Sunteți pe pagina 1din 22

Institutul pentru Dezvoltare şi Iniţiative Sociale (IDIS) „Viitorul”

MONITORIZAREA CAUZELOR PENALE


RAPORT
ȘI CONTRAVENȚIONALE ÎNDE PREVENIRE
PRIVINȚA
A CRIZELOR
REPREZENTANȚILOR ADMINISTRAȚIILOR
PUBLICE LOCALE REFERITOR
Ianuarie - Aprilie 2011

LA ACTELE CONEXE CORUPȚIEI


Cornel Ciurea
Leonid Litra
Veaceslav Berbeca
Alexandru Fala
Raport nr.  3
Perioada monitorizată
1.01.2014 – 31.12.2018

RAPORT DE PREVENIR
A CRIZELO
Institutul pentru Dezvoltare şi Iniţiative Sociale (IDIS) „Viitorul”

MONITORIZAREA CAUZELOR
RAPORT PENALE
DE PREVENIRE
ȘI CONTRAVENȚIONALE ÎN PRIVINȚA
A CRIZELOR
REPREZENTANȚILOR ADMINISTRAȚIILOR
Ianuarie - Aprilie 2011

PUBLICE LOCALE REFERITOR LA ACTELE


CONEXE CORUPȚIEI
Cornel Ciurea
Leonid Litra
Veaceslav Berbeca
Alexandru Fala

Raport nr.  3
Perioada monitorizată
1.01.2014 – 31.12.2018

RAPORT DE PREVENIRE
A CRIZELOR

Acest raport a fost elaborat în cadrul proiectului „Monitorizarea cauzelor penale intentate aleșilor
locali”, care este implementat de IDIS Viitorul și CALM cu susținerea financiară a Fundației
Soros-Moldova / Departamentul Buna Guvernare. Acțiunile întreprinse în cadrul proiectul
și opiniile exprimate în cadrul acestei publicații țin de responsabilitatea implementatorilor
și nu reflectă neapărat poziția Fundației Soros-Moldova.
Institutul pentru Dezvoltare şi Iniţiative Sociale (IDIS) „Viitorul” este
succesorul de drept al Fundaţiei Viitorul, şi păstrează în linii mari tradiţiile,
obiectivele şi principiile de acţiune ale fundaţiei, printre care se numără: for-
Centrul
Centrul
de Politici
de Politici
Economice marea
Economice
al IDIS de
al IDIS instituţii
„Viitorul”
„Viitorul” democratice şi dezvoltarea unui spirit de responsabilitate
efectivă printre oamenii politici, funcţionari publici şi cetăţenii ţării noastre,
consolidarea societăţii civile şi spiritului critic, promovarea libertăţilor şi valo-
Institutul
Institutul
rilor uneipentru
pentruDezvoltare
societăţi Dezvoltare
deschise, şimodernizate
Iniţiative
şi IniţiativeSociale
Sociale(IDIS)
şi pro-europene. (IDIS)„Viitorul”
„Viitorul” esteeste
succesorul
succesorul de drept
de dreptal Fundaţiei
al Fundaţiei Viitorul,
Viitorul,
şi păstrează
şi păstrează în linii
în linii
marimari tradiţiile,
tradiţiile,
Organizaţia Obştească Promo-LEX este un ONG public, ce urmărește
obiectivele
obiectivele şi principiile
şi principiile
de acţiune
de acţiune ale ale
fundaţiei,
fundaţiei,
printre
printre
carecarese numără:
se numără: for-for-
principiile democrației participative, monitorizează și identifică cazurile de
mareamarea de instituţii
de instituţii
democratice
democratice şi dezvoltarea
şi dezvoltarea unuiunuispirit
spirit
de responsabilitate
de responsabilitate
încălcare a drepturilor omului în Moldova, Promo-LEX este una dintre cele
efectivă
efectivăprintre
printre
oamenii
oamenii politici,
politici,
funcţionari
funcţionaripublici
publici
şi cetăţenii
şi cetăţenii ţăriiţării
noastre,
noastre,
mai importante organizații de monitorizare a reformelor judiciare și conduce
consolidarea
consolidarea societăţii
societăţii
civile
civile
şi spiritului
şi spiritului
critic,
critic,
promovarea
promovarea libertăţilor
libertăţilorşi valo-
şi valo-
astăzi platforma ONG-urilor din Moldova ale Forumului Parteneriatului Estic.
rilorrilor
uneiunei
societăţi
societăţi
deschise,
deschise, modernizate
modernizate şi pro-europene.
şi pro-europene.
Web. www.promolex.md
Organizaţia
Organizaţia Obştească
Obştească Promo-LEX
Promo-LEX esteeste
un unONG ONG public,
public,
ce ceurmărește
urmărește
Congresul autorităţilor locale şi regionale din Moldova (CALM) este cea
principiile
principiiledemocrației
democrației participative,
participative, monitorizează
monitorizează și identifică
și identifică cazurile
cazurilede de
mai mare și cea mai reprezentativă asociație a autorităților locale și regionale
încălcare
încălcare a drepturilor
a drepturiloromului
omuluiîn Moldova,
în Moldova, Promo-LEX
Promo-LEX esteesteunauna dintredintre
celecele
din țara noastră. Acesta oferă consultanță juridică, fiscală, și tehnică în scopul
maimaiimportante
importante organizații
organizațiide monitorizare
de monitorizare a reformelor
a reformelor judiciare
judiciare
și conduce
și conduce
susținerii autonomiei fiscale locale și a descentralizării. CALM reprezintă 700
astăzi
astăzi
platforma
platformaONG-urilor
ONG-urilor din din
Moldova
Moldova ale ale
Forumului
Forumului Parteneriatului
Parteneriatului Estic.
Estic.
de autorități publice locale, în calitate de membri cu drepturi depline din cele
Web. Web.www.promolex.md
www.promolex.md
898 existente în Moldova. Web: www.calm.md
Congresul
Congresul autorităţilor
autorităţilor locale
locale
şi regionale
şi regionale dindinMoldova
Moldova (CALM)
(CALM) esteesteceacea
Orice utilizare a unormaimaimare mare
extrase și cea
și cea
ori maimai
opinii reprezentativă
alereprezentativă asociație
autorului acestui asociațiea autorităților
Studiu a trebuie
autorităților
locale
să locale
și regionale
conţină șireferinţă
regionale la
IDIS „Viitorul”. din din
țarațara
noastră.
noastră.
Acesta
Acestaoferă
oferă
consultanță
consultanțăjuridică,
juridică,
fiscală,
fiscală,
și tehnică
și tehnicăîn scopul
în scopul
susținerii
susținerii
autonomiei
autonomiei fiscale
fiscale
locale
locale
și așidescentralizării.
a descentralizării. CALM CALM reprezintă
reprezintă 700700
Pentru mai multede autorități
de autorități
informaţii publice
asupra publice
locale,
acestei locale,
în calitate
în calitate
publicaţii oride membri
de membri
asupra cu drepturi
cu drepturi
abonamentului depline
dedepline din din
recepţionarecelecele a
publicaţiilor editate 898de898
existente
existente
către în Moldova.
IDIS, în Moldova.
vă rugămWeb: săWeb:www.calm.md
www.calm.md
contactaţi IDIS „Viitorul”.

Orice AdresA
Orice
utilizare
utilizare
adeunor
a unor
contAct : ori opinii
extrase
extrase ori opinii
ale ale
autorului
autorului
acestui
acestui
Studiu
Studiu
trebuie
trebuie
să conţină
să conţină
referinţă
referinţă
la la
IDISIDIS
„Viitorul”.
„Viitorul”.Iacob Hîncu 10/1, 2004, Republica Moldova
Chişinău,
Telefon: (373-22) 21 09 32
Pentru
Pentru
maimai
Fax: multe
multe
informaţii
(373-22) informaţii
24 asupra
57 14 asupra
acestei
acestei
publicaţii
publicaţii
ori asupra
ori asupra
abonamentului
abonamentului
de recepţionare
de recepţionare
a a
publicaţiilor
publicaţiilor
editate
editate
de către
www.viitorul.org de către
IDIS,
IDIS,
vă rugăm
vă rugăm
să contactaţi
să contactaţi
IDISIDIS
„Viitorul”.
„Viitorul”.

