UNIVERSITATEA “ALEXANDRU IOAN CUZA” IAŞI

FACULTATEA DE DREPT

EXCEPŢIA DE NELEGALITATE

Prof. coordonator: Asist.univ. drd. Cătălin Bălan

Studenţi : Apostol Andreea

Pavel Denisia
Grupa A1, anul II
 CUPRINS

1. Controlul actelor administrative – noţiuni generale …………………………………… 2

2. Excepţia de nelegalitate – consideraţii generale ……………………………………….. 3

2.1. Opinii doctrinare …………………………………………………………………….. 4
2.2. Trăsături ale excepţiei de nelegalitate ………………………………………………. 5

3. Actele administrative supuse controlului indirect pe calea excepţiei de nelegalitate .. 7

3.1. Acte care pot face obiectul excepţiei de nelegalitate ……………………………….. 7
3.2. Acte administrative exceptate de la controlul de legalitate pe calea excepţiei
de nelegalitate……………………………………………………………………………12
3.3. Excepţia în cazul actului administrativ cu caracter individual ………………13
3.4. Invocarea excepţiei de nelegalitate în cazul contractului administrativ ………...15

4. Procedura de soluţionare a excepţiei de nelegalitate ……………………………….. 16

4.1. Aspecte procedurale privind invocarea excepţiei de nelegalitate ………………. 18
4.2. Fazele procesului în care se poate invoca excepţia ……………………………… 18
4.3. Termenul de invocare a excepţiei de nelegalitate ……………………………… 19

5. Efectele admiterii excepţiei de nelegalitate ………………………………………….. 21

5.1. Efectul inter partes litigantes……………………………………………….. 21
5.2. Efectele deciziilor Curţii Constituţionale în raport cu efectele hotărârilor
judecătoreşti ………………………………………………………………………………. 22

6. Consideraţii finale ……………………………………………………………………... 23

7. Bibliografie …………………………………………………………………………….. 25

1
 1. Controlul actelor administrative – noţiuni generale

Administraţia publică se prezintă ca un ansamblu sistematizat de organe structurate după

competenţa lor materială şi teritorială. În sens larg, controlul este un element important al
actului de conducere socială care urmează, în mod firesc, celui de aplicare a deciziei,
indiferent de natura acesteia-politică, economică, administrativă1.
Controlul este „barometrul” care ne indică modul în care acţionează cel chemat să aplice
decizia, precum şi gradul în care decizia corespunde scopului pentru care a fost emisă. Constă
în permanenta confruntare a administraţiei, aşa cum este, cum a fost sau va fi, cu ceea ce
trebuie sau ar trebui să fie. Într-o altă viziune, controlul este privit ca acea funcţie a
administraţiei prin care se realizează conformitatea activităţii administraţiei cu prevederile
legale şi programul de activitate,, cu respectarea cerinţelor sociale şi îndeplinirea interesului
general2. Rolul controlului este de a preveni erorile în aplicarea deciziilor, de a le înlătura
când acestea există, de a asigura îmbunătăţirea permanentă a activităţii, pentru ca aceasta să
corespundă cât mai bine nevoilor sociale într-o etapă dată.
În administraţia publică, obiectul controlului îl constituie acţiunile şi inacţiunile autorităţii
administrative sau a funcţionarilor săi şi felul în care aceştia şi-au exercitat atribuţiile cu care
au fost învestiţi. Oricare ar fi forma de control şi autorul controlului, în doctrină sunt precizate
trei elemente principale ale acestuia: baza de referinţă, obiectul şi operaţiunile de control
propriu-zise. Există astfel mai multe forme de control: exercitat de Parlament, de autorităţile
publice sau de cele judecătoreşti, control contencios sau necontencios, control care atrage
atenţionări sau care atrage sancţionări 3. Există chiar şi un control exercitat de cetăţeni asupra
organelor administraţiei publice şi a actelor acesteia, în virtutea dreptului de petiţionare pe
care îl au aceştia, drept consacrat expres în Constituţie.
Controlul judecătoresc priveşte apărarea drepturilor şi a intereselor legitime ale
cetăţenilor, împotriva abuzurilor administraţiei. Acest control se înfăptuieşte de către
instanţele de drept comun şi de către instanţele de contencios administrativ. Alături de
controlul instanţelor judecătoreşti, asupra autorităţilor administraţiei publice se exercita un
control si din partea Ministerului Public, care face parte din structura autorităţilor

1
M. Preda, Drept administrativ.Partea generală, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2006, p. 236.
2
I. Corbeanu, Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, 2002, p.149
3
D. Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II, edişia 2, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2009, p. 278.

2
judecătoreşti. Acest control are un caracter nejurisdicţional şi priveşte verificarea actelor
organelor administrative de cercetare şi urmărire penală, precum şi a organelor de
administrare a locurilor de deţinere şi executare a pedepselor.

2. Excepţia de nelegalitate – consideraţii generale

Excepţia de nelegalitate este reglementată în cadrul Legii nr. 544/2004. În ceea ce priveşte
obiectul acestei excepţii trebuie precizat că înainte de apariţia noii legi a contenciosului,
puteau fi atacate atât actele, cât şi operaţiunile administrative. Însă, prin art. 4 al.1 al legii noi
se prevede că „ legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent
de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie
sau din oficiu”, de unde rezultă că nu se poate ridica excepţia asupra operaţiunilor
administrative. Din acest punct de vedere, considerăm că legiuitorul a omis inserarea
operaţiunilor administrative ca obiect al excepţiei, avânt în vedere că emiterea unui act
administrativ unilateral se face pe baza unei operaţiuni ilegale 1. Astfel, în cazul în care cel
vătămat într-un drept al său printr-un act administrativ cere despăgubiri, dar nu şi anularea
actului, singura posibilitate pentru a le obţine este utilizarea excepţiei în vederea constatării
ilegalităţii actului care a produs prejudiciul.
Utilizarea excepţiei se justifică cu atât mai mult cu cât este posibil, deşi în cazuri foarte
rare, ca cel vătămat în dreptul său să nu cunoască existenţa actului administrativ producător de
prejudicii, întrucât nu i-a fost comunicat acest act. În această situaţie, cel vătămat nu ar putea
introduce o acţiune directă pentru a constata ilegalitatea actului. Actele care nu pot fi atacate
în justiţie sunt prevăzute în Legea contenciosului administrativ. Dispoziţiile acesteia sunt de
aplicaţie generală, astfel încât aceste acte nu pot fi anulate nici pe calea acţiunii directe, nici
pe cale excepţiei, însă prin legi speciale se pot stabili derogări. În cazul excepţiei de
nelegalitate, reclamantul nu are obligaţia de a se conforma dispoziţiilor prind procedura
administrativă prealabilă2.
Condiţiile pentru sesizarea instanţei de contencios administrativ sunt:
- să existe un litigiu în curs de dezlegare în faţa unei instanţe de contencios
- soluţionarea fondului litigiului să depindă de legalitatea unui act invocat în apărarea sa
de una dintre părţi
1
I. Alexandru, M. Cărăuşan, S. Bucur, Drept administrativ, ediţia a III-a, revizuită şi adăugită, Ed. Universul
Juridic, Bucureşti, 2009, p. 513.
2
D. Brezoianu, M. Oprican, Administraţia publică în România, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p.335.

