Tema IV

SISTEMUL CHELTUIELILOR PUBLICE

1. Conţinutul economic al cheltuielilor publice.
2. Clasificarea cheltuielilor publice.
3. Teorii referitoare la creşterea cheltuielilor publice.
4. Nivelul, structura şi dinamica cheltuielilor publice.
5. Factorii de influenţă a creşterii cheltuielilor
publice.
1. Conţinutul economic al cheltuielilor publice

În condiţiile actuale, cheltuielile publice nu sînt numai resurse de

acoperire a necesităţilor statului, ele sînt decizii bugetare de esenţă
politică.
Cheltuielile publice exprimă relaţiile economico-sociale în formă
bănească ce se manifestă între stat pe de o parte, şi persoanele fizice
şi juridice, pe de altă parte, privind repartizarea şi utilizarea
resurselor financiare ale statului în scopul îndeplinirii funcţiilor
acestuia (Schema 1).
Schema 1. Componenţa cheltuielilor publice
 Cheltuielile publice se materializează în plăţile efectuate de stat din
resursele mobilizate pe diferite căi pentru achiziţii de bunuri sau prestări
de servicii necesare la îndeplinirea diferitelor obiective ale politicii
statului:

 servicii publice generale;

 acţiuni social-culturale;
 întreţinerea armatei;
 acţiuni economice.
Între cheltuielile publice şi bugetare există deosebiri.

Cheltuielile publice se referă la totalitatea cheltuielilor efectuate în sectorul

public prin intermediul instituţiilor publice (aparat de stat, instituţii social-
culturale, armată, întreprinderi autonome), care se acoperă fie din bugetul
statului (central sau local), fie din bugetele proprii, pe seama veniturilor
obţinute.

Cheltuielile bugetare sînt determinate de alocaţiile bugetare specificate în

legile/deciziile bugetare anuale şi includ cheltuieli de personal, prestaţii sociale,
cheltuieli de bunuri şi servicii, subvenţii şi transferuri, dobînzi, cheltuieli
destinate formării activelor fixe şi alte cheltuieli prevăzute de legislaţie.
Cheltuielile bugetare se efectuează doar prin intermediul
autorităţilor/instituţiilor bugetare. Delimitarea cheltuielilor între componentele
bugetului public naţional se efectuează în funcţie de competenţele şi
responsabilităţile financiare prevăzute de legislaţie.
 2. Clasificarea cheltuielilor publice
• Conţinutul economic al cheltuielilor publice este în funcţie de efectul
produs de acestea utilizate pe destinaţii.
• Unele cheltuieli reprezintă un consum definitive, ele reprezentând
valoarea plăţilor pe care le efectuează instituţiile publice sub forma
cheltuielilor curente.
• Alte cheltuieli sunt efectuate sub forma investiţiilor de capital,
contribuind la creşterea economică, atât în sfera materială cât şi în sfera
nematerială. Creşterea economică se realizează prin creşterea PIB.
Cheltuielile bugetului public naţionale sunt realizate pe
categorii economice, astfel:

I. Cheltuieli curente
din care:
• cheltuieli de personal;
• cheltuieli pentru mărfuri şi servicii;
• transferuri în scopul de producţie;
• transferuri către populaţie;
• alte cheltuieli.
Cheltuielile curente sunt prevăzute pentru activitatea operaţională a
autorităţilor/instituţiilor bugetare.

II. Cheltuieli capital - investiţii capitale.

• Cheltuielile capitale sunt destinate formării activelor fixe.
În Republica Moldova, conform Legii finanţelor publice şi
responsabilității bugetar-fiscale nr.181 din 25 iulie 2014, se
foloseşte Clasificaţia Bugetară (Ordinul privind clasificația bugetară
nr.190 din 31 decembrie 2014).

Clasificaţie bugetară – sistem unificat de coduri ce grupează şi

sistematizează indicatorii bugetari conform anumitor criterii, pentru
asigurarea comparabilităţii, precum şi normele metodologice de
aplicare a acestora.
Clasificaţia bugetară cuprinde următoarele componente:

a) Clasificaţia organizaţională (reprezintă sistemul de codificare a beneficiarilor

alocaţiilor din buget - autorităţile publice centrale și locale subordonate, care
gestionează resurse bugetare);

b) Clasificaţia funcţională (reprezintă gruparea cheltuielilor bugetare după funcţii