AdresA
AdresAde contAct : :
de contAct

Chişinău,
Chişinău,
Iacob
Iacob
Hîncu
Hîncu
10/1,
10/1,
2004,
2004,
Republica
RepublicaMoldova
Moldova
Telefon:
Telefon:
(373-22)
(373-22)
21 09
21 32
09 32
Fax:Fax:
(373-22)
(373-22)
24 57
24 14
57 14
Această publicație este realizată de IDIS “Viitorul” cu suportul Fundaţiei EstEuropene, din resursele
www.viitorul.org
www.viitorul.org
acordate de Guvernul Suediei și de Ministerul Afacerilor Externe al Danemarcei/DANIDA. Opiniile
exprimate aparţin autorilor şi nu reflectă neapărat punctul de vedere al Fundației EstEuropene,
Guvernului Suediei, sau al Ministerului Afacerilor Externe al Danemarcei/DANIDA.

Această
Această
publicație
publicație
esteeste
realizată
realizată
de IDIS
de IDIS
“Viitorul”
“Viitorul”
cu suportul
cu suportul
Fundaţiei
Fundaţiei
EstEuropene,
EstEuropene,
din din
resursele
resursele
acordate
acordate
de Guvernul
de Guvernul
Suediei
Suediei
și de
și Ministerul
de Ministerul
Afacerilor
Afacerilor
Externe
Externe
al Danemarcei/DANIDA.
al Danemarcei/DANIDA.
Opiniile
Opiniile
exprimate
exprimate
aparţin
aparţin
autorilor
autorilor
şi nu
şi nu
reflectă
reflectă
neapărat
neapărat
punctul
punctul
de vedere
de vedere
al Fundației
al Fundației
EstEuropene,
EstEuropene,
Guvernului
Guvernului
Suediei,
Suediei,
sausau
al Ministerului
al Ministerului
Afacerilor
Afacerilor
Externe
Externe
al Danemarcei/DANIDA.
al Danemarcei/DANIDA.
4

4 4
Monitorizarea cauzelor penale și contravenționale în privința reprezentanților administrațiilor publice locale referitor la actele conexe corupției

Cuprins

Lista abrevieri........................................................................................................................................4

I. Sumar.............................................................................................................................................5

II. Scopul raportului.........................................................................................................................6

III. Metodologia cercetării.................................................................................................................7

IV. Analiza cauzelor contravenționale în privința reprezentanților administrațiilor


publice locale examinate de instanțele de judecată în perioada 2014–2018 referitor
la actele conexe corupției (articolele 312–313 din Codul contravențional).........................8

V. Calificarea faptelor contravenționale săvîrșite de reprezentanții administrațiilor


publice locale în temeiul articolelor 312–313 din Codul contravențional.........................12

VI. Concluzii și Recomandări.........................................................................................................18

3
Lista abrevierilor

CALM – Congresul Autorităților Locale din Moldova


IDIS „Viitorul” – Institutul pentru Dezvoltare și Inițiative Sociale „Viitorul”
APL – autorități publice locale
CNA – Centrul Național Anticorupție
art. – articol
alin. – alineat
lit. – literă

4
I. Sumar

Raportul de monitorizare cuprinde șase compar- tor cauze și examinarea lor în instanțele de ju-
timente, care descriu scopul raportului, metodo- decată. Rezultatele monitorizării scot în eviden-
logia utilizată, analizează cauzele contravențio- ță mai multe interpretări și aprecieri subiective
nale în privința reprezentanților administrațiilor a organelor de drept. Una din cauzele acestei
publice locale pornite în temeiul articolelor 312 situații o reprezintă caracterul vag al textului dis-
și 313 din Codul contravențional, care fac parte poziției și sancțiunii normelor contravenționale.
din categoria actelor conexe corupției, urmate
de recomandări pentru îmbunătățirea situației în În raport sunt analizate deciziile instanțelor de
domeniul dat. judecată care au făcut referire la expresiile „in-
teresul public”, deoarece aceste expresii au
În raport se indică numărul cauzelor contravenți- acordat și acordă în continuare o marjă largă de
onale identificate pe paginile web ale instanțelor discreție pentru agenții constatatori, procuratură
de judecată, anii de începere și de finalizare a și instanțele de judecată.
dosarelor contravenționale, aleșii locali vizați în
aceste cauze. Raportul face referire la dosarele contravențio-
nale pornite fără existența unui grad de pericol
Raportul analizează tipurile de soluții ale instan- social al faptelor comise de aleșii locali, precum
țelor de judecată în dosarele contravenționale și inexistența unei daune interesului public sau
finalizate, fiind constatate o pondere mare a drepturilor şi intereselor ocrotite de lege ale per-
cauzelor în care procesul contravențional a fost soanelor fizice sau juridice. Din contra, faptele
încetat fără survenirea răspunderii contravențio- contrare legii, comise de aleșii locali, au adus
nale, cel mai des din motivul expirării termenului beneficii comunității locale, au avut un caracter
de prescripţie pentru atragerea la răspundere social util și au soluționat o problemă urgentă
contravențională, urmat de motivul inexistenței din localitate.
faptului contravenţiei. Doar într-un caz instanța
de judecată a recunoscut vinovat un primar și Raportul menționează cauzele contravenționale
i-a aplicat sancțiune contravențională sub formă intentate de agenții constatatori și procurori în
de amendă. lipsa cunoștințelor suficiente privind construcția
administrației publice locale, competențele au-
În raport au fost identificate domeniile de activi- torităților publice locale, inclusiv competențele
tate ale reprezentanților administrațiilor publice delegate, relațiile între nivelul I și II al adminis-
locale, care cel mai des servesc ca temei de por- trației publice locale, alte aspecte ce țin de or-
nire a dosarelor contravenționale ce se referă la ganizarea și funcționarea autorităților publice
abuzul de putere sau abuzul de serviciu și exce- locale.
sul de putere sau depăşirea atribuţiilor de servi-
ciu. Cel mai vulnerabil domeniu îl constituie ad- În final, raportul cuprinde mai multe recoman-
ministrarea bunurilor imobile contrar procedurilor. dări adresate autorităților publice responsabile
de elaborarea și adoptarea politicilor publice,
Cercetarea dosarelor contravenționale continuă organelor de drept responsabile de intentarea
cu analiza modului de stabilire a circumstanțelor dosarelor contravenționale, autorităților publice
de fapt și temeiurilor de drept la intentarea aces- locale, altor autorități publice.

5
II. Scopul raportului

Prezentul raport de monitorizare este al 3-lea ra- pentru stabilirea cum au fost calificate faptele
port elaborat în cadrul acestei inițiative comune contravenționale săvîrșite de reprezentanții ad-
a IDIS „Viitorul” și CALM. ministrațiilor publice locale de către organele de
urmărire penală și instanțele de judecată.
În raportul nr.1 de monitorizare au fost identifi-
cate și prezentate într-un mod sistematizat nu- În acest sens, vor fi analizate:
mărul și soluțiile instanțelor de judecată referitor  temeiurile pentru intentarea acestor dosare
la cauzele penale și contravenționale în privința contravenționale;
primarilor, viceprimarilor, președinților și vicepre-
 circumstanțele de fapt ale acestor cauze con-
ședinților raioanelor, secretarilor consiliilor loca-
travenționale;
le și raionale, care fac parte din categoria dosa-
relor conexe corupției, ce se referă la abuzul de  aprecierea juridică a faptelor de către orga-
putere sau abuzul de serviciu, excesul de putere nul de urmărire penală și instanțele de jude-
sau depăşirea atribuţiilor de serviciu și neglijen- cată.
ţa în serviciu – infracțiuni cuprinse în articolele
Raportul va evidenția un șir de aspecte juridice
327, 328 și 329 din Codul penal și articolele 312
și probleme referitor la cauzele contravenționale
și 313 din Codul contravențional.
intentantate aleșilor locali în contextul specificu-
Raportul de monitorizare nr.2 continuă cu anali- lui de organizare și activitate al autorităților pu-
za detaliată a învinuirilor aduse reprezentanților blice locale, competențele și atribuțiile primarului
administrațiilor publice locale, circumstanțele de și consiliului local, relațiilor între aceste autorități
fapt invocate de organul de urmărire penală și publice locale și principiilor care stau la baza ad-
aprecierea juridică a acestora în cele 64 de ca- ministrării publice locale.
uze penale examinate de instanțele de judecată
naționale începînd cu anul 2014 pînă la 31 de- Analiza dosarelor contravenționale ne va ajuta
cembrie 2018. să identificăm eventualele disfuncționalități de
sistem, potențialele lacune în cadrul legal con-
Scopul raportului de monitorizare nr.3 este de travențional, normele neclare și interpretabile,
a efectua o analiză detaliată a cauzelor contra- diferențele în aplicarea legii contravenționale în
venționale conexe corupției, intentate și exami- practică. Acest fapt ne permite să înaintăm pro-
nate în privința reprezentanților administrațiilor puneri și recomandări pentru îmbunătățirea ca-
publice locale în perioada sus-nominalizată drului normativ și practicii judiciare.

