RAPORT DE MONITORIZARE

a performanei autoritilor centrale n domeniul descentralizrii, autonomiei locale i a

democraiei locale (trimestrul 3, 2016)
1. Evoluii socio-economice importante pe parcursul perioadei de monitorizare
Perioada de monitorizare a fost caracterizat printr-un progres destul de agitat, volatil i schimbtor cu privire la
punerea n aplicare nu att a reformei de descentralizare, ci mai degrab a diferitor elemente i piese legate de
reforma administraiei locale.
La nivel instituional s-au manifestat urmtoarele evoluii:
1. A fost semnat foaia de parcurs pentru reforma de descentralizare ntre Congresul Autoritilor Locale i
Regionale al Consiliului Europei, Guvernul Republicii Moldova i Congresul Autoritilor Locale din Moldova
ce ofer ghidarea de baz pentru implementarea reformei de descentralizare i n special pentru
descentralizarea fiscal. Toate msurile menionate n aceast foaie de parcurs trebuie ndeplinite pn la
sfritul anului 2016;
2. Concomitent Parlamentul a aprobat prelungirea implementrii Strategiei Naionale de Descentralizare pn n
2018;
3. Delegaia Moldovei la Congresul Autoritilor Locale i Regionale ale Consiliului Europei s-a format prin
consens ntre autoritile locale i centrale;
4. A fost format Consiliul Naional pentru reforma administraiei publice i reforma administrativ-teritorial.
n consecin, cteva reforme i strategii importante sunt vizate de ctre Guvern n domeniile care se coreleaz cu
reforma administraiei locale i n special:
1. Strategia de reform a administraiei publice, care include att administraia public central ct i cea local.
n prezent, planul de aciune pentru reforma administraiei publice este n curs de elaborare i va fi disponibil
n curnd pentru consultri i discuii publice;
2. A fost conturat, dei foarte vag, ideea general a reformei administrativ-teritoriale, care face parte din
reforma administraiei publice.
Toate aceste evenimente i documente creeaz, ntr-o msur, o baz conceptual pentru reforma administraiei
publice multidimensional, inclusiv n guvernarea local, care a fost alimentat de discuii i comunicare activ ntre
autoritile locale i centrale, reprezentani ai ONG-urilor cu instituiile guvernamentale, Cancelaria de Stat i
Ministerul Finanelor. n special Cancelaria de Stat a manifestat deschidere i apreciere continu a problemelor cu care
se confrunt administraia local.
De fapt, printre evenimentele menionate mai sus, n domeniul administraiei publice locale deosebit de importante
au fost Strategia de reform a administraiei publice i Foaia de parcurs ce cuprinde calendarul i enumerarea
msurilor concrete identificate cu privire la reforma finanelor locale. Strategia reformei administraiei publice este o
combinaie de msuri de politici n trei domenii destul de diferite, att ceea ce se refer la problemele vizate, ct i
Moldova. Reforma administraiei publice i reforma finanelor locale
Page 1

ceea ce privete prioritile naionale. Existnd, de asemenea, i elemente de corelare ntre cele trei. Cu toate acestea,
la nivelul actual al problemelor, intensitatea acestora i starea actual a lucrurilor n sistemul administraiei publice n
ansamblu, probabil, o astfel de unificare nu este pe deplin justificat. Lund n considerare situaia din ar i
capacitatea general de implementare a reformelor, precum i experiena ultimilor 6-7 ani, atunci cnd numai o
reform n toate sectoarele societii moldoveneti a fost pus n aplicare - reforma finanelor publice locale. n astfel
de condiii este cel mai raional s se acorde prioritate reformelor conform necesitii i importanei acestora pentru
dezvoltarea naional n ansamblu. n acest sens n cadrul Strategiei de reform a administraiei publice a fost
ncorporat abordarea general a descentralizrii puterii - att n ceea ce privete descentralizarea la nivelul
administraiei publice centrale ct i descentralizarea de la nivel central la nivel local. Toate domeniile, documentele i
strategiile menionate mai sus le vom analiza n articolele relevante ce urmeaz.
2. Finanele locale
Finanele locale este sectorul cu cea mai mare importan n ceea ce privete intensitatea problemelor i, n acelai
timp cu cele mai controversate progrese pe parcursul perioadei de monitorizare. De-a lungul ntregii perioade de
monitorizare, Ministerului Finanelor a fost manifestat o reticen de a implementa aprofundat angajamentele
naionale i internaionale asumate de Republica Moldova n domeniul finanelor locale i al descentralizrii financiare.
Totul a nceput n perioada precedent de monitorizare, cnd din proiectul politicii bugetar-fiscale pentru 2016 au fost
excluse toate manifestrile de consolidare a veniturilor locale. n special Parlamentul a exclus din politica bugetarfiscal pentru 2016 toate dispoziiile privind majorarea impozitului funciar i introducerea taxei de drum lsnd
autoritile locale n condiii financiare i operaionale dezastruoase. Acest fapt a completat celelalte msuri arbitrare
acumulate cu timpul, cum ar fi:
- faciliti fiscale, reduceri oferite persoanelor fizice cu privire la impozitele locale, n cazul n care beneficiarii sunt,
APL;
- Fondului de compensare introdus n cadrul reformei finanelor locale expir n 2016;
- Anularea n 2015 a finanrii de ctre autoritile centrale a centrelor sociale plasate n localiti;
- Anularea n 2012 a partajrii cu APL a impozitului pe profit;
- Introducerea cotei de 2% pentru direcionarea acestei pri din impozitul pe venitul persoanelor fizice pentru
finanarea ONG-urilor;
- Deficit de numerar pentru APL din cauza colectrii fiscale inegale pe parcursul lunilor anului (mai ales dureroase
pentru APL din mediul rural);
- Diminuarea constant a cursului de schimb valutar i inflaia ridicat;
- nghearea proiectelor de investiii publice implementate pentru i de ctre APL, n urma crizei financiare.
Pe parcursul perioadei de monitorizare a survenit nc o problem grav legat de imixtiunea n autonomia local i n
drepturile autoritilor locale. n august 2016 Ministerul Finanelor a blocat transferurile cu destinaie general ctre
APL motivnd acest lucru cu situaia financiar complicat. Acest lucru a fost, de fapt, aceeai abordare folosit un pic
mai devreme pentru congelarea sau anularea proiectelor de investiii publice pentru APL. nsi ntrebarea i, n plus, o
astfel de abordare este destul de ndoielnic chiar i n afara considerentelor autonomiei locale. Principala cauz a
crizei financiare, a cursului de schimb n scdere, a relaiilor rupte cu partenerii internaionali ai Moldovei, nghearea
finanrii internaionale a fost exact incompetena, ineficiena, lipsa de transparen, a fraudei i a corupiei (inclusiv
Moldova. Reforma administraiei publice i reforma finanelor locale
Page 2

furtul miliardului) la nivelul administraiei publice centrale. ntrebarea cea mai simpl, n aceste condiii ar fi de ce
autoritile locale care beneficiaz de cea mai mare ncredere din partea populaiei trebuie s plteasc preul de
incompeten, corupie i hoie al administraiei publice centrale?

