de caracter obligatoriu, astfel c ele puteau fi modificate
oricnd, exerciiul bugetar neavnd nici nceput nici sfrit, iar anii pentru care erau
ntocmite se nlnuiau unii de alii, att n privina veniturilor, ct i a cheltuielilor.
Epoca bugetului modern n Frana ncepe la 1789, cnd Necker, ministrul de finane
(numit n august 1788 i gsind visteria goal i n imposibilitate de a face fa cheltuielilor
zilnice ale statului), concepe i supune aprobrii un proiect de buget care are toate calitile
cerute bugetelor astfel cum le concepem i astzi. Dar la acea dat, principiile dup care a
fost ntocmit bugetul lui Necker erau deja aplicate n Anglia, Olanda i Statele Unite.
n limba francez veche, cuvintele bouge i bougette desemnau o pung de piele
sau o pung de bani, cuvntul fiind mprumutat de englezi care l-au naturalizat sub forma
budget. Dup unii autori, etimologic, termenul buget i are originea n cuvntul latin
bulgo, nsemnnd sac sau pung de bani5.
n Anglia, cancelarul tezaurului (ministrul de finane) prezenta Camerei Comunelor un
proiect de lege n care se prevedeau mijloacele necesare pentru acoperirea subsidiilor cerute.
1

1 Thomas Babington Macaulay, Baron Macaulay (25 October 1800 - 28 December 1859), poet, istoric i
politician englez.
2 Apud P. Leroy-Beaulieu, op. cit., p. 14.
3 n Frana secolului al XVIII-lea exista obiceiul, la schimbarea ori a unor minitrii mai zeloi, s se
ntocmeasc rapoarte financiare care erau pline de regrete pentru trecut, pline de lamentri pentru prezent i
pline de promisiuni pentru viitor, reuind totui s surprind racilele i maladia incurabil a unor finane lipsite de
publicitate i control. Dar chiar i n aceste condiii, o comisie special constituit, la 1717, propunea un set de 6
msuri utile i azi: 1) ordine n administrarea finanelor, 2) relaxarea impunerii, 3) liberalizarea statului,
4) ncurajarea comerului i circulaiei bunurilor, 5) creterea veniturilor, 6) reducerea cheltuielilor.
(P. Leroy-Beaulieu, Traite de la science de finances, Paris, 1891, vol. II, p. 9).
4 P. Leroy-Beaulieu, op. cit., vol. II, p. 10.
5 C.D. Popa, A. Fanu-Moca, Drept financiar, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2003, p. 24.

Cap. III. Sistemul bugetar al Romniei

85

Proiectul se afla ntr-o map de piele pe care cancelarul tezaurului o deschidea atunci cnd
prezenta proiectul, operaiunea cptnd denumirea de deschiderea pungii de bani sau
deschiderea bugetului, iar documentul aflat n mapa de piele a devenit, n mod simbolic,
punga tezaurului i tezaurul coroanei1.
Cuvntul buget este ntlnit pentru prima dat ntr-un document francez din 28 iulie
1802 cu referire la executarea unei hotrri, iar cu sensul pe care l are i astzi, cuvntul
buget este ntlnit tot n Frana, n Legea din 24 aprilie 1806 ntitulat Loi relative au
budget de lEtat. n anul 1815 cuvntul va ptrunde i n proiectul de Constituie al Franei.
3. Apariia, evoluia i reforma sistemului bugetar n Romnia
n Romnia, instituia bugetului este de dat mai apropiat de noi, problema controlului
utilizrii fondurilor domnitorilor nefiind de actualitate att timp ct acetia aveau o putere
nelimitat i necontestat i nu existau adunri reprezentative ale naiunii.
n rile Romne, strmoul bugetului a fost codicele de venituri i cheltuieli [inut
n Moldova n 1654, sub domnia lui Gheorghe tefan Vod i n Muntenia, n timpul
domniei lui Constantin Brncoveanu (1694-1704)]. Acestea erau ns conturi de gestiune a
veniturilor i cheltuielilor deja efectuate, iar nu acte de prevedere. n 1712, domnitorul
N. Mavrocordat a prezentat marilor boieri o dare de seam asupra veniturilor i cheltuielilor
rii sub forma smilor visteriei.
Cuvntul buget, asociat finanelor publice, este ntlnit pentru prima dat ntr-un
document oficial, n art. 117 din Regulamentul Organic al Moldovei, care folosete pentru
acesta forma biudje prin care se nelegea nchipuirea cheltuielilor anului viitor.
Regulamentul Organic a nfiinat adunrile obteti i a separat gestiunea domeniului
domnitorilor de cea a domeniului public, stabilind un control asupra veniturilor i
cheltuielilor publice.
Convenia de la Paris, din 1858 a stabilit principiul liberei administraii a Principatelor
Romne, atribuia pregtirii bugetului statului aparinnd Domnitorului, iar la 1860,
bugetul public deja era o instituie consacrat n Regulamentul Finanelor promulgat de
Alexandru Ioan Cuza, care prevedea c recentele (veniturile, n. n.) i cheltuielile publice
ce au a se efectua pentru serviciul fiecrui exerciiu vor fi autorizate prin legile de finane
i vor forma bugetul general al statului. Acest Regulament este considerat prima lege de
organizare financiar din Romnia.
Constituia Romniei din 1866, avnd ca model Constituia din 1835 a Regatului
Belgiei, este mai complet, Titlul IV al acesteia fiind dedicat finanelor publice. Art. 113 din
aceast Constituie, reluat i n Constituiile din 1923 i 1938, reglementnd procedura de
adoptare a bugetului, formuleaz, implicit, i cteva principii ale bugetului de stat, ntre care
amintim principiul unicitii, principiul universalitii, principiul anualitii i principiul
publicitii. Constituia din 1866 mai consacr principiul potrivit cruia nici un impozit nu se
poate percepe dect n temeiul unei legi.
Constituiile din 1948, 1952 i 1965 tratau sumar problema bugetului, prevznd doar c
acesta se adopt de ctre Marea Adunare Naional i n mod excepional de ctre Consiliul
de Stat (Constituia din 1965) i c tot prin lege se fixeaz impozitele i modul lor de
percepere.
1

N.G. Leon, Elemente de tiin financiar, vol. II, 1930, p. 305.

86

Partea I Sistemul bugetar

Prima lege care avea ca obiect de reglementare exclusiv bugetul de stat a fost Legea
nr. 3/1949, asupra ntocmirii, executrii i ncheierii bugetului general al Romniei. Legea
din 1949 a consacrat principiul anualitii bugetului.
Consiliile locale elaborau i executau bugetele locale, iar Guvernul avea sarcina de a
realiza proiectul bugetului de stat i de a executa bugetul statului.
n concepia fiscal ce i-a fcut loc dup naionalizarea principalelor mijloace de
producie, economia era planificat centralizat, printr-un plan economic general, n concordan cu acesta aflndu-se un plan financiar.
*
*
*
Dup Revoluia din decembrie 1989, o ampl reform a sistemului bugetar a avut loc n
ara noastr, prima Lege a finanelor publice nr. 10/1991 introducnd conceptul de buget
public naional n locul celui de buget de stat. Legea a enunat bugetele care alctuiesc
bugetul public naional.
Constituia din 1991 a formulat principiile de baz ale sistemului financiar, care privesc
i bugetul public naional. n 1996 a fost adoptat o nou lege a finanelor publice, lege care a
asigurat o descentralizare efectiv.
La 11 iulie 2002 a fost adoptat Legea nr. 500 a finanelor publice, n vigoare i azi,
lege care stabilete principiile bugetare, cadrul general, procedurile privind formarea,
administrarea, angajarea i utilizarea fondurilor publice, responsabilitile instituiilor
publice, categoriile de bugete din care este alctuit bugetul public naional. Aceast lege a
reglementat instituia bugetului public naional dup modelul rilor membre ale Uniunii
Europene.
Prin Legea nr. 273/2006 privind finanele publice locale sunt reglementate bugetele
locale i se afirm principiul autonomiei unitilor administrativ teritoriale, ntrit fiind acest
principiu prin Legea administraiei publice locale.
Reforma finanelor publice este ntregit prin alte acte normative adoptate de
Parlamentul i Guvernul Romniei n domeniul fiscal, ntre care amintim:
- Codul fiscal adoptat prin Legea nr. 227/2015;
- Codul de procedur fiscal adoptat prin Legea nr. 207/2015;
- Legea nr. 94/1992 privind organizarea i funcionarea Curii de Conturi a Romniei cu
modificrile ulterioare;
- Ordonana nr. 119/1999 privind controlul intern i controlul financiar-preventiv,
aprobat prin Legea nr. 301/2002, cu modificrile ulterioare;
- Legea nr. 672/2002 privind auditul public intern, cu modificrile ulterioare;
- O.U.G. nr. 64 din 27 iunie 2007 privind datoria public;
- Legea nr. 241/2005 pentru prevenirea i combaterea evaziunii fiscale;
- O.U.G. nr. 80/2013 privind taxele judiciare de timbru;
- Legea nr. 82/1991, a contabilitii, cu modificrile ulterioare.
La aceste importante acte normative se adaug numeroase alte legi, hotrri de guvern,
ordine, instruciuni i norme metodologice emise, n principal, de ctre Ministerul Finanelor
Publice. Mulimea actelor normative i modificrile repetate ale acestora creeaz o justificat
impresie de imprevizibilitate i de lips de unitate n reglementare, este generatoare de
confuzii i de justificate critici din partea contribuabililor. n acelai timp, aceste acte
normative trdeaz frmntrile perioadei de tranziie prin care trece Romnia i lipsa unui

Cap. III. Sistemul bugetar al Romniei

87

cadru conceptual suficient de bine definit i acceptat de toate forele politice care s-au aflat la
conducerea rii n aceti ani.
4. Definiia i elementele specific ale bugetului public
A face un buget nseamn a determina, a enumera, a evalua i a compara n mod periodic,
dinainte i pe o perioad de timp n viitor, cheltuielile de fcut i veniturile de realizat1.
Bugetul este un instrument juridic i economic pentru c elaborarea, execuia i
controlul bugetar sunt realizate n conformitate cu legile de aprobare, cu procedurile de drept
bugetar dar i n cadrul principiilor contabilitii publice.
Bugetul ofer Parlamentului, Guvernului, dar i populaiei o imagine de ansamblu,
aproape exact, asupra raportului dintre valoarea bunurilor materiale i imateriale create
ntr-o economie financiar i valoarea eforturilor fcute pentru realizarea lor.
n economiile moderne, bugetul nu mai constituie doar un document n care se nscriu
veniturile i cheltuielile probabile ale statului pe o perioad de dousprezece luni, ci este un
plan financiar la nivel macroeconomic.
Bugetul a devenit i un instrument de previziune, att pe termen scurt, ca urmare a
dimensionrii veniturilor i cheltuielilor publice la nivelul unui an, ct i pe termen mediu,
prin elaborarea bugetelor program, mai ales pentru cheltuielile publice de investiii.
Definiiile ce s-au dat bugetului public de-a lungul timpului sunt numeroase, dar n
esena lor aceste definiii nu sunt foarte diferite. Definiiile date n dreptul nostru, ncepnd
cu anul 1860 (prin Regulamentul bugetului general al statului)2 vorbesc despre veniturile
statului i cheltuielile pe care statul le face, aezate conform legilor i autorizate n fiecare an
de o lege anual. Legea Contabilitii Publice din 1903, ca i legea din 1929, d bugetului de
stat o definiie sintetic, de inspiraie francez, care a fost aproape unanim acceptat i
nsuit i n doctrin. Astfel, cele dou legi definesc bugetul de stat ca fiind actul prin care
sunt prevzute i prealabil aprobate veniturile i cheltuielile anuale ale statului sau ale altor
servicii publice. Actualitatea acestei definiii este demonstrat de faptul c ea se regsete
aproape identic n Regulamentul financiar al Uniunii Europene care dispune c bugetul este
actul care prevede i autorizeaz n prealabil, n fiecare an, cheltuielile i veniturile
comunitilor.
Legea nr. 500/2002 privind finanele publice definete bugetul ca fiind documentul
prin care sunt prevzute i aprobate n fiecare an veniturile i cheltuielile sau, dup caz,
numai cheltuielile, n funcie de sistemul de finanare a instituiilor publice.
Aceeai lege, n art. 2.7. definete i bugetul general consolidat ca fiind ansamblul
bugetelor, componente ale sistemului bugetar, agregate i consolidate pentru a forma un
ntreg.
Din cuprinsul definiiilor formulate rezult trei elemente specifice ale bugetului public:
1) bugetul public este un act de previziune, n sensul c prezint un tablou evaluativ i
comparativ de venituri publice, adic indic sursele bneti ale bugetului;
M. Lzeanu, Curs de tiin i legislaie financiar, 1942, p. 133.
n acest Regulament, bugetul general al statului era definit ca fiind recentele (veniturile) i cheltuielile
publice ce au a se efectua pentru serviciul fiecrui exerciiu, iar Legea de Contabilitate Public din 1864, arat c
bugetul general al statului este format din toate veniturile statului i cheltuielile neaprate pentru ndeplinirea
deosebitelor servicii, aezate conform legilor, autorizate n fiecare an de o lege anual de finane.
1
2

Partea I Sistemul bugetar

88

2) bugetul public este un act de autorizare, prin care puterea executiv este mputernicit de puterea legislativ s cheltuiasc i s perceap venituri n acord cu prevederile
bugetare;
3) bugetul public este un act limitat n timp, de regul pentru o perioad de un an, mai
potrivit pentru a se efectua programarea i a se urmri execuia bugetar.
5. Rolul bugetelor n statele moderne
Bugetul public naional este un instrument cu rol esenial n procesul distribuirii i
redistribuirii produsului intern n economia naional, ntre stat i populaie, ntre sfera
productiv i cea neproductiv a societii, n asigurarea proteciei sociale, n procesul de
control al constituirii, repartizrii i cheltuirii resurselor publice. Prin bugetul public, statul i
exercit o bun parte a funciilor sale i rolul intervenionist, se asigur autonomia unitilor
administrativ-teritoriale i se asigur echilibrul financiar, monetar i valutar al rii,
stabilitatea economiei naionale, realizarea unor obiective care, din cauza dimensiunii lor, nu
pot fi executate de agenii economici privai, se ncurajeaz unele activiti i se pot descuraja
altele etc.
Veniturile publice fiind ntemeiate pe puterea de constrngere a statului, impunerea i
colectarea lor ar putea genera mari nedrepti n repartiia sarcinilor asupra contribuabililor
dac nu s-ar proceda pe baza unui plan dinainte stabilit, plan care s aib mereu n vedere
raportul dintre nevoile colective i puterea de contribuie a cetenilor.
Facultatea de contribuie a cetenilor trebuie s alctuiasc msura n care este bine s
se satisfac anumite nevoi colective care pot fi utile, necesare sau indispensabile. Producerea
de ctre stat de bunuri imateriale, de bunuri care nu pot fi evaluate n moned (justiia,
ordinea public etc.), ar putea genera risip i dezordine financiar, dac producerea lor nu
s-ar face pe baza unui echilibru bugetar. Bugetul este expresia situaiei economice a unui stat;
din el se pot trage concluzii asupra puterii de contribuie a populaiei, asupra nevoilor
colective ale poporului, precum i, dup cum spunea N.G. Leon, asupra cumineniei lui
politice1.
Statele cu bugete echilibrate gsesc mai uor credite, att interne, ct i externe, dect
statele a cror bugete fac dovada unei dezordini financiare. Bugetul este i instrumentul care
ofer Parlamentului i Guvernului, dar i contribuabililor, posibilitatea de a-i face o idee
asupra valorii bunurilor materiale i imateriale create ntr-o economie public i valoarea
sacrificiilor fcute pentru realizarea lor. Numai cu ajutorul bugetului se poate stabili un
echilibru ntre nevoile colective i mijloacele cu care se acoper aceste nevoi.
n epoca modern, rolul bugetului de stat este pus n eviden de modalitile de
exercitare a funciilor finanelor publice (de repartiie i de control). Bugetul nu reprezint
doar un tablou sintetic n care se nscriu i prin care se compar veniturile i cheltuielile
publice, rolul acestuia fiind mult mai complex. El este considerat de ctre finaniti un
instrument prin care se realizeaz alocarea i redistribuirea resurselor i care prezint
utilitate n procesul reglrii activitii economice i sociale.
Rolul alocativ al bugetului decurge din natura statului i din funciile sale, din faptul c
el are sarcina finanrii serviciilor publice. Bugetul public reflect, n partea de cheltuieli,
1

N.G. Leon, Elemente de tiin financiar, vol. II, p. 314.

Cap. III. Sistemul bugetar al Romniei

89

modul de alocare a resurselor fiecrui an bugetar. Dar statul se poate manifesta i ca agent
economic, att prin dezvoltarea unor activiti industriale i comerciale proprii, ct i prin
participarea la finanarea unor activiti n sectorul privat, cheltuielile din astfel de aciuni
fiind evideniate n bugete anexe i n conturi speciale de trezorerie.
Rolul redistributiv al bugetului deriv din natura acestuia de instrument de mobilizare
a resurselor i de repartizare a acestora pentru finanarea unor activiti i aciuni stabilite
prin lege. Bugetul este instrumentul prin care se redistribuie o parte din produsul intern brut,
redistribuire care se realizeaz att prin intermediul impozitelor i taxelor, ct i al
cheltuielilor. Astfel, prin intermediul impozitului progresiv asupra veniturilor persoanelor
fizice se realizeaz, n fapt, o redistribuire a veniturilor ntre diferite categorii sociale.
Tehnicile fiscale prin care se asigur, pe calea impozitrii veniturilor, redistribuirea
produsului intern brut, sunt: deducerile din venit, neimpozitarea veniturilor mici,
diferenierea impunerii n funcie de tranele de venit, instituirea de impozite particulare
numai pentru persoanele ce obin venituri sau dein averi foarte mari, utilizarea unor impozite
difereniate n raport cu originea veniturilor. Pe de alt parte, i destinaia dat resurselor,
respectiv cheltuielile aprobate i subvenionarea unor activiti, reprezint modaliti de
nfptuire a redistribuirii produsului intern. Alocarea de resurse pentru subvenionarea
organismelor de asigurri sociale genereaz redistribuire n scopul asigurrii proteciei
sociale, dup cum susinerea de la buget a agriculturii, a cercetrii tiinifice, a unor aciuni
social-culturale constituie i ea o modalitate de redistribuire a veniturilor.
Rolul de reglare a vieii economice decurge din importana bugetului de stat ca
instrument cu putere de lege, prin care se reflect politica economic promovat de Guvern.
Prin orientrile bugetului se poate aciona asupra economiei stimulnd sau frnnd o anumit
activitate. Autoritile publice pot aciona, n acest scop, prin intermediul cheltuielilor,
veniturilor i soldului bugetar. Impozitele, mprumuturile de stat, cheltuielile publice i altele,
au fost i sunt folosite de autoritile publice ca instrumente pentru promovarea creterii
economice, corectarea ciclului economic, ocuparea forei de munc, restabilirea echilibrului
general perturbat de factori conjuncturali (). Sistemele noastre economico bugetare
moderne sunt structural dotate cu fore de stabilizare automat foarte eficace. Ziua sau
noaptea, indiferent dac Preedintele se afl sau nu la Casa Alb, sistemul bugetar contribuie,
aidoma unui reostat, la neutralizarea factorilor de dezechilibru1.
Cheltuielile publice constituie un mijloc de care statul dispune pentru a favoriza
relansarea global sau sectorial a vieii economice. Sporirea prii din resursele publice care
se distribuie cu titlu de cheltuieli influeneaz consumul i producia naional. Astfel,
creterea numrului de salariai determin o cretere a cererii de bunuri i servicii i, implicit,
o cretere a produciei naionale, dup cum diminuarea cheltuielilor publice poate reprezenta
un mijloc prin care Guvernul acioneaz n sensul reducerii importului i limitrii inflaiei.
Veniturile publice, n special taxele i impozitele, pot fi utilizate ca instrument de
politic economic n dou direcii opuse: fie pentru frnarea activitii economice, fie pentru
a susine relansarea acestor activiti. Sporirea fiscalitii reduce nivelul veniturilor
disponibile i influeneaz n mod direct consumul, dup cum reducerea impozitelor produce
1 P.D. Samuelson citat de I. Vcrel, G. Anghelache, Gh. D. Bistriceanu, T. Moteanu, F. Bercea,
M. Bodnar, F. Georgescu, Finane publice, p.89.

Partea I Sistemul bugetar

90

un surplus de venituri care permite relansarea consumului. La rndul lor, modificarea


accizelor favorizeaz sau frneaz cererea pentru un anumit produs.
De asemenea, prin intermediul instrumentelor fiscale (cote de impunere, deduceri
fiscale, scutiri) sau a provizioanelor speciale care diminueaz veniturile impozabile poate fi
susinut relansarea economic. Reducerea impozitului pe profit are drept efect stimularea
activitii n domeniul respectiv de activitate i crearea resurselor necesare dezvoltrii
viitoare, prin folosirea profitului pentru autofinanare.
6. Natura juridic a bugetului public
Bugetul public naional are o natur ambigu: el este un instrument financiar i
contabil care mbrac o form juridic, dar i un prin care instrument se pun n oper
politici ale partidului (partidelor) politic care exercit puterea, voina politic a acestor
fore. Un ansamblu de conturi care descriu, pentru o perioad determinat, toate resursele i
toate cheltuielile permanente ale statului. Conform unor opinii recente, bugetul modern este
un act intervenionist al statului datorit aciunii sale asupra structurii economice, a
structurilor sociale i asupra situaiei economice i monetare1.
n sistemul nostru de drept, bugetul de stat i bugetul asigurrilor sociale de stat se
aprob de Parlament i se adopt prin lege ordinar, ntr-o procedur diferit ns de a
celorlalte legi ordinare.
Concluzia care se desprinde din textele constituionale i legale (Legea nr. 500/2002)
care reglementeaz materia este aceea c bugetul statului are natur juridic de lege, dar
calificarea bugetului public constituie nc o problem controversat.
Conform opiniilor formulate, bugetul public este susceptibil de a fi calificat2:
1) ca act avnd natura juridic de lege;
2) ca act administrativ sau act condiie de natur administrativ;
3) ca act administrativ i legislativ, n acelai timp;
4) ca act de planificare sau act financiar.
1) Teoria care susine c bugetul public naional este o lege pleac de la constatarea
c bugetul, fiind un act al puterii legiuitoare i mbrcnd forma unui act normativ adoptat de
aceast putere, nu poate fi, la rndul su, dect o lege, fiind lipsit de interes coninutul
reglementrii, pentru c domeniul legii este nelimitat, legiuitorul neavnd nici o alt limit n
aciunea sa dect aceea pe care i-o d singur, la care se adaug, evident limitele impuse de
Constituie.
Concepia potrivit creia bugetul are natur juridic de lege este mprtit de
majoritatea autorilor romni i este conform i cu spiritul Legii finanelor publice nr.
500/2002, cu modul n care, n sistemul nostru de drept, se aprob bugetul de ctre Parlament
i consecinele care decurg: obligativitatea realizrii dispoziiilor sale.
Sunt i autori care, atribuind noiunii de lege dou nelesuri: unul formal, al doilea
material, consider c bugetul statului este o lege numai n sens formal, nu i n sens
material, pentru c el este elaborat sub form de lege, conform procedurii administrative3.
R. Muzellec, apud M. t Minea, C.F. Costa, n Dreptul finanelor publice, vol. I, p. 75.
D.D. aguna, Drept financiar i fiscal. Tratat, p. 525 i E. Blan. Drept financiar, p. 18. I. Condor, Drept
fiscal i financiar, p. 77 i I. Gliga, Drept financiar, p. 40
3 Apud C.D. Popa, A.Fanu-Moca, Drept financiar, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2003, p. 29.
1
2

Cap. III. Sistemul bugetar al Romniei

91

Este de remarcat ns faptul c, admind calificarea ca lege a bugetului, att sub aspect
formal, ct i sub aspect material, exist totui deosebiri importante ntre legile bugetare i
celelalte legi.
Astfel, sub aspect formal, se constat c legile bugetare prezint urmtoarele
particulariti:
a) Legea bugetului de stat i legea bugetului asigurrilor sociale de stat se adopt1 n
edin comun a celor dou Camere ale Parlamentului (art. 65 alin. (2), lit. b) din
Constituie), procedur parlamentar instituit ca o procedur de urgen, pentru eliminarea
navetei parlamentare n caz de divergen, ori de adoptare a unei atitudini comune n
probleme de interes naional, care, prin natura lor, reclam un mod de tratare corelat i
unitar2. Aceste legi (bugetare) nu fac parte ns din categoria legilor organice, pentru c nu
sunt calificate ca atare nici de art. 73 alin. (2) i nici de art. 138 din Constituie i aceasta n
pofida importanei, necontestate, pe care legile bugetare le au i pe temeiul creia credem c
ar trebui s fac parte din categoria legislaiei constituionale secundare 3, deci a legilor
organice.
b) Legile bugetare nu pot intra, formal, n categoria legilor ordinare obinuite4 pentru c,
legile ordinare se adopt ntr-o procedur diferit de aceea a legilor ordinare, respectiv, cu
votul membrilor prezeni din fiecare Camer (art. 76 din Constituie), or legile bugetare se
adopt n edin comun a celor dou Camere. Totui, legile de adoptare a bugetelor
cuprind meniunea c ele s-au adoptat:
- n conformitate cu dispoziiile art. 65 alin. (2), deci n edin comun a celor dou
Camere i
- n conformitate cu art. 76 alin. (2) din Constituie, deci ca legi ordinare5, iar constituia
prevede c toate legile care nu sunt organice sunt ordinare.
c) Iniiativ legislativ n ceea ce privete bugetul de stat i bugetul asigurrilor sociale
de stat nu poate avea dect Guvernul, fiind exclus iniiativa cetenilor i chiar aceea a
deputailor sau senatorilor (acetia din urm putnd propune i susine doar amendamente.
Dar restriciile n privina legilor bugetare sunt mai numeroase, iar ntre acestea amintim i pe
aceea c amendamentele care conduc la majorarea deficitului bugetar nu pot fi aprobate n
timpul dezbaterilor n Parlament. Concluzia rezult din interpretarea art. 138 alin. (2) i (5) i
74 alin. (2) din Constituie.
d) Adoptarea legilor bugetare trebuie s se fac ntr-un termen determinat de Constituie,
n art. 138 alin. (3), respectiv cu trei zile nainte de expirarea exerciiului bugetar n curs, dar
sanciunea pentru nerespectarea acestuia const n stabilirea unei reguli care s permit
1 Este de observat c i Constituia i Legea nr. 500/2002 vorbesc, pe de o parte despre aprobarea celor
dou bugete, iar pe de alt parte de adoptarea lor. n acest sens sunt dispoziiile art. 65 alin. (2) i 138 alin. (2)
din Constituie, care vorbesc despre aprobarea bugetelor i art. art. 138 alin. (3), care vorbesc despre
adoptarea legilor bugetare. Legea nr. 500/2002, la rndul ei, vorbete, n art. 16 despre aprobarea bugetelor,
iar n art. 17 despre adoptarea legilor bugetare
2 I. Muraru, E. S. Tnsescu (coord.), Constituia Romniei. Comentarii pe articole, Ed. C.H. Beck,
Bucureti, 2008, p. 640.
3 A se vedea pentru dezvoltarea conceptului de legislaie constituional secundar, I. Deleanu, Instituii i
proceduri constituionale, p. 289.
4 n sensul c legile bugetare nu sunt legi ordinare obinuite, a se vedea i M. Bouvier, M.-C. Eclassan,
J.-P. Lassale, Finances publicques, p. 231.
5 A se vedea meniunea formulat dup art. 27 din Legea nr. 18/2009, a bugetului public pe anul 2009 i
dup art. 21 din Legea nr. 19/2009, a bugetului asigurrilor sociale de stat pe anul 2009.

Partea I Sistemul bugetar

92

realizarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor potrivit legilor din anul precedent, pn la


adoptarea noilor bugete.
e) Legile bugetare se aprob pentru durat determinat, de regul un an.
f) Legile bugetare nu pot face obiectul delegrii parlamentare. n alte cuvinte, nu pot fi
adoptate bugetele prin ordonane.
Sub aspect material, legile bugetare se deosebesc, de asemenea de celelalte legi prin
coninutul lor i prin efectele lor. Astfel:
a) Bugetele sunt acte cu o amprent politic mai pronunat dect alte legi, dei aceast
component trebuie descifrat, dat fiind faptul c bugetul este o prezentare n cifre a
activitii financiare a statului, un ansamblu de conturi previzionale i un act de autorizare dat
de Parlament puterii executive de a executa bugetul aprobat. Dar ele sunt acte cu amprent
politic pronunat, pentru c exprim, ntr-o msur mai mare dect alte legi, voina puterii
politice, voina partidului politic care exercit puterea ctigat prin votul popular. De aceea,
din ansamblul de conturi al bugetului public i autorizarea dat pentru a se executa, se relev
i transpare, voina forelor politice aflate la putere.
b) Legile bugetare se deosebesc n coninut i n efecte de celelalte legi. Astfel, se
constat c bugetul, dei se prezint ca un ansamblu de conturi, o descriere n cifre a
activitii statului, ce ar trebui s-i confere o aparen de impersonalitate, n realitate, de
esena legilor bugetare nu sunt dispoziiile generale, impersonale i care s se aplice fr
limite n timp (cum sunt legile obinuite), autorizrile date prin aceste legi fiind operaiuni
individual determinate i a cror durat de valabilitate n timp este limitat. Or, n cazul
celorlalte legi, astfel de dispoziii cu caracter individual determinat i limitat n timp ar pune
n discuie nsi constituionalitatea lor.
2) Teoria care consider bugetul public naional act-condiiune de natur
administrativ se ntemeiaz, ntr-o opinie, pe constatarea c, att veniturile, ct i
cheltuielile sunt numai evaluri de ordin financiar pe care, n fapt, le realizeaz agenii
administrativi1, ori, ntr-o alt opinie, pe faptul c n statele moderne, prin bugetele de stat se
condiioneaz veniturile i cheltuielile publice sub aspecte parial diferite, dar comune actelor
administrative de aceast natur2.
n aceast opinie, bugetul public nu ar fi dect un act-condiie pus de legiuitor la
dispoziia agenilor administrativi, pentru a realiza acte juridice prin care sunt create creane
de la i n favoarea tezaurului public i prin care se realizeaz plata acestor creane3. Bugetul
public naional este un act-condiie att n privina veniturilor, ct i a cheltuielilor. Prin
buget se stabilete volumul anual total al veniturilor, cuantumul impozitelor i taxelor
programate a se realiza, iar cnd prin buget se condiioneaz realizarea anumitor venituri
publice conform necesitii de stabilire i autorizare a veniturilor bugetare se consider c
bugetul veniturilor este un act-condiie. Prin buget se determin i se aprob, de asemenea,
volumul cheltuielilor prevzute a se efectua, dar realizarea bugetului anual este, din acest
punct de vedere, condiionat de obinerea la trezoreria statului a veniturilor necesare
acoperirii cheltuielilor prevzute. De aceea i cu referire la cheltuieli, bugetul este un
act-condiie.
M. t. Minea, Dreptul finanelor publice, p. 42.
I. Condor, Drept fiscal i financiar, p. 77.
3 D.D. aguna, op. cit., p. 525.
1
2

Cap. III. Sistemul bugetar al Romniei

93

ntr-o alt opinie, bugetul de stat este un act administrativ-condiiune ntruct att
realizarea veniturilor, ct i a cheltuielilor programate sunt condiionate de executarea
obligaiilor de ctre contribuabili1.
Adepii acestei teorii2, pornind de la natura veniturilor bugetare, susin c, n privina
veniturilor care provin din alte surse dect impozitele (nchirieri, exploatri industriale sau
forestiere etc.), bugetul nu are nici o nsemntate juridic, el nefiind dect o evaluare de ordin
financiar. Ct privete veniturile din impozite, acestea sunt stabilite prin legi speciale, iar nu
prin buget.
Nici n privina cheltuielilor bugetul nu are valoare de lege, pentru c, susin adepii
acestei teorii, n statul modern nu exist nici o autoritate care s poat mpiedica realizarea
situaiilor juridice individuale, a creanelor i a datoriilor care au luat natere n mod normal.
Aa fiind, bugetul nu este dect condiia impus de legiuitor pentru ca agenii administrativi
s exercite competena lor de a mplini actele juridice prin care sunt create creane n contra
tezaurului public i prin care se efectueaz plata acestor creane. n lipsa votului bugetar, nu
se poate exercita competena agenilor administrativi, iar actele creatoare de creane sunt nule
din punct de vedere juridic, nule fiind i plile efectuate.
Pe de alt parte, se arat c o mare parte a cheltuielilor publice se refer la achitarea
datoriilor existente, iar aceste pli nu pot fi mpiedicate. De aceea, Parlamentul are datoria
de a vota creditele necesare, dar puterea sa de apreciere este limitat. Alt parte a
cheltuielilor publice avnd ca obiect obligaii ale statului (ex: salariile funcionarilor publici),
plata lor nu poate fi refuzat de Parlament dect prin abrogarea sau modificarea legilor prin
care cheltuielile au fost create, iar nu prin buget.
n concluzie, potrivit acestei teorii, bugetul nu este dect un act-condiie, fr nici o
semnificaie juridic.
n doctrina francez, se consider, c legile bugetare, modificate i completate prin legile
rectificative, se prezint ca o serie de autorizaii date de puterea legiuitoare, executivului
pentru ca aceasta din urm s realizeze veniturile i s efectueze cheltuielile, dar c
autorizarea veniturilor prezint caracteristici care confer distinctivitate fa de autorizarea
cheltuielilor, dat fiind faptul c n materie de venituri, principiul dominant este acela al
neafectrii, care este opusul principiului aplicabil n materie de cheltuieli: acela al destinaiei
precise i care nu poate fi schimbat3.
3) Teoria care susine c bugetul public naional are o natur juridic dubl, att
de lege, ct i de act administrativ are ca punct de plecare distincia ntre actele normative
i actele administrative. Adepii calificrii dualiste a bugetului de stat susin c bugetul este
lege n prile care conin dispoziii cu caracter general i act administrativ n prile lui
creatoare de acte individuale i concrete.
Astfel, partea de venituri este considerat creatoare de dispoziii generale, ntruct
stabilete pentru fiecare an, prin norme generale, perceperea impozitelor i taxelor ca i cnd
ar fi reglementate din acel moment, fiind, de altfel, unanim admis c actele prin care se
instituie obligaii de plat a impozitelor i taxelor reprezint acte legislative, deci legi.
n schimb, partea de cheltuieli a bugetului de stat este considerat ca fiind creatoare de
1

R. Postolache, op. cit., p. 54.


G. Jze, Cours des Finances, Theorie generale du budget, Paris, 1922, p. 22-24.
3 M. Bouvier, op. cit., p. 239.
2

Partea I Sistemul bugetar

94

acte individuale i concrete, deci de natur administrativ. Aceasta pentru c votul dat
cheltuielilor bugetare de ctre Parlament se produce n domeniul de aplicare a legilor
adoptate anterior privind deschiderea creditelor bugetare i a altor norme de cheltuieli
bugetare iar din moment ce acest vot nu aduce nici o modificare unor norme juridice
preexistente, se consider c, n partea privitoare la cheltuieli, bugetul este un act individual,
de natur administrativ.
4) Teoriile care consider bugetul public naional ca act de planificare sau ca act
financiar au n vedere, n principal, aspectele economice ale bugetului. Dar adepii acestei
teorii nu contest faptul c, dei realizat dup reguli de contabilitate, bugetul public naional
ca act de planificare sau ca plan financiar, fiind adoptat de puterea legiuitoare, este nvestit cu
putere de lege.
Finanitii mprtesc, totui, fr rezerve ideea c bugetul de stat este un act normativ
cu valoare de lege. n aceast opinie, bugetul de stat este o categorie fundamental a tiinei
finanelor, la definirea creia concur o abordare juridic i alta economic. Sub aspect
juridic, bugetul reprezint un act prin care sunt prevzute i autorizate veniturile i
cheltuielile anuale ale statului. Bugetul de stat prevede i autorizeaz, n form legislativ,
cheltuielile i resursele statului. Aceast definiie, arat autorul citat, pune n eviden
necesitatea aprobrii parlamentare a indicatorilor bugetari. Fiind un document ce necesit
autorizarea prealabil a puterii legislative, bugetul de stat are caracter obligatoriu1.
7. Componentele sistemului bugetar romn
Sistemul bugetar romn are trei mari componente bugetare care corespund celor trei
mari direcii de aciune n i pentru finanele statului i pentru cheltuielile statului:
1) administraia central, care se realizeaz prin intermediul bugetului de stat, cu
anexele sale;
2) administrarea sistemului de asigurri sociale, realizat prin intermediul bugetului
asigurrilor sociale de stat;
3) administraia public local, care se realizeaz, n mod autonom, n fiecare unitate
administrativ teritorial, prin intermediul bugetelor locale.
Aceast clasificare a bugetelor corespunde celei folosite n rile membre ale Uniunii
Europene i a fost consacrat n dreptul comunitar prin Tratatul de la Maastricht i ine seama
de natura cheltuielilor, iar nu de autorul acestora.
Remarcm o lips de corelare ntre Constituia Romniei, care n art. 138 vorbete
despre bugetul public naional (care este alctuit din bugetul de stat, bugetul asigurrilor
sociale de stat i bugetele locale ale comunelor, oraelor i judeelor) i Legea nr. 500/2002
care vorbete despre bugetul general consolidat i despre sistemul bugetar, acesta din
urm cuprinznd:
a) bugetul de stat;
b) bugetul asigurrilor sociale de stat;
c) bugetele fondurilor speciale;
d) bugetul trezoreriei statului;
1 I. Vcrel, G. Anghelache, Gh. D. Bistriceanu, T. Moteanu, F. Bercea, M. Bodnar, F. Georgescu, Finane
publice, ed. a III-a, p. 557.

Cap. III. Sistemul bugetar al Romniei

95

e) bugetele instituiilor publice autonome;


f) bugetele instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetul de stat;
g) bugetele instituiilor publice finanate integral din venituri proprii;
h) bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat i a
cror rambursare, dobnzi i alte costuri se asigur din fonduri publice;
i) bugetul fondurilor externe nerambursabile;
j) bugetele locale;
n ceea ce privete bugetul general consolidat, acesta este reprezentat de ansamblul bugetelor, componente ale sistemului bugetar, agregate i consolidate pentru a forma un ntreg.
Se constat c bugetul statului nu se prezint sub forma unui document unic, ci a
unui ansamblu de bugete care alctuiesc sistemul bugetar (conform legii finanelor
publice) sau bugetul public naional (conform Constituiei).
8. Competenele de adoptare a bugetelor
n funcie de natura lor, bugetele se aprob anual, prin legi i hotrri ale consiliilor
locale, iar n unele cazuri de ctre organele abilitate n acest scop prin legi speciale, n cazul
bugetelor instituiilor publice autonome i de ctre ordonatorul de credite sau organul de
conducere cu aprobarea ordonatorului de credite, dup caz.
n cadrul legilor bugetare anuale (de adoptare) se includ urmtoarele:
a) legea bugetului de stat, legea (legile) de rectificare a bugetului de stat;
b) legea bugetului asigurrilor sociale de stat, legea (legile) de rectificare a bugetului
asigurrilor sociale de stat (art. 5 din Legea nr. 500/2002).
Rezultatele execuiei acestor bugete se aprob prin tot prin legi (legea privind contul
general anual de execuie a bugetului de stat i legea privind contul general anual de execuie
a bugetului asigurrilor sociale de stat art. 6 din Legea nr. 500/2002).
Constituie anexe ale legilor bugetare, potrivit art. 27 din legea finanelor publice i,
prin urmare, se adopt odat cu legile bugetare:
a) sintezele bugetelor fondurilor speciale, bugetele creditelor externe contractate sau
garantate de stat i bugetele fondurilor externe nerambursabile;
b) bugetele ordonatorilor principali de credite i anexele la acestea;
c) sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i criteriile de repartizare a
acestora;
d) alte anexe specifice.
Bugetele altor instituii publice se adopt astfel:
a) bugetele instituiilor publice autonome, de ctre organele abilitate n acest scop prin
legi speciale;
b) bugetele instituiilor publice finanate parial din credite externe contractate sau
garantate de stat i fonduri externe, prin lege, ca anexe la bugetele ordonatorilor principali de
credite;
c) bugetele instituiilor publice finanate integral din credite externe contractate sau
garantate de stat i fonduri externe, de ctre ordonatorul de credite ierarhic superior al acestora;
d) bugetele instituiilor publice care se finaneaz integral din venituri proprii, de ctre
organul de conducere al instituiei publice i cu acordul ordonatorului de credite ierarhic
superior;
e) bugetul trezoreriei statului, prin hotrre a Guvernului.

Partea I Sistemul bugetar

96
9. Coninutul bugetelor

9.1. Bugetul de stat


Este cel mai amplu i cea mai important component a sistemului bugetar. Obiectul
acestuia l reprezint constituirea i utilizarea fondurilor la dispoziia statului, pentru
funcionarea autoritilor publice, asigurarea ordinii publice, aprarea rii, realizarea aciunilor
social-culturale, pentru finanarea unor investiii i activiti de interes strategic, asigurarea
proteciei i refacerea mediului nconjurtor, asigurarea msurilor de protecie social a
populaiei i realizarea programelor de cercetare etc., precum i msurile intervenioniste ale
statului.
Bugetul de stat conine veniturile centralizate ale statului i repartizarea acestora pentru
cheltuieli pe domenii, n scopul acoperirii trebuinelor comune.
n buget, veniturile bugetului de stat sunt evideniate pe surse de provenien n venituri
curente (fiscale i nefiscale) i venituri din capital. Cheltuielile prevzute i aprobate prin
bugetul de stat sunt structurate pe domenii economice, iar n cadrul acestora pe cheltuieli
curente i de capital.
Bugetul de stat reprezint i instrumentul prin intermediul cruia statul i realizeaz
politicile intervenioniste. Prin intermediul bugetului, statul intervine n viaa economic n
scopul reglrii sau corectrii proceselor economice i sociale, pentru realizarea unor
obiective sociale i economice care nu pot fi puse altfel n practic.
Bugetul de stat se aprob prin lege. Legile bugetare anuale pot fi modificate n cursul
exerciiului bugetar prin legi de rectificare, elaborate cel mai trziu pn la data de 30
noiembrie. Legilor de rectificare li se aplic aceleai proceduri ca i legilor bugetare anuale
iniiale, cu excepia termenelor din calendarul bugetar.
Bugetul de stat este administrat de Ministerul Finanelor Publice.

9.2. Bugetele fondurilor speciale


Reprezint excepie de la principiul unitii bugetare. Sunt bugete ale fondurilor care au
destinaii precizate prin legile speciale. Se ntocmesc pentru finanarea unor obiective i
aciuni pentru care se instituie prelevri obligatorii cu aceast destinaie.
Bugetele fondurilor speciale se adopt ca anexe la bugetul de stat, bugetul
asigurrilor sociale de stat sau a bugetelor locale i se numesc bugete anexe. Exemple de
bugete pentru fonduri speciale au fost i sunt: Fondul special pentru dezvoltarea sistemului
energetic, Fondul special al drumurilor publice, Fondul special pentru protejarea asigurailor,
Fondul special pentru copii, Fondul special pentru dezvoltarea i modernizarea punctelor de
control pentru trecerea frontierei, precum i a celorlalte uniti vamale, Fondul special pentru
promovarea i dezvoltarea turismului, Fondul special al aviaiei civile, Fondul special pentru
executarea lucrrilor de consolidare la Palatul de Justiie din Bucureti etc.
Aa cum am mai artat, noua lege a finanelor publice, dei sporete numrul de bugete
care alctuiesc sistemul bugetar, ntrete principiul unitii bugetare prin dou dispoziii.
Astfel:
1) spre deosebire de reglementarea anterioar (art. 19 din Legea nr. 72/1996) care
prevedea c fondurile speciale, aprobate prin legi speciale, se constituie n afara bugetului
de stat i a bugetului asigurrilor sociale de stat, noua lege a finanelor publice, n art. 78,
prevede c bugetele fondurilor speciale aprobate prin legi speciale, care se constituie i

Cap. III. Sistemul bugetar al Romniei

97

se administreaz n afara bugetului de stat i a bugetului asigurrilor sociale de stat (ex:


bugetul Fondului pentru asigurrile sociale de sntate i bugetul asigurrilor de omaj) se
aprob ca anexe la legea bugetului de stat i, respectiv, la legea bugetului asigurrilor sociale
de stat.
2) n vederea respectrii principiilor bugetare, prin art. 10 alin. (4) din Legea
nr. 500/2002, s-a stabilit un termen de trei ani n care Guvernul trebuie s propun
Parlamentului modificarea actelor normative pentru desfiinarea veniturilor i cheltuielilor cu
destinaie special incluse n bugetul de stat.

9.3. Bugetul trezoreriei statului i specificul acestuia


Trezoreria statului este organizat i funcioneaz ca un sistem unitar i integrat prin care
statul asigur efectuarea operaiunilor de ncasri i pli privind fondurile publice, inclusiv
cele privind datoria public i a altor operaiuni ale statului. Trezoreria statului este
organizat i funcioneaz ca un sistem unitar, n cadrul Ministerului Finanelor Publice, n a
crui structur organizatoric funcioneaz Unitatea de Management a Trezoreriei statului, cu
statut de direcie general i la nivelul unitilor teritoriale ale Ministerului Finanelor
Publice, respectiv n cadrul Direciilor Generale ale Finanelor Publice i ale Administraiilor
Finanelor Publice n care funcioneaz Direcii de Trezorerie i Contabilitate Public.
Bugetul trezoreriei statului cuprinde bugetul de venituri i de cheltuieli a acestei
instituii. Partea de venituri a bugetului Trezoreriei este alctuit din dobnzi, dobnzi
penalizatoare, majorri, comisioane ncasate i alte venituri1, iar la cheltuieli, dobnzile i
comisioanele pltite, cheltuieli de funcionare a unitilor Trezoreriei Statului, care cuprind:
cheltuieli materiale i servicii pentru ntreinerea i funcionarea Trezoreriei Statului i a
sistemelor informatice ale acesteia, taxe potale, cheltuieli cu transportul i asigurarea
numerarului i valorilor, paza sediilor i chirii, cheltuieli cu ntreinerea, funcionarea i
asigurarea mijloacelor de transport al numerarului i valorilor, cheltuieli de publicitate,
cheltuieli de capital pentru unitile Trezoreriei Statului, cheltuieli pentru acoperirea
prejudiciului creat n cazul afectrii integritii disponibilitilor bneti pstrate la Trezoreria
Statului i alte cheltuieli2.
Bugetul Trezoreriei este elaborat, administrat i executat de ctre Ministerul Finanelor
Publice. Acest buget se prezint spre aprobare Guvernului pn la data de 15 noiembrie a
fiecrui an pentru anul urmtor, n structura clasificaiei bugetare aprobate de Ministerul
Finanelor Publice. Se aprob i se modific, dac e cazul, prin hotrre a Guvernului, la
propunerea Ministerului Finanelor Publice.
Excedentul anual rezultat din execuia bugetului trezoreriei statului, ca diferen ntre
veniturile ncasate i plile efectuate, se reporteaz n anul urmtor i se utilizeaz pentru
acoperirea cheltuielilor aprobate n bugetul trezoreriei statului.
Specific bugetului acestei instituii este dat deci de modul de aprobare (hotrre a
Guvernului), veniturile sale (cele mai multe din dobnzi, comisioane, majorri) i faptul c
excedentul eventual se reporteaz.

1
2

Art. 11 alin (2) din O.U.G. nr. 146/2002 rep.


Art. 11 alin (3) din O.U.G. nr. 146/2002 rep.

Partea I Sistemul bugetar

98
9.4. Bugetele instituiilor publice autonome

Denumirea de instituii publice este una generic i aceasta include Parlamentul,


Administraia Prezidenial, Curtea Constituional, Consiliu Suprem de Aprare a
rii, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraiei publice, alte autoriti
publice, instituiile publice autonome, precum i instituiile din subordinea acestora,
indiferent de modul de finanare a acestora (art. 3 pct. 30 din Legea nr. 500/2002).
Cheltuielile instituiilor publice precum Camera Deputailor, Senatul, Administraia
Prezidenial, Curtea Constituional, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Avocatul
Poporului, Consiliul Naional pentru Studierea Arhivelor Securitii, Consiliul Concurenei,
Consiliul Naional al Audiovizualului, administraia public central, care include Secretariatul
General al Guvernului, Cancelaria primului Ministru, ministerele i celelalte autoriti ale
administraiei publice centrale de specialitate sunt aprobate prin legile bugetare de adoptare a
bugetelor de stat.
Instituiile publice autonome sunt, aadar, alte instituii dect cele mai sus menionate,
dar un criteriu de determinare a acestora nu ne este oferit de legea finanelor publice dect
prin referirea la aprobarea bugetelor acestor instituii de ctre organele abilitate n acest scop
prin legi speciale [art. 16 lit. b) din Legea nr. 500/2002]. ntre acestea se afl, credem,
Serviciul de Informaii Externe, a crui activitate este finanat de la bugetul de stat, dar
modul de planificare, eviden i utilizare a fondurilor se stabilete de ctre Consiliul Suprem
de Aprare a rii [art. 20 din Legea nr. 1/1998 privind organizarea i funcionarea SIE1),
Serviciul Romn de Informaii, a crui activitate este finanat de la bugetul de stat, din
venituri extrabugetare, din credite externe i din alte surse legal constituite (art. 42 din
Legea nr. 14/19922, modificat prin Ordonana de urgen nr. 72/20023].

9.5. Bugetele instituiilor publice finanate integral/parial din bugetul de stat


Legea finanelor publice n vigoare dispune c bugetele instituiilor publice finanate
integral din bugetul de stat se aprob de ctre ordonatorul de credite ierarhic superior al
acestora [art. 16 lit. d)], n termen de 15 zile de la data publicrii legii bugetare anuale sau a
legii de rectificare n Monitorul Oficial. n aceast situaie sunt instituiile publice aflate n
raporturi de subordonare financiar fa de ordonatorul principal de credite. Este cazul, ntre
altele, a instanelor judectoreti, pentru care ordonatorul de credite este Ministerul Justiiei,
problem care continu s provoace suspiciuni sub aspectul independenei justiiei ca putere
n stat.
Credem c amintitul text de lege are neles i aplicare numai cu referire la bugetele
instituiilor publice finanate parial din bugetul de stat, situaie n care se afl acele instituii
crora legea le permite, prin excepie de la principiul depersonalizrii veniturilor, ca o parte
sau totalitatea veniturilor pe care le realizeaz (prin plata de ctre beneficiari a serviciilor
prestate sau din valorificarea bunurilor pe care le produce) s fie folosite pentru acoperirea
propriilor cheltuieli. Exemplu: Oficiul Romn pentru Drepturi de Autor.
Bugetele instituiilor finanate parial din bugetul de stat se aprob prin lege, ca anexe la
bugetele ordonatorilor principali de credite [art. 16 lit. c) din Legea nr. 500/2002].
Republicat n M. Of. nr. 511 din 18 octombrie 2000.
M. Of. nr. 33 din 3 martie 1992.
3 M. Of. nr. 435 din 21 iunie 2002.
1
2

Cap. III. Sistemul bugetar al Romniei

99

9.6. Bugetele instituiilor publice finanate integral din venituri proprii


Finanarea unor instituii publice integral din venituri proprii ncalc mai multe
principii bugetare i credem c excepia instituit de lege n privina acestora nu poate avea
dect caracter temporar.
Bugetele instituiilor publice care se finaneaz integral din venituri proprii se aprob
de ctre organul de conducere al instituiei publice i cu acordul ordonatorului de credite
ierarhic superior, n termen de 15 zile de la data publicrii legii bugetare anuale sau a legii de
rectificare n Monitorul Oficial. Exemplu: Oficiul de Stat pentru Invenii i Mrci aflat n
subordinea unui minister (ministerul n subordinea cruia s-a aflat OSIM de-a lungul
timpului a fost schimbat aproape de fiecare guvernare din raiuni greu de neles).

9.7. Bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat
i a cror rambursare, dobnzi i alte costuri se asigur din fonduri publice
Guvernul este autorizat s contracteze mprumuturi de stat interne i externe sau s
garanteze mprumuturile interne i externe prin Ministerul Finanelor Publice1 pentru:
a) finanarea deficitului bugetului de stat, finanarea temporar a deficitelor din anii
precedeni ale bugetului asigurrilor sociale de stat, pn la alocarea de sume cu aceast
destinaie, finanarea deficitelor temporare ale bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale
de stat i bugetului Trezoreriei statului din exerciiul curent i refinanarea datoriei publice
guvernamentale, n condiii acceptate de Ministerul Finanelor Publice;
b) meninerea n permanen a unui sold corespunztor n contul curent general al
Trezoreriei Statului, stabilit de Ministerul Finanelor Publice;
c) finanarea unor proiecte sau a altor necesiti aprobate prin hotrre a Guvernului;
d) susinerea balanei de pli i a rezervei valutare;
e) alte situaii prevzute de lege.
Guvernul este autorizat s garanteze mprumuturi interne i externe numai prin
Ministerul Finanelor Publice, contractate n scopuri prioritare pentru economia romneasc,
stabilite, pentru fiecare caz n parte, prin hotrre a Guvernului.
Rambursarea datoriei publice guvernamentale reprezint o obligaie necondiionat i
irevocabil a statului de plat a capitalului, a dobnzilor i a altor costuri aferente mprumuturilor contractate sau garantate; comisioanele, valoarea discount-ului, cheltuielile cu plata
altor servicii legate de contractarea mprumuturilor de stat, precum i cheltuielile aferente
serviciilor prestate de ageniile de rating pentru evaluarea riscului de ar vor fi pltite din
bugetul de stat.
n vederea plii serviciului datoriei publice guvernamentale se acord autorizare
bugetar permanent pentru efectuarea acestor cheltuieli. Sursele de plat pentru serviciul
datoriei publice guvernamentale sunt, dup caz, urmtoarele:
a) disponibilitile contului curent general al Trezoreriei Statului;
b) mprumuturile de stat pentru finanarea i refinanarea datoriei publice guvernamentale;
c) cheltuielile prevzute cu aceast destinaie n bugetul de stat;
1 Regimul datoriei publice este reglementat, n prezent, O.U.G. nr. 64/2007. Anterior, regimul datoriei
publice a mai fost reglementat prin Legea nr. 313/2004 i Legea nr. 81/1999.

Partea I Sistemul bugetar

100

d) sumele ncasate de ctre instituiile financiare mandatate de Ministerul Finanelor


Publice pentru a administra mprumuturile externe contractate de acesta, n numele i n
contul statului, de la beneficiarii finali de mprumuturi;
e) sumele ncasate de Ministerul Finanelor Publice de la beneficiarii finali ai
mprumuturilor, n baza acordurilor de mprumut subsidiar, ncheiate n condiiile acordurilor
de mprumut intervenite ntre statul romn i creditori;
f) sumele prevzute n bugetele beneficiarilor finali, n baza acordurilor de mprumut
subsidiar i a acordurilor de mprumut subsidiar i garanie ncheiate ntre Ministerul
Finanelor Publice, autoritile administraiei publice locale i agenii economici de sub
autoritatea acestora, n condiiile acordurilor de mprumut intervenite ntre statul romn i
creditori;
g) sumele prevzute n bugetele agenilor economici care au contractat mprumuturi cu
garania statului;
h) fondul de risc, pentru situaiile n care sunt executate garaniile emise de Ministerul
Finanelor Publice sau n cazul n care beneficiarii finali ai mprumuturilor directe i
submprumutate nu i onoreaz obligaiile prevzute n acordurile de mprumut subsidiar sau
n acordurile de mprumut subsidiar i garanie;
i) alte surse, n condiiile legii.
Rambursarea ratelor de capital aferente serviciului datoriei publice guvernamentale
directe se face prin refinanarea acestora de ctre Ministerul Finanelor Publice.
Bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat i ale cror rambursare,
dobnzi i alte costuri se asigur din fonduri publice se aprob prin lege [art. 16 alin. (1)
lit. a) din Legea nr. 500/2002].

9.8. Bugetul fondurilor externe nerambursabile


Fondurile externe nerambursabile1 se cuprind n anexe la bugetele ordonatorilor
principali de credite i se aprob odat cu acestea. Creditele bugetare aferente fondurilor
externe nerambursabile au caracter previzional i se deruleaz conform acordurilor ncheiate
cu partenerii externi. Fondurile externe nerambursabile se acumuleaz ntr-un cont distinct i
vor fi cheltuite numai n limita disponibilitilor existente n acest cont i n scopul n care au
fost acordate.
Bugetele fondurilor externe nerambursabile se aprob prin lege [art. 16 alin. (1) lit. a),
art. 51 i art. 29 din Legea nr. 500/2002].
10. Bugetul asigurrilor sociale de stat parte a sistemului bugetar
Sistemul asigurrilor sociale de stat din Romnia este pus n practic pe baza unui
buget propriu. Exist ns i sisteme de asigurri care nu sunt integrate sistemului public de
asigurri sociale, fiind organizate la nivelul unor asociaii profesionale (de regul, a
profesiilor liberale) cum sunt la noi, de exemplu, asigurrile sociale pentru avocai i
asigurrile private.
Parte component a bugetului public naional, bugetul asigurrilor sociale de stat, cu
anexele sale este planul financiar anual prin care se aprob constituirea, repartizarea i
1 A se vedea pentru administrarea acestor credite O.U.G nr. 52/1999 (M. Of. nr. 186 din 29 aprilie 1999),
aprobat prin Legea nr. 172/2001 (M. Of. nr. 188 din 12 aprilie 2001).

Cap. III. Sistemul bugetar al Romniei

101

utilizarea fondurilor bneti necesare ocrotirii pensionarilor, salariailor i membrilor


de familie ai acestora, plata unor servicii medicale, medicamente, materiale i
dispozitive medicale, indemnizaii de asigurri sociale de sntate, ajutoare de omaj,
ajutoare pentru accidente de munc i boli profesionale i pentru constituirea Fondului
de garantare pentru plata creanelor salariale.
Bugetul asigurrilor sociale de stat este format din bugetele pentru asigurrile sociale
de la nivelul caselor judeene de pensii i al Casei de Pensii a Municipiului Bucureti i
din bugetul asigurrilor sociale elaborat de Casa Naional de Pensii Publice (CNPP),
care cuprinde veniturile i cheltuielile pentru asigurrile sociale de stat la nivel centralizat.
Tot n cadrul aceluiai buget sunt aprobate i bugetele aferente unor fonduri speciale de
asigurri, cum sunt: Fondul naional unic de asigurri sociale de sntate, Fondul asigurrilor
pentru omaj, Fondul de garantare pentru plata creanelor salariale.
Proiectul bugetului asigurrilor sociale se elaboreaz de Guvern, pe baza propunerilor CNPP i ale Ministerului Muncii Familiei i Proteciei Sociale i Ministerului
Finanelor Publice i se supune spre aprobare Parlamentului, unde este dezbtut mai nti n
comisiile de specialitate i apoi n plen.
Dei este parte component a bugetului general consolidat, acesta se adopt prin lege
separat i se administreaz de sine stttor, pe baza principiului autonomiei, de ctre
Casa Naional de Pensii Publice, soluie care prezint avantajul de a permite utilizarea
integral a resurselor pentru aciunile de ocrotire social a populaiei ndreptite i de a se
reporta pe anii urmtori eventualele excedente.
11. Bugetele locale parte a sistemului bugetar
Din sistemul bugetar al Romniei, ca sistem unitar de bugete, fac parte i bugetele
locale1 (art. 2 pct. 38 din Legea nr. 500/2002 i Legea nr. 273/2006, a finanelor publice
locale). Ele se ntocmesc i se aprob n condiii de autonomie, de natur a stimula iniiativa
local n realizarea veniturilor i satisfacerea nevoilor sociale locale.
Bugetele locale sunt actele prin care sunt aprobate, n fiecare an, veniturile i cheltuielile
unitilor administrativ-teritoriale: comune, orae, municipii, sectoare ale municipiului
Bucureti, judee). Dar dispoziiile legii finanelor publice locale se aplic i bugetelor
instituiilor publice locale (finanate integral sau parial din bugetele locale sau integral din
venituri proprii, dup caz), bugetului mprumuturilor externe i interne, pentru care
rambursarea, plata dobnzilor, comisioanelor, spezelor i a altor costuri se asigur din
bugetele locale i bugetului fondurilor externe nerambursabile.
Aceste bugete se aprob astfel:
a) bugetele locale, bugetele mprumuturilor externe i interne i bugetele fondurilor
externe nerambursabile, de ctre consiliile locale ale comunelor, oraelor, municipiilor,
sectoarelor, judeelor i de Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz;
b) bugetele instituiilor publice (locale), de ctre consiliile prevzute n alineatul
precedent, n funcie de subordonarea acestora.
Este de remarca ns c sectoarele municipiului Bucureti sunt sub-diviziuni
administrativ teritoriale. Consecina este important, pentru c potrivit art. 3 alin. (3) din
Constituie, teritoriul este organizat n comune, orae (unele orae putnd fi declarate
municipii) i judee, iar potrivit art. 138 din Constituie, bugetul public naional cuprinde
1

A se vedea mai sus i principiul autonomiei locale.

Partea I Sistemul bugetar

102

bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele locale ale comunelor, oraelor
i ale judeelor, or legea finanelor publice locale, permind i subdiviziunilor
administrative s aib bugete proprii (art. 2) se situeaz n afara Constituiei. De altfel,
sectoarele nu sunt enumerate ntre unitile administrativ-teritoriale care se bucur de
autonomie local nici n Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale1.
Dispoziii referitoare la bugetele locale se regsesc i n legile bugetare.
12. Principiile i regulile bugetare n dreptul romn
Principiile i regulile bugetare privesc ntocmirea i execuia bugetelor. Ele sunt rodul
experienei acumulate n activitatea de ntocmire i execuie a guvernanilor i a
Parlamentului, dar i al activitii de cercetare.
n dreptul nostru, principiile sunt formulate n art. 8-15 din Legea nr. 500/2002 privind
finanele publice i n art. 7-17 din Legea nr. 273/2006 privind finanele publice locale. Unele
dintre aceste principii sunt comune, altele sunt valabile doar pentru categoriile de bugete
enunate. n practic, principiile bugetare sunt, ns, adesea nesocotite dar acest lucru nu este
valabil doar la noi.
Potrivit Legii nr. 500/2002 i a Legii nr. 273/2006, dar i a doctrinei, principiile bugetare
sunt urmtoarele:
1) principiul universalitii bugetului (comun);
2) principiul transparenei i publicitii (comun);
3) principiul unitii (comun);
4) principiul anualitii (comun);
5) principiul specializrii bugetare (comun);
6) principiul unitii monetare (comun);
7) principiul echilibrului (comun, dar formulat numai n legea finanelor locale);
8) principiul realitii (doctrina);
9) principiul neafectrii veniturilor (doctrina);
10) principiul autonomiei locale (specific bugetelor locale);
11) principiul solidaritii (specific bugetelor locale);
12) principiul proporionalitii (specific bugetelor locale);
13) principiul consultrii (specific bugetelor locale);

12.1. Principiul universalitii bugetului (comun)


Presupune includerea n buget a tuturor veniturilor i cheltuielilor publice n sume brute
sau totale, fr omisiuni i fr compensri reciproce. Toate veniturile i cheltuielile se
nregistreaz n buget integral fr a fi regularizate ntre ele. Presupune c veniturile bugetare
nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu excepia donaiilor i
sponsorizrilor, care au destinaii distincte stabilite de ctre donatar.
Conform acestui principiu, serviciile administrative nu pot s-i procure fonduri pentru
ele nsele, resursele acestora fiind alctuite, exclusiv, din alocaiile bugetare, din sumele
repartizate de la buget. Orice cheltuial a acestor servicii poate fi efectuat n limitele
sumelor alocate pentru aceasta i orice sum ncasat va constitui venit al bugetului, iar nu a
serviciului care o ncaseaz. n acest sens, Legea prevede, de altfel, expres, c este interzis
1

Pentru dezvoltri, vezi M. t. Minea, C.F. Costa, Dreptul finanelor publice, p. 231.

Cap. III. Sistemul bugetar al Romniei

103

efectuarea cheltuielilor publice direct din veniturile ncasate. Pe de alt parte, universalitatea
implic i neafectarea veniturilor. n cadrul bugetului, veniturile i cheltuielile alctuiesc
dou mase distincte i autonome, veniturile servind la efectuarea ansamblului de cheltuieli
aprobate i nu la o anume cheltuial.
Scopul urmrit de acest principiu este de a facilita controlul financiar, interzicnd
compensarea ntre cheltuieli i venituri proprii. Bugetul de stat, elaborat sub forma unui
buget brut, permite analiza corelaiilor existente ntre diferite categorii de venituri i
cheltuielile corespunztoare acestora, precum i cunoaterea volumului total al cheltuielilor
de efectuat i al veniturilor de ncasat1.
Avantajul aplicrii acestui principiu este, n principal, de ordin politic. Dac bugetul de
stat este prezentat Parlamentului cu indicarea tuturor veniturilor i cheltuielilor, aceasta
permite cunoaterea exact a politicii financiare de ansamblu i exercitarea controlului asupra
politicii economice de ansamblu. Aplicarea acestui principiu permite cunoaterea exact i
real a volumului total al veniturilor publice i al cheltuielilor publice, precum i a legturilor
existente ntre anumite venituri i cheltuieli care sunt n conexiune strns, permite
Parlamentului exercitarea controlului asupra cuantumului total al veniturilor i cheltuielilor
publice i este garantat n privina realizrii i prin adoptarea anual a bugetului de ctre
Parlament.
Dou reguli asigur realizarea n practic a acestui principiu. Prima este aceea a
necompensrii cheltuielilor proprii cu veniturile proprii, iar cea de a doua presupune
neafectarea unora dintre veniturile realizate pentru cheltuielile necesare ntreinerii
instituiilor publice sau pentru desfurarea unor activiti care se finaneaz de la stat.
Principiul universalitii bugetului prezint i dezavantajul c, date fiind proporiile pe
care le impune bugetului, este foarte mult amplificat evidena contabil bugetar i conduce
la evidenierea unor rulaje artificiale a sumelor reprezentnd venituri i cheltuieli publice.
Astfel, n cazul regiilor autonome ale cror cheltuieli se acoper integral de la buget i a cror
venituri se vars n totalitate la buget, realizarea unor venituri proprii, care se preleveaz la
buget, determin creterea artificial de ncasri i pli prin buget. De aceea, n prezent,
acest principiu cunoate anumite derogri, locul bugetelor brute fiind luate de bugetele
nete i de bugetele mixte. n timp ce bugetul brut cuprinde toate veniturile i
cheltuielile, bugetul net cuprinde numai soldul rezultat din compensarea veniturilor i
cheltuielilor. Acest sold, n cazul n care veniturile sunt mai mari dect cheltuielile se nscrie
n partea de venituri a bugetului statului. n cazul n care cheltuielile sunt mai mari dect
veniturile, deficitul rezultat se nscrie n bugetul statului n partea de cheltuieli. n bugetele
mixte veniturile i cheltuielile unor instituii publice figureaz unele cu sumele lor totale,
iar altele numai cu soldurile. Printre veniturile i cheltuielile ce se pot nscrie n buget numai
cu soldul se numr: veniturile de la ntreprinderile publice sau subveniile ctre acestea;
Principiul universalitii permite cunoaterea i controlul sumei exacte a cheltuielilor publice. Dac s-ar
distinge, pe de o parte veniturile i, pe de alt parte, cheltuielile, ar fi imposibil, fie s se compenseze veniturile i
cheltuielile, fie s se afecteze un anume venit unei cheltuieli (). n fapt, principiul universalitii permite s se
evite ca anume servicii publice s nu dispun de fonduri proprii i s nu reueasc astfel s-i dobndeasc
independena fa de autoritile centrale. Dac serviciile fiscale care ncaseaz veniturile ar pstra o parte din
acestea pentru acoperirea cheltuielilor lor de percepere, n fapt, ele ar putea s-i constituie fonduri de rezerv
care le-ar asigura o anumit autonomie fa de tezaurul public. Chiar dac administratorii ar avea dreptul s-i
acopere cheltuielile prin venituri special afectate, ei ar dispune de o libertate financiar evident. (P. Lalumiere,
Les Finances publiques, 1970, p. 67).
1

Partea I Sistemul bugetar

104

vrsmintele ctre bugetul de stat sau subveniile primite de la acesta, n relaiile dintre
bugetele locale i bugetul general al statului; subveniile primite n completare de unele
instituii din sfera nematerial (institute de cercetare tiinific, universiti, coli, spitale etc.).
ce realizeaz unele venituri pe care le rein n vederea acoperirii unei pri din cheltuielile lor.
n prezent, se manifest o preferin pentru bugetul mixt. n contextul respectrii
principiului autonomiei financiare, orice venituri extrabugetare sunt lsate la dispoziia
entitii care le obine, pentru a le folosi direct n conformitate cu nevoile proprii. Dac
veniturile proprii sunt suficient de mari, finanarea de la buget se realizeaz per sold sub
forma unei subvenii de completare pn la nivelul cheltuielilor proprii. n cazul unor
venituri proprii de dimensiuni modeste sau cu caracter ntmpltor, cheltuielile sunt acoperite
de la buget, fr a fi influenate de aceste venituri.
Exist i unele excepii de la principiul universalitii, ca de exemplu:
resursele provenind din donaii, care nu majoreaz resursele publice totale, ci au o
afectaiune special n conformitate cu voina celui care efectueaz donaia;
fondurile de sprijin, care reprezint resurse ale particularilor puse la dispoziia
administraiilor publice cu condiia realizrii unor lucrri publice sau prestaii determinate;
reconstituirea creditelor bugetare prin restituirea ctre buget a sumelor necuvenite sau
acordate cu titlu provizoriu.

12.2. Principiul transparenei i publicitii (comun)


Banul public reprezint substana finanelor publice, iar asocierea dintre puterea politic
i banul public cu deturnarea de la scopul firesc al acestei asocieri, a creat numeroase situaii
explozive. Banul public trebuie strns i cheltuit la lumin, aceasta fiind i o problem de
etic politic. Dar transparena fluxurilor financiare trebuie s fie nsoit de o transparen a
obiectivelor, pentru c banii publici trebuie cheltuii pentru acele valori fundamentale care
merit s fie protejate i ncurajate, acestea fiind i criteriile prin prisma crora li se confer
legitimitate.
Transparena i publicitatea bugetelor se asigur prin:
- dezbaterea public a proiectelor de buget, cu prilejul aprobrii acestora;
- dezbaterea public a conturilor generale anuale de execuie a bugetelor, cu prilejul
aprobrii acestora;
- publicarea n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, a actelor normative de aprobare
a bugetelor i conturilor anuale de execuie a acestora;
- mijloacele de informare n mas, pentru difuzarea informaiilor asupra coninutului
bugetului, exceptnd informaiile i documentele nepublicabile, prevzute de lege1.
- publicarea n presa local sau afiarea la sediul autoritii administraiei publice locale
respective a proiectului de buget local i a contului anual de execuie a acestuia;
- dezbaterea public a proiectului de buget local, cu prilejul aprobrii acestuia;
- prezentarea contului anual de execuie a bugetului local n edin public.
Pentru ca populaia s se poat informa asupra situaiei financiare a statului, este necesar
ca bugetul s fie publicat ntr-o form simpl, clar i precis.
Pentru obligaiile de informare ce revin autoritilor i instituiilor publice a se vedea i Legea nr. 544/2001
privind liberul acces la informaiile de interes public, publicat n M. Of. 663 din 23 octombrie 2001. ntre
informaiile calificate de interes public de aceast lege i la care accesul este liber i nengrdit se numr i cele
privind sursele financiare, bugetul i bilanul contabil.
1

Cap. III. Sistemul bugetar al Romniei

105

Publicitatea bugetului se impune ca o necesitate i n contextul participrii fiecrei ri la


relaiile economice, financiare i monetare internaionale, n cadrul crora statele partenere
solicit informaii cu privire la situaia finanelor publice, evoluiei veniturilor i a
cheltuielilor bugetare, starea de echilibru sau dezechilibru bugetar, nivelul fiscalitii,
evoluia serviciului datoriei publice i alte asemenea date, pe baza crora s poat fi stabilit
gradul de bonitate i de risc al rii respective i poziia de care se bucur statul pe piaa
internaional de capitaluri.