6
III. Metodologia cercetării

Cercetarea s-a desfășurat în perioada ianuarie Din motivul lipsei informațiilor sau furnizării in-
– martie 2019 și a utilizat o abordare cantitativă, formațiilor incomplete, procesul de analiză s-a
fiind realizată în baza: axat preponderent pe identificarea și cerceta-
 cererilor de acces la informație, adresate rea unor cauze contravenționale care s-au exa-
Centrului Național Anticorupție, Procuraturii minat, fie se examinează în instanțele de jude-
Anticorupție, instanțelor de judecată, Curți- cată în perioada 2014 – 31 decembrie 2018.
lor de Apel;
Inițial, în rezultatul cercetării hotărârilor instanțe-
 hotărîrilor publicate pe portalurile web ale lor de judecată și Curților de Apel au fost iden-
instanțelor naționale de judecată și Curților tificate 20 de hotărâri judecătoreşti contravenți-
de Apel (www.instanțe.justice.md); onale în privința reprezentanților administrațiilor
 informațiilor, studiilor, rapoartelor de por- publice locale referitor la acte conexe corupției.
talurile web ale autorităților publice (www. Însă, procesul de analiză a cuprins doar 18 ca-
procuratura.md, www.cna.md, www.justice. uze contravenționale din motiv că 2 din ele nu
gov.md); dispun de informații suficiente pentru a fi anali-
zate sub toate aspectele.
 articolelor din mass-media și investigații-
lor jurnalistice (www.anticorupție.md, www. Fiecare hotărîre a fost supusă unei analize con-
zgd.md, www.moldovacurata.md, www.in- form următorilor indicatori: numele şi prenumele
vestigatii.md, etc.); persoanei în privinţa căreia a fost adoptată ho-
 informațiile prezentate pe portalurile web tărîrea; funcţia în care persoana a săvîrşit con-
ale organizațiilor societății civile (www.e-de- travenția; fapta comisă; domeniul de referință al
mocracy.md, www.crjm.md, etc.) încălcării comise; decizia agentului constatator
asupra cauzei contravenționale, fie ordonanța de
În rezultatul adresărilor prin intermediul CALM, pornire a procesului contravențional; argumen-
reprezentanții administrațiilor publice locale re- tele și încălcările invocate de organele de drept;
fuzau acordarea interviurilor, motivând că le cui i-au fost cauzate daunele – interesului public,
este frică să nu survină careva consecințe nefa- drepturilor și intereselor persoanelor fizice sau
vorabile pentru ei. juridice; soluţia dată de instanţa de fond / recurs.

7
IV. Analiza cauzelor contravenționale în privința
reprezentanților administrațiilor publice locale
examinate de instanțele de judecată în perioada
2014 – 2018 referitor la actele conexe corupției
(articolele 312–313 din Codul contravențional)

În prezentul raport au fost analizate 18 cauze abuzul de serviciu) și 15 cauze contravenționa-


contravenționale examinate de instanțele de le în temeiul art.313 din Codul contravențional
judecată naționale în perioada 2014 – 31 de- (Excesul de putere sau depăşirea atribuţiilor de
cembrie 2018 în privința reprezentanților ad- serviciu).
IV. Analiza cauzelor
ministrațiilor publice contravenționale
locale, identificate pe pa-în privința reprezentanților administrațiil
publice locale examinate
ginile web dePână
judecătorești. instanțele de judecată
la 31.12.2018 în perioada
Din 18 cauzele 2014care
contravenționale, – s-au
2018 referitor
exa-
minat, fie se examinează în toate instanțele de
actele conexe corupției (articolele 312 - 313 din
avem 17 dosare finalizate cu hotărâri definitive Codul contravențional)
judecată în perioada 2014 – 31 decembrie 2018,
și irevocabile ale instanțelor de judecată și o
cauză contravențională este în continuare pe 39% au început în anii 2014 – 2015, circa 22%
rol în examinare. au fost puse pe rol în anul 2016, iar în anul 2017
În prezentul raport au fost analizate 18 cauzeaucontravenționale examinate
startat încă 39% din cauzele defiind
identificate, instanțele
Avem 3 cauze contravenționale în baza art.312 anul cu cele mai multe cauze contravenționale
judecată naționale în perioada 2014 – 31 decembrie 2018 în privința reprezentanțil
din Codul contravențional (Abuzul de putere sau examinate.
administrațiilor publice locale, identificate pe paginile web judecătorești. Până la 31.12.201
avem 17 dosare finalizate cu hotărâri definitive și irevocabile ale instanțelor de judecată și
Diagrama 1. Numărul dosarelor contravenționale în privința reprezentanților APL
cauză contravenționalăidentificate
este în continuare
pe paginile web pe rol în examinare.
ale instanțelor de judecată 2014–2018

20

15
17
10

5
1
0
Finalizate 17
Pe rol 1

Diagrama 1. Numărul dosarelor contravenționale în privința reprezentanților APL identificate pe


paginile web ale instanțelor de judecată 2014 - 2018
8
Avem 3 cauze contravenționale în baza art.312 din Codul contravențional (Abuzul de putere
sau abuzul de serviciu) și 15 cauze contravenționale în temeiul art.313 din Codul
contravențional (Excesul de putere sau depăşirea atribuţiilor de serviciu).
Monitorizarea cauzelor penale și contravenționale în privința reprezentanților administrațiilor publice locale referitor la actele conexe corupției
Din 18 cauzele contravenționale, care s-au examinat, fie se examinează în toate instanțele de
judecată în perioada 2014 – 31 decembrie 2018, 39% au început în anii 2014 – 2015, circa
22% Diagrama
au fost puse pe rol
2. Anii în anul a2016,
de intentare iar contravenționale
cauzelor în anul 2017 au în startat
privințaîncă 39% din cauzele
reprezentanților APL,
identificate, fiind anul cu cele mai multe cauze contravenționale examinate.
examinate de instanțele de judecată în perioada 2014–2018

8
7 7
6
5 5
4 4
3
2 2
1 Din cei 18 reprezentanți ai administrațiilor publice locale cu dosare contravenționale
fost primari și un reprezentant deținea funcția de viceprimar.
0
2014 2015 2016 2017
Reprezentanții APLvizați în dosarele contravenționale fac parte din 18 unități admin
Nr. 2 5 4 7
teritoriale de nivelul I din întreaga țară. Analiza ne arată că cel mai des au fost inițiat
contravenționale în privința reprezentanților localităților rurale (14 sate / comune)
Diagrama 2. Anii de intentare a cauzelor
privința contravenționale
aleșilor în privința
locali din orașe avem 4reprezentanților APL,
dosare contravenționale pentru acte conexe co
Din cei 18 reprezentanți
examinate de instanțele ai
de administrațiilor pu-2014travențional,
judecată în perioada - 2018 în 10 cazuri (63%) instanțele de
blice locale cu dosare contravenționale, 17 au judecată au invocat motivul expirării termenului
Soluțiile instanțelor
fost primari și un reprezentant deținea funcția de de judecată
de prescripţie pentru atragerea la răspundere
viceprimar. Din 17 dosarele contravenționale finalizate, avem 16 dosare de încetare a pro
contravențională.
contravențional fără survenirea răspunderii contravenționale și un singur dosar când
Reprezentanții APL vizați în a recunoscut Diagrama
vinovat un primar
dosarele contra- 3. Soluțiile
de săvârșirea instanțelor de
contravenției judecatăși i-a aplicat sa
(art.313)
venționale fac parte din 18 contravențională pe cauzele
sub formă
unități administrativ contravenționale
de amendă în mărime definalizate
30 unitățiînconvenționale,
privința cu priv
dreptul țară.
teritoriale de nivelul I din întreaga de a deține funcții de primar
Analiza pe un termen
reprezentanților APLde 3 luni.– 313 din
(art.312
Codul Contravențional)
ne arată că cel mai des au fost inițiate cauze
contravenționale în privința reprezentanților lo-
calităților rurale (14 sate / comune), iar în privin- 6%
ța aleșilor locali din orașe avem 4 dosare contra-
venționale pentru acte conexe corupției.
Încetare
Amendă