3
 - actul sa fie un act administrativ unilateral cu caracter individual
- să existe o cerere privind necesitatea stabilirii legalităţii respectivului act, sau instanţa
din oficiu să considere necesar a se stabili acest aspect.
În această situaţie instanţa va suspenda judecata până la stabilirea legalităţii actului de
către contenciosul administrativ. Suspendarea cauzei nu se dispune dacă instanţa în faţa
căreia s-a ridicat excepţia este instanţa de contencios administrativ competentă să o
soluţioneze.1

2.1. Opinii doctrinare

a). Doctrina interbelică

Problema admisibilităţii excepţiei de nelegalitate a actului administrativ ca mijloc de
apărare, a fost în atenţia doctrinei după abrogarea legii pentru înfiinţarea Consiliului de Stat
din 11 februarie 1864. În dreptul românesc, cu excepţia unei prevederi din Legea pentru
Curtea de Casaţie şi Justiţie din 1912 care dispunea că tribunalele ordinare nu se pot pronunţa
asupra ilegalităţii unui act administrativ de autoritate decât pe cale de excepţie, nu a existat o
reglementare expresă a acestei instituţii.
În acest context legislativ, în doctrina românească interbelică s-a susţinut că, avându-se în
vedere prevederea de mai sus, atunci când înaintea instanţelor de drept comun se propune un
act de autoritate, partea contra căreia se invocă poate să opună excepţia de nelegalitate, pe
baza căreia instanţa are dreptul să aprecieze legalitatea actului şi să-l înlăture dacă este ilegal.
Practica judecătorească a îmbrăţişat această soluţie, statuându-se că în asemenea cauze,
puterea judecătorească nu anulează actul, ci acesta îşi menţine existenţa juridică obiectivă;
instanţa pur şi simplu îl înlătura din cauza respectivă. De asemenea, s-a susţinut şi opinia
conform căreia excepţia reprezintă un mijloc de apărare pe care particularul o poate invoca şi
că întotdeauna instanţa de judecată a avut dreptul de a verifica legalitatea actului pe care
trebuie să-l aplice. Referindu-se la sfera actelor administrative care pot fi înlăturate pe calea
excepţiei, în doctrina se afirma că actele de guvernământ sunt sustrase de la acest control,
instanţa neputând pronunţa nu numai anularea sa, dar nici măcar nu-l poate înlătura din cauză.
În ceea ce priveşte termenul de invocare, s-a afirmat că excepţia poate fi invocată atâta timp
cât acţiunea principală nu este prescrisă.
În această perioadă, excepţia a fost considerată a fi o excepţie de ordine publică, putând fi
ridicată în faţa oricărei instanţe judecătoreşti şi în orice stadiu al procesului.

1
E.M. Fodor, Drept administrativ, Ed. , Cluj-Napoca, 2008, p. 393.

4
b). Doctrină postbelică
Cu unele nuanţări, toţi autorii au opinat pentru admisibilitatea invocării excepţiei de
nelegalitate, deşi exista reglementat dreptul părţii vătămate prin acte administrative ilegale, de
a cere prin acţiune directă anularea acestora şi repararea pagubelor cauzate. S-a admis
excepţia, deoarece ea putea fi ridicată în faţa oricărei instanţe, atât în cadrul unui proces civil
sau penal, cât şi în faţa organelor de jurisdicţie specială. De asemenea, s-a menţinut opinia
conform căreia excepţia de nelegalitate constituia un mijloc de apărare, astfel partea care-l
invocă apărându-se de prejudiciile pe care i le-ar putea cauza un act administrativ ilegal. Ca
efect al excepţiei, actul nu era anulat, ci doar înlăturat din cauză, nefiind opozabil erga omnes.
Se observă că sfera actelor era mai cuprinzătoare, în sensul că excepţia putea fi invocată şi în
legătură cu actele normative şi operaţiunile administrative1.
Posibilitatea ridicării excepţiei s-a susţinut chiar şi atunci când legislaţia a desfiinţat
expres contenciosul administrativ (Decretul nr.128/1948). Chiar după adoptarea Legii nr.
1/1967, a fost unanim acceptată ideea că tribunalele au dreptul de a controla legalitatea actului
administrativ, atunci când aceasta apare ca o necesitate în soluţionarea litigiului2.

2.2. Trăsături caracteristice ale excepţiei de nelegalitate

Problema excepţiei de nelegalitate(sau ilegalitate, conform terminologiei utilizate până la

adoptarea legii nr.544/2004), nu şi-a găsit o consacrare legislativă expresă prin vechea lege a
contenciosului administrativ nr. 29/1990, deşi această problemă s-a pus înainte de adoptarea
acestei legi, motiv pentru care sarcina formulării unei definiţii a acestei instituţii i-a revenit
doctrinei şi jurisprudenţei. În acest context, prof.dr.doc. I.G. Vîntu i-a revenit meritul de
formula pentru prima dată în literatura noastră juridică de după 1948, problema dreptului
instanţelor judecătoreşti de a verifica pe calea excepţiei de ilegalitate, legalitatea unui act
administrativ.
Până la intrarea în vigoare a Constituţiei revizuite, această excepţie constituia un mod de
exercitare a controlului legalităţii actelor administrative de autoritate de către alte instanţe
judecătoreşti decât cele specializate de contencios administrativ, fiind un mijloc de apărare
prin care, în cazul unui proces pendinte pentru alte temeiuri decât nevalabilitatea actului
administrativ, una din părţi, ameninţată să i se aplice un asemenea act ilegal, se apăra
1
A. Iorgovan, L. Vişan, A.S. Ciobanu, I.D.Pasăre, Legea contenciosului administrativ, Ed.Universul Juridic,
Bucureşti, 2008, p. 103.
2
I. Rîciu, Procedura contenciosului administrativ, Ed. Hamangiu, 2009, p. 150-152.

5
invocând acest viciu şi cerea ca actul să nu fie luat în considerare la soluţionarea speţei 3 . De
menţionat că invocarea în favoarea sa a ilegalităţii actului pe care se sprijină apărarea părţii
adverse, poate fi făcută indiferent de calitatea pe care o are partea în proces, deci ea poate fi
invocată atât de către pârât, dacă reclamantul îşi sprijină apărarea pe un act considerat de către
acesta ilegal, cât şi de către reclamant, dacă, prin întâmpinarea depusă, pârâtul îşi fondează
pretenţiile pe un act considerat de către reclamant ca fiind ilegal.
Instituţia excepţiei de nelegalitate se constituie într-un mijloc de apărare justificat de însăşi
exigenţele unui proces echitabil, interesul contestării legalităţii unui act administrativ
unilateral cu caracter individual putând apărea în cadrul unor multitudini de litigii din domenii
diverse. Ideea pe care se întemeiază excepţia se numără printre acele constante ale dreptului
romano-germanic şi a fost consacrată prim maxima conform căreia cele ce sunt vremelnice
pentru o acţiune directă sunt permanente pentru constituirea excepţiei.
După intrarea în vigoare a Constituţiei revizuite, prin care s-au adus mutaţii importante în
sfera contenciosului administrativ, a avut loc o restrângere a actelor administrative exceptate
de la controlul instanţelor. În contextul noii Legi a contenciosului administrativ, instituţia
juridică a excepţiei de nelegalitate denotă o abordare realistă în acord cu Constituţia revizuită,
care conferă instanţelor specializate de contencios administrativ plenitudine de jurisdicţie în
materia controlului legalităţii actelor administrative. Această soluţie legislativă a fost criticată
în literatura de specialitate, pentru faptul că ignoră împrejurarea că soluţionarea completă şi
unitară a unei cauze civile, comerciale, penale sau de altă natură nu se poate realiza în condiţii
optime fără examinarea de către acelaşi judecător a tuturor problemelor de fapt şi de drept
ridicate, inclusiv a unor excepţii aflate într-o relaţie indisolubilă cu fondul cauzei. Sub
aspectul mai sus menţionat, opinia autorului amintit ar putea fi acceptată, dacă dispoziţiile
Constituţiei revizuite, de strică aplicare şi interpretare, nu ar fi adus modificări substanţiale,
or, în contextul în care dispoziţiile art. 126 din Constituţie instituie drept formă unică de
control judiciar al tuturor actelor administrative, cu excepţiile exprese şi limitativ stabilite de
către legiuitorul constituant, doar calea contenciosului administrativ, fiind constituite instanţe
specializate pentru judecarea acţiunilor privind excepţia de nelegalitate, netemeinicie ori
caracterul abuziv al actelor administrative ale autorităţilor publice, este firesc, după cum s-a
pronunţa şi Curtea Constituţională, ca soluţionarea tuturor cererilor având asemenea obiect,
indiferent cum au fost formulate (pe cale directă sau incidentală), să fie date în competenţa
acestor instanţe.

3
O. Puie, Contenciosul administrativ, vol. II, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 200, p.99 apud T. Drăganu,
Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1959, p. 260.