12.3. Principiul unitii (comun)


n accepiunea clasic, principiul unitii bugetare presupune nscrierea tuturor
veniturilor i cheltuielilor statului, n sumele lor globale, ntr-un singur document,
dispoziia fiind formulat n termeni asemntori n art. 4 din Regulamentul financiar al
Uniunii Europene (Bugetul este un instrument care, pentru fiecare exerciiu financiar,
prevede i autorizeaz toate veniturile i cheltuielile considerate necesare pentru Comunitatea
European i pentru Comunitatea European a Energiei Atomice).
Principiul unitii bugetului este consacrat n art. 10 din Legea nr. 500/2002 care dispune
c veniturile i cheltuielile bugetare se nscriu ntr-un singur document pentru a se asigura
utilizarea eficient i monitorizarea fondurilor publice, ceea ce face ca acest principiu s fie
n strns legtur cu cel al universalitii.
Respectarea acestei cerine conduce la elaborarea unui buget clar, care ofer informaii
de ansamblu privind resursele publice i utilizarea lor, permite aprecierea importanei
diverselor categorii de venituri i cheltuieli. Acest principiu se sprijin pe dou categorii de
motivaii, unele financiare, altele politice.
a) Sub aspect financiar, unitatea bugetar constituie o regul de ordine i disciplin, care
ofer, n orice moment, starea real a situaiei financiare a rii. Dac s-ar admite posibilitatea
unor bugete distincte, neintegrate ntr-un sistem unitar de bugete, vederea de ansamblu
asupra veniturilor i cheltuielilor publice ar fi dificil i de natur a favoriza risipa.
b) Unitatea bugetar este important i din punct de vedere politic. Numai un buget
unitar permite puterii legislative s emit judeci de valoare asupra structurii i volumului
cheltuielilor propuse de Guvern, pe baza crora se pot lua decizii de amnare sau de
respingere a unor cheltuieli. Fracionnd cheltuielile i veniturile n multiple documente,
controlul Parlamentului devine foarte dificil, iar puterea i dreptul su de decizie n aceast
materie nu se poate exercita eficient. Parlamentul trebuie s aib o vedere de ansamblu
asupra veniturilor i cheltuielilor propuse de Guvern, att pentru a-i putea exercita
prerogativele n domeniu, ct i pentru a elimina arbitrariul sau greelile, implicit pentru a-i
putea exercita dreptul de control asupra Guvernului. Un buget public unitar, care cuprinde
toate veniturile i cheltuielile publice, asigur nu numai o prezentare de ansamblu i o
cunoatere clar a situaiei finanelor publice, respectiv a surselor de venituri, a destinaiei
cheltuielilor, dar i a naturii echilibrate sau deficitare a bugetului. Unitatea bugetului este
asigurat prin intermediul sistemului conturilor naionale, n cadrul cruia conturile
administraiei publice grupeaz att cheltuielile i veniturile statului, ct i pe cele aferente
colectivitilor locale i bugetului asigurrilor sociale.
Cu toate avantajele pe care le are, n multe state contemporane s-a renunat la unitatea
bugetului de stat, principiul tradiional al unitii bugetare, riguros respectat n trecut, fiind
adaptat cerinelor finanelor publice moderne prin intermediul unor derogri ce faciliteaz
operaiunea de debugetizare, care presupune c pentru acoperirea unor nevoi, sunt i alte

106

Partea I Sistemul bugetar

resurse pe lng veniturile ordinare ale statului. Cu alte cuvinte, debugetizarea presupune pe
de o parte, trecerea de la finanarea public la cea privat, iar pe de alt parte, un proces de
dezangajare a statului prin transferul unor cheltuieli publice din bugetul general spre bugetele
anexe i conturi speciale de trezorerie.
Derogrile de la principiul unitii bugetului, acceptate i n practica internaional, se
refer i la elaborarea, pe lng bugetul de stat, a unor bugete anexe i conturi speciale de
trezorerie, iar n unele ri chiar a unor bugete extraordinare i bugete autonome. Astfel, pe
lng bugetul statului, considerat ca buget ordinar, general sau central, se admit alte bugete
publice: extraordinare, anexe, speciale, autonome etc. n unele state s-a restrns aplicarea
principiului unitii bugetului, aprnd alturi de bugetul public propriu-zis i bugetele anexe
i bugetele autonome ale unor instituii publice, care nu au neaprat personalitate juridic i
autonomie financiar.
n practica unor state, bugetele anexe, ca excepii de la principiul unitii bugetare, sunt
bugete distincte de bugetul general al statului, votate separat de Parlament i supuse
controlului puterii legislative. Practica internaional demonstreaz c n bugetele anexe se
nscriu veniturile i cheltuielile unor instituii publice i ale unor ntreprinderi industriale
proprietate de stat. De exemplu, n Frana, se ntocmesc i se aprob bugete anexe pentru
Imprimeria naional, pot i telecomunicaii, prestaiile sociale agricole care funcioneaz
ca ntreprinderi private i utilizeaz propriile lor resurse, bugetele Legiunii de onoare i
Ordinului eliberrii, bugetul navigaiei aeriene etc. Bugetele anex sunt corelate cu bugetul
general al statului, soldul lor figurnd la partea de venituri a bugetului de stat, dac nivelul
veniturilor este mai mare dect cel al cheltuielilor, sau la partea de cheltuieli a bugetului de
stat, dac primesc subvenii de la acesta.
Conturile speciale de trezorerie evideniaz ncasri ce nu reprezint un venit propriu-zis
pentru bugetul de stat i pli care nu au caracter definitiv. Contabilitatea trezoreriei publice,
prin care se ncaseaz veniturile i se efectueaz cheltuielile n contul bugetului de stat,
permite degrevarea bugetului general de unele operaiuni cu caracter temporar, care trebuie
s se ncheie n mod echilibrat i care sunt evideniate n conturi speciale de trezorerie.
Conturi speciale de trezorerie se deschid pentru: evidenierea sumelor de bani depuse drept
garanie de funcionarii publici care gestioneaz bani i alte valori materiale; pentru
reflectarea n contabilitate a avansurilor acordate de stat unor ntreprinderi particulare i care
urmeaz a fi decontate pe msura livrrii bunurilor comandate de stat; pentru achiziionarea
la preuri avantajoase a unor bunuri necesare statului, n cantiti ce depesc nevoile anuale
de consum i care urmeaz a fi, apoi, decontate din resursele bugetare ale anilor urmtori etc.
Bugetele extraordinare sunt bugete distincte de cele ordinare n care se nscriu
cheltuielile considerate excepionale, ocazionate de situaii deosebite, cum sunt: crizele
economice, calamitile naturale, msurile de intensificare a narmrilor sau situaiile de
rzboi. n aceste bugete se nscriu i veniturile necesare acoperirii cheltuielilor respective i
care provin din impozite special instituite, din mprumuturi sau din surse cu caracter
inflaionist. Bugetele extraordinare se ntocmesc i pentru evidenierea cheltuielilor de
investiii civile finanate din mprumuturi contractate de stat. Pentru justificarea bugetelor
extraordinare se susine c nu este indicat s se includ cheltuielile cu caracter extraordinar
alturi de cele cu caracter ordinar, n condiiile n care cheltuielile excepionale se refer
uneori la perioade mai mari de un an, ori de care vor beneficia doar generaiile viitoare, astfel
c nu ar fi just s apar n bugetul ordinar. Se afirm ns c adevratul motiv pentru care se
recurge la ntocmirea de bugete extraordinare l constituie dificultile financiare cu care se

Cap. III. Sistemul bugetar al Romniei

107

confrunt statele i faptul c guvernele nu doresc s se fac public adevrata destinaie pe


care o capt resursele financiare publice n totalitatea lor. n anumite cazuri se ntocmesc
bugete extraordinare pentru a masca existena deficitului bugetar sau pentru a scoate unele
venituri i cheltuieli de sub controlul Parlamentului1.
Bugetele autonome sunt elaborate de ntreprinderile publice cu personalitate juridic i
cu larg autonomie funcional, de instituiile publice din sfera administraiei de stat, de
serviciile publice care dispun de personalitate juridic i nu au caracter industrial i
comercial, cum ar fi: serviciile sociale, financiare, culturale i de educaie. Elaborarea de
bugete autonome de ctre Consiliile de administraie ale ntreprinderilor publice cu caracter
industrial i comercial cu personalitate juridic este considerat justificat pentru c aceste
ntreprinderi realizeaz venituri din propria lor activitate, fiind firesc s le foloseasc pentru
acoperirea cheltuielilor proprii. ntreprinderile care elaboreaz bugete autonome rein
profiturile la dispoziia lor pentru necesiti proprii de dezvoltare i cercetare, avnd dreptul
s contracteze mprumuturi.
Bugetele autonome ntocmite de serviciile cu caracter social i cultural sunt criticate,
deoarece n cele mai multe cazuri veniturile realizate de aceste instituii publice sunt
insuficiente pentru acoperirea cheltuielilor lor, motiv pentru care ele continu s fie
subvenionate de la buget. n sprijinul bugetelor autonome se invoc drept argument faptul c
ele reprezint un mijloc de a lupta mpotriva unui centralism excesiv al puterii publice. n
Frana, ntocmesc bugete autonome universitile, spitalele, bugetele acestora fiind
alimentate din resurse proprii (taxe de colarizare, venituri din cercetare, taxe pentru
serviciile prestate), care sunt afectate acoperirii cheltuielilor proprii. n realitate, aceast
autonomie bugetar ascunde adesea o dependen financiar foarte puternic fa de bugetul
general al statului, deoarece aceste instituii publice funcioneaz n principal pe seama
subveniilor primite.
O categorie aparte de bugete autonome o constituie bugetele colectivitilor locale, care
sunt votate de reprezentanii alei ai unitilor administrativ-teritoriale i sunt supuse
reglementrilor n materie de control bugetar2. Orice colectivitate cu personalitate juridic,
dispunnd de un patrimoniu i gestionndu-i propriile afaceri trebuie s-i evidenieze
veniturile i cheltuielile separat de cele ale statului. Autonomia juridic, pentru a fi real,
presupune i autonomie financiar deplin. Din aceast categorie fac parte bugetele locale
care se ntocmesc pentru fiecare unitate administrativ-teritorial (jude, municipiu, sector,
ora, comun). Autonomia bugetar este real pentru aceste colectiviti locale, dar aceasta
nu se identific ntotdeauna cu autonomia financiar, deoarece este posibil ca resursele lor
proprii s nu fie suficiente pentru acoperirea cheltuielilor. Din acest punct de vedere bugetele
locale sunt corelate cu bugetul general al statului (bugetul administraiei centrale de stat), n
msura n care primesc de la acesta subvenii pentru echilibrare.
Legea rectificativ a bugetului i modalitile de repartizare a creditelor bugetare
aprobate sunt considerate, de asemenea, excepii de la principiul unitii bugetare. Astfel de
legi se adopt n situaiile n care pe parcursul exerciiului bugetar nu se ncaseaz veniturile
previzionate sau intervin cheltuieli cu caracter excepional i este necesar o redimensionare
a resurselor i a cheltuielilor publice printr-o lege rectificativ a bugetului. Dei astfel de
I. Vcrel, G. Anghelache, Gh. D. Bistriceanu, T. Moteanu, F. Bercea, M. Bodnar, F. Georgescu, Finane
publice, p. 574. Bugetele extraordinare contravin principiilor contabilitii naionale, ceea ce a determinat
guvernele s renune n prezent la acest tip de bugete.
2 Vezi, mai jos, Principiul autonomiei locale.
1

Partea I Sistemul bugetar

108

operaiuni de rectificare sunt necesare i acceptate, ele pun n discuie claritatea bugetului i
creeaz o stare de incertitudine cu privire la dimensiunea cheltuielilor bugetare n ansamblu
pn la sfritul exerciiului.
Pentru bugetele locale, principiul unitii, consacrat prin art. 9 din Legea nr. 273/2006,
presupune c:
(1) Veniturile i cheltuielile bugetare se nscriu ntr-un singur document, pentru a se
asigura utilizarea eficient i monitorizarea fondurilor publice locale.
(2) Se interzic reinerea i utilizarea de venituri n regim extrabugetar, precum i
constituirea de fonduri publice locale n afara bugetelor locale, dac legea nu prevede altfel.

12.4. Principiul anualitii (comun)


Conform principiului anualitii, bugetul public se aprob n fiecare an de ctre
Parlament. Anualitatea este primul principiu bugetar aplicat n practic i el s-a meninut de-a
lungul timpului, dei coninutul tradiional a fost uneori reconsiderat din raiuni tehnice legate
de asigurarea strii de echilibru sau din cauze economice referitoare, mai ales, la finanarea
cheltuielilor de investiii care necesit alocarea resurselor pe intervale mai mari de un an.
Principiul anualitii s-a impus, la nceputuri, din considerente de natur politic.
Eficiena controlului parlamentar asupra gestiunii financiare a Guvernului nu poate fi real
dect n condiiile n care aprobarea cheltuielilor se realizeaz pe perioade de timp limitate i
nu foarte ndelungate. Principiul anualitii constituie garania esenial a drepturilor politice
ale Parlamentului, fiindc face necesar convocarea periodic a acestuia.
Alegerea perioadei de nregistrare contabil i de execuie a operaiunilor bugetare este
esenial din punctul de vedere al gestionrii resurselor publice. n temeiul principiului
anualitii, durata de timp pentru care puterea legiuitoare autorizeaz puterea executiv s
ncaseze veniturile publice i s efectueze cheltuieli publice este limitat la un an. La expirarea
acestei perioade este necesar o nou autorizare din partea legiuitorului pentru o alt durat
de timp.
Anualitatea bugetului are dou semnificaii distincte: prima se refer la perioada de timp
pentru care se ntocmete i se aprob bugetul, iar cea de-a doua, la perioada de timp n care
se ncaseaz veniturile i se efectueaz cheltuielile nscrise n autorizaia dat Guvernului de
ctre Parlament.
Aprobarea anual a veniturilor i cheltuielilor publice de ctre Parlament d acestuia
posibilitatea s examineze proiectul de buget public i, prin acest examen, s-i exercite
controlul asupra politicii financiare a executivului.
Exist astzi i un argument tehnico-financiar pentru adoptarea acestei durate de timp
a bugetului public, i anume acela c dimensionarea anual a veniturilor i cheltuielilor
publice nvedereaz mai exact posibilitile de plat ale economiei i nevoile financiare
publice. O perioad mai lung sau mai scurt de un an nu este edificatoare sub aspect
tehnico-financiar. Pe de alt parte, dac nu s-ar opri conturile la anumite date, nu s-ar putea
face nici un calcul privitor la balana veniturilor i cheltuielilor realizate, iar Guvernul,
Parlamentul i cetenii nu ar putea cunoate niciodat situaia exact a finanelor publice.
n practica bugetar internaional, calculul anului bugetar nu se realizeaz uniform.
n unele state, anul bugetar coincide cu cel calendaristic, adic ncepe de la 1 ianuarie i se
ncheie la 31 decembrie (Frana, Olanda, Austria, Belgia, Grecia, Germania). n alte ri anul
bugetar nu corespunde cu cel calendaristic (Canada, India, Japonia, Marea Britanie, Iordania,

Cap. III. Sistemul bugetar al Romniei

109

Irak sunt ri n care anul bugetar ncepe la 1 aprilie i se ncheie la 31 martie). Factorii care
influeneaz data nceperii anului bugetar sunt diferii. Printre acetia se numr: caracterul
economiei, nivelul de dezvoltare a acesteia, regimul de lucru al Parlamentului, tradiia i alii.
n ara noastr, exerciiul bugetar (financiar) este anual i coincide cu anul calendaristic.
Astfel, potrivit art. 11 din Legea nr. 500/2002: (1) Veniturile i cheltuielile bugetare sunt
aprobate prin lege pe o perioad de un an, care corespunde exerciiului bugetar i (2) Toate
operaiunile de ncasri i pli efectuate n cursul unui an bugetar n contul unui buget
aparin exerciiului corespunztor de execuie a bugetului respectiv. Potrivit art. 2 pct. 1,
anul bugetar este anul financiar pentru care se aprob bugetul; anul bugetar este anul
calendaristic care ncepe la data de 1 ianuarie i se ncheie la data de 31 decembrie.
n consecin, orice venit nencasat i orice cheltuial neefectuat pn la 31 decembrie se va
ncasa sau se va plti n contul bugetului anului urmtor, iar creditele bugetare neutilizate
pn la nchiderea anului sunt anulate de drept.
n temeiul acestor reguli, toate drepturile dobndite, operaiunile efectuate n cursul unui
an, inclusiv obligaiile i drepturile ce-i revin, direct sau indirect, unui buget n perioada
anului respectiv aparin exerciiului corespunztor de execuie a bugetului public. Pentru toi
agenii economici anul financiar are aceeai durat ca i exerciiul bugetar, adic de un an
calendaristic.
Anualitatea bugetului public concord i cu caracterul anual al multor impozite i taxe
instituite de legislaia noastr fiscal.
n prezent exist un curent care susine necesitatea renunrii la principiul anualitii i
trecerea la adoptarea unor bugete plurianuale. Argumentul principal adus n sprijinul teoriei
bugetelor plurianuale l constituie faptul c n cadrul cheltuielilor cu caracter economic un
loc important l ocup cheltuielile de investiii, care necesit aprobri pe perioade mult mai
ndelungate.
Teoria bugetului plurianual se aplic parial n unele ri. Astfel, n Frana este practicat
sistemul legilor-program, n care se prevede volumul total al cheltuielilor necesitate de
realizarea unor aciuni importante i care urmeaz a fi realizate pe o perioad de mai muli
ani. Aceste cheltuieli totale, cu defalcarea lor pe ani, sunt nscrise ntr-o lege special.
Pe lng aprobarea de principiu pe care o d Parlamentul pentru volumul total al sumelor ce
vor fi cheltuite, n fiecare an acesta se pronun i asupra sumelor aferente lucrrilor ce
urmeaz a fi executate n anul respectiv.
n S.U.A., puterea legislativ aprob unele cheltuieli, ca de exemplu, cele pentru
procurarea de echipament militar, pentru efectuarea de lucrri edilitare finanate din bugetul
federal sau alte investiii publice, pentru o perioad mai mare de un an sau chiar pe timp
nelimitat, pn la finalizarea lucrrii. n aceast situaie, Congresul american nu mai are
posibilitatea de a examina i aproba cheltuielile angajate n anii precedeni i care se
finaneaz propriu-zis n anul pentru care se elaboreaz bugetul.
n ceea ce privete perioada de timp n care se execut bugetul, aceasta poate s coincid
sau nu cu perioada pentru care acesta a fost aprobat. Adesea, unele venituri se ncaseaz, iar
unele cheltuieli se efectueaz dup expirarea anului bugetar. Problema veniturilor nencasate
i a cheltuielilor neefectuate, la sfritul anului bugetar pentru care au fost prevzute, este
soluionat diferit de la o ar la alta. Unele state practic aa-numitul sistem de gestiune,
potrivit cruia la finele anului bugetar, bugetul se nchide n mod automat, n contul de
ncheiere a exerciiului bugetar respectiv fiind nscrise numai veniturile ncasate i
cheltuielile efectuate. Veniturile nencasate i cheltuielile angajate dar neefectuate urmeaz a

Partea I Sistemul bugetar

110

se discuta i reflecta n bugetul anului n care se vor realiza, reportul veniturilor i


cheltuielilor de la un an la altul fiind interzis. Sistemul de gestiune prezint dezavantajul c
nu permite cunoaterea cu exactitate a veniturilor i cheltuielilor anului bugetar ncheiat.
Sistemul de gestiune interzice reportul creditelor bugetare de la un exerciiu la altul.
Alte ri practic sistemul de exerciiu care presupune existena unei perioade de 3-6
luni din momentul expirrii anului bugetar pn la ncheierea contului de exerciiu bugetar,
timp n care se continu ncasarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor. Exerciiul bugetar
este prelungit de la 12 luni la 15 sau 18 luni, dup caz, datorit perioadei complementare de
3-6 luni. Toate operaiunile privind ncasarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor sunt
reflectate n contul de ncheiere a execuiei bugetului anului n care au fost prevzute i
autorizate prin lege.
Sistemul de exerciiu presupune aadar ca veniturile i cheltuielile unui an bugetar s
fie reflectate n ntregime n bugetul respectiv, chiar dac ele nu se realizeaz integral n
cadrul anului bugetar. Acest sistem prezint dezavantajul funcionrii n paralel a dou
bugete: bugetul anului expirat (pentru care se continu execuia veniturilor i cheltuielilor) i
bugetul anului n curs, ceea ce creeaz greuti n sistemul de eviden i control. Avantajul
const n aceea c la finele perioadei complementare respective se cunoate situaia exact a
ncasrii veniturilor i efecturii cheltuielilor bugetului n care acestea au fost prevzute.
Pentru bugetele locale, potrivit art. 11 din Legea nr. 273/2006, a finanelor publice
locale, principiul anualitii presupune c: (1) Veniturile i cheltuielile bugetare sunt
aprobate, n condiiile legii, pe o perioad de un an, care corespunde exerciiului bugetar i
(2) Toate operaiunile de ncasri i pli efectuate n cursul unui an bugetar n contul unui
buget aparin exerciiului corespunztor de execuie a bugetului respectiv.

12.5. Principiul specializrii bugetare (comun)


Este nscris n art. 12 din Legea nr. 500/2002 i presupune c veniturile i cheltuielile
bugetare se nscriu i se aprob n buget pe surse de provenien i, respectiv, pe categorii de
cheltuieli, grupate dup natura lor economic i destinaia acestora, potrivit clasificaiei
bugetare.
Specializarea bugetar impune individualizarea veniturilor publice (taxe, impozite,
contribuii etc.) i specializarea creditelor publice, adic aprobarea de ctre Parlament a
veniturilor pe surse de formare i a creditelor bugetare pe categorii de cheltuieli. Prin buget,
se aprob nivelul cheltuielilor ca limite maxime care, pentru fiecare destinaie reprezint
creditele bugetare1 n limita crora se pot face plile.
Principiul specializrii bugetare este contrariul autorizrii n bloc a tuturor cheltuielilor
i veniturilor statului. Individualizarea poziiilor privind veniturile i cheltuielile publice, pe
baza unor criterii definite semnific specializarea bugetar.
Pentru ca puterea legislativ s poat avea o imagine clar asupra bugetului de stat este
necesar ca veniturile i cheltuielile s fie nscrise n buget dup o schem unitar. Gruparea
veniturilor i cheltuielilor ntr-o anumit ordine i pe baza unor criterii precis determinate
poart denumirea de clasificaie bugetar, dar asupra acestei probleme vom reveni.
n cazul bugetelor locale, principiul specializrii bugetare presupune, de asemenea, c
veniturile i cheltuielile bugetare se nscriu i se aprob n buget pe surse de provenien i,
1 Prin credit bugetar se nelege suma limit, nscris n bugetul de stat i aprobat de puterea legislativ,
pn la care se pot efectua pli n contul fiecrei cheltuieli publice.

Cap. III. Sistemul bugetar al Romniei

111

respectiv, pe categorii de cheltuieli, grupate dup natura lor economic i destinaia acestora
(art. 12).

12.6. Principiul unitii monetare (comun)


Potrivit acestui principiu, consacrat n art. 13 a Legii finanelor publice nr. 500/2002,
toate operaiunile bugetare se exprim n moned naional. Moneda naional este leul, iar
subdiviziunea acestuia este banul [art. 137 alin. (2) din Constituia Romniei]. Acelai
coninut l are principiul unitii monetare i pentru bugetele locale (art. 10 Legea nr.
273/2006, a finanelor publice locale).
nscrierea acestui principiu n lege este inutil, dat fiind faptul c leul este consacrat ca
atare printr-o dispoziie cu caracter constituional, dar menionarea lui confer, credem,
caracter temporar actualei legi a finanelor publice, avnd n vedere perspectiva integrrii
Romniei n UE i adoptrii monedei europene.
Principiul l regsim i n Regulamentul financiar al UE, sub titlul principiul unitii de
cont, care prevede, n art. 16, c bugetul se ntocmete i se execut n euro, iar conturile se
prezint n euro, fiind permise, totui, pentru unele fluxuri de numerar i, n cazul conturilor
de avans, precum i pentru gestionarea administrativ a serviciului extern al Comisiei,
efectuarea de operaiuni n monede naionale.

12.7. Principiul echilibrului (comun)


n actuala lege a finanelor publice dei principiul echilibrului bugetar nu mai este
formulat el regsindu-se ns n legea finanelor publice locale (art. 13) i n
Regulamentul financiar al UE (art. 14) mai multe dispoziii ale acestor legi (inclusiv ale
Legii nr. 500/2002) oblig autoritile la luarea de msuri de execuie care s asigure, n
permanen, echilibrul bugetar. n concepia legiuitorului nostru, starea de echilibru a
bugetului statului apare doar ca un deziderat, dar exist nc ri n care, prin lege, este
interzis ntocmirea unor bugete dezechilibrate.
Principiul echilibrului bugetar a fost i nc mai este considerat de muli autori un
principiu extrem de important pentru bugetul public naional, dar ignorarea lui prin
ultima lege a finanelor publice nu poate fi socotit doar o scpare i credem chiar, c
eliminarea lui din cuprinsul legii finanelor publice s-a fcut deliberat, pentru a scoate
autoritile de sub presiunea unui principiu consacrat legislativ inutil, pentru c nu poate fi
respectat n practic.
Conform acestui principiu, starea de echilibru este dat de egalitatea dintre veniturile
bugetare i cheltuielile bugetare n cadrul unui exerciiu bugetar i presupune acoperirea
integral a cheltuielilor din veniturile ordinare ale fiecrui an bugetar. Anualitatea i
echilibrul bugetului erau indisolubil legate, avnd drept rezultat echilibrul anual al bugetului,
considerat, n doctrina clasic a finanelor publice drept principiul de aur al gestiunii
bugetare. Echilibrul bugetar se refer att la ntocmirea unor bugete corect proporionate, a
unor bugete n care veniturile publice acoper cheltuielile, ct i la pstrarea echilibrului n
perioada de execuie a bugetului.
Principiul echilibrului nu poate fi respectat strict, i a fost abandonat n mai multe ri
att sub impulsul teoreticienilor finanelor funcionale care promovau teoria bugetelor ciclice
i cu caracter regulator, ct mai ales sub impactul economiei reale care nu asigura un
randament fiscal suficient pentru acoperirea cheltuielilor publice anuale. Teoria bugetelor

Partea I Sistemul bugetar

112

ciclice face parte din categoria aciunilor menite a susine echilibrul bugetar pe termen lung.
Potrivit acestei teorii, n etapele prospere ale ciclului economic trebuie s se constituie
fonduri de rezerv sau de egalizare care s fie utilizate pentru acoperirea deficitelor bugetare
intervenite n perioadele de declin economic. Aciunile de acest fel sunt condiionate, pe de o
parte de alternana perioadelor de prosperitate cu cele de declin i, pe de alt parte, de msuri
legislative de sporire a taxelor i impozitelor n perioadele de prosperitate, pentru constituirea
fondurilor de rezerv sau de egalizare.
Unele state recurg la alte practici cum sunt: ntocmirea a dou bugete, unul ordinar,
echilibrat, altul extraordinar, deficitar, ce putea fi echilibrat pe seama veniturilor provenind
din mprumuturi i emisiune bneasc (n Germania), asigurarea echilibrului prin operaiunea
de debugetizare (n Frana) sau elaborarea de bugete ciclice (Suedia i alte ri
scandinave)1.
Concepia echilibrului bugetar este considerat depit astzi, numeroase state
renunnd la aplicarea n practic a acestuia, elabornd i prezentnd Parlamentelor spre
aprobare bugete deficitare adic bugete prin care se autorizeaz cheltuieli superioare
veniturilor provenite din impozite, taxe, contribuii i alte prelevri obligatorii. Dar deficitul
poate aprea i n cazul adoptrii unor bugete echilibrate, cnd starea de dezechilibru se
produce n cursul execuiei bugetare, cel mai adesea prin nerealizarea veniturilor prognozate.
Deficitul bugetar este folosit adesea ca mijloc de influenare a dezvoltrii economice
prin ntrebuinarea de ctre stat a unei importante pri a capitalurilor disponibile pe piaa
intern2. Deficitul bugetar este, totui, considerat un fenomen cronic al finanelor
contemporane. Cauzele deficitului bugetar sunt multiple i vizeaz att propria economie, ct
i conjunctura internaional. Adeseori, deficitul bugetar este cauzat de creterea accelerat a
cheltuielilor publice, de ncetinirea ritmului de cretere a veniturilor publice sau de fenomene
conjuncturale ce i transmit influena prin intermediul cursului de schimb i al ratei
dobnzii, de fenomenele de criz care apar i se manifest cu efecte din cele mai diverse. n
anii 70-80 ai secolului al XX-lea, deficitul bugetar a fost puternic influenat de criza
petrolului dar i de accentuarea cursei narmrilor (care continu i astzi), n vreme ce la
debutul noului mileniu o criz, ale crei efecte se resimt nc, a fost provocat de actul
terorist din 11 septembrie 2001.
Efectele n plan economic ale deficitului bugetar sunt multiple. Existena deficitului
bugetar majoreaz datoria public, crescnd serviciul acesteia, respectiv rambursrile,
dobnzile i comisioanele exigibile n fiecare an pentru stingerea datoriei publice interne i
externe. Se consider chiar c deficitul bugetar contribuie la creterea ratei dobnzii de pia
i c, prin aceasta, deficitul descurajeaz investiiile private i ncetinete ritmul creterii
economice3.
I. Vcrel, G. Anghelache, Gh. D. Bistriceanu, T. Moteanu, F. Bercea, M. Bodnar, F. Georgescu, Finane
publice, p. 516.
2 n ri ca Japonia, Suedia ori SUA deficitul bugetar se repet de la un exerciiu financiar la altul dei
produsul intern brut crete de la un an la altul.
3 n contrast cu aceast opinie, considerat clasic, se situeaz viziunea potrivit creia nu exist o corelaie
ntre deficit i rata dobnzii. Aceasta pornete de la faptul c, n timp, contribuabilii i dau seama c deficitele n
lan implic impozite mai mari n viitor. Contribuabilii au tendina de a realiza economii, atunci cnd se recurge la
finanarea deficitului din mprumuturi, pentru c veniturile disponibile prezente sunt mai mari dect dac s-ar
majora impozitele curente. Creterea economiilor populaiei determin sporirea disponibilitilor pe piaa
capitalului de mprumut, compensnd cererea sporit de credite guvernamentale. Cele dou efecte (creterea
economiilor i cererea sporit de mprumuturi publice) se anuleaz reciproc, neinfluennd nivelul ratei dobnzii.
1

Cap. III. Sistemul bugetar al Romniei

113

Acoperirea serviciului datoriei publice presupune echilibrarea veniturilor curente,


provenind n special din impozite i taxe, n detrimentul efecturii altor cheltuieli publice
care s produc bunuri i servicii suplimentare. n condiiile unei cereri de credite mari
pentru acoperirea deficitului bugetar, rata dobnzii prezint tendin de cretere. Mrimea
deficitului bugetar, n fiecare an considerat, este influenat de nivelul i fluctuaiile
produsului intern brut i de gradul de redistribuire a acestuia prin intermediul instrumentelor
financiare. Cheltuielile publice, cum sunt cele pentru ajutor de omaj i asisten public,
cresc atunci cnd rata omajului crete. La rndul lor, veniturile din impozite cresc aproape
automat atunci cnd crete numrul populaiei ocupate i, implicit, sporete produsul intern
brut, iar impozitele i taxele pltite de agenii economici sunt cu att mai mari cu ct profitul
i cifra de afaceri cresc. Impozitele pe veniturile persoanelor fizice, avnd la baz o structur
de cote progresive, oscileaz, de asemenea, n funcie de nivelul activitii economice.
n dreptul nostru, finanarea deficitului bugetar se asigur prin mprumuturi de stat. Este
interzis acoperirea cheltuielilor bugetului de stat prin sporirea masei monetare (prin
emisiune monetar) sau prin finanarea direct de ctre bnci. Este permis ns emiterea de
bonuri de tezaur de ctre Ministerul Finanelor Publice, cu aprobarea Guvernului, dac
aceasta este aprobat prin legea anual a bugetului i pentru a se face fa cheltuielilor
statului pn la ncasarea veniturilor aprobate.
Pentru bugetul Uniunii Europene, echilibrul este regul de baz, iar recurgerea la
mprumuturi nu este compatibil cu sistemul de resurse proprii al Uniunii, astfel cum este
acesta reglementat prin Regulamentul financiar. Totui, principiul echilibrului bugetului
Uniunii nu este de natur s mpiedice operaiunile de mprumut i de credit garantate de
bugetul general al Uniunii.

12.8. Principiul realitii bugetului (doctrin, comun)


Legea finanelor publice nr. 72/1996, n art. 4, vorbea i ea de principiul realitii
bugetului, n vreme ce doctrina trateaz acest principiu uneori separat1, alteori identificnd
acest principiu cu cel al specializrii bugetului2 sau ignorndu-l3. Legile finanelor publice n
vigoare nu l enun.
Potrivit profesorului M. t. Minea, principiul realitii bugetare impune a fi avute n
vedere, cu ocazia ntocmirii proiectului de buget, variantele cele mai apropiate de realitate, n
sensul prevederii unor cifre de venituri care se vor putea realiza efectiv, respectiv a unor
cheltuieli a cror acoperire se poate prevedea ca posibil n anul fiscal pentru care se
stabilesc4. n aceast concepie, principiului realitii se apropie pn la identificare cu
principiul echilibrului bugetar, principiu abandonat de noua lege a finanelor publice, dar
regsit nc n legea finanelor publice locale.

12.9. Principiul neafectrii veniturilor bugetare (doctrin, comun)

I. Vcrel, G. Anghelache, Gh. D. Bistriceanu, T. Moteanu, F. Bercea, M. Bodnar, F. Georgescu, Finane


publice, p. 521.
1 Vezi M. t. Minea, Dreptul finanelor publice, p. 49.
2 Vezi D.D. aguna, Drept financiar i fiscal, Tratat, p. 568 i E. Blan, Drept financiar, p. 24.
3 Vezi I. Gliga, Drept financiar, p. 42-50.
4 M. t. Minea, C.F. Costa, Dreptul finanelor publice, vol. I., p. 85.

Partea I Sistemul bugetar

114

Aceast regul de baz a bugetelor publice, neconsacrat legal, dar enunat ca atare n
doctrina de specialitate, privete veniturile publice i are afiniti cu principiul universalitii
bugetului.
ntr-adevr, este de principiu, c veniturile ncasate la buget se depersonalizeaz, astfel
nct veniturile, n totalitatea lor, se utilizeaz pentru acoperirea tuturor cheltuielilor. Acest
principiu interzice ca un anumit venit bugetar s fie afectat acoperirii unei anumite cheltuieli.
Aceasta, deoarece nu se poate realiza o concordan deplin ntre mrimea unui venit i
nivelul cheltuielilor ce urmeaz a fi finanate pe seama venitului special afectat. Veniturile cu
afectaiune special, fie c depesc necesarul de resurse pentru acoperirea cheltuielii
respective, ceea ce conduce la o folosire neraional a fondurilor, fie c sunt insuficiente,
ceea ce pune sub semnul ntrebrii posibilitatea realizrii aciunii respective din fondurile de
resurse bneti ale bugetului de stat, nu confer certitudine privind execuia bugetar.
Legea finanelor publice n vigoare nu formuleaz expres acest principiu, dar conine o
aplicaie a acestuia n alin. (2) al art. 8 (care definete principiul universalitii). Potrivit
textului amintit, veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume,
cu excepia donaiilor i sponsorizrilor care au stabilite destinaii distincte.
n practic se nregistreaz frecvente abateri i de la acest principiu. Astfel, pentru
finanarea unor servicii ale statului sunt scoase n afara bugetului ordinar venituri care provin
din surse determinate. Aceste venituri afectate unor cheltuieli determinate fac obiectul unor
bugete extraordinare, anexe, autonome sau conturi speciale de trezorerie. De exemplu,
art. 345 alin. (5) i (6) prevd c anumite cote din accizele colectate pentru unele categorii de
produse (buturi alcoolice, igarete, igri, igri de foi) i o tax de 12% din veniturile
persoanelor care realizeaz reclame pentru astfel de produse reprezint venituri proprii ale
Ministerului Sntii i ale Ministerului Tineretului i Sportului.
Abaterile de la principiul neafectrii veniturilor bugetare reprezint, n acelai timp, i
abateri de la principiul unitii bugetare. Chiar n cadrul bugetului ordinar poate fi ntlnit
afectarea unor venituri. Este, ntre altele, cazul afectrii anumitor venituri publice n scopul
restituirii unor mprumuturi de stat. Uneori, cnd se introduce un nou impozit, Guvernul,
pentru a preveni nemulumirea contribuabililor, indic i scopul n care vor fi utilizate
ncasrile din impozitul respectiv.
n Romnia, Legea finanelor publice prevede expres destinaia resurselor publice,
nelese ca resurse totale, i care vizeaz: domeniul social, asigurarea cerinelor de aprare a
rii i a ordinii publice, susinerea unor programe de cercetare fundamental, domeniul
economic i finanarea administraiei de stat centrale i locale i a altor cheltuieli prevzute
de lege. Fondurile speciale (prevzute n art. 10 alin. (3) din Legea nr. 500/2002, aprobate
anual prin legea bugetar, evideniaz venituri cu afectaie special reprezentnd o excepie
de la principiul neafectrii veniturilor bugetare.

12.10. Regulile bugetare


Afar de principiile enunate, Legea nr. 500/2002, formuleaz i cteva reguli privind
cheltuielile bugetare i instituie unele limitri privind micorarea veniturilor i majorarea
cheltuielilor bugetare.
Astfel, conform art. 14 din legea finanelor publice:

Cap. III. Sistemul bugetar al Romniei

115

(1) Cheltuielile bugetare au destinaie precis i limitat i sunt determinate de


autorizrile coninute n legi specifice i n legile bugetare anuale.
(2) Nici o cheltuial nu poate fi nscris n bugete i nici angajat i efectuat din aceste
bugete, dac nu exist baz legal pentru respectiva cheltuial.
(3) Nici o cheltuial din fonduri publice nu poate fi angajat, ordonanat i pltit dac
nu este aprobat potrivit legii i nu are prevederi bugetare.
Potrivit art. 15 din lege, n cazurile n care se fac propuneri de elaborare a unor proiecte
de acte normative a cror aplicare atrage micorarea veniturilor sau majorarea cheltuielilor
aprobate prin buget, trebuie s se prevad i mijloacele necesare pentru acoperirea minusului
de venituri sau creterea cheltuielilor. n acest scop Guvernul, prin ordonatorii principali de
credite n domeniul crora se iniiaz proiecte de acte normative i Ministerul Finanelor
Publice, va elabora fia financiar, care se ataeaz la expunerea de motive sau la nota de
fundamentare, dup caz, ca document necesar pentru dezbaterea proiectului, i care va fi
actualizat n concordan cu eventualele modificri intervenite n proiectul de act normativ.
n aceast fi se nscriu efectele financiare asupra bugetului general consolidat, care trebuie
s aib n vedere:
a) schimbrile anticipate n veniturile i cheltuielile bugetare pentru anul curent i
urmtorii 4 ani;
b) ealonarea anual a creditelor bugetare, n cazul aciunilor multianuale;
c) propuneri realiste n vederea acoperirii majorrii cheltuielilor;
d) propuneri realiste n vederea acoperirii minusului de venituri.

Partea I Sistemul bugetar

116

Capitolul IV
PROCESUL BUGETAR I EXECUIA BUGETAR
1. Definiia i caracteristicile procesului bugetar
Sub aspect juridic, bugetul este, aa cum am vzut, un act normativ, o lege prin care sunt
prevzute i aprobate de ctre Parlament veniturile de realizat i cheltuielile de fcut de stat,
de regul pe timp de un an. Sub aspect economic, bugetul exprim relaii economice n form
bneasc ce iau natere n procesul repartiiei produsului intern brut n conformitate cu
obiectivele de politic economic i social ale fiecrei perioade. n statele moderne, bugetul
este i act de previziune i aprobare a cheltuielilor sau un plan financiar la nivel
macroeconomic pe termen mai lung i instrument de intervenie a statului n activitile
economico-sociale.
Din aceste motive, aprobarea i execuia bugetului reprezint acte de decizie i execuie
importante, iar elaborarea unui buget constituie un proces economic, juridic i politic
complex. De aceea, ntocmirea, aprobarea i execuia bugetului se constituie n unele dintre
cele mai importante acte de decizie i ale guvernrii, iar elaborarea unui buget public naional
constituie un proces economic, juridic i politic, un proces complex n care sunt implicate, n
principal, instituii aparinnd puterii executive i puterea legiuitoare, ambele fiind ns, cum
bine se tie, instituii cu o pronunat amprent politic.
Ansamblul actelor i operaiunilor pentru ntocmirea proiectului de buget, aprobarea
acestuia i execuia bugetar reprezint procedura bugetar sau procesul bugetar.
Unii autori folosesc expresia procedura bugetar pentru a desemna ansamblul
actelor i operaiunilor care se succed anual, privind ntocmirea proiectului de buget,
aprobarea lui, executarea bugetului, ncheierea i aprobarea contului general de execuie
bugetar i controlul execuiei bugetare1.
Legea folosete ns, cu acelai neles, expresia procesul bugetar, pe care l definete
ca fiind etapele consecutive de elaborare, aprobare, executare, control i raportare ale
bugetului, care se ncheie cu aprobarea contului general de execuie a acestuia.
Sub aspectul coninutului, procesul bugetar este reprezentat de ansamblul aciunilor
i msurilor ntreprinse de instituiile competente ale statului n scopul concretizrii politicii
financiare aplicate de autoritatea executiv. Optnd, n cadrul politicii economico-financiare,
pentru un anumit volum i structur de bunuri i servicii publice (educaie, ngrijirea
sntii, cultur, aprare, ordine public etc.), distribuite prin reeaua instituiilor
guvernamentale, autoritatea de stat este mputernicit, prin Constituia rii i sistemul de
legi specifice, s procedeze la punerea n micare a complexului mecanism de producere i
distribuire a acestor bunuri i servicii2.
Sub aspect strict juridic, procesul bugetar se prezint ca fiind ansamblul actelor i
operaiunilor referitoare la ntocmirea proiectului de buget, aprobarea i executarea
lui, ncheierea i aprobarea contului general de execuie bugetar, precum i controlul
execuiei bugetare.
M. t. Minea, E. Iordchescu, A. M. Georoceanu, op. cit., p. 71.
I. Vcrel, G. Anghelache, Gh. D. Bistriceanu, T. Moteanu, F. Bercea, M. Bodnar, F. Georgescu, Finane
publice, p. 607.
1
2

Cap. IV. Procesul bugetar i execuia bugetar

117

Procesul bugetar se caracterizeaz prin urmtoarele trsturi:


i) este un proces decizional al autoritii legislative care const n alocarea unor resurse
bugetare limitate n raport de i cu nevoile societii, pentru bunuri i servicii publice;
ii) este un proces complex care antreneaz, n etape diferite i n proporii diferite i pe
paliere diferite ale procesului bugetar, toate puterile statului: legislativ1, executiv, i chiar
judectoreasc n anumite condiii. mprejurarea c modul de formare, administrare i
ntrebuinare a resurselor publice este controlat de Curtea de Conturi, instituie aflat sub
autoritatea Parlamentului, nu exclude intervenia autoritii judectoreti, deoarece actele
emise de Curtea de Conturi n exercitarea atribuiilor ce i revin pot fi atacate la instanele de
drept comun potrivit Legii contenciosului administrativ2. n prezent, Curtea de Conturi nu
mai are activitate jurisdicional, iar actele de control ale acesteia sunt supuse controlului
instanelor specializate care fac parte din puterea judectoreasc;
iii) este un proces preponderent politic, deoarece opiunea pentru un anumit tip de
politic economic, n general, de politic financiar i monetar n particular, reprezint un
act de decizie politic a majoritii parlamentare;
iv) este un proces cu implicaii sociale i economice, bugetul influennd evoluia
creterii economice, nivelul preurilor, rata omajului, evoluia ratei dobnzilor i a soldului
curent al balanei de pli;
v) este un proces ciclic, n baza principiului anualitii, cu termene concrete de derulare
i finalizare, stabilite prin legi speciale;
2. Etapele procesului bugetar
Procesul bugetar presupune, aa cum rezult de altfel din definiia noiunii, parcurgerea
mai multor etape. Aceste etape sunt:
1) pregtirea proiectului de buget, care const n activitatea de determinare a
veniturilor i a cheltuielilor bugetului public;
2) aprobarea bugetului, care presupune dezbaterea i votarea bugetului de ctre
Parlament;
3) executarea bugetului sau execuia bugetar care const n realizarea veniturilor la
termenele i la nivelurile prevzute, precum i n efectuarea cheltuielilor n limitele i potrivit
destinaiilor stabilite;
4) controlul execuiei bugetare, care const n verificarea modului n care au fost aduse
la ndeplinire prevederile cuprinse n bugetul public;
5) aprobarea execuiei bugetului care presupune realizarea unei dri de seam cu
privire la modul de realizare a veniturilor i de efectuare a cheltuielilor pentru anul bugetar
expirat.
n procedura bugetar, veniturile i cheltuielile statului se grupeaz ntr-o ordine
prestabilit pe baza unei aa-numite clasificaii bugetare. Folosirea acesteia face posibil
1 N.G. Leon remarca o tendin de a limita iniiativa puterii legislative n aceast materie, cu argumentul c
Parlamentele sunt risipitoare. Ele se las uor impresionate de raiuni de umanitarism, ele cedeaz nevoilor de
reclam electoral. Trebuie s se pun fru acestei risipe, dac nu Camerele vor ruina ara. n guvernele
parlamentare, ca i n guvernele reprezentative, neparlamentare, acest fru se gsete n responsabilitatea
cabinetului, puterii executive. Trebuie s se dea iniiativa unei autoriti responsabile i a se lepda de aceea a unei
colectiviti iresponsabile. (N.G. Leon, Elemente de tiin financiar, vol. II, p. 340).
2 Curtea Constituional, decizia nr. 64/1994 (M. Of. nr. 177/1994) Curtea Suprem de Justiie Secia de
contencios administrativ, decizia civil nr. 481/1998, n Jurisprudena Curii Supreme de Justiie, set 2/1999.

118

Partea I Sistemul bugetar

gruparea veniturilor i cheltuielilor bugetare ntr-o ordine obligatorie i dup criterii unitare.
Clasificaia bugetar este un instrument tehnic conceput din necesiti de sistematizare,
raionalizare i simplificare a mijloacelor i metodelor de prelucrare a informaiilor necesare
pentru ntocmirea bugetului, de unificare a limbajului folosit n activitate.
Clasificaia bugetar n vigoare la acest moment a fost elaborat i aprobat de
Ministerul Finanelor Publice prin ordinul nr. 1954/2005 i este utilizat att pentru bugetul
de stat, ct i pentru bugetele locale. Clasificaia bugetar trebuie s fie astfel conceput nct
s grupeze veniturile dup provenien, iar cheltuielile pe destinaia lor efectiv i n
funcie de coninutul economic.
Clasificaia bugetar servete doar necesitilor de sistematizare i corelare a indicatorilor bugetari i nu este temei pentru ncasarea de venituri i efectuarea de cheltuieli.
Gruparea veniturilor i cheltuielilor n buget trebuie s se fac dup o schem simpl,
concis, clar, care s poat fi neleas de ctre parlamentari i de executanii bugetului, dar
i de contribuabili i beneficiari. Clasificaia trebuie s ofere o imagine de ansamblu cu
privire la:
sursele de provenien a veniturilor (cum sunt repartizate obligaiile bugetare pe
categorii de pltitori);
destinaia dat resurselor financiare;
organele statului prin care se realizeaz veniturile i se efectueaz cheltuielile prevzute n buget.
La cheltuieli, clasificaia bugetar cuprinde defalcarea cheltuielilor dup destinaii
(exemplu: pentru autoriti publice Parlament, Guvern, poliie, aprare, justiie, cheltuielile
pentru serviciul datoriei publice, cheltuielile pentru nvmnt, sntate, cultur, etc.).
Legile nr. 500/2002 i nr. 273/2003 folosesc dou tipuri de clasificaie bugetar, ambele
pentru cheltuieli, respectiv:
a) Clasificaia economic prin care se nelege gruparea cheltuielilor dup natura i
efectul lor economic i
b) Clasificaia funcional prin care se nelege gruparea cheltuielilor dup destinaia
lor pentru a evalua alocarea fondurilor publice unor activiti sau obiective care definesc
necesitile publice.
n privina veniturilor, att legile, ct i Ordinul Ministerului Finanelor Publice, se
limiteaz la o sistematizare i numerotare a diverselor surse de venituri.
Clasificaia veniturilor cuprinde veniturile grupate n capitole i subcapitole de venituri
curente i venituri de capital, de venituri fiscale, nefiscale i diverse, fiecare cu impozitele
directe pe profit, salarii etc., impozite indirecte pe valoarea adugat etc., venituri nefiscale
din dividendele cuvenite statului la societile comerciale la care statul deine aciuni sau
pri sociale etc. Exemple: venituri din impozite pe profit cu simbol de clasificare 01.00,
impozit pe salarii, simbol 02.01, alte impozite directe, impozite indirecte cu taxa pe valoare
adugat avnd simbolul 13.01, accize cu simbol 14.01. taxe vamale cu simbol 16.01,
vrsminte din profitul net al regiilor autonome cu simbol 20.01, taxe pentru brevete de
invenii i nregistrarea mrcilor: 21.02, taxe consulare cu simbol 21.04, venituri din
proprietate cu simbol 30.01 etc.
Clasificaia cheltuielilor bugetului de stat este mai complex, pentru c, n acord cu
necesitile practice ale programrii bugetare i ale evidenei contabile bugetare, cuprinde
att o clasificaie funcional, care enun prile, capitolele i subcapitolele de cheltuieli
bugetare, ct i o clasificaie economic, ce numeroteaz i prevede intitularea speciilor i
subspeciilor de cheltuieli limitativ admise i finanate din bugetul statului.

Cap. IV. Procesul bugetar i execuia bugetar

119

Clasificaia funcional a cheltuielilor bugetare enun aceste cheltuieli grupate n


primul rnd n pri create pentru categoriile principale de cheltuieli (ex.: partea I servicii
publice generale: Preedinia, Parlamentul, Autoritatea judectoreasc, Autoritile executive,
partea a II-a: aprare, ordine public i sigurana naional, partea a III-a: cheltuieli
social-culturale i nvmnt, partea a IV-a: servicii i dezvoltare public, locuine, mediu i
ape, partea a V-a: aciuni economice i cercetarea tiinific, partea a VI-a: alte aciuni, partea
a VII-a: transferuri). n cadrul prilor de cheltuieli, gruparea acestora se continu pe capitole
care, la rndul lor cuprind subcapitole de cheltuieli. Astfel, de exemplu, partea a III-a
cheltuieli social-culturale i nvmnt cuprinde capitole de cheltuieli pentru nvmnt,
sntate, cultur i art, asisten social etc., iar cheltuielile pentru nvmnt (avnd
simbolul 57) sunt mprite pe subcapitole pentru nvmntul precolar (avnd simbolul
57.02), nvmnt primar i gimnazial (57.03), nvmnt liceal (57.04), nvmnt
superior (57.09) etc.
Clasificaia economic a cheltuielilor, avnd menirea de a preciza speciile i
subspeciile de cheltuieli admise i finanate din bugetul statului cuprinde articole de
cheltuieli pentru salarii (simbol 10), pentru deplasri, detari i transferri (13), pentru
ntreinere i gospodrire (24) etc. Unele dintre articolele de cheltuieli cuprind alineate de
cheltuieli, de exemplu articolul cheltuieli pentru ntreinere i gospodrire cuprinde alineate
de cheltuieli pentru: nclzit (24.01), iluminat i for motric (24.02), ap, canal i
salubritate (24.03) etc.
Folosirea acestei clasificaii este obligatorie pentru toate instituiile publice (ministere i
celelalte organe centrale ale administraiei publice i alte instituii centrale sau locale),
aceasta demonstrndu-i utilitatea att n programarea bugetar i n evidena contabil
bugetar, ct i n cunoaterea detaliat a cuprinsului bugetului. n bugetele ministerelor,
instituiilor publice etc., n documentaia anex a acestor bugete, n dispoziiile de plat i
orice alte nscrisuri privitoare la veniturile i cheltuielile bugetare, toate veniturile i
cheltuielile se nscriu cu denumirea i numerotarea stabilit de Ministerul Finanelor Publice
prin clasificaia bugetar.
n privina veniturilor, att legile, ct i Ordinul Ministerului Finanelor Publice, se
limiteaz la o sistematizare i numerotare a diverselor surse de venituri.
Clasificaia veniturilor cuprinde veniturile grupate n capitole i subcapitole de
venituri curente i venituri de capital, de venituri fiscale, nefiscale i diverse, fiecare cu
impozitele directe pe profit, salarii etc., impozite indirecte pe valoarea adugat etc., venituri
nefiscale din dividendele cuvenite statului la societile comerciale la care statul deine
aciuni sau pri sociale etc. Exemple: venituri din impozite pe profit cu simbol de clasificare
01.00, impozit pe salarii, simbol 02.01, alte impozite directe, impozite indirecte cu taxa pe
valoare adugat avnd simbolul 13.01, accize cu simbol 14.01. taxe vamale cu simbol
16.01, vrsminte din profitul net al regiilor autonome cu simbol 20.01, taxe pentru brevete
de invenii i nregistrarea mrcilor: 21.02, taxe consulare cu simbol 21.04, venituri din
proprietate cu simbol 30.01 etc.
3. Cuprinsul i structura bugetului
Scopul statului este de a satisface nevoile generale ale populaiei, el neputnd lsa nevoi
publice nesatisfcute. Este motivul pentru care statul trebuie s determine mai nti nevoile i
cheltuielile de fcut i, dup aceea, s determine veniturile care i sunt necesare, aceste

120

Partea I Sistemul bugetar

venituri trebuind, n principiu, s acopere toate cheltuielile statului. Pentru a se menine


starea de echilibru bugetar, cheltuielile ar trebui limitate, aadar, la resursele posibil de
realizat, dar nici mcar constrngerea ce deriv din acest principiu al echilibrului nu poate
avea ca rezultat nesocotirea unor cheltuieli publice necesare i utile, indiferent de starea
general a bugetului1.
Actele prin care se prevd i se autoriz cheltuielile bugetare ale unui an, respectiv legile
bugetare trebuie s cuprind:
a) la venituri, estimrile anului bugetar;
b) la cheltuieli, alocaiile sau creditele bugetare n structura funcional i economic a
acestora;
c) deficitul sau excedentul bugetar, dup caz;
d) reglementri specifice exerciiului bugetar.
Veniturile i cheltuielile se grupeaz n buget, aa cum am mai artat, pe baza unor
criterii unitare stabilite prin clasificaia bugetar aprobat de Ministerul Finanelor Publice.
Veniturile sunt structurate n buget pe capitole i subcapitole, iar cheltuielile pe pri,
capitole, subcapitole, titluri, articole, precum i alineate, dup caz.
Cheltuielile statului se mpart, conform gruprii lor economice, n dou mari categorii:
a) Cheltuieli curente, alctuite din cheltuieli de personal (salariile personalului bugetar,
contribuiile angajatorilor, instituii publice, la fondurile de asigurri sociale, de omaj,
deplasri etc.), bunuri i servicii, dobnzi, subvenii, fondul de rezerv, transferuri ntre
uniti ale administraiei publice, alte transferuri, asisten social, alte cheltuieli);
b) Cheltuieli de capital, care cuprind: active nefinanciare, active financiare, mprumuturi, rambursri de credite, rezerve, excedent/deficit.
Resursele (veniturile) financiare reprezint totalitatea mijloacelor bneti constituite la
dispoziia statului pentru satisfacerea nevoilor publice. Veniturile statului se realizeaz prin
mijloace diverse, ponderea deinnd-o veniturile fiscale, alctuite din taxe, impozite i
contribuii, la care se adaug o seam de venituri nefiscale obinute pe seama activitii
economice directe a statului, a mprumuturilor, donaiilor etc.
Veniturile publice sunt clasificate dup mai multe criterii. Astfel:
- dup proveniena lor, veniturile sunt interne i externe, sau venituri de agenii
economici i venituri de la persoane fizice;
- dup destinaia bugetar, avem venituri ale bugetului statului, venituri ale bugetelor
asigurrilor sociale de stat i venituri ale bugetelor locale;
- dup natura lor, veniturile sunt fiscale i nefiscale;
- dup regularitatea ncasrii sau mobilizrii lor, veniturile sunt ordinare sau curente i
extraordinare sau ntmpltoare.
n buget, veniturile sunt structurate pe criterii economice, conform clasificaiei bugetare.
Astfel, veniturile publice se grupeaz n:
1) venituri curente;
2) venituri din capital;
3) venituri din operaiuni financiare;
4) subvenii.
1 Din acest motiv, pentru anul 2009, prin legea bugetar s-a prevzut un deficit de 19.077,8 milioane lei (vezi
art. 2 din Legea nr. 18/2009).

Cap. IV. Procesul bugetar i execuia bugetar

121

1) Veniturile curente se mpart n: a) venituri fiscale, b) contribuii de asigurri i


c) venituri nefiscale.
a) Veniturile fiscale sunt:
impozitul pe venit, profit (de la persoane juridice) i ctiguri din capital;
impozitul pe salarii;
impozite i taxe pe proprietate (terenuri, cldiri, transferuri de proprietate);
impozite i taxe pe bunuri i servicii (TVA, accize, taxe pentru eliberarea de
autorizaii, taxe hoteliere, taxa pentru jocurile de noroc etc.);
impozite pe comerul exterior i tranzacii internaionale;
b) Veniturile din contribuii de asigurri sociale sunt:
Contribuiile pentru asigurri sociale de stat;
Contribuii de asigurri pentru omaj;
Contribuii de asigurri sociale de sntate;
Alte contribuii pentru asigurri sociale.
c) Veniturile nefiscale cuprind:
Veniturile din proprietate (valorificarea bunurilor statului prin, concesiuni, nchirieri,
profitul regiilor autonome);
Venituri din furnizarea de bunuri i prestarea de servicii (taxe consulare, taxe colare,
taxe de metrologie, taxe administrative, amenzi, penaliti, confiscri, donaii, sponsorizri
etc.).
2) Venituri din capital grupeaz veniturile din valorificarea unor bunuri, cum sunt:
vnzarea participaiilor i bunurilor statului i ale instituiilor publice, vnzarea locuinelor
construite din fonduri ale statului i din vnzarea stocurilor de rezerve de stat)
3) Veniturile din operaiuni financiare cuprind veniturile realizate din ncasri din
rambursarea mprumuturilor acordate;
4) Subveniile reprezint acele venituri nscrise n diverse bugete ca rezultat al
transferurilor bugetare, cum sunt subveniile de capital de la bugetul de stat pentru
retehnologizri, investiii etc., subvenii curente (pentru finanarea programelor de asisten a
persoanelor cu handicap, contribuii de asigurri pentru persoanele care execut pedepse
privative de libertate etc.), subvenii de la alte administraii (ex.: de la bugetul asigurrilor
pentru omaj ctre bugetele locale pentru finanarea programelor pentru ocuparea forei de
munc, de la bugetul statului ctre bugetele locale) i donaii din strintate.
4. Fondurile de rezerv i de intervenie ale bugetului de stat
n bugetul de stat se includ Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului i
Fondul de intervenie la dispoziia Guvernului.
Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului se repartizeaz unor ordonatori
principali de credite ai bugetului de stat i ai bugetelor locale, pe baz de hotrri ale
Guvernului, pentru finanarea unor cheltuieli urgente sau neprevzute aprute n timpul
exerciiului bugetar. Alocarea de sume din Fondul de rezerv bugetar la dispoziia
Guvernului, pentru bugetele locale, se face prin majorarea sumelor defalcate din unele
venituri ale bugetului de stat sau a transferurilor de la bugetul de stat ctre bugetele locale
pentru investiii finanate parial din mprumuturi externe, dup caz.
Fondul de intervenie la dispoziia Guvernului se repartizeaz unor ordonatori
principali de credite ai bugetului de stat i ai bugetelor locale, pe baz de hotrri ale

Partea I Sistemul bugetar

122

Guvernului, pentru finanarea unor aciuni urgente n vederea nlturrii efectelor unor
calamiti naturale i sprijinirii persoanelor fizice sinistrate. n cursul exerciiului bugetar
Fondul de intervenie la dispoziia Guvernului poate fi majorat de Guvern din Fondul de
rezerv bugetar la dispoziia Guvernului, n funcie de necesitile privind asigurarea
sumelor pentru nlturarea efectelor calamitilor naturale.
5. Dreptul de iniiativ bugetar
n practica internaional sunt cunoscute i utilizate urmtoarele metode de elaborare a
proiectelor de buget:
1) sistemul iniiativei guvernamentale n care dreptul i obligaia de a ntocmi
proiectul de buget aparine Guvernului;
2) sistemul iniiativei guvernamentale i parlamentare aplicabil n Frana, n care
Guvernul prin Ministerul Finanelor centralizeaz propunerile ministerelor i ntocmete o
schi de buget, echilibrarea i definitivarea fcndu-se de ctre Consiliul de Minitri care l
prezint Parlamentului n numele efului statului. Adunarea Naional i Senatul formuleaz
amendamente, comisiile de specialitate avnd dreptul de a interveni n dezbaterile publice ale
bugetului;
3) sistemul iniiativei efului executivului aplicat n SUA, n care iniiativa aparine
Preedintelui, care este i eful executivului. Proiectul de buget definitivat de Preedinte se
supune Congresului i Senatului care are dreptul de a opera modificri n coninutul
proiectului de buget.
Ct privete atribuiile parlamentelor, sunt state n care att camera deputailor, ct i
senatul au drepturi egale de a decide asupra aprobrii veniturilor i cheltuielilor publice
(cazul Belgiei, Elveiei). n trecut, n majoritatea statelor cu parlamente bicamerale atribuiile
n materia adoptrii bugetului erau conferite camerei inferioare. Argumentul invocat n
sprijinul acestei soluii ine de tradiia modului n care, la acea dat, se constituiau, n acele
state (ex.: Anglia, Frana) camerele superioare care erau camere aristocratice, respectiv prin
desemnarea membrilor acestora de ctre monarh, n vreme ce membrii camerelor inferioare,
deputaii, sunt alei de popor1. n acest sistem parlamentar era firesc ca prima camer,
respectiv camera deputailor, s aib prioritate n materie financiar, ntruct dreptul de a
accepta i de a autoriza perceperea de impozite i de a autoriza cheltuieli aparine poporului
prin delegaii si.
Exist i astzi state n care camera superioar nu are nici o atribuie sau are doar
atribuii limitate n privina adoptrii bugetului. Este, ntre altele, cazul Olandei, Angliei (cu
meniunea c n aceast ar, chiar i Camera Comunelor2 evit s modifice propunerile
Constituiile Romniei din 1866, 1923 i 1938 ofereau i ele calitatea de senatori de drept unor persoane.
Constituia din 1866 conferea ambelor camere dreptul de a vota bugetul. Cu ocazia dezbaterilor pentru adoptarea
Constituiei din 1923, s-a propus i s-a adoptat soluia aprobrii bugetului numai de ctre Adunarea Deputailor
(art. 114). ntre argumentele aduse n sprijinul acestei soluii s-a numrat i acela al celeritii, dar i faptul c
numai Adunarea deputailor concentreaz n sine sufragiul naiunii suverane, ceea ce i d dreptul s dezbat i s
voteze impozitele, iar nu i Senatul care are o lege separat i care reprezint o poriune separat a naiunii.
2
n anul 1909, Camera Lorzilor a respins bugetul adoptat de Camera Comunelor deoarece msurile fiscale
propuse afectau interesele aristocraiei engleze. Guvernul a desfiinat Camera Comunelor, dar poporul a fost
alturi de aceasta n alegerile care au urmat. n anul 1911, Camera Comunelor a votat o lege prin care retrage
Camerei Lorzilor dreptul la amendamente i dreptul de a respinge n bloc legile financiare. Apud N.G. Leon,
op. cit., vol. II. P. 392.
1

Cap. IV. Procesul bugetar i execuia bugetar

123

bugetare ale guvernului), n vreme ce n Statele Unite doar Senatul are dreptul de a opera
modificri n coninutul proiectului de buget, att n privina cheltuielilor, ct i a veniturilor,
Camera Reprezentanilor putnd efectua amendamente numai n privina impozitelor federale
propuse de executiv.
n dreptul nostru, iniiativ bugetar are Guvernul, iniiativa legislativ a cetenilor fiind
exclus (art. 73 alin. 2 din Constituie)
6. Elaborarea proiectului de buget
Cuprinde att activitatea de determinare a nevoilor sociale, a prioritilor n acoperirea
acestora i activitatea de determinare a cheltuielilor de fcut pentru acoperirea acestor nevoi
i veniturilor necesare i posibil a fi realizate, ct i activitatea de determinare a veniturilor,
nsoite de o prognoz a indicatorilor macroeconomici pentru urmtorii trei ani. Aceast
activitate ncepe n anul premergtor celui pentru care se ntocmete proiectul, urmnd
calendarul bugetar i se realizeaz n sistem piramidal, de jos n sus, adic de la unitile de
baz din teritoriu, pe linie ierarhic, spre organele centrale.
Proiectul bugetului de stat cu anexele sale i proiectul bugetului asigurrilor sociale de
stat, se pregtesc, potrivit art. 138 alin. (2) din Constituie i art. 28 din Legea nr. 500/2002,
de ctre Guvern, prin Ministerul Finanelor Publice, respectiv Ministerul Muncii, Familiei i
Proteciei Sociale. n stabilirea indicatorilor macro-economici pe baza crora se elaboreaz
bugetul, Ministerul Finanelor Publice colaboreaz cu Banca Naional.
Potrivit art. 19 din Legea finanelor publice, Ministerul Finanelor Publice are, n
domeniul elaborrii proiectelor de buget amintite, urmtoarele atribuii:
1) coordoneaz aciunile care sunt n responsabilitatea Guvernului cu privire la sistemul
bugetar, i anume: pregtirea proiectelor legilor bugetare anuale, a legilor de rectificare,
precum i a legilor privind aprobarea contului general anual de execuie;
2) emite norme metodologice privind elaborarea bugetelor i forma de prezentare a
acestora;
3) solicit rapoarte i informaii oricror instituii care gestioneaz fonduri publice;
4) analizeaz propunerile de buget n etapele de elaborare a bugetelor;
5) furnizeaz Parlamentului, la cererea acestuia, cu sprijinul ordonatorilor principali de
credite, documentele care au stat la baza fundamentrii proiectelor legilor bugetare anuale;
Proiectul de buget se ntocmete, n termenele stabilite prin calendarul bugetar,
respectndu-se urmtorii pai:
1) Se elaboreaz indicatorii macro-economici i sociali pentru anul bugetar cruia i este
destinat noul buget, precum i pentru urmtorii trei ani. Indicatorii trebuie definitivai pn la
31 martie (putnd fi ns actualizai n cursul procesului bugetar) mpreun cu limitele de
cheltuieli stabilite pe ordonatorii principali de credite. Aceti indicatori i limitele de
cheltuieli, n form definitiv, sunt comunicate Guvernului pn la data de 1 mai i, dup
aprobarea lor, sunt transmise Comisiilor pentru buget finane ale Parlamentului
2) Pn la data de 1 iunie, se ntocmete i se transmite de ctre Ministerul Finanelor
Publice, ordonatorilor principali de credite, scrisoarea-cadru (coninnd indicatorii macroeconomici n care se ntocmete proiectul de buget) i ndrumrile metodologice de elaborare a
proiectelor de bugete, precum i limitele de cheltuieli stabilite.
3) Ordonatorii principali de credite formuleaz i depun, pn la data de 15 iulie a
fiecrui an, propunerile pentru proiectele de bugete proprii pentru anul urmtor,

Partea I Sistemul bugetar

124

mpreun cu anexele acestora (cu ncadrarea n limitele de cheltuieli deja stabilite) i


estimrile pentru urmtorii trei ani. Pe baza propunerilor i recomandrilor MFP, aceste
proiecte, nsoite de documentaiile pentru investiii (dac este cazul) i expunerea de motive,
sunt definitivate i trimise, pn la data de 1 august, Ministerului Finanelor Publice.
4) Ministerul Finanelor Publice examineaz aceste proiecte, putnd cere ncadrarea n
cifrele de venituri i cheltuieli necesare pentru realizarea echilibrului bugetar1. Ministerul
Finanelor Publice examineaz proiectele de bugete ale ordonatorilor principali, putnd cere
modificarea acestora att n privina veniturilor, ct i a cheltuielilor preconizate, dar atunci
cnd ordonatorii principali de credite nu se conformeaz acestor recomandri, Guvernul este
cel care soluioneaz divergenele. Pe baza proiectelor de bugete ale ordonatorilor principali
(ntre care se afl i MFP) se ntocmete proiectul general al bugetului de stat i proiectul
legii bugetare anuale, care trebuie depuse la Guvern pn la data de 30 septembrie a fiecrui
an. Aceste proiecte trebuie s fie nsoite de un raport privind situaia macroeconomic
pentru anul bugetar pentru care s-a ntocmit proiectul i proiecia acesteia pentru urmtorii
trei ani.
5) Proiectele de buget i lege bugetar depuse la Guvern sunt supuse unei verificri i
aprobri, cu modificri, dac acestea sunt necesare. Dac este aprobat, proiectul de buget este
trimis, pn la data de 15 octombrie, Parlamentului, mpreun cu Raportul privind situaia
macroeconomic pentru anul urmtor i proiecia pentru urmtorii trei ani i cu proiectul legii
bugetare anuale. Raportul cu care se supune Parlamentului proiectul bugetului de stat
conine, n fapt, programul de guvernare a forelor politice aflate la putere, cu indicarea
direciilor, obiectivelor, mijloacelor, metodelor i cilor de realizare a acestui program.
n ceea ce privete metodele de evaluare a veniturilor i cheltuielilor, acestea sunt
urmtoarele:
a) metoda automat sau sistemul penultimei, const n evaluarea forfetar a
veniturilor i cheltuielilor bugetare pentru anul n (anul pentru care se elaboreaz proiectul de
buget) pe baza veniturilor i cheltuielilor anului n-2 (pentru c nu sunt cunosc nc rezultatele
execuiei bugetului anului n curs n-1), corectate cu eventuale modificri determinate de
schimbarea legislaiei sau de alte msuri adoptate pn la data ntocmirii proiectului de
buget.
b) metoda majorrii sau diminurii are n vedere rezultatele executrii bugetului de
stat obinute n ultimii ani, pe baza crora se stabilete rata medie anual a creterii
(descreterii) veniturilor, respectiv a cheltuielilor bugetare. Prin aplicarea acestui ritm asupra
veniturilor i cheltuielilor anului n curs (n-1) se obin datele bugetului pentru anul urmtor,
(n), adic anul pentru care se elaboreaz proiectul de buget. Determinarea veniturilor i
cheltuielilor prin aceast metod are o valoare aproximativ pentru c, pe de o parte, nu ine
seama de factorii noi care pot interveni i care pot influena bugetul de stat, iar pe de alt
parte, transpune n viitor influenele negative ale unor fenomene economico-financiare care
s-au manifestat n anii care au trecut i care au servit drept baz de calcul.
c) metoda evalurii directe a veniturilor i cheltuielilor bugetare, presupune
efectuarea de calcule pentru fiecare surs de venit i fiecare categorie de cheltuieli. Pentru
aceasta, se pornete de la execuia preliminar a bugetului pe anul n curs i previziunile n
domeniul economic i social n anul pentru care se proiecteaz bugetul, nivelul indicatorilor
ajustndu-se n funcie de necesitile reale sau de modificrile legislative ori conjuncturale.
1

Reamintim c echilibrul bugetar nu constituie un principiu al bugetului de stat.

Cap. IV. Procesul bugetar i execuia bugetar

125

Cu alte cuvinte, aceast metod nu cuprinde reguli fixe, la baza ei aflndu-se inteligena,
sinceritatea i abilitatea preparatorului proiectului de buget1.
n privina cheltuielilor publice, aparent, acestea sunt uor de evaluat. n realitate, nu
toate cheltuielile pot fi evaluate cu uurin, iar tranziia, ca i criza economic fac procesul
de evaluare a cheltuielilor mult mai dificil dect n economiile stabile ori neafectate de criz.
De altfel, chiar i n rile dezvoltate, metodele tradiionale de evaluare a cheltuielilor publice
i de dimensionare a acestora sunt considerate limitate, deoarece se bazeaz pe un volum
redus de informaii, nu urmresc n primul rnd eficiena aciunilor care se intenioneaz a se
realiza i nici corelarea cheltuielilor la nivelul tuturor unitilor care concur la nfptuirea
unui obiectiv din resursele bugetare. n aceste condiii, tot mai multe state renun la
metodele clasice, nlocuindu-le cu metode moderne de evaluare a cheltuielilor publice.
7. Reguli privind includerea n buget a investiiilor finanate din fonduri publice
Legea finanelor publice se ocup, dat fiind importana lor, n mod special, de
investiiile publice, aprobarea proiectelor de investiii, finanarea acestora i obligaiile
ordonatorilor principali de credite n acest domeniu. Dispoziiile Legii nr. 500/2002
referitoare la investiiile publice se completeaz cu cele ale O.U.G. nr. 34/2006 privind
atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i
a contractelor de concesiune de servicii.
Programele de investiii ale ordonatorilor principali de credite se nscriu n proiectele de
buget pe baza programelor de investiii publice, acestea prezentndu-se ca anexe la bugetul
fiecrui ordonator principal de credite. Obiectivele de investiii se grupeaz n investiii n
continuare, investiii noi i alte cheltuieli de investiii. Aceasta din urm cuprinde achiziii de
imobile, inclusiv terenuri, dotri independente, cheltuieli pentru studii de prefezabilitate i
fezabilitate, alte studii aferente obiectivelor de investiii, cheltuielile necesare pentru
obinerea avizelor, autorizaiilor, acordurilor cerute de lege, cheltuieli de expertiz, proiectare
i execuie, lucrri de foraj, determinri seismologice, fotogrammetrie.
Ministerul Finanelor Publice stabilete coninutul, forma i informaiile referitoare la
programele de investiii necesare n procesul de elaborare a bugetului, stabilete criterii de
evaluare i selecie a obiectivelor de investiii, analizeaz programul de investiii,
coordoneaz i monitorizeaz programul de investiii.
Documentaiile tehnico-economice aferente obiectivelor de investiii se aprob de
Guvern pentru valori mai mari de 30 milioane de lei, de ctre ordonatorii principali de credite
pentru valori ntre 5 milioane lei i 30 de milioane lei, de ctre ceilali ordonatori de credite
pentru valori de pn la 5 milioane.
Obiectivele de investiii se cuprind n programele de investiii ca anexe la buget, numai
dac documentaiile tehnico-economice i notele de fundamentare privind necesitatea i
oportunitatea efecturii investiiilor au fost elaborate i aprobate potrivit legii. Ordonatorii de
credite sunt responsabili de realizarea cheltuielilor de investiii incluse n programele de
investiii. Dac implementarea unui proiect de investiii nu se poate realiza conform
proieciei bugetare, ordonatorii principali de credite pot solicita Ministerului Finanelor
N.G. Leon, Elemente de tiin financiar, vol. II, p. 385. Autorul citat susinea c metoda evalurii directe
poate da rezultate favorabile ntr-o ar n care lumea politic i conductorii finanelor publice sunt nsufleii de
cele mai nalte sentimente fa de interesele obteti i c aceasta poate nsemna un pericol n rile lipsite de
educaia ceteneasc necesar i de simul rspunderii politice.
1

Partea I Sistemul bugetar

126

Publice redistribuirea fondurilor ntre proiectele nscrise n programul de investiii anexe la


buget.
Procedura re achiziii publice, respectiv atribuirea contractelor de achiziie, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, care este
reglementat de O.U.G. nr. 34/2006 trebuie s asigure:
a) promovarea concurenei ntre operatorii economici;
b) garantarea tratamentului egal i nediscriminarea operatorilor economici;
c) asigurarea transparenei i integritii procesului de achiziie public;
d) asigurarea utilizrii eficiente a fondurilor publice, prin aplicarea procedurilor de
atribuire de ctre autoritile contractante.
Principiile care stau la baza atribuirii contractului de achiziie public sunt:
a) nediscriminarea;
b) tratamentul egal;
c) recunoaterea reciproc;
d) transparena;
e) proporionalitatea;
f) eficiena utilizrii fondurilor;
g) asumarea rspunderii.
Angajamentele legale din care rezult o cheltuial pentru investiii publice i alte
cheltuieli asimilate investiiilor, cofinanate de instituii internaionale se vor efectua n
conformitate cu prevederile acordului de finanare.
8. Adoptarea bugetului de ctre Parlament1
Bugetul de stat (ca i bugetul asigurrilor sociale de stat) se aprob de ctre Parlament,
n edin comun a celor dou camere, prin legi separate.
n Parlament, bugetul parcurge urmtoarele etape importante:
1) Prezentarea de ctre executiv (primul-ministru sau ministrul finanelor) a raportului
pe marginea proiectului de buget n plenul Parlamentului;
2) Examinarea proiectului de buget n comisiile permanente ale Parlamentului (comisii
care sunt constituite i funcioneaz pe domenii: agricultur, aprare, cultur, industrie i
comer, ocrotirea sntii, protecia mediului, siguran naional, transporturi etc.) i
formularea de amendamente. Prin aceste amendamente, parlamentarii urmresc satisfacerea
solicitrii cetenilor pe care i reprezint i care le-au acordat votul pe baza platformelor
electorale n care se regsesc opiunile de natur economic social, cultural etc.;
3) Analiza i aprobarea proiectului de buget n comisia de specialitate a Parlamentului
(comisia de buget, finane i bnci). n aceast comisie se propune i aprobarea sau
respingerea amendamentelor formulate de celelalte comisii parlamentare, decizia final
asupra acestora aparinnd ns Parlamentului. Selectarea i aprobarea amendamentelor
constituie un proces dificil, propunerile de aprobare sau de respingere trebuind s in seama
de resursele limitate n raport cu cerinele societii, de susinerea pe care o are fiecare
amendament n partidul care formuleaz amendamente, de numrul de solicitri pe care
amendamentul este de natur s le satisfac etc.;

Pentru dezvoltri, a se vedea M.I. Costea, Drept financiar, Ed. Hamangiu, Bucureti, 2013.