Soluțiile instanțelor de judecată


94%
Din 17 dosarele contravenționale finalizate,
avem 16 dosare de încetare a procesului con-
travențional fără survenirea răspunderii contra- Reieșind din prevederile art.30 din Codul contra-
Diagrama 3. Soluțiilevențional,
instanțelor de judecată pe înlătură
prescripția cauzele contravenționale
răspundereafinalizate
con- în privința
venționale și un singur dosar când instanța a
reprezentanților APL (art.312 – 313 din Codul Contravențional)
recunoscut vinovat un primar de săvârșirea con- travențională. Termenul general de prescripție
travenției (art.313) și i-a aplicat sancțiune con- a răspunderii contravenționale a fost de 3 luni,
Din cele 16 soluții în privința
iar din 16reprezentanților
martie 20171 APL, prinde
termenul care au fost pronunţate
prescripție
travențională sub formă de amendă în mărime
judecătorești definitive de este de un an. Termenul de prescripție 10
încetare a procesului contravențional, în cazuri (63%) in
curge
de 30 unități convenționale, de
cu privarea
judecatădeaudrep-
invocatdemotivul
tul de a deține funcții de primar pe un termen de la data săvîrşirii contravenției şi pînă la datapentru atrag
expirării termenului de prescripţie
răspundere contravențională.
rămînerii definitive a hotărîrii cu privire la cauza
3 luni.
Reieșind din prevederilecontravențională.
art.30 din Codul contravențional, prescripția înlătură răspu
contravențională. Termenul general de prescripție a răspunderii contravenționale a fo
Din cele 16 soluții în privința reprezentanților 1
luni, iar din 16 martie 2017
1 termenul
Legea de prescripție
nr.208 din 17.11.2016 privind este de unşi completar-
modificarea an. Termenul de pre
APL, prin care au fost pronunţate hotărâri jude-
curge de la data săvîrşirii contravenției şi pînă la data rămînerii definitive a hotărîrii cu
ea Codului contravențional al Republicii Moldova nr.218-XVI
cătorești definitive de încetare a procesului
la cauza con-
contravențională. din 24 octombrie 2008

Din cauzele analizate am constatat că un proces contravențional (în fond și în recurs)


finalizat într-o lună, dar poate fi examinat și 11 luni. De cel mai 9 multe ori
contravenționale au fost finalizate în termen de 8 luni (4 ori), iar în 50% din cazuri dos
a fost examinat mai mult de 5 luni.
Monitorizarea cauzelor penale și contravenționale în privința reprezentanților administrațiilor publice locale referitor la actele conexe corupției

Din cauzele analizate am constatat că un proces contravențional (în fond și în recurs) poate fi finalizat
într-o lună, dar poate fi examinat și 11 luni. De cel mai multe ori cauzele contravenționale au fost fina-
lizate în termen de 8 luni (4 ori), iar în 50% din cazuri dosarul nu a fost examinat mai mult de 5 luni.

În 5 cazuri (31%) a fost încetat procesul contravențional pe motiv că nu există faptul contravenţiei, iar
un dosar contravențional a încetat atît din cauza inexistenței faptului contravenției, cît și în legătură
cu nulitatea procesului verbal contravenţional.
În 5 cazuri (31%) a fost încetat procesul contravențional pe motiv că nu există faptul
contravenţiei, iar un dosar contravențional a încetat atît din cauza inexistenței faptului
Diagrama
contravenției, cît și4.înSoluțiile
legăturăde încetare a cauzelor
cu nulitatea contravenționale
procesului verbalîn contravenţional.
privința reprezentanților APL
(art.312–313 din Codul Contravențional)

10 5 1

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Expirare termen prescripție 10


Lipsa faptului contravențional 5
Nulitatea procesului-verbal +
1
lipsa faptului contravențional

Diagrama 4. Soluțiile de încetare a cauzelor contravenționale în privința reprezentanților APL


În 7 din(art.312
cele 10 dosare
– 313 de încetare
din Codul a procesului
Contravențional) singur caz o astfel de hotărîre judecătorească
contravențional din motivul expirării termenului a fost atacată cu recurs de către contravenient.
În prescripţie
de 7 din celepentru10 dosare de încetare
atragerea la răspunderea procesului contravențional din motivul expirării
instanțele depentru
termenului de prescripţie
contravențională, judecată au ana- la Înrăspundere
atragerea cele 6 dosare în care procesul
contravențională, contravenți-
instanțele de
judecată
lizat au analizatcauzelor
circumstanțele circumstanțele onal a fost încetat pe motiv că
cauzelor contravenționale și au recunoscut vinovați
contravenționa- nu există faptul
reprezentanții
le și au recunoscut APLvinovați
de comiterea contravenţiei
contravenţiilor.
reprezentanții APL (remarcă: contravențională
Însă, răspunderea un dosar suplimentar nu aa
survenit,
de ca rezultat
comiterea al prescrierii
contravenţiilor. fost încetat șiÎnîncelelalte
faptelor contravenționale.
Însă, răspunderea legătură3cudosare
nulitatea procesului
instanțele de
judecată nu s-au expus asupra circumstanțelor
contravențională nu a survenit, ca rezultat al verbal
cauzelor contravenţional),
contravenționale observăm
și abordări
vinovăției dife-
aleșilor
locali, fiind
prescrierii încetate
faptelor procesele Încontravenționale
contravenționale. celelalte rite în din
ce privește
motivulatacarea
expirăriicu recurs a hotărî-
termenului de
3prescripţie pentru atragerea
dosare instanțele de judecată la răspundere
nu s-au expus rilor judecătorești
contravențională. de către procurori. Doar în 3
asupra circumstanțelor dosare procurorii au atacat cu recurs hotărîrile
Observăm că procuraturacauzelor contravenți-
nu a contestat cu recurs nici o hotărîre judecătorească de încetare a
onale și vinovăției aleșilor locali, fiind încetate primei instanțe de încetare a procesului contra-
procesului contravențional din motivul expirării termenului de prescripţie pentru atragerea la
procesele vențional pe motiv că nu există faptul contraven-
răspunderecontravenționale
contravențională. dinDoar
motivul expiră-
într-un singur caz o astfel de hotărîre judecătorească a fost
rii termenului de prescripţie pentru atragerea la ţiei. Respectiv, avem 3 hotărîri asupra cărora nu
atacată cu recurs de către contravenient.
răspundere contravențională. s-a exercitat calea ordinară de atac. Nu cunoaș-
În cele 6 dosare în care procesul contravențional tema motivul
fost încetat pe inacțiuni,
acestor motiv cădar, nu înexistă faptul
contextul în
contravenţiei
Observăm (remarcă: nu
că procuratura un adosar
contestat suplimentar
cu re- a fost
care încetat și în inexistența
se demonstrează legătură cu nulitatea
faptului con-
procesului
curs verbal judecătorească
nici o hotărîre contravenţional), de observăm
încetare abordări
travenției diferite
din partea înalesului
ce privește atacarea
local prin cu
hotărîrea
recurs a hotărîrilor judecătorești
a procesului contravențional din motivul expi- de către procurori. Doar în 3 dosare procurorii au atacat
judecătorească, iar procurorul nu contestă acest cu
recurs hotărîrile primei instanțe de
rării termenului de prescripţie pentru atragerea încetare a procesului contravențional
fapt, prezumăm că acestepedosare
motiv contravențio-
că nu există
faptul
la contravenţiei.
răspundere Respectiv, avem
contravențională. Doar 3într-un
hotărîri nale
asupra au cărora nu s-a
fost pornite exercitat calea ordinară
neîntemeiat.
de atac. Nu cunoaștem motivul acestor inacțiuni, dar, în contextul în care se demonstrează
inexistența faptului contravenției din partea alesului local prin hotărîrea judecătorească, iar
procurorul nu contestă acest fapt, prezumăm că aceste dosare contravenționale au fost pornite
10
neîntemeiat.
Monitorizarea cauzelor penale și contravenționale în privința reprezentanților administrațiilor publice locale referitor la actele conexe corupției

Domeniile vulnerabile intentării cauzelor contravenționale

Administrarea bunurilor imobile contrar proceduri- neconformă a bunurilor mobile (11%); neinforma-
lor reprezintă faptele de care cel mai des sunt în- rea subiecților vizați în scrisorile oficiale (11%);
vinuiți reprezentanții administrațiilor publice locale organizarea și prestarea unor servicii / lucrări pu-
la intentarea cauzelor contravenționale în temeiul blice contrar procedurilor (11%); impedimente în
art.312 și art.313 din Codul Contravențional. Aces- raporturile de muncă (11%); neconformități în do-
te fapte constituie circa 1/3 din numărul cauzelor meniul salubrizării și ecologiei (11%); împiedicarea
constituie circa 1/3
contravenționale din numărul
analizate. cauzelor
Alte domenii contravenționale
vulnerabi- analizate.(6%)
activității economice Alte
și domenii vulnerabile
utilizarea neconformă
din activitatea aleșilor locali, identificate în cauzele contravenționale, se referă de
le din activitatea aleșilor locali, identificate în cau- a împuternicirilor de reprezentare în instanțele la:
administrarea neconformă
zele contravenționale, a bunurilor
se referă mobilejudecată
la: administrarea (11%);(6%).neinformarea subiecților vizați în
scrisorile oficiale (11%); organizarea și prestarea unor servicii / lucrări publice contrar
procedurilor (11%); impedimente în raporturile de muncă (11%); neconformități în domeniul
salubrizării și ecologiei
Diagrama 5. Domeniile(11%); împiedicarea
din activitatea activității
APL în care economice
au fost intentate (6%) și utilizarea
cauze contravenționale
neconformă a împuternicirilor de art.312–313
în baza reprezentare dinînCodul
instanțele de judecată (6%).
Contravențional