6
 În dreptul comunitar, excepţia de nelegalitate este reglementată prin art. 241(184) din
Tratatul instituind CEE, articol întregit prin art.230.
Aşadar, în contextul Constituţiei revizuite şi a Legii nr. 544/2004, excepţia de
nelegalitate are o aplicaţie generală, putând fi invocată în orice proces civil, penal sau
comercial şi în faţa oricărei instanţe, dar soluţionarea acesteia este una tribut exclusiv al
instanţei de contencios administrativ, spre deosebire de soluţionarea sa anterior intrării în
vigoare a Constituţiei revizuite şi a legii contenciosului administrativ, când, în lipsa unei
consacrări exprese, competenţa soluţionării unei astfel de excepţii revenea instanţei care
soluţiona fondul cauzei, fiind un mijloc de verificare a legalităţii actelor administrative de
autoritate de către alte instanţe decât cele de contencios.
De asemenea, o trăsătură specifică a excepţiei este aceea că, spre deosebire de controlul de
legalitate pe cale directa, acţiunea în anulare, prin excepţia de nelegalitate, nu tinde la
anularea actului, ci numai la înlăturarea lui din soluţionarea litigiului1.

3. Actele administrative supuse controlului indirect pe calea excepţiei de

nelegalitate

3.1.Acte care pot face obiectul excepţiei de nelegalitate

Având în vedere faptul că sfera actelor administrative care intră sub incidenţa noii Legi a
Contenciosului administrativ este redusă excesiv doar la actele administrative unilaterale,
respectiv la actele administrative de gestiune publică (contractele administrative încheiate pe
dreptul de proprietate publică) şi sfera controlului jurisdicţional indirect al legalităţii actelor
este redusă doar la categoriile de acte mai sus menţionate, neputând fi controlate pe calea
excepţiei de nelegalitate actele de gestiune privată (contractele de drept comun), astfel se
poate concluziona că acestea din urmă vor fi controlate de către alte instanţe judecătoreşti
decât cele de contencios, contrar dispoziţiilor din Constituţie.
Se constată aşadar faptul că instituţia excepţiei de nelegalitate consacrată prin art. 4 din
Legea nr. 544/2004, derogă de la sistemul tradiţional de contencios administrativ, potrivit
1
R.N. Petrescu, Drept administrativ, Ed. Hamangiu, 2009, p.511.

7
căruia instanţele de contencios erau competente să anuleze numai acte administrative de
autoritate individuale, iar actele normative să fie înlăturate din soluţionarea procesului pe
calea excepţiei de nelegalitate, excepţie făcând în materia actului administrativ cu caracter
normativ, până la intrarea în vigoare a legii nr. 544/2004 doar acţiunea în contencios
administrativ a prefectului, prin care instanţa de contencios putea anula pe cale directă un act
administrativ de autoritate normativ adoptat sau emis de către autorităţile administraţiei
publice locale sau judeţene. De asemenea, excepţia invocată atât înainte de intrarea în vigoare
a Legii nr. 544/2004, cât şi după, poate viza numai legalitatea actelor administrative, nu şi
oportunitatea lor.
Astfel, din art. 4 ale Legii rezultă că pe calea excepţiei de nelegalitate invocată din oficiu
sau la cererea părţii interesate, poate fi cercetată oricând, în cadrul unui proces, legalitatea
unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia 1.
Iniţial, nu se distingea între actul administrativ cu caracter normativ şi cel cu caracter
individual, însă, după modificarea art. 4 prin Legea nr. 262/2007, rezultă că legiuitorul nu
statuează expres posibilitatea invocării excepţiei în cazul actelor unilaterale cu caracter
normativ.
Făcând însă apel la normele de tehnică legislativă statuate prin Legea nr. 24/2000
republicată, care impun ca elaborarea actelor normative să aibă loc prin corelarea textelor
legale instituite prin aceste acte normative, precum şi la principiul de drept potrivit căruia
legea se interpretează în sensul de a produce efecte juridice, iar nu în sensul înlăturării
efectelor sale, rezultă că posibilitatea invocării excepţiei de nelegalitate şi în privinţa actului
administrativ cu caracter normativ se desprinde din conţinutul alin. 2 al art. IV şi al art. II alin.
2 din Legea nr. 262/2007 care se aplică în continuare ca dispoziţii proprii ale Legii nr.
262/2007, dispoziţii care fac referire la modalitatea de soluţionare a excepţiei de nelegalitate
vizând un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 262/2007,
legiuitorul nefăcând distincţie între actul administrativ unilateral cu caracter individual şi cel
cu caracter normativ. O atare soluţie se impune, întrucât, dacă prin acţiune directă în
contencios administrativ pot fi atacate atât actele administrative cu caracter normativ, cât şi
cele cu caracter individual, a fortiori aceste acte administrative vor putea face şi obiectul
controlului jurisdicţional indirect pe calea, excepţiei de nelegalitate.
După modificarea Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007, practica înaltei Curţii de
Casaţie şi Justiţie este constantă în sensul admisibilităţii invocării excepţiei de neîegaîitate şi
în privinţa actului administrativ cu caracter normativ, instanţa de contencios administrativ
1
R.N.Petrescu, op. cit., p. 513.

8
fiind abilitată să verifice concordanţa actului administrativ supus analizei cu actele normative
cu forţă juridică superioară în temeiul şi în executarea căruia a fost emis, ţinând seama de
principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, consacrat de art. l alin. 5 din
Constituţia României şi art. 4 alin. 3 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică
legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată. Argumetele invocate de către
instanţa supremă în sensul admisibilităţii excepţiei de nelegalitate în privinţa actului
administrativ normativ, au fost reliefate elocvent într-o decizie de speţă:
- din expunerea de motive la Legea nr. 262/2007, reiese faptul că modificarea textului art. 4
din Legea nr. 554/2004 a vizat includerea, în ipoteza textului atât a actelor administrative cu
caracter normativ, cât şi a celor cu caracter individual;
- principiul coerenţei legislative impune soluţia admisibilităţii excepţiei de nelegalitate atât
pentru actele individuale, cât şi pentru cele normative, aşa încât acest mijloc de apărare să nu
fie restrictiv, pierzându-şi astfel funcţia pentru care a fost creat;
- dacă legiuitorul a înţeles să pună la îndemâna persoanelor de drept privat un mijloc de
apărare pe cale de excepţie pentru actele de autoritate individuale, în privinţa cărora cei vizaţi
au deja la îndemână acţiunea directă în contenciosul administraţie, pe baza argumentului de
logică a fortiori, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit persoanelor în
legătură cu acte normative a căror adresabilitate este generală şi ale căror efecte se pot
produce ori constata nu doar imediat după emiterea lor, ci şi mult ulterior1.
În sprijinul opiniei noastre mai poate fi invocată opinia unui distins doctrinar 2, care
pornind de la dispoziţiile art. 18 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 (înainte de modificare, dar
care reiau în mare parte dispoziţiile art. 18 alin. 2 înainte de modificare) arată că excepţia de
nelegalitate invocată într-un litigiu de contencios administrativ poate avea ca obiect şi un act
administrativ normativ sau o operaţiune administrativă (un aviz de exemplu) care a stat la
baza actului dedus judecăţii. De data aceasta, după cum judicios afirmă autorul antecitat,
raţiunea pentru care actul administrativ normativ poate face obiectul controlului indirect de
legalitate constă în faptul că el reprezintă suportul juridic al actului administrativ individual,
izvor al drepturilor şi obligaţiilor deduse judecăţii la instanţa de contencios administrativ,
arătând că pentru evitarea oricărei confuzii ar fi fost de preferat ca legea însăşi să facă, în mod
expres, aceste distincţii privind actele administrative de autoritate care pot face obiectul
excepţiei de nelegalitate. în acord cu opinia autorului antecitat, apreciem şi noi că cele

1
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Secţia de contencios administrativ şi fiscal, decizia nr. 1850 din 13 mai 2008.
2
A. Trăilescu, Studiu comparativ asupra formelor contenciosului administrativ, Revista „Dreptul”, vol. 17, nr.3,
2006, p.116.