Poziia Ministerului Finanelor cu privire la problema reformei finanelor locale i a descentralizrii fiscale este o mare
dezamgire pentru APL din Moldova i la fel reprezint o nclcare direct a angajamentelor asumate de Guvern att la
nivel naional, ct i la nivel internaional. Este destul de ciudat, n general, modul n care dou instituii in cadrul unui
guvern - Guvernul Moldovei, Cancelaria de Stat pe de o parte i Ministerul Finanelor de cealalt parte au poziii
diametral opuse. n timp, cnd Guvernul Republicii Moldova semneaz diferite acorduri internaionale (Foaia de
parcurs pentru descentralizare, Planul naional de implementare a Acordului de Asociere cu UE) i angajamentele
naionale (extinderea n 2016 a Strategiei Naionale de Descentralizare pn n 2018, Strategia de reform a
administraiei publice, etc.) legate de descentralizare, Ministerul Finanelor merge direct n direcia opus comparativ
cu linia guvernului naional. Astfel de abordri utilizate de ctre Ministerul Finanelor sunt demne de mil, exprim
neglijen i rea voin. De exemplu, la nceput ministerul a venit cu argumente vagi i dezastruoase pentru
guvernarea local din Moldova precum c Guvernul central are n vedere o reform administrativ-teritorial i c din
aceast cauza, nainte de aceast reform, nu se poate pune n aplicare orice msuri care s duc la autonomie fiscal
local. Ministerul Finanelor nici mcar nu atrage atenia c o astfel de reform nu poate fi efectuat nainte de 2019,
pn la expirarea mandatului alesului local. Apoi a venit cu un alt argument artificial precum c taxele locale constituie
un impediment pentru dezvoltarea afacerilor i trebuie plafonate. Civa ani n urm Curtea Constituional deja a
decis c plafonarea taxelor locale este neconstituional i de fapt nseamn centralizarea fiscal. Fr a pondera
argumentele i fr a avea o imagine general care sunt problemele reale i care sunt principalele impedimente n
dezvoltarea afacerilor, imediat s-a sugerat aceast soluie de plafonare a taxelor care este superficial i influeneaz
negativ autoritile locale care i aa sunt puternic subfinanate. Bineneles c aceast declaraie nu numai a produs o
indignare sever din partea APL, dar n egal msur i-a consolidat n continuare un grad semnificativ de nencredere
i de separare ntre administraiile locale i centrale, care este destul de periculos n aceast perioada problematic
pentru dezvoltarea naional. Problemele sunt legate att de realitile din Moldova dar i de problemele grave,
inclusiv confuzie financiar i general la nivelul partenerului nostru principal - Uniunea European - dup Brexit. n
aceste condiii de lips a resurselor financiare n rndul APL i de lipsa ncrederii ntre nivelele administraiei publice,
cine va implementa toate reformele avute n vedere de Guvernul Moldovean?
Pe parcursul mai multor discuii dintre reprezentanii autoritilor locale i al Ministerului Finanelor s-o ajuns la o
nelegere pentru a lucra asupra tuturor acestor aspecte prin crearea unui grup de lucru funcional. Cu toate acestea,
n realitate, n spiritul celor mai proaste tradiii, la una dintre sesiunile organizate de Ministerul Finanelor pentru a
discuta soluii poteniale n format bilateral, autoritile locale i reprezentanii CALM s-au confruntat cu poziia
agresiv a lobby-urilor de afaceri, care nu au gsit alte probleme n ar i n administraia public, n afar de taxele
locale.
O iniiativ interesant i pn n prezent promitoare a fost lansat de ctre Ministerul Transporturilor. n
continuarea discuiilor anterioare, Ministerul a venit cu o idee de mbuntire a performanei fondului rutier i n
special prin introducerea taxei pe automobil sau taxa rutier beneficiarii direci fiind APL. La moment este sugerat de
Moldova. Reforma administraiei publice i reforma finanelor locale
Page 3