6
Imobile
6 Mobile
5
Neinformare
4
Servicii și lucrări
3 2 2 2 2 2
Raporturi de muncă
2 1 1
Salubrizare și ecologie
1
Activitate economică
0

Diagrama 5. Domeniile din activitatea APL în care au fost intentate cauze contravenționale în baza art.312 – 313 din Codul
Contravențional

V. Calificarea faptelor contravenționale săvîrșite de reprezentanții administrațiilor


publice locale în temeiul articolelor 312 - 313 din Codul contravențional

Aspecte generale
Conform prevederilor art.1 din Codul contravenţional al Republicii Moldova, legea
contravenţională este formată din prevederile Codului contravenţional, iar în cazurile expres
prevăzute de Cod, dispoziţia articolului din acesta poate să conţină o normă de trimitere la un
alt act cu caracter normativ, publicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. În
asemenea cazuri, exigenţele aplicabile normei legii contravenţionale, inclusiv exigenţa de
previzibilitate, sunt aplicabile şi actului normativ respectiv. Dacă în procesul aplicării unui
alt act normativ se constată că prevederile acestuia contravin principiilor stabilite în Codul
contravenţional, se aplică prevederile Codului.
Respectiv, conform art.10 din Codul contravenţional al Republicii Moldova, contravenţia este
fapta (acţiunea sau inacţiunea) ilicită, cu un grad de pericol social mai redus decât
infracţiunea, săvârșită cu vinovăţie, care atentează la valorile sociale ocrotite de lege, este
prevăzută de Codul contravenţional şi este pasibilă de sancţiune contravenţională.
În continuare va fi analizată componența contravenției de la art.313 din Codul
contravenţional (Excesul de putere sau depăşirea atribuţiilor de serviciu), deoarece 83%11din
dosarele contravenționale examinate în prezentul raport au fost pornite în baza acestui articol.
V. Calificarea faptelor contravenționale săvîrșite
de reprezentanții administrațiilor publice
locale în temeiul articolelor 312–313
din Codul contravențional

Aspecte generale ne intereselor publice sau drepturilor şi intere-


selor ocrotite de lege ale persoanelor fizice sau
Conform prevederilor art.1 din Codul contra- juridice, dacă fapta nu întruneşte elementele
venţional al Republicii Moldova, legea contra- constitutive ale infracţiunii,  fiind sancţionată cu
venţională este formată din prevederile Codului amendă de la 30 la 90 de unităţi convenţiona-
contravenţional, iar în cazurile expres prevăzute le cu privarea de dreptul de a deţine o anumită
de Cod, dispoziţia articolului din acesta poate funcţie sau de dreptul de a desfăşura o anumită
să conţină o normă de trimitere la un alt act cu activitate pe un termen de la 3 luni la un an.”.
caracter normativ, publicat în Monitorul Oficial
al Republicii Moldova. În asemenea cazuri, exi- Orice componenţă juridică de contravenţie, in-
genţele aplicabile normei legii contravenţionale, clusiv în speţă, are patru elemente constitutive:
inclusiv exigenţa de previzibilitate, sunt aplicabi- obiectul contravenţiei, latura obiectivă, subiectul
le şi actului normativ respectiv. Dacă în procesul contravenţiei şi latura subiectivă.
aplicării unui alt act normativ se constată că pre-
vederile acestuia contravin principiilor stabilite Obiectul juridic al contravenţiei poate fi gene-
în Codul contravenţional, se aplică prevederile ral, generic şi nemijlocit. În cazul componenţei
Codului. de contravenţie prevăzută la art.313 din Codul
contravenţional obiectul general este ocrotirea
Respectiv, conform art.10 din Codul contraven- ordinii de administrare în stat şi societate, obiec-
ţional al Republicii Moldova, contravenţia este tul generic este oglindit în denumirea capitolul
fapta (acţiunea sau inacţiunea) ilicită, cu un grad respectiv fiind asigurarea activităţii autorităţilor
de pericol social mai redus decât infracţiunea, publice, iar obiectul nemijlocit ţine de asigurarea
săvârșită cu vinovăţie, care atentează la valorile exercitării cuvenită a atribuţiilor de serviciu de
sociale ocrotite de lege, este prevăzută de Co- exponenţii autorităţilor publice.
dul contravenţional şi este pasibilă de sancţiune
contravenţională. Latura obiectivă se manifestă prin acţiune ilega-
lă, adică acţiune care depăşeşte în mod vădit
În continuare va fi analizată componența contra- limitele drepturilor şi atribuţiilor acordate prin
venției de la art.313 din Codul contravenţional lege şi care contravine intereselor publice sau
(Excesul de putere sau depăşirea atribuţiilor de drepturilor şi intereselor ocrotite de lege ale per-
serviciu), deoarece 83% din dosarele contra- soanelor fizice sau juridice. Constatăm că latura
venționale examinate în prezentul raport au fost obiectivă este incertă în aspectul că nu clarifică
pornite în baza acestui articol. ce înseamnă în „mod vădit” și nici „interesul pu-
blic”.
Prin excesul de putere sau depăşirea atribuţiilor
de serviciu înțelegem: „săvârșirea unei acţiuni Subiectul contravenţiei nu este specificat în ar-
care depăşeşte în mod vădit limitele drepturilor ticolul examinat, din acest considerent putem
şi atribuţiilor acordate prin lege şi care contravi- vorbi de orice persoană fizică sau juridică cali-

12
Monitorizarea cauzelor penale și contravenționale în privința reprezentanților administrațiilor publice locale referitor la actele conexe corupției

ficată ca subiect al contravenţiei conform Părţii ţional: „amendă de la 30 la 90 de unităţi con-


generale a Codului contravenţional. Şi în acest venţionale cu privarea de dreptul de a deţine o
caz putem vorbi despre diminuarea principiului anumită funcţie sau de dreptul de a desfăşura o
previzibilităţii sau securităţii juridice, garantat de anumită activitate pe un termen de la 3 luni la un
Codul contravenţional. Astfel, având în vedere an.” Dacă amenda este o sancţiune contraven-
că Capitolul în care se regăseşte componenţa ţională firească pentru legea contravenţională,
de contravenţie se referă la „CONTRAVENŢII atunci sancţiunile, relativ noi, cum ar fi privarea
SE AFECTEAZĂ ACTIVITATEA AUTORITĂŢI- de dreptul de a deţine o anumită funcţie sau
LOR PUBLICE” în mod firesc subiectul aces- de dreptul de a desfăşura o anumită activitate
tor contravenţii ar urma să fie un exponent al pe un anumit termen prezintă incertitudine sau
acestor autorităţi (notă: autorităţile publice nu sunt vag reglementate. Astfel „nimeni nu poate
pot fi subiecte a contravenţiei (art.17 din Codul fi supus de două ori răspunderii contravenţiona-
contravenţional)), adică trebuie să fie un funcţi- le pentru una şi aceeaşi faptă” (art. 9 din Codul
onar public, fie o persoană ce deţine funcţie de contravenţional). Respectiv sancţiunile în cauză
demnitate publică (demnitar public). Dar şi în ar putea fi aplicate ca sancţiuni complimentare
acest caz legea contravenţională restrânge cer- doar în cazuri de pluralităţi sau contravenţii re-
cul acestor subiecte. Astfel conform art.16 alin. petate.
(6)-(7) subiect în asemenea cazuri trebuie să fie
persoana cu funcţie de răspundere, adică per- Conform art. 35 din Codul contravenţional pri-
soana „căreia într-o autoritate publică centrală varea de dreptul de a desfăşura o anumită acti-
sau locală, i se acordă, permanent sau provizo- vitate constă în interzicerea temporară persoa-
riu, prin lege, prin numire, alegere sau în virtu- nei fizice de a desfăşura o anumită activitate.
tea unei însărcinări, anumite drepturi şi obligaţii Sancţiunea privării de dreptul de a desfăşura
în vederea exercitării funcţiilor autorităţii publi- o anumită activitate poate fi aplicată în cazul
ce sau a acţiunilor administrative de dispoziţie, în care activitatea a fost folosită la săvârșirea
organizatorice ori economice, fiind pasibilă de contravenţiei sau în cazul în care contravenţia
răspundere contravenţională pentru săvârșirea reprezintă o încălcare a regulilor de desfăşura-
unei fapte prevăzute de Codul contravenţional re a acestei activităţi. Privarea persoanei juridi-
în cazul: ce de dreptul de a desfăşura o anumită activi-
tate constă în stabilirea interdicţiei de a încheia
a) folosirii intenţionate a atribuţiilor sale con-
anumite tranzacţii, de a emite acţiuni sau alte
trar obligaţiilor de serviciu;
titluri de valoare, de a primi subvenţii, înlesniri
b) depăşirii vădite a drepturilor şi atribuţiilor
şi alte avantaje de la stat sau de a desfăşura
acordate prin lege;
alte activităţi. Privarea de dreptul de a desfă-
c) neîndeplinirii sau îndeplinirii necorespunză- şura anumită activitate sau privarea de dreptul
toare a obligaţiilor de serviciu. de a deţine anumite funcţii poate fi aplicată de
instanţa de judecată pentru un termen de la 3
În cazul în care fapta contravenţională este co-
luni la un an. Această sancţiune se aplică în
misă prin adoptarea sau neadoptarea unui act
cazurile în care, ținând cont de caracterul con-
de către un organ colegial, răspunde fiecare din-
travenţiilor comise de persoana vinovată, legea
tre membrii organului colegial.”.
declară ca fiind inadmisibilă desfăşurarea unei
Latura subiectivă a contravenţiei în speţă nu anumite activităţi sau deţinerea unei anumite
specifică formă de vinovăţie, dar modul de for- funcţii de către aceasta. Prin urmare, contra-
mulare ar cere acțiuni intenționate. venţiile în domeniul asigurării activităţii autori-
tăţilor publice se referă la exercitarea anumitor
O atenţie deosebită necesită sancţiunea pentru funcţii, deoarece activitatea priveşte autorita-
contravenţia de la art.313 din Codul contraven- tea publică în ansamblu. Însă, reglementarea