9
menţionate mai sus, s-ar putea constitui într-o propunere de lege ferenda la o viitoare
modificare a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.
În literatura de specialitate recentă, după modificarea Legii nr. 554/2004 prin Legea nr.
262/20071, se arată că se conturează o linie jurisprudenţială, în sensul că excepţia de
nelegalitate a unui act administrativ cu caracter normativ va fi privită ca un incident
procedural care va fi rezolvat de către instanţa sesizată cu fondul pricinii. Acest argument este
în vădită contradicţie cu prevederile art. 126 alin. 6 din Constituţia republicată, care instituie
in terminis drept garanţie constituţională a controlului legalităţii tuturor actelor administrative
doar calea contenciosului administrativ, de competenţa exclusivă a instanţelor specializate de
contencios administrativ, stabilite prin Legea contenciosului administrativ şi Codul de
procedură civilă, în motivarea aceleiaşi opinii referitoare la inadmisibilitatea invocării
excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter normativ, se arată că excepţia de
nelegalitate fiind un mijloc de apărare prin care se ajunge nu la anularea actului administrativ,
ci doar la constatarea nelegalităţii acestuia, efectele admiterii excepţiei urmând să se producă
numai inter partes, în cazul actului administrativ normativ ale cărei dispoziţii sunt de interes
general, nu se poate susţine că acelaşi act poate fi nelegal pentru părţile implicate în litigiu,
dar rămâne legal şl executoriu pentru celelalte.
În contextul legislaţiei actuale, invocarea excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ
cu caracter normativ sau individual constituie un mijloc eficient de apărare, cu precădere în
materia litigiilor privind restituirea proprietăţilor imobiliare preluate în mod abuziv de către
stat, în baza unor acte administrative normative cu caracter discriminator şi nedrept, emise de
către fostul regim comunist, care încălcau principiul constituţional al ocrotirii proprietăţii
consacrat chiar şi de Constituţia din anul 1965, chiar dacă la data invocării excepţiei de
nelegalitate aceste acte administrative normative sunt abrogate, sau în baza unor decizii de
atribuire în proprietate a unor terenuri proprietate de stat de către organe necompetente sau cu
încălcarea dispoziţiilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 republicată. Astfel, în cazul actului
administrativ cu caracter normativ, înalta Curte de Casaţie şi Justiţie 1, în mod judicios a
statuat faptul că poate face obiectul excepţiei de nelegalitate şi un act administrativ cu caracter
normativ abrogat la data formulării acţiunii la instanţa de fond, dacă se constată că
soluţionarea litigiului pe fond depinde de legalitatea actului respectiv şi întrucât abrogarea
produce efecte numai pentru viitor şi nu suprimă efectele juridice produse de actul contestat în
perioada în care a fost în vigoare. Pe de altă parte, verificarea legalităţii actului administrativ
normativ abrogat, pe calea excepţiei de nelegalitate, pentru a se constata dacă reclamantul a
1
A. Iorgovan, L. Vişan, A.S. Ciobanu, D. I. Pasăre, op.cit., p.127.

10
fost vătămat într-un drept sau interes legitim prin acest act administrativ abrogat, se
analizează, la fel ca şi în cazul acţiunii directe în anulare, prin raportare la prevederile legale
în vigoare la data emiterii sau adoptării lui. Invocarea excepţiei de nelegalitate a unui act
administrativ cu caracter normativ abrogat are drept fundament interesul legitim personal,
născut şi actual al persoanei vătămate prin raportare la fondul litigiului care depinde de
legalitatea actului contestat în procedura prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004. Se poate
aşadar concluziona faptul că, deşi art. 4 alin l din Legea nr. 554/2004 în urma modificărilor
aduse prin Legea nr. 262/2007 face referire doar ia actul administrativ individual' controlul
legalităţii actelor administrative normative pe calea excepţiei de nelegalitate poate fi
exercitat şi în cazul acestor acte administrative, şi nu numai în cadrul unui proces de
contencios administrativ prin care se solicită anularea unui act administrativ cu caracter
individual sau verificarea legalităţii unei operaţiuni administrative, ci, şi în cadrul unor litigii
de drept comun altele decât cele privind anularea unor acte administrative, întrucât si prin
acte administrative normative reclamanţii pot fi vătămaţi în situaţia lor juridică subiectivă.
În literatura de specialitate, s-a exprimat opinia că anularea unui act administrativ pe
calea excepţiei de nelegalitate nu poate fi admisă în cazul în care legea instituie obligativitatea
atacării unui act administrativ normativ prin acţiune directă pe calea contenciosului
administrativ. S-a exprimat şi opinia în sensul căreia excepţia de nelegalitate nu poate fi
invocată în cazul procedurilor administrativ-jurisdicţionale, întrucât acestea rămân căi
administrative de atac, specie a recursului administrativ, chiar dacă împrumută
caracteristici jurisdicţionale. Nu împărtăşim această opinie, pentru considerentele expuse
mai jos. După intrarea în vigoare a Constituţiei revizuite, dispoziţiile art. 21 alin. 4 din
Constituţie şi, în acord cu acestea, şi dispoziţiile art. 6 alin. l din Legea nr. 554/2004
statuează că jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite, în această ipoteză,
dacă partea nu a optat pentru procedura administrativ jurisdicţională, iar în baza actului
administrativ care nu a fost contestat prin utilizarea căii de atac administrativ-jurisdicţionale,
a fost emis un alt act, partea va putea ataca acest din urmă act, invocând excepţia de
nelegalitate a actului administrativ neatacat prin procedura administrativ-jurisdicţională.

3.2.Acte administrative exceptate de la controlul de legalitate pe calea excepţiei

de nelegalitate

11
 Excepţia de nelegalitate vizează numai actele administrative tipice, nu şi actele
administrative asimilate, respectiv refuzul nejustificat şi tăcerea administrativă, întrucât
excepţia de nelegalitate este un mijloc de apărare a părţii de un act existent, nu de un act ce
nu a fost emis, iar, pe de altă parte, excepţia are ca scop înlăturarea actului din proces, nu
obţinerea unui răspuns la o cerere, fapt ce ar presupune obligarea autorităţii publice la a
acţiona într-un anumit fel1.
În privinţa refuzului nejustificat de a soluţiona o cerere, excepţia de nelegalitate nu poate
fi invocată, întrucât, după cum s-a precizat 2, în privinţa instituţiei reglementate de art. 4 din
Legea contenciosului administrativ nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 2 alin. 2 din Lege,
rămase nemodificate, potrivit cărora se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul
nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. De
asemenea, potrivit jurisprudenţei înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, nu pot fi cercetate pe
calea excepţiei de nelegalitate actele prin care organele administraţiei publice realizează
operaţiuni administrative, întrucât, acestea nefiind susceptibile prin ele înseşi să dea naştere,
să modifice sau să stingă drepturi şi obligaţii, nu au caracterul unui act administrativ de sine
stătător, ci consemnează efecte juridice produse de actele administrative aduse la îndeplinire,
astfel de operaţiuni administrative neputând fi atacate în mod separat de actele administrative
producătoare de efecte juridice la instanţa de contencios administrativ, nici pe calea acţiunii
directe, şi nici pe calea excepţiei de nelegalitate. în privinţa acestor operaţiuni administrative,
dispoziţiile art. 18 alin. 2 din Lege dispun fără echivoc, în sensul că instanţa competentă să
verifice legalitatea unui act administrativ pe cale directă are căderea să se pronunţe şi asupra
legalităţii actelor sau operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus
judecăţii. De asemenea, în privinţa actelor administrative exceptate de la controlul indirect pe
calea excepţiei de nelegalitate, jurisprudenţa franceză2 arată că excepţia de ilegalitate a unui
document de urbanism, special modificat pentru a permite deschiderea procedurii de
declarare a utilităţii publice a unui imobil, nu poate fi invocată într-o acţiune îndreptată
împotriva acelei declaraţii de utilitate publică, întrucât modificarea acestui document de
urbanism a avut tocmai rolul de a se putea declanşa procedura de declarare a utilităţii publice
a respectivului imobil.
3.3.Excepţia de nelegalitate în cazul actului administrativ cu caracter individual