Cap. IV. Procesul bugetar i execuia bugetar

127

4) Dezbaterea proiectului i aprobarea bugetului n forma final de ctre Parlament,


dezbateri n cursul crora fiecare partid ncearc s-i impun propriile amendamente,
aprobate fiind ns numai acelea care ntrunesc majoritatea parlamentar. Discuiile pe
marginea bugetului d prilejul tuturor partidelor s pun n discuie toat politica guvernului.
Pe marginea proiectului de buget, discuiile se poart att n linii generale, ct i pe articole.
5) Bugetele se aprob prin vot deschis sau secret, dar sunt autori care consider c este
preferabil votul secret, acesta fiind de natur s permit parlamentarilor s voteze fr
preocupri de ordin electoral (votul public va face pe reprezentanii naiunii s se alture la
orice propunere de cheltuieli care ar satisface interesele electorale). n practic se semnaleaz
o tendin de restrngere a posibilitilor Parlamentului de a efectua modificri substaniale
viznd fondul politicii fiscal-bugetare. Bugetele se aprob de Parlament pe ansamblu, pe
pri, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum i alineate, dup caz, i pe ordonatorii
principali de credite, pentru anul bugetar, precum i creditele de angajament pentru aciuni
multianuale. Estimrile pentru urmtorii 3 ani reprezint informaii privind necesarul de
finanare pe termen mediu i nu vor face obiectul autorizrii pentru anii bugetari respectivi.
6) Legea de aprobare a bugetului de stat trebuie s prevad:
Aprobarea veniturilor i cheltuielilor bugetului pentru anul bugetar;
Cuantumul sumelor alocate ordonatorilor principali de credite (Senat, Camera
Deputailor, Administraia Prezidenial, Guvern, ministere, alte organe centrale etc.);
Creditele bugetare pe categorii de cheltuieli;
Alte dispoziii (relative la eventuale mprumuturi destinate a acoperi cheltuielile
bugetare etc.).
Aa cum am vzut deja, legile bugetare sunt atipice, n sensul c se adopt ntr-o
procedur diferit i, spre deosebire de toate celelalte legi, conin, pe lng unele dispoziii cu
caracter general sau cvasi-general i dispoziii care privesc subiecte de drept determinate i
urmeaz a se aplica o singur dat.
7) Dac bugetul este aprobat de Parlament, iar legea bugetar este adoptat, aceasta se
trimite preedintelui pentru promulgare. Preedintele poate avea obieciuni i poate cere
reexaminarea bugetului de ctre Parlament.

8.1. Respingerea bugetului i consecinele neadoptrii acestuia n termen


Parlamentul judec i critic proiectul de buget, iar n cazul n care l gsete nepotrivit l
poate respinge, caz n care procedura de elaborare i adoptare trebuie reluat. Preedintele
rii are, de asemenea, dreptul de a provoca, o singur dat, reexaminarea legii bugetului
[art. 77 alin. (2) din Constituie].
Legile bugetare anuale trebuie adoptate cel mai trziu pn la data de 28 decembrie a
anului precedent celui pentru care se adopt bugetele.
Potrivit legii (art. 37 din Legea nr. 500/2002), dac legea bugetului de stat i legea
bugetului asigurrilor sociale de stat nu au fost adoptate cu cel puin 3 zile nainte de
expirarea exerciiului bugetar, Guvernul ndeplinete sarcinile prevzute n bugetul anului
precedent, limitele lunare de cheltuieli neputnd depi de regul 1/12 din prevederile
bugetelor anului precedent, cu excepia cazurilor deosebite, temeinic justificate de ctre
ordonatorii principali de credite, sau, dup caz, 1/12 din sumele propuse n proiectul de
buget, n situaia n care acestea sunt mai mici dect cele din anul precedent. Instituiile
publice i aciunile noi, aprobate n anul curent, dar care ncep cu data de 1 ianuarie a anului

Partea I Sistemul bugetar

128

bugetar urmtor, vor fi finanate, pn la aprobarea legii bugetare, n limita a 1/12 din
prevederile acestora cuprinse n proiectul de buget.

8.2. Specialitatea votului dat pentru aprobarea bugetului


Bugetele se aprob de Parlament pe ansamblu, pe pri, capitole, subcapitole, titluri,
articole, precum i alineate, dup caz, i pe ordonatorii principali de credite, pentru anul
bugetar, precum i creditele de angajament pentru aciuni multianuale.
Pentru venituri, votul este, n principiu, limitativ i imperativ, n ceea ce privete
natura i numrul ramurilor i izvoarelor autorizate, dar numai evaluativ n ceea ce
privete randamentul probabil.
n ceea ce privete cheltuielile, n dreptul nostru acestea sunt votate n detaliu, astfel
c puterea executiv nu poate dispune, discreionar, de mnuirea i repartizarea
cheltuielilor. mprind autorizaia dat guvernului pe ordonatori principali de credite
bugetare, libertatea puterii executive este micorat i ea nu poate depi sumele acordate
pentru fiecare serviciu n parte.
n doctrin se susine c, lund n discuie bugetul, Parlamentul i d votul odat asupra
cheltuielilor i odat asupra veniturilor, astfel c, teoretic, bugetul se voteaz de dou ori i c
valoarea acestor voturi nu este egal1.
Astfel, pentru venituri, votul este, n principiu, limitativ i imperativ, n ceea ce
privete natura i numrul ramurilor i izvoarelor autorizate, dar numai evaluativ n ceea ce
privete randamentul probabil. Cu alte cuvinte, cnd Parlamentul voteaz o anumit sum
la venituri, autorizeaz Guvernul s ridice acea sum din ramura de venit determinat, iar nu
din alta, dar aceast sum este numai evaluat. i dac din impozitul autorizat Guvernul va
ncasa o sum mai mare, acea sum va fi ncasat, cifra votat de Parlament n privina
acesteia neavnd dect o valoare indicativ.
Veniturile, indiferent de modul n care sunt votate (printr-un singur vot sau prin mai
multe voturi, pentru o sum anumit sau pentru mai multe sume), dau acelai rezultat:
autorizeaz puterea executiv s-i creeze sumele necesare pentru acoperirea nevoilor
generale. Veniturile sunt ns create prin legi speciale sau contracte (n cazul mprumuturilor
publice) i votul Parlamentului nu este dect un vot de autorizare.
n ceea ce privete cheltuielile, n dreptul nostru acestea sunt votate n detaliu, astfel
c puterea executiv nu poate dispune, discreionar, de mnuirea i repartizarea
cheltuielilor. mprind autorizaia dat guvernului pe ordonatori principali de credite
bugetare, libertatea puterii executive este micorat i ea nu poate depi sumele acordate
pentru fiecare serviciu n parte.
Acest sistem dup care cheltuiala este specificat i detaliat se numete sistemul
specialitii votului. Specialitatea votului poate fi mai ntins sau mai restrns, dup cum
autorizaia se d pentru un numr mai mic sau mai mare de cazuri. Dar specialitatea votului
bugetar este totui limitat, pentru c dac pentru fiecare cheltuial s-ar vota un credit
special, puterea legiuitoare s-ar substitui puterii executive.
Legat de specialitatea votului este i problema caracterului facultativ sau obligatoriu
al cheltuielilor aprobate de Parlament. Votul Parlamentului este un vot de autorizare
pentru o cheltuial necesar unui serviciu public, iar aceste nevoi au fost evaluate cu

N.G. Leon, Elemente de tiin financiar, vol. II, p. 408.

Cap. IV. Procesul bugetar i execuia bugetar

129

aproximaie. Este, prin urmare, firesc c dac pentru un anumit serviciu sunt necesare
cheltuieli mai mici, guvernul s nu fie obligat a epuiza creditul acordat. Sunt ns
cazuri n care cheltuiala autorizat are caracter obligatoriu. Este cazul sumelor globale
acordate pentru sporuri salariale sau pentru acordarea de ajutoare unor sinistrai i cnd
Guvernul nu s-ar putea sustrage de la cheltuiala integral a creditului acordat pentru c
aceasta ar constitui o nclcare a atribuiilor puterii legiuitoare de ctre puterea executiv.
9. Modificarea bugetului
Legea nr. 500/2002 permite modificarea legilor bugetare anuale n cursul
exerciiului bugetar prin legi de rectificare. Astfel de legi pot fi elaborate cel mai trziu
pn la data de 30 noiembrie. Legilor de rectificare li se vor aplica aceleai proceduri ca i
legilor bugetare anuale iniiale, cu excepia termenelor din calendarul bugetar. Astfel, n
cazurile n care se fac propuneri de elaborare a unor proiecte de acte normative a cror
aplicare atrage micorarea veniturilor sau majorarea cheltuielilor aprobate prin buget,
iniiatorii au obligaia s prevad i mijloacele necesare pentru acoperirea minusului de
venituri sau creterea cheltuielilor.
n cazurile n care se fac propuneri de elaborare a unor proiecte de acte normative a
cror aplicare atrage micorarea veniturilor sau majorarea cheltuielilor aprobate prin buget,
iniiatorii au obligaia s prevad i mijloacele necesare pentru acoperirea minusului de
venituri sau creterea cheltuielilor. n acest scop, iniiatorii trebuie s elaboreze, cu sprijinul
Ministerului Finanelor Publice sau al altor instituii implicate, fia financiar care nsoete
expunerea de motive sau nota de fundamentare, dup caz, i care va fi actualizat n
concordan cu eventualele modificri intervenite n proiectul de act normativ.
n aceast fi se nscriu efectele financiare asupra bugetului general consolidat, care
trebuie s aib n vedere:
a) schimbrile anticipate n veniturile i cheltuielile bugetare pentru urmtorii 4 ani;
b) ealonarea anual a creditelor bugetare, n cazul aciunilor multianuale;
c) propuneri realiste n vederea acoperirii majorrii cheltuielilor;
d) propuneri realiste n vederea acoperirii minusului de venituri.
Dup depunerea proiectului legii bugetare anuale la Parlament pot fi aprobate acte
normative numai n condiiile menionate mai nainte, i cu precizarea surselor de acoperire a
diminurii veniturilor sau a majorrii cheltuielilor bugetare, aferente exerciiului bugetar
pentru care s-a elaborat bugetul.
Modificarea bugetelor mai poate avea loc i n cazul transferurilor ntre ordonatorii
principali de credite n cazul n care n timpul exerciiului bugetar au loc treceri de uniti,
aciuni sau sarcini de la un ordonator de credite la altul. n acest caz, Ministerul Finanelor
Publice este autorizat s introduc modificrile corespunztoare n structura bugetului i n
bugetele instituiilor ntre care opereaz transferuri.
De asemenea, potrivit art. 63 din lege, instituiile publice pot folosi, pentru desfurarea
activitii lor, bunuri materiale i fonduri bneti primite de la persoanele juridice i fizice,
sub form de donaii i sponsorizri, cu respectarea dispoziiilor legale. Fondurile bneti
acordate cu acest titlu instituiilor publice finanate integral de la buget, se vars direct la
bugetul din care se finaneaz acestea. Cu aceste sume se majoreaz creditele bugetare ale
bugetului respectiv, ele urmnd a se utiliza n condiiile legii (art. 49) i cu respectarea
destinaiilor stabilite de transmitor.

Partea I Sistemul bugetar

130

n cazul instituiilor publice finanate din venituri proprii i subvenii acordate de la


bugete, ori integral din venituri proprii, cu fondurile bneti acordate cu titlu de donaii sau
sponsorizri se vor majora bugetele de venituri i cheltuieli ale acestora. Aceste instituii au
obligaia de a prezenta, n anexa la contul de execuie bugetar trimestrial i anual, situaia
privind sumele primite i utilizate n aceste condiii i cu care a fost majorat bugetul de
venituri i cheltuieli.
Bunurile materiale primite de instituiile publice n aceleai condiii se nregistreaz n
contabilitatea acestora.

9.1. Suplimentarea creditelor (alocaiilor) bugetare


Pe parcursul execuiei bugetare pot aprea nevoi publice stringente care nu au fost avute
n vedere la elaborarea i aprobarea bugetului, cum sunt realizarea unor obiective, nlturarea
efectelor unor calamiti, participarea armatei la operaiuni militare neprevzute etc.
Acoperirea acestor nevoi se face prin suplimentarea creditelor bugetare, pe baza
analizelor politico-economice. n scopul acoperirii acestor nevoi n bugetul de stat se nscriu:
a) Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului;
b) Fondul de intervenie la dispoziia Guvernului.
Aceste fonduri se utilizeaz pe baza unor hotrri de guvern n scopul acoperirii nevoilor
cu caracter excepional de felul celor artate mai sus [art. 18 lit. e)].
Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului se repartizeaz unor ordonatori
principali de credite ai bugetului de stat i ai bugetelor locale, pe baz de hotrri ale
Guvernului, pentru finanarea unor cheltuieli urgente sau neprevzute aprute n timpul
exerciiului bugetar. Alocarea de sume din Fondul de rezerv bugetar la dispoziia
Guvernului, pentru bugetele locale, se face prin majorarea sumelor defalcate din unele
venituri ale bugetului de stat sau a transferurilor de la bugetul de stat ctre bugetele locale
pentru investiii finanate parial din mprumuturi externe, dup caz.
Fondul de intervenie la dispoziia Guvernului se repartizeaz unor ordonatori
principali de credite ai bugetului de stat i ai bugetelor locale, pe baz de hotrri ale
Guvernului, pentru finanarea unor aciuni urgente n vederea nlturrii efectelor unor
calamiti naturale i sprijinirii persoanelor fizice sinistrate. n cursul exerciiului bugetar,
Fondul de intervenie la dispoziia Guvernului poate fi majorat de Guvern din Fondul de
rezerv bugetar la dispoziia Guvernului, n funcie de necesitile privind asigurarea
sumelor pentru nlturarea efectelor calamitilor naturale.

9.2. Anularea creditelor bugetare (a sumelor alocate de la buget)


Ordonatorii principali de credite au obligaia de a analiza lunar necesitatea meninerii
unor alocaii bugetare care au fost desfiinate sau amnate i de a propune Ministerului
Finanelor Publice anularea acestor credite. Pentru ultima lun a anului bugetar termenul
limit pentru transmiterea propunerilor ordonatorilor principali de credite de anulare a unor
astfel de credite este 10 decembrie.
Cu creditele anulate, se majoreaz fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului.
Creditele bugetare neutilizate pn la sfritul anului sunt anulate de drept.

Cap. IV. Procesul bugetar i execuia bugetar

131

10. Execuia bugetar i rolul ordonatorilor de credite


Este a treia etap a procedurii bugetare care const n ncasarea veniturilor bugetare i
efectuarea cheltuielilor aprobate prin legea bugetar. Este cunoscut i sub numele de
execuia de cas a bugetului.
n procesul de execuie bugetar sunt angajai un mare numr de instituii i persoane
prin intermediul crora se realizeaz veniturile publice, respectiv se utilizeaz fonduri
publice, cum sunt: aparatul fiscal, prin care se realizeaz principalele venituri ale bugetului
de stat, instituiile bugetare prin care se efectueaz principalele cheltuieli de la buget, unitile
administrativ-teritoriale i alte instituii publice care primesc de la sau transfer la buget
sume de bani, dar responsabilitatea execuiei revine Guvernului i Ministerului Finanelor
Publice, care trebuie s asigure colectarea veniturilor i utilizarea eficient a alocaiilor
bugetare.
ntre persoanele cu atribuii foarte importante n execuia bugetar se numr ordonatorii de credite. Dar activitatea lor nu ar avea suport dac nu ar exista armata de funcionari
care s realizeze veniturile, pe care ordonatorii de credite s-i poat, apoi, mpri spre a fi
cheltuii.
Ordonatorii de credite sunt conductorii instituiilor publice care primesc credite
bugetare prin Legea bugetar anual. Ordonator de credite este persoana mputernicit prin
lege sau prin delegare, potrivit legii, s dispun i s aprobe aciuni cu efect financiar pe
seama fondurilor publice sau a patrimoniului public, indiferent de natura acestora.
Ordonatorul de credite este un agent al autoritii, administrator ales sau numit, care,
aflat n fruntea unui minister, a unei instituii publice, a unei colectiviti, este nsrcinat ca,
n afara atribuiilor sale administrative principale, s exercite i atribuii financiare privind
veniturile i cheltuielile.
Funcia de ordonator este accesorie unei misiuni de administrator exercitat cu titlu
principal, dar nu este mai puin vast i mai puin important. Ea acoper o larg parte a
procesului de realizare a veniturilor i de efectuare a cheltuielilor. ntinderea competenei
ordonatorilor difer, totui, dup cum este vorba de venituri sau de cheltuieli. n privina
veniturilor, ordonatorii constat creana instituiei publice pe care o conduce, i determin
mrimea i dispune ncasarea. n ceea ce privete cheltuielile, competena ordonatorilor este
mai larg, pentru c statul, autoriznd o cheltuial nu creeaz dect o facultate (rareori o
obligaie), astfel c ordonatorul este cel care decide punerea n oper a cheltuielii, iar pentru
aceasta, el deine o putere de apreciere a oportunitii.
Funcionarii cu atribuii executive sunt contabilii care au menirea de a garanta o
execuie conform a bugetului de stat. Compartimentul financiar contabil reprezint structura
organizatoric din cadrul instituiei publice, n care este organizat execuia bugetar (birou,
compartiment, serviciu).
Ordonatorii de credite sunt de trei grade:
i) ordonatorii principali de credite pentru bugetul de stat sunt minitrii, conductorii
celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, conductorii altor
autoriti publice i conductorii instituiilor publice autonome. Pentru bugetele locale,
ordonatorii principali sunt primarii i preedinii consiliilor judeene. Ordonatorii principali
de credite pot delega aceast calitate nlocuitorilor de drept, secretarilor generali sau altor
persoane mputernicite n acest scop. Prin actul de delegare, ordonatorii principali de credite

132

Partea I Sistemul bugetar

vor preciza limitele i condiiile delegrii. n cazurile prevzute de legi speciale, ordonatorii
principali de credite sunt secretarii generali sau persoanele desemnate prin aceste legi.
Ordonatorii principali de credite repartizeaz creditele bugetare aprobate, pentru bugetul
propriu i pentru bugetele instituiilor publice ierarhic inferioare, ai cror conductori sunt
ordonatori secundari sau teriari de credite, dup caz, n raport cu sarcinile acestora, potrivit
legii.
ii) ordonatorii secundari de credite sunt conductorii instituiilor publice cu
personalitate juridic din subordinea ordonatorilor principali de credite care nu au legtur
direct cu bugetul de stat. Acetia au competena de a aproba efectuarea cheltuielilor din
bugetele proprii i repartizarea creditelor bugetare aprobate pe uniti ierarhic inferioare, ai
cror conductori sunt ordonatori teriari de credite.
Ordonatorii secundari de credite repartizeaz creditele bugetare aprobate de ordonatorii
principali pentru bugetul propriu i pentru bugetele instituiilor publice subordonate, ai cror
conductori sunt ordonatori teriari de credite, n raport cu sarcinile acestora, potrivit legii.
Ordonatorii principali de credite vor repartiza creditele bugetare, dup reinerea a 10% din
prevederile aprobate acestora, pentru asigurarea unei execuii bugetare prudente, cu excepia
cheltuielilor de personal i a celor care decurg din obligaii internaionale, care vor fi
repartizate integral. Repartizarea sumelor reinute n proporie de 10% se face n semestrul al
doilea, dup examinarea de ctre Guvern a execuiei bugetare pe primul semestru.
iii) ordonatorii teriari de credite sunt conductorii instituiilor publice cu personalitate
juridic din subordinea unor instituii publice finanate din bugetul de stat. Aceti ordonatori
au competena limitat la utilizarea creditelor bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru
nevoile instituiilor pe care le conduc, potrivit prevederilor bugetelor proprii aprobate i n
condiiile stabilite prin lege. Ordonatorii teriari de credite utilizeaz creditele bugetare ce
le-au fost repartizate numai pentru realizarea sarcinilor instituiilor pe care le conduc, potrivit
prevederilor din bugetele aprobate i n condiiile stabilite prin dispoziiile legale.
Toi ordonatorii de credite au obligaia de a angaja i de a utiliza creditele bugetare
numai n limita prevederilor i destinaiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de
activitatea instituiilor publice respective i cu respectarea dispoziiilor legale. Ordonatorii de
credite bugetare rspund pentru:
a) angajarea, lichidarea i ordonanarea cheltuielilor n limita creditelor bugetare
repartizate i aprobate pentru bugetele proprii i bugetele instituiilor subordonate;
b) realizarea veniturilor;
c) angajarea i utilizarea creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare;
d) integritatea bunurilor ncredinate instituiei pe care o conduc;
e) organizarea i inerea la zi a contabilitii i prezentarea la termen a situaiilor
financiare asupra situaiei patrimoniului aflat n administrare i a execuiei bugetare;
f) organizarea sistemului de monitorizare a programului de achiziii publice i a programului de lucrri de investiii publice;
g) organizarea evidenei programelor, inclusiv a indicatorilor afereni acestora;
h) organizarea i inerea la zi a evidenei patrimoniului, conform prevederilor legale.

10.1. Repartizarea pe trimestre a veniturilor i cheltuielilor bugetare


Veniturile i cheltuielile aprobate prin bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de
stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat,

Cap. IV. Procesul bugetar i execuia bugetar

133

bugetele fondurilor externe nerambursabile i bugetele instituiilor publice autonome se


repartizeaz pe trimestre, n funcie de termenele legale de ncasare a veniturilor, de
termenele i posibilitile de asigurare a surselor de finanare a deficitului bugetar i de
perioada n care este necesar efectuarea cheltuielilor.
Repartizarea pe trimestre a veniturilor i cheltuielilor se aprob de ctre:
a) Ministerul Finanelor Publice: pe capitole de cheltuieli i n cadrul acestora, pe
titluri, la propunerea ordonatorilor principali de credite; pe capitole i subcapitole la venituri
i pe capitole i n cadrul acestora, pe titluri de cheltuieli, pentru bugetul asigurrilor sociale
de stat i bugetele fondurilor speciale, la propunerea ordonatorilor principali de credite;
pentru sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i pentru transferurile din
bugetul de stat ctre bugetele locale, la propunerea ordonatorilor principali de credite ai
bugetele locale, transmise de direciile generale ale finanelor publice ale Ministerului
Finanelor Publice;
b) ordonatorii principali de credite, pentru celelalte subdiviziuni ale clasificaiei
bugetare, pentru bugetele proprii i pentru bugetele ordonatorilor secundari de credite
bugetare sau ale ordonatorilor teriari de credite, dup caz;
c) ordonatorii secundari de credite, pentru bugetele proprii i pentru bugetele
ordonatorilor teriari de credite bugetare.
Repartizarea pe trimestre a veniturilor i cheltuielilor se face n scopul stabilirii, n
fiecare trimestru, a unui echilibru ntre venituri i cheltuieli. Repartizarea are ca scop i
sesizarea n timp util a posibilelor dezechilibre i ajustarea sau acoperirea lor din fondurile de
rezerv bugetar.

10.2. Execuia de cas a bugetului (operaiunile de trezorerie)


Operaiunile derulate prin sistemul de conturi deschise pentru bugetul de stat sau de
legtur cu bugetul de stat a pltitorilor de venituri, a beneficiarilor de credite, a sistemului
bancar antrenat n efectuarea operaiunilor se numete execuia de cas a bugetului. Execuia
bugetului nseamn, ncasarea veniturilor, deschiderea creditelor bugetare i efectuarea de
pli din buget n contul cheltuielilor, precum i mobilizarea resurselor financiare pentru
finanarea deficitului bugetar. Prin sistemul organizat al circuitului de fluxuri monetare se
urmresc i alte obiective legate de execuia bugetului, cum sunt: supervizarea plilor i a
ncasrilor, gestiunea disponibilitilor bugetare, asigurarea informaiei pentru nregistrarea n
contabilitate a fluxurilor bugetare i ntocmirea rapoartelor periodice asupra ndeplinirii
prevederilor bugetare.
n practic, execuia de cas a bugetului se realizeaz n dou sisteme organizatorice,
respectiv prin:
i) sistemul bancar;
ii) sistemul trezoreriei publice1.
n cazul execuiei de cas a bugetului prin sistemul bancar, funcia de casier al statului
este ndeplinit de ctre o banc, de regul, banca central. Aceasta efectueaz operaiunile
de ncasri, de pli i de finanare a deficitului n contul bugetului. Instituiile publice au
conturi la bnci, iar fluxurile monetare cu bugetul sunt desfurate prin intermediul bncii
mputernicite cu execuia de cas a bugetului.

Vezi art. 60 din Legea nr. 500/2002.

134

Partea I Sistemul bugetar

n sistemul nostru financiar actual, execuia bugetar se realizeaz prin intermediul


trezoreriei statului. Trezoreria efectueaz ncasrile i plile bugetare, ine contabilitatea
acestor operaiuni, gestioneaz disponibilitile bugetului, intr n concuren cu aparatul
bancar n atragerea disponibilitilor bneti ale ntreprinderilor i a economiilor
populaiei pentru acoperirea deficitelor bugetare.
n tezaurul public se adun veniturile i din acesta se iau fondurile pentru efectuarea
plilor, tezaurul fcnd astfel legtura ntre serviciul veniturilor i cel al cheltuielilor publice
i asigurnd unitatea executrii bugetului. Tezaurul este rezervorul resurselor statului i
bancherul bugetelor de stat.
Trezoreria finanelor publice ndeplinete dou funcii de baz: de casier public i de
banc a statului.
n practic, n calitate de casier, trezoreria efectueaz, prin sistemul conturilor deschise
pentru bugetul de stat:
a) toate operaiile de ncasare a veniturilor i de pli de la buget;
b) controlul asupra cheltuielilor, cu ocazia eliberrii de fonduri de la buget;
c) asigurarea informaiei necesare privind execuia de cas a bugetului, n vederea
ntocmirii conturilor execuiei bugetare i a rapoartelor periodice asupra acesteia;
d) gestiunea echilibrului zilnic al bugetului, prin asigurarea lichiditilor necesare prin
cunoaterea fluxurilor de ncasri i pli;
e) sincronizarea plilor i ncasrilor mai ales a celor legate de finanarea deficitului i
serviciului datoriei publice.
n calitate de bancher, prin trezoreria public:
a) se organizeaz evidena contabil a instituiilor publice, se ine gestiunea
disponibilitilor bneti ale sectorului public i se asigur integrarea acestora n politica de
lichiditi a bugetului;
b) se gestioneaz datoria public privind primirea de mprumuturi de ctre buget pentru
finanarea deficitului bugetar, plile n contul serviciului datoriei publice, operaiunile de
refinanare a datoriei publice;
c) se fac operaiunile de garantare de ctre stat sau de coparticipare a acestuia la
acordarea de mprumuturi unor instituii guvernamentale.
Trezoreria finanelor publice intr n relaii directe cu sistemul bancar, prin gestiunea
disponibilitilor bneti ale sectorului public i a datoriei publice. n acest scop, trezoreria
dispune de un cont de corespondent n sistemul bancar, disponibilitile bneti ale
sectorului public din conturile trezoreriei fiind, n acest mod, integrate n circulaia monetar
i n circuitul economic.
Contul General al Trezoreriei Statului este inut de ctre Banca Naional a Romniei
(art. 3 din O.U.G. nr. 146/2002 i art. 27 i 28 din Legea nr. 312/2004 privind Statul Bncii
Naionale). Funcionarea acestuia face i obiectul unei convenii ntre Ministerul Finanelor
Publice i Banca Naional. n acest cont, Banca Naional nregistreaz ncasrile de
venituri i efectueaz plile n limita disponibilitilor existente. Contul nu poate rmne
descoperit, Trezoreria avnd misiunea, fundamental, de a veghea la alimentarea n
permanen a acestuia, pentru a face fa plilor.
Dup aderarea Romniei la Uniunea European, la Trezoreria statului s-a deschis contul
n lei n numele Comisiei Europene, denumit Contul de resurse proprii n numele
Comisiei Europene, prevzut la art. 9 din Regulamentul Consiliului (CE, Euratom)
nr. 1.150/2000 pentru implementarea Deciziei 94/728/CE, Euratom asupra sistemului de

Cap. IV. Procesul bugetar i execuia bugetar

135

resurse proprii ale Comunitilor, modificat prin Regulamentul Consiliului (CE, Euratom)
nr. 2.028/2004, ca parte a sistemului de conturi prin care se realizeaz execuia bugetului
Uniunii.

10.3. ncheierea execuiei, contul general al execuiei i rezultatul execuiei bugetare


n sistemul nostru, anul bugetar ncepe la 1 ianuarie i se ncheie la 31 decembrie.
Anul bugetar corespunde, deci, cu anul calendaristic. ncheierea unui exerciiu bugetar
produce urmtoarele efecte:
a) orice venit nencasat pn la 31 decembrie se va ncasa n contul bugetului pe
anul urmtor, n rezultatele cruia urmeaz a se reflecta. Cu alte cuvinte, veniturile
nencasate vor fi vrsate cu acest titlu, n exerciiul urmtor;
b) orice cheltuial neefectuat se va putea plti numai n contul bugetului noului
an, dac acel buget va conine prevederi n acest sens.
ncheierea exerciiilor bugetare reprezint un procedeu de contabilitate i nu afecteaz
drepturile creditorilor.
Modul de gestionare a bugetului se evideniaz n contul de execuie bugetar,
document care reflect operaiunile de executare a veniturilor i cheltuielilor bugetare i
modul n care instituiile publice au respectat ncadrarea n veniturile, cheltuielile i
soldul bugetar (echilibru, deficit sau excedent) aprobat de Parlament. Contul general al
execuiei bugetului de stat se ntocmete de ctre Ministerul Finanelor Publice, pe baza
drilor de seam contabile prezentate de ordonatorii principali de credite, a conturilor privind
execuia de cas a bugetului de stat prezentate de organele care au aceast sarcin. Aceste
documente de raportare contabil se centralizeaz la nivelul ordonatorilor principali de
credite i apoi la Ministerul Finanelor Publice care, pe baza lor, ntocmete contul general de
execuie, pe care l prezint Guvernului, la rndul su, acesta supunndu-l dezbaterii i
aprobrii Parlamentului. Termenul limit de depunere a contului general de execuie este de
1 iulie a anului urmtor celui de execuie, iar termenul pentru aprobarea acestui cont de ctre
Parlament este stabilit de lege la data de 30 noiembrie a anului urmtor celui la care se refer.
Odat cu contul general anual de execuie a bugetului de stat se depun, se analizeaz i se
aprob i conturile fondurilor speciale aprobate.
Contul general anual de execuie a bugetului administraiei centrale de stat se ntocmete
pe structura bugetului aprobat de Parlament i are ca anexe conturile anuale de execuie a
ordonatorilor principali de credite bugetare i trebuie s conin:
La venituri: a) evaluri bugetare; b) drepturi constatate; c) ncasri realizate:
La cheltuieli: a) credite aprobate; b) credite definitive; c) pli efectuate; d) obligaii cu
termene legale pn la 31 decembrie.
Situaia de cas a execuiei bugetare se stabilete prin compararea ncasrilor la
venituri i a plilor la cheltuieli. n caz de necesitate, Ministerul Finanelor poate prezenta
Guvernului, pn la 31 martie, un proiect de lege pentru regularizarea exerciiului financiar
ncheiat.
n cazul n care rezultatul execuiei este deficit, Parlamentul hotrte, la propunerea
Guvernului, acoperirea deficitului, modul de acoperire a deficitului i msurile pe care
trebuie s le ia pentru echilibrarea bugetului n exerciiul financiar al anului urmtor.
n cazul n care rezultatul este excedent, Parlamentul este nvestit cu competena de a
hotr, la propunerea Guvernului, asupra modului de utilizare a excedentului. Totui, Legea
finanelor publice prevede c din excedentul anual se va rezerva o cot de 50% pentru

Partea I Sistemul bugetar

136

crearea unui fond de tezaur al statului. Acest fond se pstreaz n cont special la Banca
Naional cu dobnd negociat i se utilizeaz cu aprobarea Parlamentului. Pentru acest
fond se ntocmesc conturi de execuie anuale, care se supun aprobrii odat cu contul general
de execuie a bugetului de stat.
Contul anual al execuiei bugetului asigurrilor sociale de stat se ntocmete de ctre
Ministerul Muncii i Proteciei Sociale, pe care, mpreun cu raportul de verificare i analiz
al Ministerului Finanelor, l prezint Guvernului, pn cel mai trziu la 1 mai a anului
urmtor celui la care se refer. Guvernul prezint acest cont Parlamentului spre aprobare,
pn la data de 1 iunie a anului urmtor celui de execuie. Aprobarea acestui cont are loc o
dat cu aprobarea contului general anual al execuiei bugetului de stat, termenul limit fiind
30 noiembrie a anului urmtor celui la care se refer.
Contul general al datoriei publice se ntocmete anual de ctre Ministerul Finanelor.
El cuprinde contul operaiunilor n ar i n strintate i se anexeaz la contul general anual
al execuiei bugetului de stat, care se depune spre aprobare la Parlament. La acest cont se
anexeaz i situaia garaniilor guvernamentale pentru credite interne i externe primite de
ctre alte persoane juridice.

10.4. Cheltuielile publice


Am mai artat c n ntocmirea bugetului, statul trebuie s plece de la cheltuielile pe care
trebuie s le fac, cheltuieli n raport de care i propune i realizarea de venituri i c acesta
este motivul pentru care ne ocupm mai nti de cheltuielile statului i apoi de veniturile
acestuia. Am optat, ns, pentru aceast ordine i pentru c problema veniturilor statului i a
modului de obinere a acestora este una extrem de complex, motiv pentru care n curs i se
vor acorda mai multe capitole.
Cheltuielile publice sunt plile efectuate de stat din resursele la dispoziia sa n scopul
satisfacerii nevoilor publice, a intereselor generale ale societii, a ndeplinirii obiectivelor
urmrite de stat: funcionarea instituiilor publice, asigurarea ordinii i linitii publice i a
siguranei naionale, finanarea nvmntului, culturii i sntii, precum i a sistemului de
asigurri sociale, realizarea aciunilor economice de interes general. Aceste cheltuieli
materializeaz cea de a doua etap a funciei de repartiie a finanelor publice, care const n
repartizarea fondurilor publice pe diverse destinaii1.
Cheltuielile publice se fac, de regul, n bani, acetia reprezentnd cel mai comod i cel
mai echitabil achizitor de bunuri materiale sau imateriale necesare pentru satisfacerea
nevoilor generale. Prestaiile n natur, sub diferitele forme n care se pot prezenta (de exemplu,
locuine de serviciu pentru funcionarii publici) au unele inconveniente, ntre care se numr
faptul c nu ofer o imagine corect a sacrificiilor pe care populaia le face pentru
ntreinerea serviciilor publice, imposibilitatea contabilizrii efective a acestor cheltuieli,
implicit a stabilirii raportului de valoare dintre serviciile i contraserviciile prestate, faptul c
acest tip de cheltuieli dau natere la abuzuri i nedrepti.
Cheltuielile publice constau n utilizarea fondurilor publice pentru acoperirea
necesitilor de bunuri i servicii publice. Ele reprezint modaliti de repartizare i utilizare a
fondurilor bneti publice, n vederea satisfacerii trebuinelor generale ale societii i se
materializeaz n pli efectuate de ctre stat i colectivitile locale, din resurse mobilizate pe
1 I. Vcrel, G. Anghelache, Gh. D. Bistriceanu, T. Moteanu, F. Bercea, M. Bodnar, F. Georgescu, Finane
publice, p. 127.

Cap. IV. Procesul bugetar i execuia bugetar

137

diferite ci, pentru achiziii de bunuri sau prestri de servicii necesare pentru ndeplinirea
diferitelor obiective de interes general.
Cheltuielile publice reflect efortul financiar public pe o anumit durat de timp,
prevzute n bugetul de stat i n celelalte bugete. Ele concretizeaz destinaia pe care o au
veniturile bugetului public n procesul de folosire a lor. ntrebuinarea acestor resurse este
precedat de fixarea destinaiei lor, decizie care constituie, n fapt, o repartizare a fondurilor
bneti conform cu opiunile forelor politice aflate la putere.
Din definiia dat cheltuielilor publice rezult cele trei elemente constitutive ale
acestora, respectiv:
ntrebuinarea unor sume de bani;
de ctre stat sau o unitate administrativ-teritorial;
n vederea satisfacerii unor trebuine publice.

10.5. Factorii determinani ai creterii cheltuielilor publice


O prim cauz a creterii cheltuielilor statului o reprezint creterea funciilor, a
sarcinilor pe care statul i le asum, a utilitilor publice pe care nelege s le satisfac.
Exist ns o serie de factori, obiectivi i subiectivi, care determin creterea cheltuielilor
bugetare independent de aceast cretere a rolului pe care statul nelege s i-l asume, ntre
care putem identifica:
a) creterea populaiei, aceasta antrennd dezvoltarea localitilor, creterea cererii
pentru utiliti publice, cheltuieli mai mari sntate i pensii.
b) creterea venitului pe cap de locuitor, care determin o sporire a consumului de
servicii publice, cum sunt educaia, sntatea, etc.
c) creterea exigenelor populaiei fa de nivelul serviciilor publice oferite de stat. Se
pare chiar c populaia este mai atent la beneficiile rezultate din creterea cheltuielilor
publice dect la creterea impozitelor;
d) creterea numeric a aparatului administraiei publice i necesitatea nzestrrii
acestuia cu mijloace moderne de aciune;
e) dezvoltarea sectorului de stat prin constituirea de ntreprinderi pe seama bugetului,
prin participarea statului la societi mixte, prin acordarea de subvenii pentru stimularea
produciei sau exportului;
f) extinderea reelei de instituii publice de nvmnt, sntate i cultur;
g) organizarea asigurrilor, a asistenei sociale i proteciei sociale; Reducerea vrstei de
pensionare are ca efect nu doar creterea numrului de pensionari, ci i a exigenelor acestei
categorii fa de venitul pe care l realizeaz dup pensionare i fa de utilitile de care
beneficiaz;
h) dezvoltarea infrastructurii prin construirea de strzi, autostrzi, poduri, porturi,
aeroporturi, modernizarea mijloacelor de transport rutier, feroviar, naval, aerian;
i) sistematizarea teritoriului, dezvoltarea gospodririi comunale i protecia mediului
nconjurtor;
j) sporirea cheltuielilor militare1 i pentru asigurarea ordinii publice i a siguranei
naionale;

10.6. Criterii de clasificare a cheltuielilor publice


1 Cheltuielile militare apas greu asupra finanelor statelor, acestea fiind, n ansamblul, cele mai
neproductive dintre toate cheltuielile statelor. n ultimii 3500 de ani ai omenirii, doar n 230 de ani nu au existat
rzboaie. Sigur c pentru ocupani, rzboaiele pot fi productive.

Partea I Sistemul bugetar

138

Cheltuielile publice i bugetare sunt numeroase. Facilitarea nelegerii coninutului, a


determinrii nivelului cheltuielilor corespunztoare destinaiilor, a nivelului resurselor i a
desemnrii beneficiarilor de avantaje create de stat pe seama eforturilor financiare ale
contribuabililor, presupune clasificarea pe grupe a acestor cheltuieli, funcie de anumite
criterii. Clasificarea cheltuielilor publice prezint importan att din punct de vedere
metodologic, pentru c nlesnete cercetarea tiinific, dar i din punct de vedere practic,
pentru c permite o mai bun administrare a cheltuielilor.
n literatura i practica financiar i statistic a statelor i a organismelor internaionale,
se folosesc urmtoarele tipuri de clasificaii: a) administrativ; b) economic; c) funcional;
d) financiar; e) n funcie de rolul lor n procesul reproduciei sociale; f) gruparea folosit de
organismele ONU i clasificaii mixte sau combinate.
n Romnia, cuprinderea n buget a cheltuielilor publice se face pe baza criteriilor
utilizate n clasificaiile ONU n: a) clasificaia economic; b) clasificaia funcional i
c) clasificaia administrativ.

10.6.1. Clasificaia administrativ


Clasificaia administrativ este folosit la repartizarea cheltuielilor publice pe ordonatorii de credite bugetare i are la baz criteriul instituiilor prin care se efectueaz cheltuielile
publice: ministere (departamente, agenii guvernamentale), instituii publice autonome,
uniti administrativ-teritoriale etc. Gruparea cheltuielilor pe criterii administrative este util
pentru c alocaiile bugetare se stabilesc pe beneficiari: ministere i alte instituii centrale,
judee, municipii, orae, comune etc. Aceast clasificaie sufer prin faptul c un minister,
departament, agenie guvernamental, jude, municipiu sau ora reunete cheltuieli cu
destinaii variate i, n plus, structura ministerelor i, respectiv, subordonarea instituiilor
publice se modific periodic, ceea ce face cheltuielile publice necomparabile n timp.

10.6.2. Clasificaia economic


Potrivit acestei clasificaii, cheltuielile publice se mpart, dup un prim criteriu n:
a) cheltuieli curente (de funcionare), i b) cheltuieli de capital (cu caracter de investiii), iar
dup un al doilea criteriu n: a) cheltuieli ale serviciilor publice sau administrative i
b) cheltuieli de transfer (de redistribuire).
Cheltuielile curente asigur ntreinerea i buna funcionare a instituiilor publice,
finanarea satisfacerii aciunilor publice, transferarea unor sume de bani anumitor categorii
de persoane lipsite de venituri ori cu venituri insuficiente sau pentru onorarea unor
angajamente speciale ale statului (mprumuturi). Ele reprezint un consum definitiv de
produs intern brut i trebuie s se rennoiasc anual. n cea mai mare parte a lor, cheltuielile
publice sunt cheltuieli curente.
Cheltuielile de capital (de investiii) se concretizeaz n achiziionarea de bunuri de
folosin ndelungat, destinate sferei produciei materiale sau sferei nemateriale (coli,
spitale, aezminte de cultur, administraie etc.), dup caz. Ele duc la dezvoltarea i
modernizarea patrimoniului public. Mai sunt denumite i cheltuieli care reprezint o avansare
de venit naional.
Cheltuielile privind serviciile publice sau administrative se deosebesc de cheltuielile de
transfer, dup cum au sau nu la baz o contraprestaie, n momentul i n msura n care
acestea se efectueaz de ctre stat. Cheltuielile privind serviciile publice cuprind, n general,

Cap. IV. Procesul bugetar i execuia bugetar

139

remunerarea serviciilor, a prestaiilor i a furniturilor necesare bunei funcionri a instituiilor


publice sau achiziionrii de mobilier, aparatur i echipamente.
Cheltuielile de transfer reprezint trecerea unor sume de bani de la buget la dispoziia
unor persoane juridice (instituii cu activiti autofinanate, ntreprinderi productive), a unor
persoane fizice (pensionari, omeri, studeni, elevi etc.), sau a unor bugete ale administraiilor
locale. Ele pot avea caracter economic (subvenii acordate agenilor economici pentru
acoperirea unor cheltuieli de producie, stimularea exportului, redresarea financiar, restrngerea unor activiti economice etc.) sau social (burse, pensii, ajutoare i alte indemnizaii
definitive i fr contraprestaie).

10.6.3. Clasificaia funcional


Clasificaia funcional folosete drept criteriu domeniile, ramurile, sectoarele de
activitate, spre care sunt dirijate resursele financiare publice sau alte destinaii ale cheltuielilor legate de efectuarea unor transferuri ntre diferitele niveluri ale administraiilor
publice, plata dobnzilor la datoria public sau constituirea de rezerve la dispoziia autoritii
executive. Ele reflect obiectivele politicii financiare a statului.
Acest criteriu este important pentru repartizarea resurselor financiare publice pe domenii
de activitate i obiective care definesc nevoile publice i reprezint obiectivul principal
urmrit la examinarea i aprobarea prevederilor bugetare de ctre Parlament. Instituiile care
funcioneaz n diferite domenii de activitate constituie consumatorii de resurse bugetare, iar
conductorii lor sunt ordonatori de credite bugetare. Doctrina consider c acest criteriu este
util dac se are n vedere i criteriul destinaiei specifice. Potrivit criteriului destinaiei
specifice, principalele categorii de cheltuieli publice sunt:
cheltuieli pentru sntate public, nvmnt i educaie, asisten social i protecie
social;
cheltuieli pentru economia naional;
cheltuieli cu caracter administrativ pentru organele de stat, ordinea public i forele
armate.

10.6.4. Clasificaia financiar


n funcie de momentul n care se efectueaz i de modul n care afecteaz resursele
financiare publice, cheltuielile publice se grupeaz n: cheltuieli definitive, cheltuieli
temporare i/sau operaiuni de trezorerie i cheltuieli virtuale sau posibile.
Cheltuielile definitive finalizeaz distribuirea resurselor financiare. Ele cuprind att
cheltuieli curente, ct i cheltuieli de capital. Majoritatea cheltuielilor publice efectuate au
caracter definitiv, finalizndu-se cu pli la scadene certe i atest lichidarea complet a
angajrii statului pentru a efectua cheltuielile prevzute n buget. Cheltuielile definitive sunt
cuprinse distinct n bugetele publice.
Cheltuielile temporare sunt urmate de finalizarea prin pli cu scadene certe.
Majoritatea dintre acestea reprezint operaiuni de trezorerie i sunt evideniate n conturile
speciale ale trezoreriei (de exemplu, finanarea rambursrii mprumuturilor i avansurilor
anterior consimite). Cheltuielile temporare nu figureaz n bugetele publice, ci se
gestioneaz separat prin trezoreria public.
Cheltuielile virtuale sau posibile reprezint cheltuieli pe care statul se angajeaz s le
efectueze n anumite condiii. Exemple: 1) garaniile acordate de stat pentru mprumuturi pot

140

Partea I Sistemul bugetar

conduce la cheltuieli publice numai dac rambursarea lor din resursele special constituite sau
de ctre debitorii girai nu poate fi nfptuit; 2) cheltuielile ce se vor efectua pentru aciuni
sau obiective neprevzute, pe seama rezervelor la dispoziia guvernului, aprobate n legea
bugetar anual.
Dup forma de manifestare, cheltuielile publice pot fi: cu sau fr contraprestaie;
definitive i provizorii; speciale i globale.
Cheltuielile fr contraprestaie au caracter de alocaii bugetare, reprezentnd finanare
definitiv, fr un contraserviciu din partea colectivitii beneficiare de resurse publice
(alocaii familiale, indemnizaii de omaj, burse .a.).
Cheltuielile cu contraprestaie se refer la ncasarea unor sume de bani de ctre stat,
conform condiiilor n care se efectueaz aceste cheltuieli: dobnzi la mprumuturi acordate,
comisioane la garaniile guvernamentale ale mprumuturilor i altele.
Cheltuielile definitive nu presupun restituirea sumelor bneti alocate de stat, n timp ce
cheltuielile provizorii (mprumuturi i avansuri) sunt urmate de rambursarea sau lichidarea
obligaiei de furnizare de produse sau servicii instituiilor statului.

10.6.5. Clasificaia dup rolul cheltuielilor publice n procesul reproduciei sociale


n cadrul acesteia, cheltuielile publice se mpart n cheltuieli reale (negative) i cheltuieli
economice (pozitive). n categoria cheltuielilor economice se cuprind cheltuieli ce reprezint
o avansare de venit naional, cum sunt cele pentru construcia, dezvoltarea i modernizarea
ntreprinderilor, regiilor autonome i altor uniti economice productoare de bunuri
materiale, crora li se altur cheltuielile pentru formarea rezervelor materiale de stat. Aceste
cheltuieli au ca efect crearea de valoare adugat.
n categoria cheltuielilor reale intr cheltuielile ce reprezint un consum de venit
naional, cum sunt cele pentru funcionarea organelor de stat legislative, administrative,
jurisdicionale etc., pentru ntreinerea forelor armate i a ordinii publice, precum i pentru
nvmnt, sntate, protecie social etc.

10.6.6. Clasificaia folosit de instituiile specializate ale ONU


Aceasta are la baza dou criterii principale: clasificaia economic i clasificaia
funcional.
Clasificaia economic ONU a cheltuielilor publice cuprinde: cheltuieli care reprezint
consum final: dobnzi aferente datoriei publice; subvenii de exploatare i alte transferuri
curente; formarea brut de capital (investiii brute i creterea stocurilor materiale); achiziii
de terenuri i active necorporale; transferuri de capital.
Clasificaia funcional ONU a cheltuielilor publice cuprinde cheltuielile publice
grupate pe destinaii. Aceast clasificare permite cunoaterea destinaiei specifice a
cheltuielilor i a devenit referenial att n teorie, ct i n practic.
Clasificarea funcional ONU a cheltuielilor publice grupeaz cheltuielile publice pe
urmtoarele destinaii:
1) servicii publice generale, cuprinznd organe de ordine public i securitate, organe de
justiie, procuratur i notariat, precum i alte instituii publice;
2) aprarea, i anume pentru armat, cercetare tiinific i experiene cu arme, baze
militare pe teritorii strine, precum i participarea la blocuri militare i aciuni armate;

Cap. IV. Procesul bugetar i execuia bugetar

141

3) educaie, viznd coli primare, generale i liceale, universiti i colegii, institute de


cercetri tiinifice;
4) sntatea, i anume pentru spitale, clinici, uniti profilactice i antiepidemice, precum
i institute de cercetri tiinifice de specialitate;
5) aciuni economice, viznd uniti economice ale statului, inclusiv de transporturi i
comunicaii, subvenionarea unor uniti economice private, subvenii ale exportului,
participarea la organizaii economice internaionale i cercetare tiinific de interes
economic;
6) servicii comunale, viznd construcia de locuine i ntreinerea lor i alte servicii
comunale.
Clasificarea legal a cheltuielilor publice din statele contemporane nfieaz
cheltuielile bugetare i extrabugetare, aprobate n fiecare stat, de ctre organele legislative,
prin legile anuale bugetare sau de finane pe grupe de cheltuieli constituite tot n funcie de
destinaia lor, mai mult sau mai puin apropiat de cuprinsul clasificrii ONU a cheltuielilor
publice.
n Romnia, aceste domenii sunt definite n Legea privind finanele publice astfel: La
determinarea cheltuielilor publice se vor avea n vedere politica financiar a statului, numrul
de salariai, reeaua de instituii publice n funciune, cele care urmeaz a se nfiina n noul
exerciiu bugetar, folosirea bazei tehnice existente cu maxim eficacitate, precum i
urmtoarele:
i) n domeniul social utilizarea resurselor financiare ale statului pentru nvmnt,
sntate, ocrotiri sociale, cultur, art, tineret i sport, refacere i ocrotire a mediului
nconjurtor, meninerea echilibrului ecologic i altele, n condiiile stabilite de lege;
ii) susinerea unor programe prioritare de cercetare, ndeosebi fundamental;
iii) n domeniul economic realizarea unor investiii i a altor aciuni economice de
interes public, acordarea de subvenii, faciliti i alte mijloace stabilite potrivit legii;
iv) asigurarea cerinelor de aprare a rii, ordinii publice i sigurana naional;
v) finanarea administraiei publice centrale i locale i a altor cheltuieli prevzute de
lege;
vi) dobnzile aferente datoriei publice i cheltuielile determinate de emisiunea i
plasarea valorilor mobiliare necesare finanrii acestei datorii, precum i de riscul garaniilor
de stat n condiiile legii.
Pe lng aceste categorii principale de cheltuieli, prin ultimele legi bugetare au fost
aprobate cheltuieli bugetare distincte pentru sprijinirea activitii organizaiilor cetenilor
aparinnd minoritilor naionale, pentru sprijinirea activitii romnilor din afara granielor
rii, ca i pentru promovarea imaginii i intereselor romneti peste hotare.
Repartizarea cheltuielilor bugetare pe aceste domenii se face n funcie de nivelul de
dezvoltare economico-social a fiecrui stat, de importana i urgena lor.
11. Principiile efecturii cheltuielilor publice
Prin Regulamentul financiar al Consiliului Comunitilor Europene au fost formulate
cteva principii privind efectuarea cheltuielilor publice i msura n care nevoile publice
trebuie s fie acoperite din resursele publice. Astfel, potrivit Regulamentului:

Partea I Sistemul bugetar

142

1) n condiiile n care creterea cheltuielilor publice este inevitabil, sunt necesare


cutri pentru reducerea acelora dintre cheltuielile bugetare care pot fi micorate prin
reforme administrative, prin raionalizarea serviciilor publice i alte aciuni de acest fel;
2) avnd n vedere c posibilitile de micorare a cheltuielilor bugetare sunt limitate,
statele membre ale Comunitilor Europene sunt invitate s-i stabileasc o ordine de
prioritate a cheltuielilor publice pe baza unor criterii proprii, alese cu aplicare pe termene
scurte ori mijlocii, n raport de oportunitatea specific fiecrei categorii de cheltuieli
bugetare, fiind recomandat i flexibilitatea cheltuielilor care vizeaz ndeosebi investiii
publice;
3) politica cheltuielilor publice trebuie nsoit i coordonat cu o politic a resurselor
financiare, n centrul creia impozitele s nu compromit economiile bneti particulare i
nici investiiile ntreprinderilor, iar investiiile publice s fie finanate din mprumuturi
publice pe termen lung1.
Aceste concepte comunitare privind cheltuielile publice i ale bugetelor de stat sunt
recomandate n prezent statelor membre i asociate ale Uniunii Europene. Aplicarea lor n
cuprinsul unor programe financiare plurianuale urmrete printre altele i echilibrul
economic i financiar al statelor i al acestei uniuni.
Doctrina consider c la baza cheltuielilor publice trebuie s stea i urmtoarele
principii:
1) Cheltuielile publice trebuie judecate din punctul de vedere al necesitii, utilitii i al
urgenei.
2) Cheltuielile statului trebuie s serveasc scopurilor generale, n sensul c ele trebuie
s foloseasc tuturor cetenilor fr preferine. Desigur, principiul nu trebuie s fie
absolutizat, fiind ndreptit cheltuiala fcut pentru clase defavorizate, zone slab dezvoltate,
ramuri de producie de interes, etc.
3) Cheltuielile publice trebuie s fie reproductive. Productivitatea sau reproductivitatea
poate fi direct (cnd cheltuielile se fac n scopul producerii de bunuri materiale construcii
de osele, ci ferate, ndiguiri, ntreprinderi, etc. i indirect, cnd bunurile care se produc
sunt imateriale, aa cum este cazul instituiilor de nvmnt, spitalelor, bibliotecilor, etc.).
Exist i cheltuieli pentru care productivitatea indirect pare imposibil. Exemplu,
cheltuielile militare. Utilitatea unei cheltuieli se msoar prin utilitatea bunurilor materiale
sau imateriale create.
4) Toate cheltuielile trebuie s se fac n raport cu venitul naional, aceasta nsemnnd c
nu trebuie s se depeasc niciodat puterea de contribuie a cetenilor.
5) Eficiena sau eficacitatea cheltuielilor publice, care exprim dimensiunea optim a
unui raport ntre eforturile financiare i efectele comensurabile sau estimative ce pot fi
obinute pe seama obiectivelor finanate de stat.

11.1. Structura cheltuielilor bugetare


Exist categorii de cheltuieli cu caracter general i constant pentru toate statele, dar i
cheltuieli care in de specificul naional, geografic, de dezvoltare, de politici promovate. Sunt
cheltuieli cu caracter general, urmtoarele:
1) Cheltuieli pentru instituii i aciuni social-culturale. Acestea sunt determinate de
nevoile de nvmnt, asisten medical, protecie social, cultur i art, etc. Sunt diferite de
la ar la ar, procentul n totalul cheltuielilor bugetare fiind diferit i n timp.
1

I. Gliga, Drept financiar, p. 72.

Cap. IV. Procesul bugetar i execuia bugetar

143

2) Cheltuielile bugetare pentru domeniul economic, respectiv industrie, agricultur,


transporturi, construcii, telecomunicaii, cercetare tiinific, infrastructur, etc.
3) Cheltuieli pentru autoritile publice i aprarea rii. Fac parte din aceast
categorie cele necesare pentru preedinie, Senat, Camera Deputailor, Autoritatea judectoreasc, autoritatea executiv, organele de ordine i siguran, etc.

11.2. Procedura de efectuare a cheltuielilor bugetare


Efectuarea cheltuielilor publice, care nu se refer doar la investiiile publice (pe care le
include ns) este deosebit de complex i amnunit reglementat prin legea finanelor
publice. Efectuarea acestor cheltuieli presupune parcurgerea urmtoarelor etape:

11.3. Deschiderea de credite bugetare


Creditele bugetare sunt sumele aprobate prin legea bugetar anual, n limitele crora
instituiile publice pot efectua cheltuieli n cursul unui an cu o destinaie prestabilit.
Creditele bugetare aprobate prin legile bugetare pot fi folosite, la cererea ordonatorilor
principali de credite, numai dup deschiderea de credite, repartizarea creditelor bugetare
i/sau alimentarea cu fonduri a conturilor deschise pe seama acestora.
Prin operaiunea de deschidere de credite bugetare se nelege aprobarea comunicat
ordonatorului principal de credite de ctre Ministerul Finanelor Publice prin Trezoreria
statului, n limita creia se pot efectua repartizri de credite bugetare i pli. n acest fel,
sumele de bani corespunztoare creditelor bugetare sunt trecute din conturile bugetului de
stat n conturile ordonatorilor principali de credite. Din creditele bugetare astfel deschise,
ordonatorii principali repartizeaz i transmit prin dispoziii bugetare creditele bugetare
cuvenite ordonatorilor secundari, respectiv, teriari, de credite. Operaiunea de trezorerie n
aceast faz const n trecerea sumelor de bani din conturile ordonatorilor principali n
conturile ordonatorilor secundari, respectiv, teriari de credite bugetare.
Deschiderea creditelor bugetare ofer ordonatorilor de credite posibilitatea de a utiliza
efectiv sumele de bani alocate prin aceste credite, de a efectua cheltuielile pentru care s-au
alocat creditele bugetare.
Aprobarea deschiderii de credite se face n limita creditelor bugetare i potrivit
destinaiilor aprobate pe capitole, subcapitole, titluri de cheltuieli sau alte subdiviziuni ale
clasificaiei bugetare, dup caz, n raport cu gradul de folosire a fondurilor puse la dispoziie
anterior, cu respectarea dispoziiilor legale care reglementeaz efectuarea cheltuielilor
respective, precum i n funcie de gradul de ncasare a veniturilor bugetare i de posibilitile
de finanare a deficitului bugetar.

11.4. Angajamentul bugetar


Angajamentul bugetar este orice act prin care o autoritate competent, potrivit legii,
afecteaz fonduri publice unei anumite destinaii, n limita creditelor bugetare aprobate
(art. 2.2. din Legea nr. 500/2002). Prin angajament legal se nelege acea faz n procesul
execuiei bugetare reprezentnd orice act juridic din care rezult sau ar putea rezulta o
obligaie pe seama fondurilor publice (art. 2.3. din Legea nr. 500/2002).
Angajarea cheltuielilor bugetare este actul care genereaz obligaia unei instituii publice
de a plti o sum de bani unui ter. Aceast angajare se face pe baza legilor, contractelor,

Partea I Sistemul bugetar

144

deciziei ministeriale, hotrrii judectoreti etc. Competena angajrii cheltuielilor aparine


conductorilor instituiilor publice, n calitate de ordonatori de credite. Angajarea
cheltuielilor din bugetul statului se poate face numai n limita creditelor bugetare aprobate,
ceea ce nseamn c toate cheltuielile scadente vor putea fi efectuate numai n limita
creditelor bugetare puse la dispoziia ordonatorilor care angajeaz respectivele cheltuieli.

11.5. Lichidarea cheltuielilor bugetare


Lichidarea cheltuielilor este acea faz n procesul execuiei bugetare n care se verific
existena angajamentelor, se determin sau se verific realitatea sumei datorate, se verific
condiiile de exigibilitate ale angajamentului, pe baza documentelor justificative care s
ateste operaiunile respective (art. 2.33 din Legea nr. 500/2002).
Lichidarea sau constatarea lichiditii este operaia prin care se constat serviciul fcut n
favoarea instituiei publice i se determin suma de plat. Constatarea lichiditii creditelor
bugetare const n verificarea cuantumurilor bneti ale fiecrei cheltuieli bugetare, spre a se
stabili dac acestea sunt reale, certe i exigibile, deoarece, numai dac se ntrunesc aceste
condiii, sumele de bani pot fi folosite de ctre titularii creditelor. Aceast operaie se bazeaz
pe acte justificative i efectuarea real a livrrilor de mrfuri ori a prestrii de servicii pentru
instituiile publice.

11.6. Ordonanarea cheltuielilor bugetare


Ordonanarea cheltuielilor este acea faz n procesul execuiei bugetare n care se
confirm c livrrile de bunuri i de servicii au fost efectuate sau alte creane au fost
verificate i c plata poate fi realizat (art. 2.34 din Legea nr. 500/2002).
Ordonanarea nseamn emiterea ordinului de plat (a dispoziiei) a sumei de bani n
favoarea furnizorului de mrfuri sau de servicii. Ordonanarea cheltuielilor bugetare
reprezint actul administrativ financiar prin care se dispune plata sumelor de bani ctre
beneficiarul fiecrei cheltuieli.
Instrumentele de plat (ordinul sau dispoziia de plat) trebuie s fie nsoite de
documentele justificative. Aceste documente trebuie s certifice exactitatea sumelor de plat,
recepia bunurilor i executarea serviciilor i altele asemenea, conform angajamentelor legale
ncheiate. Instrumentele de plat se semneaz de contabil i eful compartimentului
financiar-contabil.

11.7. Plata sau utilizarea creditelor bugetare


Plata cheltuielilor este acea faz n procesul execuiei bugetare reprezentnd actul final
prin care instituia public achit obligaiile sale fa de teri (art. 2.35 din Legea
nr. 500/2002). Plata este, aadar, operaia de achitare a sumei de bani datorat de instituia
public.
Efectuarea plilor, n limita creditelor bugetare aprobate, se face numai pe baz de acte
justificative, ntocmite n conformitate cu dispoziiile legale, i numai dup ce acestea au fost
lichidate i ordonanate.
n cazul neplii sumelor de bani datorate de stat beneficiarilor legali, n cadrul
procedurii utilizrii creditelor bugetare este posibil iniierea unor aciuni recuperatorii din
partea titularilor creditelor ndreptii s primeasc respectivele sume de bani.

Cap. IV. Procesul bugetar i execuia bugetar

145

Utilizarea creditelor bugetare este subordonat, potrivit dispoziiilor Legii finanelor


publice, principiului afectaiunii speciale a creditelor bugetare. Aceasta nseamn c:
1) creditele bugetare aprobate unui ordonator principal nu pot fi utilizate pentru finanarea cheltuielilor altui ordonator;
2) cheltuielile aprobate pentru acoperirea unui capitol nu pot fi utilizate pentru finanarea
altui capitol de cheltuieli;
3) creditele aprobate prin legea bugetar anual pentru cheltuielile unui exerciiu bugetar
nu pot fi utilizate pentru finanarea cheltuielilor altui exerciiu financiar.
De la aceste reguli sunt admise cteva excepii, justificate i determinate de apariia unor
situaii care nu au putut fi prevzute n perioada ntocmirii i aprobrii proiectului bugetului
de stat i care impun o ajustare a cifrelor de cheltuieli iniial stabilite. Aceste excepii
permit ca n timpul execuiei bugetare, anumite cheltuieli care nu au fost prevzute, s se
efectueze n funcie de necesitile concrete de fonduri bneti, respectiv n funcie de
obiectivele i aciunile care sunt finanate de la bugetul statului.
12. Modificarea destinaiei i suplimentarea unor credite bugetare
n practica execuiei bugetare se utilizeaz urmtoarele mijloace excepionale de
modificare a destinaiei creditelor bugetare: virrile de credite bugetare; transferarea
creditelor bugetare; suplimentarea creditelor bugetare; anticiparea creditelor bugetare;
anularea creditelor bugetare.
Virrile de credite bugetare constau n trecerea sumelor bugetare de la subdiviziunile
clasificaiei bugetare, unde ele se dovedesc disponibile, la subdiviziunile unde se constat c
sunt insuficiente. Potrivit legii, virarea creditelor bugetare se poate face numai nainte de
angajarea cheltuielilor i n principiu, ncepnd cu trimestrul al III-lea al anului financiar.
Transferarea creditelor bugetare este specific acelor situaii n care au loc treceri de
uniti, aciuni sau sarcini de la un ordonator principal de credite la altul cnd Ministerul
Finanelor este ndreptit s modifice structura bugetului de stat aprobnd la cerere
transferarea unor sume reprezentnd alocaii bugetare de la un ordonator la altul fr
afectarea echilibrului i a rezervei bugetare
Suplimentarea creditelor bugetare se poate face de ctre Guvern, la propunerea
Ministerului Finanelor, pe baza cererilor primite de la ordonatorii principali de credite.
Suplimentarea creditelor bugetare se realizeaz din fondul de rezerv aflat la dispoziia
Guvernului. Potrivit legii, suplimentarea creditelor bugetare de ctre Guvern trebuie supus
aprobrii Parlamentului.
Anticiparea creditelor bugetare este modalitatea specific pentru finanarea n avans a
unor cheltuieli bugetare.
Anularea creditelor bugetare rmase neutilizate n timpul execuiei bugetare se face
la cererea ordonatorilor principali de credite bugetare de ctre Ministerul Finanelor Publice.
n acest sens, ordonatorii principali de credite au obligaia de a analiza lunar oportunitatea
meninerii unor credite pentru care sarcinile au fost desfiinate sau amnate. Pentru
cheltuielile bugetare neefectuate pn la 31 decembrie, deci pn la ncheierea execuiei
bugetare, Legea finanelor publice dispune c aceste credite sunt anulate de drept.

Partea I Sistemul bugetar

146
13. Controlul efecturii cheltuielilor publice

Economia financiar a statului este supus, aa cum am mai artat, controlului politic,
controlului de specialitate (economic i financiar) i controlului jurisdicional. Formele de
control enunate fac parte din controlul pe care statul l realizeaz, prin mecanismele sale,
asupra activitilor pe care diverse componente ale sale le ndeplinesc, iar acestea privesc i
modul n care sunt fcute cheltuielile publice.
Activitatea de control financiar de specialitate se realizeaz n ara noastr prin organe
specializate, cum sunt: Curtea de Conturi, Ministerul Finanelor Publice, organe specializate
ale ministerelor, departamentelor, ntreprinderilor de stat i instituiilor publice, direciile
regionale ale finanelor publice, administraiile judeene ale finanelor, serviciile i birourile
finanelor publice i, n mod special, Direcia general antifraud i direcii regionale
antifraud fiscal din cadrul ANAF, acestea din urm avnd atribuii de prevenire,
descoperire i combatere a actelor i faptelor de evaziune fiscal i fraud fiscal i vamal.
Atribuii de control n domeniul finanelor au i parlamentul (care realizeaz controlul
politic) i guvernul rii, precum i alte organe care le exercit n forme specifice. Este cazul
instanelor de contencios administrativ fiscal, care exercit un control jurisdicional.
Controlul execuiei bugetare const n verificarea modului n care au fost aduse la
ndeplinire prevederile cuprinse n bugetul public. n privina cheltuielilor publice, controlul
acestora se face i cu ocazia eliberrii de fonduri de la buget, dar asupra acestor probleme
vom reveni n capitolul dedicat controlului.

Cap. V. Bugetul asigurrilor sociale. Bugetele locale. Bugetul Uniunii Europene

147

Capitolul V
BUGETUL ASIGURRILOR SOCIALE. BUGETELE LOCALE.
BUGETUL UNIUNII EUROPENE
1. Bugetul asigurrilor sociale de stat
Dac problema nivelului de trai al populaiei este una foarte veche1, problema ocrotirii
eficiente a populaiei n faa riscurilor sociale este contemporan cu cea a afirmrii
drepturilor omului. i dei formele incipiente ale acesteia dateaz din perioada de dezvoltare
a forelor de producie, de creare i dezvoltare a industriei, problema gradului de acoperire a
nevoilor de ctre ceteni a fost una controversat mult timp2.
Ambele sunt azi legate de obligaiile pe care statele moderne i le-au asumat cu privire
la asigurarea unui nivel de trai decent al cetenilor i de situaiile de riscuri sociale n care
acetia se pot afla (boal, maternitate, invaliditate, btrnee, accidente de munc i boli
profesionale, deces, omaj), adic de acele situaii care determin diminuarea ori suprimarea
capacitii de munc i de ctig. Sunt situaii crora oamenii nu le pot face fa singuri, nu le
pot face fa n lipsa unui sistem de asigurri sociale care s-i protejeze.
nainte de revoluia industrial, protecia social se realiza prin intermediul asistenei
asociaiilor de ajutorare a sracilor i a actelor de caritate ale bisericii3, dar problema a
nceput s preocupe i autoritile i autoritile i capetele ncoronate.
n Anglia, un conflict dintre regalitate i biseric a determinat statul s-i asume acest rol
caritabil n 1601, prin aa numita Lege a srciei, menit a asigura asistena bolnavilor i
infirmilor, locuine, locuri de munc pentru cei sraci i case de corecie pentru lenei, legea
crend instituia supraveghetorilor sracilor, alctuit din clerici, judectori de pace i
gospodari harnici, alei anual.
n Frana, Henric al IV-lea cerea s se colecteze de la fiecare min o sum destinat
remunerrii unui medic i achiziionrii de medicamente, astfel nct rniii sraci s fie
ngrijii gratuit....
Legea sracilor de la ora dateaz, n Germania din 1520, iar n 1530 s-a extins la toate
comunitile impunnd populaiei taxe din care s fie susinut populaia srac. n 1794
Prusia i asum responsabilitatea furnizrii hranei i locuinei cetenilor care sunt incapabili
a le avea.
1 n Roma antic se asigura pinea zilnic pentru cetenii oraului, iar Revoluia francez de la 1789 a
izbucnit i pentru c dup o recolt proast, statul nu a mai putut asigura pinea pentru cetenii Parisului la pre
accesibil, preurile crescnd n perioada 1729-1789 cu 65% iar salariile cu doar 22%.
2 i n doctrina romneasc autori mai vechi susin c nici nu este bine ca statul s i propun acoperirea n
ntregime a nevoilor populaiei, pentru c n acest fel ar ncuraja lenea, trndvia i neprevederea. Acelai
autor arta c i n antichitate funciona principiul c guvernul era dator a hrni pe cei scptai era
generalmente adoptat, c sumele ce se cheltuiau din Tezaurul public pentru aceasta, n Roma sub Iulius Cezar i
Sever, erau uriae dar efectele pentru moralitatea public au fost oribile, c n Anglia secolului al XVIII-lea
trndvia i ura de munc s-au gsit ncurajate, c Frana, sub imperiul Constituiei din 1848 i a ideilor lui
Louis Blanc a cunoscut o nefericit experien, nfiinnd, n februarie 1848, Atelierele Naionale n care munca
era pltit de stat cu ziua i dura 10 ore, numrul celor astfel pltii crescnd de la 6.000, n martie 1848, la
150.000, n iunie 1848. Apud Nicolae Idieru, Studii de economie politic i finane, 1895, p. 135 i urm.
3 Armata Salvrii, nfiinat n anul 1865 este una dintre cele mai mari organizaii caritabile din lume. Ea are
o structur cvasi-militar, activeaz n 127 de state ale lumii, inclusiv n Romnia, i numr peste 1,7 milioane de
membrii (soldai i ofieri).

148

Partea I Sistemul bugetar

Necesitatea unui sistem organizat i eficient de ocrotire a oamenilor n faa unor situaii
de risc a aprut ns odat cu revoluia industrial i cu accidentele de munc asociate
activitilor industriale, atunci cnd s-a pus problema de a asigura igiena la locul de munc,
de a lua msuri pentru prevenirea accidentelor i a mbolnvirilor, precum i a consecinelor
acestora, de-ai ajuta pe cei n imposibilitate de a mai presta o munc n condiii normale, din
cauza accidentelor, btrneii sau omajului dar i de a-i fideliza pe muncitori prin unele
avantaje.
La nceputuri, sistemele de protecie au mbrcat forma unor asociaii, cluburi
muncitoreti i sindicate, pentru ca mai trziu, statele s manifeste preocupare pentru politici
sociale i s preia, ca parte a funciilor sale, sarcina organizrii unor sisteme de asigurri
capabile s rspund cerinelor ntregii populaii.
Aceste sarcini ale statului sunt conforme i cu viziunea Organizaiei Internaionale a
Muncii, care susine c ntruct statul este o asociaie a cetenilor care exist pentru a le
asigura acestora bunstarea general, promovarea securitii sociale este atributul
propriu al statului.
Dezvoltarea i perfecionarea factorilor de producie, avnd drept consecin creterea
produciei, dar i creterea numrului celor aflai n diverse motive n nevoi, a determinat
crearea unor diverse sisteme de asigurri sociale, sisteme care au nevoie, pentru a fi
funcionale, de resursele prin care s asigure satisfacerea cheltuielilor pe care le presupune un
sistem de asigurri.
Asigurrile sociale de stat i bugetul su propriu de venituri i cheltuieli sunt, n raport
cu celelalte venituri i cheltuieli ale statului, reflectate n bugetul statului i n bugetele
locale, instituii mult mai noi, dar cheltuielile pentru asigurrile sociale rspund n cea mai
mare msur ideii de solidaritate.
Noile instituii (asigurrile sociale i bugetele aferente) au aprut i s-au dezvoltat, aa
cum am vzut, ca o consecin a procesului de industrializare i a exodului rural i a nevoii
oamenilor, n special a muncitorilor, a cror singur surs de venit era salariul, de a face fa
unor evenimentelor care constituie riscuri sociale. Aceste riscuri au determinat crearea unui
sistem de ajutorare bazat iniial pe caritate i voluntariat, sub forma caselor de asigurri,
cluburi, cmine etc., care s-au amplificat n timp i s-au reglementat legal i instituionalizat
n sistemul de asigurri sociale. n acest fel a luat natere sistemul de ocrotire, de protecie i
de ajutorare a cetenilor activi, a pensionarilor i a membrilor lor de familie, care const n
acordarea de ctre stat sau de ctre anumite organizaii, de indemnizaii, ajutoare, pensii,
trimiteri la odihn, la tratament i alte gratuiti, n perioada n care se gsesc, temporar sau
definitiv, n incapacitate sau n alte cazuri n care ajutorarea este necesar.
Primul sistem de asigurri sociale moderne, n ordine cronologic, dar i n eficien,
este sistemul de asigurri organizat la sfritul secolului al XIX-lea de ctre Otto von
Bismarck1, primul cancelar al Imperiului German. La 1881, Cancelarul de fier al
Germaniei, cum a fost numit Bismarck, a introdus un sistem de asigurri sociale de stat
1 Otto Eduard Leopold von Bismarck (1 aprilie 1815 - 30 iulie 1898), Graf von Bismarck (conte), apoi, din
1890, cnd a fost silit s demisioneze de Wilhem II, Frst von Bismarck-Schnhausen (principe). A fost
prim-ministru al Prusiei ntre 1862 i 1890. A unificat Germania n urma ctorva rzboaie i a condus-o vreme de
28 de ani cu mn de fier (a fost poreclit n timpul vieii Cancelarul de fier). n ultimii 4 ani ai vieii i-a scris
Amintirile. A spus, nainte de a muri: Am adus fericire unei mari naiuni, da, dar i nefericire pentru muli!
Fr mine n-ar fi avut loc trei mari rzboaie. Nu ar fi pierit 80000 de oameni, n-ar fi ndoliai tai, mame, surori.
Acum o s dau socoteal lui Dumnezeu.