13
Monitorizarea cauzelor penale și contravenționale în privința reprezentanților administrațiilor publice locale referitor la actele conexe corupției

sancţiunii respective este extrem de vagă chiar mandat (de exemplu primar) atunci aplicarea
la definirea ei, fiind necesar ca în legile din do- sancţiunii respective înseamnă efectiv lipsirea
meniu să fie specificate clar situaţiile când pri- de mandat acordat de alegători sau colectivita-
varea poate fi aplicată, iar articolul respectiv ar tea locală. Altceva este în cazul unui funcţionar
trebuie să facă referinţa de genul „cu privarea public care activează pe baze permanente, pri-
de dreptul de a deţine anumite funcţii dacă le- varea temporară de anumită funcţie nu este aşa
gea declară inadmisibil deţinerea pe o anumită simţită (notă: deşi şi în acest caz trebuie să se
perioadă a funcţiei respective”. Altfel, consta- ţină cont cum funcţionarul se poate încadra pe
tăm şi contradicţii între partea generală şi cea perioada respectivă în muncă sau, de exemplu,
specială a Codului contravenţional. este unicul întreţinător al copiilor minori, etc.).
Prin urmare redacţia actuală a sancţiunii nu per-
De asemenea, sancţiunea respectivă nu ţine mite individualizarea pe deplin a răspunderii,
cont de particularităţile subiectului. Dacă su- fapt atenţionat şi de Curtea Constituţională în
biectul este un demnitar public care exercită un cazul unor componenţe de contravenţii.

Remarci și comentarii asupra dosarelor contravenționale examinate

Reieșind din art.312 și art.313 din Codul constituționalitate a unor prevederi ale art. 328
A Contravențional una din urmările prejudici- alin.(1) din Codul penal.
abile ale acestor contravenții o constituie lezarea
Declarînd neconstituțională sintagma „intere-
„intereselor publice”. Însă, Codul Contravențional
sul public”, Curtea Constituțională a catalogat-o
nu determină expres semnificația „interesului pu-
drept o noțiune generică, ce nu poate fi defini-
blic” ca valoare socială, fapt ce favorizează arbi-
tă, constituind o valoare abstractă, protejată de
trariul, existînd riscul ca acțiunile persoanei publi-
legea penală, care nu satisface cerința de clari-
ce / persoanei cu funcție de demnitate publică,
tate și previzibilitate, fiind interpretată extensiv și
indiferent de gravitatea faptei săvîrșite, să cadă
defavorabil persoanei destinatare. Destinatarul
sub incidența normei contravenționale.
legii, și anume persoana publică, este privată de
posibilitatea de a determina fără echivoc urmările
Analiza efectuată ne arată că în 13 cauze con-
prejudiciabile concrete ale acțiunilor incriminate.
travenționale au fost invocate drept urmări pre-
judiciabile „interesul public”. În privința acestor Mai mult ca atît, Curtea Constituțională a emis la
cauze avem 13 soluții finale ale instanțelor de 27.07.2017 o Adresă către Parlament, prin care a
judecată, inclusiv o soluție de sancționare con- solicitat efectuarea modificărilor de rigoare, deoa-
travențională cu amendă. rece noțiunea „interes public” se regăsește în mai
multe componențe de infracțiuni și contravenții.
După cum am evidențiat deja în Raportul nr.2 de
monitorizare, textul „intereselor publice sau” a Pornind de la valoarea abstractă și interpretabilă
fost declarat neconstituțional prin Hotărîrea Cur- a expresiei de interes public, de practica judici-
ții Constituționale nr.33 din 17.12.2017 privind ară neuniformă, ținînd cont de faptul că Curtea
excepția de neconstituționalitate a unor preve- Constituțională a declarat-o neconstituțională
deri ale art. 327 alin.(1) și 361 alin.(2) lit.d) din pentru art.327 și art.328 din Codul Penal, se
Codul penal și prin Hotărîrea Curții Constituțio- impune fără amînare excluderea acesteia și din
nale nr.22 din 27.06.17 privind excepția de ne- art.312 și art.313 al Codului Contravențional.

14
Monitorizarea cauzelor penale și contravenționale în privința reprezentanților administrațiilor publice locale referitor la actele conexe corupției

În una din cauzele contravenționale moni- Nu este clar cum trebuia să procedeze primarul,
B torizate, pentru a argumenta cauzarea să aducă sau să nu aducă la cunoștință răspun-
unei daune interesului public, a fost utilizată ex- sul, pentru a nu încălca cerințele legale.
presia „știrbește imaginea autorității publice lo-
Tot în această cauză contravențională, instanța
cale”. Nu este clar cum se evaluează această
de judecată a decis încetarea cauzei în legătură
știrbire de imagine. Astfel de expresii par a fi mai
cu nulitatea procesului verbal contravenţional şi
mult niște fraze șablon declarative, utilizate la
lipsa faptei contravenţiei, fiind stabilit că primarul
intentarea unor cauze contravenționale în teme-
a fost sancționat de către o autoritate care nu
iul art.312 și 313 din Codul contravențional.
avea astfel de competențe conform prevederi-
lor Codului Contravențional, or, doar instanța de
judecată poate emite o decizie de sancționare
În 2 cauze contravenționale în temeiul contravențională.
C art.313 din Codul Contravențional, aleși-
lor locali li s-au imputat faptul că nu au informat
și adus la cunoștință scrisorile și răspunsurile
recepționate. Într-un caz se invocă că primarul Putem da exemplu o cauză contravențio-
nu a transmis comisiei de licitație o declarație si
D nală în care fapta primarului deși era con-
o cerere a unei persoane fizice, care adminis- trară legii (fără licitație publică a încheiat con-
trează un SRL, cu privire la intenţia de a partici- tract de antrepriză și prestări servicii cu un agent
pa la licitaţie. În alt caz se invocă că primarul a economic), acesta a asigurat demolarea unei
omis să aducă rapid la cunoștința unui grup de clădiri care reprezenta un pericol pentru toți lo-
consilieri răspunsul de la o instituție publică, fi- cuitorii satului. Cu atât mai mult că Codul contra-
ind comunicat acest răspuns cu întîrziere, peste venţional prevede în calitate de cauze care înla-
o ședință a consiliului local. tură caracterul contravenţional al faptei şi
răspunderea contravenţională riscul întemeiat
Nu este clar care este gradul de pericol social al (art. 24) adică «nu constituie contravenţie fapta,
unor astfel de fapte din partea primarilor pentru a prevăzută de cod, care a cauzat daune interese-
porni dosare contravenționale împotriva lor, pre- lor ocrotite de lege în cazul riscului întemeiat în
cum și existența sau inexistența unei daune inte- atingerea unor scopuri socialmente utile».
resului public sau drepturilor şi intereselor ocroti-
te de lege ale persoanelor fizice sau juridice. Într-un alt caz, primarul, fără decizia consiliului
local, a încheiat un contract cu o întreprindere
Suplimentar notăm și calificarea incorectă a municipală din altă localitate pentru primirea și
acestor 2 fapte, cu indicarea comiterii unor acţi- depozitarea gunoiului contra unei sume de bani
uni din neglijenţă (neinformarea), pe cînd com- în bugetul APL, iar din mijloacele financiare ob-
ponenţa de contravenţie stabilită de art. 313 pre- ținute primarul a reparat grădinița din localitate.
vede forma de vinovăţie intenţia.
O cauză contravențională a fost pornită pentru
În cauza contravențională privind neinformarea că primarul a dat dispoziții pentru utilizarea unor
unui grup de consilieri, a fost suplimentar invo- materialele de construcție, dezasamblate de pe
cată și o altă faptă, considerată ilegală. Și anu- acoperișul liceului din localitate, în lipsa unei de-
me, procurorul a considerat că prin aducerea la cizii a consiliului sătesc. Organele de drept nu au
cunoștința grupului de consilieri a răspunsului ținut cont de faptul că consiliul sătesc a adoptat
instituției publice s-a încălcat secretul corespon- o astfel de decizie, însă aceasta urma să intre în
denței. Este o contradicție evidentă cu învinu- vigoare peste cîteva zile. Primarul însă a decis să
irea privind întîrzierea aducerii la cunoștință a ia măsuri urgente în privința acestor materiale de
răspunsului respectiv către grupul de consilieri. construcție pentru a nu fi furate sau nimicite.