1
A. Trăilescu, op.cit., p.115
2
.O. Puie, op.cit., p.117 apud C. Guettier, Jurisprudence administrative 2005, p.515.

12
 Cu privire la problema verificării legalităţii unui act administrativ emis anterior intrării în
vigoare a Legii nr. 554/2004, pe calea excepţiei de nelegalitate, înainte de modificare prin
Legea nr. 262/2007, şi dacă o atare posibilitate nu înfrânge principiul neretroactivităţii legii,
jurisprudenţa constantă a înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie 3 a statuat faptul că pot fi contestate
pe calea excepţiei de nelegalitate doar actele administrative cu caracter individual emise după
intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, întrucât, pe de o parte, o soluţie contrară ar conduce
la încălcarea principiului neretroactivităţii legii civile, consacrat prin art. 15 alin. 2 din
Constituţia revizuită, iar, pe de altă parte, actele administrative cu caracter individual emise
anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 puteau fi atacate doar în condiţiile şi
termenele prevăzute .de Legea nr. 29/1990, conform regulii tempus regit actum. Prin
modificările aduse Legii nr. 554/2004 prin. Legea nr. 262/2007, în opoziţie cu
jurisprudenţa constantă a înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, controversele doctrinare şi
jurisprudenţiale privind posibilitatea controlului jurisdicţional indirect pe calea excepţiei
de nelegalitate în privinţa actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise
anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 au fost tranşate, consacrându-se soluţia
legislativă a posibilităţii invocării excepţiei de nelegalitate în privinţa tuturor actelor
administrative unilaterale cu caracter individual sau normativ emise anterior intrării în
vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa iniţială, cât şi a celor emise anterior intrării în
vigoare a Legii nr. 262/2007, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la
dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ.
Problematica invocării excepţiei de nelegalitate, după intrarea în vigoare a Legii nr.
262/2007, şi în privinţa actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării m
vigoare a Legii nr. 554/2004, este vehement criticată în literatura de specialitate2, acreditându-
se ideea caracterului neconstituţional al acestor dispoziţii legale, prin raportare la dispoziţiile
art. 20 alin. 2 din Constituţie, cu referire expresă la principiul priorităţii reglementărilor
internaţionale, dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile
fundamentale ale omului, la care România este parte, şi legile interne, ale art. 6 parag. l din
Convenţia europeană a drepturilor omului şi jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor
Omului, în sensul încălcării principiului securităţii raporturilor juridice1.
Problema invocării excepţiei de nelegalitate în privinţa actului administrativ cu caracter
individual, indiferent că acesta a fost emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 sau
după intrarea în vigoare a acestei legi, trebuie analizata pornind de la scopul şi raţiunea
1
E. Albu, Neconstituţionalitatea Legii nr. 262/2007 pentru modificarea si completarea Legii contenciosului
administrativ, în revista Curierul judiciar, nr. 9/2007, p. 45-49.

13
instituirii de către legiuitor a acestei instituţii juridice, respectiv aceea de mijloc de apărare.
Astfel, actul administrativ cu caracter individual se adresează unui subiect de drept sau unui
număr determinat de subiecte de drept, fiind adus la cunoştinţa acestora, iar dacă prin actul
administrativ cu caracter individual adresat unui subiect de drept este vătămată o terţă
persoană, pentru determinarea momentului în care terţa persoană constată vătămarea, sunt
aplicabile regulile referitoare la determinarea momentului în care terţul a luat cunoştinţă de
acel act, care poate coincide cu momentul executării actului, sau după executarea acestuia.
Interesul legitim de a contesta un astfel de act îl are doar beneficiarul acestui act, dacă prin
acest act i se refuză recunoaşterea unui drept sau interes legitim, sau o terţă persoană care se
consideră lezată într-un drept sau interes legitim printr-un act administrativ cu caracter
individual adresat altui subiect de drept. Pornind de la subiecţii care au un interes legitim de a
contesta actul administrativ cu caracter individual pe calea excepţiei de nelegalitate, rezultă
implicit şi subiecţii în privinţa cărora produc efecte juridice acte administrative cu caracter
individual constatate ca fiind nelegale pe calea excepţiei de nelegalitate. Astfel, dacă în
privinţa actului administrativ cu caracter normativ, care instituie norme cu caracter general şi
impersonal, constatarea nelegalităţii acestuia pe calea excepţiei de nelegalitate atrage
înlăturarea lui din judecata de fond, actul administrativ continuând să-şi producă efectele
juridice faţă de toţi ceilalţi subiecţi de drept cărora li se adresează, în privinţa actului
administrativ cu caracter individual, efectul inter partes are drept consecinţă faptul că acesta
îşi produce efectele juridice doar faţă de persoana căreia i se adresează sau faţă de terţa
persoană care a dobândit beneficiul constatării nelegalităţii actului pe calea excepţiei de
nelegalitate.
Singura deosebire faţă de anularea pe calea directă constă în momentul de la care îşi
produce efectele juridice constatarea nelegalităţii actului pe calea excepţiei de nelegalitate,
care poate apărea după o perioadă mai îndelungată de timp de la data adoptării acestuia, faţă
de anularea pe cale directă, ale cărei efecte se produc de la data adoptării, în baza principiului
excutării din oficiu a actului administrativ, sau în urma formulării unei acţiuni în contencios
administrativ în termen de 6 luni de la data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă.
S-ar putea concluziona faptul că această instituţie juridică şi-ar găsi aplicabilitatea doar în
privinţa actului administrativ cu caracter normativ, întrucât doar acesta, conţinând norme cu
caracter general şi impersonal, în urma constatării nelegalităţii lui pe calea excepţiei de
nelegalitate, va continua să-şi producă efectele juridice faţă de toţi ceilalţi subiecţi de drept
cărora îi se adresează. De asemenea, în privinţa actului administrativ cu caracter individual,
această instituţie juridică ar deveni eficace, atingându-şi scopul, doar în ipoteza în care o terţă

14
persoană contestă un act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept prin
care aceasta este vătămată, şi care nu a avut cunoştinţă despre acest act administrativ, pentru
a-l putea contesta pe cale directă, decât în momentul executării actului sau după executarea
acestuia.

3.4. Invocarea excepţiei de nelegalitate în cazul contractului administrativ

Excepţia poate fi invocată şi pentru anularea unui contract administrativ asimilat, în

sensul Legii nr. 554/2004, actului administrativ unilateral, precum şi pentru anularea unui act
administrativ-jurisdicţional sau act administrativ-fiscal. Exigenţele principiului legalităţii
căruia îi sunt supuse clauzele contractului administrativ, impun ca, în ipoteza neîndeplinirii
acestor exigenţe, clauzele negociate subsecvente clauzelor exorbitante, adică raportului de
drept public, să nu mai poată fi impuse părţilor contractului administrativ, ceea ce atrage pe
cale de consecinţă nulitatea absolută a contractului administrativ, pentru neîndeplinirea
condiţiilor de fond pentru încheierea convenţiilor prevăzute de art. 948 Cod civil. În contextul
în care, prin actul administrativ de autoritate (hotărârea consiliului local sau judeţean) în baza
căruia urmează să fie încheiat contractul administrativ, nu sunt aprobate şi clauzele de drept
public care vor trebui să fie inserate în contractul administrativ, acestea regăsindu-se doar în
conţinutul contractului administrativ şi fiind stabilite de către organul competent să semneze
contractul administrativ, în ipoteza în care aceste contracte administrative conţin clauze
reglementare contrare dispoziţiilor legale sau hotărârilor autorităţilor publice, lezând astfel
drepturile sau interesele legitime ale unei persoane, excepţia de nelegalitate asupra acestor
contracte administrative, ridicată într-un proces1 pendinte, este pe deplin admisibilă. din
moment ce verificarea legalităţii unui act administrativ poate fi constatată atât prin acţiune
directă, cât şi prin acţiune indirectă, rezultă că, în contextul acestor dispoziţii legale,
concordante cu dispoziţiile constituţionale revizuite şi cele ale Legii nr. 554/2004, verificarea
legalităţii unui contract administrativ pe calea excepţiei de nelegalitate, asimilat în opinia
autorului actului administrativ, în general, este în opinia noastră pe deplin admisibilă. În
privinţa verificării legalităţii clauzelor reglementare ale unui contract administrativ prin care
sunt puse în valoare bunuri proprietate privată, o astfel de excepţie ridicată într-un proces
pendinte, este pe deplin admisibilă, din moment ce şi astfel de contracte conţin clauze
reglementare, asimilate actelor administrative unilaterale, prin care administraţia acţionează în

1
O.Puie, op.cit. , p. 128

15
virtutea capacităţii sale de drept administrativ şi care pot fi interpretate izolat în ansamblul
procedurii contractuale.