Cap. V. Bugetul asigurrilor sociale. Bugetele locale. Bugetul Uniunii Europene

149

obligatoriu pentru muncitorii manuali i funcionarii n industrie care aveau venituri sub
2.000 de mrci, ulterior extins i pentru sectorul transportului i lucrtorii agricoli i
forestieri, la care a adugat n anul 1883 asigurarea pentru cazuri de boal, n 1884
asigurrile pentru accidente de munc pentru muncitori i n 1889 un sistem de pensii pentru
vrst naintat i pentru invaliditate, tot pentru muncitori. n anul 1911 aceste legi au fost
reunite n Codul Asigurrilor Sociale, ocazie cu care sistemul s-a extins i la asigurarea de
invaliditate i btrnee a funcionarilor i asigurarea de deces. Mult mai trziu, n anul 1927,
este introdus ajutorul de omaj.
Importana acestui sistem este dat de caracterul obligatoriu, asociat contractelor de
munc. Acest sistem, comutativ, depinde de venitul realizat, iar nu de starea de sntate a
persoanelor asigurate. Conform concepiei care st la baza sistemului comutativ de asigurare,
contribuiile la asigurrile sociale reprezint venituri de nlocuire a veniturilor profesionale i
sunt direct proporionale cu acestea.
Sistemul german de asigurri este cel mai complet, acoperind o gam mare de
riscuri. De altfel, extinderea riscurilor asigurate constituie astzi obiect de preocupare a
tuturor statelor moderne.
Sistemul se caracterizeaz prin faptul c:
a) finanarea se asigur n sistem tripartit: angajator, angajat i stat,
b) contribuiile obligatorii ale angajailor i angajatorilor la aceste fonduri au destinaie
precis i prestabilit,
c) iar administrarea bugetului se face prin instituii specializate (agenii).
Sistemul german de asigurri a lui Bismarck a fost urmat de Austria i de Ungaria, apoi
de Frana, Olanda, Belgia.
n alte ri ca Marea Britanie, Danemarca, Finlanda, Irlanda, Norvegia, Suedia s-a
dezvoltat ns aa numitul sistem de asigurri beveridgean. Sistemul se ntemeiaz pe
concepia economistului englez William Henry Beveridge1. Dar sistemul propus de lordul
Beveridge n anul 1942 avea deja precursori n sistemul de securitate neozeelandez din anul
1938 (care a pus bazele unui sistem radical, n care toi cetenii, indiferent de deinerea sau
nu a unui contract de munc ori desfurarea unei activiti profesionale, erau considerai
titularii unui drept de crean alimentar mpotriva comunitii naionale, valorificabil n
momentele dificile, n care veniturile erau inferioare unui plafon socotit minim. Era mai
degrab un sistem asisten social) i n cel al legii americane a securitii sociale din anul
1935, ntemeiat pe principiul dreptului i obligaiei statului de a interveni n distribuirea
veniturilor n interes social.
Sistemul beveridgean este unul de tip distributiv i se ntemeiaz pe principiul
statului activ, a statului intervenionist, a statului care acioneaz. Sistemul este considerat a
fi pus bazele concepiei moderne asupra asigurrilor sociale n care scopul urmrit este
eliberarea de mizerie a populaiei.
1 Lordul William Henry Beveridge (1879-1963) a fost nsrcinat cu coordonarea unui studiu care s ofere
soluii la problemele economice grave cu care se confrunta populaia dup criza economic din 1929-1933
(omajul fr precedent, n mod special) i n timpul celui de al doilea rzboi mondial (lipsa alimentelor,
problemele sanitare etc.). Lucrrile comisiei au fost adunate ntr-un volum ntitulat Social Insurance and Allied
Services, cunoscut sub numele Raportul Beveridge. n raport, care a fost publicat la data de 1.12.1942, se
formuleaz baza teoretic a sistemelor de securitate social de tip distributiv i se enun pentru prima dat n
istorie conceptul de drept la securitate social. Tot pentru prima dat prin acest raport ideea de securitate social
se extinde i la domeniul sntii, preconizndu-se ngrijirea medical a ntregii populaii.

150

Partea I Sistemul bugetar

Sistemul de asigurri de tip Beveridge are urmtoarele caracteristici:


a) sursa de finanare o reprezint taxele i impozitele generale la Bugetul de stat,
b) este controlat de guvern, iar Fondul de asigurri sociale este administrat (cel mai
frecvent) n regim tripartit: statul, contribuabilii i beneficiarii, prin reprezentani ai unor
asociaii a acestora,
c) asigur acces liber la servicii pentru toi cetenii.
Se consider ca acest sistem, care ofer o gam de servicii complete i gratuit, oferind
un minim de protecie i poate fi combinat cu un sistem de asigurri private este
caracterizat de beneficii relativ reduse i fixe.
Experiena acumulat n aplicarea sistemelor de asigurri sociale i cheltuielile tot mai
mari necesare n domeniul sntii i a politicilor de sntate, au demonstrat c este necesar
gestionarea acestora separat, astfel c asigurrile sociale de sntate au devenit independente
n sistemele actuale de asigurri sociale n tot mai multe ri, inclusiv n Romnia.
Dup Tratatul de la Roma din anul 1952, o serie de principii adoptate n dreptul
comunitar i mai apoi n dreptul european a permis apropierea celor dou sisteme de
asigurri (comutativ i distributiv) care se manifest pregnant n principiul recunoaterii
pentru fiecare individ a dreptului la o securitate social minim. De asemenea, s-au dezvoltat
foarte mult regimurile complementare de asigurare a unor riscuri sociale i a sistemului de
pensii private
n Romnia, primul sistem de asigurri sociale a luat fiin prin Legea minelor din anul
1895, care a instituit asigurrile sociale obligatorii ale minerilor i a lucrtorilor din industria
petrolier, fondul de asigurare constituindu-se prin contribuia angajatorilor i a angajailor.
*
*
*
De la nscrierea n art. 22 a Declaraiei Universale a Drepturilor Omului, adoptat de
Adunarea General a ONU la 10 decembrie 1948, a principiului care afirm c fiecare
individ, ca membru al societii, are dreptul la securitate social, securitatea social este
considerat un drept fundamental al omului.
El este formulat i n art. 47 din Constituia Romniei (Nivelul de trai), conform cruia
(1) Statul este obligat s ia msuri de dezvoltare economic i de protecie social, de
natur s asigure cetenilor un nivel de trai decent. (2) Cetenii au dreptul la pensie, la
concediu de maternitate pltit, la asisten medical n unitile sanitare de stat, la ajutor
de omaj i la alte forme de asigurri sociale publice sau private, prevzute de lege.
Cetenii au dreptul i la msuri de asisten social, potrivit legii. Dar dispoziii
referitoare la protecia social, asigurrile sociale i asistena social se mai gsesc i n art.
32 alin. (4), art. 34, art. 41 alin. (2), art. 49 alin. (2) i art. 50 din Constituie, iar cele
referitoare la bugetul asigurrilor sociale de stat n art. 138 i 139 din Constituie.
Astzi, sistemele de asigurri sociale s-au diversificat pentru funcionarea eficient a
acestora s-au constituit fonduri speciale, aceste fonduri alimentndu-se prin contribuiile
salariailor i angajatorilor, prin sume alocate de la bugetul de stat, prin donaii, sponsorizri,
finanri externe rambursabile i nerambursabile, etc.
Asigurrile sociale sunt parte a politicilor economico-sociale i ale sistemului de
protecie social a statelor moderne, politici i sisteme prin care statele realizeaz mai multe
funcii, cum sunt:
a) de reglare a pieei, prin care se ncearc restabilirea echilibrului n acele sectoare n
care piaa produce dereglri. Programele sociale reprezint metoda de rezolvare a unor
imperfeciuni ale pieei, imperfeciuni care pun pe unii membrii ai colectivitii n dificultate;

Cap. V. Bugetul asigurrilor sociale. Bugetele locale. Bugetul Uniunii Europene

151

b) funcie compensatorie, care presupune c prin mecanismul redistribuirii bogiilor se


nltur o parte din distribuia inegal a pieei, n sensul c bogia concentrat n minile
unui numr mai redus de persoane este redistribuit i spre cei defavorizai;
c) funcia de protecie a celor aflai n nevoie, prin politicile sociale urmrindu-se
acoperirea unor situaii de risc: btrnee, boal, incapacitate de munc, omaj, accidente etc.;
d) funcii de satisfacere a unor nevoi colective prin consum individual care nu pot fi
realizate eficient prin mecanismele pieei cum sunt: nvmntul, cultura, tiina.
Constituia Romniei, n art. 32 alin. (4), art. 34, art. 41 alin. (2), art. 47, art. 49 alin. (2)
i art. 50, vorbete de msuri de protecie social, asigurri i asisten social, fr a face
o distincie net ntre asigurri sociale i asisten social, dar este firesc s procedeze astfel,
pentru c asigurrile sociale i asistena social sunt pri componente a sistemului naional
de protecie (securitate) social.
Statul romn are, conform Constituiei, obligaia s ia msuri de dezvoltare economic i
de protecie social, de natur s asigure cetenilor un nivel de trai decent, iar cetenii au
dreptul la pensie (n fapt, o plat pentru ceea ce au fcut nainte, o prestaie care se pltete
din fondurile de pensii la constituirea crora au participat), la concediu de maternitate
pltit, la asisten medical n unitile sanitare de stat, la ajutor de omaj i la alte forme
de asigurri sociale publice sau private i, dup caz, i la msuri de asisten social,
potrivit legii (art. 47 Nivelul de trai).
Salariaii au dreptul la msuri de protecie social. Acestea privesc securitatea i
sntatea salariailor, regimul de munc al femeilor i al tinerilor, instituirea unui salariu
minim brut pe ar, repausul sptmnal, concediul de odihn pltit, prestarea muncii n
condiii deosebite sau speciale, formarea profesional, precum i alte situaii specifice,
stabilite prin lege (art. 41 Munca i protecia social a muncii).
Copiii i tinerii se bucur de un regim special de protecie i de asisten n realizarea
drepturilor lor. Statul acord alocaii pentru copii i ajutoare pentru ngrijirea copilului
bolnav ori cu handicap, dar i alte forme de protecie social stabilite prin lege (art. 49
Protecia copiilor i a tinerilor).
nvmntul de stat este gratuit, potrivit legii. Statul acord burse sociale de studii
copiilor i tinerilor provenii din familii defavorizate i celor instituionalizai, n condiiile
legii (art. 32 Dreptul la nvtur).
Dreptul la ocrotirea sntii este garantat. Statul este obligat s ia msuri pentru
asigurarea igienei i a sntii publice. Organizarea asistenei medicale i a sistemului de
asigurri sociale pentru boal, accidente, maternitate i recuperare, controlul exercitrii
profesiilor medicale i a activitilor paramedicale, precum i alte msuri de protecie a
sntii fizice i mentale a persoanei se stabilesc potrivit legii (art. 34 Dreptul la ocrotirea
sntii).
Persoanele cu handicap se bucur de protecie special. Statul asigur realizarea unei
politici de egalitate a anselor, de prevenire i de tratament ale handicapului, n vederea
participrii efective a persoanelor cu handicap n viaa comunitii (art. 50 Protecia
persoanelor cu handicap).
2. Asistena social i asigurrile sociale
n literatura juridic, noiunile de protecie social i securitate social sunt
sinonime i includ dou domenii de aciune din partea statului:

Partea I Sistemul bugetar

152

i) asigurrile sociale pentru persoanele active i membrii lor de familie i


ii) asistena social pentru persoanele care, din diverse motive, nu-i pot asigura
satisfacerea nevoilor n mod individual.
Asigurrile sociale nu se confund cu asistena social, reglementat de Legea
nr. 292/2011 a asistenei sociale, a crui responsabilitate aparine statului (reprezentat de
autoritile administraiei publice centrale) i administraiilor locale, precum i societii
civile.

2.1. Asistena social


Asistena social este reglementat de Legea nr. 292/2011 a asistenei sociale i nu se
confund cu asigurrile sociale, care cuprinde 5 tipuri de asigurri, reglementate prin
legi speciale (pensii, accidente i boli profesionale, omaj, sntate, plata creanelor
salariale). Legea nr. 197/2012 privind asigurarea calitii n domeniul serviciilor sociale
reglementeaz procesul de evaluare, certificare, monitorizare i control pentru asigurarea
calitii n domeniul serviciilor sociale prestate de furnizori de servicii sociale publici i
privai. Conform acestei legi, furnizorii de servicii sociale pot acorda servicii sociale numai
dac dein certificat de acreditare n condiiile stabilite de lege.
Asigurrile sociale funcioneaz pe principiul punerii i gestionrii n comun a
riscurilor (fiecare asigurat contribuie la fondul de asigurri sociale i are dreptul la o
indemnizaie n cazul producerii riscului asigurat), n timp ce asistena social funcioneaz
pe principiul solidaritii naionale, n sensul c alocaii, ajutoare pentru btrni, copii,
invalizi i alte persoane aflate n nevoie se acord din fondurile publice.
Asigurrile sociale reprezint un sistem de ntrajutorare bneasc, un sistem de ocrotire,
protecie i ajutorare a cetenilor activi, a pensionarilor i a membrilor lor de familie care
const n acordarea de indemnizaii, ajutoare, pensii, trimiteri la odihn sau tratament ori alte
gratuiti, n perioada n care se gsesc, temporar sau definitiv, n incapacitate sau n alte
cazuri n care ajutorarea este necesar.
Asistena social are ca obiectiv protecia persoanelor care, din diverse motive (fizice,
psihice, sociale, economice), nu au posibilitate de a-i asigura, prin efort propriu, nevoile
individuale. Sistemul de asisten social este subsidiar sau, dup caz, complementar
sistemelor de asigurri sociale i se compune din sistemul de beneficii de asisten social i
sistemul de servicii sociale.
Asistena social cuprinde serviciile sociale i prestaiile sociale acordate n vederea
dezvoltrii capacitilor individuale sau colective pentru asigurarea nevoilor sociale,
creterea calitii vieii i promovarea principiilor de coeziune i incluziune social1.
Sistemul naional de asisten social reprezint ansamblul de instituii i msuri prin
care statul, prin autoritile administraiei publice centrale i locale, colectivitatea local i
societatea civil intervin pentru prevenirea, limitarea sau nlturarea efectelor temporare ori
permanente ale unor situaii care pot genera marginalizarea sau excluziunea social a
persoanei, familiei, grupurilor ori comunitilor.
n timp ce de asigurri sociale beneficiaz, n principiu, doar persoanele asigurate n
sistem public sau n sistem privat de asigurri, asistena social are vocaie de
n sensul art. 5 (a) din Legea nr. 47/2006, privind asistena social, procesul de incluziune social
reprezint setul de msuri i aciuni multidimensionale din domeniile proteciei sociale, ocuprii forei de munc,
locuirii, educaiei, sntii, informrii comunicrii, mobilitii, securitii, justiiei i culturii, destinate
combaterii excluziunii sociale;
1

Cap. V. Bugetul asigurrilor sociale. Bugetele locale. Bugetul Uniunii Europene

153

universalitate, dreptul la asisten social fiind garantat pentru toi cetenii romni care au
domiciliul sau reedina n Romnia, fr nici un fel de discriminare, precum i pentru
cetenii altor state, apatrizii i orice alt persoan care a dobndit o form de protecie i
care are domiciliul sau reedina n Romnia, n condiiile legii romne i ale acordurilor i
tratatelor la care Romnia este parte.
Beneficiile de asisten social sunt finanate din bugetul de stat i, dup caz, din
bugetele locale i se acord sub rezerva achitrii de ctre beneficiar a obligaiilor la bugetul
local (art. 9 alin. 9 din Legea nr. 292/2011), n timp ce indemnizaiile de asigurri sociale
pentru incapacitate temporar de munc se suport de ctre angajator pentru primele 5
zile de incapacitate temporar i din bugetul Fondului naional unic de asigurri sociale de
sntate, ncepnd cu ziua urmtoare celor suportate de angajator, ori cu prima zi de
incapacitate (n cazul omerilor).

2.2. Asigurrile sociale


Sistemul de asigurri adoptat de Romnia i aflat n funciune, dei declarat a fi de
inspiraie german, nu este, n realitate, nici bismarckian i nici beveridgean.
n prezent, sistemul de asigurri sociale cuprinde ase tipuri de contribuii i, respectiv,
asigurri sociale, dup cum urmeaz:
i) Contribuiile de asigurri sociale datorate bugetului asigurrilor sociale de stat
(pensii publice i alte drepturi de asigurri sociale), reglementate prin Legea nr. 263/2010
privind sistemul unitar de pensii publice i art. 136-152 C. fisc.).
Sistemul asigurrilor sociale de stat este organizat pe baza unui buget propriu, veniturile
acestuia fiind reprezentate de contribuiile angajatorilor i angajailor. Contribuiile pentru
asigurri sociale de stat sunt alctuite din contribuia individual a persoanelor fizice angajate
i o contribuie a persoanelor fizice sau juridice care au calitatea de angajator. Cotele de
contribuii de asigurri sociale sunt:
- 26,3% pentru condiii normale de munc, din care 10,5% pentru contribuia individual i 15,8% pentru contribuia datorat de angajator;
- 31,3% pentru condiii deosebite de munc, din care 10,5% pentru contribuia
individual i 20,8% pentru contribuia datorat de angajator;
- 36,3% pentru condiii speciale de munc i pentru alte condiii de munc astfel cum
sunt prevzute n Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, cu
modificrile i completrile ulterioare, din care 10,5% pentru contribuia individual i
25,8% pentru contribuia datorat de angajator.
Contribuia se datoreaz de ctre angajatori i angajai (contribuabili) pentru veniturile
din salarii i asimilate salariilor, venituri din activiti independente, indemnizaii de omaj i
indemnizaii de asigurri sociale de sntate.
ii) Contribuii de asigurri sociale de sntate datorate bugetului Fondului naional
unic de asigurri sociale de sntate de ctre asigurai, persoane fizice reglementate prin
Legea nr. 95/2006 privind reforma n domeniul sntii (art. 219 i urmtoarele) i
art. 153-183 C. fisc.
Sistemul asigurrilor sociale de sntate face parte din sistemul public de asigurri
sociale, dar veniturile i cheltuielile Fondului naional unic de asigurri sociale de sntate nu
fac parte din bugetul asigurrilor sociale de stat, fiind anex la acest buget i aprobndu-se
odat cu el pe baza propunerilor fcute de CNAS i Ministerul Sntii.

Partea I Sistemul bugetar

154

Fondul unic de asigurri sociale de sntate este un fond special administrat de Casa
Naional de Asigurri de Sntate i este destinat pentru plata serviciilor medicale a
medicamentelor, a materialelor i dispozitivelor medicale de care beneficiaz asiguraii din
sistemul public de asigurri sociale de sntate.
Veniturile Fondului naional unic de asigurri de sntate se realizeaz pe seama
contribuiilor de asigurri sociale de sntate, pltite de asigurai, respectiv o contribuie
individual de 5,5% a angajailor i o contribuie de 5,2% a angajatorilor din baza de calcul
care este reprezentat de ctigul brut obinut din sursele enumerate n art. 157 C. fisc.
(cu titlu de exemplu, amintim: venitul brut din salarii, indemnizaii pentru funcii de
demnitate ori a unei funcii alese, solda lunar, remuneraia administratorilor societii sau a
directorilor cu contract de mandat, sume primite de membrii comisiilor de cenzori, etc.).
iii) Contribuia pentru concedii i indemnizaii de asigurri sociale de sntate
datorate Fondului naional unic de asigurri sociale de sntate, reglementat de O.U.G.
nr. 158/20051 privind concediile i indemnizaiile de asigurri sociale de sntate i
art. 192-200 C. fisc.;
n temeiul O.U.G. nr. 158/2005, concediile medicale i indemnizaiile de asigurri
sociale de sntate la care au dreptul asiguraii sunt:
- concedii medicale i indemnizaii pentru incapacitate temporar de munc, cauzat de
boli obinuite sau de accidente n afara muncii;
- concedii medicale i indemnizaii pentru prevenirea mbolnvirilor i recuperarea
capacitii de munc, exclusiv pentru situaiile rezultate ca urmare a unor accidente de munc
sau boli profesionale;
- concedii medicale i indemnizaii pentru maternitate;
- concedii medicale i indemnizaii pentru ngrijirea copilului bolnav;
- concedii medicale i indemnizaii de risc maternal.
Beneficiul la indemnizaii de tipul celor menionate este condiionat de plata contribuiei
pentru concedii i indemnizaii de asigurri sociale de sntate, respectiv ndeplinirea
stagiului minim de cotizare. Contribuia este de 0,85% din baza de calcul reprezentat de
suma ctigurilor brute realizate din salarii i venituri asimilate salariilor n ar i n
strintate (art. 194-195 C. fisc.). Contribuia este datorat de ctre angajator, excepie fcnd
persoanele fizice ceteni romni, cetenii altor state sau apatrizii pe perioada n care au
domiciliul sau reedina n Romnia i care realizeaz n Romnia venituri din salarii sau
asimilate salariilor de la angajatori din state care nu intr sub incidena legislaiei europene
aplicabile n domeniul securitii sociale, precum i a acordurilor privind sistemele de
securitate social la care Romnia este parte.
iv) Contribuiile asigurrilor pentru omaj datorate bugetului asigurrilor pentru
omaj, reglementate prin Legea nr. 76/2002 privind sistemul asigurrilor pentru omaj i
stimularea ocuprii forei de munc2 i art. 184-191 C. fisc.; veniturile necesare funcionrii
sistemului de asigurri pentru omaj sunt prevzute n bugetul asigurrilor pentru omaj care
este cuprins n bugetul asigurrilor sociale de stat, aprobndu-se, aadar, prin lege, odat cu
acest buget. Contribuia de asigurri pentru omaj este de 0,5% pentru contribuia individual
1
2

Publicat n M. Of. nr. 958/2006.


Publicat n M. Of. nr. 899/2008.

Cap. V. Bugetul asigurrilor sociale. Bugetele locale. Bugetul Uniunii Europene

155

i 0,5% pentru contribuia datorat de angajator, baza lunar de calcul fiind reprezentat de
ctigul brut realizat din salarii sau venituri asimilate acestora.
Ministerul Muncii i Solidaritii Sociale fundamenteaz anual, pe baza propunerilor
Ageniei Naionale pentru Ocuparea Forei de Munc, proiectul bugetului asigurrilor pentru
omaj.
v) Contribuia de asigurare pentru accidente de munc i boli profesionale datorate de
angajator bugetului asigurrilor sociale de stat, reglementate prin Legea nr. 346/2002
privind asigurrile pentru accidente de munc i boli profesionale1 i art. 201-208 C. fisc.
Fondurile, respectiv bugetul asigurrilor pentru accidente de munc i boli profesionale sunt
administrate de Casa Naional de Pensii Publice i se constituie pe seama contribuiilor
persoanelor fizice i juridice care au calitatea de angajator, iar n cazul omerilor, pe seama
contribuiei Ageniei Naionale pentru Ocuparea Forei de Munc ct timp persoanele care
beneficiaz de indemnizaie de omaj efectueaz practic profesional n cazul cursurilor
organizate potrivit legii. Cota de contribuie de asigurare pentru accidente de munc i boli
profesionale este cuprins ntre 0,15%-0,85%, difereniat n funcie de clasa de risc, baza de
calcul fiind reprezentat de suma ctigurilor brute realizate de angajai n ar i n alte state.
vi) Contribuia la Fondul de garantare pentru plata creanelor salariale datorate de
angajatori Fondului de Garantare pentru plata creanelor salariale (ce rezult din
contracte individuale i colective de munc ncheiate cu angajatori n stare de insolven) i
pentru care s-a constituit prin Legea nr. 200/2006 Fondul de garantare pentru plata creanelor
salariale, fond administrat de ctre Agenia Naional pentru Ocuparea Forei de Munc.
Contribuia la Fondul de garantare pentru plata creanelor salariale este reglementat i de
art. 209-215 C. fisc. Fondul se constituie pe seama contribuiei angajatorului care este n cot
de 0,25% din suma ctigurilor brute realizate de angajai cu contract individual de munc,
din salarii sau venituri asimilate salariilor i alte venituri, conform art. 212 C. fisc.
Contribuiile la aceste fonduri sunt supuse n privina administrrii lor, legilor fiscale,
Codul fiscal n vigoare de la 1 ianuarie 2016 reglementnd contribuiile sociale obligatorii n
Titlul V, art. 135-220, iar Codul de procedur fiscal aplicndu-se n mod corespunztor
administrrii i acestei categorii de prelevri cu caracter obligatoriu la bugetele prevzute
pentru fiecare n parte.
Instituiile cu atribuii n funcionarea sistemelor de asigurri i gestionarea
fondurilor constituite pentru acestea sunt:
i) Casa Naional de Pensii Publice (CNPP), pentru pensii i alte drepturi de asigurri
sociale (Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice) i asigurrile sociale
pentru accidente de munc i boli profesionale (Legea nr. 346/2002), care administreaz
bugetul asigurrilor sociale de stat;
ii) Agenia Naional pentru Ocuparea Forei de Munc (ANOFM) pentru
asigurrile sociale pentru omaj (Legea nr. 76/2002), care administreaz bugetul asigurrilor
pentru omaj i Fondul de garantare pentru plata creanelor salariale, parte a bugetului
asigurrilor sociale de stat, prin a crui lege se i aprob;
iii) Casa Naional de Asigurri de Sntate (CNAS), pentru asigurrile sociale de
sntate (O.U.G. nr. 158/2005) i Legea nr. 95/2006, ale crui venituri sunt constituite n
Fondul naional unic de asigurri sociale de sntate.
1

Publicat n M. Of. nr. 757/2008.

Partea I Sistemul bugetar

156
3. Bugetul asigurrilor sociale de stat

Sistemul asigurrilor sociale de stat este organizat pe baza unui buget propriu, buget
care este supus n ceea ce privete procedura de adoptare i coninutul su cerinelor Legii
nr. 500/2002 privind finanele publice i Legii nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii
publice, completate cu unele dispoziii din celelalte legi care reglementeaz sisteme de
asigurri.
Elaborarea proiectului anual al bugetului asigurrilor sociale de stat se face de
Guvern pe baza propunerilor Casei Naionale de Pensii i alte drepturi de Asigurri
Sociale, responsabilitatea formei finale aparinnd Ministerului Finanelor.
Tot prin Legea Bugetului asigurrilor de stat sunt aprobate i bugetele unor categorii
speciale de asigurri sociale, cum sunt: asigurrile pentru accidente de munc i boli
profesionale (Legea nr. 346/2002), precum i asigurrile de omaj.

3.1. Resursele i cheltuielile bugetului asigurrilor sociale de stat


n sistemul nostru, resursele bugetului asigurrilor sociale de stat se constituie, n
principal, pe seama contribuiilor angajatorilor i angajailor, dar i a unor venituri
nefiscale, cum sunt: venituri din proprietate (ex. restituiri de fonduri din finanarea
bugetar a anilor precedeni), vnzri de bunuri i servicii (ex. bilete de tratament i
odihn), donaii, sponsorizri etc., precum i subvenii de la bugetul de stat.
Contribuiile, dei au acelai scop, sunt reglementate prin acte normative distincte,
n funcie de destinaia concret a acestora, cotele de contribuie fiind stabilite anual,
prin legea bugetului asigurrilor sociale de stat. Prin legile speciale sunt stabilite: numrul
i mrimea contribuiilor, persoanele care datoreaz aceste contribuii, regula fiind aceea a
mpririi sarcinii ntre angajat i angajator sau asimilaii acestuia, la care se adaug
subveniile de la bugetul de stat.
Contribuiile au natura juridic a obligaiilor financiar bugetare, deoarece:
a) Contribuia este constituit n scop public i reprezint principalul procedeu de
formare a fondurilor bneti pentru asigurrile sociale de stat din care se achit indemnizaii,
ajutoare, pensii;
b) Contribuia este reglementat asemntor altor obligaii fiscale, iar n noul Cod fiscal,
chiar prin acest cod;
c) Neplata integral i la termenele legale a acestor contribuii este sancionat cu
penaliti de ntrziere i executarea silit a obligaiilor neexecutate.
Contribuiile pentru asigurri sociale de stat cuprind:
i) Contribuia individual, care este datorat de persoanele care-i desfoar
activitatea pe baza unui contract individual de munc, persoanele alese n funcii elective,
membrii cooperatori i alte persoane asimilate acestora, contribuia fiind stabilit prin
aplicarea unei cote procentuale asupra bazei de calcul, constituite din venitul brut lunar,
venitul lunar asigurat sau salariul minim brut pe ar.
ii) Contribuia de asigurri sociale a angajatorilor care este datorat de persoane
fizice sau juridice care au aceast calitate ori sunt asimilate acestora.
n ceea ce privete cheltuielile, acestea reprezint, n principal, prestaii de asigurri
sociale pentru pierderea total sau parial a veniturilor profesionale, ca urmare a intervenirii

Cap. V. Bugetul asigurrilor sociale. Bugetele locale. Bugetul Uniunii Europene

157

riscurilor asigurate: btrnee, invaliditate, deces, ponderea cea mai mare n cheltuielile de
asigurri sociale deinnd-o pensiile.

3.2. Aprobarea, execuia i ncheierea execuiei bugetului asigurrilor sociale de stat


Regulile dup care se aprob, se execut i se ncheie execuia bugetului asigurrilor
sociale de stat sunt asemntoare cu cele ale bugetului de stat. Astfel:
a) Aprobarea bugetului asigurrilor sociale de stat se face de ctre Parlament n
edin comun a celor dou Camere odat cu legea bugetului de stat prin lege separat.
Dac nu s-a adoptat pn la data de 28 a lunii decembrie se aplic n continuare bugetul
asigurrilor sociale de stat din anul precedent pn la adoptarea noului buget.
b) Execuia bugetului asigurrilor de stat presupune colectarea veniturilor i
efectuarea cheltuielilor pentru prestaii de asigurri sociale, cheltuieli de asigurri i
funcionare a sistemului de asigurri, finanarea de investiii proprii i alte cheltuieli.
Casa Naional de Pensii i Alte Drepturi de Asigurri Sociale, Casa Naional de
Asigurri de Sntate, Agenia Naional pentru Ocuparea Forei de Munc, Fondul Naional
de Asigurare pentru Accidente de Munc i Boli Profesionale i unitile din subordinea
acestora pot efectua cheltuieli n limita aprobat prin buget i a creditelor bugetare deschise,
n condiiile legii.
Activitatea privind declararea, constatarea, controlul, colectarea i soluionarea
contestaiilor pentru contribuia de asigurri sociale, contribuia pentru asigurri de
omaj, contribuia pentru asigurri sociale de sntate i contribuia de asigurare pentru
accidente de munc i boli profesionale, datorate de persoanele juridice i persoanele
fizice care au calitatea de angajator, denumite n continuare contribuii sociale, se
realizeaz de Ministerul Finanelor Publice i unitile sale subordonate, care au i
calitatea de creditor bugetar. Dei se administreaz separat, penalitile de orice fel, altele
dect dobnzile i penalitile de ntrziere, se fac venit la bugetul de stat.
Activitatea de control privind modul de stabilire, declarare i plat a obligaiilor
reprezentnd contribuii sociale, precum i constatarea i aplicarea contraveniilor se
efectueaz de ctre Ministerul Finanelor Publice i unitile sale subordonate, n baza
prevederilor legale n vigoare privind controlul fiscal. Contestaiile formulate mpotriva
msurilor dispuse prin actele de control sau de impunere ntocmite de organele Ministerului
Finanelor Publice, abilitate, potrivit legii, s ncheie acte de control sau de impunere privind
contribuiile sociale, se soluioneaz de ctre organele specializate ale Ministerului Finanelor
Publice potrivit dispoziiilor legale n vigoare n aceast materie.
c) ncheierea execuiei bugetului asigurrilor de stat se face dup o procedur identic
cu cea a bugetului de stat.
4. Bugetele comunitilor locale
Din sistemul bugetar al Romniei, ca sistem unitar de bugete, fac parte i bugetele
locale1 sau bugetele unitilor administrativ teritoriale, numite uneori, n doctrin i bugetele
comunitilor locale (art. 2 pct. 38 din Legea nr. 500/2002 i Legea nr. 273/2006, a
finanelor publice locale).

A se vedea i principiul autonomiei locale.

Partea I Sistemul bugetar

158

Statul este exponentul nevoilor i idealurilor comune ale unei naiuni organizate. El
reprezint ideea de progres a ntregului, dar nu trebuie uitat nici un moment c statul se
ntemeiaz pe unitile primare, pe colectivitile locale n care stau forele reale ale
naiunii. O armonie ntre forele locale i puterea central este absolut necesar pentru
stabilirea echilibrului de care are nevoie naiunea. Ambele puteri se ntregesc ntr-o
colaborare activ pentru a asigura populaiei evoluia normal de care are nevoie1.
Un adevr simplu, ignorat att de monarhii absolui care se identificau ei nii cu statul, ct
i de regimurile concentraionare. Uneori i de regimurile democratice preocupate totui n
exces de concentrarea puterii de decizie ntr-un singur centru de comand.
ncetul cu ncetul, urmnd parc ideile unui autor romn pe care l-am citat mai nainte,
profesorul N.G. Leon2, autorul primului tratat de tiin financiar n limba romn pentru
N.G. Leon, Finanele administraiilor locale, Ed. Lumina romneasc, Bucureti, 1940, f. 4.
Comuna este organizarea politic n care omul i gsete cele dinti elemente n legtur cu instinctele lui
de conservare, cu sentimentele de familie i cu interesele lui materiale sau morale.
Din acest punct de vedere Comuna reprezint n Stat puterea conservatoare fora de coeziune social.
Acolo n Comun, omul este legat de familie, de tradiie, de iubirea de pmnt i de oameni, de obiceiuri i astfel
el devine membru solidar al comunitii. Acolo ntlnim legtura dintre trecut i prezent, acolo gsim sufletele
oamenilor topite n colectivitate i rdcinile adnci din care se nate puterea naiunii ntregi.
Statul este exponentul general al tuturor nevoilor i idealurilor ale naiunii organizate, el reprezint ideea de
progres al ntregului, dar nu trebuie s piard din vedere un singur moment c ntregul se ntemeiaz pe unitile
primare, n care stau adncite forele reale ale naiunii. O armonie perfect ntre forele locale i puterea central
este absolut necesar pentru stabilirea echilibrului de care are nevoie naiunea. Ambele puteri se ntregesc ntr-o
colaborare activ, pentru a asigura populaiunei unei ri evoluia normal de care are nevoie.
Dac ne oprim puin asupra evoluiei istorice a popoarelor observm c acele State au progresat mai repede
cari au neles mai bine nevoia unei colaborri active ntre puterile locale i puterea central. Anglia i Statele
Unite ale Americii ne fac dovada strlucit a acestei afirmaii. Colectivitatea are nevoi, dar nevoile ei sunt n
primul rnd nevoile indivizilor i ale unitilor politice locale, n care indivizii se regsesc mai uor.
Sunt momente n care colectivitatea cea mare, Statul, are nevoie s fie aprat, i pentru aceste cazuri e
necesar ca fiecare individ s fie gata s se jertfeasc de bun voie, avnd contiina c se jertfete pentru aprarea
unui patrimoniu comun, n care fiecare i recunoate interesele i idealurile.
Pentru toate aceste motive Statul trebuie s se organizeze pe baza unitilor locale. Comuna este cea mai
mic, dar i cea mai fireasc unitate colectiv. Judeul i inutul sunt numai mpriri administrative cari nlesnesc
o mai bun tehnic administrativ. Sunt forme intermediare administrative ntre Comun i Stat. Omul este mai
legat de Comun dect de Jude. i dac este legat de Stat, gata s se jertfeasc pentru patrie, este numai c patria
i Statul sunt pentru el noiunea superioar de garantare a patrimoniului comun.
De multe ori Statul este prea absorbit de scopurile lui superioare, pentru a da cuvenita nelegere
organizrilor secundare, slbind astfel fr de voie legturile solide ce trebuie s existe ntre puterea central i
puterile locale.
De la cea mai umil Comun rural, pn la cel mai strlucitor Municipiu, puterea Statului trebuie s fie
astfel exercitat nct binefacerile culturii i ale civilizaiei s fie mprite n raport cu nevoile i posibilitile
fiecruia.
La noi n ar, Comunele rurale zac nc n bezna culturii i a vieii materiale. Viaa populaiunei rurale se
gsete la un nivel prea sczut att n ceea ce privete cultura, ct i mijloacele de trai. i orice ncercri s-ar face
n aceast privin, singura cale care poate duce la rezultate este aceia a unei bune administraii, care s lmureasc
populaia rural asupra nevoilor ei ntr-o via mai ridicat i pentru o munc mai raional.
Populaia urban are i ea nevoie de o mai bun administraie.
Cine cunoate viaa oraelor noastre de provincie i poate uor da seama de mizeria material i cultural n
care triete cea mai mare parte din populaia rii.
Oraele din Vechiul Regat, n covritoare majoritate, sunt nite sate mai mari, lipsite de toate privilegiile
civilizaiei moderne, iar din 175 orae, din ntreaga ar, 114 nu au nc lucrri de canalizare, 108 nu au nc
alimentarea cu ap potabil, iar un sfert din oraele rii nu au nc lumin electric.
Oraele noastre au pierdut poezia mediului rural fr s fi ctigat prea mult din binefacerile vieii urbane. n
11 orae se bea i astzi ap din fntni; ca acum o sut de ani. Chiar oraele mari n care apa a fost captat sau
adus, mahalalele continu s fie victimele tifosului sau a altor boli epidemice. (Iaul)
1
2

Cap. V. Bugetul asigurrilor sociale. Bugetele locale. Bugetul Uniunii Europene

159

Universitatea din Cluj (1925), Europa redescoper comunitile locale, rolul i importana lor
n viaa statelor, a naiunilor organizate n state.

Lipsa de canalizare a transformat oraele din provincie n adevrate focare de infecie: strzile i curile
oamenilor sunt pline de gunoaie i lturi. Vara, centrele noastre urbane, n marea lor majoritate, i amintesc
descrierea contemporanilor asupra oraelor din occidentul Europei, de acum cteva sute de ani.
Dar nici aspectul lor nu este mai fericit. Strzi strmbe, ulie nguste i nepavate, case nealiniate, ntoarse cu
spatele la vecini, gardurile nengrijite, curile prinse de blrii, strzi nemturate i inundate de praf sau de
gunoaie, iat tabloul vieii noastre de provincie!
De cte ori sunt nevoit s merg ntr-un ora din Moldova sau din Basarabia, sunt cuprinse de o dezndejde
fr margini.
De ce aceast stare de lucruri? Cine a devastat oraele noastre de provincie. Judecnd dup monumentele
ridicate pe pieele publice, dup busturile fotilor primari, am avea dreptul s spunem: au avut gospodari!
Dar, cu excepia ctorva orae, n vechea ar, afar de Palatele administrative care se nal cu trufie n
mijlocul unor ngrmdeli de case ruinate, ca o sfidare a urbanisticei moderne, restul sunt cldiri lipsite de aer, de
lumin i de multe ori de sim estetic.
Sunt un iubitor de orae i u este un ora n ar pe care s nu-l cunosc; de aceea pot s afirm c n afar de
oraele Transilvaniei i Bucovinei, cele mai multe din vechea ar i dau impresia unor centre prsite!
De la Regulamentele Organice au nceput s existe dispoziiuni privitoare la organizarea i dezvoltarea
oraelor. Legea comunal din 1864 prevedea dispoziiuni privitoare la alinierea strzilor, iar legea administrativ
din 1925 cuprindea obligaiunea pentru Comune de a ntocmi n termen de cel mult 4 ani, un plan de sistematizare.
Dar toate aceste texte au rmas litere moarte. Nici astzi oraele nu au planurile definitive de sistematizare.
Dovada o fac exproprierile la care se renun i cldirile cari se expropriaz pentru a fi drmate dup ce abia
fuseser construite.
Toate acestea m-au fcut s observ necesitatea unei lucrri complete privitoare la viaa administraiilor
locale. Orict de mare este partea de vin a acelora cari au gospodrit satele i oraele din Romnia nu este mai
puin adevrat i c mijloacele materiale au avut partea lor de vin. Sunt Comune cari au cheltuit destul n ultimele
decenii, pentru ca s fi realizat mai mult pe trmul administraiei locale, dect aceia ce am arta n rndurile de
mai sus. Dar, n loc s se fi satisfcut nevoile eseniale de via colectiv s-a cheltuit prea mult pentru nevoi
secundare, sau chiar pentru scopuri inutile.
Lipsa unei ordine financiare a contribuit ntr-o larg msur la aceste rezultate nenorocite. Muli conductori
de orae, bine intenionai, erau lipsii de elementarele cunotine de gospodrie public i dac astzi cunotinele
tehnice sunt indispensabile pentru conducerea unei mici gospodrii agricole, cu att mai necesare sunt cunotinele
corespunztoare pentru conducerea unei gospodrii colective.
Pe de alt parte, trebuie s recunoatem, Ministerul de Interne, ca organ tutelar, preocupat mai mult de
problemele politice, chemat s asigure alegerile i s garanteze linitea, nu s-a ocupat de gospodriile locale, dect
druind rii cre o nou lege administrativ i aprobnd bugetele comunale i judeene, n cadrul legal.
Dar, legea orict de bun ar fi fost nu putea da roade dac aceia cari erau chemai s o aplice nu erau
nsufleii de preocuparea constant a intereselor obteti.
Din acest punct de vedere M. S. Regele a avut perfect dreptate afirmnd: Un principiu orict de bun, dar
prost aplicat poate s aduc ruina rii, iar o lege imperfect poate, dar bine aplicat, poate s aduc c ea mai
sntoas aplicare n folosul rii.2
Ministerul de Interne nu a avut prea mult iniiativ pentru schimbarea rezultatelor de care ne-am ocupat.
Ministerul de Interne nu are nici astzi o Direciune a finanelor ocale care s se ocupe tiinificete de aceast
problem, care s cunoasc direct, nu indirect din proiectele de bugete nevoile reale ale vieii locale, pentru
a-i face un plan pe mai muli ani de remediere a relelor artate.
Ministerul de Interne nu a avut dect o preocupare permanent: s aprobe bugetele formal echilibrate, pentru
a face ct mai puin jertfe n interesul nevoilor locale.
Dar, viaa unui Stat nu rezid n capitala rii, care poate s fie prosper, n timp ce restul oraelor se
adncesc tot mai mult n mizerie.
Un popor n u se poate judeca doar dup felul n care se triete n capitala rii. Capitala rii nu are dect
650.000 locuitori, iar ntreaga ar 20 milioane.
De buna organizare i administrare a vieii locale depinde i buna organizare a Statului. Dac Statul are
serviciile lui pentru nevoile colective nu trebuie s uitm c marea colectivitate se manifest n toate colurile rii.
Comunele rurale i urbane alctuiesc celulele primare n organizarea Statului i c numai aezarea lor pe baze
solide poate s ne dea asigurarea unei dezvoltri a ntregii naiuni. (N.G. Leon, op. cit., p. 3-7).

Partea I Sistemul bugetar

160

La 15 octombrie 1985 a fost adoptat la Strasbourg sub egida Consiliului Europei i apoi
deschis semnrii Carta european a autonomiei locale, document politic i juridic
deopotriv, intrat n vigoare la data de 1 septembrie 1988, document despre care s-a spus c
este pentru comunitile locale ceea ce este pentru popoarele europene Convenia pentru
aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale. Astzi, se afirm c Europa
unit se ntemeiaz att pe statele ce o compun, ct i pe componentele regionale i
descentralizate ale acestor state i c autoritile publice locale reprezint unul dintre
principalele fundamente ale oricrui regim democratic.
Mai mult, problema comunitilor locale se regsete ntre cele care fac obiect de
reglementare prin Tratatul privind Constituia Uniunii Europene, iar n rile Uniunii,
jumtate dintre problemele populaiei sunt soluionate la nivel local. n contextul acestor
evoluii, problema comunitilor locale i ale autonomiei acestora nu putea lsa indiferente
autoritile romne.
Comunele, ne spune acelai N.G. Leon, sunt ntemeiate pe familii i familiile pe indivizi
(). Individul este stpnit de instinctul de conservare, familia de sentimentul de dragoste
pentru aceia din imediata lor apropiere, iar Comuna este dominat de interesele comune
ale celor care o compun. Comuna este organizarea politic n care omul i gsete cele
dinti elemente n legtur cu instinctele lui de conservare, cu sentimentele de familie i
cu interesele lui materiale sau morale, iar de progresat au progresat mai rapid acele state
care au neles mai bine nevoia unei colaborri active ntre puterile locale i puterile
centrale.
Prin colectivitate local, conform art. 3 alin. 4 din Legea nr. 215/2001 a
administraiei publice locale se nelege totalitatea locuitorilor din unitatea
administrativ-teritorial, respectiv, comune, orae (din care, unele, n condiiile legii,
unele orae pot fi declarate municipii) i judee.
Administraia public local funcioneaz n unitile administrativ teritoriale
(comune, orae i judee), care au personalitate juridic, pe principiile autonomiei locale,
descentralizrii serviciilor publice, eligibilitii autoritilor administraiei publice locale, ale
legalitii i consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit. Autonomia
juridic, pentru a fi real, presupune i autonomie financiar. Este, prin urmare, firesc ca
unitile administrativ-teritoriale s-i gospodreasc resursele proprii, s acopere din aceste
resurse nevoile comunitilor locale, adic s aib bugetul lor de venituri i cheltuieli.
Este de remarcat ns c sectoarele municipiului Bucureti sunt subdiviziuni
administrativ teritoriale. Consecina este important, pentru c potrivit art. 3 alin. (3) din
Constituie, teritoriul este organizat n comune, orae (unele orae putnd fi declarate
municipii) i judee, iar potrivit art. 138 din Constituie, bugetul public naional cuprinde
bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele locale ale comunelor, oraelor
i ale judeelor, or legea finanelor publice locale, permind i subdiviziunilor administrative
s aib bugete proprii (art. 2) se situeaz n afara Constituiei. De altfel, sectoarele nu sunt
enumerate ntre unitile administrativ-teritoriale care se bucur de autonomie local nici n
Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale1.
Orice colectivitate cu personalitate juridic, dispunnd de un patrimoniu i
gestionndu-i propriile afaceri trebuie s-i evidenieze veniturile i cheltuielile separat
de cele ale statului. Din aceast categorie fac parte bugetele locale care se ntocmesc pentru
1

Pentru dezvoltri, vezi M. t. Minea, C.F. Costa, op. cit., p. 231.

Cap. V. Bugetul asigurrilor sociale. Bugetele locale. Bugetul Uniunii Europene

161

fiecare unitate administrativ-teritorial (jude, municipiu, sector, ora, comun). Ele se


ntocmesc i se aprob n condiii de autonomie, de natur a stimula iniiativa local n
realizarea veniturilor i satisfacerea nevoilor sociale locale. Autonomia bugetar este real
pentru aceste colectiviti locale, dar aceasta nu se identific ntotdeauna cu autonomia
financiar, deoarece este posibil ca resursele lor proprii s nu fie suficiente pentru
acoperirea cheltuielilor. Din acest punct de vedere bugetele locale sunt corelate cu bugetul
general al statului (bugetul administraiei centrale de stat), n msura n care primesc de la
acesta subvenii pentru echilibrare.
Bugetele locale sunt actele prin care sunt aprobate, n fiecare an, veniturile i cheltuielile
unitilor administrativ-teritoriale: comune, orae, municipii, sectoare ale municipiului
Bucureti, judee). Dar dispoziiile legii finanelor publice locale se aplic i bugetelor
instituiilor publice locale (finanate integral sau parial din bugetele locale sau integral din
venituri proprii, dup caz), bugetului mprumuturilor externe i interne, pentru care
rambursarea, plata dobnzilor, comisioanelor, spezelor i a altor costuri se asigur din
bugetele locale i bugetului fondurilor externe nerambursabile ai cror beneficiari sunt
comunitile locale.

4.1. Principiile i regulile specifice bugetelor locale


Cele mai multe dintre principiile i regulile bugetare sunt formulate n cele dou legi
financiare, respectiv n art. 8-15 din Legea nr. 500/2002 privind finanele publice i art. 7-17
din Legea nr. 273/2006, privind finanele publice locale, dar unele dintre acestea sunt
considerate ca atare n doctrina de specialitate. Dintre aceste, unele sunt aplicabile att
bugetului statului, ct i bugetelor locale, altele, numai pentru bugetele comunitilor locale,
astfel cum am artat ntr-un precedent capitol al lucrrii de fa.
Legea nr. 273/2006 stabilete principiile, cadrul general i procedurile privind formarea,
administrarea, angajarea i utilizarea fondurilor publice locale, precum i responsabilitile
autoritilor administraiei publice locale i ale instituiilor publice implicate n domeniul
finanelor publice locale.
Principiile bugetare formulate n legea finanelor publice locale sunt urmtoarele:
1) Principiul universalitii;
2) Principiul transparenei i publicitii
3) Principiul unitii;
4) Principiul unitii monetare;
5) Principiul anualitii;
6) Principiul specializrii bugetare;
7) Principiul echilibrului;
8) Principiul solidaritii;
9) Principiul autonomiei locale financiare;
10) Principiul proporionalitii;
11) Principiul consultrii,
la care se adaug regulile prevzute n art. 14 din aceeai lege.
Am examinat, n cadrul principiilor bugetare generale acele principii care sunt comune
bugetului de stat i bugetelor locale, n prezenta seciune urmnd s mai examinm doar

Partea I Sistemul bugetar

162

acele principii asupra crora nu ne-am oprit mai nainte. Astfel, sunt specifice numai
bugetelor locale principiile:
- autonomiei locale,
- solidaritii,
- proporionalitii i
- consultrii.

4.1.1. Principiul autonomiei locale


Principiul autonomiei se refer numai finanele publice locale i a fost reintrodus prin
art. 16 din Legea nr. 273/2006, pentru a se ntri principiul autonomiei, consacrat, de altfel, i
de Constituie. n acest sens, art. 120 i 121 din Constituia Romniei consacr dou principii
de baz ale administraiei publice locale. Astfel, potrivit art. 120 din Constituie,
administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile
descentralizrii, al autonomiei locale i al deconcentrrii serviciilor publice, iar potrivit
art. 120 alin. (1), autoritile administraiei publice, prin care se realizeaz autonomia local
n comune i n orae, sunt consiliile locale alese, ca autoriti deliberative i primarii ca
autoriti executive, alei, n condiiile legii.
Regimul legal al autonomiei locale este reglementat prin Legea nr. 215/2001 a
administraiei publice locale1 i Legea nr. 339/2004 privind descentralizarea. Potrivit art. 2
din Legea nr. 215/2001, administraia public n unitile administrativ-teritoriale se
organizeaz i funcioneaz n temeiul principiilor autonomiei locale, descentralizrii
serviciilor publice, eligibilitii autoritilor administraiei publice locale, legalitii i al
consultrii cetenilor n soluionarea problemelor locale de interes deosebit.
Prin autonomie local se nelege dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor
administraiei publice locale de a soluiona i de a gestiona, n numele i n interesul
colectivitilor locale pe care le reprezint, treburile publice, n condiiile legii. Acest drept se
exercit de consiliile locale i primari, precum i de consiliile judeene, autoriti ale
administraiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat.
Unitile administrativ-teritoriale n care se exercit autonomia local i n care se
organizeaz i funcioneaz autoriti ale administraiei publice locale sunt comunele, oraele
i judeele. Acestea sunt persoane juridice de drept public, au patrimoniu propriu i capacitate
juridic deplin.
Autonomia local este numai administrativ i financiar, fiind exercitat pe baza i n
limitele prevzute de lege. Autonomia local privete organizarea, funcionarea, competenele i atribuiile, precum i gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparin comunei,
oraului sau judeului, dup caz. Autonomia local confer autoritilor administraiei publice
locale dreptul ca, n limitele legii, s aib iniiative n toate domeniile, cu excepia celor care
sunt date n mod expres n competena altor autoriti publice. n scopul asigurrii
autonomiei locale, autoritile administraiei publice locale au dreptul s instituie i s
perceap impozite i taxe locale, s elaboreze i s aprobe bugetele de venituri i
cheltuieli ale comunelor, oraelor i judeelor, n condiiile legii. Consiliile locale i
consiliile judeene pot hotr asupra participrii cu capital sau cu bunuri, n numele i n
interesul colectivitilor locale pe care le reprezint, la constituirea de societi comerciale
sau la nfiinarea unor servicii de interes public local ori judeean, dup caz, n condiiile
legii. Pentru a se ntri principiul autonomiei financiare, art. 16 din Legea nr. 273/2006,
1

M. Of. nr. 204 din 23 aprilie 2001.

Cap. V. Bugetul asigurrilor sociale. Bugetele locale. Bugetul Uniunii Europene

163

prevede c unitile administrativ-teritoriale au dreptul la resurse financiare suficiente,


pe care autoritile administraiei publice locale le pot utiliza n exercitarea atribuiilor lor, pe
baza i n limitele prevzute de lege.
Raporturile dintre autoritile administraiei publice locale din comune i orae i
autoritile administraiei publice de la nivel judeean se bazeaz pe principiile autonomiei,
legalitii, responsabilitii, cooperrii i solidaritii n rezolvarea problemelor ntregului jude.
n relaiile dintre autoritile administraiei publice locale i consiliul judeean, pe de o parte,
precum i ntre consiliul local i primar, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare.
Autoritile administraiei publice centrale nu pot stabili sau impune nici un fel de
responsabiliti autoritilor administraiei publice locale n procesul de descentralizare a
unor servicii publice ori al crerii de noi servicii publice, fr asigurarea mijloacelor
financiare corespunztoare pentru realizarea respectivelor responsabiliti.
n cadrul politicii economice naionale, comunele, oraele i judeele au dreptul la
resurse proprii, pe care autoritile administraiei publice locale le gestioneaz potrivit
atribuiilor ce le revin, n condiiile legii. Resursele financiare ale autoritilor publice locale
trebuie s fie proporionale cu competenele i cu responsabilitile prevzute de lege.
Autoritile administraiei publice locale administreaz sau, dup caz, dispun de resursele
financiare, precum i de bunurile proprietate public sau privat ale comunelor, oraelor i
judeelor, n conformitate cu principiul autonomiei locale.

4.1.2. Principiul solidaritii


Formulat ca atare, n art. 15 din Legea finanelor publice locale, deci (aparent, aa cum
vom vedea) de aplicaie numai pentru bugetele locale, acesta nu reprezint, n realitate, un
principiu, o regul de baz a bugetelor comunitilor locale, pentru c prin coninutul su,
textul instituie o facultate, respectiv o posibilitate de ajutorare a unitilor
administrativ-teritoriale i a persoanelor fizice aflate n situaii extreme prin alocarea
de sume din fondul de rezerv bugetar constituit n bugetul local. Dar n aceast
accepiune, principiul este pe deplin aplicabil i bugetului public al statului, pentru c i n
acesta sunt prevzute fonduri de rezerv i de intervenie la dispoziia guvernului pentru
situaii excepionale.
Principiul solidaritii n dreptul comunitar este mai ferm i presupune c regiunile
rmase n urm, sau mai puin dezvoltate, trebuie s fie susinute, inclusiv financiar, din
bugetul Uniunii Europene. Or, n dreptul nostru o aplicaie a acestei reguli de mprire a
banului public o gsim n art. 16 alin. (1), care prevede c unitile administrativ-teritoriale
au dreptul la resurse financiare suficiente, pe care autoritile administraiei publice locale
le pot utiliza n exercitarea atribuiilor lor, pe baza i n limitele prevzute de lege.
C legea romn a finanelor publice locale instituie doar o facultate, rezult din
alin. (2) al art. 15, care prevede c din fondul de rezerv bugetar constituit n bugetul local
consiliile locale, judeene sau Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz, pot
aproba acordarea de ajutoare ctre unitile administrativ-teritoriale aflate n situaii de
extrem dificultate, la cererea public a primarilor acestor uniti administrativ-teritoriale
sau din proprie iniiativ.

4.1.3. Principiul proporionalitii


Principiul proporionalitii este formulat n art. 17 din Legea nr. 273/2006, care prevede
c resursele financiare ale unitilor administrativ-teritoriale trebuie s fie proporionale

Partea I Sistemul bugetar

164

cu responsabilitile autoritilor administraiei publice locale stabilite prin lege. n


fapt, este vorba de impunerea unei obligaii de dimensionare corect a cheltuielilor publice,
conform nevoilor reale ale comunitii i alocarea unor resurse conform cu aceste nevoi1.
Dac n cursul unui exerciiu bugetar, ca urmare a descentralizrii unor activiti, aceste
sunt trecute n sarcina unitilor administrativ-teritoriale i a autoritilor publice locale,
aceasta se poate face (prin lege) numai cu asigurarea resurselor financiare necesare realizrii
acestora, dup cum urmeaz:
a) n primul an, prin cuprinderea distinct n anexa la legea bugetului de stat a sumelor
defalcate cu destinaie special, necesare finanrii cheltuielilor publice transferate sau a
noilor cheltuieli publice, precum i a criteriilor de repartizare;
b) n anii urmtori, prin cuprinderea resurselor respective n ansamblul sumelor defalcate
pentru echilibrarea bugetelor locale alocate unitilor administrativ-teritoriale, cu excepia
celor nominalizate distinct prin anexa la legea bugetului de stat.

4.1.4. Principiul consultrii


Conform acestui principiu, consacrat n art. 18 din Legea finanelor publice locale,
autoritile administraiei publice locale, prin structurile asociative ale acestora, trebuie s fie
consultate asupra procesului de alocare a resurselor financiare de la bugetul de stat ctre
bugetele locale.
Structurile asociative ale autoritilor administraiei publice locale sunt:
a) Asociaia Comunelor din Romnia;
b) Asociaia Oraelor din Romnia;
c) Asociaia Municipiilor din Romnia;
d) Uniunea Naional a Consiliilor Judeene din Romnia;
e) Alte forme asociative de interes general, constituite potrivit legii.

4.1.5. Reguli bugetare formulate n Legea finanelor publice locale


Legea nr. 273/2006, n art. 14, formuleaz i urmtoarele reguli:
(1) Este interzis efectuarea de pli direct din veniturile ncasate, cu excepia cazurilor
n care legea prevede altfel.
(2) Cheltuielile bugetare au destinaie precis i limitat i sunt determinate de
autorizrile coninute n legi speciale i n legile bugetare anuale.
(3) Nici o cheltuial nu poate fi nscris n bugetele prevzute la art. 1 alin. (2) i nici nu
poate fi angajat i efectuat din aceste bugete, dac nu exist baza legal pentru respectiva
cheltuial.
(4) Nici o cheltuial din fonduri publice locale nu poate fi angajat, ordonanat i pltit
dac nu este aprobat, potrivit legii, i dac nu are prevederi bugetare i surse de finanare.
(5) Dup aprobarea bugetelor locale pot fi adoptate acte normative cu implicaii asupra
acestora, dar numai cu precizarea surselor de acoperire a diminurii veniturilor sau a
majorrii cheltuielilor bugetare aferente exerciiului bugetar pentru care s-au aprobat
bugetele locale respective.
1 Pentru un caz de nerespectare flagrant a acestui principiu i instituirea unor taxe la nivel local, destinate a
acoperi lipsa de finanare, a se vedea M.t. Minea, C.F. Costa, Dreptul finanelor publice (vol. I), p. 233-234.

Cap. V. Bugetul asigurrilor sociale. Bugetele locale. Bugetul Uniunii Europene

165

4.2. Adoptarea bugetelor locale i competenele funcionale


Consiliile locale au atribuii n probleme de interes local, inclusiv n cele referitoare la
finanele publice locale i la activitile economice, sociale i de alt natur de interes local.
Astfel, consiliile locale:
aprob bugetele locale, formarea, administrarea i executarea acestora, aprob
virrile de credite i modul de utilizare a rezervelor bugetare, aprob mprumuturile i contul
de ncheiere a exerciiului bugetar;
stabilesc impozite i taxe locale, precum i taxe speciale, pe termen limitat, n
condiiile legii;
administreaz domeniul public i privat al comunei ori al oraului i exercit
drepturile prevzute de lege cu privire la regiile autonome pe care le-a nfiinat;
nfiineaz instituii i ageni economici de interes local; hotrsc asupra
concesionrii sau nchirierii de bunuri sau de servicii publice de interes local, precum i
asupra participrii, cu capital sau cu bunuri, la societi comerciale pentru realizarea de
lucrri i servicii de interes public local, n condiiile legii.
Primarul ndeplinete atribuii i n domeniul finanelor publice locale, cum sunt:
ntocmirea proiectului bugetului local i a contului de ncheiere a exerciiului bugetar
pe care le supune aprobrii consiliului;
exercit funcia de ordonator principal de credite;
verific ncasarea i cheltuirea sumelor din bugetul local i comunic consiliului cele
constatate;
supravegheaz inventarierea i administrarea bunurilor care aparin comunei sau
oraului.
Consiliul judeean reprezint autoritatea administraiei publice judeene pentru
coordonarea activitii consiliilor comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor
publice de interes judeean. n aceast calitate ndeplinete o serie de atribuii i n domeniul
finanelor publice locale. Astfel, consiliul judeean:
adopt programe i prognoze de dezvoltare economico-social a judeului i
urmrete realizarea acestora;
adopt bugetul propriu al judeului i contul de ncheiere a exerciiului bugetar;
stabilete impozite i taxe judeene, precum i taxe speciale pe timp limitat, n
condiiile legii.
Preedintele consiliului judeean exercit funcia de ordonator principal de credite,
ntocmete proiectul bugetului propriu al judeului i contul de ncheiere a exerciiului
bugetar i le supune spre aprobare consiliului.
Prefectul, n calitate de reprezentant al Guvernului pe plan local, poate ataca, n faa
instanei de contencios administrativ, actele autoritilor administraiei publice locale, n
cazul n care consider c acestea sunt ilegale.
Pentru bugetele locale, ordonatorii principali sunt primarii i preedinii consiliilor
judeene. Ordonatorii principali de credite pot delega aceast calitate nlocuitorilor de drept
sau altor persoane mputernicite n acest scop. Prin actul de delegare, ordonatorii principali
de credite vor preciza limitele i condiiile delegrii.
Conductorii instituiilor publice cu personalitate juridic, crora li se aloc fonduri din
bugetele locale sunt ordonatori secundari sau teriari de credite, dup caz.

Partea I Sistemul bugetar

166

Ordonatorii de credite rspund de:


elaborarea i fundamentarea proiectului de buget propriu;
urmrirea modului de realizare a veniturilor;
angajarea, lichidarea i ordonanarea cheltuielilor n limita creditelor bugetare
aprobate i a veniturilor bugetare posibil de ncasat;
integritatea bunurilor aflate n proprietatea sau n administrarea instituiei pe care o
conduc;
organizarea i inerea la zi a contabilitii i prezentarea la termen a situaiilor
financiare asupra situaiei patrimoniului aflat n administrare i a execuiei bugetare;
organizarea sistemului de monitorizare a programului de achiziii publice i a
programului de investiii publice;
organizarea evidenei programelor, inclusiv a indicatorilor afereni acestora;
organizarea i inerea la zi a evidenei patrimoniului, conform prevederilor legale;
Proiectele de bugete se ntocmesc de ctre ordonatorii principali de credite: primar,
preedinte de consiliu judeean innd seama de:
1) prognozele principalilor indicatori macroeconomici i sociali pentru anul bugetar
pentru care se elaboreaz proiectul de buget, precum i pentru urmtorii 3 ani, elaborate de
organele abilitate;
2) politicile fiscale i bugetare, naionale i locale;
3) prevederile acordurilor de mprumuturi interne sau externe ncheiate, ale memorandumurilor de finanare sau ale altor acorduri internaionale, semnate i/sau ratificate;
4) politicile i strategiile sectoriale i locale, precum i prioritile stabilite n formularea
propunerilor de buget;
5) propunerile de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor de credite din subordine;
6) programele ntocmite de ctre ordonatorii principali de credite n scopul finanrii
unor aciuni sau ansamblu de aciuni, crora le sunt asociate obiective precise i indicatori de
rezultate i de eficien; programele sunt nsoite de estimarea anual a performanelor
fiecrui program, care trebuie s precizeze: aciunile, costurile asociate, obiectivele urmrite,
rezultatele obinute i estimate pentru anii urmtori, msurate prin indicatori precii, a cror
alegere este justificat;
7) programele de dezvoltare economico-social n perspectiv ale unitii
administrativ-teritoriale, n concordan cu politicile de dezvoltare la nivel naional, regional,
judeean, zonal sau local.

4.3. Aprobarea i adoptarea bugetelor comunitilor locale


Bugetele comunitilor locale se aprob astfel:
a) bugetele locale, bugetele mprumuturilor externe i interne i bugetele fondurilor
externe nerambursabile, de ctre consiliile locale ale comunelor, oraelor, municipiilor,
sectoarelor, judeelor i de Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz;
b) bugetele instituiilor publice (locale), de ctre aceleai consilii prevzute n alineatul
precedent, n funcie de subordonarea acestora.
Aprobarea bugetelor locale este precedat de:
publicarea proiectului de buget (n presa local, prin afiare, Internet etc.), de la data
afirii curgnd termenul de 15 zile n care pot fi formulate contestaii cu privire la
dispoziiile proiectului de buget;

Cap. V. Bugetul asigurrilor sociale. Bugetele locale. Bugetul Uniunii Europene

167

pronunarea asupra contestaiilor;


dezbaterea i votarea proiectului de buget;
adoptarea bugetului n ntregul su prin hotrre, cu votul majoritii membrilor
consiliului local. Hotrrea adoptat produce efecte prin ea nsi, fr nici o alt aprobare.
Bugetele locale trebuie aprobate n cel mult 45 de zile de la data publicrii legii
bugetului de stat n Monitorul Oficial, sub sanciunea sistrii alocrii de sume de la bugetul
de stat pn la adoptarea bugetului local. Neadoptarea bugetului local n termen influeneaz
procesul bugetar, pentru c se va aplica bugetul anului precedent n limita a 1/12 din acesta
pentru fiecare lun.
Pe parcursul exerciiului bugetar, autoritile deliberative pot aproba rectificarea acestor
bugete, n termen de 30 de zile de la data intrrii n vigoare a legii de rectificare a bugetului
de stat, precum i ca urmare a unor propuneri fundamentate ale ordonatorilor principali de
credite. Rectificrilor bugetelor locale li se vor aplica aceleai proceduri ca i aprobrii
iniiale a acestora, cu excepia termenelor din calendarul bugetar.
Este de subliniat ns c dispoziii referitoare la bugetele locale se regsesc i n legile
bugetare. De asemenea, fondul de rezerv bugetar i fondul de intervenie la dispoziia
Guvernului, constituite prin legile bugetului de stat, pot fi folosite i pentru acoperirea unor
necesiti ale colectivitilor locale, urgente sau neprevzute aprute n timpul exerciiului
bugetar sau pentru finanarea unor aciuni urgente n vederea nlturrii efectelor unor
calamiti naturale i sprijinirii persoanelor fizice sinistrate.

4.4. Execuia bugetelor locale


Execuia bugetelor comunitilor locale este asemntoare execuiei bugetului de stat i
se supune, n general, acelorai principii. Astfel:
1) Creditele bugetare aprobate sunt autorizate pe durata exerciiului bugetar.
2) Cheltuielile de personal aprobate nu pot fi majorate prin virri de credite bugetare.
3) Virrile de credite bugetare de la un capitol la alt capitol al clasificaiei bugetare i de
la un program la altul se aprob de autoritile deliberative, pe baza justificrilor
corespunztoare ale ordonatorilor principali de credite, i se pot efectua nainte de angajarea
cheltuielilor.
4) Virrile de credite bugetare n cadrul aceluiai capitol bugetar, inclusiv ntre programele aceluiai capitol, care nu contravin legii bugetului de stat sau legii de rectificare, sunt n
competena fiecrui ordonator principal de credite, pentru bugetul propriu i bugetele
instituiilor i serviciilor publice subordonate, i se pot efectua nainte de angajarea
cheltuielilor.
5) Propunerile de virri de credite bugetare sunt nsoite de justificri, detalieri i
necesiti privind execuia, pn la finele anului bugetar, a capitolului i subdiviziunii
clasificaiei bugetare, precum i a programului de la care se disponibilizeaz i, respectiv, a
capitolului i subdiviziunii clasificaiei bugetare i a programului la care se suplimenteaz
prevederile bugetare.
Repartizarea pe trimestre a veniturilor i cheltuielilor bugetare se face n funcie de
termenele legale de ncasare a veniturilor i de perioada n care este necesar efectuarea
cheltuielilor i se aprob de ctre i) Ministerul Finanelor Publice, pentru sumele defalcate
din unele venituri ale bugetului de stat i pentru transferurile de la acest buget i ii) de ctre
ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale, pentru bugetele locale. Aceleai sunt
competenele i pentru deschiderea creditelor bugetare.

168

Partea I Sistemul bugetar

Efectuarea cheltuielilor bugetare se face numai pe baz de documente justificative, care


s confirme angajamentele contractuale, primirea bunurilor materiale, prestarea serviciilor,
executarea de lucrri, plata salariilor i a altor drepturi bneti, plata obligaiilor bugetare,
precum i a altor obligaii.
n procesul execuiei bugetare, cheltuielile bugetare parcurg urmtoarele faze: angajament, lichidare, ordonanare, plat. Execuia bugetar la orae, municipii, sectoarele
municipiului Bucureti, judee i municipiul Bucureti se bazeaz pe principiul separrii
atribuiilor persoanelor care au calitatea de ordonator de credite de atribuiile persoanelor
care au calitatea de contabil.
Operaiunile specifice angajrii, lichidrii i ordonanrii cheltuielilor sunt n competena
ordonatorilor de credite i se efectueaz pe baza avizelor compartimentelor de specialitate ale
instituiilor publice. Plata cheltuielilor este asigurat de eful compartimentului
financiar-contabil, n limita fondurilor disponibile.
Efectuarea plilor, n limita creditelor bugetare aprobate, se face numai pe baz de acte
justificative, ntocmite n conformitate cu dispoziiile legale, i numai dup ce acestea au fost
angajate, lichidate i ordonanate.
Ordonatorii principali de credite au obligaia de a analiza lunar necesitatea meninerii
unor credite bugetare pentru care, n baza unor dispoziii legale sau din alte cauze, sarcinile
au fost desfiinate ori amnate i de a propune autoritilor deliberative anularea creditelor
respective. Cu creditele bugetare anulate se majoreaz fondul de rezerv bugetar la
dispoziia autoritilor deliberative.
Ordonatorii principali de credite ntocmesc i prezint spre aprobare autoritilor
deliberative, pn la data de 31 mai a anului urmtor, conturile anuale de execuie a bugetelor
locale, n urmtoarea structur:
a) la venituri:
- prevederi bugetare iniiale;
- prevederi bugetare definitive;
- ncasri realizate;
b) la cheltuieli:
- credite bugetare iniiale;
- credite bugetare definitive;
- pli efectuate.
Trimestrial i anual, ordonatorii principali de credite ntocmesc situaii financiare asupra
execuiei bugetare, care se depun la direciile generale ale finanelor publice. Dup verificare,
acestea ntocmesc i depun la Ministerul Finanelor Publice situaii financiare centralizate
privind execuia bugetelor pe ansamblul judeului, la termenele i potrivit normelor stabilite
de acesta. Ordonatorii principali de credite au obligaia s ntocmeasc i s anexeze la
situaiile financiare anuale rapoarte anuale de performan, n care s prezinte, pe fiecare
program, obiectivele, rezultatele preconizate i pe cele obinute, indicatorii i costurile
asociate, precum i situaii privind angajamentele legale. Situaiile financiare anuale, inclusiv
anexele la acestea, se prezint de ctre ordonatorii principali de credite, spre aprobare,
autoritilor deliberative.
Execuia de cas a bugetelor locale se efectueaz prin unitile teritoriale ale
Trezoreriei Statului, evideniindu-se n conturi distincte:
a) veniturile bugetare ncasate pe structura clasificaiei bugetare;
b) efectuarea plilor dispuse de persoanele autorizate ale instituiilor publice, n limita
creditelor bugetare i a destinaiilor aprobate potrivit dispoziiilor legale;

Cap. V. Bugetul asigurrilor sociale. Bugetele locale. Bugetul Uniunii Europene

169

c) efectuarea operaiunilor de ncasri i pli privind datoria public intern i extern,


rezultat din mprumuturi contractate sau garantate de stat, precum i cele contractate sau
garantate de autoritile administraiei publice locale, inclusiv a celor privind rambursarea
ratelor la scaden i plata dobnzilor, comisioanelor, spezelor i altor costuri aferente;
d) efectuarea altor operaiuni financiare n contul autoritilor administraiei publice
locale;
e) pstrarea disponibilitilor reprezentnd fonduri externe nerambursabile sau contravaloarea n lei a acestora, primite pe baz de acorduri i nelegeri guvernamentale i de la
organisme internaionale, i utilizarea acestora potrivit bugetelor aprobate;
f) alte operaiuni financiare prevzute de lege.
Pentru mprumuturile contractate, altele dect cele din disponibilitile contului curent
general al Trezoreriei Statului, autoritile administraiei publice locale i pot deschide
conturi la bnci comerciale, n vederea derulrii acestora.
n execuie, alocarea sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat se
efectueaz lunar de ctre direciile generale ale finanelor publice, pe baza fundamentrilor
prezentate de ordonatorii principali de credite.

4.5. Principii ale ncheierii execuiei bugetare


Execuia bugetar se ncheie la data de 31 decembrie a fiecrui an.
Orice venit nencasat i orice cheltuial angajat, lichidat i ordonanat n cadrul
prevederilor bugetare i nepltit pn la data de 31 decembrie se va ncasa sau se va plti,
dup caz, n contul bugetului pe anul urmtor.
Creditele bugetare neutilizate pn la nchiderea anului sunt anulate de drept.
Disponibilitile din fondurile externe nerambursabile i cele din fondurile publice
destinate cofinanrii contribuiei financiare a Comunitii Europene, rmase la finele
exerciiului bugetar n conturile structurilor de implementare, se reporteaz n anul urmtor
cu aceeai destinaie. Aceste fonduri se utilizeaz n condiiile prevederilor legii finanelor
publice locale i a acordurilor ncheiate cu partenerii externi.
5. Bugetul Uniunii Europene
Uniunea European, noiune imposibil de definit1, este perceput fie, ca o comunitate
de state europene independente, reunite n jurul unor valori politice, economice, culturale i
sociale comune, fie ca un parteneriat economic i social unic ncheiat ntre ri europene
democratice, fie ca o organizaie internaional i supranaional care regrupeaz
majoritatea statelor continentului european, fie o comunitate politicoeconomic cu
trsturi supranaionale i interguvernamentale sau ca o familie de ri europene
democratice care s-au angajat s colaboreze pentru pace i prosperitate. n alte opinii, cu
formulri plastice, dar foarte sugestive, Uniunea European este: mai mult dect o
organizaie i mai puin dect un stat; ceva ce tinde a deveni o federaie de state sau o
confederaie; ori chiar o nou URSS2.
Obiectivele declarate ale Uniunii sunt: promovarea progresului economic i social,
realizarea pieei unice, a uniunii economice i monetare i introducerea monedei unice,
1
2

Ch. Booker, R. North, Uniunea European sau marea amgire, Ed. Antet, 2005.
V. Bucovski, Uniunea European, o nou URSS?