ctre Ministerul Transporturilor c taxa rutier se va partaja cu APL din primul nivel i va merge direct la bugetul local.
Numeric va constitui din jumtate din totalul ncasrilor anuale ale Fondului Rutier. Cifrele sunt destul de volatile i se
schimb n fiecare an, dar care vor constitui aproximativ 300 milioane lei pe an pentru toate APL de la primul nivel. n
prezent, iniiativa este n curs de consultri publice i dup aceea presupune a fi prezentat Guvernului i
Parlamentului. CALM pledeaz pentru o alt abordare a partajrii impozitului rutier - abordare lund n considerare
responsabilitile reale pentru drumuri, din care n km partea leului este la nivel local. Conform unor estimri din ar
aproximativ 3000 km sunt drumuri naionale, aproximativ 6000 km sunt drumuri regionale i aproximativ 35000 km
sunt drumuri locale, n timp ce fondurile provin absolut disproporionat - nimic la autoriti locale de primul nivel, 2025% pentru al doilea nivel APL i tot restul la nivelul central pentru drumurile naionale. La fel de disproporional au
fost distribuite toate cheltuielile anterioare, resursele publice naionale i internaionale de la obinerea
independenei pn n prezent, la fel vor fi cheltuite disproporionat fondurile potenialilor donatori, care n cea mai
mare parte sunt destinate nivelului central i la drumurile naionale. n acelai timp APL de primul nivel, timp de 25 de
ani, nu primesc direct fonduri pentru infrastructura drumurilor. Drumurile fiind n condiiile dezastruoase i care duc
la tot felul de cataclisme economice, sociale i personale n comunitile din Moldova.
Congresul Autoritilor Locale din Moldova care reprezint aproximativ 800 din 898 APL din Moldova, n spiritul Cartei
europene a autonomiei locale, n spiritul angajamentelor naionale i internaionale din Moldova, n spiritul celei mai
nalte reprezentri naionale, n numele celui mai de ncredere nivel de guvernare din partea populaiei, susine trei
poziii simple, dar fundamental importante ce se refer la descentralizarea fiscal:
1. Taxele locale sunt totalmente la discreia deplin a guvernelor locale n ceea ce privete ratele de impozitare;
2. Toate plafoanele fiscale existente n prezent (n primul rnd pe imobile i impozitele pe teren) trebuie
eliminate complet;
3. Stimulentele i facilitile fiscale oferite de nivelul central trebuie strict interzise sau compensate n ntregime
din alte surse;
4. Deblocarea transferurilor cu destinaie general;
5. Finanarea centrelor sociale, finanate anterior de la bugetul de stat i arbitrar oprit de guvernul central n
2015, trebuie restabilit pn cnd aceste centre sunt nc n via;
6. Fondul de compensare pentru reforma finanelor locale, introdus timp de doi ani consecutivi n 2015, trebuie
continuat, deoarece cea de a doua etap a reformei finanelor locale consolidarea bazei fiscale, nu a fost
realizat aa cum a fost prevzut i vina cade n ntregime pe administraia public central
7. Evalurile imobiliare, ca principala surs a veniturilor fiscale locale, trebuie lansat imediat conform deciziilor
legislative i normative aprobate recent.
Mai presus de toate postulatele principale legate de finanele locale i naionale pe care trebuie s se bazeze toate
relaiile, discuiile i negocierile, este faptul c nu monopolul guvernului central asupra puterii, dar eficiena real i
ncrederea n nivelele administraiei publice determin distribuirea resurselor / bugetului consolidat ntre
administraiile locale i centrale.
O alt problem important legat de politici n perioada de monitorizare n ceea ce privete autonomia local, inclusiv
autonomia financiar a fost partea de cheltuieli a bugetelor locale i este mai degrab legat de autonomia
operaional a comunitilor i oraelor i n special n ceea ce privete remunerarea muncii n administraia local,
Moldova. Reforma administraiei publice i reforma finanelor locale
Page 4

att pentru angajai ct i pentru reprezentanii alei. Au fost purtate numeroase discuii pe aceast tem ntre
administraia central i local prin intermediul CALM, din pcate, nu s-a ajuns la un acord reciproc i periodic se
ajunge la controverse i dezbateri de intensitate mare, inclusiv, n perioada de monitorizare. Din pacate pana acum
reprezentanii administraiei publice centrale contrar principiilor autonomiei locale i Cartei europene a autonomiei
locale continu s promoveze discreia minim a APL n acest domeniu. n acelai timp, problema capt o importan
major i este abordat aproape sptmnal, deoarece APL pierd zilnic personalul calificat, angajaii i personalul
auxiliar. Dup tendinele actuale i destul de rapide s-ar putea ajunge la situaia n care primriile / APL nu vor avea
dect primarul, n cel mai bun caz.
3. Reforma administraiei publice i reforma administrativ - teritorial
Pe parcursul perioadei de monitorizare au fost lansate i avansate discuii cu privire la reforma administrativteritorial. A avut loc o conferin naional cu privire la reforma administrativ-teritorial organizate de Academia de
Administrare Public, cu participarea comunitii academice, Congresul Autoritilor Locale din Moldova,
reprezentani ai autoritilor locale i centrale, parteneri internaionali ai Moldovei, experi n domeniu, etc. Problem
devine din ce n ce mai important i, n acelai timp, tot mai controversat, deoarece este promovat de anumite
instituii, inclusiv de unii parteneri internaionali ai Moldovei i destul de des bazat pe presupuneri false sau
controversate.
Reforma administrativ-teritorial este una foarte complex, care, chiar dac este absolut valabil n teorie, trebuie
tratat cu nelepciune n practic. Principala provocare a acestei reforme este c acesta este puternic corelat cu
democraia naional n ar, cu aspectele democratice ale funcionrii nu numai local, ci i a administraiei publice
centrale. Din cauza complexitii acestei reforme i a efectelor sale controversate la scar larg, deseori politicienii de
pretutindeni sunt destul de prudeni cu privire la aceast reform. n acelai timp, destul de comune sunt ncercrile
de a ascunde sub complexitatea reformei administrativ-teritoriale lipsa de voin politic pentru orice alte reforme.
Acest lucru este deosebit de relevant pentru Republica Moldova i reprezint n acelai timp o surs de mare
ngrijorare pentru CALM. Contemplnd aceast reform trebuie s atragem atenia asupra principiilor i provocrilor
de baz pentru aceast reform n special din punctul de vedere al societilor emergente i n curs de dezvoltare.
1. Reforma administrativ-teritorial nu este posibil n Moldova nainte de alegerile locale urmtoare (din cauza
mai multor rezoluii anterioare ale Curii Constituionale) - nainte de 2019. Ori dup 2018 (anul alegerilor
parlamentare) - an critic pentru rezultatele reformelor combinate i pentru sistemul administraiei publice din
Moldova per ansamblu, atunci cnd toate reformele i rezultatele vor fi evaluate de ctre alegtori. S nu s se
fac nimic pn atunci cu privire la administraia local, care se afl deja n pragul falimentului, datorit
neimplementrii urmtoarelor etape ale reformei finanelor locale conform Strategiei Naionale de
Descentralizare, graie facilitilor fiscale generoase oferite de guvernul central i suportate de autoritile
locale i datorit inflaiei asociat cu slbirea cursului de schimb al leului moldovenesc nu este, probabil, cea
mai bun soluie.
2. Abordarea pe termen scurt adesea domin multe dezbateri cu privire la reforma administrativ-teritorial. O
abordare bazat pe calcule matematice, ceea ce este frumos n teorie, simplu pentru cei din mediul de afaceri,