4. Procedura de soluţionare a excepţiei de nelegalitate

Actuala reglementare aduce un element de noutate în ceea ce priveşte excepţia de

nelegalitate, în sensul că aceasta nu mai este analizată pe cale incidentală, ci este dată în
competenţa instanţelor de contencios administrativ, fiind instituite norme de procedură
speciale, de imediată aplicare. Procedura este suspusă principiului dublului grad de jurisdicţie,
cu o judecată în fond şi o judecată pe calea de atac a recursului, cu termene riguros
determinate în cazul declarării recursului.
Instanţa de contencios administrativ competentă material şi teritorial să soluţioneze
litigiul în fond, care are ca obiect această excepţie, se stabileşte după regulile prevăzute de
art. 10 din Legea contenciosului administrativ, asimilându-se autorul excepţiei cu reclamantul.
Însă problema competenţei soluţionării acestei excepţii, prevăzută e art. 10, nu satisface
exigenţele unei eficiente rezolvări a situaţiei, astfel că propunerea de lege ferenda de
completare cu un nou alineat a articolului, care să aibă următorul conţinut: „ în situaţia în care
excepţia de nelegalitate este ridicată în faţa unei instanţe de contencios administrativ, instanţa
care soluţionează fondul problemei va soluţiona şi excepţia, indiferent de organul care emană
actul ce face obiectul excepţiei”, pare să rezolve această problemă. Astfel se porneşte de la
ideea că efectul admiterii unei excepţii de nelegalitate este acela al înlăturării actului n cauză,
nu al anulării acestuia, litigiul urmând a fi judecat de către instanţă ca şi când actul respectiv
nu ar exista1.
În baza dispoziţiilor iniţiale din Legea nr. 554/2004, s-a apreciat că în litigiul care are
ca obiect excepţia de nelegalitate nu era obligatorie participarea autorităţii care a emis actul
atacat. Textul actual, prin art. 4, alin. 2, stabileşte expres obligaţia citării autorităţii emitente a
actului a cărui nelegalitate este invocată în excepţie, în consens cu opinia exprimată în
jurisprudenţa Înaltei Curţi, care a stabilit obligativitatea citării emitentului actului şi a
introducerii acestuia în cauză, cu motivarea necesităţii respectării principiului
contradictorialităţii, a dreptului la apărare, a dreptului la un proces echitabil şi a art. 85 C.
proc.civ., potrivit căruia „judecătorul nu poate hotărî asupra unei cereri decât după citarea sau

1
I. Rîciu, op.cit, p. 168

16
înfăţişarea părţilor, afară numai dacă legea nu dispune altfel”. S-a renunţat şi la formula
iniţială care prevedea citarea părţilor prin publicitate în faza recursului, întrucât în practica
judiciară s-a constatat că partea nu a avut posibilitatea să-şi exprime punctul de vedere şi să îşi
exercite dreptul la apărare.
În art. 7, alin. 5, se dispune că nu este obligatorie parcurgerea procedurii administrative
prealabile. În ceea ce priveşte termenul de recurs, Legea nr. 262/2007 vine cu noi termene ca
efect al aplicării Deciziei Curţii Constituţionale nr. 647/2006, astfel că termenul de formulare
a recursului împotriva soluţiei dare de instanţa de contencios administrativ asupra excepţiei de
nelegalitate este de 5 zile de la data comunicării hotărârii judecătoreşti. În această situaţie sunt
protejate mai bine interesele procesuale ale părţilor implicate în litigiu, deoarece calea de atac
promovată va fi riguros motivată ca urmare a luării la cunoştinţă despre considerentele ce au
fost avute în vedere de instanţă la pronunţarea hotărârii. Principiul celerităţii jurisdicţionale şi
în faza recursului este asigurat prin actualele dispoziţii ale art.4, alin. 3 din lege. Termenele se
vor calcula potrivit dispoziţiilor Codului de procedură civilă, care, potrivit art. 28,
completează dispoziţiile prezentei legi.
În art. 4, alin. 1, se dispune că încheierea de sesizare a instanţei de contencios
administrativ nu este supusă nici unei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea
de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. O primă problemă care se pune este aceea de a şti
dacă, odată ce excepţia nu a fost ridicată în faţa instanţei de fond, mai poate fi ridicată în faza
căilor de atac. Răspunsul este pozitiv, întrucât, potrivit art. 4, alin.,1, din Legea nr. 554/2004,
cu modificările şi completările ulterioare, legalitatea unui act administrativ unilateral cu
caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul
unui proces, formulare ce duce la concluzia că aceasta poate fi cercetată şi în faza căilor de
atac.
Instanţa în faţa căreia se ridică excepţia poate refuza sesizarea instanţei specializate de
contencios administrativ numai dacă nu sunt întrunite condiţiile de admisibilitate, respectiv să
fie vorba de un act administrativ de care să depindă soluţionarea litigiului pe fond,.
Admiţându-se că excepţia poate fi invocată şi în faţa instanţei de recurs, dacă instanţa de
recurs este Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, se pune întrebarea cine va judeca recursul la
decizia (încheierea) prin care se respinge cererea de sesizare. O soluţie ar fi aceea că decizia
prin care se respinge cererea de sesizare către Înalta Curte ca instanţă de recurs, poate fi
atacată şi judecată de Completul celor 9 judecători, care, potrivit art. 24, alin.2 din Legea nr.
304/2004, republicată, „judecă şi alte cauze date în competenţa sa prin lege”., pentru
respectarea principiului dublului grad de jurisdicţie şi a dreptului la un recurs electiv. O astfel

17
de dilemă şi-ar putea găsi rezolvarea prin analogie cu instituţia excepţiei de
neconstituţionalitate, astfel încât cele statuate de Secţiile Unite ale Înaltei Curţi, în Decizia nr.
XXXVI din 11 decembrie 2006 cu privire la posibilitatea legală de a fi supuse căii de atac a
recursului încheierile instanţelor de recurs de respingere ca inadmisibile a cererilor de sesizare
a Curţii Constituţionale cu soluţionarea excepţiilor de neconstituţionalitate, au fost apreciate
ca fiind deplin valabile şi în privinţa excepţiei de nelegalitate invocate în recurs la Înalta
Curte.

4.1.Aspecte procedurale privind invocarea excepţiei de nelegalitate

Pentru exercitarea controlului indirect al legalităţii actului administrativ pe calea

excepţiei de nelegalitate, partea interesată trebuie să formuleze o acţiune în justiţie la o
instanţă judecătorească, alta decât cea specializată pentru contencios administrativ, pentru alte
temeiuri decât nevalabilitatea actului administrativ, şi care, ameninţată să i se aplice un act
ilegal, invocă excepţia de nelegalitate a acestui act administrativ, cerând instanţei ca actul
respectiv să nu fie luat în considerare la soluţionarea cauzei.
În acest context, după ridicarea excepţiei de nelegalitate în faţa instanţei care soluţionează
fondul şi dacă aceasta constată că soluţionarea litigiului pe fond depinde de actul
administrativ, va suspenda cauza şi va sesiza printr-o încheiere motivată instanţa de
contencios administrativ, singura competentă, să analizeze sub aspectul legalităţii un act
administrativ unilateral, iar în cazul în care aceasta va constata nelegalitatea actului, hotărârea
va fi comunicată în faţa instanţei în faţa căreia s-a ridicat excepţia, care va soluţiona cauza
fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constată.

4.2.Fazele procesului în care se poate invoca excepţia

Această excepţie poate fi invocată în orice fază a procesului, respectiv prima instanţă,
apel, recurs, întrucât această excepţie este un mijloc de apărare, spre deosebire de
excepţiile de procedură judiciară care constituie o obiecţie, care, fără să angajeze fondul
pricinii, poate duce la împiedicarea judecăţii.
Împotriva încheierii de respingere a sesizării instanţei de contencios administrativ, se
poate formula recurs, astfel că, în ipoteza în care nu a fost formulat recurs sau a fost
formulat recurs care a fost respins, hotărârea instanţei de fond dobândeşte autoritate de
lucru judecat, context în care, deşi din punct de vedere procesual reclamantul are dreptul la
acţiune în constatare a legalităţii actului administrativ pe calea excepţiei de nelegalitate, o

18
astfel de acţiune va trebui respinsă ca inadmisibilă, datorită autorităţii de lucru judecat cu
care este învestită încheierea de respingere a sesizării instanţei de contencios administrativ
care ar fi trebuit să soluţioneze excepţia de nelegalitate.
Sub acest aspect, după cum s-a afirmat, instanţa competentă să soluţioneze excepţia
este chiar instanţa de contencios administrativ şi fiscal învestită cu soluţionarea fondului. Pe
cale de consecinţă, excepţia de nelegalitate poate fi soluţionată odată cu fondul, prin aceeaşi
hotărâre, sub rezerva respectării celorlalte dispoziţii de ordin procedural. De asemenea, un
argument în plus în sprijinul acestei teze îl reprezintă faptul că judecata excepţiei de
nelegalitate în procedura de urgenţă nu se justifică în situaţia dată, întrucât judecata pe fond
nu este suspendată, instanţa fiind învestită atât cu soluţionarea excepţiei, cât şi cu judecarea
fondului pricinii.