Partea I Sistemul bugetar

170

afirmarea identitii Uniunii n plan internaional prin politica de securitate i extern comun
(inclusiv a unei politici de aprare comun), aprarea drepturilor i intereselor cetenilor
europeni prin instituirea ceteniei europene, dezvoltarea Uniunii ca spaiu de libertate,
securitate i justiie, prin cooperarea n domeniul justiiei i afacerilor interne i dezvoltarea
acquis-ului comunitar.
Uniunea European, aceasta promoveaz politici economice i sociale de interes pentru
toate rile membre i cetenii acestora, are instituii (Parlamentul european, Consiliul UE,
Comisia european, Curtea de Justiie, Curtea de Conturi etc.) i funcionari care fac posibil
funcionarea instituiilor, luarea deciziilor i punerea lor n practic. Cetenii statelor
membre ale Uniunii au o sum de nevoi comune, diferite de cele care sunt satisfcute n
rile lor, cum sunt cele legate de: politica agricol, sigurana alimentar, politica industriala,
piaa intern, politica fiscal i vamal etc. De aceea, Uniunea European, are cheltuielile
proprii i are nevoie de venituri, are nevoie de un act de planificare a activitii sale
financiare, de un buget propriu de venituri i cheltuieli.
Indiferent de natura (nc ambigu i evolutiv) a Uniunii Europene, aceasta
promoveaz politici economice i sociale de interes pentru toate rile membre i cetenii
acestora, are instituii (Parlamentul european, Consiliul UE, Comisia european, Curtea de
Justiie, Curtea de Conturi etc.) i funcionari care fac posibil funcionarea instituiilor,
luarea deciziilor i punerea lor n practic. Cetenii statelor membre ale Uniunii au o sum
de nevoi comune, diferite de cele care sunt satisfcute n rile lor, cum sunt cele legate de:
politica agricol, sigurana alimentar, politica industriala, piaa intern, politica fiscal i
vamal etc. De aceea, Uniunea European, are cheltuielile proprii i are nevoie de venituri,
are nevoie de un act de planificare a activitii sale financiare, de un buget propriu de venituri
i cheltuieli.
Bugetul Uniunii Europene este, conform Regulamentului financiar al CE nr. 966/2012 i
Normelor de aplicare ale acestuia, un instrument care, pentru fiecare exerciiu financiar,
prevede i autorizeaz toate veniturile i cheltuielile considerate necesare pentru programele
i proiectele Uniunii, respectiv pentru veniturile i cheltuielile de care este nevoie pentru
aceste programe i proiecte.
Evoluia bugetului Uniunii de-a lungul timpului reflect transformrile succesive ale
construciei europene. Astfel, dac n anul 1970, bugetul comunitilor era de 3,6 miliarde
ECU1 i era constituit aproape n exclusivitate din fonduri pentru cheltuielile legate de
politica agricol comun, pentru anul 2009, bugetul UE a fost stabilit la o sum de 32 de ori
mai mare (116 miliarde ) i destinat unei game mai variate de aciuni, cum sunt: cheltuielile
politicii agricole comune, politica de dezvoltare regional, cheltuieli de cercetare, educaie,
formare, aciuni de cooperare internaional etc.
Uniunea are cteva programe prioritare, cum este programul de asisten a regiunilor
mai puin avantajate, n vederea transformrii economiilor acestora pentru a face fa
competiiei globale, numit Coeziune i competitivitate, spre care, n perioada urmtoare se
vor duce, din fiecare euro cheltuit din buget, 44 de ceni, ali 43 de ceni din fiecare euro
ECU este acronimul de la European Currency Unit (Unitate Monetar European). A funcionat ntre
1979-1998, fiind, n acelai timp unitate de cont i unitate monetar pentru statele membre ale Comunitilor
Europene (Uniunea European). ECU a reprezentat un co n care au fost introduse, n proporii determinate n
virtutea unui acord unanim al statelor participante, diferitele monede ale rilor UE ce fceau parte din Sistemul
Monetar European. Raportul de schimb era, de exemplu, pentru marca german de 1ECU=1,97 DM, pentru
francul francez, 1ECU=6,62FF etc.
1

Cap. V. Bugetul asigurrilor sociale. Bugetele locale. Bugetul Uniunii Europene

171

urmnd a se duce pentru cheltuieli n domeniul resurselor naturale, 1 cent din fiecare euro
cheltuit pentru lupta mpotriva terorismului, crimei organizate i a imigraiei ilegale, 6 ceni
din fiecare euro cheltuit pentru plata personalului i consolidarea instituiilor Uniunii, restul
fiind direcionat spre programe cuprinse n rubrica Cetenie, de ajutorare a unor zone a
sinistrate, ajutoare umanitare sau ajutoare pe termen lung unor ri din Africa, Pacific,
Caraibe etc. sub acest aspect este de menionat c Uniunea European ofer ajutoare de
urgen rilor lovite de dezastre naturale, ofer asisten pe termen lung unor ri, iar prin
Fondul European de Dezvoltare (FED) se acord sprijin unui numr de 77 de ri n curs de
dezvoltare.
Este de menionat c, ncepnd din anul 1998, bugetul anual al Uniunii este stabilit n
concordan cu un plan financiar pe termen mediu, spre deosebire de bugetele (anuale) rilor
membre, care definete limitele anuale ale cheltuielilor comunitare i au creat un cadru care
faciliteaz adoptarea anual a bugetului i controlul asupra evoluiei cheltuielilor.

5.1. Resursele bugetului Uniunii Europene


Uniunea European are resurse proprii pe care statele membre le colecteaz n
numele Uniunii i le transfer la bugetul acesteia. Resursele proprii se compun din:
Resurse proprii tradiionale, formate, n principal, din taxe impuse asupra
importurilor de produse provenite din alte ri dect cele membre ale UE. Sunt colectate
de statele membre care i rein, cu titlu de cheltuieli de percepere, un procent de 25% din
sumele colectate. Aceasta contribuie cu aproximativ 12-15% la veniturile totale.
Resursa bazat pe taxa pe valoare adugat, care reprezint un procent fix din
venitul obinut de fiecare ar membr din aplicarea TVA armonizat. Proporia n totalul
veniturilor obinut din rata aplicat la veniturile din TVA armonizat este tot de 11-15%.
Resursa bazat pe venitul naional brut, care este alctuit dintr-un procent de 0,73%
din venitul naional brut al fiecrui stat membru. Ponderea acestei resurse n totalul
veniturilor Uniunii este de 69-76%1. Statele membre particip la fondurile Uniunii
proporional cu bogia lor, dar ri precum Austria, Germania, Olanda, Regatul Unit, Suedia,
beneficiaz de unele ajustri la calculul contribuiei la bugetul Uniunii2.
Alte venituri se realizeaz pe seama impozitelor pe salariile personalului care
lucreaz n instituiile Uniunii, din amenzile pltite de ctre societile comerciale care
ncalc regulile concurenei, contribuii ale altor state pltite pentru accesul la programe UE.
n cadrul cheltuielilor aprobate, statele mai puin prospere primesc mai multe fonduri
dect statele bogate, dar majoritatea statelor primesc de la bugetul Uniunii sume mai mari
dect cele cu care ele contribuie la acest buget.
Aceste resurse sunt folosite n comun, acolo unde aceast punere n comun a resurselor
reprezint o soluie mai bun dect aciunea individual a statelor membre. Este cazul unor
lucrri pentru reele de transport, energetice i de comunicaie, mbuntirea calitii
mediului, creterea competitivitii economiei europene, sprijinirea activitii de cercetare i
a cercettorilor care doresc s colaboreze transfrontalier etc.
Procentul difer de la un an la altul, acestea nefiind fixe.
Pentru detalii, a se vedea P. Brezeanu, Finane europene, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2007, p. 185 i urm. i
M. I. Niculeasa, Politica fiscal. Aspecte teoretice i practice, p. 40 i urm.
1
2

Partea I Sistemul bugetar

172
5.2. Cum se adopt bugetul Uniunii Europene

Bugetul general al UE este adoptat ntr-o procedur complicat, n care se fac nc


simite disputele pentru putere dintre trei organisme ale Uniunii: Comisia, Consiliul de
minitri i Parlamentul.
Procedura bugetar presupune adoptarea, mai nti, de ctre Consiliu, a unui cadru
financiar multianual, valabil pe o perioad de cel puin 5 ani, care stabilete limitele
superioare anuale toate cele 6 categorii principale de cheltuieli largi (numite rubrici) i 31
de domenii politice diferite, bugetele anuale trebuind s respecte aceste plafoane. Ct
privete procedura bugetar anual, aceasta se desfoar ntre 1 septembrie i 31 decembrie.
Comisia European este aceea care, centraliznd propunerile instituiilor i
organismelor UE, elaboreaz un avanproiect de buget anual, pornind de la cadrul financiar
multianual, estimrile nevoilor economice i prioritile politice ale Uniunii pentru anul care
urmeaz, document adoptat pn la 1 septembrie. Acest document este prezentat Consiliului
de Minitri, care l adopt dup eventualele amendamente, devenind astfel un proiect de
buget, adoptarea trebuind s fie fcut pn la data de 1 octombrie. Acest proiect este
transmis apoi Parlamentului European unde sunt lecturate modificrile propuse de
Consiliu i dac se ntrunete majoritatea calificat, este adoptat, pn la data de 13
noiembrie.
Puterile acestuia din urm asupra bugetului depind de natura cheltuielilor: pentru
cheltuielile obligatorii (aprox. 40% din total), parlamentul poate doar propune modificri,
iar stabilirea nivelului final al fondurilor alocate pentru acest domeniu revine Consiliului;
pentru celelalte cheltuieli, neobligatorii, Parlamentul poate modifica proiectul de buget.
Trebuie observat ns faptul c Parlamentului i revine rolul cel mai important, devenind
astfel autoritatea bugetar a Uniunii.
Bugetul aprobat de Parlament este promulgat de ctre preedintele acestuia. Parlamentul
poate s resping bugetul, caz n care urmeaz se reia procedura, cu ntocmirea de ctre
Comisie a unui nou proiect de buget.
Veniturile i cheltuielile Uniunii cuprind:
a) veniturile i cheltuielile Uniunii Europene, inclusiv cheltuielile administrative care
decurg pentru instituii din dispoziiile din Tratatul privind Uniunea European referitoare la
politica extern i de securitate comun i la cooperarea poliieneasc i judiciar n materie
penal, ct i cheltuielile operaionale generate de punerea n aplicare a dispoziiilor
respective, atunci cnd acestea sunt efectuate de la buget;
b) cheltuielile i veniturile Comunitii Europene a Energiei Atomice.
Bugetul UE nregistreaz garania operaiunilor de mprumut i de credit efectuate de
Comuniti, precum i plile efectuate Fondului de garantare pentru aciunile externe.

5.3. Principiile de baz ale bugetului Uniunii Europene


Bugetul UE trebuie s respecte principiile de baz, stabilite prin Regulamentul
financiar, respectiv, principiile:
- unitii i exactitii bugetare,
- anualitii,
- echilibrului,
- unitii de cont,

Cap. V. Bugetul asigurrilor sociale. Bugetele locale. Bugetul Uniunii Europene

173

- universalitii,
- specificitii,
- bunei gestiuni financiare i
- transparenei.
Aceste principii se regsesc, unele cu o denumire uor diferit, i n actele normative
care reglementeaz bugetele publice n dreptul romn, astfel c nu se impune reluarea lor
separat.

5.4. Executarea bugetului Uniunii Europene


Bugetul Uniunii Europene trebuie executat n conformitate cu principiul bunei gestiuni
financiare, ceea ce nseamn c n gestiunea fondurilor trebuie s se depun toate eforturile
pentru a obine cea mai bun valoare posibil pentru banii cheltuii. Aceasta presupune o
respectare strict a regulilor i evaluri periodice care s verifice respectarea acestui principiu.
Cea mai mare responsabilitate pentru execuia bugetului Uniunii o are Comisia
European (22%), dar majoritatea fondurilor Uniunii sunt supuse aa numitei gestiuni
comune (76%), regul conform creia autoritile din statele membre sunt cele care
gestioneaz fondurile ntr-o msur mai mare dect Comisia. Mecanismul de gestiune
comun are ca scop gestionarea corect i conform cu legile a fondurilor Uniunii.
Comisia este ns aceea care trebuie s recupereze sumele pltite din eroare, n exces ori
fraudulos i pentru aceasta att Comisia, ct i rile membre trebuie s coopereze cu Oficiul
European de Lupt Antifraud, organism specializat n cercetarea fraudelor pe seama
fondurilor Uniunii1.
n cadrul Comisiei, programele i activitile pentru care se cheltuiesc fondurile Uniunii
sunt gestionate de direciile generale care funcioneaz n cadrul acesteia, n cooperare cu
corespondenii lor din organismele cu atribuii din rile membre. Funcia de ordonatori de
credite o au directorii direciilor din cadrul Comisiei, care sunt rspunztori pentru
operaiunile din domeniul de competen. Cheltuielile pentru programe sunt aprobate i se
efectueaz numai n baza unui act normativ sau a unui act de autorizare individual.
Comisia are conturi bancare la bncile centrale, bncile comerciale i trezoreriile statelor
membre ale Uniunii, folosete un sistem de comunicaii criptat, i participnd la reeaua de
telecomunicaii financiare interbancare mondiale (SWIFT Societatea pentru telecomunicaii financiare interbancare mondiale), are o baz de date privind pe beneficiarii de
credite i furnizorii de servicii (fiier pentru persoane juridice FPJ) i elaboreaz anual un
raport de activitate care este pus la dispoziia Comisiei, Parlamentului i Curii Europene de
Conturi, dar Comisia public lunar, pe pagina sa de Internet, informaii privind utilizarea
fondurilor.
Efectuarea cheltuielilor din bugetul Uniunii este supus controlului nainte i dup
efectuarea operaiunilor de pli i operaiunilor de audit intern independent, precum i
auditului extern al Curii Europene de Conturi, al crei Raport de evaluare final este naintat
Parlamentului i Consiliului, acesta din urm putnd face i el, recomandri. Raportul,
mpreun cu recomandrile este supus dezbaterii n Parlament care, n cazul n care constat
c gestiunea fondurilor a fost corespunztoare, acord descrcare de gestiune Comisiei,
putnd face acesteia i recomandri corespunztoare.
1 ntre altele, Uniunea are un sistem de monitorizare prin satelit a activitilor agricole subvenionate, aa
numitul Proiect MARS monitoring Agriculture through Remote Sensing.

174

Partea I Sistemul bugetar

Fondurile constituite la nivelul UE sunt utilizate pentru acoperirea cheltuielilor de


funcionare a organismelor UE (n jur de 6 ceni din fiecare Euro din buget), dar i pentru
finanarea unor proiecte de interes general pentru locuitorii i rile membre ale UE din
domeniul nvmntului (programul Erasmus, creat n 1987, oferind studenilor posibilitatea
de a urma o parte a studiilor n alte ri membre ale UE) cercetrii, afacerilor, mediului,
infrastructurii, agriculturii, creterii economice, crearea de noi locuri de munc, reducerea
decalajelor n dezvoltarea regional (aceast din urm prioritate reflectndu-se n fondurile
de Coeziune), ajutoare de urgen n caz de dezastre etc.
Aciunile i proiectele finanate de la bugetul UE, care reflect prioritile stabilite de
statele membre, sunt grupate n 6 categorii principale de cheltuieli largi (numite rubrici) i
31 de domenii politice diferite. n general, de la bugetul UE sunt finanate iniiativele i
proiectele n care toate statele membre au convenit s acioneze n comun, la nivelul Uniunii.

5.5. Obligaiile Romniei privind contribuiile la bugetul Uniunii Europene


n virtutea calitii de membr a Uniunii Europene, Romnia are obligaia de a contribui
la bugetul Uniunii (a se vedea Regulamentul Consiliului nr. 1605/2002 Regulamentul
financiar aplicabil bugetului general al Comunitii Europene, Regulamentul Comisiei nr.
2342/2002 pentru aplicarea Regulamentului financiar i Decizia Consiliului nr. 597/2002
privind resursele proprii ale Comunitilor Europene), iar prin Tratatul de aderare la Uniunea
European1 ni s-a stabilit o contribuie la capitalul subscris Bncii Europene de Investiii de
42,3 milioane Euro i la Fondul de Cercetare pentru Crbune i Oel de 29,88 milioane Euro.

1 Numele tratatului este Tratatul ntre Regatul Belgiei, Republica Ceh, Regatul Danemarcei, Republica
Federal Germania, Republica Estonia, Republica Elen, Regatul Spaniei, Republica Francez, Irlanda,
Republica Italian, Republica Cipru, Republica Letonia, Republica Lituania, Marele Ducat al Luxemburgului,
Republica Ungar, Republica Malta, Regatul rilor de Jos, Republica Austria, Republica Polon, Republica
Portughez, Republica Slovenia, Republica Slovac, Republica Finlanda, Regatul Suediei, Regatul Unit al Marii
Britanii i Irlandei de Nord (state membre ale Uniunii Europene) i Republica Bulgaria i Romnia privind
aderarea Republicii Bulgaria i a Romniei la Uniunea European. A intrat n vigoare la 1 ianuarie 2007. A fost
semnat la 25 aprilie 2005 la Abaia Neumnster din Luxemburg i este o nelegere ntre Uniunea European, pe
de o parte i Bulgaria i Romnia, pe de alt parte, privind aderarea acestora la UE. Tratatul de Aderare a
Romniei i Bulgariei la Uniunea European modific: unele prevederi ale Tratatului de la Nisa, Tratatul de la
Roma (Tratatul de instituire a Comunitii Europene), Tratatul Euratom i Tratatul de la Maastricht (Tratatul de
formare a Uniunii Europene), precum i alte acte care, mpreun, formeaz structura legal a Uniunii.

Cap. V. Bugetul asigurrilor sociale. Bugetele locale. Bugetul Uniunii Europene

175

Partea a II-a
SISTEMUL VENITURILOR STATULUI. IMPOZITELE,
TAXELE I CONTRIBUIILE

176

Partea a II-a Sistemul veniturilor statului. Impozitele, taxele i contribuiile

Cap. VI. Sistemul veniturilor publice

177

Capitolul VI
SISTEMUL VENITURILOR PUBLICE
1. Despre veniturile statului n general
Statul are nevoie de bani pentru a-i finana cheltuielile i se ntreine din veniturile
publice pe care le realizeaz. Spre deosebire de particulari, care urmresc maximizarea
propriilor utiliti, cheltuielile fcndu-se n interesul limitat al celui care le face, statul
urmrete s realizeze venituri pentru a le cheltui n beneficiul ntregii societi.
n doctrin, pentru a se desemna resursele sau fondurile bneti la dispoziia statului sunt
folosite denumiri diferite, cum sunt: venituri publice1, resurse financiare publice2
venituri bugetare3, aceasta din urm fiind cea mai utilizat.
Totui, doctrina mai veche a fcut o clar distincie ntre noiunile de avere, ncasare i
venit.
Prin avere, arat N.G. Leon, n economia public, se nelege suma bunurilor de care
dispune cineva, la un moment dat, peste nevoile lui curente. Averea poate s fie sau s nu fie
productoare de venituri. Exemplu, terenul agricol sau fabricile sunt productoare de venituri
numai dac sunt exploatate. Averea neproductoare de venit nu uureaz situaia financiar a
subiectului economic, ci, dimpotriv, o ngreuneaz prin cheltuielile pentru ntreinerea ei i
impozitele care trebuie pltite n contul ei. Att particularii, ct i statul triesc i se ntrein
din veniturile pe care le realizeaz4.
Potrivit unei definiii devenit clasic, arat acelai autor, prin venit se nelege suma
bunurilor economice care, ntr-o perioad determinat, intr n gospodria cuiva, fr
obligaia de restituire i care pot fi consumate fr a micora substana averii subiectului
economic. Mai trziu, n aceast definiie a fost inclus i elementul periodicitii, artndu-se
c pot fi socotite venituri numai acele bunuri economice care intr periodic ntr-o gospodrie
sau care izvorsc dintr-o surs permanent. Este, totui, de remarcat faptul c n calificarea ca
venit a unor bunuri economice prezint importan i calitatea subiectului, calitate n raport
cu care i izvoarele veniturilor sunt parial diferite. Astfel, pentru gospodriile private nici
ctigurile din loterii, nici succesiunile n sine nu sunt venituri pentru c le lipsete elementul
de periodicitate.
n gospodria public lucrurile stau altfel. Statul adun n gospodria sa bunuri din
activitatea proprie, aidoma particularilor, dar primete bunuri i pe cale de constrngere sub
forma taxelor i impozitelor. Pentru stat, toate bunurile pe care le ncaseaz ntr-o anumit
perioad de timp i pe care le poate cheltui, fr obligaie de restituire, reprezint venituri.
Sursele de venituri a statului sunt averile i veniturile cetenilor5.
n aceast concepie asupra veniturilor, impozitul pe avere, ca i mprumuturile ne apar
ca venituri ireale.
1 N.G. Leon, Elemente de tiin financiar, vol. I, p. 197, D.D. aguna, Drept financiar i fiscal, Ed. All
Beck, Bucureti, 2003, p. 329.
2
I. Vcrel, G. Anghelache, Gh. D. Bistriceanu, T. Moteanu, F. Bercea, M. Bodnar, F. Georgescu, Finane
publice, p. 338 i urm.
3 M. t. Minea, Dreptul finanelor publice, p. 92, C.D. Popa, A. Fanu-Moca, Drept financiar, p. 85.
4 N.G. Leon, Elemente de tiin financiar, vol. I, p. 198-200.
5 Idem.

178

Partea a II-a Sistemul veniturilor statului. Impozitele, taxele i contribuiile

Veniturile pot fi definite ca reprezentnd suma bunurilor cu valoare economic i care,


ntr-un interval de timp determinat, intr n gospodria unei persoane i pot fi consumate, fr
ca prin aceasta s se micoreze tulpina averii acelei persoane. Aceast definiie a veniturilor
este valabil att pentru gospodriile particulare, ct i pentru gospodria public, a statului.
Deosebirea ntre cele dou categorii const n aceea c, n timp ce particularii realizeaz
venituri din munc sau avere, Statul i scoate veniturile, n principal, pe cale de
constrngere, respectiv pe calea taxelor i impozitelor. Excepia de la aceast regul, a
constrngerii, o constituie veniturile nefiscale, veniturile realizate din activitile economice
desfurate de ntreprinderile statului, din donaii, succesiuni vacante, mprumuturi, emisiune
de moned etc.
Resursele financiare publice mpreun cu resursele financiare private constituie resursele
financiare ale societii, de aceea, raportul dintre resursele financiare ale societii i resursele
financiare publice este un raport de la ntreg la parte.
Resursele financiare publice, fondurile publice sau veniturile publice totale includ
resursele administraiei de stat centrale i locale, resursele asigurrilor sociale de stat i
resursele instituiilor publice cu caracter autonom. n teoria finanelor publice se consider c
alocarea efectiv a resurselor ntre sectorul public i cel privat determin o anumit
proporie ntre acestea, putndu-se accepta c alocarea resurselor este optim dac cerinele
consumatorilor sunt satisfcute la nivel maxim prin intermediul sectorului public i al
celui privat1.
Resursele financiare publice (veniturile publice) reprezint totalitatea mijloacelor
bneti, instituite prin lege, care contribuie la constituirea fondurilor bneti la dispoziia
statului, necesare pentru realizarea obiectivelor economice i sociale ntr-un interval de timp
determinat. Sunt autori care neleg prin veniturile publice doar suma bunurilor pe care Statul
le ncaseaz ntr-o perioad financiar (din activitatea proprie sau pe baza monopolului de
constrngere, deci prin taxe i impozite) fr obligaie de restituire. n aceast concepie
asupra veniturilor publice, mprumuturile de stat nu aparin categoriei veniturilor att timp
ct exist obligaia de restituire a lor2.
Plata impozitelor i taxelor reduce capacitatea contribuabililor de a-i procura bunuri i
servicii de pe pia pentru folosina lor exclusiv i, n funcie de distribuirea veniturilor i
averii ntre sectorul public i cel privat, cetenii pot manifesta anumite preferine fa de
sectorul din care-i procur bunurile, comportamentul populaiei fiind reflectat n aa
numitele curbe de indiferen. O curb de indiferen reunete punctele n care produsele
celor dou sectoare sunt substituibile pentru beneficiari i evideniaz preferinele
consumatorilor fa de bunurile private i cele publice. Gradul de bunstare social,
satisfacia sau utilitatea se diminueaz dac societatea consum fie prea multe bunuri publice
fie prea multe bunuri private3.
Cererea de venituri publice cunoate o tendin general de cretere determinat de
creterea n ritm rapid a nevoilor sociale, a rolului i funciilor statului i, implicit, a
cheltuielilor publice, ritm care depete, pretutindeni, pe cel de cretere a produsului intern

1
I. Vcrel, G. Anghelache, Gh. D. Bistriceanu, T. Moteanu, F. Bercea, M. Bodnar, F. Georgescu, Finane
publice, p. 339.
2 N.G. Leon, op. cit., p. 202.
3 I. Vcrel, G. Anghelache, Gh. D. Bistriceanu, T. Moteanu, F. Bercea, M. Bodnar, F. Georgescu, Finane
publice, p.339.

Cap. VI. Sistemul veniturilor publice

179

brut. La rndul ei, capacitatea contributiv a populaiei, implicit constituirea efectiv a


fondurilor (veniturilor) publice la dispoziia statului este influenat de:
- evoluia produsului intern brut a crui cretere poate genera sporirea veniturilor
impozabile, respectiv a resurselor financiare la dispoziia statului;
- factori monetari care prin dobnzi, mas monetar, credite etc., influeneaz preurile.
La rndul su creterea preurilor i a inflaiei determin sporirea resurselor din taxe i
impozite;
- factori demografici care pot influena numrul populaiei active i sporirea sau
scderea numrului contribuabililor i a populaiei care beneficiaz, sub diverse forme, de pe
urma utilizrii resurselor publice;
- factori politici, sociali i militari care determin redistribuirea resurselor n scopul
asigurrii nevoilor de educaie, protecie i asigurri sociale, sntate, aprare i siguran
naional i care, n anumite conjuncturi, pot reclama resurse sporite, cu efecte asupra
gradului de fiscalitate;
- factori de natur financiar, care sintetizeaz i cumuleaz influena celorlali factori
prin dimensiunea cheltuielilor publice. La rndul lor, volumul cheltuielilor influeneaz
mrimea deficitului bugetar, iar acoperirea acestuia reclam resurse publice suplimentare.
Pentru stat, tot ceea ce ncaseaz ntr-o anume perioad de timp i poate cheltui fr
obligaie de restituire reprezint venituri. Sursele reale de venituri ale statului sunt, ns,
averile i veniturile contribuabililor, iar contribuabili sunt toi cei care au obligaia de a
remite la dispoziia statului o parte din veniturile i din averea lor (estimat n unitate
monetar).
Resursele publice ale statului mpreun cu cele private constituie resursele financiare ale
societii. Raportul dintre resursele societii, resursele publice i resursele financiare este un
raport de la ntreg la parte.
Resursele financiare publice sau veniturile publice reprezint totalitatea
mijloacelor bneti la dispoziia statului pentru realizarea obiectivelor economice i
sociale ntr-un interval de timp. Vom vedea, ns, atunci cnd vom examina veniturile
fiscale ale statului c, uneori, venituri care nu sunt instituite prin legi fiscale (redevene
miniere, redevene petroliere i cele din concesiunea terenurilor agricole) sunt asimilate
veniturilor fiscale, statul avnd ns i venituri nefiscale.
Pentru c, aa cum am artat, cheltuielile statului au o tendin continu de cretere i
veniturile statului cunosc, n mod necesar, aceeai tendin de cretere. Aceast cerere
crescnd de resurse la dispoziia statului a avut i are ca efect o diversificare a mijloacelor
de constituire a acestora, diversificarea privind, n principal, veniturile fiscale i realizndu-se
fie pe calea multiplicrii impozitelor, taxelor, contribuiilor, fie pe calea creterii volumului
celor existente. Rareori, n rile moderne, s-au produs scderi ale volumului impozitelor,
taxelor i contribuiilor, un astfel de eveniment avnd loc n ara noastr recent, prin noul
Cod fiscal (Legea nr. 227/2015), dar trebuie spus c nu exist unanimitate n aceast prere i
c trecerea timpului i aplicarea noului Cod fiscal sunt singurele n msur s demonstreze
efectele reale ale acestuia.
Natura juridic i coninutul economico-financiar ale veniturilor publice sunt
determinate de natura i caracterul ornduirii sociale, de formele de proprietate asupra
mijloacelor de producie, de nivelul de dezvoltare a forelor de producie, de rolul i
atribuiile statului. Din punct de vedere economico-financiar, veniturile publice reprezint
formele valorice prin intermediul crora o parte din venitul naional este concentrat la
dispoziia statului.

180

Partea a II-a Sistemul veniturilor statului. Impozitele, taxele i contribuiile

n scopul cunoaterii exacte a fondurilor bneti, n raport de care se stabilete volumul


cheltuielilor care urmeaz a se efectua pentru ndeplinirea aciunilor i obiectivelor statului,
este necesar determinarea volumului veniturilor bugetare ce se vor realiza pentru
constituirea acestor fonduri. Aceast determinare se face anual, pe ansamblul economiei,
pe ramuri i pe domenii economice i sociale, pe categorii de debitori i pe forme de
venituri, n funcie de proveniena acestora, prin legea bugetar.
Orice venit bugetar are o denumire generic, stabilit n raport cu natura sa
economico-financiar i juridic i prin care se face deosebirea ntre diferitele categorii de
venituri bugetare. Astfel, veniturile bugetare se numesc: impozite, taxe, contribuii, prelevri,
vrsminte etc. n cadrul aceleiai categorii, fiecrui venit bugetar i este atribuit i o
denumire specific, o denumire proprie prin care este individualizat fiecare fel de venit n
raport cu alte venituri din aceeai categorie. Exemple: impozit pe profit, impozit pe venitul
agricol, tax vamal, tax de timbru, tax consular etc.; contribuie pentru asigurri sociale
de stat etc.)
n prezent, resursele publice se constituie, n principal, prin:
a) venituri din activiti economice i valorificarea bunurilor statului;
b) monopolurile statului;
c) venituri ntmpltoare (donaii, succesiuni vacante, bunuri fr stpn);
d) emisiune monetar;
e) resursele de trezorerie;
f) resursele provenind din mprumuturi publice;
g) prelevrile cu caracter obligatoriu (impozitele, taxele, contribuiile). Cea mai mare
parte a resurselor financiare publice se constituie pe seama acestor venituri cu caracter fiscal;
Metodele de finanare a cheltuielilor publice i ponderea diverselor tipuri de venituri este
dat de urmtoarea formul:
ChP (Vn +IT) = p + Em, n care:
- ChP = cheltuielile publice;
- Vn = venituri nefiscale ale statului, altele dect mprumuturile i emisiunea monetar;
- IT = impozite i taxe;
- p = mprumuturi publice;
- Em = emisiune monetar.
2. Clasificarea veniturilor publice
Resursele publice pot fi clasificate n funcie de mai multe criterii. Astfel:
1) n funcie de destinaia pe care o au i tipul de buget n care sunt prevzute, resursele
publice se mpart n:
a) resursele financiare ale bugetului de stat, din care fac parte veniturile curente de tipul
impozitelor, taxelor, veniturilor nefiscale, precum i veniturile din capital;
b) resursele financiare ale asigurrilor sociale de stat care provin din contribuiile pentru
asigurrile sociale i din celelalte resurse ce alimenteaz bugetul asigurrilor sociale de stat;
c) resursele financiare cu destinaie special, constnd, n principal, din contribuii ce
alimenteaz fondurile speciale constituite la nivel central;

Cap. VI. Sistemul veniturilor publice

181

d) resursele financiare ale bugetelor locale, cum sunt: impozitele, taxele i veniturile
nefiscale cu caracter local, cotele i sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat,
cotele adiionale la unele venituri ale bugetului de stat i transferurile cu destinaie special
de la bugetul de stat. La acestea se adaug diverse venituri proprii ale bugetelor locale,
inclusiv venituri din capital.
2) n funcie de regularitatea ncasrii, veniturile publice se mpart n:
a) venituri ordinare sau curente care sunt veniturile pe care statul le ncaseaz n mod
obinuit, cu o anumit regularitate;
b) venituri extraordinare, incidentale sau ntmpltoare, adic veniturile la care statul
apeleaz n situaii excepionale, cnd resursele curente nu acoper cheltuielile publice.
Aparin acestei categorii: mprumuturile de stat interne i externe, transferurile, ajutoarele dar
i donaiile primite din strintate, sumele rezultate din lichidarea participaiilor de capital n
strintate i din valorificarea peste grani a bunurilor statului, precum i emisiunea bneasc
fr acoperire n economia real.
3) n funcie de provenien, veniturile publice se mpart n:
a) venituri externe, categorie creia i aparin: mprumuturile de stat externe contractate
la instituii financiare internaionale, la guvernele altor ri, la bnci cu sediul n alte state, la
orice deintori strini de capitaluri bneti, precum i transferurile externe primite sub forma
ajutoarelor nerambursabile de la organisme internaionale sau din partea altor state;
b) venituri interne, care se realizeaz pe seama impozitelor, taxelor, contribuiilor,
veniturilor nefiscale, mprumuturilor contractate la persoane fizice i juridice din propria ar,
altor venituri excepionale.
4) n funcie de sursa lor, veniturile publice se mpart n:
a) venituri nefiscale, care sunt veniturile obinute de stat din exploatarea domeniilor
statului (ntreprinderi economice, terenuri etc.) n conformitate cu regulile liberei concurene
i din valorificarea bunurilor aparinnd statului;
b) venituri fiscale, care sunt veniturile ntemeiate pe monopolul puterii de constrngere a
statului. Aparin acestei categorii taxele, impozitele, amenzile, contribuiile speciale etc.1
Specific acestei categorii de venituri este faptul c ele nu se obin printr-o activitate liber a
organelor publice, n concuren cu gospodriile particulare, ci prin constrngere.
Aceast ultim clasificare a veniturilor statului este, pentru cursul de fa, cea mai
important.
3. Principalele categorii de venituri publice nefiscale
Ne vom opri, n cele ce urmeaz, mai nti, asupra veniturilor publice nefiscale, a cror
pondere este mai redus n totalul veniturilor publice, urmnd s acordm atenie sporit i s
struim asupra veniturilor fiscale, a veniturilor realizate de stat prin msuri de constrngere.

3.1. Venituri din activiti economice i vnzarea bunurilor statului


Aceast categorie de venituri i are izvorul n proprietatea sau exploatarea fcut de
Stat, ca subiect economic a bunurilor care sunt n proprietatea sa. Statul, judeul i comuna au
1 La rndul lor, veniturile fiscale pot fi clasificate n funcie de mai multe criterii, problem asupra creia
vom reveni la sfritul acestui capitol.

Partea a II-a Sistemul veniturilor statului. Impozitele, taxele i contribuiile

182

proprieti pe care le exploateaz singure sau le dau n exploatarea altora, n ambele cazuri
realiznd venituri, aidoma celor din economia privat. Singura deosebire deriv din faptul c,
n acest caz, Statul realizeaz venituri care intr la buget, n parte, direct cu acest titlu i n
parte ca impozit pe profit (atunci cnd ntreprinderile statului sunt productoare de profit).
Mult timp statele europene, n special cele cu o situaie financiar precar, i-au creat
venituri vnzndu-i domeniile, cu predilecie cele agricole i forestiere1, la aceast politic
de vnzare contribuind ns i faptul dovedit c statul, oricare ar fi acesta, este un prost
administrator. Romnia nu a fcut excepie de la aceast regul de politic financiar nici
nainte de instaurarea comunismului, nici n timpul comunismului, nici dup revenirea la
economia de pia.
Dup Revoluie vnzarea bunurilor statului, concentrate n minile sale prin naionalizare,
a fost reluat n cadrul procesului de privatizare, dar eficiena i corectitudinea procesului a fost
i este nc subiect de disput politic i, nu de puine ori, juridic. Privatizarea ntreprinderilor
de stat i exploatarea bunurilor statului dup Revoluia din decembrie 1989 a fost i continu s
fie nc un proces cu efecte dezastruoase pentru ar. Practic, prin procesul de privatizare
industria rii a fost desfiinat, terenurile agricole restituite proprietarilor au fost frmiate, au
rmas n nelucrare i au devenit obiect predilect de achiziie pentru strini care vor reface
marile proprieti i exploatri funciare, producia naional de bunuri a sucombat, iar importul
de bunuri de consum de calitate ndoielnic o necesitate.
i Legea nr. 273/2006 a finanelor publice locale, n art. 29 prevede c sumele rezultate
din vnzarea, n condiiile legii, a unor bunuri aparinnd domeniului privat al unitilor
administrativ-teritoriale constituie integral venituri ale bugetelor locale i se cuprind n
seciunea de dezvoltare, prin rectificare bugetar local, numai dup ncasarea lor.

3.2. Monopolurile statului


Sunt autori care consider monopolurile ca fiind venituri fiscale i le ncadreaz n
categoria impozitelor indirecte, calificare n privina creia exprimm serioase rezerve.
Sensul cel mai larg al noiunii de monopol este acela de drept exclusiv pe care i-l
arog cineva sau care este recunoscut cuiva. Cu un neles apropiat, prin monopol se nelege
privilegiul exclusiv, de fapt i de drept, al unei persoane fizice sau persoane juridice, inclusiv
a statului, de a fabrica, de a vinde sau de a exploata anumite bunuri sau servicii, dominaia
ntr-una sau mai multe ramuri economice.
Cu un alt neles, dar care nu este strin de cele enunate mai nainte, prin monopol se
nelege o ntreprindere mare sau o uniune de ntreprinderi care concentreaz n mna lor
producia i desfacerea unor produse importante, cu scopul stabilirii unor preuri mari i al
obinerii unor profituri ridicate. O ntreprindere are monopol ntr-un domeniu atunci cnd
este singura care produce un bun sau serviciu i trebuie s satisfac ntreaga cerere pentru
acesta. n sensul definiiei, pentru a fi monopol, ntreprinderea trebuie s nu fie concurat de
productorii (vnztorii) strini sau naionali, iar serviciul sau produsul realizat s nu poat fi
substituit cu altele cel puin pentru un timp.
Situaia de monopol este apreciat ntotdeauna n funcie de condiiile de loc i de timp.
Anumite tipuri de monopol nu pot s dureze dect dac, dintr-un motiv sau altul, celelalte
ntreprinderi sunt mpiedicate s intre pe pia.

Vezi pentru detalii N.G. Leon, Elemente de tiin financiar, vol. II, p. 108 i urm.

Cap. VI. Sistemul veniturilor publice

183

Monopolurile pot fi:


a) monopoluri naturale, cnd are loc o concentrare treptat i eliminarea productorilor
mai puini performani, astfel nct se constituie o ntreprindere care, n funcie de
dimensiunile pieei i de condiiile tehnice, obine un randament ridicat pe timp ndelungat
(monopol natural);
b) monopol inovaional care const n realizarea unei invenii sau crearea unui produs
nou care face din ntreprinderea respectiv un distribuitor unic pe pia. Acest monopol este
ntotdeauna temporar, fiind limitat la durata proteciei inveniei;
c) monopol legal care deriv din existena unor obstacole de reglementare sau
legislative la intrarea concurenilor pe pia.
Monopolurile sunt ntreprinderi i activiti n care este exclus iniiativa privat i care
sunt puse sub conducerea administraiei publice. Limita n care statul nelege s exclud
particularii din anumite activiti este relativ i depinde de concepia dominant, de concepia
partidelor aflate la putere. Unele ntreprinderi sunt puse sub conducerea administraiei publice
cu singurul scop de a crea venituri. Acestea sunt considerate manifestri pur fiscale n acele
cazuri n care ntre preurile stabilite pentru produsele obinute de o astfel de ntreprindere i
valoarea lor este o diferen nsemnat. Diferena dintre valoarea obiectului produs i preul cu
care acesta se pune n vnzare reprezint impozitul pe care ar trebui s-l plteasc consumatorul n cazul n care nu ar exista monopolul.
Sunt ns ntreprinderi care alctuiesc obiectul unui monopol din raiuni de siguran i
aprare naional, de dezvoltare cultural etc., cum sunt pota, cile ferate etc.
Interesul general reclam ca aceste ntreprinderi s fie monopolizate. Ele sunt
productoare de venituri publice numai dac lucreaz cu profit. Dac acestea lucreaz
n pierdere, ele aparin cheltuielilor publice.
ntreprinderile din aceast categorie se deosebesc de ntreprinderile private prin aceea c
exploatarea lor nu se face pe baza liberei concurene i c preurile se fixeaz prin
puterea autoritii, la fel ca i n cazul impozitelor, fr ca monopolurile s constituie,
ns, impozite.
n cazul ntreprinderilor particulare se urmrete un maximum de ctig posibil pe cnd
n cazul ntreprinderilor monopolizate statul urmrete maximum de utilitate public.
O ntreprindere public, mnat de considerente de interes general poate s produc i s
desfac servicii sau bunuri n pre de cost sau chiar sub acest pre.
Nu de puine ori, monopolurile sunt instituite de stat n scop de reglare, de direcionare a
structurii consumului i a activitii care asigur acel consum. Astfel, dac statul are interes
n creterea consumului unor anumite categorii de bunuri ori a creterii activitii de
producie a unei categorii de bunuri, va institui un monopol pentru producia acestora i va
determina creterea sau reducerea consumului prin pre, respectiv prin impozitul inclus n
pre.
Monopolurile propriu-zise sunt instituite de stat asupra produciei i/sau vnzrii unor
produse ca: alcoolul, tutunul, sarea, crile de joc .a., n virtutea dreptului pe care acesta l
are de a produce i comercializa, n regim de exclusivitate (de monopol), anumite mrfuri.
Se susine c n astfel de cazuri ele apar ca impozite indirecte incluse de stat n preurile de
vnzare ale produselor realizate n regim de exclusivitate.
Monopolurile, n funcie de sfera lor de cuprindere, pot fi depline sau pariale.
Monopolurile fiscale depline se instituie de ctre stat att asupra produciei, ct i asupra

Partea a II-a Sistemul veniturilor statului. Impozitele, taxele i contribuiile

184

comerului cu ridicata ori cu amnuntul al unor mrfuri. Monopolurile pariale sunt instituite
fie numai asupra produciei i comerului cu ridicata, fie numai asupra comerului cu
amnuntul. Statul instituie monopoluri fiscale asupra produciei i/sau vnzrii unor mrfuri
ca: tutun, sare, alcool, cri de joc i alte produse specifice.
Veniturile, care pot fi importante, realizate de ctre stat de pe urma monopolurilor
sunt formate, pe de o parte, din profitul creat n procesul de producere a acestor
mrfuri pe care statul l realizeaz ca orice ntreprinztor iar pe de alta, din
impozitul indirect cuprins n pre (care se ncaseaz de la consumatorii mrfurilor
cazul accizei sau al TVA) sau din impozitul pe profitul realizat. Deoarece numai statul
produce sau numai statul vinde astfel de mrfuri, el poate stabili un pre n care s fie inclus
i un asemenea impozit indirect. Printre rile n care monopolurile fiscale aduc ncasri
importante, se afl: Italia (asupra tutunului i chibriturilor), Germania (asupra alcoolului sau
buturilor alcoolizate), Spania (asupra tutunului i petrolului) i Tunisia1.
Regimul monopolurilor n Romnia este stabilit, n principal, prin Legea nr. 31/1996
privind regimul monopolului de stat2 i Legea nr. 171/2001 pentru modificarea i completarea unor prevederi ale Legii nr. 31/1996 privind regimul monopolului de stat3.
Potrivit art. 1 din Legea nr. 31/1996, prin monopol de stat se nelege dreptul statului de
a stabili regimul de acces al agenilor economici cu capital de stat i privat, inclusiv
productori individuali, dup caz, la activitile economice constituind monopol de stat i
condiiile de exercitare a acestora.
Prin lege s-a instituit monopol de stat asupra urmtoarelor activiti economice:
a) fabricarea i comercializarea armamentului, muniiilor i explozibililor;
b) producerea i comercializarea stupefiantelor i a medicamentelor care conin
substane stupefiante;
c) extracia, producerea i prelucrarea n scopuri industriale a metalelor preioase i a
pietrelor preioase;
d) producerea i emisiunea de mrci potale i timbre fiscale;
e) fabricarea i importul, n vederea comercializrii n condiii de calitate, a alcoolului i
a buturilor spirtoase distilate;
f) fabricarea i importul, n vederea comercializrii n condiii de calitate, a produselor
din tutun i a hrtiei pentru igarete;
g) organizarea i exploatarea sistemelor de joc cu miz, directe sau disimulate (O.U.G.
nr. 77 din 24 iunie 2009 privind organizarea i exploatarea jocurilor de noroc publicat n
M. Of. nr. 439 din 26 iunie 2009), monopol de stat;
h) organizarea i exploatarea pronosticurilor sportive.
Nu constituie monopol de stat fabricarea buturilor alcoolice n gospodriile personale
pentru consum propriu.
Constituie monopol de stat i comercializarea produselor din import i exportul
produselor care constituie monopol de stat.
Administrarea monopolurilor de stat pentru aceste activiti se face de ctre Ministerul
Finanelor Publice. Exploatarea activitilor constituind monopol de stat se face de ctre
agenii economici cu capital de stat i privat, inclusiv de ctre productorii individuali, dup
I. Vcrel, G. Anghelache, Gh. D. Bistriceanu, T. Moteanu, F. Bercea, M. Bodnar, F. Georgescu, Finane
publice, p. 424.
2 M. Of. nr. 96 din 13 mai 1996.
3 M. Of. nr. 184 din 11 aprilie 2001
1

Cap. VI. Sistemul veniturilor publice

185

caz, pe baz de licene eliberate de Ministerul Finanelor Publice, cu avizul ministerului de


resort sau al Bncii Naionale a Romniei n cazul metalelor preioase i al pietrelor
preioase.
Licena reprezint o autorizare acordat de stat pentru o perioad determinat, n baza
creia o persoan fizic sau juridic poate s produc, s prelucreze ori s comercializeze, n
cantitatea solicitat i de o anumit calitate, un anume produs sau serviciu, care face obiectul
monopolului de stat, n schimbul unui tarif de licen. Nivelul tarifului de licen se stabilete
de ctre Guvern anual sau pe o perioad determinat n funcie de obiectul monopolului de
stat, de cantitatea i calitatea produselor fabricate ori comercializate sub licen.
Titularii licenelor au obligaia s respecte condiiile din licen referitoare la exploatarea
activitii pentru care a fost acordat i la plata tarifului de licen; sumele percepute se vars
la bugetul de stat sau la bugetele locale, dup caz, n vederea acoperirii cheltuielilor materiale
i de capital necesare administrrii monopolurilor de stat. Licena poate fi acordat cetenilor romni sau persoanelor juridice cu capital de stat i privat, nmatriculate n Romnia.
Licena este nominal i se elibereaz pentru locurile solicitate de ctre cei n cauz i n care
se desfoar activitatea pentru care este acordat. Ea nu poate fi cedat direct sau indirect.
Compania Naional Loteria Naional S.A., aflat sub autoritatea Ministerului
Finanelor Publice, beneficiaz de licen, prin efectul legi, pentru activitile proprii privind
organizarea i exploatarea sistemelor de joc cu miz, directe sau disimulate i organizarea i
exploatarea pronosticurilor sportive.
Comitetul Olimpic Romn beneficiaz de licen, prin efectul legii, pentru activitile
proprii privind organizarea i exploatarea pronosticurilor sportive.
Preurile i tarifele maximale la produsele i serviciile ce intr n sfera monopolului de
stat sunt supravegheate de Guvern, cu avizul Oficiului Concurenei.

3.3. Venituri ntmpltoare (donaii, succesiuni vacante, bunuri fr stpn)


Fac parte din categoria veniturilor ntmpltoare donaiile, succesiunile vacante i
bunurile fr stpn. n conformitate cu art. 863 C. civ., dreptul de proprietate public poate
fi dobndit i prin donaie sau legat, dar i prin motenire vacant.
Statul poate fi beneficiarul unor liberaliti, respectiv a unor acte juridice prin care
o persoan (fizic sau juridic) dispune cu titlu gratuit de bunurile sale. Astfel de acte
cu titlu gratuit sunt donaiile i legatele cuprinse n testament. n practic, sunt ntlnite
liberaliti fcute n favoarea unor instituii publice, cum sunt: Academia Romn, spitalele,
instituiile de nvmnt, etc.
Veniturile din donaii sunt venituri ale persoanei juridice n favoarea creia donaia
este fcut i trebuie s fie folosite n conformitate cu destinaia stabilit de ctre donator,
aceasta fiind o excepie de la principiul universalitii bugetului, respectiv a regulii conform
creia veniturile bugetare se depersonalizeaz odat ce sunt ncasate, ele putnd fi distribuite
conform necesitilor statului.
n ceea ce privete ncheierea contractului de donaie, efectele donaiei i revocarea
donaiei sunt aplicabile art. 1011 i urm. C. civ. Donaia trebuie ncheiat prin nscris autentic
sub sanciunea nulitii absolute, iar n scop de informare a persoanelor care justific
existena unui interes legitim, notarul care autentific un contract de donaie are obligaia s
nscrie acest contract n registrul naional notarial inut n format electronic.
Donaiile i legatele cu sarcini pot fi acceptate numai cu aprobarea consiliului local
sau, dup caz, a consiliului judeean, cu votul majoritii consilierilor locali sau judeeni,

186

Partea a II-a Sistemul veniturilor statului. Impozitele, taxele i contribuiile

dup caz, n funcie, potrivit art. 121 alin. (3) din Legea nr. 215/2001 a administraiei publice
locale. Este donaie cu sarcini aceea prin care donatorul stabilete destinaia bunului sau a
bunurilor donate, cum este, de exemplu, folosirea sumelor de bani pentru edificarea unei
construcii de interes general (grdini, coal, spital), de ctre o anumit instituie, etc.
n ceea ce privete legatele, definite n art. 986 C. civ. ca fiind dispoziia testamentar
prin care testatorul stipuleaz ca la decesul su, unul sau mai muli legatari s dobndeasc
ntregul su patrimoniu sau o fraciune dina cesta sau anumite bunuri determinate, ele sunt
supuse n privina condiiilor de valabilitate, a formei i efectelor dispoziiilor Codului civil,
iar n ceea ce privete acceptarea acestora, atunci cnd sunt cu sarcini, dispoziiilor Legii
nr. 215/2001 mai sus enunate.
Motenirile sunt vacante i sunt culese de stat atunci cnd nu exist motenitori
legali sau testamentari (art. 1135 C. civ.).
Motenirile vacante se constat prin certificat de vacan succesoral i intr n domeniul privat al comunei, oraului sau municipiului, dup caz, fr nscriere n cartea funciar.
n cazul motenirilor vacante aflate n strintate acestea se culeg de ctre statul romn.
n ceea ce privete bunurile fr stpn (bunurile abandonate sau cu privire la care s-a
renunat, deci care nu aparin nimnui), trebuie s distingem ntre bunurile mobile i imobile.
n cazul bunurilor mobile, acestea urmeaz regimul stabilit de art. 941-947 C. civ.,
respectiv el se restituie proprietarului dac este revendicat n termenul de 6 luni, iar dac nu
este revendicat, el va reveni gsitorului. n cazul n care gsitorul refuz s primeasc bunul,
acesta revine comunei, oraului sau municipiului pe teritoriul cruia a fost gsit i intr n
domeniul privat al acestuia (art. 945 alin. (5) C. civ.).
n cazul tezaurelor, dreptul de proprietate asupra tezaurului descoperit ntr-un bun
imobil sau ntr-un bun mobil aparine, n cote egale, proprietarului bunului imobil sau al
bunului mobil n care a fost descoperit i descoperitorului.
n cazul n care tezaurul are regim de bun mobil cultural i a fost descoperit ca urmare a
unor cercetri arheologice sistematice i fac parte dintr-un ansamblu ori sit istoric i
arheologic (a se vedea Anexa din legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate public),
acesta aparine domeniului public al statului.
n cazul imobilelor cu privire la care s-a renunat la dreptul de proprietate asupra
bunului nscris n cartea funciar, prin declaraie autentic, dreptul de proprietate asupra
acestuia se dobndete de comun, ora sau municipiu, dup caz, i intr n domeniul privat
al acestora prin hotrrea consiliului local. n cazul imobilelor aflate n strintate, dreptul de
proprietate este dobndit de statului romn.

3.4. Emisiunea bneasc fr acoperire


Emisiunea bneasc fr acoperire constituie un mijloc de finanare a deficitului bugetar,
dar aceasta are, prin inflaia pe care o produce, are, pe termen mediu i lung, i efecte
negative.
Este de remarcat c, pe termen scurt, pe de o parte, un nivel ridicat al inflaiei antreneaz
o sporire a resurselor fiscale, prin creterea ncasrilor din impozitele pe venit i din
impozitele indirecte, n special cele aferente taxei pe valoarea adugat i accizelor, acesta
fiind avantajul emisiunii bneti fr acoperire. Pe de alt parte, inflaia determin, n termeni
reali, o diminuare a obligaiilor de plat ale statului, ndeosebi n ceea ce privete datoria

Cap. VI. Sistemul veniturilor publice

187

public, atunci cnd rata dobnzii la mprumuturile de stat este sub nivelul creterii anuale a
preurilor exprimat n procente.
Dar orice emisiune de moned nseamn creteri n stocul hrtiilor de valoare emise de
guvern. Aceast metod de finanare, aparent simpl i nedureroas, a ruinat multe guverne,
emisiunea de moned fr acoperire avnd, pe termen mediu i lung, drept rezultat pierderea
ncrederii populaiei n moneda naional, precum i urmri grave asupra inflaiei. Rezult c,
n cazul emisiunilor bneti fr acoperire, avantajele sunt anihilate de gravele inconveniente
pe care inflaia le produce, n plan economic i social.

3.5. Resursele de trezorerie


Sunt autori care includ n rndul modalitilor prin care se constituie resursele financiare
publice i resursele de trezorerie. Potrivit acestora, resursele de trezorerie sunt folosite
pentru acoperirea temporar a deficitului curent al bugetului de stat, al bugetului
asigurrilor sociale, pentru acoperirea golurilor de cas nregistrate la bugetele locale i a
deficitelor temporare ale bugetelor fondurilor speciale. Asigurarea concordanei ntre
nivelul cheltuielilor i cel al veniturilor determin apelarea la resursele de trezorerie care
constau n mprumuturi pe termen de pn la un an contractate pe piaa de capital, prin
emisiunea i vnzarea unor titluri de stat (certificate de depozit, bonuri de tezaur etc.).
Resursele de trezorerie au caracter temporar i rambursabil, comportnd costuri
determinate de dobnda aferent titlurilor de stat pe termen scurt i de cheltuielile
ocazionate de punerea i retragerea din circulaie a acestor titluri1.
Credem ns c resursele de trezorerie nu reprezint o surs de venit n sine dect atunci
cnd Trezoreria realizeaz venituri cu titlu de dobnzi din plasamente financiare din soldul
contului general al Trezoreriei statului. Resursele de trezorerie realizate pe seama
mprumuturilor fac parte din categoria mprumuturilor publice, motiv pentru care nu le
includem distinct n rndul modalitilor prin care se constituie fondurile publice.

3.6. mprumutul public


Problema de a ti dac mprumuturile publice sunt venituri sau cheltuieli este
controversat. Unii autori susin c mprumuturile publice sunt, n realitate, cheltuieli, de
vreme ce trebuie restituite mpreun cu costurile aferente, respectiv cu dobnzile i
comisioanele care s-au negociat cu ocazia acordrii mprumutului. Cei mai muli autori le
socotesc, ns, venituri, dar credem c pot fi cu adevrat venituri numai n msura n care
mprumuturile sunt folosite raional i produc, prin folosire, surplusul care justific
mprumutul nsui. Suntem de acord c mprumuturile statului trebuie fcute cu grij pentru
c ele genereaz obligaii de restituire care sunt suportate, n cazul mprumuturilor pe termen
lung, de generaiile viitoare. Uneori, ns, a apela la mprumuturi publice este o necesitate,
statele fiind constrnse s fac astfel de mprumuturi pentru acoperirea unor nevoi stringente.

3.6.1. Noiunea de credit (mprumut) i funciile sale


Este posibil ca guvernele s cheltuiasc mai mult dect ctig prin colectarea taxelor,
impozitelor i contribuiilor de la populaie n limitele n care acestea au fost aprobate prin
1 I. Vcrel, G. Anghelache, Gh. D. Bistriceanu, T. Moteanu, F. Bercea, M. Bodnar, F. Georgescu, Finane
publice, p. 379-380 i 671 i urm.

188

Partea a II-a Sistemul veniturilor statului. Impozitele, taxele i contribuiile

legile bugetare i s fie nevoite a cuta alte mijloace pentru acoperirea deficitelor. Acoperirea
deficitului prin msuri de cretere a nivelului veniturilor fiscale sunt nepopulare, motiv
pentru care sunt i evitate. Dar creterea veniturilor prin creterea fiscalitii este i greoaie
pentru c se bazeaz pe modificri ale sistemului fiscal, fie n ceea ce privete nivelul cotelor de
impunere folosite, fie prin introducerea de noi impozite i taxe. Cum, pe de o parte, impozitele
i taxele se stabilesc prin lege iar procesul legislativ este lent i influenat de interese politice,
iar pe de alt parte nevoile de resurse sunt urgente, sunt necesare i se apeleaz adesea la alte
mijloace pentru constituirea resurselor la dispoziia statului, cum sunt mprumuturile i
emisiunea monetar (n acele sisteme n care este permis un astfel de procedeu).
mprumuturile nu sunt ns operaii care se realizeaz exclusiv pentru acoperirea
deficitelor bugetare. Dimpotriv, mprumuturile sunt operaiuni frecvent ntlnite n viaa
particularilor, unde larga utilizare a condus i la reglementarea lui de o manier exemplar,
iar aceasta a influenat, firesc, i reglementarea mprumutului public.
mprumutul sau creditul este o categorie economico-financiar menit a servi la
rezolvarea problemelor economico-sociale legate n principal de procesul de producie i
distribuie a mrfurilor.
Acordarea unui credit nseamn a pune la dispoziia cuiva o sum de bani, cu condiia ca
cel ce o primete s o ramburseze integral n viitor, la o anumit dat (sau ealonat ntr-o
perioad de timp convenit), cu obligaia complementar de a plti un pre (numit interes sau
dobnd). Contractul de credit este actul juridic bilateral, sinalagmatic i cu titlu oneros, prin
care o parte denumit creditor sau mprumuttor acord, cu titlu de mprumut, celeilalte
pri denumit beneficiar, de regul, o sum de bani.
Prin funciile pe care le ndeplinete, creditul i demonstreaz i rolul important pe care
l joac n rile moderne, acela de instrument flexibil, eficace i omniprezent n viaa
economic i social, menit a oferi numeroase nlesniri i faciliti n direcia protejrii
participanilor la activitatea economic. Dar sistemul de credite are un rol important i n
promovarea i dezvoltarea relaiilor economice internaionale putnd contribui la stimularea
exporturilor i importurilor.
Cnd mbrac forma creditului public, acesta are un rol deosebit n acoperirea
deficitului bugetar al statului.

3.6.2. Creditul public (mprumutul public)


Dup unii autori, mprumuturile publice nu pot fi considerate venituri, att timp
ct, odat ce au fost cheltuite, oblig la restituirea lor cu dobnzi i amortizri. Aceste
venituri, potrivit opiniei citate, sunt de fapt datorii i datoriile sunt numai nite mijloace
pentru soluionarea temporar a unor nevoi financiare, ele grevnd generaiile viitoare1.
mprumuturile sunt mijloace, tot aa cum sunt i ncasrile fcute din vnzarea bunurilor
statului2. Nici exproprierile nu sunt venituri, dect n msura n care despgubirea acordat
este mai mic dect valoarea bunului expropriat, dar ntr-o atare situaie ne gsim nu n faa
unui act de expropriere, ci a unui act de confiscare.
Noiunea de credit public, sinonim cu aceea de mprumut public, desemneaz
mprumuturile contractate de stat, i, n unele cazuri, de alte colectiviti publice (cum ar fi
1 Pentru argumente n contra acestei opinii a se vedea 1 I. Vcrel, G. Anghelache, Gh. D. Bistriceanu,
T. Moteanu, F. Bercea, M. Bodnar, F. Georgescu, Finane publice, p. 449.
2 N.G. Leon, Elemente de tiin financiar, vol. II, p. 106.

Cap. VI. Sistemul veniturilor publice

189

instituiile publice sau unitile administrativ-teritoriale). Forma cea mai frecvent utilizat a
creditului public o reprezint mprumuturile de stat contractate de la cetenii autohtoni, de la
deintori de capital din ar sau din strintate, respectiv de la alte state sau de la organizaii
financiare i bancare internaionale.
mprumutul de stat este nelegerea intervenit ntre o persoan fizic sau juridic pe de
o parte i stat pe de alt parte, prin care prima consimte s pun la dispoziia statului o sum
de bani sub form de mprumut, pe o perioad determinat, iar acesta din urm se angajeaz
s o restituie la termenul stabilit i s achite dobnda i alte costuri aferente. n cazul
mprumutului extern, statul se poate mprumuta i de la alte state.
mprumutul de stat are caracter contractual, dar posibilitile mprumuttorului sunt
limitate la a accepta sau nu acordarea mprumutului n condiiile stabilite de stat, care
stabilete condiiile mprumutului, mrimea acestuia, condiiile de rambursare i dobnda
acordat fr consultarea creditorilor poteniali.
De regul, mprumuturile de stat sunt facultative pentru creditor, dar sunt cunoscute
i cazuri de mprumuturi forate, la care statele apeleaz n situaii de criz grav.
mprumuturile de stat au caracter rambursabil, sumele subscrise de creditori fiind
restituibile n condiiile i la termenele fixate de stat, cu ocazia emisiunii titlurilor. Exist
i mprumuturi perpetue, n cazul crora statul se limiteaz la plata unei dobnzi ctre
creditorii si pe durat nedeterminat. Dar i n cazul lipsei angajamentului de rambursare,
statul poate s rscumpere la burs respectivele titluri, n momentul considerat favorabil.
mprumuturile de stat asigur, pe lng rambursarea sumei mprumutate i o anumit
contraprestaie, un pre care mbrac forma dobnzii, a ctigului sau a ambelor acestor
forme, la care se pot aduga i alte avantaje materiale.
Uneori se recurge la conversia datoriilor statului, operaie care const n preschimbarea
nscrisurilor unui mprumut vechi i n condiii avantajoase pentru mprumuttor, n nscrisuri
ale unui mprumut nou, cu o dobnd sau avantaje mai reduse.
n funcie de locul sau sediul unde se afl creditorul (mprumuttorul), mprumutul
public poate fi intern sau extern.
mprumutul public intern este acel mprumut de stat contractat de la cetenii autohtoni
ori de la capitalitii autohtoni sau de la ali deintori interni de disponibiliti bneti.
mprumutul public extern este acel mprumut de stat contractat de la alte state, de la
organizaii financiar-bancare internaionale, precum i de la grupuri de bnci i de la
capitaliti particulari din alte state.
ntre avantajele mprumutului public amintim urmtoarele:
creditul public consolideaz patrimoniul statului prin valorile viitoare reale create ca
urmare a ntrebuinrii n folos public a sumelor de bani mprumutate;
mprumuturile de stat sunt mijloacele de ncurajare a economiilor bneti i de activare
a unor capitaluri particulare, uurnd plasarea de capital autohton n economia naional.
Aceste avantaje se evideniaz, de regul, atunci cnd mprumuturile de stat sunt
contractate de la deintorii autohtoni de disponibiliti bneti.
Dezavantajele sau neajunsurile mprumuturilor de stat sunt considerate a fi
urmtoarele:
creditul public angajeaz generaiile viitoare, obligndu-le s suporte cheltuielile de
rambursare a mprumuturilor contractate, mai ales cele angajate pe termene ndelungate;

Partea a II-a Sistemul veniturilor statului. Impozitele, taxele i contribuiile

190

mprumutul public determin reducerea capitalului particular circulant din economia


naional, cu consecina mpiedicrii procesului normal de dezvoltare a produciei;
creditele publice influeneaz creterea dobnzilor i au drept consecin micorarea
capacitii contributive n economie a cetenilor.
innd seama de importana pe care o reprezint mprumutul public, att pentru stat, ct
i pentru societate, acesta trebuie s fie aprobat de ctre puterea legiuitoare (parlament),
guvernului revenindu-i iniiativa n desfurarea operaiunilor prealabile i obligaia de a
conduce i desfura aciunile pe care le presupune acest credit.
Potrivit legii, mprumutul de stat este obligaia generat de un contract, prin care
statul obine fonduri de la o persoan fizic sau juridic creditoare i se angajeaz s le
ramburseze mpreun cu dobnda i cu alte costuri, ntr-o perioad specificat.
n conformitate cu dispoziiile Legii privind datoria public, n ara noastr Guvernul
este autorizat s contracteze mprumuturi de stat1 interne i externe sau s garanteze
mprumuturile interne i externe numai prin Ministerul Finanelor Publice, n urmtoarele
scopuri:
a) finanarea deficitului bugetului de stat; refinanarea datoriei publice;
b) susinerea balanei de pli i consolidarea rezervei valutare a statului;
c) finanarea proiectelor de investiii pentru dezvoltarea sectoarelor prioritare ale
economiei;
d) finanarea dezvoltrii ntreprinderilor mici i mijlocii cu capital integral sau majoritar
romnesc;
e) finanarea achiziionrii de bunuri i servicii, precum i a importului de materii prime
sau resurse energetice; ndeplinirea obligaiilor legate de garaniile de stat pentru
mprumuturi;
f) finanarea cheltuielilor legate de lichidarea consecinelor calamitilor naturale;
g) meninerea unui sold corespunztor n contul general al trezoreriei statului etc.
Practica mprumuturilor de stat interne pe termen scurt s-a diversificat de-a lungul
timpului, n prezent creditul public putndu-se prezenta sub urmtoarele forme: emiterea i
vnzarea de bonuri de tezaur i obligaiuni ca titluri de mprumut, mprumutul de la bncile
nvestite cu emisiunea monedei naionale i preluarea pentru trezorerie a unor disponibiliti
bneti ale caselor de economii sau ale altor instituii publice.
mprumuturile de stat pe termen lung se prezint fie sub forma unor mprumuturi lansate
n economia naional prin emisiunea i vnzarea de obligaiuni, fie sub forma
mprumuturilor de stat externe contractate de la organizaii financiar-bancare internaionale
ori contractate cu alte state i cu bnci sau ali deintori de capital din alte state.

3.6.3. Formele de realizare a mprumutului de stat intern


Formele sau procedeele prin care se realizeaz mprumutul de stat intern sunt: emiterea
i vnzarea unor titluri de stat n moned naional (denumite i bonuri de tezaur),
mprumuturile de la banca central a statului ori de la bncile comerciale, preluarea pentru
Art. 1 pct. 9 din Legea datoriei publice nr. 81/1999. Fiind aprobat de ctre Parlament, mprumutul de stat a
fost considerat a fi, din punct de vedere al naturii sale juridice, fie act de suveranitate, fie act legislativ fie
contract de drept public (pentru creditul extern); a se vedea, asupra discuiilor din literatura de specialitate, cu
privire la natura juridic a creditului public, I. Gliga, Drept financiar (1994) p. 276.
1

Cap. VI. Sistemul veniturilor publice

191

trezorerie a unor disponibiliti bneti ale diferitelor instituii publice (acestea reprezentnd
forme ale mprumuturilor de stat interne pe termen scurt), precum i emiterea i vnzarea de
obligaiuni sau alte titluri valorice de mprumut (ca forme distincte ale mprumutului de stat
pe termen lung).
Titlurile de stat sau obligaiunile mprumuturilor de stat se emit de ctre Ministerul
Finanelor Publice la valori nominale stabilite n raport de necesitile bneti de echilibrare a
executrii bugetului pe anul respectiv. Acestea sunt titluri care atest deintorului lor
calitatea de creditor al statului i dau creditorilor dreptul de a primi, pe lng suma cuprins
n titlu, i la o dobnd. Dobnda pltit de stat pentru sumele mprumutate i utilizate n
scop de consum reprezint relaii de redistribuire a venitului naional, respectiv de
redistribuire a veniturilor persoanelor fizice i juridice mobilizate la buget pe calea taxelor i
impozitelor n favoarea celor care au acordat statului bani cu mprumut, pentru care ncaseaz dobnzi.
Titlurile de stat se pot prezenta fie n form materializat (ca nscrisuri imprimate,
cuprinznd meniuni referitoare la emitent, valoarea nominal, rata dobnzii, scadena etc.),
fie n form dematerializat (ca titluri pentru care emisiunea, probaiunea i transmisiunea
drepturilor incorporate se evideniaz prin nscrierea n sistemul de nregistrare n cont).
Titlurile de stat exprimate n moned naional pot fi emise pe termen scurt (bonurile
de tezaur, certificatele de trezorerie etc., purttoare de dobnd sau cu discount) ori pe
termen mediu sau lung (obligaiunile de stat, purttoare de dobnd sau cu discount i cu
scaden de peste un an de la emisiune).
Titlurile de stat sunt instrumente negociabile, regimul lor juridic fiind stabilit prin
regulamente elaborate de ctre Ministerul Finanelor Publice.
Valoarea titlurilor de stat se ramburseaz la scaden, termenul de rscumprare trebuind
s fie precizat n condiiile de emisiune. Odat rambursat, valoarea titlurilor de stat,
obligaiile statului se sting.
mprumutul intern de la Banca Naional este reglementat pentru situaii excepionale,
n cazul impunerii acoperirii urgente a unor cheltuieli publice. El este un mprumut fr
dobnd, al crui cuantum nu poate depi 10% din totalul bugetului aprobat i
trebuie rambursat n cel mult 6 luni, pe seama veniturilor bugetare curente sau n
urma unui alt mprumut de stat, efectuat n condiiile legii.
Ministerul Finanelor Publice este autorizat s negocieze i s contracteze mprumuturi
de stat i de la bnci comerciale sau de la alte instituii creditoare romneti.
Preluarea pentru trezorerie a unor disponibiliti bneti ale diferitelor instituii
publice, reprezint un procedeu mai rar utilizat. El se realizeaz, de regul, prin preluarea
unei pri din rezervele bneti de care dispun casele de economii sau societile de asigurare.
Acest mprumut, care este fr dobnd, trebuie s se consume nuntrul anului financiar.
Obligaiunile pe termen lung emise i vndute de stat reprezint modalitatea curent a
mprumutului public pe termen lung care se poate realiza n mai multe forme: vnzarea
obligaiunilor ctre diferii bancheri sau consorii bancare, vnzarea obligaiunilor prin
subscripie public sau vnzarea respectivelor titluri de valoare prin intermediul bursei de
valori.
Ministerul Finanelor Publice este autorizat prin lege s emit garanii de stat pentru
unele mprumuturi interne contractate de o persoan juridic de la o instituie
creditoare, pentru finanarea proiectelor sau a activitilor de importan prioritar
pentru Romnia sau pentru alte destinaii stabilite i aprobate de Guvern.

192

Partea a II-a Sistemul veniturilor statului. Impozitele, taxele i contribuiile

Garania de stat pentru un mprumut intern reprezint o obligaie indirect a statului


romn, care se execut n cazul n care beneficiarul mprumutului nu are capacitatea s
achite n ntregime sau parial mprumutul sau dobnda stabilite n conformitate cu
condiiile mprumutului garantat.
Pentru acoperirea riscurilor financiare care decurg din garantarea de ctre stat a
mprumuturilor contractate de persoanele juridice de la instituii creditoare se poate constitui
un fond de risc, care se gestioneaz de ctre Ministerul Finanelor Publice n regim
extrabugetar, prin contul general al trezoreriei statului. Fondul de risc se poate constitui din
sumele ncasate sub form de comisioane de la beneficiarii mprumuturilor garantate, din
dobnzile obinute din plasamentele sumelor aflate n depozite, din majorrile de ntrziere
aplicate pentru neplata n termen a comisioanelor sau din alte surse legal constituite.

3.6.4. Creditul public extern


n funcie de subiectele raportului juridic (respectiv de persoana creditorului i a
debitorului), creditul extern se poate prezenta sub diferite forme, i anume:
credite acordate de ctre instituii financiare internaionale unor state sau unor
organizaii (statale ori neguvernamentale);
credite interguvernamentale acordate direct sau prin instituii de credit de ctre unele
state altor state;
credite acordate de ctre state, instituiile bancare particulare sau de ctre consorii
bancare, altor state;
credite acordate de bncile particulare i firmele comerciale ale unor state bncilor
particulare i firmelor comerciale ale altor state.
4. Alte venituri bugetare

4.1. Taxele parafiscale


Codul fiscal i Codul de procedur fiscal nu se ocup de taxele parafiscale. Astfel de
taxe sunt ntlnite, ns, n practic, sunt numeroase, iar doctrina le aaz n rndul prelevrilor fiscale obligatorii i le trateaz ca atare. Le vom examina i noi n cele ce urmeaz,
naintea impozitelor, taxelor i contribuiilor, dar nu vom mai reveni ulterior asupra lor.
n ceea ce privete taxele parafiscale, aceasta este o denumire adoptat n doctrin
pentru unele obligaii de plat care reprezint venituri bugetare. Ele sunt greu de definit
pentru c sunt eterogene, sunt foarte multe, nu sunt cuprinse n legi fiscale propriu-zise, iar
veniturile realizate pe seama lor au o destinaie precis: beneficiarii sunt desemnai prin actul
normativ prin care se instituie i care pot fi persoane fizice de drept public sau privat.
Taxele parafiscale sunt considerate de unii autori dezmembrminte ale impozitelor sub
cuvnt c au aceeai origine ca i impozitele i urmeaz un regim juridic apropiat, dar o
finalitate diferit. Beneficiari ai taxelor parafiscale sunt persoanele artate n actele prin care
sunt instituite, dar n privina constituionalitii lor ori, dup caz, a legalitii, exist
justificate rezerve pentru c n conformitate cu art. 56 din Constituia Romniei, cetenii au
obligaia s contribuie prin taxe i impozite la cheltuielile publice i orice alte prestaii sunt
interzise, n afara celor stabilite prin lege, n situaii excepionale. Credem c din felul n care
este enunat art. 56 din Constituie, situaia excepional este i ea limitat n timp.