Moldova. Reforma administraiei publice i reforma finanelor locale

Page 5

dar aa cum este ntotdeauna cazul cu abordrile matematice n aplicate n societate - sunt foarte departe de
realiti, raiune i durabilitate.
3. Exist n mod normal, dou considerente n administraia public, peste tot n lume - democraie i eficien.
Mai mult dect att, dac cineva crede n democraie - atunci raional eficiena n administraia public poate
fi asigurat numai prin democraie cu drepturi depline.
4. Democraia peste tot n lume, dar mai cu seam n Republica Moldova este n primul rnd asigurat de
autoritile locale, care sunt mai aproape de populaie i avnd peste tot ncredere mult mai mare, din numele
populaiei. De ce mai cu seam n Moldova? n primul rnd, avem un sistem al administraiei publice centrale
netransparent, abia funcional i mai puin controlabil. n al doilea rnd societatea civil sau organizaiile
neguvernamentale i consolideaz nc capacitile lor, nu au legturi corespunztoare cu populaia i sunt
mai degrab, capabile la distan s exprime opiniile cetenilor cu privire la diferite subiecte. n aceste
condiii i innd cont de ncrederea n autoritile locale din partea populaiei (cea mai mare dup biserica
conform sondajelor de opinie), anume autoritile locale, cu toate problemele pe care le au, sunt piatra de
temelie a democraiei n ar i mai bine dect oricine n aceast ar reprezint poporul i naiunea.
5. ntr-adevr, suntem ntr-un mare deficit de eficien n administraia public n ar i n primul rnd a
eficienei administraiei publice centrale. Dar tocmai deficitul de democraie constituie singura cauz a acestui
deficit de eficien. Deficitul de democraie reprezint principala provocare pentru orice reform i
consolidarea capacitilor democratice este cheia oricrei reforme.
6. Folosind abordarea matematic ngust, distrugnd nenelept comunitile, reforma ar putea retrograda
fundamentul democratic principal al rii i nsi baza oricrei eficiene. Diminuarea fundamentului principal
democratic al rii, de fapt, este etapa direct n sensul instituirii regimului autoritar cu verticala puterii destul
de puternic motenit i care persist n societatea noastr.
7. n afara considerentelor de eficien i de democraie nu exist nici un temei pentru a crede c reforma
administrativ-teritorial va aduce orice economii, exist mai degrab toate riscurile s se ntmple efectul opus
dovad servind exemple din alte ri. Deocamdat administraiile locale opereaz cu salarii mizere i mandate
nefinanate, la limita capacitilor i a resurselor financiare i care poart pe umerii lor ntreaga povar a
greelilor, eecurilor, incapacitii i corupiei administraiei publice centrale. De fapt, guvernele locale
reprezint cel mai mare beneficiu n ceea ce privete democraia, la cel mai mic pret sau la cel mai mic cost.
75% din bugetul naional fiind cheltuit de ctre administraia public central incompetent i ineficient i
aici este principala surs de economii.
8. n cazul unitilor administrativ-teritoriale mai mari - costurile ar putea chiar crete. Angajaii vor cere, n mod
normal, salarii mai mari i condiii de munc mult mai bune n unitile administrativ-teritoriale mai mari.
Acum autoritile locale funcioneaz la costuri minime i la un nivel nalt de eficien (condiionate, desigur,
de resursele financiare existente) i care nu au nici pe de aproape personal suficient. n unitile administrativteritoriale mai mari salariile vor crete, controlul democratic va scdea i numrul de personal va crete,
mpreun cu costurile de ntreinere, utiliti, cldiri i costurile terenului.
Moldova. Reforma administraiei publice i reforma finanelor locale
Page 6

9. n afar de aceste consideraii simple i n afar de mare ncredere din partea populaiei, avem cteva exemple
explicite care ilustreaz eficiena localitilor mici. Cel mai ambiguu este sectorul de aprovizionare cu ap unde
majoritatea operatorilor mari sunt n pragul falimentului falimentului, care lucreaz de ani de zile cu pierderi,
n timp ce pe de alt parte, o mult mai bun performan n acest sens o au operatorii de ap mici n zonele
rurale, cel puin din punct de vedere al eficienei economice. Din nou, mai multe localiti mici au rezultate
mult mai bune, inclusiv n strngerea de fonduri dect cele mari, tocmai pentru c ele sunt mult mai
transparente, responsabile, democratice i mai aproape de oameni. Aceasta este natura eficienei
administraiei publice.
10. Dac ne uitm la exemple de reforme similare din alte ri comparabile putem vedea n esen dou rezultate.
n primul rnd este fragmentarea teritorial chiar mai mare dect n Moldova (Slovacia, Republica Ceh,
Frana, Romnia, etc.). n al doilea rnd - reformele administrativ-teritoriale efectuate fie din anumite
considerente politice, fiind pur i simplu impuse de ctre cineva sau, alternativ, reforme administrativteritoriale desfurate cu ncrederea sacr n eficien economic (Albania, Letonia, Georgia, Ucraina, Lituania,
Bulgaria, etc.). n ambele cazuri, rezultatele sunt fie negative, fie nu s-a ajuns la rezultatele dorite din simplul
motiv c democraia local a fost retrogradat ntr-o parte sau alta. Desigur, nu putem compara cu Moldova
astfel de ri precum Danemarca, Norvegia, Suedia, n cazul n care exist standarde absolut diferite de via,
tradiii, cultur, administraie public i echilibru de putere n societate. Dar, chiar i n Norvegia, de exemplu,
aceast reform continu deja de o sut de ani i nc oamenii nu sunt total mulumii de rezultate nc o
reform are loc n prezent.
In concluzie - toate cele prezentate mai sus, categoric nu neag necesitatea reformei. Acestea sunt doar factorii
obiectivi fundamentali pe care trebuie s-i lum n considerare atunci cnd ne gndim la reforma administrativteritorial. Exist mai multe oportuniti promitoare dac aceast reform va fi realizat la discreia autoritilor
locale n conformitate cu spiritul autonomiei locale i Carta european a autonomiei locale. Asigurnd cadrul legal
corespunztor, regulamente i orientri comunitilor moldoveneti pentru comasare voluntar. Mai mult dect att,
dac ar exista donatori care ar motiva financiar comunitile pentru amalgamare, similare cu cele existente n Letonia
i Ucraina. Exist tot felul de posibiliti legate de delegarea serviciilor de la localiti mai mici la cele mai mari sau viceversa, de cooperare inter-municipal, polii de cretere, etc. pentru care legislaia este aprobat de Parlament n prima
lectur.
n general vorbind orice reform trebuie s ia n considerare o varietate de factori, din diferite domenii/ sectoare
afiliate i capacitile globale ale administraiei publice din ar. Din pcate, aceast abordare complex lipsete n
Moldova. Din pcate, toate reformele sectoriale au o abordare sectorial foarte ngust, supra-estimeaz capacitile
manageriale i posibilitile administrative pentru reforme i atunci ele sunt sortite eecului. Mai nti de toate sunt
supra-estimate capacitile generale ale sistemului administraiei publice din ar.
La implementarea oricror reforme este extrem de important s se in cont de faptul c, n ri ca Moldova nimic nu
se poate face prin modificarea legislaiei sau prin consolidarea capacitilor instituionale. Aproape toate politicile,
strategiile i legislaia din ar sunt non-operaionale copiate din modele diferitor ri dezvoltate economic, fiind scrise
Moldova. Reforma administraiei publice i reforma finanelor locale
Page 7