4.3.Termenul de invocare a excepţiei de nelegalitate

a). Actele individuale

Deşi, din formula redacţională a textului art. 4 alin. l din Lege, astfel cum acesta a fost
modificat prin Legea nr. 262/2007, s-ar putea concluziona la o primă analiză caracterul
imprescriptibil al excepţiei de nelegalitate, luând în considerare sintagma „în cadrul unui
proces", ne conduce la concluzia că dreptul de a invoca excepţia de nelegalitate a unui act
administrativ unilateral poate fi exercitat, atâta timp cât dreptul la acţiune al reclamantului nu
s-a prescris, pentru că, dacă acest din urmă drept s-a prescris, nici excepţia de ilegalitate nu se
mai poate invoca, deoarece acţiunea principală va fi respinsă ca fiind prescrisă 1, sau, după
cum se mai exprimă un alt autor, excepţia de ilegalitate este imprescriptibilă, sub rezerva
prescripţiei acţiunii de fond pe care o însoţeşte1.
S-a exprimat opinia în sensul căreia invocarea excepţiei de nelegalitate a unui act
administrativ cu caracter individual emis după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, poate
fi făcută doar în interiorul termenului de decădere de un an în care poate fi introdusă acţiunea
directă, în argumentarea acestui punct de vedere, se porneşte de la constatarea că
circumstanţierea „oricând" din cuprinsul art. 4 alin. l, coroborat cu art. 11 alin. 4 din Lege,
vizează doar actele administrative cu caracter normativ care pot fi verificate atât pe calea
acţiunii directe, cât şi pe calea excepţiei de nelegalitate. Se consideră totuşi că excepţia de
nelegalitate putând fi formulată într-un proces pendinte doar dacă acţiunea de fond este
formulată în termenul de prescripţie statuat de legea în baza căreia a fost formulată
1
V.I. Prisacaru , Contenciosul administrativ român, ediţia a III-a revăzută şi adăugită, Ed. Naţional, 2003, p.230.

19
această acţiune, altminteri, excepţia de nelegalitate însoţind acţiunea de fond nu ar
mai putea invocată, atât înainte de modificare, cât şi după modificarea Legii nr. 554/2004
prin Legea nr. 262/2007, legalitatea unui act administrativ unilateral normativ sau individual
emis după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004 poate fi invocată pe calea excepţiei de
nelegalitate în oricare din fazele procesului pe fond, dacă acţiunea de fond este introdusă în
termenul de prescripţie, chiar dacă acestea nu au făcut obiectul unei acţiuni directe în
termenul de prescripţie, neputând fi aşadar vorba în cazul acestor acte administrative despre
constatarea nelegalităţii lor fără limită în timp, ceea ce ar fi condus la încălcarea art. 6 din
Convenţia europeană a drepturilor omului, prin încălcarea principiului securităţii raporturilor
juridice. Excepţia de nelegalitate poate fi invocată oricând în cadrul unui proces (deci
indiferent de faza procesuală în care ne aflăm - fond sau recurs) şi indiferent de data emiterii
actului administrativ, dar, dacă acţiunea de fond în cadrul căreia a fost invocată excepţia de
nelegalitate este prescrisă, care ar mai putea fi raţiunea şi scopul soluţionării de către instanţa
de contencios administrativ a excepţiei de nelegalitate a actului administrativ, de a cărui
legalitate depinde soluţia în cauza de fond, din moment ce, reclamantul, ca efect al prescripţiei
acţiunii de fond nu îşi mai poate valorifica în sens material pretenţia care depinde de
legalitatea actului administrativ contestat pe calea excepţiei de nelegalitate 1. în privinţa actelor
administrative cu caracter individual sau normativ emise după intrarea în vigoare a Legii nr.
554/2004, care consacră şi instituţia excepţiei de nelegalitate, apreciem că invocarea excepţiei
de nelegalitate a acestor acte administrative este în deplină concordanţă cu principiul
neretroactivităţii legii civile, consacrat expres de art. 15 alin. 2 din Constituţie, dar
posibilitatea invocării acesteia nu este condiţionată de termenul în care aceste acte
administrative puteau fi contestate pe cale directă, respectiv termenul de 6 luni în cazul actului
administrativ cu caracter individual, şi cu precădere oricând în cazul actului administrativ
normativ, ci doar de formularea acţiunii de fond în termenul de prescripţie stabilit de lege.
Prin modificările aduse Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007, excepţia de
nelegalitate poate fi invocată şi în privinţa actelor administrative cu caracter individual emise
anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, context în care, deşi acţiunea de fond este
formulată în termenul de prescripţie şi excepţia de legalitate care o însoţeşte poate fi
formulată în orice fază a procesului de fond, acesta vizează acte administrative cu caracter
individual emise la un interval de timp anterior îndelungat faţă de data formulării acţiunii de
fond, conferindu-se astfel posibilitatea constatării nelegalităţii acestor acte administrative pe

1
A. Iorgovan, L. Vişan, A. Sorin Ciobanu, D. luliana Pasăre, op. cit., p. 129.

20
calea excepţiei de nelegalitate după o perioadă îndelungată de timp (şi nu nelimitată în timp),
putând periclita securitatea raporturilor juridice constituite, ceea ce a condus la critici
vehemente în literatura de specialitate citată.

b). Acte normative

În privinţa actelor administrative cu caracter normativ, care cuprind norme cu caracter
general, impersonal şi obligatoriu, şi care se aplică nelimitat în timp până la momentul ieşirii
lor din vigoare, înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a decis că excepţia de nelegalitate poate fi
invocată oricând, deoarece legiuitorul nu distinge între actele administrative cu caracter
individual şi cele normative, ambele aparţinând sferei largi a actelor administrative
unilaterale, sens în care sunt şi dispoziţiile art. 2 lit. c din Legea nr. 554/2004. 2 Sub acest
aspect, ne întrebăm cum poate fi verificată legalitatea unui act administrativ cu caracter
normativ pe calea excepţiei de nelegalitate oricând, din moment ce excepţia de nelegalitate,
asemeni excepţiei de neconstituţionalitate, nu poate face obiectul unei acţiuni principale, ci ea
însoţeşte acţiunea principală care, cu excepţiile prevăzute de lege, se introduce într-un termen
de prescripţie, şi nu nelimitat în timp.
Potrivit art.4, alin.3 al Legii 544/2004, soluţia instanţei este suspusă recursului, care se
declară în termen de 5 zile de la comunicare şi se judecă cu urgenţă şi precădere.

5. Efectele admiterii excepţiei de nelegalitate

5.1. Efectul inter partes litigantes

Cu privire la efectele admiterii excepţiei de nelegalitate, se constată că aceste efecte se

limitează numai la părţile din litigiu (inter partes litigantes), ele nu au niciun efect asupra
actului administrativ de autoritate, care este doar înlăturat din soluţionarea procesului,
continuând să subziste şi să producă eventual efecte faţă de alte persoane. Dacă instanţa a
constatat că soluţionarea procesului nu depinde de actul administrativ de autoritate ce face
obiectul excepţiei de nelegalitate, va continua soluţionarea cauzei, fără a şine seama de actul

21
respectiv, menţionând acest fapt în încheierea de şedinţă, sau în hotărârea finală şi respingând
suspendarea judecăţii pentru sesizarea instanţei de contencios1.