Cap. VI. Sistemul veniturilor publice

193

4.2. Redevenele statului (i redevenele particularilor)


Ne-am oprit la acest titlu pentru c redevenele sunt surs indirect de venituri pentru
stat atunci cnd reprezint venituri ale particularilor i sunt impozitate surs direct de venit
pentru stat cnd atunci cnd redevenele sunt sume ncasate de ctre stat, prin instituiile
publice ori prin societi deinute de stat cu titlu de pre pentru concesiunea de ctre acestea a
unor bunuri sau a unor activiti.
Natura redevenelor statului este ambigu, ele avnd unele puncte comune cu taxele dei
ele aparin dreptului privat pentru c se stabilesc i se pltesc pe baze contractuale i n cotele
convenite de pri, respectiv de stat, pe de o parte (prin instituiile sale) i concesionar, pe de
alt parte.
Cuvntul redeven, i are originea n cuvntul francez redevoir care nseamn a
datora n continuare. Dar nelesul cuvntului redeven n dreptul fiscal francez este diferit
de aceea din dreptul romn.
n dreptul francez, redevena este definit ca fiind suma vrsat de ctre utilizatorul
unui serviciu public sau a unei utiliti publice determinate i care reprezint contravaloarea
direct i imediat a serviciului sau a utilitii de care pltitorul beneficiaz. Aceast
remuneraie pentru serviciu prestat sau utilitate furnizat nu este datorat dect de ctre
cei care au beneficiat efectiv de serviciu sau utilitatea pus la dispoziia lor. O asemenea
remuneraie nu poate fi instituit n vederea crerii unui serviciu public sau nainte de punerea
lui n funciune, ci numai pentru utilitate furnizat sau serviciu prestat. Tariful de redevena se
stabilete unilateral (ca i n cazul impozitelor i taxelor) de ctre serviciul administrativ, pe
baza unor elemente cu caracter general, iar aplicarea sa nu este i nu poate fi influenat ori
modulat n funcie de persoana utilizatorului, de ceea ce pune pe utilizatori n poziie de
egalitate n raport cu serviciul sau utilitatea public furnizat. n acelai timp, nivelul
redevenei nu este stabilit discreionar, acesta rspunznd principiului echivalenei financiare,
a proporionalitii ntre serviciu prestat i costurile reale ale acestuia. Veniturile astfel
realizate au afectaiune special, constituind venit a celui care presteaz serviciul sau ofer
utilitatea. Exemplu: redevena pentru utilizarea calculatoarelor ntr-o instituie public,
reprezint venit al acesteia, destinat rennoirii i modernizrii acestora1.
Redevena este apropiat, n dreptul francez, de tax. Ceea ce le difereniaz este ns
faptul c n cazul redevenei exist echivalen ntre serviciul sau utilitatea furnizat
utilizatorului i suma ce trebuie pltit pentru aceasta, n vreme ce taxele pot depi valoarea
serviciului sau utilitii. Un alt element de net difereniere a celor dou l constituie ns
faptul c taxa este obligatorie, n timp ce redevena este facultativ. n alte cuvinte, serviciul
sau utilitatea furnizate n schimbul redevenei poate fi refuzat, caz n care nu se datoreaz
redevena, n timp ce, n cazul taxelor, plata lor este obligatorie i pentru cei care nu
beneficiaz de serviciu, fiind suficient ca debitorii s fie poteniali beneficiari. Acelai
serviciu poate nate obligaia de plat a unei taxe sau, dup caz, a unei redevene. Astfel,
dac autoritatea local decide c pentru serviciul public de ridicare a gunoaielor menajere se
datoreaz o tax, aceasta este obligatorie, indiferent de faptul c pltitorii ei beneficiaz sau
nu de acest serviciu. Dac ns, pentru acelai serviciu se decide c se datoreaz redeven,
atunci aceasta este datorat doar de cei crora li se presteaz efectiv serviciul de ridicare a
gunoaielor menajere2.
1
2

A. Lefeuvre, Droit fiscal, p. 20.


Idem.

Partea a II-a Sistemul veniturilor statului. Impozitele, taxele i contribuiile

194

La noi, n limbajul curent cuvntul redeven este folosit cu nelesul de datorie pltit
periodic. Redevena este suma care trebuie pltit n bani sau n natur1 pentru folosirea sau
dreptul de folosin a unor active corporale sau necorporale.
Cu acest neles, chiriile i arenda, de exemplu, ne apar ca fiind redevene. Dar fr a le
defini, Codul fiscal folosete totui noiunile de arend i chirie pentru a desemna
veniturile obinute de particulari din cedarea folosinei terenurilor i, dup caz, a
construciilor, care reprezint i ele venituri impozabile, iar nu pe acela de redeven. Legi
speciale folosesc cuvntul redeven cnd este vorba despre concesionarea sau arendarea
terenurilor proprietatea statului, fr s o defineasc nici n acest context.
De aceea vom defini redevenele particularilor i ale statului care, astfel cum sunt
folosite aceste noiuni n dreptul fiscal.
Codul fiscal definete redevena ncasat de particulari (adevrat, pentru nevoile
impunerii, adic din punctul de vedere al fiscalitii) n art. 257, care prevede c n sensul
prezentului capitol, termenul redevene nseamn plile de orice fel primite pentru folosirea
sau concesionarea utilizrii oricrui drept de autor asupra unei opere literare, artistice sau
tiinifice, inclusiv asupra filmelor cinematografice i programele informatice, orice brevet,
marc de comer, desen ori model, plan, formul sau procedeu secret de fabricaie, ori pentru
informaii referitoare la experiena n domeniul industrial, comercial sau tiinific; plile
pentru folosirea sau dreptul de folosire a echipamentului industrial, comercial ori tiinific.
Dar art. 7.36 din acelai Cod fiscal consider redeven i sumele pltite pentru:
- dreptul de a efectua nregistrri audio, video, respectiv spectacole, emisiuni,
evenimente sportive sau altele similare, i dreptul de a le transmite sau retransmite ctre
public, direct sau indirect, indiferent de modalitatea tehnic de transmitere inclusiv prin
cablu, satelit, fibre optice sau tehnologii similare;
- dreptul de folosin pentru orice brevet, invenie, inovaie (?)2, licen, marc de
comer sau de fabric, franciz, proiect (?, n.a.), desen, model, plan, schi (?, n.a.),
formul secret sau procedeu de fabricaie ori software;
- dreptul de folosin pentru orice container, cablu, conduct, satelit, fibr optic sau
tehnologii similare;
- dreptul de folosin pentru numele sau imaginea oricrei persoane fizice sau alte
drepturi similare referitoare la o persoan fizic
Codul fiscal se contrazice n privina programelor pentru calculator i a redevenelor
pentru acestea, pentru c pe de o parte, acestea sunt considerate, n mod firesc, opere i
protejate prin drept de autor i le include n definiia redevenelor din art. 257 i n art. 7.36
alin. 1) lit. c), iar pe de alt parte, prin art. 7.36 alin. 2) lit. b) i c) consider c plile fcute
pentru achiziiile de software destinate operrii programului (adic utilizrii, n.a.) i cele
fcute pentru achiziionarea integral a unui drept de autor asupra unui software sau a unui
drept limitat de a-l copia exclusiv n scopul folosirii acestuia de ctre utilizator, nu reprezint
redevene.
Arenda poate fi pltit n produse agricole, chiria n lucrri executate la imobilul nchiriat, renta n produse
alimentare, medicamente, ngrijiri etc.
2 Nu exist inovaii protejate. Sunt protejate prin drepturi de proprietate industrial inveniile i modelele de
utilitate. Inovaiile erau protejate prin Legea nr. 62/1974 privind inveniile i inovaiile. Inovaiile erau definite ca
fiind realizri tehnice care prezint noutate pe plan naional, progres i avantaje economice ori sociale, rezolv o
problem n industrie sau n orice domeniu al economiei tiinei, culturii, sntii, aprrii i nu a mai fost folosit
pe teritoriul Romniei. Legea nr. 350/2007 protejeaz modelele de utilitate, care este definit ca fiind orice
invenie tehnic, cu condiia s fie nou, s depeasc nivelul simplei ndemnri profesionale i s fie
susceptibil de aplicare industrial.
1

Cap. VI. Sistemul veniturilor publice

195

Trebuie spus ns c prin includerea dispoziiilor relative la impozitarea redevenelor


ncasate de particulari n Codul nostru fiscal s-a transpus n dreptul romn Directiva
nr. 2003/49 din 3 iunie 2003, privind sistemul comun de impozitare, aplicabil plilor de
dobnzi i de redevene efectuate ntre societile asociate din statele membre diferite i c
definiia redevenei din art. 7 pct. 36 C. fisc. preia definiia formulat n art. 2 (b) din Directiv.
n ceea ce privete redevenele ncasate de stat, Codul fiscal nu definete redevenele
statului i nu o face nici Codul de procedur fiscal care asimileaz unele redevene ale
statului (pe cele mai importante, aa cum vom vedea) creanelor fiscale. Acestea se datoreaz
de ctre beneficiari n contracte de concesiune i sunt venituri ale bugetului.
Definiii ale concesiunii i redevenei sunt formulate n O.U.G. nr. 54/2006 privind
regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public. Conform art. 1 alin. (2) din
O.U.G. nr. 56/2006, contractul de concesiune de bunuri proprietate public este acel
contract ncheiat n form scris prin care o autoritate public, denumit concedent,
transmite, pe o perioad determinat (cel mult 49 de ani cu posibilitatea prelungirii pentru o
perioad de din cea pentru care a fost iniial ncheiat), unei persoane, denumite
concesionar, care acioneaz pe riscul i rspunderea sa, dreptul i obligaia de exploatare
a unui bun proprietate public n schimbul unei redevene.
Fac obiect al contractului de concesiune bunurile care sunt proprietate public a statului
sau a unitilor administrativ-teritoriale, potrivit Constituiei, respectiv, bunurile enunate n
art. 136 alin. (2) din Constituie (bogiile de interes public ale subsolului, spaiul aerian,
apele cu potenial energetic valorificabil, de interes naional, plajele, marea teritorial,
resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental, precum i alte bunuri
stabilite de legea organic).
Conform art. 4 din acelai act normativ, redevena obinut prin concesionare se face
venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, dup caz. Redevena reprezint ns materie
impozabil i atunci cnd reprezint suma pltit de concesionarului unui bun proprietate
public, pentru c reprezint venit al concedentului care nu este exclus de la impozitare,
atunci cnd concedentul nu este exceptat de la plata impozitului.
Cele mai cunoscute sunt redevenele petroliere, redevenele miniere i redevenele
agricole datorate pentru concesiunile de exploatri petroliere i miniere ori pentru concesionarea, arendarea, chiria, locaiunea, asocierea n cazul terenurilor agricole, reglementate prin
legi speciale.
Conform Legii petrolului nr. 238/2004, concesiunea petrolier este operaiunea juridic
prin care statul romn, reprezentat de autoritatea competent, n calitate de concedent,
transmite, pe o perioad determinat, unei persoane juridice romne sau strine, n calitate de
concesionar: a) dreptul i obligaia de a efectua, pe risc i cheltuial proprii, operaiuni
petroliere ce cad sub incidena prezentei legi, n schimbul unei redevene sau b) dreptul de a
utiliza bunurile aflate n proprietatea public, necesare realizrii operaiunilor petroliere, n
schimbul unei redevene. Aceeai lege definete redevena petrolier n art. 2.33 ca fiind
suma datorat de ctre titularii acordurilor petroliere bugetului de stat, n condiiile legii,
pentru desfurarea operaiunilor petroliere, precum i pentru utilizarea bunurilor proprietate
public a statului n cadrul operaiunilor petroliere.
La rndul ei Legea minelor nr. 85/2003, definete concesiunea minier ca fiind
operaiunea juridic prin care statul, reprezentat de autoritatea competent, n calitate de
concedent, transmite pentru o perioad determinat unei persoane, n calitate de concesionar,
dreptul i obligaia de a executa, pe risc i cheltuial proprii, activiti miniere avnd ca

196

Partea a II-a Sistemul veniturilor statului. Impozitele, taxele i contribuiile

obiect resursele minerale ce cad sub incidena acestei legi, n schimbul unei redevene
miniere pentru exploatare i al unei taxe pe activitatea de prospeciune, explorare i
exploatare a resurselor minerale (art. 3.8). Aceeai Lege a minelor definete redevena
minier ca fiind suma datorat bugetului de stat de ctre titular pentru concesionarea/
administrarea activitilor de exploatare a resurselor minerale, bunuri ale domeniului public
al statului (art. 3.31).
Legea nr. 268/2001 privind privatizarea societilor comerciale ce dein n administrare
terenuri proprietate public i privat a statului cu destinaie agricol i nfiinarea Ageniei
Domeniilor Statului nu definete nici concesiunea, arendarea sau nchirierea terenurilor
proprietatea public sau privat a statului i nici redevena agricol, prevznd doar c
beneficiarii datoreaz redevena i reglementnd modul de calcul al redevenei. Prin O.U.G.
nr. 64/2014 privind modificarea unor acte normative i pentru reglementarea unor msuri
tranzitorii n domeniul executrii unor creane datorate statului, creanele privind aceste
redevene agricole au fost (i ele) trecute n administrarea ANAF, soluie care se regsete n
noul Cod de procedur fiscal.
ntr-adevr, prin art. 2 alin. (2) lit. b) C. pr. fisc., se prevede c dispoziiile Codului de
procedur fiscal se aplic i pentru administrarea redevenelor miniere, a redevenelor
petroliere i a redevenelor rezultate din contracte de concesiune, arend i alte
contracte de exploatare eficient a terenurilor cu destinaie agricol, ncheiate de
Agenia Domeniilor Statului, iar n alin. (3) din acelai articol se prevede c redevenele
nainte menionate sunt asimilate creanelor fiscale.
n alte cuvinte, dei nefiscale, acestor categorii de venituri li se vor aplica regulile proprii
fiscalitii, ceea ce echivaleaz cu o extindere a domeniului de aplicare a legilor fiscale cu
consecine grave nu doar pentru concesionari, ci i pentru concedeni. De exemplu: ADS
pentru sumele datorate de ctre concesionari, va emite titluri de crean fiscal pentru sumele
datorate de ctre concesionari, ori va emite facturi? Concesionarii vor plti pentru plata cu
ntrziere a sumelor datorate daune moratorii conform dreptului comun sau vor plti
penaliti sau majorri de ntrziere, conform Codului de procedur fiscal? Apoi,
modificrile privind regimul aplicabil, vor afecta toate contractele n curs sau numai pe cele
care s-au ncheiat ulterior modificrii asimilrii redevenelor de tipul celor artate creanelor
fiscale prin Codul de procedur fiscal?
Redevenele petroliere, miniere i agricole reprezint o important surs de venituri
bugetare. De exemplu, redevena petrolier de aproximativ 7% se datoreaz pentru o
producie de iei estimat la aproximativ 4 miliarde de euro. i conform unui document
public (adresa nr. 187.565 din 4.07.2013, disponibil pe internet), ADS avea n administrare
n anul 2013 328.051,58 ha teren i contracte de concesiune/arend/asociere n
participaie/chirie/locaiune, iar sumele ncasate cu titlu de arend sunt cuprinse ntre 20 de
lei/ha i 700 de lei/ha.
Putem concluziona c, din punctul de vedere al finanelor publice, redevena:
- este materie impozabil atunci cnd este ncasat cu titlu de pre al transmiterii (fie i
prin efectul legii) a dreptului de folosin a unui obiect protejat prin reguli ale dreptului
proprietii intelectuale;
- este venit nefiscal al bugetului de stat sau a bugetelor locale, dup caz, atunci cnd se
ncaseaz cu titlu de sum pltit pentru concesionarea de ctre autoritile publice a unui
bun aflat n proprietatea public a statului sau comunitilor locale;

Cap. VI. Sistemul veniturilor publice

197

- venit impozabil al concedentului cnd acesta este pltitor de impozite, astfel c acesta
ar trebui s se pun la dispoziia statului, parte, cu titlu de venit nefiscal, parte, cu titlu de
prelevare obligatorie, adic de venit fiscal i
- este venit al bugetului asimilat creanelor fiscale n cazul redevenelor miniere,
petroliere i agricole.

4.3. Venituri bugetare asimilate veniturilor fiscale n privina administrrii lor


n conformitate cu art. 2 C. fisc., veniturile fiscale ale statului sunt alctuite din
impozite, taxe i contribuii. Se aplic dispoziiile legilor fiscale i creanelor bugetare care
sunt asimilate, potrivit legii, creanelor fiscale (dispoziie care este de natur a crea o
confuzie n privina sferei de aplicare a Codului de procedur fiscal), dar este de remarcat
faptul c nici Codul fiscal, nici Codul de procedur fiscal nu precizeaz care sunt creanele
bugetare asimilate creanelor fiscale, iar aceast distincie trebuie, totui, fcut, de vreme ce
art. 2 alin. 4 C. pr. fisc. prevede c dispoziiile legii fiscale nu se aplic pentru administrarea
creanelor bugetare rezultate din raporturi juridice contractuale.
Legea prevede, de asemenea, c sunt asimilate creanelor fiscale drepturile vamale
(acestea, tradiional, fceau parte din categoria creanelor supuse legislaiei fiscale) i
redevenele miniere, petroliere, a celor rezultate din contracte de concesiune, de arend, ori
alte contracte de exploatare a terenurilor cu destinaie agricol i altor creane bugetare, care
sunt asimilate creanelor fiscale.
Pentru motive ce se vor dezvolta mai ncolo, credem c i taxele parafiscale reprezint
venituri bugetare, dar regimul juridic al acestora i legea aplicabil administrrii lor sunt
incerte.
5. Veniturile fiscale ale statului, prezentare general
Partea cea mai consistent a veniturilor publice o constituie veniturile cu caracter fiscal,
adic acele venituri obinute de stat prin prelevarea obligatorie a unei pri din veniturile i
averea populaiei i care reprezint venituri ale bugetelor pe seama crora se satisfac
cheltuielile publice, nevoile generale, acele nevoi care nu pot fi satisfcute n mod individual.
Totalitatea impozitelor, taxelor, contribuiilor i altor venituri publice instituite n sarcina
contribuabililor i prin care se alimenteaz bugetele publice formeaz, de altfel, sistemul
fiscal al unei ri. n practic se utilizeaz cu acelai sens i cuvntul fiscalitate, definit ca
fiind sistemul de constituire a veniturilor statului prin redistribuirea venitului naional cu
ajutorul impozitelor, taxelor, contribuiilor reglementat prin norme juridice.
Astzi este de neimaginat existena statelor fr un sistem fiscal caracterizat prin
exclusivitatea aplicrii i autonomia.
Sistemul fiscal al unei ri este reglementat prin norme de drept public, pentru c acesta
intereseaz ntreaga populaie. n ultimul timp, ns, se manifest o tendin de
contaminare a normelor dreptului fiscal cu cele ale dreptului privat.
n majoritatea rilor, prelevrile din veniturile i averea cetenilor care se constituie n
venituri ale bugetelor de stat sunt formate din: i) impozite, ii) taxe, iii) contribuii, iv) taxe
parafiscale. Toate acestea sunt instituite i executate n regim de autoritate, respectiv de
autoritate public, nendeplinirea de ctre contribuabil a obligaiilor putnd conduce la
executarea silit a contribuabilului, iar sustragerea de la plata acestora putnd constitui
infraciunea de evaziune fiscal. Din motive a cror logic juridic este greu de identificat,

198

Partea a II-a Sistemul veniturilor statului. Impozitele, taxele i contribuiile

sunt asimilate n privina administrrii lor i redevenele miniere, petroliere i cele din
contractele de arend i concesiune a terenurilor aflate n proprietatea statului (art. 2 alin. (2)
lit. b) C. pr. fisc.).
Veniturile cu caracter fiscal i cele asimilate lor pot fi clasificate dup mai multe
criterii:
a) Dup criteriul conceptual, acestea sunt:
- Impozite;
- Taxe;
- Contribuii;
- Taxe parafiscale;
- Redevenele asimilate veniturilor fiscale prin art. 2 alin. 2 lit. b) C. pr. fisc.
b) Dup criteriul bugetului alimentat, veniturile fiscale se clasific n:
- Venituri ale bugetului de stat (impozitul pe venit, pe profit, impozitele indirecte);
- Venituri ale bugetelor locale (impozitul funciar, impozitul pe cldiri, pe mijloace de
transport);
- Venituri ale unor instituii care se finaneaz integral sau parial din surse proprii;
- Prelevri care se constituie n venituri ale fondurilor sociale;
- Prelevri pentru fondurile bugetului Uniunii Europene;
c) Dup criterii tehnice i mod de aezare, impozitele se clasific n:
- Impozite directe;
- Impozite indirecte.
d) Dup obiectul lor i luarea sau nu n calcul a capacitii contributive, impozitele se
mpart n:
- Impozite personale;
- Impozite reale.
e) Dup forma n care se achit, impozitele sunt:
- Impozite n bani;
- Impozite n natur.
f) Dup scopul urmrit, impozitele se clasific n:
- Impozite financiare;
- Impozite de ordine.
g) n funcie de materia impozabil, impozitele se mpart n:
- Impozite pe avere;
- Impozite pe venit;
- Impozite pe consum sau pe cheltuieli.
h) Dup frecvena lor, impozitele se clasific n:
- Impozite permanente
- Impozite incidentale.
Statisticile demonstreaz c, n medie, n rile OECD, ponderea veniturilor fiscale ale
statului din totalul veniturilor fiscale este urmtoarea: 31% din impozite pe veniturile
populaiei, 30% din impozite pe consumaie, 24% din contribuii pentru asigurri sociale
(cu precizarea c n unele ri contribuiile pentru asigurri sociale fac parte din bugetul
statului i nu se administreaz separat), 8% din impozitele pe veniturile corporaiilor i 5%
din impozite pe avere i capital.

Cap. VI. Sistemul veniturilor publice

199

n ceea ce privete sistemul de impunere, acesta oscileaz ntre cote fixe i cote
progresive, prerile n privina modului de impozitare fiind mprite, argumentele n
favoarea unuia sau altuia dintre metodele de impozitare fiind obiect de disput veche n
finanele publice i fiscalitate.
Impunerea este, de regul, individual, exceptnd acele cazuri n care la realizarea
venitului particip mai multe persoane sau cnd averea este deinut n comun de mai multe
persoane.
n ceea ce privete sistemele de impunere, n practic sunt cunoscute sisteme de
impunere separat, respectiv a fiecrui venit n parte i sistemul impunerii globale, la care
s-a adugat, mai aproape de noi, un sistem al impunerii mixte.
n cele ce urmeaz ne vom ocupa mai pe larg de taxe, impozite i contribuii, precum i
de taxele parafiscale, de administrarea acestora i de contenciosul administrativ fiscal,
respectiv de soluionarea conflictelor dintre contribuabili i autoritile fiscale sau dintre
autoritile fiscale i contribuabili cu privire la ndeplinirea obligaiilor fiscale de ctre
contribuabili, respectiv respectarea de ctre autoriti a drepturilor contribuabililor.

200

Partea a II-a Sistemul veniturilor statului. Impozitele, taxele i contribuiile

Capitolul VII
INTRODUCERE N STUDIUL IMPOZITELOR, TAXELOR
I CONTRIBUIILOR
1. Impozitul este sufletul statului
Impozitul este sufletul statului pentru c fr impozite (nelegnd aici prin impozite
ca incluznd i taxele i contribuiile), statul nu poate exista. Impozitul este un dat. Dar
impozitul este i simbol al puterii statului i al supunerii fa de stat a contribuabililor. Al
puterii statului asupra supuilor i al acceptrii de ctre contribuabili a raportului de
supuenie. Impozitul este omniprezent i unii autori spun c, prin aceasta, se aseamn cu
Dumnezeu. Impozitul este o mbinare stranie de divin i pmntesc. Deus i fiscus, a spus
Bracton1. Este fiscul identic cu poporul, cu conductorul sau cu el nsui? Fiscul nu a fost
niciodat inclus n catalogul cu sfini, dar metafora Sanctus Fiscus nu trebuie ignorat pentru
c n mintea unora ea explic perpetuitatea i natura general a fiscului. Juritii atribuie
fiscului ubicuitate. Fiscul este omniprezent i prin aceasta se aseamn, ntr-adevr, cu
Dumnezeu.
Oamenii, din vremuri imemoriale, privesc impozitul ca pe un dat. Dar cum altfel l-ar
putea privi, de vreme ce el face parte din viaa noastr, aidoma zilelor i nopilor, frigului i
cldurii, binelui i rului? i dac impozitul nu poate fi nscris n gena noastr, aa cum i-ar
dori, cu siguran, statul i fiscul, el este demult i poate mai mult dect ideea de proprietate,
parte din educaia noastr. Cel lipsit de bunuri sau de venituri nu este i nu poate fi sancionat
pentru c nu are bunuri2 sau pentru c nu realizeaz venituri3. Dar cel care nu-i pltete
impozitele nu are nici o scpare; el va fi urmrit de fisc pn la epuizarea ultimei posibiliti
de realizare a creanei fiscale a statului.
Fiscul este peste tot i este mereu prezent. Fiscul este etern, este perpetuu, nu moare
niciodat. A fost naintea erei cretine i a atins culmi n cretinism, biserica i teologii
cretini fiind aceia care i-au dat mai multe argumente filozofice pentru a-l legitima, dect
1
Henry of Bracton (1210-1268), teolog i jurist englez, autor al unei lucrri celebre: De Legibus et
Consuetudinibus Angliae (On the Law and Customs of England), utilizat mult timp pentru studiul dreptului
englez (common law).
2 Cel care are bunuri peste medie, conform unei iniiative legislative controversate i care nu s-a finalizat
pn la aceast dat, ar trebui s plteasc ns, n temeiul principiului solidaritii, nc un impozit: aa numitul
impozit pe avere.
3 Printr-o lege din 16 iunie 1948, n Frana a fost introdus un impozit pe lene, datorat de persoanele de sex
masculin, majore i care nu mpliniser vrsta de 50 de ani, care nu puteau justifica desfurarea unei activiti
susceptibile de a le asigura existena. Diverse exceptri erau prevzute n lege, ntre care i aceea a studenilor care
nu mpliniser vrsta de 30 de ani la 31 decembrie 1947 i erau nscrii la u universitate n mod valabil (regulat).
Suma datorat cu titlu de impozit pe lene era de 50.000 de franci vechi, neplata la termen putnd fi urmat de
constrngeri corporale. n fapt, prin actul normativ adoptat se urmrea impozitarea persoanelor care aveau venituri
nedeclarate. Aspru criticat, impozitul pe lene nu a fost aplicat. Conf. J. Lamarque, O. Ngrin, L. Ayrault, Droit
fiscal gnral, ed. a II-a, LexisNexis, Paris, 2011, p. 97. (n.n. francul vechi a fost nlocuit de francul nou n 1960 la
o paritate de 100 la 1. nainte de a se trece la moneda unic, pus n circulaie la 1.01.2002, paritatea ntre franc i
dolar era de aproximativ 5 la 1, aadar, 5 franci valorau un dolar). n Belarus s-a anunat recent c exist un proiect
de impozitare a celor neangajai cu suma de 250 de dolari anual i c scopul iniiativei legislative este acela de a
obliga pe toi s munceasc.

Cap. VII. Introducere n studiul impozitelor, taxelor i contribuiilor

201

conductorii, oamenii politici, filozofii i scriitorii politici. i aceasta, pentru c odat cu


fiscul i statul se legitima, de fapt, puterea Bisericii i posesiunile ei, care erau sustrase de la
regulile aplicabile laicilor.
Pentru biserica cretin timpurie, pentru primii teologi care s-au dedicat i scrisului, res
sacrae i res quasi sacrae sau bona nullius nu erau proprietatea unei singure
persoane, ele erau proprietatea lui Dumnezeu i a fiscului, a lui Dumnezeu i a statului,
crend astfel o stranie mbinare de divin i fiscal1. De aceea credem c n dezvoltarea fiscului
modern, biserica a avut un rol extrem de important. Regele era unsul lui Dumnezeu, era
ncoronat n biseric, aciona i n aceast calitate atunci cnd, n virtutea dreptului regalian
ce i era recunoscut, stabilea impozitele ce trebuiau pltite de norod. Iar monarhii aveau i ei
tot interesul de a obine sprijinul important al Bisericii, pentru c aceasta le conferea nu doar
legitimitate, ci le aducea i supunerea contribuabililor.
Fiscul a devenit demult parte din viaa noastr. nvm de mici c aceluia care are (sau
pretinde numai c) are grij de noi, de coala noastr, de sntatea noastr, de sigurana
noastr, de drumurile noastre, adic statului, i suntem ndatorai i trebuie s-i ntoarcem un
pre pentru bunurile i utilitile pe care ni le ofer, pentru ca el s-i poat mplini grija i
fa de alii, chiar mai mult i mai bine! nvm mai nti regula i apoi ne supunem, toat
viaa, regulii dup care statul este prta la ceea ce dobndim ca venit i/sau avere i trebuie
s mprim cu el ceea ce am dobndit prin munca noastr fizic sau intelectual, prin
motenire, prin jocul hazardului.
Muncim pentru stat, pentru plata impozitelor, la fel de mult ct muncim pentru noi. Unii,
cazul rilor nordice, chiar mai mult. Astzi, noi ncercm din toate puterile s ne integrm i
s devenim la fel cu europeanul mediu care muncete jumtate de sptmn pentru a-i
procura resursele necesare satisfacerii nevoilor individuale i cealalt jumtate pentru a plti
impozitele, taxele i celelalte contribuii obligatorii i privim cu jind ctre europeanul aflat
peste medie, pentru care prelevrile obligatorii din veniturile lor depesc aceast jumtate.
i refuzm s ne amintim umorul sec al unui ciclist celebru, francezul Bernard Hinault,
care n faa impozitelor excesive asupra ctigurilor sale a spus c atunci cnd pedalez de
patru ori, de trei ori o fac pentru stat i o dat pentru mine2. Iar conductorii notri, aceia
care pretind c ne conduc spre integrare, ca i a acelora care ne-au integrat mai mult formal,
uit mereu c diferena ntre noi i ceilali europeni st doar n faptul c venitul lor, materia
lor impozabil i jumtatea care le rmne lor nu poate fi comparat cu partea care ne rmne
nou dup plata impozitului.
n temeiul educaiei primite, azi ni se pare firesc s muncim jumtate din timp pentru a
umple visteria statului i nu ne mai revoltm, dei am nvat din istorie c naintaii notri
s-au ridicat mpotriva statului i a exploatatorilor (boieri, nobili, domni, regi) i au fcut-o,
uneori, chiar pentru mai puin mpilare, lucru valabil peste tot n lume3.
1 A se vedea Ernst H. Kantorowicz, Cele dou corpuri ale regelui, Ed. Polirom, Bucureti, 2014, citnd pe
Henry de Bracton (1210-1268), cleric i jurist englez. Autor al lucrrii De legibus et Consuetudinibus Angliae
(On the Law and Customs of England), reeditat n 4 volume n 1968-1977. Bracton a fcut chiar o paralel ntre
Dumnezeu i fisc.
2 M. Cozian, Prcis de fiscalit des entreprises, Litec, Paris, 2007, p. 1.
3
De exemplu, rzboiul de independen al Statelor Unite ale Americii i are originea ntr-o disput de
natur fiscal. A fost mai nti dorina Parlamentului britanic de a institui n sarcina colonitilor un impozit pentru
ntreinerea armatei britanice din colonii, la care colonitii s-au opus pentru c nu aveau reprezentare n Parlament,
argument respins ns n numele dreptului de reprezentare virtual al coloniilor n Parlamentul britanic. A urmat
apoi, n anul 1765, aa numitul Stam Act, care ndrepta spre tezaurul britanic puinul aur al coloniilor. n anul

202

Partea a II-a Sistemul veniturilor statului. Impozitele, taxele i contribuiile

Dar tot istoria, nemiloas, crud i rece, istoria care se spune c se obiectiveaz prin
depolitizare (lucru care se i petrece, dar numai parial, adic att ct e convenabil puterii
aflat la putere) odat cu interpunerea ntre evenimentele pe care ni le dezvluie i noi, a
anilor, demonstreaz c oamenii au drmat state pentru a pune n loc alte state. Iar faptele ne
arat c aceia care au nlocuit pe cei dai la o parte sunt, aproape fr excepie, doar mai
subtili sau mai irei, nu i mai buni sau mai generoi cu cei n fruntea crora s-au aezat spre
a-i conduce i a-i dijmui. Faptele istorice confirm pe Louis Aragon1, care a spus c
dintotdeauna nu au existat dect dou metode de a guverna: fora i iretlicul!
Cazul Franei este edificator! Revoluionarii de la 1789, ieind n strad i din cauza
insuportabilei poveri fiscale2, au jefuit punctele vamale, au ars registrele fiscului i au
declarat impozitele instituite de regele Ludovic al XVI-lea3 ca nule i neavenite sub
cuvnt c nu fuseser consimite de populaie. Dar aceiai revoluionari s-au grbit apoi s
declare i s nscrie n Constituie c nici un cetean nu este dispensat de onorabila
obligaie de a contribui la acoperirea sarcinilor publice. Mai subtili dect regele pe care
aveau s-l scurteze curnd i de cap4, ori ngrijorai poate de perspectiva confruntrii cu
1766, aceste impozite sunt suprimate, dar este meninut impozitul asupra importului de ceai. Americanii au refuzat
ns s cumpere ceai impozitat. Cum Compania Indiilor Orientale avea stocuri mari de ceai, o nav ncrcat a
pornit spre Boston, dar americanii au aruncat n mare lzile cu ceai. La un an i jumtate de la acest eveniment au
izbucnit ostilitile i, dei coloniile nu erau pregtite militar i financiar, ele au ctigat rzboiul, iar prin Pacea de
la Versailles (umilitoare pentru Marea Britaniei) a fost recunoscut independena coloniilor americane.
1 Louis Aragon (Louis Marie Andrieux), 1897-1982. Studii de medicin. A participat voluntar la Primul
Rzboi Mondial, lucrnd ntr-un spital militar. n anul 1928 a aderat la Partidul Comunist Francez. Cstorit cu
Elsa Triolet, scriitoare, participant la Rezistena francez. Poet i romancier, co-fondator al suprarealismului n
art.
2 Rzboaiele anglo-franceze dinaintea revoluiei (rzboiul de 7 ani, rzboiul pentru succesiunea austriac i
rzboiul american de independen) care au sectuit trezoreria, o serie de recolte slabe i resentimentele populaiei
fa de privilegiile aristocrailor i ale clerului sunt i ele enumerate ntre cauzele Revoluiei franceze. Dictatura
impus de Comitetul Salvrii Publice n timpul terorii din 1793-1794 a fcut 40.000 de victime, domnia Terorii
fiind ncheiat odat cu executarea conductorului acesteia Maximillien de Robespierre. Noul organ de conducere
al Franei a fost Directoratul, care, acuzat de corupie, s-a prbuit n urma loviturii de stat conduse de Napoleon
Bonaparte n anul 1799, ultimul al Revoluiei franceze. Ulterior a luat fiin Consulatul i apoi Imperiul.
3 Ludovic al XVI-lea (1754-1793), Rege al Franei i Navarei ntre 1774-1789 i Rege al francezilor din
1789 pn n 13 august 1792, cnd monarhia a fost abolit, iar Frana a fost declarat Republic). A fost acuzat de
nalt trdare i crime n contra statului. Pedeapsa cu moartea a fost votat n Parlamentul francez de mai multe ori
pentru a se obine majoritatea necesar pronunrii ei. n final, pentru pedeapsa cu moartea s-au pronunat 361 de
parlamentari, iar 360 mpotriva morii i pentru o alt pedeaps. A fost executat prin ghilotinare n Place de
Greves, azi Place Concorde, la data de 21 ianuarie 1793. Dintre parlamentarii care s-au pronunat pentru pedeapsa
cu moartea, 31 au fost ghilotinai n timpul Revoluiei, doi au nnebunit, 18 au murit de moarte violent, ase s-au
sinucis, iar 40% au obinut nalte funcii publice sub Napoleon Bonaparte.Ludovic al XVI-lea era str-strnepot al
lui Ludovic al XIV-lea. A fost un monarh absolut (ultimul reprezentant al absolutismului), dar aciunile lui l
situeaz, totui, n rndul monarhilor luminai. A convocat Parlamentul dup 200 de ani de lips de pe scena
politicii, acuzaia c ar fi sfidat Parlamentul fiind nefondat. S-a nconjurat de minitrii i sftuitori inteligeni i
pregtii (finanele sectuite i de cheltuielile nesbuite ale predecesorilor si, fiind ncredinate, pe rnd, lui
Maurepas, Turgot, Necker i Calonne) i a susinut msurile de reform a sistemului fiscal propuse de minitrii si
(n care s-a izbit ns de opoziia nobilimii, atins n privilegiile sale, pentru c urma s plteasc impozite la fel cu
francezii de rnd), pierznd, n cele din urm puterea n favoarea unui Parlament pe care el l reconfigurase (starea
a treia a ajuns s dein o pondere egal cu aceea a nobililor i clerului) i care avea s-l i condamne la moarte.
4
Soia Regelui Ludovic al XVI-lea, Regina Maria Antoaneta, a fost i ea acuzat ntre altele i pe nedrept, de
cheltuirea de bani din fondurile publice n interes personal (a fost poreclit Madame Deficit de ctre adversarii
ei, care nu erau puini) de amestec n trebuirile soului, sfaturi proaste date acestuia i chiar incest cu fiul ei i dus
n faa judectorului la 14 octombrie 1793, fr a i se da timp pentru a-i pregti aprarea. A fost executat la data
de 16 octombrie 1793, n prezena a 300.000 de oameni. O scrisoare a ei ctre o prieten (Elisabeta, sora soului ei

Cap. VII. Introducere n studiul impozitelor, taxelor i contribuiilor

203

eficienta invenie a doctorului Guillotin , noii instalai la putere (de poporul care se rsculase
din cauza poverii impozitelor i a priivilegiilor de care se bucura aristocraia i clerul!) au
condiionat ndeplinirea acestei onorabile obligaii de consimmntul contribuabililor
la impozit, adugnd, n martie 1791, la impozitele existente, un impozit pe patent pentru
exerciiul unei activiti profesionale, semn evident al nlocuirii sistemului de impunere
feudal i absolutist, cu unul capitalist, dar i al nsuirii fr reticene a tradiiei regaliene a
dreptului de impunere!
Numai c aceia care nu au consimit niciodat la impozit nu au fost i nu sunt exonerai
de plata acestuia, iar aceia care au consimit la instituirea impozitului dar nu au putut i nu
pot s-l plteasc din varii motive, nu au fost i nu sunt iertai de la plat. Onorabila
obligaie fiscal, ca orice obligaie de onoare, se cuvine a fi ndeplinit de bun voie, din
proprie iniiativ, dar faptul c obligaia este una de onoare, nu mpiedic executarea silit a
recalcitrantului! Dimpotriv, o justific mai adnc, pentru c refuzul de a ndeplini aceast
obligaie onorabil, ncalc, mai nou, principii sacrosante ale statului modern, cum sunt:
principiile solidaritii, egalitii n faa legii i a autoritilor i cel al supremaiei legii.
Cercetnd trecutul, constatm c n esena sa, i n mod special n materie de fiscalitate,
de la origini i pn astzi, statele nu s-au schimbat semnificativ! Schimbarea statului, a
formei de organizare, a instituiilor i oamenilor care l conduc, fie c se produce violent, fie
c se produce prin lupt politic este lipsit de semnificaii pentru contribuabili: ei rmn i
n faa noului stat tot supui i tot contribuabili. i atunci cnd se pretinde c statul s-a
schimbat (prin revoluie, alegeri, lovituri de stat), n realitate el rmne la fel de abstract, de
nevzut, de nepipibil i de omniprezent ca i predecesorul, iar contribuabilii i pstreaz
onorabila obligaie de a vrsa parte din venitul lor la bugetul din care se hrnesc noii
1

i care i-a fost cea mai bun prieten) pe care o ruga s aib grij de fiul ei Ludovic al XVII-lea (mort i el n anul
1795 la vrst de 10 ani de tuberculoz, maltratat fizic i psihic n scop de reeducare pentru a deveni un bun
cetean al Republicii de ctre temnicerul de la Temple Antoine Simon, un pantofar beiv, iacobin fanatic) i prin
care i ierta inamicii i i ruga copii s nu o rzbune, a fost gsit ntre hrtiile judectorului care a pronunat
hotrrea n cazul ei, judector care a fost i el condamnat la moarte i ghilotinat. Corpul i-a fost aruncat n
Cimitirul Madeleine unde abia la data de 1 noiembrie 1793 i-a fost acoperit cu pmnt. Cazul lui Ludovic al
XVII-lea este socotit predecesor al modelului de reeducare a deinuilor politici cunoscut la noi sub numele de
Fenomenul Piteti sau Experimentul Piteti. La moartea lui Ludovic al XVII-lea, inima acestuia a fost subtilizat
de doctorul Pelleton, care a conservat-o ntr-un vas de cristal plin cu alcool etilic, dar dup moartea sa a nceput o
saga a falilor delfini. n aprilie 2000, inima acestuia a fost identificat ca aparinndu-i i cu ajutorul unei mostre
de snge dat de regina Ana a Romniei (Ana de Bourbon Parma), rud cu Maria Antoaneta. Inima lui Ludovic al
XVII-lea a fost depus n anul 2004 n cripta regal a bazilicii Saint Denis, n care nainte au fost depuse i
corpurile decapitate ale prinilor si Ludovic al XVI-lea i Maria Antoaneta. n acest fel s-a pus capt unei
dispute de peste 200 de ani privind moartea lui Ludovic al XVII-lea.
1 n realitate, la data de 10 octombrie 1789, doctorul Guillotin doar a cerut regelui Ludovic al XVI-lea
introducerea utilizrii ghilotinei, pentru a pune capt execuiilor crude de pn atunci, n care clul nu reuea
ntotdeauna decapitarea la prima lovitur, fiind sprijinit n demersul su de Charles Henri Sanson, clul Parisului,
care a descris amnunit dezavantajele decapitrii cu sabia ntre care cel mai mare era acela al suferinelor
provocate condamnailor prin eecul primei ncercri de decapitare. Cel care a prezentat Adunrii Naionale a
Franei o schi a ghilotinei, aprobat la data de 20 martie 1792, a fost Antoine Louis, medicul personal al regelui
Ludovic al XVI-lea. Instrumentul a fost realizat de un constructor german de piane, Tobias Schmidt, la comanda
clului Sanson. Ghilotina, ce a mai fost numit de francezi i le rasoir national (briciul naional) sau la
raccourcisseuse (cea care scurteaz), a devenit simbolul terorii n timpul Revoluiei franceze, cu acest instrument
fiind decapitai numeroi adversari ai revoluiei, regele i regina Franei, revoluionari, ntre care i inspiratorul
perioadei terorii, Maximilien Robespierre. Medicul Guillotin a suferit toat viaa din cauz c instrumentul de
execuie a primit numele su, dar istoria a rmas indiferent la suferina sa.

204

Partea a II-a Sistemul veniturilor statului. Impozitele, taxele i contribuiile

conductori, din care se pltesc organele de represiune ce iau locul celor vechi. Parte care,
chiar i cnd scade temporar, cu ocazia schimbrii, se dovedete, dup aceea, a fi mai mare.
Ideea c impozitul este voluntar este profund neadevrat! Cine i-ar da, din proprie
iniiativ i prin proprie voin, parte (nsemnat) din venitul su ori din averea sa unei
entiti abstracte cum este statul al nostru avnd i defectul grav de a fi un foarte prost
gospodar care nu se oblig la nimic n schimb?
Dar oferta de teze puse la dispoziia statului, pentru justificarea dreptului su de
impunere este azi impresionant. Schimbul, sigurana, sacrificiul, solidaritatea, convenia
statului cu contribuabilii (utopicul contract social) au fost, pe rnd, argumente invocate i
dezvoltate mai mult sau mai puin convingtor pentru justificarea dreptului de impunere
al statului i de pe urma crora statul a profitat din plin, pentru c i-au alimentat (i continu,
de altfel, s-i alimenteze) att ascensiunea, ct i apetitul fr de limite de a se nfrupta din
venitul i averea noastr.
Nu este mai puin adevrat c noi suntem un caz particular i prin conduita i preteniile
noastre fa de statul pe care l vedem sau l vrem omnipotent, pentru c noi cerem statului
mai mult dect poate i trebuie s dea i n acest fel i ntreinem apetitul n instituirea i
ridicarea de impozite. Noi cerem statului s ne despgubeasc pentru greelile noastre i
pentru riscul pierderii pe care singuri ni l-am asumat! i cerem s ne dea locuri de munc
pentru c suntem incapabili de a avea iniiativ i a crea singuri locuri de munc. Vrem s ne
pensionm la o vrst la care putem crea nc PIB i nu ar trebui s fim consumatori din PIB.
Vrem pensii mai mari dect salariul (iar parlamentarii dau un prost exemplu i sub acest
aspect!). Cerem statului s ne asiste social i cnd am putea munci! Cerem impozitarea
averilor pentru c nu suntem n stare noi nine s facem averi. Iar statul, prin politicieni i
guvernani, fac toate acestea pentru noi, pentru c fcndu-le obin voturile care le asigur
puterea. Fr s neleag c procednd astfel srcim i mai mult.
Cred c originea impozitelor nu poate fi i nu trebuie cutat n primul rnd sau exclusiv
n ideea de solidaritate a membrilor comunitii i a contientizrii faptului c numai prin
efort comun pot fi satisfcute nevoi care sunt ale tuturor i nu pot fi satisfcute individual.
Teza conform creia impozitul i are originea n ideea de solidaritate este convenabil i
preferat n primul rnd pentru c satisface orgoliul nostru de fiine superioare, inteligente,
raionale. Cum s admii c alte motive, alte cauze dect actele panice i contiente ale
oamenilor izvorte din contientizarea interesului general care nu se poate obine dect prin
aciuni comune de exemplu, necesitatea regularizrii Nilului pentru a preveni inundarea
recoltelor au generat impozitul?
Nu cred ns c putem i c trebuie s ocolim, atunci cnd cercetm cauzele i originea
impozitelor, rolul actelor de violen n scop de jaf, care, dei ne lezeaz n orgoliul nostru
de homo sapiens sapiens i ne pun ntr-o lumin nefavorabil, nici mcar nu exclud cu
desvrire ideea aciunilor contiente i panice dintre cauzele impozitelor, pentru c din i
n faa actelor de violen s-a nscut o nevoie comun: aceea de aprare mpotriva
agresorilor, cheltuielile pentru fora ce trebuia constituit i contribuia tuturor pentru
ntreinerea acestei fore. Ordinea n timp a organizrii unor aciuni n interes comun (ntre
acestea i jafurile prin care se procurau diverse bunuri), care presupuneau i constituirea unor
centre de putere i a unei fore armate, implicit cheltuieli i contribuii nu este foarte
relevant. Oricum, organizarea aprrii (i a cheltuielilor pentru aceasta) presupune c exista
deja a unui agresor care, pentru a se pregti de jaf, avea, la rndul su, nevoie de resurse. Dar
dac aa stau lucrurile, aceasta nseamn c jaful, aciunea violent de deposedare de bunuri

Cap. VII. Introducere n studiul impozitelor, taxelor i contribuiilor

205

a victimelor au fost nu doar cauza prim, ci i efectul imediat al impozitului. Jefuitorul s-a
organizat i a cheltuit pentru aciunea sa violent, iar cel atacat s-a organizat (i a cheltuit)
pentru a se apra. Ctigtorul n lupta dintre jefuitor i jefuit a fost acela care,
organizndu-se mai bine i narmndu-se, a devenit mai puternic i a reuit s-i impun
voina sa i regulile sale celor mai slabi, devenite victime ale puterii, pe care le-a supus i
crora, dup aceea, le-a impus contribuii permanente, locul jafului fiind luat de biruri, mai
trziu, de impozitele permanente i din ce n ce mai sofisticate.
Impozitul s-a nscut, aadar, din i prin violen, autoritarismul i puterea discreionar a
celor care l instituiau i care s-au pstrat pn n zilele noastre, fiind n natura sa. Jaful a fost
primul impozit, iar obligaia impus celor slabi (devenii, cu timpul, cei muli i tcui), de
remitere a unei pri din avutul lor celui care avea suficient putere spre a o obine, era atunci
profund nedreapt, era lipsit de legitimitate. Beneficiarii impozitului-jaf nu erau, la
nceputuri, dup Mancur Olson, dect o band de tlhari rtcitori care, cu timpul s-au
statornicit i au nceput, cu arma, cu biciul, cu vorba ce a devenit ea nsi o for, s-i aroge
rolul de protectori spre a dobndi legitimitate pentru aciunile lor, apoi s se organizeze, s
instituie reguli (una dintre primele fiind repetitivitatea prestaiei, alta, pedepsirea sever a
celui care refuza sarcina impus), s instituionalizeze birul i aparatul coercitiv. Iar birnicii
au avut, n cele din urm, motive s-i aleag pe acetia din urm ca stpni i s li se supun,
chiar dac au fcut-o scrnind din dini, ntruct comportamentul lor, afar de faptul c le
oferea sigurana vieii i avutului, era i de natur s ncurajeze, totui, dezvoltarea
economic1.
Nucleele de putere, fie c s-au constituit n scop de organizare a atacurilor, fie n scop de
aprare, s-au perfecionat continuu, au evoluat i au devenit ceea ce sunt azi: organizaia
mijloacelor politice de dobndire a avuiei n societate, organizaia care deine un avantaj
comparativ n violen i, n consecin, monopolul impozitrii ntr-un anumit spaiu
geografic2, adic state, iar aciunea lor are toate atribuiile definitorii ale puterii politice, aa
cum se manifest ea n zilele noastre. Zile n care, afar de faptul c exist pretutindeni, n
toate statele, impozitul este, concomitent, fapt politic, administrativ, economic, social i
ideologic. Dar este i msura organizrii i calitii vieii oamenilor n societate.
2. Impunerea produs al apariiei i dezvoltrii statelor
Studiul instituiei bugetului public al statului i al unitilor administrativ teritoriale
relev faptul c, n esen, scopul acestora este acela de a stabili sarcinile i cheltuielile
publice i de a asigura repartizarea acestor sarcini: cheltuielile, odat ce au fost decise,
trebuie pltite, iar mijlocul (financiar i juridic) prin care se realizeaz aceast repartiie l
reprezint obligaiile fiscale stabilite n sarcina populaiei. ntr-adevr, statul repartizeaz
aceste sarcini prin acte de autoritate i i procur sumele necesare acoperirii cheltuieli
publice, n principal, pe calea taxelor, impozitelor i contribuiilor pe care le impune i le
1 Economistul american Mancur Lloyd Olson Jr. (1932-1998) n ultima sa lucrare, Power and Prosperity,
dar i n alte studii ale sale, analiznd efectele economice ale diferitelor tipuri de guvernare (anarhie, tiranie i
democraie) distinge ntre bandiii rtcitori (roving bandit) i cei statornici (stationary bandit), afirmnd c este
preferabil banditul statornic care, spre deosebire de cel rtcitor, i coreleaz interesele cu cele ale populaiei i
jefuiete n mod chibzuit pentru a nu rmne fr sursa de avuie.
2 F. Oppenheimer, The State: Its History and Development Viewed Sociologically, Ed. Bobbs-Merrill,
Indianapolis, 1912.

Partea a II-a Sistemul veniturilor statului. Impozitele, taxele i contribuiile

206

culege de la populaie, de la agenii economici cu capital de stat sau privat, liber profesioniti,
autori de opere etc. Taxele, impozitele i contribuiile nu sunt, aadar, dect mijloace de
repartizare a sarcinilor ntre membri comunitii. Nu se exclud, desigur, din categoria
veniturilor statului, acele pe care statul le realizeaz din exploatarea activelor sale, n variile
forme de manifestare i de utilizare a acestora, dar ele reprezint veniturile nefiscale.
Venituri a cror mrime este mai mare sau mai mic dup rolul mai mare sau mai mic pe
care statul i-l arog n economia naional, dar care nu a fost nici n economiile centralizate
de natur a permite asigurarea satisfacerii nevoilor publice exclusiv pe seama lor.
De-a lungul timpului, metodele de finanare a cheltuielilor statului s-au schimbat i s-au
diversificat: de la jaf i tribut, pn la impozitele moderne din zilele noastre, care
constituie, pentru toate statele moderne, sursa de baz a veniturilor lor. i chiar dac
impozitul a fost i continu s fie asociat cu puterea de constrngere, cu excesele i cu
abuzurile autoritii, el reprezint un factor de emancipare i de progres n raport cu jaful i
trebuie privit pozitiv, pentru c numai cu ajutorul lui este posibil funcionarea societilor
organizate.
n doctrina contemporan se consider, de altfel, c impozitul modern este o tehnic
liberal, pentru c este mijlocul de a face pe indivizi s contribuie la acoperirea nevoilor
societii i a conductorilor lor, lsndu-le, totui, maximum de libertate1.
Impozitele, taxele i contribuiile sociale sunt instituite ns i colectate astzi de la
populaie nu doar pentru a acoperi cerinele generate de cheltuielile publice, nu doar n scop
de alocare i redistribuire a veniturilor, nu doar pentru acoperirea cheltuielilor publice, prin
intermediul lor statele urmrind, n egal msur s-i implementeze obiectivele
macroeconomice, s influeneze comportamentul economic al contribuabililor i al agenilor
economici, s previn ori s diminueze efectele crizelor economice. n alte cuvinte, prin
taxele i impozitele instituite, statele urmresc s-i realizeze i funcia intervenionist, dar
este posibil ca aceasta s reprezinte elul principal al oricrui stat, chiar i a statului minimal.
Impozitele constituie punctul de referin al fiscalitii i sunt un produs al dezvoltrii
istorice a statului, dei se afirm uneori c impozitul a dat natere statului i nu invers. Logica
ne ndeamn la a concluziona, totui, c impozitele sunt ulterioare statului i c ele au aprut pe
o treapt superioar de dezvoltare a acestuia, pentru c instituirea i perceperea de impozite i
taxe presupune nu doar un act de decizie i de autoritate, ci i un nivel de organizare care s
fac posibil ndeplinirea deciziei. Adic, un tip de organizare statal evoluat.
Supunerea este principiul de baz al societii politice, iar plata impozitului a fost (dar
continu s fie chiar i n zilele noastre) simbol al raportului de supuenie.
ntr-adevr, dac primele cheltuieli pe care acesta le-a fcut au fost susinute de ctre
membrii bogai ai comunitii, odat cu creterea puterii statului, a rolului su, respectiv a
organizrii sale la un alt nivel, superior, i a extinderii activitii sale, s-a simit, din partea
statului, nevoia unor venituri permanente i din ce n ce mai mari. i dac la nceputuri
acestea erau realizate pe seama contribuiilor impuse populaiilor cucerite (jaful fiind
transformat n tribut) ori puse n raporturi de subordonare care s-au permanentizat, mai
trziu, acestea s-au materializat i n contribuiile impuse i culese de la proprii supui, de la
cei care au acceptat, din convingere sau din nevoie, statutul de supus.
n rile Romne, bunoar, cel mai vechi impozit este menionat ntr-un document din
1247 i era un bir, o contribuie pltibil de poporul de jos, constnd ntr-o sum ce trebuia
1

G. Ardant, Histoire de l`impt, Fayard, 1972, citat de M. Bouvier n Introduction au droit fiscal.

Cap. VII. Introducere n studiul impozitelor, taxelor i contribuiilor

207

pltit de locuitorii unei comune, dup cum acetia se nelegeau ntre ei. Suma stabilit n
sarcina comunei era mprit ntre locuitorii ei, fr a exista dispoziii n ceea ce privete
aceast mpreal, suma ce urma a fi pltit de fiecare n parte purtnd numele de cisl. Dar
nc din timpuri strvechi, ceea ce deosebea rile Romne de rile vecine era
multiplicitatea drilor, care s-a pstrat pn n zilele noastre.
n aceast etap a evoluiei statului, impozitul avea i rolul simbolic de recunoatere a
raportului de subordonare a contribuabilului fa de autoritatea statal. Cel care pltea
impozitele recunotea stpnirea: a nu plti impozitele echivala cu negarea autoritii statale,
de aceea i represiunea mpotriva celor ce se sustrgeau de la plata drilor era violent.
Pentru autoritate, indiferent de persoana care o reprezenta sau cu care se confunda, refuzul de
plat al impozitului valora negarea ei, iar acesta era un lucru mult mai grav dect golul din
casa de bani. Prin secolul al XVI-lea, n rile Romne nesupunerea fa de autoritate era
sancionat cu o pedeaps n bani, numit osluca.
Dup unii autori, impozitele au aprut pe teritoriul de astzi al Egiptului din nevoia de a
satisface interesele economice comune ale agricultorilor. Adepii teoriei susin c locuitorii
acestor inuturi au fost nevoii s colecteze i s pun n comun contribuiile lor spre a
constitui resursele (materiale) necesare pentru lucrri de regularizare a cursului Nilului, care
asigura prin revrsrile sale anuale, culturi bogate i prosperitatea populaiei limitrofe. Dar i
n acest caz, concentrarea unor resurse pentru satisfacerea unor interese comune presupunea
existena unei forme de organizare a comunitilor, o organizare statal. i dac impozitele
au aceast origine, atunci trebuie s conchidem c ele s-au nscut dintr-un principiu
generos, acela al solidaritii i contribuiei benevole a membrilor colectivitii pentru
atingerea, pentru realizarea binelui comun, principiu care se va reafirma n statele
moderne abia peste milenii.
Este evident ns, c nu acelai principiu al solidaritii membrilor comunitii n
realizarea binelui comun a guvernat colectarea impozitelor i n Egiptul faraonilor, dar fr
ele, fr impozite, este sigur c nu ar fi fost posibil ridicarea, n deert (la propriu, dar i la
figurat), a unor construcii (piramidele, sfinxul) lipsite de orice utilitate practic pentru
contribuabili, adic lipsite de utilitatea general care este de esena cheltuielilor publice ale
statelor. i este nendoios faptul c impozitele erau atunci i greu de suportat de vreme ce, n
acelai Egipt, sunt ntlnite forme de rezisten n faa impozitelor de tipul anahorezei
fiscale, adic de abandonare a bunurilor i locuinei i retragerea n locuri izolate, locuri n
care agenii fiscali nu mai puteau urmri i executa silit pe contribuabili.
Imperiul Roman ne ofer i el modele de organizare a sistemului fiscal, n care nici o
materie impozabil nu a scpat de la impunere. Supuii romani, de la natere i pn la
moarte plteau o tax tezaurului1. Dar Imperiul strlucea i prin ingeniozitate n materie de
taxe i impozite, modelele i metodele folosite fiind exportate n tot imperiul, inclusiv n
Dacia vremelnic ocupat. Una dintre metodele de obinere de bani n vremuri de criz au fost
taxele de utilizare a vespasienelor (toaletele publice numite astfel dup numele mpratului
Vespasian) devenite celebre n finanele publice prin rspunsul pe care l-a dat fiului su, cel
care le-a amplasat pe strzile Romei pentru a produce bani (probabil, nu la nivelul
ateptrilor i mai ales, al nevoilor) iar nu (neaprat) din motive de igien public: banii
n-au miros.
1

N. Idieru, Studii de economie politic i finane, p. 202.

Partea a II-a Sistemul veniturilor statului. Impozitele, taxele i contribuiile

208

Este ns cert c Imperiul Roman avea, un sistem fiscal performant, impozitele


reprezentnd deja pentru visteria imperial principala surs de venit. n secolul VI . Hr., de
exemplu, n Imperiul Roman cheltuielile militare i pensiile veteranilor erau gestionate prin
bugetul militar, iar sistemul de impunere se baza pe impozite directe (pe pmnt, pe persoan
i pe succesiuni), impozite indirecte (viznd, n principal activitile comerciale) i impozite
extraordinare pe veniturile particulare (przi de rzboi, confiscri). La fel de cert este i c
Imperiul se confrunta adesea cu grave crize de lichiditi, c populaiei srcite de numrul i
mrimea impozitelor i se oferea, spre a-i abate atenia de la starea n care se afla, pine i
circ, c nu de puine ori banii aflai n circulaie erau falsificai i c adesea visteria se
umplea (consistent) pe seama przilor de rzboi. Cheltuielile Imperiului erau i ele pe
msur, statul asumndu-i i sarcina de a hrni sracii, n numr foarte mare la Roma.
Mai aproape de noi, att ca spaiu, ct i ca timp, Imperiul Bizantin dispunea de un
sistem de impozitare att de bine pus la punct de ctre Ioan Cappadocianul, trezorier al lui
Iustinian1, nct se afirm c, n acea perioad, contribuabilii ru platnici ori lsau visteria
goal ori mureau, aa c uneori contribuabilii alegeau chiar moartea ca ultim form de
rezisten fiscal. Astfel, se tie c mrirea excesiv a impozitelor sub Iustinian, n ciuda
eficienei cu care veniturile au fost folosite pentru refacerea Imperiului2, a provocat
nemulumiri generale care au culminat cu o revolt popular, n anul 532, revolt nbuit
cu mult cruzime de mprat3. Nu e de mirare, aadar, c la moartea acestuia populaia
srcit i-a manifestat pe fa bucuria, uitnd de marile realizri ale disprutului.
Interesant de remarcat este i c Digestele lui Iustinian cuprind un capitol numit
dreptul fiscului (jure fisci), coninnd reguli att pentru debitorii fiscali, ct i pentru
Iustinian I (482-565), pe numele adevrat Flavius Petrus Sabbatius, cel sub care a domnit fiindu-i dat de
unchiul su, mpratul Iustin I. Cstorit cu ambiioasa i inteligenta actri (mim) i curtezan Theodora (moart
n anul 548). Spre a se putea cstori cu aceasta, a fost nevoie ca mpratul Iustin I s retrag (a fcut-o n anul
525) o lege care interzicea membrilor clasei senatoriale s se cstoreasc cu femei din clasele sociale inferioare,
inclusiv artistele de teatru. Nscut la Tauresium (ora reconstruit de el dup ce a ajuns mprat i numit Justiniana
Prima) n Macedonia dintr-o familie de limb latin traco-roman sau iliro-roman sau foarte probabil geto-dac.
A fost un om energic i inteligent, considerat mpratul care nu dormea niciodat i ultimul mare mprat
roman. A fost urmat la tron de fiul surorii sale, care a domnit sub numele de Iustinian II, cstorit i el cu o
nepoat a mprtesei Theodora. Biserica ortodox l-a aezat n rndul sfinilor. A fost nmormntat ntr-un
mausoleu special construit n interiorul Bisericii Sfinilor Apostoli n Constantinopol i care a fost profanat de
armatele ostailor Cruciadei a IV-a care au cucerit Constantinopolul n anul 1204. n anul 541 o epidemie de
cium bubonic a izbucnit n Egipt i s-a rspndit n lume. Numai la Constantinopol ciuma a fcut peste 200.000
de victime. Iustinian atins de cium a scpat, totui, cu via.
2 Procopius din Cezareea, cel mai mare istoric al Imperiului Roman trziu i care a trit sub mpratul
Iustinian, n crile sale Istoria rzboaielor, Istoria secret i De Aedificis (Despre construcii), elogiaz
vocaia lui Iustinian de constructor i restaurator al Imperiului i enumer lucrrile ordonate de acesta n imperiu.
Pentru Peninsula Balcanic el enumer peste 6oo de ceti.
3 Revolta din anul 532, cunoscut sub numele de revolta nika (cuvntul nika nseamn victorie i era
strigt de ncurajare n competiiile sportive) a izbucnit la hipodromul din capitala imperiului n timpul unei curse
de cai. Populaia s-a revoltat mpotriva eficienei colectrii de taxe de ctre funcionarii lui Iustinian. Revolta a dus
la distrugerea unor pri importante din capital, inclusiv catedrala Sfnta Sofia. Generalul Belizarie, omul de
ncredere al mpratului, a reprimat brutal rscoala masacrnd poate 30.000 oameni. Datorit importantelor
distrugeri, Iustinian demareaz ambiioase proiecte edilitare, inclusiv noua Sfnta Sofia. Msurile adoptate de el
pentru reorganizarea teritorial, reducerea corupiei i eficientizarea colectrii impozitelor au determinat, n anul
562, organizarea unei conspiraii mpotriva sa, condus de un cmtar bancher, Marcellus, care a fost foarte
aproape de reuit. n Istoria secret, Procopiu spune c n anul 562, generalul Belizarie, care i-a fost prieten,
confident, credincios i ctigtor al multor btlii care au refcut practic Imperiul Roman, a fost acuzat de
corupie i arestat i c Iustinian l-a iertat de pedeapsa cu moartea scondu-i ns ochii.
1

Cap. VII. Introducere n studiul impozitelor, taxelor i contribuiilor

209

agenii fiscali, crora li se recomanda s se comporte asemenea prinilor fa de copii, s


fie drepi n soluionarea pricinilor, s-i apere pe nevinovai, s-i pedepseasc potrivit legii
pe ru platnici, s nu primeasc mit de la contribuabili1.
La fel de interesant este i faptul c pentru Iustinian, conform uneia dintre Novele, ntre
imperium i sacerdotium, proprietatea Bisericii i proprietatea Statului nu era aproape nici o
diferen. Nu este, aadar, de mirare, c Iustinian a fost sanctificat de ctre biserica cretin.
Dar trebuie spus c toate acestea se petreceau ntr-o vreme n care Biserica devenea tot mai
puternic i c acest lucru s-a ntmplat destul de repede n timp (la scara istoriei vorbind), de
vreme ce Sfntul Ambrozie2 putea spune deja tnrului mprat Valentinian al II-lea3, pe la
anul 392, cnd cretinismul abia devenea religie oficial n imperiu, c lucrurile divine nu
sunt supuse puterii imperiale4. n alte cuvinte, c lucrurile divine nu puteau fi atinse nici de
mprat, adic nu puteau fi nici impozitate.
Remarcm ns c nici Ambrozie, la vremea lui, nu spunea un lucru nou: doar i pentru
romanii necretini proprietatea zeilor i proprietatea statului prea a fi, din punct de vedere
juridic, la acelai nivel. Nu ntmpltor s-a concluzionat c biserica i fiscul, Christus i
fiscus erau, n unele privine, comparabile. Iar Codul lui Iustinian confirm c lucrurile
aparinnd bisericilor erau tratate la fel ca lucrurile innd de domeniul sacru al mpratului.
Mai mult, prin secolul al XI-lea, mpraii cretini jurau s apere proprietile pontificale,
drepturile regaliene ale binecuvntatului Petru, regali beati Petri.
Este greu de spus cine a avut rolul cel mai important n primul mileniu cretin: Biserica
sau Statul. Cnd s-a stabilit ierarhia i cnd a fost aceasta schimbat, dac a fost cu adevrat
schimbat vreodat. Este, totui fr ndoial c mult vreme Statul a fost privit ca un Oficiu
al Bisericii, pentru c abia pe la 1324, n lucrarea Defensor pacis, cel mai mare gnditor
medieval, Marsilio din Padova5 a afirmat c Biserica este un Oficiu al Statului. Dar pentru
Apud Gh. D. Bistriceanu, Sistemul fiscal al Romniei, Ed. Universitar, 2008, p. 12.
Sfntul Ambrozie (339 (?)-397) a fost avocat i a pledat cu succes ca avocat, unul din cei patru prini ai
Bisericii Apusene. A fost numit guvernator al Licuriei (cu sediul la Milano), calitate n care a participat la alegerea
unui nou episcop al Milanului, n anul 374, n locul celui decedat. Dup unele surse, un copil din adunare a strigat
Ambrozie s ne fie episcop, alte surse indicnd drept motiv al alegerii sale intervenia sa n disputele dintre
cretini i arieni. A fost ales episcop n anul 374 dei el era doar catehumen (persoan adult pregtit pentru
primirea botezului, acesta avnd loc la 30 noiembrie, iar hirotonirea ca episcop s-a petrecut la 7 decembrie)
completndu-i apoi cultura teologic. Dup alegere i-a mprit averea sracilor i s-a dedicat cu totul bisericii,
fiind aprtor al nvturii ortodoxe. i-a atras mnia mamei lui Valentinian al II-lea i al fratelui su Graian,
adepi ai cultului arian. Opera sa, bogat i valoroas pentru biserica cretin, demonstreaz c religia cretin
poate asimila valorile naturale pe care lumea pgn le-a exprimat. Predicile sale l-au influenat i pe Augustin de
Hippona, ele fiind cele care l-au determinat s se converteasc la cretinism. Teodosie cel Mare a dat celebrele
decrete teodosiene i sub influena lui Ambrozie. n anul 390, urmare a masacrrii locuitorilor Tesalonicului,
Ambrozie l excomunic pe Teodosie, cerndu-i s fac peniten public pentru omorul svrit. Teodosie se
supune canonului i primete apoi iertarea. Este considerat ocrotitorul stuparilor, a albinelor, topitorilor de cear, a
animalelor domestice, al colarilor i al studenilor.
3 mprat roman ntre 375-392. A murit, probabil asasinat, la Vienne, n Galia, la vrsta de 21 de ani, n timp
ce l atepta pe Ambrozie s-l boteze n noul rit cretin. Cretinismul a fost decretat religie oficial n Imperiul
Roman de ctre ultimul mprat care a condus Imperiul roman unit, Teodosiu cel Mare (379-395, o vreme fiind
co-mprat, mpreun cu Graian, n Imperiul de rsrit) dup moartea lui Valentinian al II-lea.
4 Katorowicz H. Ernst, Cele dou corpuri ale regelui.
5
Marsilio dei Mainardini, cunoscut ca Marsilio din Padova (1275?-1343?) este considerat cel mai important
i original gnditor politic al evului mediu i precursor al teoriilor politice semnificative: divorul moralei de
politic a lui Machiavelli, reforma protestant a lui Luther, suveranitatea legislativ a lui Brodin, statul omnipotent
a lui Hobbes, tolerana religioas a lui Locke, separaia puterilor a lui Montesquieu, teoriile democratice lui
Rousseau, interpretarea materialist a ideologiilor lui Marx. Autor al lucrrii Defensor pacis (1324). Tratatul este
1
2

210

Partea a II-a Sistemul veniturilor statului. Impozitele, taxele i contribuiile

aceast afirmaie, atunci cnd autorul a fost identificat (lucrarea nu a aprut cu numele
autorului pe ea din cauza ideilor neconvenabile i monarhilor i bisericii) el a fost condamnat
i silit s fug spre a se salva, mprejurare ce face nc o dat dovada straniei aliane ntre
Biseric i Stat sau ntre Stat i Biseric i n probleme de organizare i n chestiuni
ideologice.
Cu timpul, fiscul a devenit un scop n sine al statului i a fost preluat ca o marc a
suveranitii, n cele din urm putndu-se spune c fiscul reprezint Statul i Principele
(regele, mpratul, monarhul). i c dreptul de a institui impozite este un drept regalian, adic
un drept al regelui. Un drept care a fost tot mai vehement contestat, care a generat conflicte,
rscoale, revoluii, care a costat viaa unor monarhi, care a adus ns i prosperitate unor
popoare, atunci cnd finanele statului au fost bine gospodrite.
Pe msur ce organizarea statal se dezvolt, ea este nsoit i susinut de impozite,
percepute pe cale de autoritate, astfel c i conductorii de state revendic, pentru ei,
prerogative fiscale tot mai mari. Concomitent, se dezvolt ns i forme de rezisten fiscal
eficient. Contribuabilii, iar dintre acetia, n primul rnd nobilii, se organizeaz i se opun
eficient autoritii care este silit, n cele din urm, dac nu s cedeze din dreptul regalian, cel
puin s fac unele concesii, care nu au fost deloc lipsite de importan1.
ntre acestea, prin Marea Cart s-a stabilit c Regele nu poate singur s perceap noi
impozite sau taxe. n acest fel, a fost posibil n Anglia anului 1297 realizarea unui sistem
fiscal bine definit i general, acesta fiind primul cruia i se recunosc aceste caracteristici. De
aici nainte, impozitul ncepe s se (re)afirme i ca instrument al solidaritii ntre membrii
grupului social i n faa cruia, rolul simbolic al supunerii contribuabilului n faa celui
puternic, plete tot mai mult, fr s dispar ns cu desvrire. i este foarte probabil ca
acest rol de simbol al impozitelor s nu se piard cu desvrire niciodat, avnd n vedere c
fiscalitatea este un atribut al suveranitii, la care statele, chiar i n cazul federaiilor, nu sunt
dispuse s renune cu uurin. ncercai s v imaginai o regiune a unei ri n care locuitorii
ar refuza s mai plteasc impozitele! Nu ar fi aceasta forma cea mai clar de negare a
autoritii statale?!
n Evul Mediu, n pofida lipsei de experiena a statelor, sistemele fiscale evolueaz
mult, monarhii europeni, cu excepia celor din Anglia, dispunnd de drepturi discreionare n
stabilirea de taxe i impozite, care sunt tot mai multe i mai apstoare pentru contribuabilul
de rnd, n timp ce persoanele avute, nobilii sunt exceptai de la plata lor. Era firesc ca
despotismul fiscal s genereze nemulumirea contribuabililor, povara fiscal ce apsa asupra
lor fiind cauza, ori cel puin ntre cauzele unor micri sociale de amploare. Este suficient s
amintim doar c pentru Revoluia francez de la 1789 impozitele i srcia provocat de
acestea s-au numrat ntre cauzele ei cele mai importante. Aa se i explic faptul c n zilele
Revoluiei, francezii au jefuit punctele vamale, au ars registrele de eviden a datoriilor
fiscale ale claselor de jos, au eliminat toate privilegiile, iar printr-un decret din 13 iunie 1789
au declarat nule i neavenite toate drile existente sub cuvnt c populaia nu consimise la
acestea i c, de aici nainte nici un impozit nu va mai putea fi ridicat dac nu a fost, n
publicat anonim, dar dup doi ani autorul ei este identificat i condamnat, fiind nevoit s fug de la Paris la
Nurenberg, la Curtea lui Ludovic de Bavaria. A se vedea, M. MAGA, Rolul legii n construcia unei societi
laice la Marsilio din Padova, n Revista Orma. Revist de studii istorico-religioase, nr. 4/2006, p. 136-145.
1 Nici monarhul nu a cedat uor, parlamentarii liberali n concepii fiind adesea trimii la nchisoare, iar n
cazuri extreme, parlamentul nsui era dizolvat. Carol I, de exemplu, a guvernat 11 ani cu Parlamentul nchis, dar
mai trziu, violarea de ctre el a drepturilor i libertilor publice l-a costat chiar capul, el fiind decapitat la 1649.