15
Monitorizarea cauzelor penale și contravenționale în privința reprezentanților administrațiilor publice locale referitor la actele conexe corupției

Notăm și dosarul contravențional în care prima- În primul rînd este neîntemeiat să pornești o ca-
rul, în absența deciziei consiliului local, a emis uză contravențională în privința primarului pen-
dispoziția de stabilire temporară a tarifului la tru faptul că primăriile din Republica Moldova
apă potabilă pînă la aprobarea acestuia de că- nu au spații suficiente de lucru, nu au posibilități
tre consiliul local. Instanța de judecată a încetat financiare. Cu atât mai mult este vorba de un as-
acest proces pe motiv că nu există fapta con- pect de colaborare conform posibilităţilor dintre
travențională și a argumentat în hotărîrea sa că diferite nivele, iar domeniul respectiv nu este în
primarul a preîntîmpinat o daună, un pericol, iar competenţa APL I.
acțiunile sale au avut un caracter social util.
În rîndul doi, este regretabil că nu se cunoaș-
Înainte de intentarea unor cauze contravenționa- te îndeajuns competențele autorităților publice
le trebuie de ținut cont că de multe ori în acțiunile locale, inclusiv competențele delegate, relațiile
aleșilor locali nu există o „severitate”, nu survin între nivelul I și II al administrației publice locale,
urmări negative, dimpotrivă acestea soluționează alte aspecte ce țin de organizarea și funcționa-
o problemă stringentă a comunității locale. rea autorităților publice locale.

Nu este suficient ca un primar să acționeze Potrivit art.61 din legea privind descentralizarea
contrar procedurilor legale, în lipsa unei decizii administrativă nr.435/2006, competenţele auto-
a consiliului local sau în detrimentul acesteia, rităţilor publice centrale în domeniul asistenţei
pentru ca faptele sale să fie calificate în baza sociale se deleagă autorităţilor publice locale şi
art.312 sau 313 din Codul Contravențional. Tre- se finanţează din contul transferurilor cu desti-
buie să existe anumite daune intereselor publi- naţie specială de la bugetul de stat prevăzute în
ce sau drepturilor şi intereselor ocrotite de lege legea bugetară anuală. Reieșind din prevederile
ale persoanelor juridice sau fizice. Deși primarul art.6 alin.(6) al legii sus-nominalizate, delegarea
poate comite anumite devieri de la procedurile de competenţe este efectivă doar din momentul
legale pe motiv de oportunitate, şi dacă nu exis- în care a avut loc transferul resurselor financiare
tă daune cauzate, el nu poate fi tras la răspun- şi materiale necesare şi suficiente.
dere contravențională. Aleșii locali sunt indignați
de faptul că acțiunile realizate în beneficiul cetă- În realitate, autoritățile publice locale nu sunt
țenilor localității, inclusiv urgente, uneori cu de- asigurate cu mijloace financiare necesare pen-
vieri de la anumite proceduri, fără cauzarea da- tru asigurarea implementării corespunzătoare
unelor, sunt calificate de organele de drept drept a acestor competențe delegate și sunt puse în
ca abuz de putere sau abuzul de serviciu, fie situația de a se descurca în mod individual cu
ca exces de putere sau depășirea atribuțiilor de resurse proprii, care sunt limitate. Consecințe-
serviciu. Deşi aceste componenţe de contraven- le negative ce reies din aceste situații, inclusiv
ţii trebuie să fie materiale, însă dacă le dăm doar lipsa spațiilor adecvate pentru personalul ce
un caracter formal atunci „încătuşează” iniţiativa realizează funcțiile delegate, nu pot fi puse pe
şi principiul oportunităţii – elemente deosebit de seama APL, ci mai degrabă asupra autorităților
importante ale autonomiei locale. publice centrale.

În speță, la intentarea acestui dosar contraven-


țional, organele de drept au neglijat principiile
În una din cauzele contravenționale se în-
E vinovățește primarul de faptul că acesta
autonomiei locale, cadrul legal din domeniul
descentralizării și posibilitățile reale existente la
nu a asigurat cu birou de serviciu și alte condiții nivelul autorităților locale, care au un șir de obli-
pentru exercitarea activității asistentului social gații și responsabilități fără acoperire financiară
comunitar al Direcției raionale de asistență soci- și fără a le fi asigurate instrumente efective de
ală și protecția familiei. realizare. Organele de drept nu au ținut de cont

16
Monitorizarea cauzelor penale și contravenționale în privința reprezentanților administrațiilor publice locale referitor la actele conexe corupției

de faptul că potrivit legii descentralizării admi- • neexaminarea sub toate aspectele a cauzei
nistrative, autoritățile publice locale de nivelul I sau motivarea insuficientă a hotărârii (4 ca-
(primarii) nu dețin competențe proprii în dome- zuri);
niul asistenței sociale și sunt lipsite de resurse și • aplicarea neuniformă a sancţiunii contra-
de instrumente efective de a asigura realizarea venţionale (1 caz);
efectivă a acestor competențe. Totodată, orga- • constatarea superficială a contravenţiei fără
nele de drept nu au ținut cont că asistenții sociali a stabili cu certitudine faptul contravenţiei,
nu sunt în subordinea primarului și în general a inclusiv având în vedere şi raporturile dintre
autorităților publice locale. APL de diferite niveluri şi alte autorităţi pu-
blice (6 cazuri);
Remarcăm faptul că instanța de judecată a de-
cis încetarea cauzei contravenționale pe motiv • încălcarea competenței de către autorita-
că lipsește faptul contravenției, ceea ce demon- tea care constată contravenția (de exemplu
structurile CNA constată contravenții care
strează netemeinicia intentării acestei cauze
țin de competența procurorului) (2 cazuri);
contravenționale.
• întocmirea actelor procesuale incomplet
Suplimentar la cele menţionate, reieşind din (procesul verbal de constatare a contra-
cauzele contravenționale examinate, atragem venției, dar și actele de aplicare a sancțiunii
atenţie la următoarele momente depistate: contravenționale, etc. (6 cazuri)