5.2. Efectele deciziilor Curţii Constituţionale în raport cu efectele hotărârilor

judecătoreşti

După cum s-a remarcat în mod constant, procedura de soluţionare a excepţiei de

nelegalitate consacrată prin art. 4 din Legea nr. 554/2004 a fost inspirată din procedura de
soluţionare a excepţiei de neconstituţionalitate dar, din nefericire, numai sub aspect formal,
procedural, nu şi sub aspect material, respectiv al efectelor produse de aceste hotărâri
judecătoreşti.
În acest context, la fel ca şi în cazul excepţiei de neconstituţionalitate, sesizarea instanţei
care va soluţiona excepţia de nelegalitate se va face printr-o încheiere a instanţei în faţa
căreia s-a ridicat excepţia de nelegalitate, per a contraria, excepţia de nelegalitate se va
respinge ca inadmisibilă 2. De asemenea, motivarea excepţiei, prin invocarea textelor de
lege, trebuie să se facă prin chiar actul de sesizare a instanţei care soluţionează excepţia de
nelegalitate, deci în momentul ridicării excepţiei în faţa instanţei de judecată, în consecinţă,
invocarea în susţinerea excepţiei a unei dispoziţii direct în faţa instanţei care soluţionează
excepţia, şi nu în faţa instanţei de judecată care a sesizat instanţa de contencios
administrativ, contravine art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ (şi,
respectiv, art. 29 alin. 1-4 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii
Constituţionale, în cazul excepţiei de neconstituţionalitate). În opoziţie cu deciziile Curţii
Constituţionale care produc efecte erga omnes, hotărârile judecătoreşti definitive şi
irevocabile prin care s-a constatat nelegalitatea unui act administrativ normativ pe
calea excepţiei de nelegalitate produc efecte inter partes, astfel de acte continuând să-şi
producă efectele juridice faţă de alte subiecte de drept care intră sub incidenţa acestora
şi care, la rândul lor, în ipoteza în care se consideră vătămate prin aceste acte, vor fi
nevoite să le atace fie direct, fie pe calea excepţiei de nelegalitate ridicate într-un alt proces
decât cel de contencios administrativ.
În acest context, având în vedere faptul că unele acte administrative cu caracter
normativ sunt adoptate nu numai cu încălcarea legii, dar uneori chiar cu încălcarea
Constituţiei, ceea ce nu reprezintă altceva decât o formă agravată de ilegalitate, şi raliindu-
1
V. Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a V-a, revăzută şi actualizată, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2009,
p.371.
2
O.Puie, op.cit., p. 142.

22
ne aprecierilor, neîndoielnic judicioase, din literatura de specialitate 1, potrivit cărora
dispoziţiile art. l alin. 5 din Constituţia republicată oferă expres instanţelor de contencios
administrativ soluţia de a recurge la controlul de constituţionalitate a unui act
administrativ, ne întrebăm cum poate fi un act administrativ cu caracter normativ - adoptat
uneori chiar cu încălcarea Constituţiei - nelegal pentru părţile din proces şi instanţa de
judecată, iar pentru celelalte subiecte de drept, dimpotrivă, să producă efecte juridice în
continuare.
Având în vedere considerentele expuse mai sus, apreciem că dispoziţiile art. 4 alin. 4
din Legea nr. 554/2004 vin în coliziune cu prevederile art. l alin. 5 din Constituţia
republicată, care instituie principiul constituţional al respectării Constituţiei, a supremaţiei
sale şi a legilor. Totodată, drept argumente în sprijinul celor invocate mai sus pot fi
menţionate opiniile exprimate în doctrina juridică interbelică 2, în sensul cărora ar fi imoral
(şi totodată nelegal) ca un act pe care instanţele judecătoreşti i-au declarat ilegal să aibă
vigoare mai departe şi să se aplice celor care nu i-au atacat, astfel că actul ilegal nu mai
poate să existe şi nu poate produce efecte faţă de nimeni. în ciuda sugestiei doctrinarilor
din perioada interbelică în sensul unei reorientări a jurisprudenţei în această direcţie,
pentru a se da o sancţiune eficace principiului legalităţii, noua Lege a contenciosului
administrativ a preluat soluţia ilogică şi, totodată, anacronică din Legea contenciosului
administrativ din 1912, dispoziţiile sale fiind susceptibile, în acest context, de cenzură pe
calea controlului de constituţionalitate.

6. Consideraţii finale

Activitatea administraţiei publice este guvernată de principiul legalităţii. Cu toate

acestea, unele categorii de acte administrative se sustrag de la controlul judecătoresc, în baza
unei raţiuni ce priveşte realizarea unei „protecţii” a unor segmente strict delimitate ale
activităţii politice şi administrative a statului, faţă de intervenţia unui control din partea
particularilor3. Însă în privinţa actelor care pot fi supuse controlului pe calea excepţiei, aceasta
joacă un rol important, deoarece este o modalitate de a controla legalitatea unui act
administrativ de autoritate de către instanţele judecătoreşti şi de organele cu activitate

1
R.A. Lazăr, Legalitatea actului administrativ. Drept românesc şi drept comparat. Ed. ALL Beck, Bucureşti,
2004, p. 44.
2
E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Editura Tipografiei “Glasul Bucovinei”, Cernăuţi, 1944,
p.81 apud. O.Puie, op.cit., p. 143
3
T.Pavelescu, G. Moinescu, Drept administrativ român, Ed. Tritonic, Bucureşti, 2005, p.300.

23
jurisdicţională ce funcţionează în cadrul unor organe ale administraţiei publice. Excepţia de
nelegalitate constituie aşadar un „mijloc de apărare” prin care, în cadrul unui proces pus în
curgere pentru alte temeiuri decât nevalabilitatea unui act de drept administrativ, partea
ameninţată să i se aplice actul ilegal se apără invocând acest „viciu” şi cere ca actul să nu fie
luat în calcul la soluţionarea litigiului1.
Deşi este o instituţie juridică tradiţională a dreptului administrativ, nu a fost expres
reglementată de nicio lege a contenciosului administrativ până la actuala Lege specială în
materie, Legea nr. 544/2004. Regimul juridic consacrat excepţiei nu a fost lipsit de critice,
apreciindu-se că se îndepărtează de la concepţia tradiţională şi prezintă dezavantaje atât
pentru subiecţii de drept care vor recurge la acest mijloc de apărare, cât şi la instanţele
judecătoreşti implicate în aplicarea legii.

BIBLIOGRAFIE

24
1. Tratate, monografii şi cursuri
1. Alexandru Ioan, Bucur Sorin, Cărăuşan Mihaela , Drept administrativ, ediţia a III-a,
revizuită şi adăugită, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2009;
2. Albu Eugen, Neconstituţionalitatea Legii nr. 262/2007 pentru modificarea si
completarea Legii contenciosului administrativ, în revista „Curierul judiciar”, nr. 9/2007;
3. Apostol Tofan Dana , Drept administrativ, vol. II, ediţia 2, Ed. C.H. Beck, Bucureşti,
2009;
4. Brezoianu Dumitru, Oprican Mihaela, Administraţia publică în România, Ed. C.H.
Beck, Bucureşti, 2008;
5. Corbeanu Ion, Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2002;
6. Fodor Elena-Mihaela, Drept administrativ, Cluj-Napoca, 2008;
7. Iorgovan Antonie, Vişan Liliana, Ciobanu Alexandru Sorin, Iuliana D. Pasăre, Legea
contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2008;
8. Lazăr Rozalia Ana, Legalitatea actului administrativ. Drept românesc şi drept
comparat., Ed. ALL Beck, Bucureşti, 2004;
9. Pavelescu Tiberiu, Moinescu Gabriel, Drept administrativ român, Ed. Tritonic,
Bucureşti, 2005;
10. Petrescu Rodica-Narcisa, Drept administrativ, Ed. Hamangiu, 2009;
11. Preda Mircea, Drept administrativ.Partea generală, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2006
12. Prisacaru Valentin I. , Contenciosul administrativ român, ediţia a III-a revăzută şi
adăugită, Ed. Naţional, 2003;
13. Puie Oliviu, Contenciosul administrativ, vol. II, Ed. Universul Juridic, Bucureşti,
2009;
14. Rîciu Iuliana, Procedura contenciosului administrativ, Ed. Hamangiu, 2009;
15. Trăilescu Anton, Studiu comparativ asupra formelor contenciosului administrativ,
Revista „Dreptul”, vol. 17, nr.3, 2006;
16. Vedinaş Verginia, Drept administrativ, ediţia a V-a, revăzută şi actualizată, Ed.
Universul Juridic, Bucureşti, 2009

2. Legislaţie
1. Constituţia României din 21 noiembrie 1991;
2. Legea nr.544 din decembrie 2004 privind contenciosul administrativ cu modificările si
completările ulterioare.

25