Cap. VII. Introducere n studiul impozitelor, taxelor i contribuiilor

211

prealabil, decis de adunarea reprezentativ a cetenilor. Raiunea, care spune c nici un stat
nu poate supravieui fr impozite, a nvins n cele din urm, astfel c n Declaraia
drepturilor omului i a ceteanului i apoi n Constituia de la 17931 s-a prevzut c nici un
cetean nu este dispensat de onorabila obligaie de a contribui la acoperirea sarcinilor
publice, chiar dac a condiionat-o de consimmntul la aceste contribuii.
ntreaga Europ s-a pus n micare dup Revoluia francez de teama rspndirii ideilor
ei, astfel c, n tot mai multe ri, sunt abolite privilegiile i exceptrile de la plata
impozitelor. n acelai timp se manifest tendine de egalizare a contribuabililor n faa
impozitelor prin introducerea de impozite indirecte, reducerea impunerii n cazul consumului
necesar, impunerea difereniat a veniturilor i averilor mari, dar i de instituionalizare a
trezoreriilor, de centralizare a finanelor publice, de separare net a casei regale de cea a
statului, de subordonare a fiscalitii i administraiei fiscale controlului parlamentar, de
stabilire a impozitelor exclusiv prin lege. n Belgia, de exemplu, principiul potrivit cruia
nici un impozit nu se poate institui dect prin lege a fost introdus n Constituia din 1835,
care va fi modelul Constituiei romne de la 1866.
Nici n capitalism sarcina fiscal nu a fost i nu este uoar pentru contribuabili. Mai
mult, n capitalism se multiplic formele i modalitile de prelevare a veniturilor statului
pentru a face posibil includerea n categoria pltitorilor i noua clas social: aceea a
muncitorilor. Nu-i mai puin adevrat c nc n capitalismul timpuriu se manifest o nou
atitudine fa de fenomenele economice, incluznd aici i fiscalitatea. n noua concepie,
liberal, asupra rolului statului i a finanelor, statul trebuie s aib un rol limitat, iar
impozitele s fie instituite i colectate exclusiv pentru ca statul s-i poat ndeplini rolul
de jandarm, pentru c fenomenele economice trebuie s se regleze de la sine, iar nu
prin intervenia statului. Concepie care i-a demonstrat carenele n numeroasele crize,
dup cea mai grav dintre acestea, cea din 1929-1933, populaia, dar i finaniti de seam
pronunnd-se pentru intervenia statului n economie, inclusiv prin msuri cu caracter fiscal.
n ciuda prerilor divergente asupra impozitului, care s-au fcut simite att n teorie, ct
i n practic, acesta este instalat definitiv n contiina oamenilor, dar i n arsenalul
instrumentelor la dispoziia statelor, fiind acceptat, chiar i cu titlul de ru necesar, de ctre
contribuabili i tratat cu maxim atenie i respect de ctre puterea public. Impozitele
exist; ele sunt din toate timpurile i n toate locurile. Este deci inutil s se discute despre
existena unei societi care nu ar avea impozite, acest paradis terestru la care viseaz
omenirea i care n cazul nostru ar fi paradisul fiscal. A plti impozite este o obligaie a
fiecrui cetean2.
3. Taxele i impozitele pe teritoriul Romniei
Un regat de proporiile celui a lui Burebista, care a avut ca sftuitor, apoi urma la tron,
pe Deceneu, ca i acela din vremea lui Decebal, avea, fr ndoial, o organizare militar
bine pus la punct, avea ceti de aprare, avea culturi agricole i de vi de vie, avea, desigur
i un sistem fiscal organizat. Avea bogii n aur i argint (regii tracilor aveau arme de aur
cum numai zeii au dreptul s poarte, ne spune autorul Iliadei) a cror faim ajunsese din
Persia pn la Roma strnind poftele care au generat rzboaiele n contra dacilor. Unul dintre
1 Aceast Constituie, important, totui, pentru istoria Franei, nu a fost aprobat. Frana a avut numeroase
constituii, numai n perioada 1789-1802 fiind adoptate 7 acte constituionale.
2 M. Cozian, Prcis de fiscalit des entreprises, p. 1.

212

Partea a II-a Sistemul veniturilor statului. Impozitele, taxele i contribuiile

acestea a fost pierdut de daci la 106, romanii capturnd atunci un tezaur alctuit din 165.000
kg. de aur i 331.000 kg. de argint1, pe seama cruia nvingtorul i-a redresat propriile
finane, a putut scuti de impozite populaia, a acordat daruri (650 de dinari pentru fiecare cap
de familie din cetatea Romei), a organizat spectacole care au inut luni de zile i a pregtit un
rzboi cu perii. i dac nu exist informaii certe n ceea ce privete valoarea capturii de
rzboi, exist dovezi c dup rzboiul cu dacii, n care acetia din urm au fost nvini,
mpratul Traian i-a sporit armata i a nceput uriae lucrri de investiii n drumuri, poduri
dar i n lucrri de art, precum forumul, bazilica i columna ce-i poart numele (terminat n
anul 109), toate acestea purtnd inscripii c din avuia dacilor nvini au fost fcute.
Nefcnd fa atacurilor tot mai numeroase ale popoarelor migratoare, n special goii2
dar i ale triburilor de daci liberi (costobocii i carpii), romanii s-au retras din Dacia dup
165-170 de ani de ocupaie3, iar noi exagerm desigur, consecinele acestei ocupaii, atunci
cnd afirmm c am fi fost romanizai ori c ne-am romanizat de bun voie n anii
ocupaiei. Suntem nedrepi cu naintaii notri sau doar naivi, atunci cnd susinem c
romanii ar fi reuit s fac, pe un teritoriu extrem de ntins (ocupat, de altfel, doar n
proporie de 14%) i cu un numr mic de militari (4 legiuni, masate i acestea la graniele de
nord i nord vest) care nu pridideau cu luptele la grani ori cu reprimarea actelor de
nesupunere ale ocupailor i ntr-un rstimp de doar un secol i jumtate, ceea ce nu au reuit,
de exemplu, s fac maghiarii ntr-un mileniu de ocupaie n Transilvania.
Dar este i mai greu de crezut c impozitele impuse dacilor ocupai (impozitul funciar
tributum soli, capitaia tributum capitis, impozitul pe succesiuni vicesima hereditatum,
darea pentru eliberarea sclavilor vicesima liberatum, drile pentru arendarea punilor i
salinelor conductores pescui et salinarum, ori cele datorate de ntreprinztori conductor
comerciarum), au supravieuit n contiina locuitorilor daco-romani vreme de aproape un
mileniu, ct a durat perioada n care nu avem dovezi ale existenei unor forme de organizare
social de tip statal pe teritoriul Romniei de azi.
Romanii, preocupai de soarta imperiului lor i de a salva ce se putea salva din imperiul
cndva de temut, au lsat n Dacia o populaie neorganizat, nenarmat i incapabil s fac
1 Evaluarea aparine lui Jerome Carcopino, dar conform lui Criton, care l-a nsoit pe Traian n rzboi i a
scris Getica, prada a fost alctuit din luat ca prada din 5.000.000 livre de aur si indoitul acestei cantiti, la care
s-au adugat vasele de nepreuit valoare", turmele, armele si cei 500.000 de captivi.. Rzboaiele dacice au
reprezentat un triumf uria pentru Roma i armatele sale. Dup triumful su, Traian a anunat 123 de zile de
srbtoare n ntreg Imperiul Roman. Minele de aur ale Daciei au fost folosite de romani, asigurnd surse
importante de finanare pentru alte campanii romane. Dup rzboi, o mare parte a populaiei civile a Daciei a fost
ucis sau trecut n sclavie, n parte pentru a descuraja alte rebeliuni. Mai puin de jumtate din Dacia a fost oficial
anexat i apoi organizat ca provincie imperiu.
2 De la acetia ne-au rmas doar dou cuvinte: balt i sticl i denumirea de vlahi.
3 Este lipsit de logic i s admitem c toat populaia Daciei s-ar fi retras mpreun cu armata i
administraia roman la sud de Dunre, n Moesia (Bulgaria de nord est i Serbia de est), denumit dup retragere,
cu ipocrizie, Dacia Aurelian. Denumire ce i s-a dat spre a se lsa impresia c incapacitatea de a se opune eficient
barbarilor migratori nu era o nfrngere i spre a evita acuzaiile de pierdere de teritorii ale Imperiului. n fapt,
retragerea nici nu a fost rezultatul unor veritabile nfrngeri militare, teritoriul fiind cedat goilor devenii aliai ai
Imperiului ca federai, avnd obligaia nu doar de a nu-i mai ataca, ci i pe aceea de a-i ajuta mpotriva altor
nvlitori. n acelai timp, nu trebuie nici s ne imaginm c pentru romani, frontierele aveau acelai neles pe
care termenul l are n zilele noastre. Frontiera nu era atunci o simpl linie. Era un ansamblu de fortificaii, teritorii
nelocuite, pduri, mlatini, ruri, fluvii. Era mai degrab un front n continu micare. Chiar bogaii cnd o
prseau nu o fceau fr gndul de a se rentoarce., dovad, mulimea de comori ngropate, gsite pe pmntul
vechii Dacii. Un popor aezat nu fuge niciodat n ntregime n faa unei nvliri (A.D. Xenopol).

Cap. VII. Introducere n studiul impozitelor, taxelor i contribuiilor

213

fa eficient, atacurilor barbare, tot mai numeroase i tot mai violente. Au lsat un vid de
putere i de organizare pentru care nu avem de ce s le fim recunosctori. Dacia din care
romanii s-au retras a fost lsat prad triburilor de nvlitori, tot mai muli, tot mai organizai
i mai puternici i care aveau s ajung, n cele din urm la Roma. Iar n ceea ce privete
dreptul aplicabil n Dacia ocupat i urmele lsate de acesta, trebuie amintit c abia dup lui
edictul din anul 212 al mpratului Caracalla s-a generalizat cetenia roman i doar de la
aceast dat, dreptul roman, pn atunci doar drept naional al Romei, a ptruns i n
provincii.
Aceasta nu nseamn c, dup retragerea roman, formele de organizare social ar fi
lipsit cu desvrire i nici c formaiunile existente ar fi fost influenate mai mult de modelul
roman dect de tradiiile locale. Cu timpul, micile comuniti locale constituite, ca peste tot,
n jurul familiei1 s-au extins, iar din ele s-au dezvoltat forme de organizare statal, cnezatele
fiind astfel de formaiuni de tip statal. Dar atunci cnd primele forme de organizare statal au
aprut, privirile conductorilor acestora s-au ndreptat mai degrab spre Bizan i capitala
Imperiului Bizantin Constantinopol, Imperiul Roman fiind, demult cenu i istorie. n
consecin, administraia finanelor statului feudal (romn ca i cel moldovean) a avut la baz
concepia imperial bizantin, conform creia Domnul era stpnul rii. De aceea,
domnitorul Neagoe Basarab (1512-1521), n nvturile lsate fiului su Teodosie i
putea spune: iar venitul tu, ce-i va reveni din toat ara ta, s fie totul n minile tale. S
nu cumva s-l dai i s-l mpari pe boierii ti sau pe rudele tale sau pe niscai slugi de ale
tale, ci s fie tot cu seam n minile tale. D cui vei vrea s dai cu mna ta, ce s tie i s
mulumeasc c tu eti Domn2.
n secolul al XIII-lea, ntr-o astfel de formaiune de tip statal documentele istorice
consemneaz existena unui impozit indirect: tax vamal datorat (n bani), la intrarea i
ieirea prin vmi. Vmile erau ns numeroase, fiind aezate att la granie, ct i la barierele
oraelor. Sub Mircea cel Btrn (1386-1418) ns, alturi de taxele vamale, se pltea i
dijma sau zeciuiala, adic una din zece, aceasta din urm fiind pltit n natur. n secolul al
XV-lea se generalizeaz capitaia, darea personal pe cap de locuitor, dar o dat cu ea
apar i primele forme de inegalitate n faa impozitului la noi, pentru c acest impozit era
pltit numai de poporul de jos.
Rzboaiele cu turcii au sectuit resursele unei populaii ce abia reuise s se organizeze,
dar nu i s se ntreasc suficient de mult spre a face fa cu succes noilor nvlitori, astfel
c Domnii, att cei din Moldova, ct i cei din ara Romneasc au fost silii, n cele din
urm, s accepte suveranitatea otoman i s plteasc, mai bine de 400 de ani un greu tribut,
ncercrile (nu puine) de a opri plata acestuia fiind reprimate sngeros, muli dintre ei
pierzndu-i nu doar scaunul domnesc, ci i viaa. n cei peste 400 de ani de suveranitate
otoman (peste care s-a suprapus, ori a fost nlocuit, uneori, de cea rus ori austriac) n
rile Romne s-a dezvoltat un sistem fiscal att de mpovrtor prin mulimea i nivelul de
1 Comuna este organizarea politic n care omul i gsete cele dinti elemente n legtur cu instinctele lui
de conservare, cu sentimentele de familie i cu interesele lui materiale sau morale. Acolo n Comun, omul este
legat de familie, de tradiie, de iubirea de pmnt i de oameni, de obiceiuri i astfel el devine membru solidar al
comunitii. Acolo ntlnim legtura dintre trecut i prezent, acolo gsim sufletele oamenilor topite n colectivitate
i rdcinile adnci din care se nate puterea naiunii ntregi. Din acest punct de vedere Comuna reprezint n Stat
puterea conservatoare fora de coeziune social.
2 N. Idieru, Studii de economie politic i finane, p. 157 i Gh. Bistriceanu, Sistemul fiscal al Romniei,
p. 16.

214

Partea a II-a Sistemul veniturilor statului. Impozitele, taxele i contribuiile

impozitare i att de silnic n execuia contribuabililor nct l-a fcut pe consulul englez
Wilkinson n Principate n perioada 1814-1821, s afirme c nu exist popor n lume care
s fie mai apsat de despotism i copleit de dri ca ranul romn din Muntenia i Moldova
i nimeni nu ar putea suferi cu aceeai rbdare i aceeai resemnare ca dnsul, nici chiar
jumtate din sarcinile care apsau deasupra lui1.
ntr-adevr, Domnii romni, a cror cmar personal se confunda cu visteria rii, erau
stpni absolui n ara n care domneau, sursele lor de venituri fiind nsemnate i diverse, iar
cei nsrcinai s o umple nu erau doar inventivi, ci i deosebit de zeloi, astfel c domnia
rii era tentant chiar i atunci cnd era cumprat cu bani grei. ntre veniturile domnilor
romni se numrau:
- ntinsele lor proprieti (pmnturile neocupate aparinnd tot domniei);
- confiscrile (care nu erau rare nici pentru moiile boiereti, ai cror proprietari cdeau
adesea n dizgraia domnului);
- obligaiile oamenilor de a presta munci n folosul domniei (transporturi, pescuit,
facerea morilor, prit, arat, adunatul recoltelor etc.);
- impozitele pltite de populaie, cu excepia boierilor;
- exploatrile de sare.
ntre prestaiile n natur instituite de-a lungul anilor, se numrau: caii de olac
(rechiziiile de cai pentru serviciile de coresponden), joldul (obligaia de a servi pe domn
ori de cte ori acesta o cerea), posada (obligaia de a gzdui otenii, slugile domneti i solii
strini), podvada (punerea la dispoziie a boilor de transport, cel mai adesea pentru lucrrile
de ntrire a cetilor turceti). Dintre prelevrile (unele de a zecea parte, altele n sum fix),
ridicate la nceput n natur i apoi n bani, mai cunoscute sunt: vcritul sau cunia (datorat
pentru boi, vaci, cai), albinritul sau desetina (datorat pentru stupii de albine), gotina
(pentru oi i porci), vinericiul domnesc (asupra vinului) i pogonritul (pentru culturile de
vi de vie, impozit care nu a fost permanent), pripitul (pentru vitele pierdute), tutunritul
(pentru terenurile cultivate cu tutun), fumritul (avnd natura unui impozit pe capitaie,
asupra fumurilor, adic asupra numrului de couri de fum, devenit n vremea lui I.T. Calimah
att de mpovrtor nct oamenii i distrugeau hogeagurile pentru a scpa de plata acestui
impozit), merticul (asupra finii mcinat n mori), tretina (treime asupra porcilor i
mieilor), npasta (cuvnt sinonim astzi cu nedreptatea grav i care, la origine a fost
introdus n anul 1577 desemna birul pltit de locuitorii unei comuniti n locul celor care
se bjeneau sau amenda pltit de ranul pe pmntul cruia se fptuise un omor n
mprejurri nelmurite), ploconul mpratului, ploconul hanului, birul sau cisla. Acesta din
urm pare a exista de prin secolul al XIII-lea i se plteau, la nceputuri, de ntreaga
comunitate, n colectiv, mai trziu suma fixat fiind repartizat n mod egal pe locuitori,
pentru ca, prin secolul al XVII-lea s fie formulat o recomandare de cisluire dup putere,
adic de impunere la plat pe msura puterii contributive.
Sub Constantin Brncoveanu birurile se multiplic i capt denumiri diverse i
sugestive: birul pentru zahareaua cameniei (pentru ntreinerea cetii Camenia), birul
pentru odile turceti (ntreinerea grzii turceti a domnilor), birul jicniei (grul necesar
locuitorilor capitalei), birul ttarilor (darea ctre ttari pentru a ne scuti de invazii), birul
slugeriei (destinat ntreinerii slugilor, mesei i caselor domneti) birul vozianilor i al
cruilor (transporturile de materiale de rzboi i alimente pentru turci) etc.
1 Th. C. Aslan, Tratat de finane, Ed. Tipografiile Romne Unite, Bucureti, 1925, p. 21, citat de
Gh. Bistriceanu, Sistemul fiscal al Romniei, p. 17.

Cap. VII. Introducere n studiul impozitelor, taxelor i contribuiilor

215

Comerul era impus att pentru activitatea local, ct i pentru exporturi. Trgurile i
oraele erau supravegheate de prclabi i oamenii domniei mputernicii, cu cri domneti,
pentru ridicarea drilor. Meseriaii i comercianii, dup constituirea breslelor, plteau dri
de corporaiuni, dri pentru intrarea mrfurilor n orae sau trguri, taxe vamale (vama mare,
cnd taxa se aplica fiecrui produs n parte i vama mic, atunci cnd taxa se aplica pentru
ntregul transport).
Aparatul fiscal n rile Romne era i el pe msura numrului i mrimii impozitelor,
adic numeros i alctuit din slujbai nemiloi. Acest aparat era alctuit din: marele
vistiernic (ministrul de finane), marele vame (eful vmilor) ajutat de vamei, prclabi,
ispravnici de inuturi, birari, globnici, dabilari (percepeau impozitele n natur), gotinari,
olcari, pripari, cotari (care percepeau drile de la vnztori cu cotul), cantaragii (care
ineau cntarul domnesc n trguri pentru msurarea mrfurilor i perceperea drilor).
Caracteristic sistemului fiscal din rile Romne era, aadar, arbitrariul n perceperea
acestora i faptul c numai rnimea liber i clca, adic birnicii, plteau toate drile,
marii stpni de moii, boierii, mnstirile i chiar breslele beneficiind de scutiri totale sau
pariale de dri.
n cea de a treia domnie a sa n Muntenia, la 1741, Constantin Mavrocordat, dintr-un
spirit de dreptate i pentru a uura sarcina contribuabililor, a introdus, prin al su Aezmnt
constituional pentru ara Romneasc1, o serie de reforme pe care nici el nu le-a putut
ns respecta n totalitate din cauza cererilor crescnde de bani ale turcilor, care, prin secolele
XVIII i XIX, erau sufocai de povara unei imense datorii externe i imensele cheltuieli ale
curii imperiale, direcii spre care se duceau majoritatea fondurilor colectate de la supui.
Msurile introduse de Constantin Mavrocordat urmrea s asigure aplicarea
principiile moderne ale proporionalitii, generalitii i rspunderii individuale n faa i
pentru datoriile fiscale. n acest scop, domnul inspirat de legile din alte ri:
- a transformat capitaia dintr-un impozit direct de repartiie, ntr-un impozit de cotitate;
- a introdus principiul generalitii (erau scutii de la plata impozitelor doar invalizii);
- a grupat contribuabilii de la sate i orae pe cisle; toi oamenii unei grupri fceau parte
dintr-o cisl, numai evreii i armenii plteau direct la vistierie;
- impunerea se fcea pe capetele oamenilor, pe dobitoace, pe vii, pe hrana omului i pe
tot privilegiul su, dup putina fiecruia iar n foile de cisl se trecea averea datornicului. n
alte cuvinte, se introduce impozitul proporional cu puterea contributiv;
- steanul devine responsabil numai de partea lui de contribuie, nu i de a celorlali;
progresul era doar pe jumtate ns, pentru c ranul este legat fiscal de pmnt, aidoma
iobagilor, neavnd dreptul s se mute dintr-un sat n altul, msur pe care o impusese cu mult
nainte Mihai Viteazul. n plus, regula nu a fost respectat de domnie care a poruncit ca
locuitori rmai s plteasc i drilor celor bjenii, a celor care practicau anahoreza fiscal
ca form de rezisten n faa birurilor, meninndu-se un impozit numit npasta, care data
din anul 1577, din vremea domniei lui Alexandru Mircea).
- o seam de dri odioase, precum vcritul, pogonritul, ploconul, bairamul sunt
desfiinate;
- se suprim impozitul asupra preoilor i boierilor, acesta fiind unul din punctele cel mai
nevralgice ale reformei sale, dar concesia fcut boierilor a fost necesar pentru a obine de
la ei sprijin pentru celelalte reforme n interesul ranilor.
1 Dei nu era o constituie n sensul modern al termenului, Aezmntul constituional a lui Constantin
Mavrocordat este inclus, de unii autori, n rndul celor 33 de documente din ara Romneasc i Moldova
considerate a include practici constituionale.

216

Partea a II-a Sistemul veniturilor statului. Impozitele, taxele i contribuiile

- dregtorii sunt mpuinai, dregtorilor li se stabilete leaf de la vistierie pentru a se


pune capt abuzurilor; cei ieii din slujb sunt supui la dri, acesta fiind unul dintre puinele
puncte ale reformei care au fost consecvent aplicate;
- se instituie control asupra bugetului mnstirilor (care este primul control financiar la
noi).
Domnul a mai dispus facerea unui recensmnt al contribuabililor, a unit venitul
cmrii domneti cu al tezaurului public i a nfiinat Casa rsurilor (alimentat cu 4 parale
la fiecare leu din veniturile generale ale Tezaurului) banii acesteia fiind destinai plii
funcionarilor statului. Dar n contra curentului care se manifesta n alte ri ale Europei,
domnul Mavrocordat a unit venitul cmrii domneti, cu venitul tezaurului, alctuind o
singur vistierie din care se susineau toate nevoile rii.
Dup Tratatul de la Adrianopol din 1829, cnd Moldova i ara Romneasc au fost
ocupate de rui (continund s se afle ns i sub suzeranitate otoman) au fost adoptate, sub
supravegherea generalului Kiseleff, Regulamentele Organice (aplicat n Muntenia din iulie
1831 i n Moldova din ianuarie 1832), acte care conineau dispoziii privind administrarea
general a societii, inclusiv la finanele statului, care sunt reformate n profunzime prin
simplificarea sistemului de impunere i precizarea obligaiilor fiscale ale contribuabililor.
Astfel, Regulamentele desfiineaz toate drile vechi i introduc:
- un impozit pe capitaie, n sum fixa (30 de lei), aplicabil numai ranilor, pentru c
meseriaii plteau patenta. Dar trebuie spus c iniial, acest impozit era pltit de capul
familiei pentru toi membrii familiei i c dup anul 1905, dac valoarea locuinei avea o
valoare mai mic de 350 de franci, familia era scutit de plata acestui impozit;
- un impozit asupra industriei i comerului (meseriaii i comercianii erau mprii
pe cte trei categorii, dup criterii exterioare. Astfel, comercianii erau mprii n: i)
exportatori i importatori, care plteau 270/288 lei, comercianii care nu lucrau dect n ar
i care plteau 138/144 lei, micii comerciani, care plteau n ambele ri cte 73 de lei anual.
Meseriaii erau mprii n categorii care plteau: i) 120/105 lei, ii) 80/61 lei i iii) cte 30
de lei anual, ca i ranii.
Ca impozite indirecte, erau reglementate: vmile, drile asupra srii i taxele
speciale asupra exportului sau importului de vite.
Reforma realizat de Regulamentele Organice, privite cu nencredere de ctre populaie
pentru c erau opere ale ocupanilor strini sufer ca i reforma domnului Constantin
Mavrocordat, de o lips major: scutirea boierilor de impozitele directe i lsarea ntregii
sarcini fiscale pe umerii ranilor, meseriailor i comercianilor. Dar afar de simplificarea i
precizarea obligaiilor fiscale, Regulamentele Organice au i meritul de a fi realizat o
unificare fiscal a Principatelor, nainte de unirea politic a acestora, de a fi fixat sarcinile
statului pe timp de un an, de a fi introdus reguli ferme n finanele publice i de a fi pus
astfel bazele sistemului bugetar i fiscal modern.
Odat cu unirea Principatelor i dezrobirea ranilor ncepe o nou etap n dezvoltarea
rilor Romne, att de greu ncercate i de sleite de o fiscalitate excesiv. Poate de aici i
nevoia lui Alexandru Ioan Cuza de a preciza n mesajul su din anul Unirii n care arta c
impozitele vor fi stabilite numai treptat i aceasta n urma unor studii adnci i de a
consacra prin Constituia din 1866, avnd ca model Constituia din 1835 a Regatului Belgiei,
principiul modern potrivit cruia nici un impozit nu se poate percepe dect n temeiul unei legi.
n anii 1862-1863 au fost adoptate legile de unificare administrativ i fiscal, aceasta
din urm de inspiraie european, legi n care i au izvorul impozitele directe, pstrate pn

Cap. VII. Introducere n studiul impozitelor, taxelor i contribuiilor

217

dup primul rzboi mondial, impozitul funciar, stabilit la 4% din venitul net, impozitul
pe patent, impozitul personal, contribuiile speciale pentru construcia de poduri i
osele. Este de remarcat ns c veniturile realizate pe seama impozitelor instituite de
Domnitorul Unirii nu au putut acoperi toate cheltuielile statului, astfel c toate bugetele
din timpul domniei sale au nregistrat deficite.
n timpul domniei lui Carol I, ncepnd din anul 1872, o nou reform a impozitelor a
avut loc n ara noastr, msurile luate avnd ca efect ameliorarea bugetului i fcnd posibile
numeroase lucrri de investiii publice. Au fost adoptate n aceast perioad: Legea
contribuiilor directe (1871), Legea pentru recensmntul contribuiilor directe (1877), Legea
de organizare a Ministerul Finanelor (1882), Legea pentru organizarea administraiei
financiare a statului (1897). S-au multiplicat ns i impozitele, dar se instituie i monopoluri
ale statului asupra: srii, tutunului, chibriturilor, crilor de joc, prafului de puc, hrtiei de
igarete. ntre impozitele pe consum, au fost reglementate: impozitul asupra zahrului,
impozitul asupra produselor petroliere i impozitul pe spectacole, alturi de alte impozite
indirecte cum erau: taxele de timbru1, impozitul pe buturi spirtoase i taxele vamale. Cele
mai numeroase erau, desigur, impozitele directe, ntre ele figurnd: impozitul funciar agricol
i pe cldiri, patenta, impozitul complementar de 1% din venitul general al contribuabilului,
impozitul asupra venitului din valori mobiliare, impozitul pe salarii, dar i impozite cu
afectaiune speciale, cum erau taxele militare.
Mai trziu, la modernizarea finanelor publice i a sistemul fiscal al Romniei, au avut
contribuii importante:
- Nicolae Titulescu (n 1921, cnd era ministru de finane), care a propus msuri pentru
reducerea drastic a cheltuielilor pn la limita unde ncepe dezorganizarea serviciilor
publice i sporirea veniturilor pn la limita care nu se poate depi fr a stnjeni producia.
Tot el a propus instituirea impozitului progresiv pe avere i pe mbogirea din timpul
rzboiului (msur propus sub presiunea opiniei publice scandalizat de ctigurile
fabuloase ale celor care s-au ocupat de aprovizionarea armatei n timpul rzboiului), dar
msura, care viza i pe strini, nu s-a aplicat. A introdus ns, dup modelul SUA, impozitul
asupra luxului i a cifrei de afaceri, asupra locului de consumaie i a hotelurilor, care s-au
dovedit a fi dintre cele mai productive impozite.
- Vintil Brtianu care a propus o nou lege a contribuiilor directe, impozitul pe
venitul global, aezat asupra ntregului venit anual, compus din veniturile separate supuse
impozitelor elementare.
n perioada 1921-1927 bugetele Romniei au fost excedentare, dar criza din anii
1929-1930 au repus n discuie, ca n toate celelalte ri afectate de criz, viabilitatea
politicilor fiscale, ntre msurile luate ncepnd cu anul 1933 fiind sporirea taxelor pe
consumaie, a impozitului pe lux i pe cifra de afaceri i a contribuiilor directe, astfel c n
anul 1936 acestea au format sursele principale de venituri la buget.
Al doilea rzboi mondial i comunizarea Romniei au oprit evoluia fireasc a
sistemului fiscal romnesc, astfel c, dup Revoluia din Decembrie 1989 ara noastr era
nepregtit pentru o politic bugetar i fiscal echilibrat, pentru stabilirea unui just raport
ntre venituri i cheltuielile publice aa cum cere economia de pia2. Noul sistem fiscal s-a
Acestea se numeau taxe de timbru pentru c se percepeau prin aplicarea de timbre (sau mrci) care se
aplicau pe hrtia pe care se scriau actele supuse taxei.
2 A arta critic i ct mai vehement spre trecut este un ablon regretabil i nedrept. Pentru c trecuii
politicieni erau, cei mai muli, mai pregtii i mai puini corupi dect muli din cei care azi conduc.
1

218

Partea a II-a Sistemul veniturilor statului. Impozitele, taxele i contribuiile

nchegat cu greutate (Codul fiscal intrat n vigoare la 1 ianuarie 2004 a suferit deja peste 20
de modificri importante), este mbcsit de o legislaie stufoas i adesea incoerent i norme
de aplicare care, nu de puine ori se abat de la lege. n alte cuvinte, sistemul fiscal al
Romniei pare a avea toate defectele pe care rile moderne le-au depit demult i prin
confruntarea permanent dintre stat i contribuabili1. Este ns destul de evident i faptul c
contribuabilul romn nu este pregtit s se organizeze i s se confrunte cu statul de pe alte
poziii dect cele individuale.
Ct privete Constituia n vigoare, relevante pentru sistemul fiscal pe care, la nivel de
principii, l consacr sunt urmtoarele texte:
a) Art. 56 (Contribuii financiare) care prevede c: (1) Cetenii au obligaia s
contribuie, prin impozite i prin taxe, la cheltuielile publice. (2) Sistemul legal de impuneri
trebuie s asigure aezarea just a sarcinilor fiscale. (3) Orice alte prestaii sunt interzise, n
afara celor stabilite prin lege, n situaii excepionale.
b) Art. 137 alin. (1) (Sistemul financiar) care prevede c: (1) Formarea,
administrarea, ntrebuinarea i controlul resurselor financiare ale statului, ale unitilor
administrativ-teritoriale i ale instituiilor publice sunt reglementate prin lege.
c) Art. 139 (Impozite, taxe i alte contribuii), care prevede c: (1) Impozitele, taxele
i orice alte venituri ale bugetului de stat i ale bugetului asigurrilor sociale de stat se
stabilesc numai prin lege. (2) Impozitele i taxele locale se stabilesc de consiliile locale sau
judeene, n limitele i n condiiile legii. (3) Sumele reprezentnd contribuiile la constituirea
unor fonduri se folosesc, n condiiile legii, numai potrivit destinaiei acestora.
Se constat c legiuitorul constituant nu a fost nici riguros, nici consecvent cu termenii
folosii pentru c, n timp ce, prin art. 56, las s se neleag c impozitele i taxele
reprezint singurele contribuii financiare ale cetenilor i c orice alte prestaii sunt
interzise, n afara unor cazuri excepionale, prin art. 139 se refer la impozite taxe i alte
contribuii, dar i la orice alte venituri ale bugetului. i afar de faptul c prin art. 139
se las deschis posibilitatea instituirii i a altor contribuii, fr a le mai condiiona de
situaiile excepionale care le-ar putea justifica, conform alin. (3) al aceluiai articol,
impozitele i taxele nu mai intr n categoria contribuiilor (astfel cum se spune n art. 56).
Aceasta reprezint ns o delimitare logic, pentru c, n sistemul nostru, contribuiile
(numite n alte sisteme de drept cotizaii sociale) sunt diferite de taxe i impozite i au, spre
deosebire de acestea din urm (care odat ncasate se depersonalizeaz, intrnd n masa
veniturilor din care se acoper toate cheltuielile statului), o destinaie precis i de la care nu
pot fi deturnate.
Nu credem c se poate pune semnul egalitii ntre noiunile de alte contribuii i alte
venituri, pentru c bugetul de stat poate avea i alte surse dect veniturile fiscale, adic
veniturile nefiscale cum sunt veniturile din vnzarea sau exploatarea bunurilor statului,
veniturile din nchirierea sau concesiunea de bunuri i servicii etc. i, credem, c aceste alte
surse au fost avute n vedere de legiuitor atunci cnd s-a referit la alte venituri, iar nu
veniturile fiscale.
n orice caz, nu se poate accepta ideea c prin art. 139 (impozite, taxe i alte contribuii)
din Constituie, legiuitorul s-ar fi abtut de la principiul nscris n art. 56, potrivit cruia orice
1 C. David, Regards critiques et perspectives sur le droit et fiscalit, afirm c i dreptul fiscal francez face
obiect de numeroase critici n instituiile UE, principalul repro fiind acela c nu asigur pentru contribuabili
securitate juridic.

Cap. VII. Introducere n studiul impozitelor, taxelor i contribuiilor

219

alte prestaii, n afar de taxe i impozite, sunt interzise, n afara celor stabilite prin lege, n
situaii excepionale. n alte cuvinte, chiar i atunci cnd se stabilesc n sarcina cetenilor
alte contribuii, ele pot fi justificate numai de mprejurri excepionale, ceea ce, constituie,
desigur, o ngrdire important a posibilitilor legiuitorului ordinar.
4. Justificarea i legitimarea dreptul de impunere i a impunerii
Impozitele i taxele reprezint principalele resurse de venituri ale statului, dar sunt, n
acelai timp, i instrument de aciune la dispoziia statului pentru influenarea vieii
economice i sociale i chiar a vieii politice. Acest lucru este demonstrat de funciile, mai
nainte artate, pe care impozitul i impozitarea le ndeplinesc, adic funcia
financiar-bugetar, funcia economic i funcia politico-social.
Dreptul de impunere al statului este o posibilitate, impunerea este o realitate. Statul,
instituind i percepnd impozite i exercit un drept, contribuabilii, atunci cnd achit
impozitul stabilit n sarcina lor, i ndeplinesc o obligaie.
Dreptul de impunere este acel drept al statului sau al colectivitilor publice care le
permite a pretinde de la ceteni contribuii n bani pentru satisfacerea nevoilor colective.
Impozitul este exercitarea dreptului de impunere pentru satisfacerea de ctre stat a nevoilor
generale prin ndeplinirea funciilor sale economice, financiare sociale i politice. Statul are
dreptul de a percepe impozite i acestui drept i corespunde datoria cetenilor de a le plti.
Nu exist, nu poate exista, stat fr impozite.
Dar pe ce se fondeaz azi acest drept al statului de a percepe impozite i obligaia
noastr de a le plti? Pe cetenie, pe drepturile i obligaiile care se nasc din raporturile
cetean stat, pe un raport de subordonare ntre ceteni i stat, pe ideea de sacrificiu, pe
ideea de asigurare a vieii i averii i a serviciului pltit, pe o nelegere dintre stat i
contribuabili, pe solidaritatea care unete pe membrii comunitii statale1, pe monopolul
constrngerii pe care orice cetean l recunoate statului cruia i aparine ori pe
consimmntul nostru, al contribuabililor? Sau pe toate acestea mpreun?
Dac ntrebm de cauza impozitelor, atunci cnd o facem, ntrebm de cauza i de
scopul existenei statului. Justificarea impunerii se afl n natura statului i n natura
comunitilor locale, precum i n raportul dintre contribuabili i aceste entiti (stat i
comuniti locale). Motivul cel mai important al impozitului este necesitatea absolut a
statului, pentru c n lipsa statului, traiul oamenilor, dac ar putea exista, ar fi, cu siguran,
mult mai greu. Omul este o fiin social prin natura sa, iar statul a aprut din nevoia de
cellalt2. Nevoia de cellalt, nevoia de a ne face viaa mai uoar i mai sigur este cauza
M.-A. Georgescu, Administrarea finanelor publice i a bugetului, ed. a II-a, Ed. Pro Universitaria,
Bucureti, 2009, p. 129.
2 Thomas Paine, autorul lucrrilor Drepturile omului (1791) i Bunul sim (1776) afirma c unii
scriitori au confundat att de mult societatea cu sistemul de guvernare, nct fac puin sau deloc distincie ntre
ele; n timp ce aceste nu numai c sunt diferite, dar au i origini diferite. Societatea este produs de dorinele
noastre, sistemul de guvernare e produs de slbiciunile noastre; prima ne promoveaz fericirea n mod pozitiv,
unind afeciunea noastr, iar ultima n mod negativ, restrngndu-ne viciile. Una ncurajeaz legturile, cealalt
creeaz deosebirile. Prima este stpnul, a doua este cel care pedepsete. Lucrarea sa Bunul sim a fost
vndut n jumtate de milion de exemplare la prima ei editare n 1776 i a influenat covritor Declaraia de
Independen a reprezentanilor celor 13 colonii engleze din America de Nord din 4 iulie 1776. Thomas Paine a
fost aproape de a fi executat n Frana pentru c a ncercat s salveze viaa regelui Ludovic al XVI-lea, iar SUA, la
independena creia a contribuit, a sfrit prin a-l detesta, prin glasul lui Theodore Roosevelt denunndu-l ca mic
ateu murdar, dovad c nicieri n lume, n vremurile care pun la ncercare sufletele oamenilor, bunul sim nu
este la mod.
1

220

Partea a II-a Sistemul veniturilor statului. Impozitele, taxele i contribuiile

organizrii oamenilor n comuniti i apoi n state, cu toate consecinele care decurg din
aceasta, inclusiv aceea de a plti impozite i de a recunoate statului dreptul de a institui i
percepe impozite.
Impozitele nu apar ca pre pentru servicii ale statului i de care contribuabilii
beneficiaz, ci ca datorie a membrilor comunitii de a asigura existena i funcionarea
statului i a administraiilor locale care lucreaz n interesul tuturor. Datoria de contribuabil
este echivalent cu datoria de cetean al statului, cu aceea de aprare a rii, dar i cu altele
specific umane: de ajutorare a semenilor, de solidaritate cu acetia, cu nevoile lor, cu
aspiraiile lor, de urmrire i realizare a binelui comun prin efortul tuturor.
Dreptul statului de a ridica impozite este consecina datoriei sale de a-i ndeplini scopul
de stat i funciile sale. Comunitatea care se organizeaz i se constituie n stat determin
cheltuieli pentru satisfacerea unor nevoi specifice acestei organizri, aa nct comunitatea
trebuie s acopere aceste cheltuieli. Puterea organizat ia asupra sa stabilirea nevoilor pe care
trebuie s le satisfac i a mijloacelor necesare pentru aceasta i determin apoi msura n
care fiecare trebuie s contribuie la acoperirea acestor nevoi, repartiznd sarcinile ntre
membrii comunitii pe cale de impozite.
Impozitul ne apare ca un sacrificiu pe care fiecare cetean l face pentru meninerea i
dezvoltarea organizrii statului.

4.1. Teorii privind justificarea dreptului de impunere


Apariia i evoluia impozitelor este legat de procesul de satisfacere a nevoilor umane
ale colectivitilor i, implicit, de existena unei organizri sociale a umanitii, pentru c
numai n astfel de organizri sociale nevoile colective pot fi satisfcute i sunt satisfcute
pe seama contribuiei tuturor membrilor colectivitii. De aceea i originile dreptului de
impunere i legitimitatea puterii fiscale trebuie cutate n formele primitive ale prelevrilor
cu caracter fiscal, nscute din nevoi economice, politice i religioase dar i n supunerea
violent a populaiilor ori acceptarea supunerii. Impozitul era amara consecin a cuceririi,
era tributul impus nvinsului de ctre nvingtor. Dar concepiile asupra impunerii au evoluat,
impozitul fiind astzi privit ca un mijloc (de esen liberal, pentru c se ntemeiaz pe
libertatea individual, a comerului i a industriei) prin care cetenii contribuie la nevoile
societii i ale conductorilor lor. O evoluie n timp, n urma creia, puterii violente care
jefuia, apoi puterii absolute de a stabili i percepe impozite n mod discreionar, i-a luat locul
aa numitul drept de impunere al statului, prin reprezentanii contribuabililor. Un drept care
se fundeaz pe alte argumente dect acelea de putere regalian absolut, de putere nelimitat,
de putere care decide arbitrar. Dar pe care autoritatea, care l are i astzi, este tentat nc
s-l foloseasc abuziv i pe care refuz s-l mpart cu cei n folosul crora ar trebui s-l
foloseasc.
Teoriile formulate de-a lungul timpului i care ncearc s justifice dreptul de impunere
sunt multe, iar argumentele n favoarea uneia sau alteia dintre teorii sunt suficient de solide
nu doar pentru a ne reine atenia, ci i pentru a remarca faptul c fiecare n parte ofer
argumente n sprijinul dreptului de impunere din perspective care, n fond, nu sunt foarte
diferite i nici foarte ndeprtate, pentru c toate au n centrul ateniei, cum este i firesc,
statul i raporturile acestuia cu populaia n ntregul ei, dar i cu fiecare cetean n parte i
nevoia statului de a avea propriile-i resurse, care s-i permit a-i ndeplini sarcinile, mai
mari i mai multe n concepia modern, ori limitate la maximum n concepia liberal.

Cap. VII. Introducere n studiul impozitelor, taxelor i contribuiilor

221

1) n concepia sociologic asupra impozitelor, asemntoare cu aceea a teoriei


puterii, statul este considerat ca un raport de stpnire a unei minoriti nvingtoare asupra
unei majoriti nvinse1. Statul este, n aceast concepie, stpnul absolut care se manifest
uneori ca o putere de comand, alteori ca un instrument de organizare i conducere a
societii. n toate formele de manifestare, statul este forma de legitimare a puterii unora de a
comanda altora, iar voina puterii valoreaz drept. Exercitarea puterii statului implic i
dreptul de a institui contribuii n sarcina supuilor, care s asigure mijloacele necesare pentru
ntreinerea i funcionarea statului. Puterea absolut i discreionar aparinea ns
monarhului (L'tat c'est moi, a spus Ludovic al XIV-lea sau Ludovic al XVI-lea al
Franei, expresia sintetiznd centralismului regimului monarhic al acelor vremuri2).
De aceea, teoria sociologic, la fel ca i aceea a puterii, ofer o justificare a dreptului de
impunere n acele societi n care dreptul monarhului mergea att de departe ct puterea
sa i permitea 3, a societilor n care o minoritate se bucura de privilegii, fiind scutit de
impozite, iar majoritatea era asuprit prin impozite excesive. Or aceste societi sunt demult
revolute, dispariia lor fiind consecina unei ndelungate lupte a majoritii oprimate
mpotriva minoritii privilegiate i care confirm c, mai devreme sau mai trziu, puterea
mulimii stpnite se dovedete a fi mai mare dect aceea a unei minoriti stpnitoare.
Teoria sociologic nu poate oferi o justificare a dreptului de impunere n zilele noastre,
pentru c, dac au existat n istorie forme de organizare n care a prevalat puterea brutal,
statele moderne nu se bazeaz numai pe for sau nu se bazeaz n principal pe for i pe
puterea de constrngere.
2) Conform teoriei contractului social4 (ce are ca autori cu drept de prioritate pe
Marsilio de Padova, Johannes Althusius, Hugo Grotius, Thomas Hobbes, John Locke i
Samuel Pufendorf, iar nu pe cel n favoarea cruia este, nedrept, recunoscut: Jean-Jacques
Rousseau), statul este rezultatul unei convenii sociale, n temeiul cruia oamenii renun la o
parte din libertatea lor i transfer statului puterea, fcnd i sacrificii materiale n schimbul
serviciilor garantate de stat, iar legitimitatea statului deriv i din datoria sa de a garanta
securitatea. n temeiul acestui contract, fiecare se angajeaz mpreun cu toi ceilali s se
1 A se vedea N.G. Leon, Elemente de tiin financiar, vol. I, p. 266. Statul s-a nscut din frmntrile
organizrilor sociale din trecut. S-a pornit o lupt de cucerire ntre diferitele triburi primitive i din aceste lupte
continue s-a nscut ca rezultat firesc, Statul, care, n esena lui, nu este dect o ordine de neegalitate i de
exploatare a omului de ctre om.
2 Cuvintele ar fi fost rostite de Ludovic al XVI-lea al Franei atunci cnd Parlamentul s-a opus unui proiect
de lege propus de el sub cuvnt c apr interesele statului, iar el a replicat: Ale statului? Statul sunt eu! Dar
afirmaia este pus mai ales pe seama Regelui Soare, Ludovic al XIV-lea (1638-1715), sub a crui nceput de
domnie i cu ajutorul unui ministru de finane extrem de eficient (Colbert) Frana a cunoscut o perioad de
bunstare ce s-a pierdut ns n a doua parte a lungii sale domnii (1643-1715). Dar Ludovic al XV-lea (Regele cel
trndav, Regele cel mult iubit, dar care a fost i obligat de confesorul su s fac o mrturisire public) a fost ns
i mai explicit n poziia sa atunci cnd a afirmat ntr-o edin denumit de istorici a flagelrii, c Numai n
persoana mea slluiete puterea suveran; numai de la mine tribunalele mele i trag existena i autoritatea;
numai mie mi aparine puterea legislativ, care nu depinde de altcineva i nu se mparte cu altcineva; ordinea
public ntreag eman de la mine, precum i drepturile i interesele naiunii, din care se ndrznete a se face un
corp separat de monarh, sunt neaprat unite n minile mele i nu stau dect n minile mele.
3
N.G. Leon, Elemente de tiin financiar.
4 Cosmin Marinescu susine c teoria Contractul social" al lui Rousseau nu are nici o urm de valoare
juridic, este un simplu exerciiu utopic, care a alimentat colectivismul i ascensiunea statului. A se vedea
C. Marinescu (profesor la ASE Bucureti), n Butaforia optimului fiscal: impozit progresiv vs. cota unic,
disponibil pe www.ecol.ro

Partea a II-a Sistemul veniturilor statului. Impozitele, taxele i contribuiile

222

uneasc ntr-o singur comunitate i s lucreze, ntr-un consimmnt unanim, la sigurana


lor reciproc, de aceea, statul are nevoie i de o for universal i coercitiv pentru a pune n
micare i a aeza fiecare parte n modul cel mai potrivit pentru binele ntregului. Dar pentru
a organiza i ntreine o astfel de for, statul are nevoie de resurse, cetenii participnd la
constituirea fondurilor statului n baza nelegerii dintre ei i stat. Aadar, dac raportm
teoria contractului social la dreptul de impunere, acesta din urm apare ca rezultatul unei
nelegeri ntre stat i ceteni, iar impozitul apare ca o instituie de drept privat.
3) Conform teoriei organice a impozitului, statul este un produs necesar al evoluiei
unor factori istorici, economici i geografici. Omul este o fiin social care nu poate s
triasc n afara comunitii, aadar, statul s-a nscut din nsi natura omeneasc. i dac
statul este un produs necesar al dezvoltrii istorice a popoarelor i dreptul de impunere este
un produs istoric. De aceea, dreptul de impunere nu trebuie justificat, dup cum nu trebuie
justificat nici existena statelor. Popoarele triesc organizate n state, iar statele, pentru a
putea organiza viaa statal, au nevoie de resurse care nu pot fi obinute dect pe calea
impunerii i prin exercitarea dreptului de impunere.
4) Asemntor, teoriei organice, teoria sacrificiului susine c statul fiind un produs al
dezvoltrii istorice a umanitii, din necesitatea recunoaterii organizrii statale decurge, n
mod firesc i recunoaterea dreptului de impunere. Cine recunoate c viaa social nu se
poate desfura dect n forme de organizare superioar, statale i c viaa oamenilor n afara
comunitii organizate este greu de imaginat, trebuie s accepte c aceast organizare
presupune multiple sacrificii, ntre care i acela de a contribui la cheltuielile statului.
5) Teoria siguranei s-a dezvoltat pe fondul ideilor fiziocrailor i mai ales ale colii
liberale clasice, conform crora statul are atribuii limitate la paza dreptului i sigurana
public (statul jandarm). Conform acestei teorii, care se aseamn cu teoria echivalenei,
statul este forma juridic de organizare i de existen a comunitilor umane, a popoarelor,
care asigur mpotriva pericolelor din exterior i din interior propria sa siguran i pe aceea a
indivizilor care l alctuiesc, iar impozitul i dreptul de impunere al statului se justific prin
faptul c statul garanteaz viaa i bunurile cetenilor. n schimbul acestei garanii, cetenii
datoreaz un pre, care mbrac forma impozitului, acesta fiind egal pentru toi ct privete
asigurarea vieii i difereniat, n funcie de mrimea averii, fiind mai mare cu ct averea
garantat este mai mare. n realitate, statul nu are un angajament formal pentru a garanta
viaa i averea contribuabililor.
6) Conform teoriei echivalenei impozitelor (numit i teoria intereselor sau a
schimbului), acestea se justific prin serviciile i utilitile pe care le procur statul
cetenilor si, care, n schimbul acestor avantaje, pltesc impozite a cror mrime depinde
de mrimea i calitatea serviciilor i utilitilor oferite de stat. Este nendoios faptul c toi
contribuabilii ateapt de la stat servicii i utiliti cel puin la nivelul impozitelor i taxelor
pe care le pltesc, iar ideea c trebuie s existe un echivalent ntre mrimea impozitelor i
avantajele pe care statul le procur contribuabililor este ntlnit i n jurisprudena recent a
instanelor din SUA. n doctrina francez mai veche se susinea chiar c plata impozitelor
(personale) este condiia dreptului de sufragiu (alegere, n.n.), dar n doctrina noastr opinia
nu a fost mprtit1.
1

P. Leroy-Beaulieu, citat de N.G. Leon, n Elemente de tiin financiar, vol. I, p. 406.

Cap. VII. Introducere n studiul impozitelor, taxelor i contribuiilor

223

n fapt, teoria echivalenei se sprijin pe teoria contractului social, iar dac am admite c
justific n totul dreptul de impunere, ar nsemna c nici o deosebire nu exist ntre taxe i
impozite, or lucrurile nu stau deloc aa. Viaa social este mult prea complicat pentru ca
autoritile statului s poat s in socoteal de raportul comparativ dintre contribuii i
avantajele pe care statul le procur. Dac ar trebui s se in seama de principiul echivalenei,
ar fi imposibil chiar i repartizarea cheltuielilor pentru autoritile publice, pentru ordinea
public etc., aceste servicii neputnd fi msurate pentru a stabili apoi valoarea serviciului i a
se repartiza contribuiile fiecrui individ n parte. Statul face ceea ce trebuie pentru binele
colectiv i cere impozitul fr consideraii asupra foloaselor particulare pe care le procur.

4.2. Consimim la impozitare sau ne supunem impozitrii?


Clasicii i modernitii explic impozitele i justific dreptul de impunere apelnd la
ideea de schimb i, respectiv la aceea de solidaritate, la care adaug ns acceptul,
consimmntul populaiei la instituirea de impozite de ctre stat, consimmnt care este, n
realitate, conduita adoptat n faa pericolului de a fi constrns ncepnd cu forma banal
(a majorrilor pentru neplata n termen), pn la aceea a pierderii libertii n cazul sustragerii
de la plata impozitelor prin metode incriminate prin lege ca infraciuni de evaziune fiscal1.
Statul este entitatea care cuprinde puterea de constrngere organizat. Funciunea
intern a statului consist n stabilirea regulilor relative la exerciiul puterii de
constrngere. Totalitatea acestor reguli formeaz dreptul. Prin urmare, dreptul este
totalitatea regulilor prin care statul disciplineaz constrngerea. Statul are monopolul
constrngerii i la rndul su poate acorda drept de constrngere i altor instituiuni, dar
numai sub controlul lui2, iar cetenia este situaia juridic rezultat din raporturile
juridice statornice care intervin ntre o persoan fizic i statul romn, situaie caracterizat
prin totalitatea drepturilor i obligaiilor reciproce predeterminate prin lege3.
Apartenena, prin cetenie, la un anumit stat, implic drepturi i obligaii reciproce,
determinate de i prin legea statului cruia i aparii. Dar statul, prin intermediul finanelor
publice, nu poate satisface trebuinele fiecruia n parte i nici nu i poate propune
satisfacerea nevoilor individuale, ci numai pe cele colective, pe cele care sunt comune tuturor
membrilor sau unui numr suficient de mare spre a justifica satisfacerea lor prin sacrificiul pe
care l impune, prin taxe i impozite, fiecrui membru al colectivitii n parte.
i) Sub aspect sociologic impunerea se legitimeaz prin consimmntul liber al
contribuabililor la impozite. A consimi la impozit, nseamn, nainte de toate, a accepta
principiul4. Dar consimmntul are, la rndul su, resorturi multiple, unele de natur
economic (nevoia efortului tuturor pentru realizarea binelui comun, a obinerii unor
producii mai mari, care a fcut posibil prelevarea unei pri, urmat de constituirea unei
fore armate, a unei administraii i apoi a puterii), altele de natur religioas (un sentiment
al datoriei fa de semeni i fa de Dumnezeu, din care se nate dorina de ntrajutorare ntre
membri comunitii, biserica i serviciul religios favoriznd, prin valorile promovate,
1
Pentru dezvoltri, a se vedea P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I (1925) i vol. II (1934),
Ed. Librriei Pavel Suru, Bucureti.
2 P. P. Negulescu, Drept constituional romn, Bucureti, Universitatea din Bucureti, 1927, p. 101.
3 I. Deleanu, Instituii i proceduri constituionale, p. 352-353.
4 M. Bouvier, M.-C. Eclassan, J.-P. Lassale Finances publiques, p. 566.

Partea a II-a Sistemul veniturilor statului. Impozitele, taxele i contribuiile

224

convieuirea n comun, spiritul de solidaritate i, implicit, afirmarea statalitii, cu toate


consecinele care decurg din aceasta), altele, de natur psihologic sau moral. Consimim
la impozite tiind c fr ele nu se poate, ori pentru c statul oricum le va institui i ridica
prin orice mijloc, inclusiv prin for. Sau consimim la impozite pentru c majoritatea
populaiei aa a hotrt! Sau consimim la impozite din raiuni de comoditate, pentru c o fac
i ali membri ai comunitii, ori pentru c impozitul ne aduce un profit pe care prin efort
individual nu l-am putea obine niciodat ori numai cu costuri att de ridicate nct obiectivul
este imposibil de realizat individual (exemplu: o osea). Argumente de acest tip sunt proprii
teoriei organice asupra impunerii (concluzia acesteia fiind c dreptul de impunere reprezint
un produs necesar al dezvoltrii omenirii), teoriei contractului social i teoriei sacrificiului.
ii) Sub aspect politic, consimmntul la impunere presupune c prelevrile fiscale
obligatorii trebuie s fie explicit acceptate de ctre cei crora le este impus sarcina fiscal,
direct sau prin reprezentanii lor, care exercit puterea de impunere. i am vzut deja c
pentru evoluia instituiilor politice nsei, consimmntul la impozit al contribuabililor i
lupta pentru afirmarea acestui principiu, a avut o influen decisiv, aceasta fiind la originea
statelor parlamentare moderne. ntr-adevr, monarhul, care nu mai putea face fa
cheltuielilor publice cu veniturile domeniale a fost constrns s impun obligaii fiscale n
sarcina supuilor si, mai nti cu caracter temporar, apoi cu caracter permanent i din ce n
ce mai apstoare, iar n acest context ncepe s se manifeste o rezisten organizat n faa
impozitelor sub forma parlamentelor (cu diversele denumiri ale acestora) care, ntr-o prim
faz au restrns dreptul monarhului i, n cele din urm, au ctigat dreptul exclusiv de a
stabili, taxe i impozite.
iii) Sub aspect juridic, consimmntul la impozit este consecina conferirii dreptului de
a stabili taxe i impozite reprezentanilor alei ai contribuabililor i prin acte ale acestei
puteri. Taxele i impozitele sunt stabilite prin lege (cele locale, prin acte ale consiliilor
locale), legiuitorul de pretutindeni, inclusiv cel romn (vezi art. 138 din Constituie) fiind
preocupat s confere acestui principiu valoare constituional.
Am vzut ns c ntr-o anumit etap a dezvoltrii statului, impozitul avea i rolul
simbolic de recunoatere a raportului de subordonare a contribuabilului fa de autoritatea
statal. Cel care pltea drile recunotea stpnirea i a nu plti birul echivala cu negarea
autoritii statale sau, dup caz, cu negarea autoritii ocupantului, astfel c refuzul de a se
conforma valora rzvrtire i aceasta era aspru pedepsit. Nu poate fi ntmpltor, de altfel,
nici faptul c i n zilele noastre dreptul de impunere este privit ca o component a
suveranitii statului la care statele sunt cele mai puin dispuse s renune n Uniunea
European. n aceast justificare a impunerii, voina deintorilor puterii echivaleaz cu
dreptul (teoria sociologic a impunerii). Fiscalitatea, susine Cosmin Marinescu, este cel
mai bun exemplu de instituionalizare a coerciiei statului n societate, fapt ce atrage atenia
asupra deficitului de legitimitate a impozitului, deci i a guvernului1.
Dar nivelul nevoilor publice i gradul de satisfacere a acestora a evoluat mult i continu
s evolueze, sub influena unor factori multipli cum sunt: gradul de dezvoltare economic i
cultural, structura demografic a populaiei i nivelul de civilizaie, rolul politic i social al
statelor i funciile pe care acestea i le asum, nivelul, structura i evoluia cheltuielilor
1

C. Marinescu, Butaforia optimului fiscal: impozit progresiv vs. cota unic.

Cap. VII. Introducere n studiul impozitelor, taxelor i contribuiilor

225

publice etc., de aceea, numrul i mrimea impozitelor, taxelor i contribuiilor, sunt n


permanent evoluie, n permanent schimbare, astfel c dreptul de impunere are azi o
justificare mai complex. ntre contribuiile impuse i acceptate de populaie i cheltuielile pe
care statul le face pentru satisfacerea nevoilor generale exist o relaie att de strns nct se
justific aprecierea potrivit creia cheltuielile n interes general fcute de stat sunt
fundamentul i msura impozitelor. n alte cuvinte, instituirea de impozite, taxe i contribuii
se justific numai n msura n care acestea profit, ntr-un fel sau altul, direct sau indirect, n
prezent sau n viitor, contribuabililor privii mpreun ca beneficiari ai serviciilor publice ori
ai unor msuri de reglare a fenomenelor economice sau de alt natur, iar nu individual luai
(teoria echivalenei impozitelor).
Populaia consimte la impozit atunci cnd el este perceput ca un bine, ori cel puin
doar ca un ru necesar. Dar la ntrebarea dac impozitul este un ru sau un bine nu se
poate rspunde categoric cu da sa nu, pentru c spre a rspunde astfel, este nevoie mai
nti de o judecat care implic examenul modului cum sunt cheltuite veniturile statului i
dac societatea, n ntregul ei, s-a mbogit sau a srcit de pe urma lor.
Impozitul constituie un ru, n msura n care prin el, veniturile populaiei se
diminueaz i duce la scderea capacitii populaiei de a achiziiona bunuri sau de a crea noi
instrumente de munc. Este un ru atunci cnd venitul realizat de stat prin plata impozitului
este cheltuit neproductiv sau inutil. Impozitul este un bine n sensul n care servete la
crearea de valori noi, instrumente de munc de folosin gratuit i colectiv, cum sunt
oselele, colile, spitalele, porturi etc., cnd venitul pe care l produce este cheltuit cu
randament1.
Populaia consimte la impozit i dintr-un sentiment de necesitate i de solidaritate. Traiul
n comun este consecina imposibilitii satisfacerii unora dintre nevoi n mod individual, dar
traiul n comun nate i nevoi colective, cheltuieli pentru satisfacerea acestora i nevoia de
resurse afectate acestor nevoi. Dar chiar i satisfacerea unor nevoi pentru care nu este
indispensabil o form de organizare social, pot fi mai uor satisfcute n colectivitate dect
individual.
Cedarea unei pri din venit izvort din sentimentul solidaritii i consimmntul la
impozit motivat de acest sentiment justific i legitimeaz n modul cel mai convingtor
impunerea. Nu ntmpltor, n termenii Declaraiei drepturilor omului i ceteanului,
care mpreun cu Constituia Republicii Franceze alctuiesc aa numitul bloc
constituional, a contribui la acoperirea sarcinilor publice este o obligaie comun i
absolut necesar, care trebuie mprit n mod legal ntre toi cetenii, n funcie de
posibilitile acestora, este o obligaie pe care toi cetenii au dreptul s o constate n
mod direct sau prin reprezentanii lor (..) s o consimt n mod liber, s i urmreasc
folosirea, s i determine mrimea, structura, modul de aezare i durata. Doctrina
francez consider chiar c consimmntul la impozit i principiul n discuie are valoare
supra constituional, de aceeai valoare ca i principiul separaiei puterilor i c acest
consimmnt constituie unul dintre componentele legitimitii puterii2.
n Anglia, unde lipsete orice referire direct la consimmntul contribuabililor la
impozite n acte normative, se consider c principiul dateaz i este respectat nc din 1215,
c este consacrat, implicit, prin Magna Carta i reafirmat prin Petiton of Rights (la 1628) i
1
2

M. Bouvier, M.-C. Eclassan, J.-P. Lassale Finances publiques, p. 567.


I. Muraru, E. S. Tnsescu, Constituia Romniei, Comentariu pe articole, p. 558.

Partea a II-a Sistemul veniturilor statului. Impozitele, taxele i contribuiile

226

este dat prin Parlament. i n Frana principiul consimmntului la impozit era cunoscut i a
funcionat ntre anii 1314-1614, cnd Strile Generale (Parlamentul) i ddeau
consimmntul la perceperea de impozite, dar n aceast ar principiul a fost slbit, pn
aproape de anihilare, de o ordonan din 28 februarie 1435, care a conferit regelui, cu
caracter permanent, dreptul de a decide perceperea de impozite, apoi de perpetuarea
impozitului denumit la tailee, creat pentru acoperirea nevoilor armatei permanente, fr
consimmntul Strilor generale, i cel mai mult, de faptul c n perioada 1614-1789, Strile
generale nu s-au mai ntrunit, dnd astfel revoluionarilor de la 1789 ocazia s declare nule i
neavenite impozitele existente sub cuvnt c nu erau consimite de populaie.
Pentru legiuitorul romn de la 1991, n general atent la izvoarele franceze, Declaraia
drepturilor din 1793 pare ns un document depit, pentru c problema participrii populaiei
la susinerea cheltuielilor publice este formulat n termeni din care lipsesc cuvintele
consimmnt liber. Astfel, potrivit art. 56 din Constituia Romniei, (1) Cetenii au
obligaia s contribuie, prin impozite i prin taxe, la cheltuielile publice, (2) Sistemul legal de
impuneri trebuie s asigure aezarea just a sarcinilor fiscale i (3) Orice alte prestaii sunt
interzise, n afara celor stabilite prin lege, n situaii excepionale. Dar lucrurile stau la fel i
n constituiile altor state (vezi art. 53 Italia, seciunea 8 SUA, art. 31 Spania, art. 110 i
urm. Belgia, art. 104 i urm. Germania), care nu legitimeaz impozitul prin consimmnt
i nici prin modul de folosire a venitului astfel realizat de ctre stat.
n acelai timp, trebuie s remarcm totui faptul c art. 4 din Constituia Romniei
(Unitatea poporului i egalitatea ntre ceteni), n alin. (1) declar c statul are ca
fundament unitatea poporului romn i solidaritatea cetenilor si i c statul romn este
un stat de drept, democratic i social, organizat potrivit principiului separaiei i echilibrului
puterilor, c Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului romn i unica
autoritatea legiuitoare, iar n aceste valori, ocrotite i garantate, regsim, argumentele ce ne
ndreptesc s concluzionm c i n sistemul nostru de drept funcioneaz principiul
consimmntului. n limite care s fac, desigur, posibil funcionarea statului.
Ct este de liber i de liber exprimat consimmntul nostru la impozite rmne o
chestiune greu de descifrat. ncercai doar s nu pltii impozitul datorat i vei vedea reacia
statului! Dar nainte de a refuza plata unui impozit, ori de a ncerca s verificai puterea i
timpul de reacie al statului, nu ignorai c, n materie de impozite, procedura de emitere i
executare a creanelor fiscale se face n regim de drept public, c procedurile sunt privilegiate
i c puterea de constrngere a statului implic:
- aciunea din oficiu (administraia acioneaz spontan, continuu, fr nici o intervenie
exterioar afar de aceea a legii pentru a se pune n micare);
- decizia executorie (preteniile formulate prin decizia de impunere sunt prezumate
adevrate n privina existenei i a ntinderii lor, ea putnd fi pus n executare direct, fr
intervenia judectorului i a executorului judectoresc);
- privilegiul execuiunii prealabile (ceea ce nseamn c opunerea debitorului la
executarea creanei stabilite n contra sa, pe calea recursului graios ori a plngerii n faa
instanelor statale, nu este suspensiv de executare, intervenia eventual prin care s-ar
dispune suspendarea executrii fiind a posteriori emiterii deciziei)1, chestiuni asupra crora
vom reveni.

A se vedea pentru dezvoltri D. Dasclu, Tratat de contencios fiscal, Ed. Hamangiu, Bucureti, 2014.

Cap. VII. Introducere n studiul impozitelor, taxelor i contribuiilor

227

4.3. Cum consimim la impozit i la impunere?


Consimim la impozit, explicit sau implicit, n dou etape. Prima dat, votnd pentru
acesta cu ocazia legiferrii lui, vot pe care l dm prin aleii trimii n Parlament i care
reprezint naiunea n ansamblul ei, conform principiului c toate puterile statului eman de
la naiune, care nu le exercit dect prin delegaie. Apoi consimim la impunere, prin plata
impozitului instituit prin legea votat i individualizat prin actul de impunere al organului
fiscal. Cum cel mai adesea, impozitul se individualizeaz i devine obligaie fiscal pe baza
declaraiei contribuabilului, care dei constituie o obligaie legal, este, nainte de toate, un
act voluntar, declaraia reprezint i ea o form de manifestare a consimmntului.
Este adevrat ns i c motivele pentru care pltim impozitele nu sunt, n mod necesar,
identice cu cele pentru care consimim la instituirea de impozite atunci cnd votm legi.
Consimim la impozite, prin reprezentanii pe care i-am trimis n Parlament, tiind c sunt
necesare i cu credina sau sperana c sunt instituite n folosul nostru, al tuturor. Le pltim
ns, cu venicul sentiment c sunt prea multe i prea mari i, uneori (poate) doar pentru c
nu ne putem sustrage de la plata lor. Sau, mai degrab, consimim tiind c impozitele sunt
un dat i vor fi oricum instituite i ne ndeplinim ndatorirea patriotic tiind c dac nu o
facem, statul nu doar c ne va executa silit, dar ne va i pedepsi (civil, administrativ sau chiar
penal) dac nu ne ndeplinim obligaia de bun-voie. tiind c statul are n aceast materie o
putere material, o putere de fapt superioar oricrei alte puteri care exist pe teritoriul
statului i c acestei puteri nu putem s ne opunem. tiind c constrngerea este de esena
statului i c aceasta este o putere material care devine psihologic, astfel c executm de
bun voie ordinele date de stat n temeiul dreptului su de impunere, de teama de a nu fi
constrni prin exercitarea imensei puterii de coerciie pe care o are statul la dispoziia sa.
Important, totui, de reinut este dispoziia din art. 74 alin. (2) din Constituie, care
interzice iniiativa legislativ direct, a cetenilor, pe probleme fiscale. Aceast
interdicie constituional, care nu mai este ntlnit dect n alte trei materii (amnistie,
graiere, probleme cu caracter internaional), este considerat o msur de protecie a
sistemului fiscal, o msur menit a-i asigura stabilitate i previzibilitate, dei viaa a
demonstrat c, n pofida acestei interdicii, sistemul nostru fiscal nu este nici stabil, nici
previzibil. n opinia unor autori, aceast soluie, a interdiciei iniiativei legislative a
cetenilor pe probleme fiscale, este profund nedemocratic pentru c este de natur s
transforme pe contribuabili ntr-o mare mut, avnd singurul drept de a plti, fr crcnire,
taxele, impozitele i contribuiile stabilite de legiuitor1. Dar trebuie s artm c aceeai
soluie pe care a adoptat-o legiuitorul romn o regsim i n Constituia Spaniei (art. 87), n
Constituia Republicii Italiene (art. 75) i, fr a fi explicit formulat, i n Constituia
Republicii Franceze (n art. 39, care prevede cine are drept de iniiativ legislativ, respectiv,
numai Primul ministru i membrii Parlamentului mpreun), adic n Constituia rii n care
principiul consimmntului la impozit este considerat a avea valoare supra constituional.
5. Ce este un sistem fiscal i cum se apreciaz valoarea lui?
Sistemul economic optim al unui stat este acela care furnizeaz maximum din ceea ce au
nevoie oamenii. Dar care este sistemul n msur s asigure satisfacerea tuturor nevoilor la
nivel maxim? Fr ndoial, acesta nu a fost descoperit, nu a fost inventat i nu a fost aplicat
1

Gh. Bistriceanu, Sistemul fiscal al Romniei, 2008, p. 41.

Partea a II-a Sistemul veniturilor statului. Impozitele, taxele i contribuiile

228

nicieri. Ceea ce tim azi i ceea ce nimeni nu contest este c oamenii nu-i pot satisface
individual toate nevoile prin mijloacele economiei reale, economia public fiind aceea
care este chemat s satisfac o seam de nevoi care nu pot fi altfel satisfcute. Dar nu
se cunoate nici raportul optim ntre economia privat i economia public, n doctrin
afirmndu-se doar c alocarea efectiv a resurselor ntre sectorul public i cel privat
determin o anumit proporie ntre acestea, putndu-se accepta c alocarea resurselor este
optim dac cerinele consumatorilor sunt satisfcute la nivel maxim prin intermediul
sectorului public i al celui privat1.
Economia privat, economia real, avnd ca obiectiv oferta de bunuri i servicii i ca
principiu de funcionare, mecanismul cererii i ofertei, cuprinde fluxurile reale, monetare
i financiare, generate de relaiile de producie, schimb i consum de bunuri i servicii, de
relaiile de formare i distribuire a veniturilor legate proprietate (dividende, dobnzi, rente) i
plata forei de munc, precum i de relaiile de formarea i utilizare a fondurilor agenilor
economici.
Economia public, are ca obiectiv satisfacerea nevoilor publice, dar, avnd ca punct
de pornire tot economia real, are un principiu de funcionare diferit de cel din economia
privat, care se situeaz n afara forelor pieei: prelevarea prin acte de autoritate a unei
pri din veniturile i averea tuturor i alocarea resurselor astfel realizate n scopul
satisfacerii unor nevoi generale, oferind utiliti publice.
Actul de autoritate este legea, prin care se instituie prelevrile cu caracter obligatoriu n
sarcina populaiei, urmat de actul unilateral care determin, pentru fiecare n parte, mrimea
prelevrii din veniturile sau averea sa. Aceste prelevri mbrac forma impozitelor, taxelor i
a altor contribuii.
Totalitatea impozitelor, taxelor, contribuiilor i altor venituri publice instituite n
sarcina contribuabililor i prin care se alimenteaz bugetele publice formeaz sistemul
fiscal al unei ri. n practic se utilizeaz, cu acelai sens, i cuvntul fiscalitate, definit, la
rndul su, ca fiind sistemul de constituire a veniturilor statului prin redistribuirea
venitului naional cu ajutorul impozitelor i taxelor, reglementat prin norme juridice2.
Un sistem fiscal, care este expresia voinei suverane a unei colectiviti organizat pe un
teritoriu determinat i care dispune de independen, se caracterizeaz prin: i) exclusivitatea
aplicrii pe un anumit teritoriu i ii) autonomie, n sensul c el cuprinde toate normele
relative la aezarea, colectarea i controlul acestor activiti. Atunci cnd regulile sistemului
fiscal, ntemeiat pe principii fundamentale care sunt rezultatul experienei dobndite n timp,
se aplic pe un teritoriu determinat, prin organe proprii ale statului colector, ne aflm n
prezena unui sistem autonom, care este expresia suveranitii statale.
Sistemul global de taxe i impozite s-a cristalizat, dovedindu-i avantajele i
dezavantajele, dup ce acestea au devenit obligatorii i dup trecerea lor prin mai multe faze
de evoluie, dar n pofida unor caracteristici generale i comune, sistemele fiscale difer de la
o etap istoric la alta, de la o ar la alt i, n aceeai ar, difer n funcie de concepia
asupra sistemului fiscal al forelor politice aflate la putere. n toate sistemele fiscale,
modalitile de impunere sunt dependente de existena i natura materiei impozabile,
respectiv de nivelul, structura i venitul realizat, de amploarea i structura activitilor
I. Vcrel, G. Anghelache, Gh. D. Bistriceanu, T. Moteanu, F. Bercea, M. Bodnar, F. Georgescu, Finane
publice, p. 339.
2 G. Marin, A. Puiu, Dicionar de relaii economice internaionale, Ed. Enciclopedic, Bucureti, 1993,
p. 278.
1

Cap. VII. Introducere n studiul impozitelor, taxelor i contribuiilor

229

economice i a procesului investiional, de amploarea i evoluia fenomenului inflaionist i a


omajului etc. Tot cu caracter general este valabil afirmaia potrivit creia, partea de venit
care poate fi prelevat de la populaie pentru satisfacerea nevoilor generale ale societii este
condiionat, pe de o parte, de nivelul venitului individual i colectiv, iar pe de alt parte de
nivelul i costul utilitilor publice pe care statul le pune la dispoziia cetenilor si.
Nerespectarea corelaiilor dintre nevoi i posibiliti, materializate n mrimea i
inechitatea prelevrilor fiscale de la populaie, a determinat, de-a lungul istoriei omenirii,
numeroase nemulumiri1 i micri sociale, schimbri de regimuri politice, nu de puine ori
sngeroase, a condus la srcirea populaiei i a fost cauza adnc a dispariiei unor imperii, a
condamnrii la moarte i a executrii unor capete ncoronate.
Sistemele fiscale contemporane reprezint un produs al istoriei civilizaiei umane, a
acumulrilor ce s-au produs n cursul evoluiei acestor sisteme, a generalizrii rezultatelor
pozitive i a experienei diferitelor state cu sisteme ce s-au dovedit viabile, a cercetrilor
tiinifice n materia fiscalitii din ultimele secole. Evoluia lor demonstreaz c fiscalitatea
este marcat de ideologii, cele care le-au marcat profund fiind: liberalismul, socialismul i
solidarismul.
Valoarea, eficiena, modernitatea unui sistem fiscal sunt date de capacitatea
acestuia de a genera prosperitate. De aptitudinea sa de a fi raional, eficace din punct de
vedere economic i de a rspunde criteriului de justiie social. Un sistem fiscal i justific
existena i este util pentru populaie numai dac servete la crearea de valori noi, la crearea
de instrumente de munc, de bunuri i utiliti de folosin gratuit i colectiv, cum sunt
oselele, colile, spitalele, porturi etc., numai atunci cnd impozitele pltite se ntorc la
populaie sub form de bunuri i servicii, numai atunci cnd impozitele se dovedesc a fi
reversibile (chiar dac o reversibilitate integral este, desigur, imposibil).
Sistemul fiscal bun este acela care este stabil i previzibil, este eficace, este credibil,
este flexibil, este compatibil cu sistemele fiscale ale rilor cu care ne aflm n stare de
interdependen, este acceptat de populaie, pentru c este clar, simplu, transparent, uor
de neles, nediscriminatoriu, rezonabil, cu eficien ridicat. Un astfel de sistem genereaz
ncredere, creeaz sentimentul unui parteneriat ntre contribuabil i stat, reduce efortul statului
pentru colectarea impozitelor, dar i rezistena contribuabililor n faa impozitelor.
Viaa demonstreaz ns c un sistem fiscal optim continu s fie o himer, un ideal greu
(dup cei mai muli, imposibil) de atins. Neutralitatea, lipsa discriminrii, solidaritatea ntre
clase i generaii, ncurajarea investiiilor i a consumului prin mijloace fiscale, fixarea unor
obiective pe termen mediu i lung conform interesului naional, iar nu a celor de partid,
stabilitatea i previzibilitatea reglementrilor fiscale, toate acestea sunt ntr-un raport
antagonic cu politicianismul, cu clientelismul electoral, cu foamea de bani a guvernanilor.
Impozite noi sunt introduse, iar cele existente sunt mrite pentru c acelea care au fost deja
instituite nu sunt colectate la un nivel satisfctor. Faciliti ori scutiri sunt acordate pentru a
satisface clientela politic ori pentru a rspunde presiunilor externe ale unor instituii
financiare internaionale ori a Comisiei Europene. mprumuturi, ce vor fi restituite de
generaiile care vin i care vor fi mpovrate nedrept pentru muli ani, sunt contractate pentru
a finana deficitul ajuns la cote uriae, iar nu pentru investiii generatoare de locuri de munc,
de cerere i de consum.
1 Isus a predicat mpotriva agenilor fiscali, numii vamei (unul dintre acetia devenind Apostol), nsrcinai
cu colectarea impozitelor, nrobitoare prin numr i mrime, de la populaia srcit.