de ctre organizaii internaionale i nu sunt proprii instituiilor naionale, fr specificarea resurselor financiare, fr
a lua n considerare capacitile administraiei publice n ar, foarte contradictorii i cel mai important, nu reflect
echilibrul puterii n societatea noastr. Modificarea unor legi separate n aceste condiii cu siguran nu va fi de folos.
Abordarea doar a capacitilor instituionale nu va funciona, deoarece sistemul de administraie public i
administraie public central, n special, reprezint o puternic vertical a puterii centralizat i mbuntirea doar a
unor instituii separate, nu va rupe sistemul care este foarte puin democratic, aproape non-funcional, inexplicabil,
netransparent, parial din punct de vedere politic i legal precum i corupt. Nu exist absolut nici o alt cale dect
adresarea sistemic a echilibrului de putere - diminuarea radical a puterii i a resurselor financiare aflate la discreia
administraiei publice centrale.
Contemplnd orice reform este extrem de important s se ia n considerare interesele i voina politic a diferitor
pri interesate. i nu numai prezena sau absena acesteia, ci, de asemenea, intensitatea sau fora acestor interese. n
Moldova dup 2003 i mai ales dup 2009 au existat att de multe discuii i ncercri de a discuta despre reforma
administrativ-teritorial, aceast experien producnd deja un grad ridicat de scepticism n ceea ce privete punerea
n aplicare a unei astfel de reforme. Foarte important este, de asemenea, s se ia n considerare nvmintele i
implicaiile reformelor sectoriale anterioare, n plus, n Moldova am avut o experien semnificativ n reforma
administrativ-teritoriale n 1998-2003. Urmtoarele lecii strategice majore pot fi enumerate i aduse spre atenie:
1. Problema implementrii reformei administrativ-teritoriale aproape niciodat nu este ridicat ntr-adevr, cu scopul
unei posibile mbuntiri. Principalele interese ale politicienilor se reduc la facerea pe plcul partenerilor
internaionali, inclusiv pentru ridicarea unor fonduri internaionale importante. n afar de acest rol oarecum
important l joac luarea n considerare a diminurii democraiei locale (ultima rmi a democraiei n ar),
precum i crearea unor guverne locale mai controlabile distrugnd astfel un bastion final al democraiei n ar i
consolidarea verticalei puterii n societate. Uneori, de asemenea, iluzia unor ctiguri poteniale i a economiilor
joac rolul su.
2. Aproape ntotdeauna nu exist o viziune clar a reformei administrativ-teritoriale. i nu numai legat de
particularitile tehnice, ci a principiilor generale, de asemenea. Nu numai viziunile i opiniile variaz semnificativ
ntre partidele politice, dar i n cadrul fiecrui partid politic separat, n mod normal, exist diferene majore n
contextul acestei reforme.
3. Politicile de reform sunt n mod normal, externalizate experilor naionali sau internaionali n condiiile lipsei de
capaciti pentru conceptualizarea reformei cu administraia public. Problema cu aceti experi este c nu sunt
reprezentativi, dar, mai important, sunt rareori realiti, puin cunosc administraia public local i problemele
generale ale rii. Adesea, ei sunt condui de principii economice i sociale care au sens n Europa sau n alte ri
dezvoltate economic, dar care nu au nici o corelaie cu contextul moldovenesc. n mod normal, domin o abordare
matematic ngust la un astfel de fenomen complicat i multi-dimensional ca administraia public.
4. Din anul 2003, nc niciodat reforma administrativ-teritorial nu a ajuns la stadiul de conceptualizare real, nici
mcar nu se menioneaz consultrile publice. De cele mai multe ori au ajuns n stadiul de a ncerca voina i
rbdarea guvernelor locale, a partenerilor internaionali i a altor pri interesate la nivel naional.
5. Sunt eseniale pentru o astfel de reform complex consultri, explicaii, precum i comunicarea i promovarea,
mai ales, n condiiile n care reforma anterioar 1998-2003 a fost extrem de politizat.
6. Reforma trebuie leaga de prevederile Cartei europene a autonomiei locale i n special prin articolele referitoare la
acordul localitilor sau referendum n cazul modificrii limitelor teritoriale.
Moldova. Reforma administraiei publice i reforma finanelor locale
Page 8