17
VII. CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI

CONCLUZII

1. Circa 94% din soluțiile finale emise de instan- 5. Temei pentru pornirea unei cauze contra-
țele de judecată pe cauze contravenționale venționale potrivit art. 312 și 313 din Codul
în temeiul art.312 – 313 din Codul contra- Contravențional poate constitui orice încăl-
vențional, identificate pe portalurile web ale care minoră a procedurilor și cerințelor le-
instanțelor de judecată în perioada supusă gale, chiar și fără cauzarea unor consecințe
monitorizării (2014 – 31 decembrie 2018), au negative. De multe ori în acțiunile aleșilor lo-
fost de încetare a procesului contravențional cali nu există un pericol social, nu survin ur-
în privința reprezentanților administrațiilor pu- mări negative, dimpotrivă acestea preîntîm-
blice locale. pină o potențială daună, avînd un caracter
social util, în beneficiul cetățenilor localității,
2. Cel mai des instanțele de judecată au încetat fiind soluționate probleme urgente a comu-
procesul contravențional pe motiv de expira- nității locale.
re a termenului de prescripție a răspunderii
contravenționale (63%), urmate de cazurile 6. Administrarea bunurilor imobile contrar pro-
de încetare a procesului contravențional pe cedurilor reprezintă faptele de care cel mai
des sunt învinuiți aleșii locali la intentarea
motiv că nu există faptul contravenţiei (31%),
cauzelor contravenționale în temeiul art.312
iar un dosar contravențional a încetat atît din
și art.313 din Codul Contravențional. Aceste
cauza inexistenței faptului contravenției, cît
fapte constituie circa 1/3 din numărul cauze-
și în legătură cu nulitatea procesului verbal
lor contravenționale analizate.
contravenţional.
7. Invocarea „intereselor publice” în calitate de
3. Procuratura nu a contestat cu recurs nici o
urmări prejudiciabile ale celor 2 contravenții
hotărîre judecătorească de încetare a pro-
are de regulă un caracter arbitrar. Analiza
cesului contravențional din motivul expirării
efectuată ne arată că în 13 cauze contraven-
termenului de prescripţie pentru atragerea la
ționale au fost invocate drept urmări prejudi-
răspundere contravențională, iar în 3 hotărîri ciabile „interesul public”. În lipsa unei noțiuni
din 6 nu s-a exercitat calea ordinară de atac în Codul Contravențional, care ar determina
asupra hotărîrilor primei instanțe de încetare semnificația „interesului public” ca valoare
a procesului contravențional pe motiv că nu socială, persistă interpretări și estimări su-
există faptul contravenţiei. biective din partea organelor de drept.
4. Normele contravenționale cuprinse în artico- 8. Observăm mai multe erori comise de orga-
lele 312 și 313 din Codul Contravențional, ca nele de drept la calificarea faptelor, care scot
și articolele din Codul Penal ce se referă la în evidență necunoașterea suficientă a spe-
actele conexe corupției, rămîn a fi în continu- cificului de organizare și funcționare a autori-
are interpretabile. Formulările de o manieră tăților administrației publice locale, atribuțiile
imprecisă și neclară au favorizat și le conferă specifice autorităților publice locale, raportu-
și-n continuare autorităților care le aplică o rile dintre autorități, legislația care reglemen-
marjă excesivă de discreție, subiectivism și tează activitatea și competențele autorităților
caracter neuniform. administrației publice locale.

18
Monitorizarea cauzelor penale și contravenționale în privința reprezentanților administrațiilor publice locale referitor la actele conexe corupției

9. Sunt inexplicabile cauzele contravenționale unor acţiuni din neglijenţă, pe cînd compo-
pornite în baza art.313 din Codul Contraven- nenţa de contravenţie stabilită de art. 313
țional pe motiv că primarul nu a informat și nu prevede forma de vinovăţie intenţia. La fel,
a adus la cunoștință consilierilor și altor su- menționăm constatarea contravenției de
biecți scrisorile și răspunsurile recepționate către o autoritate care nu avea astfel de
în Primărie. Nu este clar care este gradul de competențe conform prevederilor Codului
pericol social al unor astfel de fapte din par-
Contravențional, fie întocmirea incompletă a
tea primarilor pentru a porni dosare contra-
actelor procesuale.
venționale împotriva lor, precum și existența
sau inexistența unei daune interesului public 11. Sancțiunea contravențională „privarea drep-
sau drepturilor şi intereselor ocrotite de lege tului de a deţine anumite funcţii” este extrem
ale persoanelor fizice sau juridice. de vagă, nefiind specificate clar situațiile
10. Remarcăm și anumite erori procedurale la când privarea poate fi aplicată și nu ține cont
intentarea cauzelor contravenționale, con- de particularitățile aleșilor locali. Sublini-
statate în hotărîrile finale ale instanțelor de em faptul că în cazul unui primar, aplicarea
judecată. Aici notăm calificarea incorectă a sancţiunii respective înseamnă efectiv lipsi-
faptelor aleșilor locali, cu indicarea comiterii rea de mandatul acordat de alegători.

RECOMANDĂRI

Parlament Codul contravențional - utilizarea în practică


și ghidarea de constatările Hotărîrilor Curții
1. Efectuarea modificărilor (excludere), indicate Constituționale din 27 iunie 2017 și 07 de-
în adresele Curții Constituționale din 27 iunie cembrie 2017, prin care au fost analizate
2017 și 01 octombrie 2018, în componențele și explicate mai multe aspecte importante
de contravenții din Codul contravențional în referitor la componențele de infracțiuni din
care se regăsește textul „interes public”, de- art.327 – 328 din Codul penal (”interesul pu-
clarat neconstituțional la 27 iunie 2017 pentru blic”, etc.), aplicabile și componențelor de
art.328 alin.(1) din Codul penal și la 07 de- contravenții.
cembrie 2017 pentru art.327 alin.(1) din Co-
dul penal. 2. Evaluarea corectă și argumentarea motivată
a daunelor cauzate interesului public, invo-
2. Individualizarea răspunderii contravenționale
cate la intentarea cauzelor contravenționale
cu indicarea clară în cadrul legal național a
în temeiul art.312 – 313 din Codul contra-
situațiilor în care „privarea dreptului de a deţi-
vențional.
ne anumite funcţii” poate fi aplicată, în speci-
al în privința aleșilor locali. 3. Neîntentarea cauzelor contravenționale în
temeiul art.312 – 313 din Codul contraven-
țional doar pentru depistarea unor încălcări
Procuratura Anticorupție și Centrul Național minore ale legislației de către reprezentanții
Anticorupție administrațiilor publice locale, dacă nu există
un pericol social și nu survin urmări negative,
1. În cazul intenției de pornire a cauzelor con- iar faptele comise au fost în beneficiul cetățe-
travenționale în temeiul art.312 – 313 din nilor localității.

19
Monitorizarea cauzelor penale și contravenționale în privința reprezentanților administrațiilor publice locale referitor la actele conexe corupției

4. Organizarea și desfășurarea instruirilor te- a. administrarea bunurilor imobile;


matice pentru agenții constatatori și procurori b. organizarea și prestarea unor servicii / lu-
referitor la specificului de organizare și func- crări publice;
ționare a autorităților administrației publice
c. raporturi de muncă;
locale, atribuțiile specifice celor 2 autorități
d. salubrizare și ecologie;
publice locale (primarul / președintele raionu-
lui și consiliul local / raional), raporturile dintre e. alte domenii.
aceste autorități, legislația care reglementea-
2. Acordarea suportului juridic necesar repre-
ză activitatea și competențele autorităților ad-
zentanților administrațiilor publice locale din
ministrației publice locale, asigurarea financi-
partea Cancelariei de Stat și oficiilor sale te-
ară, etc.
ritoriale în domeniile cu risc sporit de pornire
a cauzelor contravenționale în temeiul art.
312–313 din Codul contravențional.
Autoritățile publice locale, Cancelaria de Stat
3. Sporirea capacităților oficiilor teritoriale ale
1. Instruirea continuă a aleșilor locali și funcți- Cancelariei de Stat la efectuarea controlului
onarilor publici în domeniile în care cel mai de legalitate, pentru depistarea și sesizarea
des se comit încălcări și care cel mai servesc eventualelor încălcări în deciziile și dispoziții-
temei pentru intentarea cauzelor contravenți- le autorităților publice locale în scopul evitării
onale în baza art.312 – 313 din Codul contra- unor posibile dosare contravenționale în te-
vențional: meiul art.312 – 313 din Codul contravențional.

20
IDIS „Viitorul” reprezintă o instituţie de cercetare, instruire şi iniţiativă publică, care activează pe o serie de
domenii legate de: analiză economică, guvernare, cercetare politică, planicare strategică şi management
al cunoştinţelor. IDIS activează în calitate de platformă comună care reuneşte tineri intelectuali, preocupaţi
de succesul tranziţiei spre economia de piaţă şi societatea deschisă în Republica Moldova.

Institutul pentru Dezvoltare şi Iniţiative Sociale (IDIS) „Viitorul” este succesorul de drept al Fundaţiei Viitorul,
şi păstrează în linii mari tradiţiile, obiectivele şi principiile de acţiune ale fundaţiei, printre care se numără:
formarea de instituţii democratice şi dezvoltarea unui spirit de responsabilitate efectivă printre oamenii
politici, funcţionari publici şi cetăţenii ţării noastre, consolidarea societăţii civile şi spiritului critic, promovarea
libertăţilor şi valorilor unei societăţi deschise, modernizate şi pro-europene.