Partea a II-a Sistemul veniturilor statului. Impozitele, taxele i contribuiile

230

n hul numit buget i folosit nu pentru acoperirea nevoilor generale, ci pentru nevoile
clientelei, o parte nsemnat a venitului populaiei se pierde fr urm i fr folos pentru
contribuabili. Nu-i aadar, o ntmplare c impozitele sunt vzute de oamenii de afaceri ca o
form de expropriere organizat de stat, de clasa de mijloc ca o atingere adus libertii de a
muncii, iar de marea i sraca mas a celor muli, ca un jaf.
6. Actorii sistemului fiscal
La origine, sistemul fiscal avea un numr mai redus de actori: conductorii care
stabileau drile, aparatul care colecta aceste impozite i contribuabilii. Odat cu evoluia
sistemelor fiscale, actorii acestora s-au diversificat s-au multiplicat i oarecum paradoxal,
evoluia sistemelor fiscale i democratizarea lor, afar de faptul c le-a birocratizat, uneori la
limita insuportabilului, le-a fcut i mai costisitoare.
Actorii sistemelor fiscale contemporane sunt:
autoritatea legiuitoare, care are puterea de decizie i care creeaz sistemul fiscal,
instituie taxe i impozite i regulile dup care acestea se colecteaz, creeaz dreptul fiscal;
autoritatea executiv, care gestioneaz veniturile realizate pe baza impozitelor,
taxelor i contribuiilor instituite i celelalte venituri ale statului cu caracter nefiscal, pentru
satisfacerea nevoilor generale ale populaiei. este i autoritatea care ntocmete i propune
puterii legiuitoare bugetele date n competena sa, dar i impozitele, taxele i contribuiile ce
urmeaz s se ncaseze.
autoritatea care administreaz sistemul de impunere, autoritatea care, prin
organele i agenii si, colecteaz taxele i impozitele dup regulile stabilite de puterea
legiuitoare;
contribuabilii, masa tcut i supus, pltitorii de taxe i impozite din care se
constituie veniturile statului i
autoritatea judectoreasc, a crei misiune este aceea de a soluiona disputele
dintre ceilali actori.
Disproporia ntre actorii sistemului fiscal ne apare uria: de o parte este puterea
legiuitoare i cea administrativ, de cealalt parte: contribuabilii. Meninerea unei stri de
echilibru ntre aceti actori este greaua sarcin a puterii judectoreti.
De dat recent, numeroilor actori ai sistemului fiscal romn li s-a adugat un
Consiliu fiscal, care este, conform actului de nfiinare (Legea nr. 69/2010) o autoritate
independent, compus din 5 membri cu experien n domeniul politicilor macroeconomice
i bugetare, care va sprijini activitatea Guvernului i a Parlamentului n cadrul procesului de
elaborare i derulare a politicilor fiscal-bugetare, pentru a asigura calitatea prognozelor
macroeconomice care stau la baza proieciilor bugetare i a politicilor fiscal-bugetare pe
termen mediu i lung1.
n Frana, un Comitet central de anchet a costului i randamentului serviciilor publice a fost creat n anul
1946. Locul acestuia a fost luat, n anul 1970, de un Consiliu al impozitelor, alctuit din doi membrii ai Consiliului
de Stat, doi judectori ai Curii de Conturi i doi ai ordinului judiciar, trei inspectori i un profesor, funcionnd pe
lng Curtea de Conturi, sub conducerea preedintelui acesteia. Locul acestuia a fost luat, n anul 2005, de
Consiliul Prelevrilor Obligatorii, ale crui atribuii principale sunt n numr de trei: i) constatarea veniturilor
impozabile ale contribuabililor pe categorii socio-profesionale, ii) interpretarea acestei evoluii n funcie de
1

Cap. VII. Introducere n studiul impozitelor, taxelor i contribuiilor

231

7. Funciile impozitelor, taxelor i contribuiilor


Impozitul nu este doar sursa de venituri a statului, este un instrument de aciune la
dispoziia statului, iar acest lucru este demonstrat de funciile pe care impozitul i
impozitarea le ndeplinesc. Acestea sunt:
i) Funcia financiar bugetar a impozitelor i taxelor. Funcia const n aceea c prin
intermediul taxelor, impozitelor i contribuiilor obligatorii, statul i colectivitile locale i
asigur veniturile necesare satisfacerii cheltuielilor de interes general. Pentru c statul are
nevoie permanent de resurse, impozitele i taxele trebuie s asigure aprovizionarea ritmic a
bugetului, statul neputnd s aib goluri care s-l pun n imposibilitate de a-i ndeplini
obligaiile.
ii) Funcia economic sau de intervenie. Am artat deja c prin intermediul
impozitelor i al taxelor, statul poate interveni n reglarea fenomenelor economice, poate
preveni crizele ori poate diminua ori nltura efectele unor atare evenimente. Sistemul fiscal
acceptabil este acela n care statul, cu ajutorul prghiilor specifice, ntre care impozitele i
taxele ocup un loc important, reuete nu doar s satisfac n condiii optime nevoile
publice, ci i s asigure dezvoltarea economiei private, a liberei iniiative, economia privat,
evoluia demografic i economic general i iii) aducerea la cunotina publicului a rezultatelor analizelor lor
printr-un raport anual, conform M. Bouvier, M.-C. Eclassan, J.-P. Lassale, Finances publiques, p. 599.
Consiliul fiscal nfiinat la noi prin Legea nr. 69/2010 are urmtoarele atribuii:
a) analiza i elaborarea de opinii i recomandri asupra prognozelor macroeconomice i bugetare oficiale;
b) analiza i elaborarea de opinii i recomandri asupra strategiei fiscal-bugetare, precum i evaluarea
conformitii acesteia cu principiile i regulile fiscale prevzute de lege;
c) evaluarea performanelor fiscal-bugetare ale Guvernului n raport cu obiectivele fiscale i prioritile
strategice specificate n strategia fiscal-bugetar, precum i cu principiile i regulile fiscale prevzute de lege, prin:
- analiza i elaborarea de opinii i recomandri cu privire la evaluarea trimestrial elaborat de ctre Guvern
cu privire la execuia bugetar, asupra gradului de ndeplinire a intelor trimestriale, precum i asupra msurilor
avute n vedere de ctre Guvern pentru corectarea eventualelor abateri;
- analiza i elaborarea de opinii i recomandri cu privire la raportul semestrial privind situaia economic i
bugetar;
- analiza i elaborarea de opinii i recomandri cu privire la raportul final privind situaia economic i
bugetar;
- analiza i elaborarea de opinii i recomandri cu privire la raportul privind situaia economic i bugetar la
ncheierea mandatului Guvernului;
d) analiza i elaborarea de opinii i recomandri, att nainte de aprobarea de ctre Guvern, ct i nainte de
transmiterea ctre Parlament, asupra legilor bugetare anuale, a rectificrilor bugetare, ct i asupra altor iniiative
legislative care pot avea un impact asupra volumului cheltuielilor bugetare, precum i evaluarea conformitii
acestora cu principiile i regulile fiscale prevzute de prezenta lege;
e) pregtirea estimrilor i emiterea de opinii cu privire la impactul bugetar al proiectelor de acte normative,
altele dect cele menionate la lit. d), ct i cu privire la amendamentele fcute la legile bugetare anuale pe
parcursul dezbaterilor parlamentare;
f) oferirea de informaii aflate n competenele sale, n urma solicitrii scrise, Preedintelui Romniei,
preedinilor celor dou Camere ale Parlamentului, preedintelui Curii de Conturi, guvernatorului Bncii
Naionale a Romniei i comisiilor parlamentare;
g) informarea comisiilor de buget-finane ale Parlamentului Romniei sau a Guvernului cu privire la
eventuale iniiative legislative care s promoveze meninerea disciplinei fiscale i a transparenei procesului
bugetar.
Opiniile, prognozele, analizele i recomandrile Consiliului fiscal vor fi publicate pe pagina web a acestuia i
vor fi avute n vedere de ctre Guvern i Parlament la elaborarea strategiei fiscal-bugetare i a legilor bugetare
anuale i, respectiv, la nsuirea/aprobarea acestora.

Partea a II-a Sistemul veniturilor statului. Impozitele, taxele i contribuiile

232

la rndul ei, asigurnd att satisfacerea nevoilor individuale, ct i materie impozabil din
care o parte se prelev la dispoziia statului prin impozite i taxe. n alte cuvinte, economia
privat constituie i izvorul bogiei statului, a resurselor sale. Am vzut ns, de asemenea,
c sistemul fiscal influeneaz i comportamentul industriailor i comercianilor, dar i pe
acela al consumatorilor.
n sistemul nostru, funcia intervenionist a statului este reglementat la nivel de
principiu prin Constituie, care, n art. 47 (Nivelul de trai) prevede c Statul este obligat s
ia msuri de dezvoltare economic i de protecie social, de natur s asigure cetenilor un
nivel de trai decent.
Statul i exercit funcia intervenionist prin intermediul impozitelor:
- pentru corectarea eecurilor pieei, n cazul funcionrii imperfecte a acesteia.
De exemplu, n cazul crizei de bunuri i servicii datorate dereglrii pieei, statul poate
interveni pentru furnizarea bunurilor i serviciilor deficitare, pentru a ncuraja producia unor
astfel de bunuri i servicii prin impozitarea redus a acestora, prin subvenionarea preului
acelor produse i servicii etc.
- pentru redistribuirea veniturilor. Redistribuirea veniturilor se poate face prin sistemul
de impunere (difereniat, n funcie de capacitile contributive), scutirea de impozite a celor
cu venituri reduse, furnizarea de servicii i utiliti gratuite sau la preuri reduse celor cu
venituri mici etc.
iii) Funcia politico-social. Administrarea finanelor publice i a celui mai important
pilon al acestora, care este fiscalitatea, dau msura valorii, a eficienei oricrei guvernri.
Scopul bunului stat nu poate fi doar acela de a preleva de la contribuabili o poriune ct mai
mare din averea i veniturile cetenilor spre a o mpri altora1 sau spre a fi nsuit de ctre
conductori, ci mai ales acela de a folosi aceste prelevri n interesul tuturor.
Sistemul fiscal face posibil ndeplinirea de ctre statele moderne a unor obiective
sociale importante, unele dintre acestea fiind stabilite prin legea fundamental. ntre acestea,
unele sunt finanate de stat n tot sau n parte, cum sunt nvmntul gratuit de stat i
acordarea burselor sociale de studii (art. 32), ocrotirea sntii prin organizarea asistenei
medicale i a sistemului de asigurri sociale pentru boal, accidente, maternitate i recuperare
(art. 34), protecia social i instituirea salariului minim brut pe ar (art. 41), dreptul
cetenilor la pensie, asisten medical n unitile sanitare de stat i la ajutor de omaj i
obligaia statului de a lua msuri de dezvoltare economic i de protecie social de natur s
asigure cetenilor un nivel de trai decent (art. 47), protecia persoanelor handicapate
(art. 50), dreptul la despgubiri a persoanelor vtmate de autoritile publice (art. 52) etc.

Lui Voltaire i se atribuie i afirmaia potrivit creia n general, arta de a guverna const n capacitatea de
a lua ct mai muli bani de la o parte de ceteni, pentru a o da altora. Afirmaia celebrului francez, care mnuia
cu miestrie i banii, nu numai cuvintele, are ns un alt neles dect cel pe care i l-a dibuit parlamentarul romn
care ne propune un nou bir: impozitul pe averea de peste 500.000 de euro, invocnd, ntre argumente, i pe acela
c respectivul impozit exist i n Frana, ignornd c este una dintre ultimele ri din Europa care l mai are, aa
nct nici n aceast ar el nu are vnt n pupa. Pentru dezvoltri privind acest impozit a se vedea infra i
M. Cozian, Prcis de fiscalit des entreprises, capitolul L`impt de solidarit sur la fortune, p. 407 i urm.
Amintim iniiatorului noului bir c Aristotel a afirmat c, n democraiile unde mulimea poate, n mod suveran,
s fac legi, demagogii prin atacurile lor continui contra celor bogai, divizeaz ntotdeauna pe ceteni n dou
tabere i c Winston Churchill credea c ar care ncearc s prospere prin stabilirea de taxe mari este ca un
om care, stnd ntr-o gleat, ncearc s se ridice trgnd de mner.
1

Cap. VII. Introducere n studiul impozitelor, taxelor i contribuiilor

233

8. Tendina de afirmare a unei noi ramuri de drept: dreptul fiscal


n considerarea rolului lor i a importanei pe care impozitele i taxele le au n societile
moderne, autori strini vorbesc despre un drept fiscal ca subramur a dreptului
financiar, ori a dreptului public1 sau chiar ca o ramur de drept autonom, anume aceea
ramur a dreptului care permite participarea contribuabililor la organizarea financiar a
statului i la exprimarea politicii economice i sociale a acestuia2, aceast concepie fiind
socotit conform i cu dispoziiile art. 13 i 14 din Declaraia drepturilor omului i
ceteanului din 1789, care consacr dreptul cetenilor de a consimi liber la contribuiile
publice.
i n doctrina romneasc se afirm tot mai puternic ideea de existen a dou
subramuri ale finanelor publice, respectiv despre dreptul financiar (sau dreptul
bugetar) i dreptul fiscal, acesta din urm definit ca fiind totalitatea normelor juridice care
reglementeaz modalitile de realizare la buget a veniturilor publice, prin impozite i
taxe3, iar glasurile care afirm existena unui drept fiscal autonom sau doar relativ autonom
sunt tot mai numeroase i vin din partea unor specialiti recunoscui, precum Corneliu
Gorcea, pentru care dreptul fiscal este ramur a dreptului public4 sau D.D. aguna i
D. ova, care vorbesc ns doar despre o relativ autonomie.
Ali autori romni, ntre care profesorul Radu Bufan, criticnd starea de lucruri n acest
domeniu, sunt chiar mai categorici i consider c disciplina desemnat ca fiind dreptul
financiar n care sunt examinate un set de elemente de drept public i de noiuni de
fiscalitate, precum i tratarea n acest mod a disciplinei (adic, insuficient n raport de
importana pe care ar trebui s o aib ntr-o ar cu o economie de pia, n. n.), constituie
rezultatul dezvoltrii istorice a societii romneti n perioada urmtoare celui de al
doilea rzboi mondial, pe coordonatele economiei planificate, caracterul dirijist i
centralizat punndu-i pecetea asupra raporturilor juridice formate n procesul de
reglementare i aplicare a legilor cu caracter fiscal, evenimentele care au urmat rzboiului
ntrerupnd un proces de dezvoltare a dreptului fiscal 5.
Poziia critic fa de cercetrile n domeniul fiscalitii i stadiul reglementri acesteia
este, fr ndoial, justificat, pentru c istoria recent a reglementrilor taxelor i
impozitelor i a contenciosului fiscal n dreptul nostru, haosul i inconsecvena care continu
s caracterizeze reglementrile n materie ca i soluiile contradictorii ale instanelor de
contencios fiscal nu fac dect s confirme c ducem lips de specialiti n acest domeniu.
Este ntemeiat i pentru c noi acordm o importan redus unui domeniu prin care sunt

A. Lefeuvre, Droit fiscal, Ellipses, Paris, 2007, p. 9.


G. Ripert, R. Roblot, Traite de droit commercial, tome 3, LGDJ, Paris, 1997, p. 8.
3 n acest sens, vezi M. t. Minea, Dreptul finanelor publice, p. 29 i M. t. Minea, C.F. Costa, Dreptul
finanelor publice, vol. I. Drept financiar, vol. II.
4 Dreptul fiscal este o ramur a dreptului public care organizeaz aezarea i ncasarea regulat a drepturilor
fiscale ale statului i stabilete norme specifice de combatere a evaziunii sau fraudelor fiscale, n Corneliu
Gorcea, Codul sanciunilor i pedepselor fiscale, Ed. Tribuna Economic, 1997, citat i de R. Bufan,
B. Castagnede, A. Safta, M. Mutacu, Tratat de drept fiscal. Partea general, vol. I.
5
A se vedea n acest sens, R. Bufan, B. Castagnede, A. Safta, M. Mutacu, Tratat de drept fiscal, partea
general, p. 13. Pentru pregtirea generaiilor viitoare de juriti, n limitele timpului (insuficient) acordat
disciplinei n facultile de drept, nu este posibil ns studiul separat al dreptului fiscal, n pofida importanei pe
care materia o are n zilele noastre. Credem, de altfel, c formarea viitorilor juriti este tributar nc unui model
neadaptat ntru totul realitilor lumii n care trim.
2

234

Partea a II-a Sistemul veniturilor statului. Impozitele, taxele i contribuiile

reglementate relaii sociale, n regim de drept public1, pe temeiul crora omul mediu ca
pregtire i ctiguri, muncete jumtate din timp spre a-i putea ndeplini obligaiile fiscale,
iar omul cu pregtire i ctiguri peste medie, chiar mai mult. Pentru c, prin intermediul
taxelor i impozitelor ni se modeleaz comportamentul, pentru c prin ele i din cauza lor
ne urc ori ne scade nivelul de trai. Consumm mai mult sau mai puin, dup cum, prin
impozite i taxe, este ncurajat sau descurajat consumul. Vindem sau cumprm proprieti n
raport cu avantajele sau dezavantajele fiscale pe care aceste operaiuni ni le procur, cultivm
pmntul sau producem bunuri ori servicii atunci cnd i graie politicilor fiscale promovate
de stat, astfel de activiti sunt profitabile. Muncim sau producem la vedere i avem un
comportament fiscal onest, atunci cnd rata fiscalitii nu este insuportabil. Srcim atunci
cnd taxele i impozitele sunt mpovrtoare. Beneficiem de utiliti publice proporional cu
contribuiile noastre la susinerea cheltuielilor generale, dar i n raport direct de eficiena cu
care fondurile constituite pe seama taxelor i impozitelor sunt utilizate.
Numeroase intervenii ale statului n economie se realizeaz, n fapt, prin taxe, impozite,
contribuii etc., adic prin msuri care sunt de natur fiscal. Astfel, de exemplu, reducerea
omajului se poate obine prin ieftinirea forei de munc, respectiv prin reducerea
contribuiilor angajatorilor la fondul de asigurri sociale de stat, prin programe de investiii
publice care sunt creatoare de locuri de munc. La rndul lor, scderea omajului genereaz
creteri ale consumului, respectiv a cererii i, implicit a ofertei, deci a produciei. ntr-un alt
plan, mbuntirea condiiilor de mediu se poate obine i prin msuri de impozitare sporit
a deintorilor de maini poluante, conform principiului c poluatorul pltete2, ori
programe de tip rabla, prin care se urmrete scoaterea din uz a autovehiculelor poluante
prin ajutoare acordate celor care i nlocuiesc mainile vechi, cu altele noi. Astfel de
programe, care sunt generatoare de inechiti la o anumit scar, pentru c n acest caz nu
poluatorul pltete, iar fondurile din care se acord ajutoarele pentru nlocuirea parcului de
maini vechi se constituie din sumele ridicate de la populaie prin taxe i impozite, pe termen
mai lung aduce profit tuturor att prin calitatea mediului (mai bun), ct i prin faptul c sunt
de natur a crea locuri de munc n industria auto i de a crete, n final, baza de impozitare.
Calificarea normelor care reglementeaz taxele i impozitele ca aparinnd dreptului
public i apartenena declarat a dreptului fiscal la dreptul public este, desigur, convenabil
autoritii, iar nu contribuabililor, pentru c este mai facil s impui conduite pe cale de
autoritate i fcnd apel la caracterul normelor care reglementeaz materia (n regim de drept
public), dect apelnd la regulile mult mai permisive ale dreptului privat, iar autoritatea nu
are nici un interes s admit deplasarea fiscalitii pe trmul dreptului privat. Autoritatea nu
a fost ns nici consecvent cu o astfel de abordare, pentru c au fost numeroase situaiile n
care, n procesul de privatizare, a negociat cu investitori strini (cazurile cele mai cunoscute
sunt: Automobile Dacia-Renault i Sidex Galai-LNM Holdings) obligaiile lor fiscale, iar
poziia autoritii a fost de dou ori nedreapt, pentru c investitori autohtoni nu s-au bucurat
de acelai tratament.
1 Pentru un punct de vedere n sensul c exist argumente n favoarea lurii n considerare a elementului
privatist ce nsoete aceast disciplin tradiional apreciat ca fiind de drept public, dei aceast ingerin
deranjeaz comoditatea nregimentrii dreptului fiscal ca drept public pur, a se vedea R. Bufan i colaboratorii,
B. Castagnede, A. Safta, M. Mutacu, Tratat de drept fiscal. Partea general, vol. I, p. 24.
2 Instituirea n Anglia, n urm cu 20 de ani, a poll tax (taxa de poluare) a provocat o rezisten puternic
din partea contribuabililor (la o manifestaie mpotriva acesteia, n 31 martie 1990 au participat peste 250.000 de
persoane) a dus la cderea unuia dintre cele mai performante guverne britanice, acela condus de Margaret
Thatcher (premier ntre 1979-1990).

Cap. VII. Introducere n studiul impozitelor, taxelor i contribuiilor

235

Suntem totui, cu sau fr voia autoritii, martorii unei importante schimbri de poziie
i a unei noi atitudini fa de dreptul fiscal i n doctrina i jurisprudena din ara noastr,
chiar dac opiniile cele mai ferme i argumentele cele mai consistente n sensul privatizrii
i a autonomiei dreptului fiscal vin din ri precum Frana i Italia, adic n ri cu tradiie
democratic. n dreptul nostru s-a admis, i chiar de ctre Curtea Constituional, c dreptul
fiscal se contamineaz de regulile dreptului privat. Argumentul relevant n susinerea tezei
contaminrii l gsim ntr-o hotrre dat n favoarea autoritii, respectiv a Curii de
Conturi, dar aceasta l face cu att mai valoros. Astfel, soluionnd o excepie de neconstituionalitate a art. 19 lit. d) din Legea nr. 94/1992, care confer Curii de Conturi dreptul de a
face controale i la alte persoane juridice dect instituiile publice, Curtea Constituional a
decis n sensul c att emiterea titlului (de crean fiscal, n.n.), ct i executarea lui se
includ n sfera drepturilor ce revin statului i unitilor sectorului public, n calitate de
creditori, pe cnd ndeplinirea de debitori a obligaiilor de plat face parte din sfera
dreptului de proprietate al acestora, n temeiul cruia ei se pot opune creanei1.
n doctrina francez problema autonomiei dreptului fiscal s-a pus nc din secolul trecut,
n lucrrile de specialitate artndu-se c teza particularismului dreptului fiscal permite
meninerea intact a principiului c, fr a fi n nici un fel subordonat nici dreptului privat,
nici dreptului public comun, dreptul fiscal trebuie s le aplice docil, ntotdeauna cnd legea
impozitului face trimitere la acestea pentru determinrile sale, fr ca (dreptul fiscal) s
aib, nici n litera nici n spiritul su nimic care s impun o deformare sau o deviere2. Dar
i reciproca este valabil, pentru c atunci cnd particularii intr n raporturi juridice
(de drept privat), ei nu pot ignora dispoziiile legilor financiare care le influeneaz deciziile
sau comportamentul, iar acest lucru se ntmpl de fiecare dat atunci cnd cumprm un
bun, construim o cas, circulm pe drumurile naionale sau le ocolim etc.
Normele dreptului fiscal intereseaz ns, i nc n foarte mare msur, i pe industriai
i comerciani pentru toate deciziile pe care trebuie s le cu privire la viitoare raporturi de
drept privat n care intr. n astfel de cazuri, constat specialitii preocupai de interferena
dreptului fiscal cu dreptul comercial, dac regula fiscal este impus de ctre stat n
interesul su, pentru a regla raporturile sale cu particularii, nu este mai puin adevrat c,
atunci cnd regula fiscal este aplicat ntreprinderilor, greutatea sarcinii financiare
rezultate le impune s integreze variabila fiscal n toate deciziile de gestiune i n toate
relaiile cu terii. Pe aceast cale ocolit, fiscalitatea face parte integrant din dreptul
afacerilor3. Este i concluzia pe care, cu valoare de principiu, a formulat-o la noi Mircea
Djuvara care, referindu-se la distincia dintre dreptul public i dreptul privat arta c
interesul individului trebuie s fie foarte mare n toate normele privind organizarea
puterilor publice i a serviciilor publice, iar respectarea dreptului, n ntregimea formelor
sale, ine de fondul existenial al societii, indiferent de compartimentele i divizrile ei4.
Dar trebuie artat c pentru M. Djuvara i ntre drept i moral exist o legtur care le face
neseparabile.
1

CCR, Dec. nr. 463/2003.


R. Bufan, B. Castagnede, A. Safta, M. Mutacu, Tratat de drept fiscal. Partea general, p. 27.
3
P. Serlooten, Droit fiscale des affaires, 5e d., Precis Dalloz, Paris, 2006, p. 1-2 (lucrarea a ajuns la a VII-a
ediie n anul 2008. Patrick Serlooten, vicepreedinte al Universitii de tiine Sociale din Toulouse, Frana, este
profesor de drept comercial i drept fiscal, fiind preocupat, n mod special de fiscalitatea afacerilor.
4 M. Djuvara, citat de R. Bufan B. Castagnede, A. Safta, M. Mutacu, Tratat de drept fiscal. Partea general
vol. I, p. 23.
2

Partea a II-a Sistemul veniturilor statului. Impozitele, taxele i contribuiile

236

Este, oricum, de domeniul evidenei c raporturile de drept fiscal privesc nu doar


relaiile statului cu contribuabilul, ci i cele dintre contribuabili, pentru c veniturile statului
nu se pot realiza n afara raporturilor de producie, de consum i de circulaie a mrfurilor,
capitalurilor, serviciilor etc. dintre particulari. Raporturile de drept financiar (fiscal) nu pot
exista n afara acestor raporturi fundamentale generatoare de venituri i respectiv, contribuii,
pentru c, n lipsa lor, particularii nerealiznd venituri, nu pot contribui la fondurile publice.
Glasuri autorizate consider c impozitarea trebuie s fie chiar parte inextricabil, a unui
sistem modern a drepturilor de proprietate, drepturi la care normele fiscale nsele
contribuie, crendu-le, limitndu-le sau, dup caz, determinnd ntinderea ori protecia1.
Prelevrile obligatorii instituite de stat (taxe, impozite, contribuii) au o natur
controversat, iar Constituia noastr, care, n art. 56, instituie obligativitatea tuturor
cetenilor de a contribui, prin impozite i prin taxe, la cheltuielile publice, sub titlul
drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale i subtitlul ndatoriri fundamentale nu
ne ofer indicii pentru o eventual calificare. Iar indicii nu gsim nici n art. 14 din Declaraia
drepturilor omului i ceteanului2, care recunoate statului dreptul de a institui impozite n
temeiul contractului social, contract pe temeiul cruia a luat natere statul. n aceast
concepie, statul fiind un produs al interesului social, al solidaritii sociale i naionale,
impozitele reprezint contribuii pecuniare pe care cetenii le accept i le suport n
virtutea solidaritii sociale i naionale.
Puterea (exorbitant) recunoscut autoritii nu ar putea primi ns ripost, atunci cnd
statul ar abuza de ea, dect prin mijlocirea unor instituii ale dreptului privat, iar jurisprudena
a admis c exist la dispoziia contribuabililor o atare opiune. ntre acestea amintim,
posibilitatea contribuabililor de a se adresa justiiei naionale dar i CEDO i c, printr-un
astfel de demers i cu referire la deciziile CEDO, s-a reuit echilibrarea raporturilor dintre
stat i contribuabili prin instituirea obligaiei de rezolvare, de ctre autoritile publice, a
plngerilor mpotriva actelor administrativ-fiscale, n termene rezonabile. Astfel, prin decizia
nr. 208/2000, Curtea Constituional i-a revizuit poziia adoptat prin mai multe decizii
anterioare i a declarat neconstituionale mai multe prevederi din Legea nr. 105/1997
(art. 2-7), cu motivarea c parcurgerea procedurii prealabile astfel cum era reglementat
aceasta prin Legea nr. 105/1997 este deosebit de mpovrtoare i n discordan cu
conceptul de termen rezonabil stabilit de art. 6 din Convenia pentru aprarea drepturilor
omului i a libertilor fundamentale. Consecina declarrii neconstituionale a textelor
atacate a fost abrogarea ntregii Legi nr. 105/1997 i adoptarea unei noi reglementri (O.U.G.
nr. 13/2001), care obliga autoritatea administrativ s soluioneze plngerile ntr-un termen
de 30 de zile de la nregistrare prin decizie motivat3.
Interpretul normelor de drept financiar, dar i cel care le aplic n cursul judecii,
trebuie s aplice, n lips de prevederi sau n completarea acestora, regulile dreptului comun
sau principiile generale ale dreptului. O consacrare legislativ a acestei reguli o ntlnim n
chiar cuprinsul legii, respectiv n art. 2 alin. (3) C. pr. fisc. care dispune c acolo unde acest
cod nu dispune aplic prevederile Codului de procedur civil, iar potrivit art. 721 din acest
cod, dispoziiile lui alctuiesc procedura de drept comun n materie civil i comercial,

C. David, Regards critiques et perspectives sur le droit et la fiscalit, p. 17.


Scopul art. 14 din Declaraie era de a proteja dreptul de proprietate al contribuabililor i de a limita puterea
regelui.
3 O.U.G. nr. 13/2001 a fost abrogat prin Codul de procedur fiscal (O.G. nr. 92/2003).
2

Cap. VII. Introducere n studiul impozitelor, taxelor i contribuiilor

237

dar el se aplic i n materiile prevzute de alte legi n msura n care acestea nu cuprind
dispoziii potrivnice.
Constituie acestea ns argumente suficiente spre a se declara autonomia dreptului
fiscal? Or toate acestea sunt, mai degrab, doar argumente care justific recunoaterea
importanei fiscalitii i mai ales nevoia unui studiu i a unei cercetri mai aprofundate ale
acesteia? Sau tentaia de a recunoate autonomia dreptului fiscal este proprie numai
specialitilor n aceast materie i are doar un substrat subiectiv?
Nendoios ni se pare faptul c materia ar trebui s preocupe mult mai mult, dar pentru
aceasta nu este neaprat nevoie s declarm autonomia dreptului fiscal. Suntem de acord cu
afirmaia c dreptul fiscal este un tigru de hrtie preocupat de noiuni secundare i tehnice,
a crui substan este devorat de alii deoarece nu a reuit s-i fureasc propriile noiuni
generale i c Aceast situaie este datorat faptului c dreptul fiscal se ocup mai nti
s reglementeze, s fac norme, n vederea unui rezultat financiar; el nu are deloc grija
conceptelor, iar calificrile juridice l intereseaz doar prin prisma efectelor lor sistematice
(repetabile)1, dar nu credem c dreptul fiscal i aplicarea n practic a regulilor acestuia fac
imposibil protecia drepturilor i intereselor contribuabililor n cadrul normativ existent,
inclusiv prin aplicarea, n aceast materie, a unor instituii proprii altor ramuri de drept.
Credem c una este importana care se acord materiei n sine i disciplinei n faculti i alta
este nevoia de a o impune ca ramur de drept autonom.
Taxele i impozitele reprezint, desigur, partea cea mai important de resurse ale
statului, reprezint principalele mijloace de constituire a fondurilor bneti ale statului, de
aceea i studiul fiscalitii, n msura n care fiscalitatea reprezint elementul esenial al
echilibrului bugetar, a acelei pri a bugetului, care este desemnat cu expresiile venituri
publice, fonduri publice sau venituri bugetare, apare ca fiind complementar studiului
instituiei bugetului. Iar cele dou categorii de norme juridice, de drept financiar (bugetar) i
de drept fiscal, se afl ns, ntr-o strns legtur, chiar ntr-o interdependen, ele formnd,
mpreun, dreptul finanelor publice.
O fragmentare a disciplinei, chiar i n condiiile interdependenei evidente dintre
normele legislaiei financiare i cele ale legislaiei fiscale n dou (sub)ramuri, care poate fi
acceptat din punct de vedere teoretic i s-ar dovedi util n practic, pentru c ar oferi
posibilitatea aprofundrii materiei, este ntlnit i n doctrina francez, dar trebuie precizat
c nici aici opiniile nu sunt unitare2. n egal msur, aceast fragmentare i relativa
autonomizare a dreptului fiscal fa de dreptul bugetar ar fi conform i cu interesul pe
care l manifest toi contribuabilii, preocupai de obligaiile lor fiscale, n primul rnd i
ignornd, adesea, modul n care statul cheltuiete banii, dar i cu nevoia de pregtire a
specialitilor n domeniu. Dat fiind specificitatea reglementrilor n domeniu fiscal i
influenele de drept privat pe care acestea, incontestabil, le sufer din ce n ce mai mult,
credem c se justific aprecierea conform creia, n sistemul nostru, dreptul fiscal se bucur
de o relativ autonomie, dar c, n considerarea legturilor strnse pe care fiscalitatea le
are cu activitatea bugetar i cu normele care reglementeaz aceast activitate, nu
constituie o ramur distinct de drept, cel puin n actualul stadiu de dezvoltare a tiinei
dreptului.
R. Bufan, B. Castagnede, A. Safta, M. Mutacu, Tratat de drept fiscal. Partea general, p. 30.
Sunt ns autori francezi importani care trateaz problemele fiscalitii n lucrrile lor de finane publice.
A se vedea n acest sens, M. Bouvier, B. Castagnede, A. Safta, M. Mutacu, Tratat de drept fiscal. Partea
general.
1
2

238

Partea a II-a Sistemul veniturilor statului. Impozitele, taxele i contribuiile

Capitolul VIII
PRINCIPIILE DE BAZ ALE IMPUNERII
Impactul impozitelor, care au devenit generale i permanente, este extrem de mare, pe
de o parte pentru c n lipsa lor statele nu-i pot ndeplini funciile, iar pe de alt parte, pentru
c aezarea lor necorespunztoare poate provoca prejudicii i suferine populaiei i nu
ateptatele beneficii, iar istoria face mrturie c micri sociale de amploare, care au condus
la schimbri de regimuri politice, dar i la schimbri ale politicilor fiscale, au fost generate
srcirea populaiei, prin impunere excesiv, pn la un nivel insuportabil.
Impunerea reprezint forma de repartizare, prin lege, a sarcinilor fiscale ntre contribuabili, iar administrarea impozitelor (i a celorlalte creane fiscale) reprezint ansamblul de
msuri i operaiuni, efectuate de organele fiscale n baza legii, care au drept scop stabilirea,
individualizarea impozitului datorat de fiecare contribuabil i ncasarea acestuia n cuantumul, n termenul i condiiile stabilite de lege. Impunerea are o latur de natur politic
(sistemul de impunere al fiecrei ri are i obiective politice), una de ordin tehnico-economic
(concretizat n metodele i tehnicile utilizate pentru determinarea mrimii obiectului
impozabil i a cuantumului impozitului) i o alta care ine de realizarea venitului fiscal n
condiii de legalitate (regulile de procedur fiscal).
Din punct de vedere politic, economic i financiar exercitarea de ctre stat a dreptului de
impunere nu se poate face doar n considerarea nevoilor de venituri ale statului, cu
excluderea oricror considerente relative la costurile sociale i economice ale ridicrii
impozitelor, la posibilitile contributive a celor care suport sarcina fiscal, la efectele
multiple pe care fiecare dintre impozitele instituite le are. Fiecare impozit instituit trebuie s
rspund anumitor cerine, s fie n concordan cu anumite principii economice i
financiare, s fie ncasat la momentul cel mai convenabil pentru contribuabil, iar n cazul n
care nu este achitat de bun voie, s poat realizat silit, dar n acest proces i drepturile
contribuabilului trebuie s fie respectate.
Examenul impozitelor i taxelor instituite i percepute de-a lungul timpului, studiul
impactului acestora asupra populaiei i a formelor de rezisten ale contribuabililor n faa
impozitelor a permis formularea unor principii ale impunerii i a administrrii impozitelor.
Aceste principii nu au ns valoare absolut, ele depinznd de raporturile tehnice, economice
i culturale ale unui popor. De aceea, principiile formulate sunt, mai degrab, categorii
istorice dect pur logice, iar evoluia lor n timp nu face dect s confirme acest lucru.
1. Principiile impunerii dup Adam Smith
Principiile impunerii, n numr de patru, au fost formulate, ntr-o form clar i simpl,
pentru prima dat, de ctre scoianul Adam Smith n lucrarea sa An Inquiry into the Natural
and Causes of Wealth of Nations (Cercetare asupra naturii i cauzei avuiei naiunilor),
publicat n 17761.
Adam Smith a definit impozitul ca fiind contribuia tuturor membrilor societii sau a
unei pri a acesteia la cheltuielile guvernului. n opoziie cu fiziocraii, Adam Smith a
1 Tradus i publicat n limba romn n 1962 (vol. I) i 1965 (vol. II), sub titlul Avuia Naiunilor. Un
proiect de traducere a acestei lucrri n limba romn a existat i n 1846, iar ntre cele dou rzboaie mondiale au
fost traduse i publicate n limba romn pri a acesteia.

Cap. VIII. Principiile de baz ale impunerii

239

respins ideea impozitului unic, considernd ca productoare de venit impozabil: pmntul,


capitalul i munca, veniturile impozabile fiind: renta, profitul i salariul. Dar multiplicitatea
impozitelor pentru care Adam Smith a militat, impunerea excesiv i nedifereniat, lipsa de
organizare n perceperea i administrarea lor, ridicarea lor la momente nepotrivite etc., pot fi
generatoare de nedrepti, iar pentru a le preveni, el a formulat un numr de patru reguli de
baz ale impunerii, reguli devenite celebre i care sunt demne de a fi respectate i n zilele
noastre.
Dup Adam Smith, politica fiscal a oricrui stat ar trebui s ntemeieze pe urmtoarele
principii:
1) Principiul justeii i echitii impunerii, potrivit cruia supuii fiecrui stat trebuie s
contribuie la susinerea cheltuielilor publice prin taxe i impozite proporional cu puterea lor
de contribuie, adic n raport de venitul de care, sub protecia acelui stat, ei se pot bucura.
Din observarea sau neglijarea acestui principiu rezult ceea ce se numete justeea sau
injusteea, echitatea sau inechitatea n impunere 1.
2) Principiul certitudinii impunerii care presupune c impozitele trebuie s fie bine
precizate i nu stabilite arbitrar. Suma de plat, termenul de plat, modalitatea de plat, toate
acestea trebuie s fie clare i evidente, att pentru contribuabil, ct i pentru orice alt
persoan. Altfel, orice persoan supus unui impozit ar fi mai mult sau mai puin la discreia
perceptorului.
n alte cuvinte, conform lui Adam Smith, impozitele trebuie instituite i percepute dup
norme precise privitoare la mrimea lor, la data cnd trebuie pltite i la modalitile de
percepere. Contribuabilul trebuie s tie precis ce are de pltit i cnd trebuie s plteasc,
pentru a-i organiza astfel gospodria nct s poat face fa datoriei lui de contribuabil.
Nesigurana n impunere ncurajeaz insolena i favorizeaz corupia unor categorii de
oameni, care i aa sunt, n mod firesc, nepopulari, chiar atunci cnd nu sunt insoleni sau
corupi. Sigurana pentru fiecare individ, cu privire la ceea ce trebuie s plteasc este, n
materie de impunere, de atta importan, nct un grad foarte mare de injustee ()
constituie un ru mult mai mic dect un grad mai redus de nesiguran. n alte cuvinte, n
materie de impunere, un mic grad de nesiguran este mai grav dect un considerabil grad
de nedreptate2.
3) Principiul comoditii perceperii impozitelor presupune c fiecare impozit trebuie
ridicat la timpul cnd convine cel mai bine contribuabililor. De exemplu, arat Adam Smith,
un impozit asupra arendei pmnturilor sau a chiriei caselor pltibil la termenele la cere se
ncaseaz de obicei aceste chirii sau arenzi, denot c este perceput la o dat cnd este
foarte probabil c-i este convenabil contribuabilului ca s-l plteasc. La rndul lor,
impozitele asupra bunurilor de consum din categoria articolelor de lux, sunt pltite, n mod
obinuit, pn la urm, de consumator, ntr-un chip foarte lesnicios pentru el: le pltete,
puin cte puin, pe msur ce are nevoie s cumpere mrfurile3.
4) Principiul randamentului impozitelor urmrea ca sistemul fiscal s asigure ncasarea
impozitelor cu un minim de cheltuieli i s fie ct mai puin apstoare pentru pltitori. Acest
principiu este o reflectare a tezei guvernului ieftin, conform creia aparatul pentru
stabilirea i perceperea impozitelor, la fel ca ntregul aparat de stat, nu trebuie s fie
A. Smith, Avuia Naiunilor, vol. II, Ed. Academiei, Bucureti, 1965, p. 242-244.
Idem.
3 Idem.
1
2

Partea a II-a Sistemul veniturilor statului. Impozitele, taxele i contribuiile

240

costisitor. Totodat, acest aparat nu trebuie s stinghereasc n nici un fel activitatea


economic a pltitorilor i nici s-i ndeprteze de la ocupaiilor lor.
Potrivit acestui principiu, arat Adam Smith, orice impozit trebuie astfel conceput nct
s scoat i s nstrineze din buzunarele populaiei ct mai puin posibil, peste att ct
poate aduce tezaurului public al statului. Un impozit poate fie s scoat din buzunarele
populaiei, fie s fac s rmn afar din buzunarele populaiei mult mai mult dect aduce
el n tezaurul public, n urmtoarele patru cazuri: mai nti perceperea lui poate cere un
mare numr de funcionari, ale cror salarii pot absorbi cea mai mare parte din totalitatea
impozitului i ale cror gratificaii pot constitui un adaos de impozit asupra populaiei. n al
doilea rnd, impozitul poate frna activitatea economic a contribuabililor i-i poate
descuraja de la ocupaiile lor n anumite ramuri de afaceri, care pot asigura existen i
ocupaie pentru o mare parte din populaie. n timp ce, pe de o parte, impozitul oblig
populaia la plat, n acelai timp el poate micora sau distruge unele fonduri, care ar face-o
s fie n msur de a plti mai uor. n al treilea rnd, prin amenzi i alte penaliti pe care
le suport acei nefericii contribuabili, ce ncearc fr succes s se sustrag de la plat,
aceti pot fi adesea ruinai i astfel s se pun capt beneficiului pe care societatea l-ar
putea obine din utilizarea capitalurilor acelor contribuabili. Un impozit nejudicios
ndeamn la fraud, iar penalitile asupra fraudei se mresc n proporie cu tendina de
evaziune. (). n al patrulea rnd, prin faptul c expune populaia la vizitele frecvente i la
cercetrile odioase ale funcionarilor fiscului, impozitul o poate expune la stnjeniri cu totul
inutile, la vexaiuni i mpilri; i dei vexaiunea nu este, la drept vorbind, o cheltuial, ea
este, cu siguran, echivalent cu o cheltuial, pe care orice om ar face-o bucuros, n
schimb, pentru a scpa de o vexaiune. n unul sau altul din aceste patru cazuri, impozitele
sunt adesea mult mai pgubitoare pentru populaie dect profitabile pentru suveran1.
Principiile formulate de Adam Smith au avut un caracter progresist, fiind ndreptate
mpotriva arbitrariului care domnea nc n materie de impozite n perioada de trecere de la
feudalism la capitalism i n primele stadii de dezvoltare ale capitalismului.
2. Principiile impunerii dup Adoph Wagner, adaptarea lor i influena pe care au
avut-o pentru sistemul fiscal romn
Principiile impunerii formulate de Adam Smith, deosebit de apreciate pentru concizia i
claritatea lor (produsul unei mini sntoase care s-au pstrat i se vor pstra ca adevruri
indestructibile 2), au fost reformulate de Adolph Wagner, care le-a divizat n 4 grupe de
principii, pe care le-a subdivizat n mai multe reguli principale. Astfel, Adolph Wagner,
plecnd de la principiile formulate de Adam Smith, a stabilit urmtoarele patru grupe de
principii: i) principii de politic financiar; ii) principii economico-naionale; iii) principii de
echitate i iv) principii administrative.
Autori romni3, inclusiv autori contemporani4, i-au nsuit principiile impunerii
formulate de Adam Smith i Adolph Wagner, pe care le-au adaptat cerinelor economiei
noastre, grupndu-le n:
A. Smith, Avuia Naiunilor, vol. II, Ed. Academiei, Bucureti, 1965, p. 242-244.
Proudhon, citat de N.G. Leon, Elemente de tiin financiar, vol. I, p. 281.
3 A se vedea N.G. Leon, Elemente de tiin financiar, vol. I, p. 279 i urm.
4 I. Vcrel, G. Anghelache, Gh. D. Bistriceanu, T. Moteanu, F. Bercea, M. Bodnar, F. Georgescu, Finane
publice, D.D. aguna, D. ova, Drept fiscal, Ed. C.H. Beck, Bucureti, M. t. Minea i C.F. Costa, Dreptul
finanelor publice, vol. I. Drept financiar, vol. II.
1
2

Cap. VIII. Principiile de baz ale impunerii

241

1) principii de echitate fiscal;


2) principii de politic fiscal;
3) principii de politic economic i
4) principii social-politice1 i pe care le vom examina, n continuare, pe scurt.
Astfel:

2.1. Principiul impunerii echitabile


Principiul l regsim n Constituia n vigoare i n Codul fiscal romn din 2003 i l vom
examina mai amplu ntr-o seciune care urmeaz. Aici ne limitm s artm c potrivit
autorilor care formuleaz astfel principiile impunerii, echitatea fiscal presupune contribuia
cetenilor la susinerea cheltuielilor publice n raport cu puterea lor contributiv, c aceasta
presupune impunerea difereniat a veniturilor i a averii i scutirea de plata impozitului a
persoanelor cu venituri mici, adic stabilirea unui minim neimpozabil, c presupune, de
asemenea, a se face distincie ntre egalitatea n faa impozitului (care cere ca impunerea s
se fac n acelai mod pentru toate persoanele i pentru toate activitile, fr nici o deosebire
de tratament fiscal) i egalitatea prin impozit (regul care impune diferenierea sarcinilor
fiscale ntre persoane n raport de factori economici i sociali, cum sunt: mrimea materiei
impozabile, situaia personal a contribuabilului etc.) i c adepii principiului echitii, n
majoritate, sunt de prere c pentru a se asigura realizarea principiului este necesar
impozitarea difereniat i progresiv a contribuabililor.

2.2. Principii de politic financiar


Principiul politicii financiare presupune c orice impozit trebuie s ndeplineasc
anumite cerine de ordin financiar, respectiv: s aib un randament fiscal ridicat, s fie stabil
i s fie elastic.
Pentru ca un impozit s aib un randament fiscal ridicat este necesar ca:
a) impozitul s aib un caracter universal, adic s fie pltit de toate persoanele (fizice
sau juridice) care obin venituri din aceeai surs, posed acelai gen de avere sau i apropie
(prin cumprare, import etc.) aceeai categorie de bunuri. Universalitatea impozitului
presupune, de asemenea, ca ntreaga materie impozabil aparinnd unei persoane s fie
supus la impunere;
b) s nu permit sustragerea de la impunere (pe ci licite sau ilicite) a unei pri din
materia impozabil;
c) volumul cheltuielilor pentru determinarea materiei impozabile, calcularea i perceperea impozitelor s fie ct mai redus posibil.
Impozitul este considerat stabil atunci cnd randamentul su rmne constant de-a
lungul ntregului ciclu economic, cnd nu este supus oscilaiilor determinate de conjunctura
economic. Cu alte cuvinte, stabilitatea impozitului presupune c randamentul acestuia nu
trebuie neaprat s sporeasc odat cu creterea volumului produciei i a veniturilor
persoanelor n perioadele favorabile ale ciclului economic i nici s scad n perioadele de
criz.
1 Pentru dezvoltri a se vedea: I. Vcrel G. Anghelache, Gh. D. Bistriceanu, T. Moteanu, F. Bercea,
M. Bodnar, F. Georgescu, Finane publice, Finane publice, p. 401-408; D.D. aguna, Drept financiar i fiscal,
Tratat, p. 608-612, I. Gliga, Drept financiar, p. 109, M. t. Minea, Dreptul finanelor publice, p. 101-102.

Partea a II-a Sistemul veniturilor statului. Impozitele, taxele i contribuiile

242

Elasticitatea impozitului presupune c acesta s poat fi adaptat n permanen


necesitilor de venituri ale statului. Astfel, dac se nregistreaz o cretere a cheltuielilor
bugetare este necesar ca impozitul s poat fi majorat n mod corespunztor i s scad odat
cu scderea cheltuielilor. Practica fiscal demonstreaz c elasticitatea acioneaz mai ales n
sensul majorrii impozitelor.
Tot problem de politic financiar n materie de impozite o constituie i numrul i
felul impozitelor utilizate pentru procurarea veniturilor necesare statului i opiune ntre
perceperea unuia sau mai multor impozite. Ideea impozitului unic, lansat de fiziocrai i
reluat n perioada dezvoltrii marii industrii1, pare a fi o utopie, dovad stnd faptul c nu a
fost nicieri, niciodat aplicat. n practica fiscal a statelor moderne s-au instituit i se
percep un numr mai mare sau mai mic de impozite, n funcie de condiiile economice,
politice i sociale existente n fiecare ar.
n orice caz, sistemul fiscal al unei ri trebuie examinat i apreciat n ansamblu, prin
prisma tuturor consecinelor sale pe plan economic, financiar i social, iar nu doar n funcie
de numrul i tipul impozitelor utilizate. Aprecieri realiste privind consecinele i implicaiile
de ordin economico-social ale unui sistem fiscal pot fi fcute dac sunt avute n vedere
aspecte, cum sunt: obiectul impunerii (veniturile, averea, cheltuielile sau i unele i altele);
felul impunerii (n sume fixe, n cote procentuale proporionale, progresive sau regresive);
categoriile sociale sau socio-profesionale supuse impunerii; existena unor cazuri de dubl
impunere; dimensiunea i frecvena unor fenomene de evaziune fiscal etc.

2.3. Principii de politic economic


Prin impozite statul nu urmrete un singur obiectiv i, aa cum am vzut deja, chiar
ierarhia obiectivelor urmrite prin instituirea i perceperea impozitelor n statele moderne
este pus astzi n discuie. Impozitele reprezint astzi mijlocul de baz pentru procurarea
veniturilor necesare acoperirii cheltuielilor publice i de redistribuire a veniturilor, dar i un
instrument de intervenie a statului n reglarea vieii economice i sociale, de impulsionare a
dezvoltrii unor ramuri sau subramuri economice, de stimulare ori de reducere a produciei
sau a consumului unor mrfuri, de extindere a exportului sau de restrngere a importului
anumitor bunuri etc.
ncurajarea dezvoltrii unei ramuri economice poate fi realizat i prin msuri de ordin
fiscal, cum sunt: stabilirea unor taxe vamale ridicate la import, care ncurajeaz producia
proprie; reducerea sau scutirea de plata impozitelor indirecte a mrfurilor autohtone (msur
care ncurajeaz consumul, implicit producia); micorarea impozitelor directe stabilite n
sarcina ntreprinztorilor care i plaseaz capitalurile n ramura sau subramura respectiv;
facilitarea amortizrii accelerate a capitalului fix din acest domeniu care conduce la
reducerea profitului impozabil al societilor de capital din ramura respectiv etc.
Ideea perceperii unui singur impozit aparine, aa cum am vzut, fiziocrailor care s-au pronunat pentru
introducerea unui impozit funciar unic i a fost readus n actualitate n perioada de dezvoltare a marii industrii,
cnd s-a pus problema instituirii unui impozit unic asupra materiilor prime sau asupra energiei, care s se
substituie tuturor impozitelor de tip declarativ (stabilite pe baza declaraiei contribuabililor). n susinerea acestui
tip de impozit n perioada revoluiei industriale se invoca drept argument faptul c acest impozit, conceput a fi
perceput pe unele produse strict necesare industriei (combustibili, electricitate), ar fi evitat cheltuielile de ncasare
pe care le presupun celelalte impozite i ar avea de efect suprimarea fraudelor fiscale. Un alt argument n sprijinul
acestui impozit unic era acela c un asemenea impozit ar merge n ntmpinarea progresului tehnic, deoarece
cantitatea de energie consumat crete proporional cu dezvoltarea industriei.
1

Cap. VIII. Principiile de baz ale impunerii

243

Impozitele sunt, de asemenea, utilizate pentru a influena comportamentul productorilor


agricoli n ceea ce privete producia obinut i veniturile realizate: un impozit stabilit n
funcie de venitul mediu (prezumat) la hectarul de teren, poate stimula interesul
productorilor s obin o producie sporit la hectar i cu costuri mai mici, tiind c pentru
venitul suplimentar astfel obinut nu datoreaz impozit suplimentar.
Extinderea relaiilor comerciale internaionale poate fi stimulat prin msuri fiscale
constnd n restituirea parial sau integral a impozitelor indirecte aferente mrfurilor
exportate; reducerea nivelului taxelor vamale percepute de ctre stat la importul anumitor
mrfuri, utilizate pentru fabricarea de produse destinate exportului. Limitarea accesului
mrfurilor strine se poate realiza prin practicarea unor taxe vamale cu caracter protecionist
la importul anumitor mrfuri, iar restrngerea exportului unor categorii de produse prin
practicarea de taxe vamale la exportul acestora. Acest ultim procedeu folosete n unele ri
n curs de dezvoltare, pentru a limita exportul de materii prime i semifabricate i a ncuraja
exportul de produse manufacturate.
Impozitele pot fi folosite, concomitent cu alte instrumente, pentru redresarea situaiei
economice. Astfel, pentru stimularea investiiilor particulare, n unele ri a fost adoptat
msura reducerii impozitului aferent profitului investit n maini, utilaje i alte echipamente
active, iar pentru orientarea economiilor ctre investiii i implicarea n mai mare msur a
clasei mijlocii n procesele investiionale (msuri prin care se fluidizeaz circulaia
capitalurilor) se recurge, dup caz, la majorarea, respectiv la reducerea impozitelor.

2.4. Principii social-politice


Impozitele i taxele sunt instituite i din raiuni de ordin social i politic. De altfel,
considerentele de ordin economic au i un substrat politic mai mult sau mai puin evident, iar
statului i se recunoate un drept de intervenie prin mijloace fiscale i n scopul influenrii
vieii sociale. Politica fiscal a unui stat este parte a politicii economice a forelor aflate la
putere i este firesc ca partidul de guvernmnt s promoveze o politic fiscal n
concordan cu interesele categoriilor i grupurilor sociale (majoritare, conform votului
popular) pe care le reprezint. Uneori, prin intermediul msurilor cu caracter fiscal, partidul
de guvernmnt ncearc s-i menin influena n rndurile unor categorii sociale, n
perioada din preajma alegerilor, acesta fiind unul din argumentele invocate n ncercarea de a
limita dreptul Parlamentului de a amenda proiectele de buget formulate de guvern.
Stabilirea minimului neimpozabil, acordarea unor faciliti fiscale contribuabililor cu
venituri reduse i celor care au un anumit numr de persoane n ntreinere, impozitul pe
celibat, sporirea impozitelor pe circulaia unor produse care au efecte duntoare asupra
sntii (tutun, buturi alcoolice etc.) sunt, fr ndoial, msuri fiscale la baza crora stau,
n exclusivitate, raiuni sociale i politice.
Concluzionnd cu privire la principiile astfel formulate n lucrri de specialitate din ara
noastr, se constat c ele privesc fenomenele fiscale preponderent n latura lor tehnic i
economic, dar i c sunt cuprinztoare, sunt clar i concis explicate i sunt, n mod deosebit,
utile pentru finaniti, autori menionai fiind mai puin preocupai de componenta juridic a
fiscalitii. Or aceast component este, totui, deosebit de important i nu poate fi ignorat.
Legiuitorul romn a fost, n mod evident, influenat n recentele sale reglementri, de
poziiile teoreticienilor, inclusiv juriti, i de importana pe care acetia o acord principiilor,
dovad fiind faptul c a simit nevoia s formuleze i s includ n coninutul legilor de drept
material fiscal, dar i a celor de procedur fiscal, o seam de principii pe care le-a i calificat

Partea a II-a Sistemul veniturilor statului. Impozitele, taxele i contribuiile

244

astfel. Este de semnalat ns c, n pofida multor aprecieri pozitive de care se bucur


sistematizarea principiilor fcute de Adam Smith i Adolph Wagner, ele nu au fost, nici la
noi i nici de alii acceptate ca atare. Astfel, n doctrina unor ri europene n care astfel de
principii sunt dezvoltate n legi se consider c principiile juridice ale impunerii, sunt
departe de a constitui un ansamblu coerent, chiar dac unele dintre acestea au valoare
constituional1. Dar i unii autori romni sunt critici fa de modul n care sunt formulate
principiile impunerii n legile fiscale din ara noastr2. Toi autorii sunt ns de acord c
dreptul de impunere, impunerea i dreptul fiscal ar trebui s se ntemeieze i s respecte
cteva principii fundamentale, dei toi tiu i c principiile formulate, unele n constituie,
altele n legi speciale, nu sunt ntotdeauna respectate.
Principiile impunerii sunt utile tuturor actorilor din domeniul fiscalitii pentru c dac
sunt cunoscute i aplicate, ele aduc un element de suplee n aplicarea dreptului; fac s
prevaleze spiritul legii asupra literei acesteia, sensul comun asupra tehnicii i justiia asupra
simplei legaliti, prin faptul c permit a se ptrunde dincolo de dreptul pozitiv, pn la
aspiraiile profunde ale ordinii noastre juridice3. Dar ele sunt necesare i pentru c finanele
statului i, n special veniturile fiscale ale statului, sunt reglementate i gestionate de instituii
cu profil divers (politic, administrativ, jurisdicional) i cu interese care nu coincid
ntotdeauna (exemplu: interesele diferite ale guvernanilor i cele ale parlamentarilor), de
funcionari cu pregtire diferit (economiti, juriti, specialiti n administraie public etc.).
Or, cel puin la nivel de principii, instituiile implicate i funcionarii acestora ar trebui s fie
de acord, ar trebui s vorbeasc la fel despre acest fenomen att de complicat i att de
important pentru stat i pentru contribuabili.
Aceste principii sunt, n mod special, folositoare ntr-un sistem fiscal cum este cel al
Romniei zilelor noastre, caracterizat prin incoeren i imprevizibilitate datorat repetatelor
modificri legislative i care nu respect chiar regulile de baz. Ele trebuie corect i clar
formulate i adaptate realitilor Romniei, pentru c aceste principii, respectarea lor i
corecta lor aplicare, reprezint condiii eseniale i pentru dezvoltarea dreptului fiscal romn.
Este motivul pentru care se impune a strui asupra lor, nu nainte de a arta c legiuitorul i
teoreticienii nu au un punct de vedere comun asupra principiilor, nici mcar n ceea ce
privete enunarea lor. i pentru c nu putem conferi valoare de principiu dect celor pe care
legiuitorul le-a calificat astfel, ne vom opri numai asupra acestora. n examenul lor, vom
urma ierarhia normelor juridice din care le extragem sau n care sunt formulate explicit.
Aadar, le vom mpri n principii cu valoare constituional i principii formulate n legile
fiscalitii, respectiv n Codul fiscal i Codul de procedur fiscal. Cu meniunea c unele
dintre acestea se regsesc att n Constituie, ct i n legile fiscale.
3. Principii ale impunerii n dreptul romn

3.1. Principii ale impunerii cu valoare constituional


Principiile cu valoare constituional ale impunerii pot fi extrase din Constituia
Romniei din 1991, astfel cum a fost revizuit n 2003. Legea fundamental conine
1

M. Bouvier, M.-C. Eclassan, J.-P. Lassale Finances publiques, p. 588.


M. t. Minea, C.F. Costa, Dreptul finanelor publice, vol. I i Drept financiar, vol. II, sau
R. Bufan i M. t Minea n Codul fiscal comentat, Ed. Wolters Kluwer, 2008.
3 P. Pescatore, citat de R. Bufan i colaboratorii, op. cit., p. 63. P. Pescatore a fost judector la CJCE timp de
18 ani i are o contribuie teoretic i practic important la dezvoltarea dreptului comunitar.
2

Cap. VIII. Principiile de baz ale impunerii

245

dispoziii cu valoare de principii att pentru dreptul material fiscal, ct i pentru dreptul
procedural fiscal, unele dintre acestea fiind reluate i n legile fiscale. Astfel, Constituia
Romniei formuleaz urmtoarele principii ale fiscalitii:
1) Principiul necesitii impozitelor i taxelor i a obligativitii cetenilor de a
contribui, prin impozite i taxe, la cheltuielile publice (art. 56 alin. 1);
2) Principiul consimmntului la impozite;
3) Principiul aezrii juste a sarcinilor fiscale (art. 56 alin. 2);
4) Principiul legalitii impunerii i administrrii impozitelor (art. 139 i 137);
5) Principiul anualitii impozitelor (art. 138);
6) Principiul egalitii n faa legii (fiscale);
7) Principiul neretroactivitii legii fiscale;
8) Principiul proteciei sistemului fiscal mpotriva iniiativei legislative a cetenilor
(art. 74 alin. 2).

3.2. Principiile fiscalitii n Codul fiscal romn


Codul fiscal formuleaz principiile fiscalitii n art. 3 (Principiile fiscalitii) astfel:
1) neutralitatea msurilor fiscale;
2) certitudinea impunerii;
3) justeea sau echitatea fiscal;
4) eficiena impunerii;
5) predictibilitatea impunerii.
Doctrina a primit cu rezerve principiile astfel formulate1 susinndu-se c:
a) Principiul neutralitii msurilor fiscale reprezint doar o reflecie a principiului
egalitii;
b) Echitatea fiscal este, n realitate, o consecin a principiului constituional a justei
aezri a sarcinilor fiscale;
c) Principiul eficienei impunerii este greit formulat, n realitate fiind vorba despre
principiul securitii juridice (ale crui componente sunt stabilitatea, neretroactivitatea).

3.3. Principiile administrrii impozitelor n Codul de procedur fiscal


Codul de procedur fiscal formuleaz, sub titlul Principii generale de conduit n
administrarea creanelor fiscale, urmtoarele principii:
1) Legalitii (art. 4)
2) Aplicarea unitar a legislaiei (art. 5);
3) Exercitarea dreptului de apreciere (art. 6);
4) Rolul activ (art. 7);
5) Limba oficial n administraia fiscal (art. 8);
6) Dreptul de a fi ascultat (art. 9);
7) Obligaia de cooperare (art. 10);
8) Secretul fiscal (art. 11);
9) Buna credin (art. 12);
1A se vedea n acest sens, cu privire la principiile fiscalitii formulate n Codul fiscal romn, M. t. Minea,
C.F. Costa Dreptul finanelor publice, vol. I. Drept financiar, vol. II, Drept fiscal.

246

Partea a II-a Sistemul veniturilor statului. Impozitele, taxele i contribuiile

Constatm ns, la simpla lectur a principiilor formulate n actele normative enunate,


c unele principii formulate n Constituie se regsesc n legile speciale, chiar dac sunt
formulate diferit. Pentru a nu ne repeta, vom ncerca o sistematizare a lor n urmtoarea
seciune a lucrrii de fa, punnd mpreun, atunci cnd este cazul, principiile care se repet
n actele normative n care sunt formulate. Asocierea acestora va fi fcut n considerarea
coninutului explicitat al principiilor n Codul fiscal, iar nu al denumirilor atribuite acestora
(nu ntotdeauna corecte), aa cum se va arta mai jos.
Vom analiza ns separat, principiile impunerii n continuare n acest capitol al cursului,
iar principiile administrrii creanelor fiscale, care sunt formulate n Codul de procedur
fiscal, n partea dedicat procedurii fiscale.
4. Examenul principiilor impunerii formulate n dreptul romn

4.1. Principiul necesitii i obligativitii impozitelor


Impozitele exist din toate timpurile i n toate locurile i este inutil astzi s ncercm s
ne imaginm o societate fr impozite. Impozitele sunt cele care, procurnd veniturile
statului, permit funcionarea societilor organizate. Statul modern fr impozite este o utopie
pe care oamenii, uneori i numai n teritorii izolate i reduse ca proporii, ori n state lipsite
de resurse i dependente, de regul, de alte state, o transform n realitate, crend aa
numitele paradisuri fiscale. Dar nici n statele care se definesc, prin politica lor, ca paradisuri
fiscale, impozitele nu sunt i nu pot fi cu desvrire eliminate pentru c pn i statul
minimal are nevoie de propriile-i resurse.
Apariia i evoluia impozitelor este legat de procesul de satisfacere a nevoilor generale
ale populaiei, a acelor nevoi care nu pot fi satisfcute individual i, implicit, de existena
unei organizri sociale a umanitii, pentru c numai n astfel de organizri sociale nevoile
colective pot fi satisfcute i sunt satisfcute pe seama contribuiilor tuturor membrilor
colectivitii, dar i a nevoilor celor care ne conduc.
Motivul impozitelor este necesitatea absolut a statului i avantajele pe care acesta le
procur cetenilor, iar asupra acestei nevoi (a statului ori de stat), nu exist ndoial, nu
exist contestaie, controversele privind doar funciile i rolul acestuia: unul limitat n
concepia liberal (a statului jandarm, a statului minimal), sau unul cu atribuii extinse n
concepia denumit modern (a statului bunstrii, a statului cu un rol intervenionist
pronunat). Dar indiferent de poziia pe care se situeaz i clasicii i modernii sunt de acord
c statul trebuie s existe. i dac acceptm c statul este necesar, atunci acceptm i c statul
are nevoie de propriile-i resurse. Or principalele surse de venituri ale statului sunt taxele i
impozitele, al cror numr i nivel se stabilesc prin raportare i la poziia relativ la rolul i
funciile statului.
Ceea ce statul ofer ca servicii i/sau utiliti publice este spre folosul tuturor, de aceea
fiecare este dator s l susin prin contribuia sa financiar la constituirea resurselor, a
fondurilor publice. Cine accept c statul este necesar i c acesta i procur avantaje (pe care
numai statul este n msur s i le ofere) trebuie s accepte i c are fa de stat ndatoriri, una
dintre acestea fiind de a contribui la constituirea fondurilor bneti ale acestuia. Nu poi
pretinde beneficiul avantajelor pe care le procur statul, fr a-i asuma nici o obligaie, dup
cum nici statul nu poate pretinde impozite fr a le face reproductive, pentru c impozitele
trebuie folosite pentru binele comun i pentru a crea cadrul n care activitile particularilor
s se poat dezvolta. Dreptul statului de a stabili contribuii obligatorii n folosul su se

Cap. VIII. Principiile de baz ale impunerii

247

justific numai dac acestea profit, ntr-un fel sau altul, direct sau indirect, n prezent sau n
viitor, contribuabililor. Statul se justific prin serviciile aduse, prin avantajele pe care le
procur supuilor si. De aceea, aa cum statul trebuie s se ngrijeasc de cetenii si i
acetia din urm trebuie s se ngrijeasc de existena statului.
Necesitatea impozitelor ne apare azi ca subneleas i n afara oricrei nevoi de
justificare iar plata lor are, pentru cei mai muli dintre contribuabili, ntr-un anume sens,
semnificaia ndeplinirii unei obligaii naturale, a unei obligaii morale: a nu plti impozitele
apare ca un act nedemn, apare ca un act reprobabil i care l plaseaz pe recalcitrant n afara
comunitii. Datoria de contribuabil are, aadar, i o component profund moral i este, n
concepia legiuitorului constituant, echivalent cu datoria de cetean al statului care are fa
de ara lui o obligaie de fidelitate, cu datoria i dreptul de aprare a rii, dar i cu datorii
specific umane: de ajutorare a semenilor, de solidaritate cu acetia i cu nevoile lor.
Nevoia de venituri a statului este ns deasupra comandamentelor cu valoare exclusiv
moral, de aceea legiuitorul nu a putut i nu poate lsa visteria statului prad capriciilor celor
chemai s o umple, poziiilor i manifestrilor subiective, judecilor proprii ale fiecrui
contribuabil asupra a ceea ce este moral, imoral sau amoral, nici bunului plac. Visteria
statului trebuie aprovizionat ritmic pentru c nevoile publice i cheltuielile statului sunt
permanente. La umplerea ei, trebuie s participe toi cetenii (iar n anumite condiii i
strinii care realizeaz venituri sau posed avere n Romnia), legiuitorul incluznd obligaia
de contribuabil n rndul ndatoririlor fundamentale.
ntr-adevr, Constituia Romniei statund asupra ndatoririlor fundamentale ale
cetenilor, n care include i datoria de contribuabil, n Capitolul III, le ierarhizeaz astfel:
- Obligaia de fidelitate fa de ar, pe care o declar sacr (art. 54);
- Obligaia de aprare a rii, care constituie, n acelai timp, i un drept (art. 55);
- Obligaia de a contribui, prin impozite i prin taxe, la cheltuielile publice (art. 56
alin. 1) i
- Exercitarea cu bun credin a drepturilor i libertilor constituionale (art. 57).
n Frana, principiul necesitii impozitelor este formulat n Declaraia Drepturilor
Omului i Ceteanului, n art. 13, care prevede c pentru ntreinerea forei publice ca i
pentru cheltuielile administraiei, o contribuie comun este absolut necesar; ea trebuie
mprit n mod legal ntre toi cetenii, n funcie de posibilitile acestora.
Principiul necesitii i obligativitii este important pentru c, n i din aplicarea
acestuia decurge, pe de o parte, generalitatea impozitelor, pe de alt parte reglementarea n
regim de drept public a impozitelor, reglementare care confer caracter executoriu titlurilor
de crean fiscal i posibilitatea de a obine executarea silit a acestor titluri, dar i
instituirea prin lege a unei obligaii de cooperare a contribuabilului cu organul fiscal, o
procedur special de soluionare a litigiilor de contencios fiscal etc.

4.2. Principiul consimmntului la impozite


n sistemul nostru fiscal, fr a fi formulat explicit n vreun text constituional, principiul
consimmntului la impozite transpare din modul n care sunt formulate celelalte principii.
Iar dup unii autori i la noi, principiul are chiar valoare supra constituional, aidoma
principiului separaiei puterilor, consimmntul la impozite constituind component a
legitimitii puterii1.
1

I. Muraru, E.S. Tnsescu, Constituia Romniei, Comentariu pe articole, p. 558.

Partea a II-a Sistemul veniturilor statului. Impozitele, taxele i contribuiile

248

Aparent, principiul consimmntului la impozite pare a fi contrazis de principiul


necesitii i al obligativitii impozitelor. n realitate, noi consimim la impozite tocmai
pentru c recunoatem necesitatea lor. Am mai artat1 c a consimi la impozit nseamn,
nainte de toate, a accepta principiul c sunt necesare pentru c statul nsui este necesar, iar
colectarea lor se face n folosul statului dar i a avantajelor pe care acesta le procur
contribuabililor.
Consimim la instituirea i le achitm din raiuni de ordin economic (nevoia efortului
tuturor pentru realizarea binelui comun i pentru c ele ne aduc avantaje care sunt i de ordin
economic), de natur politic (tim c organizarea statal, care este ntotdeauna politic are
nevoie de resurse pentru a-i ndeplini rolul) de natur religioas (un sentiment al datoriei
fa de semeni i fa de Dumnezeu, din care se nate dorina de ntrajutorare ntre membri
comunitii, biserica i serviciul religios favoriznd, prin valorile promovate, convieuirea n
comun, spiritul de solidaritate i, implicit, afirmarea statalitii2), de natur psihologic sau
moral (aa este bine, aa fac i alii), de oportunitate (dac vrem ca drepturile, viaa i
averea s ne fie protejate trebuie s acceptm sacrificiul renunrii la o parte din venit).
Ne exprimm consimmntul, mai mult sau mai puin direct, recunoscnd statului dreptul de
a stabili taxe i impozite i participnd la aceasta prin reprezentanii trimii n forul legislativ.
n doctrina francez se arat c principiul necesitii i al consimmntului la impozite
este afirmat n art. 13 i 14 din Declaraia drepturilor omului i ceteanului din 17893 care,
mpreun cu Constituia Republicii Franceze, formeaz aa numitul bloc constituional.
ntr-adevr, n Frana, dup ce, printr-un decret din 17 iunie 1789 au fost declarate nule
i neavenite toate drile existente pentru motivul c populaia nu consimise la acestea, n
Declaraia drepturilor omului i ceteanului se afirm necesitatea contribuiei publice se
prevede c pentru ntreinerea forei publice i pentru cheltuielile administraiei, o
contribuie comun este absolut necesar, contribuie pe care a condiionat-o ns de
consimmntul contribuabililor n termenii urmtori: toi cetenii au dreptul s o constate
n mod direct sau prin reprezentanii lor necesitatea contribuiei publice, s o consimt n
mod liber, s i urmreasc folosirea, s i determine mrimea, structura, modul de
aezare i durata, principiul fiind reluat n Constituia din 1793, niciodat intrat n vigoare,
dar important (nu doar pentru francezi) pentru principiile pe care le promoveaz).
Ct privete Constituia francez n vigoare, aceasta pare mai degrab a se conforma
Declaraiei drepturilor care consacr principiul mpririi legale a contribuiei la cheltuielile
publice ntre toi cetenii (art. 13), prevznd n art. 34 doar c legea stabilete normele
privind () tipurile, nivelul i modalitile de percepere a impozitelor de orice fel ().
n termeni asemntori Declaraiei drepturilor, unul dintre cei mai cunoscui autori
francezi n domeniul finanelor publice, Paul Leroy-Beaulieu, afirma la 1891, c sistemul
bugetar se ntemeiaz pe dreptul pe care l au naiunile de a refuza sau de a accepta
impozitele: orice sistem parlamentar are ca principal garanie aceast facultate care este
astzi universal recunoscut contribuabililor. () n toate rile n care nu exist un sistem
de conducere parlamentar sau unde suveranul nu are obligaia de a cere reprezentanilor

A se vedea supra, cum se justific i se legitimeaz dreptul de impunere.


Prigonii de autoritatea statal, cretinii primului mileniu nu aveau de ce s fie preocupai de soarta statului,
fiind firesc s-l considere rod al pcatului nnscut sau instrument al Satanei i s i se supun din nevoie, dar s-i
fie indiferente problemele acestuia. Schimbarea poziiei Bisericii fa de Stat s-a produs greu i n ndelungat timp.
3 M. Bouvier, M.