7. Reforma trebuie s se bazeze pe consensul populaiei, n caz contrar exist un risc serios nu numai a discreditrii
sale, dar, de asemenea, a retrogradrii n continuare a autonomiei locale nc foarte slabe, precum i a reversiunii
sale, dup venirea la putere a altor fore politice.
8. Reforma celui de al doilea nivel al administraiei locale, indiferent de forma pe care o va lua, probabil, nu se poate
ntoarce la sistemul judeelor ce au existat n 1998-2003 nici geografic, nu n valoare nominal. n cazul n care o
astfel de reform va merge mai departe, este, de preferin, s se concentreze pe transformarea APL de nivelul doi
n reprezentani ai guvernului central n teritoriu i coordonatori al serviciilor desconcentrate i regionale.
Pentru moment, suntem martorii a dou procese complementare n ceea ce privete aceast reform. n primul rnd
sunt presiunile din partea partenerilor notri internaionali, care sunt foarte bine percepute de ctre guvernul central
sub lipsa relaiilor cu drepturi depline cu UE i a finanrii UE i obiectivul naional primordial al restabilirii acestora.
Astfel de presiuni sunt deosebit de ngrijortoare i chiar ar putea fi o potenial surs de conflict. Nu se vede imediat
de ce partenerii notri internaionali exercit presiuni asupra problemei, care este n afara mandatului i competenei
Uniunii Europene - cum ar fi structura administrativ-teritorial. n plus, UE nu intervine nici n administraia local i
nici n democraia local, care ar fi, probabil, mult mai benefic i util pentru Moldova. Acesta nu este n totalitate un
mod direct n care un astfel de domeniu specific al suveranitii locale este promovat de partenerii internaionali domeniu, care are tot potenialul de a retrograda n continuare contextul democratic fragil n ar. Eforturile
partenerilor notri internaionali merit s fie redirecionate spre reforme mult mai importante i cruciale pentru ar
i capabile s schimbe funcionalitatea general a sistemului administraiei publice, cum ar fi reforma de
descentralizare, spre exemplu. Al doilea proces la care asistm n Moldova este lipsa aproape complet a capacitilor
i a voinei politice a administraiei publice centrale pentru orice reforme. n aceste condiii, este cu att mai
ngrijortoar primul proces de impunere a abordrilor controversate n cadrul diferitelor reforme din numele puinilor
notri parteneri internaionali. ntr-adevr, provocarea const n faptul c administraiile centrale din Moldova, oricare
dintre ele, se misca destul de lent sau deloc din iniiativ proprie i anumite sfaturi ale partenerilor internaionali ar
putea fi, n general, utile. Cu toate acestea, trebuie s se neleag clar c prile interesate locale/naionale trebuie s
fie mai presus de toate consultate cu privire la orice reforme, n special prile interesate naionale, reprezentative,
care sunt afectate n mod direct de reformele propuse i sunt pri ale unui sistem global al administraiei publice. n
acest caz - n primul rnd autoritile locale i asociaiile reprezentative ale acestora. Problema cu sfaturile parvenite
din partea partenerilor internaionali i bazate pe viziunea lor este destul de simpl. Moldova este foarte departe de
rile dezvoltate economic departe n nivelul de democraie, departe n standardele sistemului de administraie
public, departe n ceea ce privete transparena i responsabilitatea i departe n ceea ce privete nivelurile de
corupie i justiie. Mai nti de toate, este departe n ceea ce privete balana puterii n societatea noastr. Experiena
de 25 de ani de la independen demonstreaz - nimic sau aproape nimic nu funcioneaz aici fiind copiate din rile
dezvoltate economic i trebuie s fie elaborate absolut diferite politici i reformele - politici care vizeaz cauze
sistemice profunde ale problemelor care sunt mai puin clare pentru partenerii notri internaionali precum
demonstreaz experiena anterioar n toate rile n curs de dezvoltare. Prin urmare, sfaturile simple neaxate pe o
nelegere profund a problemelor i realitilor, chiar dac aceasta se bazeaz pe nite idealuri prestabilite i cu
anumite principii sociale existente nu reprezint o ans de a fi viabile.
4. Regionalizarea i dezvoltarea regional

Moldova. Reforma administraiei publice i reforma finanelor locale

Page 9

Un alt punct al dezbaterilor naionale pe parcursul perioadei de monitorizare a fost cu privire la regionalizare. Este, de
asemenea, legat pe resurse financiare foarte importante pentru Moldova, pn n prezent doar la nivelul declaraiilor
neconfirmate. Resursele sunt legate de regionalizarea n diverse sectoare i n dezvoltarea regional inclusiv.
Regionalizarea este puternic promovat de diferite organizaii internaionale, dar trebuie s ne dm seama de cteva
considerente foarte importante i s nu neagm faptul c, n general, acest lucru poate fi una dintre abordri (dei,
probabil, nu n exclusivitate). Principala provocare a regionalizrii este faptul c principalul punct de plecare este un
sistem existent de administraie public. Are capaciti proprii de funcionare? Are capaciti pentru orice cooperare,
care presupune n primul rnd o ncredere semnificativ ntre nivelele administraiei publice sau ntre unitile
administrativ-teritoriale. n acelai timp, orice reform trebuie s ia n considerare o varietate de factori, din diferite
domenii/sectoare afiliate i capacitile globale ale administraiei publice din ar. n particular, este util s se ia n
considerare urmtoarele:
1. n Europa, timp de sute de ani nainte ca orice regionalizare s fie gndit - a fost creat infrastructura local
suficient de puternic, democraia i un sistem adecvat de administraie public, i abia dup aceea oamenii
au nceput s investigheze potenialele creteri ale eficienei i extinderea cooperrii i regionalizarea i cu
toate acestea funcionnd cu unul sau alt grad de controverse;
2. n Moldova nu avem nici pe de aproape baza infrastructurii locale. Multe bunuri i servicii sunt n condiii
dezastruoase din cauza lipsei de fonduri pentru infrastructura local. Finanele locale sunt extrem de limitate.
Nu exist nici o infrastructur local i vrem dintr-o dat s crem una regional?
3. Sistemul administraiei publice este la nivel rudimentar, administraia public central este greu operaional netransparent, parial politic, nu duce rspundere, corupt, mai puin democratic. Ce fel de baz creeaz
acest lucru pentru orice regionalizare, atunci cnd nu suntem n msur pn n prezent pentru a pune n
aplicare chiar sistemul administraiei publice convenional?
4. Nu exist tradiii de cooperare i regionalizare dar exist reticen - este clar, peste tot este la fel. Dar, n cazul
nostru nu exist bani pentru a motiva cooperarea i regionalizarea cum, de exemplu, au fost disponibili n noile
state membre ale UE (Romnia, Polonia, Slovacia, etc.) - miliarde de euro. Noi nu avem astfel de posibiliti.
Guvernele locale, practic, nu beneficiaz de fonduri internaionale i ntr-o foarte mic msur din resurse de
investiii publice naionale pariale politic i netransparente. In aceste conditii, despre ce fel de motivaie
pentru regionalizare vorbim?
5. Autoritile locale sunt pilonul-cheie al democraiei peste tot n lume, dar n Moldova, n special. n condiiile
administraiei publice centrale necontrolabile, extrem de srace, a legturilor slabe ntre organizaiile nonguvernamentale i populaie, numai administraia public local este suficient de democratic, funcional i
care beneficiaz de ncrederea sporit a populaiei. A ndeprta orice competen din partea guvernelor locale
i chiar a le regionaliza imediat nseamn diminuarea mediului democratic i a controlului democratic asupra
furnizrii de servicii. Putem experimenta aa, n condiiile democraiei naionale extrem de vagi, fragile i
volatile?

Moldova. Reforma administraiei publice i reforma finanelor locale

Page 10

6. Ct privete eficiena regionalizrii, economiile de scar - sunt, de asemenea, foarte mari semne de ntrebare.
Toate consideraiile privind eficiena sunt retrogradate de simplu exemplu al sectorului de ap din Moldova,
unde companiile de ap din oraele mari se lupt din greu s supravieuiasc, sunt n pragul falimentului, cu
pierderi uriae, volume mari de ap furate, plile restante, etc. n timp ce operatorii mici cu toate problemele
i provocrile lor au o performan mult mai bun. Ceea ce se refer la economiile de scar - multe dintre
serviciile publice prestate la nivel local au costuri fixe destul de modeste, n scopul de a vorbi serios despre
economiile de scar. n Austria exist 5000 de operatori de ap, marea majoritate care deservesc un sat mic, la
fel i n Bavaria. Cu siguran nu regionalizarea, plecat de la un control democratic i de la sistemul actual al
administraiei publice este soluia n majoritatea cazurilor.
Dezvoltarea regional este o alt problem care a fost abordat n cadrul discuiilor multiple pe parcursul perioadei de
monitorizare, Guvernul recunoscnd necesitatea urgent a unor schimbri cuprinztoare n domeniul dezvoltrii
regionale. Acest lucru este dictat att de cerinele naionale interne, inclusiv din partea administraiilor locale i
organizaiilor non-guvernamentale ct i de eforturile de strngere a fondurilor de Guvern pe arena internaional.
Civa donatori-cheie, inclusiv UE se pare c au acceptat parial o posibilitatea alocrii de fonduri prin structuri de
dezvoltare regional, dar necesit n schimbul lor transparen aprofundat, responsabilitate i imparialitate politic.
n acelai timp, autoritile locale au o reclamaie important cu privire la domeniul dezvoltrii regionale, chiar i n
afar de caracterul su puternic centralizat, care, n sine, pune ndoieli cu privire la conceptul "regional" n ntreaga
arhitectur. De fapt, unul dintre elementele-cheie ale acestui sistem centralizat este implementarea proiectelor de
ctre ageniile de dezvoltare regional i dreptul asupra proiectului, care ridic reclamaii semnificative i discordie din
partea APL. n afar de consideraiile de mai sus, o astfel modalitate nu stimuleaz dezvoltarea capacitii autoritilor
locale, care, n condiiile actuale din Moldova poate fi realizat numai prin abordarea "nvarea prin practic".
Pe parcursul perioadei de monitorizare Ministerul Dezvoltrii Regionale a venit cu cteva idei i principalele orientri
pentru reformarea ntregului sistem. Cteva discuii au avut loc cu participarea Congresului Autoritilor Locale din
Moldova n contexte diferite, inclusiv n cadrul Comisiei parlamentare pentru administraie public, dezvoltare
regional, mediu i schimbri climatice. Printre principalele linii de discuie au fost urmtoarele:
1. Noua Strategie Naional pentru dezvoltarea regional;
2. Noua lege privind dezvoltarea regional;
3. Rolul i componena Consiliului Naional pentru dezvoltarea regional - reducerea rolului Consiliului Naional n
favoarea Consiliilor Regionale care vizeaz mai ales procesul de luare a deciziei la nivel regional, n paralel cu
creterea transparenei, participrii i responsabilitii Consiliului Naional;
4. Rolul i componena Consiliilor regionale pentru dezvoltarea regional - ceea ce le face cu adevrat reprezentative
i eficiente, posibil, de asemenea, prin reducerea numrului de membri i simultan calitatea de membru s fie
mult mai reprezentativ;
5. Implementarea proiectelor direct de ctre beneficiari - de ctre administraiile locale, fa de punerea n aplicare a
proiectelor de ctre ageniile de dezvoltare regionalImplementarea de ctre administraiile locale, care s
conduc la dreptul de proprietate i la consolidarea capacitii locale versus punerea n aplicare de ctre ageniile
de dezvoltare regional, atunci cnd proiectele sunt mai complicate, cu proceduri administrative dificile i cu
implicarea multor administraii locale.

Moldova. Reforma administraiei publice i reforma finanelor locale

Page 11

Din pcate doar cteva probleme, mentionate mai sus, si-au gsit soluie durabil, cel puin la nivelul de politicii i
intenii. Ministerul Dezvoltrii Regionale nu este pregtit s descentralizeze un sistem puternic centralizat de
dezvoltare regional.
Chiar i mai complicat este situaia care se refer la toate celelalte fonduri pentru investiii publice n infrastructura
local, inclusiv bugetul de stat, fondul ecologic, i fondul de eficien energetic. Pn n prezent, nici un progres nu sa manifestat n creterea transparenei i a responsabilitii lor, nu s-au observat nici mcar inteniile de reformare a
acestor fonduri.
5. Proprietatea i nregistrarea
Pe parcursul perioadei de monitorizare mai multe discuii s-au axat pe probleme de nregistrare, evaluare i delimitare
a proprietii cu Parlamentul, Guvernul, Agenia Cadastru, Ministerul Finanelor i alte instituii relevante. O atenie
cuprinztoare asupra acestui subiect a fost condiionat de cteva consideraii importante i, n special:
1. Importana evalurii proprietii ca o baz de impozitare pentru puinele taxe locale foarte importante impozitul pe bunuri imobiliare i impozitul funciar;
2. nregistrri de proprietate foarte limitate n ar i procedura de nregistrare foarte costisitoare;
3. Hotrrea Guvernului sprijinit n mod corespunztor de o nou legislaie care s permit evaluarea de pia a
proprietii pentru autoritile locale, care anterior a fost doar n competena guvernului central;
4. Intrarea n vigoare a noii Legi cu privire la schimbarea destinaiei utilizrii terenurilor unde beneficiarii devin
autoritile locale i elaborarea corespunztoare de regulamente;
5. Sistem simplificat de nregistrare a proprietilor i evaluare n scopul impozitrii.
Ce se refer la nregistrarea proprietii i evaluarea ca fiind principala surs a veniturilor administraiilor locale, au
fost gsite de aciuni pentru viitor mai mult sau mai puin agreabile, ntre toi actorii implicai i n primul rnd, ntre
Agenia Cadastru i CALM. n acelai timp, rmne s vedem voina politic la toate nivelurile administraiei publice de
a aduce la via toate cele convenite prin legi i regulamente i cel mai important, punerea n aplicare a acestora.
Un aspect deosebit de important n ceea ce privete punerea n aplicare a noii legislaii pentru evaluarea proprietii
de ctre autoritile locale, dar rmas neclar, este de cnd noul sistem de impozitare, innd seama de noile evaluri
ale pieei poate fi introdus i pus n aplicare. CALM insist ca noul sistem s fie pus n aplicare pentru fiecare autoritate
local separat i ncepnd cu anul imediat urmtor dup ce evaluarea a fost efectuat.
Este de menionat c evalurile de pia de bunuri imobiliare sunt exerciii destul de costisitoare i ideea principal din
spatele schimbrii a fost ca APL s obin finanri adecvate de la partenerii internaionali ai Moldovei n acest scop i
reducerea simultan a costurilor de nregistrare i evaluare. Aceste dou procese vor veni n paralel. Strngerea de
fonduri pentru evalurile de proprietate pot fi efectuate fie prin intermediul unor fonduri consolidate globale din
partea donatorilor destinate special acestui aspect (de exemplu Banca Mondial, BERD, Banca European de Investiii
etc.), prin proiecte separate la care APL au aplicat sau prin includerea n proiecte speciale ale donatorilor cu
componente referitoare la evalurile de proprietate.

Moldova. Reforma administraiei publice i reforma finanelor locale

Page 12

6. Concluzii principale
1. Pe parcursul perioadei de monitorizare s-au efectuat cteva iniiative la scar mic prind descentralizarea i
consolidarea APL - mai ales n domeniul evalurii bunurilor i nregistrarea n scopul impozitrii i fr efecte
practice, concrete:
- Elaborarea legislaiei secundare pentru schimbarea destinaiei terenurilor, dup aprobarea noii legislaii;
- Elaborarea a ctorva acte normative ce se refer la nregistrarea simplificat a proprietii.
2. n acelai timp, s-au efectuat msuri semnificative de consolidare i cretere att a numrului ct i a
intensitii impedimentelor fa de autoritile locale din Moldova:
- Au continuat presiunile administrative, politice i financiare asupra primarilor;
- Ministerul Finanelor a blocat transferurile cu destinaie general ctre APL;
- Au continuat practicile de acordare de stimulente fiscale i faciliti fiscale din contul impozitelor locale
fr compensaii pentru APL.
3. Pe parcursul perioadei de monitorizare s-a continuat activitatea de elaborare i aprobare de ctre noul guvern
al documentelor strategice i conceptuale legate de reforma administraiei publice:
- Extinderea Strategiei Naionale de Descentralizare pana la 2018;
- S-a semnat Foaie de parcurs pentru reforma de descentralizare ntre Congresul Autoritilor Locale i
Regionale al Consiliului Europei, Guvernul Republicii Moldova i Congresul Autoritilor Locale din
Moldova;
- Strategia de reform a administraiei publice, inclusiv administraia local i reforma administrativteritorial.
4. Evalund situaia n general - nici un progres n afar de nivelul conceptual nu s-a manifestat n direcia
reformei de descentralizare, n timp ce multe documente de politic conin riscuri poteniale pentru limitarea
n continuare a autonomiei locale, cum ar fi:
- Politica bugetar-fiscal pentru 2017, cu introducerea plafoanelor la taxe i care nu prevede nimic referitor
la descentralizarea fiscal, n conformitate cu angajamentele naionale i internaionale ale Moldovei;
- blocarea transferurilor cu destinaie special ctre APL;
- imixtiunea consolidat a organismelor i ageniilor de control n autonomie local;
- Presiunile administrative, politice i financiare au continuat cu privire la APL, etc.
5. Problemele i prioritile cheie pentru reforma administraiei locale este descentralizarea fiscal cu
urmtoarelor direcii principale:
- Impozite i taxe locale, la discreia deplin a guvernelor locale n ceea ce privete ratele de impozitare;
- Toate plafoanele fiscale existente n prezent (n primul toate taxele imobiliare i funciare) s fie eliminate
complet;
- Stimulentele i faciliti fiscale s fie strict interzise sau s fie compensate n ntregime din alte surse;
- Deblocarea transferurilor cu destinaie general;

Moldova. Reforma administraiei publice i reforma finanelor locale

Page 13

Finanarea centrelor sociale finanate anterior de la bugetul de stat i oprit arbitrar de guvernul central n
2015 s fie reluat pn nc unele dintre aceste centre mai sunt n via;
Fondul de compensare pentru reforma finanelor locale introdus n 2015 timp de doi ani, s fie continuat,
deoarece a doua etap a reformei finanelor locale nu a fost realizat aa cum a fost avut n vedere i
vina cade n ntregime pe administraia public central;
Evalurile imobiliare ca surs principal de venituri fiscale locale s fie lansate imediat conform deciziilor
legislative i normativelor aprobate recent.

6. Alte dimensiuni - cheie strategice pentru reforma administraiei locale sunt:

- Consolidarea autonomiei locale n domeniul remunerrii muncii a angajailor APL i a reprezentanilor alei
- la discreia deplin a APL;
- evalurile cadastrale, nregistrarea proprietii i a bunurilor.
7. n acelai timp, dou aspecte critice legate de reforma APL sunt impunerea unor abordri controversate, cu o
intervenie direct n autonomia local:
- Reforma administrativ-teritorial vzut ca o surs de economii, lund n considerare abordarea
matematic simplist a eficienei i fr a lua n considerare considerentele democratice ale funcionrii
APL;
- Regionalizarea vzut ca un model unic, exclusiv pentru soluionarea problemelor existente, n special n
sectoare precum managementul apelor, managementul deeurilor i dezvoltarea regional.

Moldova. Reforma administraiei publice i reforma finanelor locale

Page 14