şi obiective socio-economice, care se exercită în cadrul sectorului bugetar.
Clasificaţia funcţională este în conformitate cu Clasificaţia Funcţiilor Guvernului
COFOG (Classification of Functions of Government) elaborată de Organizaţia
pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică şi utilizată în practica mondială în
calitate de standarde); (Schema 2).
Schema 2. Clasificaţia cheltuielilor
publice în baza criteriului
funcţional.
c) Clasificaţia programelor (este un sistem de codificare a direcţiilor de
dezvoltare ale statului. Clasificaţia programelor reprezintă o grupare a
cheltuielilor specifică şi nu poate fi utilizată pentru comparabilitate cu alte
ţări. Scopul Clasificaţie programelor este de a facilita planificarea resurselor
bugetare pentru politicile statului şi de a servi drept instrument de
responsabilizare a beneficiarilor resurselor bugetare. În acelaşi timp,
Clasificaţia programelor este un instrument pentru managementul intern al
autorităţilor / instituţiilor care facilitează analiza performanţei atinse
comparativ asumările şi resursele utilizate);
d) Clasificaţia economică (este elaborată în conformitate cu standardele
Statisticii Finanţelor Guvernamentale (GFS) 2001 formulate de Fondul
Monetar Internaţional. Clasificaţia economică este integrată cu Planul de
conturi contabile după conţinutul economic al operaţiunilor, ca sistem unic
de codificare şi este structurată pe 6 nivele: tip, categorie, capitol, articol,
alineat, element.);

e) Clasificaţia surselor (este destinată clasificării mijloacelor bugetului public

naţional pe nivele de bugete, componente a surselor şi originea sursei).
Structura componentelor clasificaţiei bugetare şi metodologia de aplicare a
acestora se aprobă de către Ministerul Finanţelor şi se publică.
3.Teorii referitoare la creşterea cheltuielilor
publice.

Influenţa celei mai importante exercitări asupram măririi cheltuielilor

publice le reprezintă factorii socio-politici. Impactul acestor factori poate fi
explicat în termenii modificării srategiei statului cu privire la bunăstarea
socială, în cele a întăririi funcţiilor fiscale şi a utilizării politicilor sociale din
ţările dezvoltate, toate reprezentînd baza adoptării de decizii colective.
În continuare vom examina cele mai semnificative teorii referitoare la
cauzele creşterii cheltuielilor publice:
1) Legea Wagner, cu privire la creşterea activităţii statului.

Această lege se bazează pe analiza industrializării şi urbanizării. Prin

urmare, statul este nevoit să intervină şi să cheltuie mai mult pentru a
reglementa şi a reduce tensiunile de orice fel, pentru a răspunde
nevoilor crescînde ale persoanelor în domeniul educaţiei, culturii şi
acţiunilor sociale, precum şi în scopul realizării lucrărilor de
infrastructură, în special în domeniul comunicaţiilor. În domeniul
finanţelor publice această lege poate fi formulată ca legea nevoilor
publice financiare crescînde ale statului şi organelor publice locale.
[38, p.308]
2) Ipoteza efectului de deplasare Peacock-Wiseman.

Această ipoteză se bazează pe examinarea nivelului impozitelor. În

lucrarea sa „Creşterea cheltuielilor publice în Marea Britanie între anii

1890-1955” autorii au pus accent pe două activităţi principale ale

guvernului care conduc la creşterea cheltuielilor publice în timp de criză.

Prima este procesul de inspectare, în cadrul căruia, pe timp de criză,

guvernul ia sub control industriile-cheie. A doua, procesul de concentrare,

cînd guvernul preia unele funcţii şi activităţi ale administraţiei locale. În

aşa fel cheltuielile guvernului sunt restrînse printr-un maximum de povară

fiscală, obţinută pînă la limitele suportabilităţii populaţiei. Aceasta se

numeşte povara fiscală suportabilă şi apare în perioade de criză.

Desemenea Peacock şi Wiseman numesc creşterea nivelului de
impozite pe perioada de criză fenomen efect de deplasare, care este
generat de acţiunea următoarelor elemente:
Criza solicită un efort deosebit al statului, concretizat în creşterea
cheltuielilor publice.

Populaţia acceptă, mult mai uşor decît în condiţii normale, creşterea

sarcinii fiscale pentru a susţine aceste cheltuieli.
3) Teoria Wilensky despre statul bunăstării.

Argumentul lui Wilensky este că, atît timp cît creşterea economică
continuă,guvernul se va afla sub presiuni politice din ce în ce mai mari
pentru a egaliza distribuirea bogăţiei şi a serviciilor. Prin mijloace
politice sau altfel, ideologia culturală consideră că statul trebuie să
furnizeze un nivel de servicii egal cu cel al persoanelor celor mai bine
situate în societate. Acest lucru atinge un nivel înalt, pe măsura
intensificării creşterii economice făcînd să existe, pînă la un anumit
punct, un „stat al bunăstării” .
4) Teoria Peltzman despre egalitatea bogăţieii şi a venitului.

În acestă teorie, inegalitatea în ce priveşte bogăţia de la o perioadă

la alta este susţinută de cei care au posibilităţi materiale şi influenţă
politică de a menţine inegalitatea . Acesta este argumentul de bază a
controlării de către o elită înstărită a politicii şi a bogăţiei unei
societăţi. În acestă situaţie, nu se va dori mărirea cheltuielilor
guvernamentale, deoarece acest lucru ar însemna o distribuire a
bogăţiei de la cei bogaţi la cei săraci şi, în consecinţă, nu va avea loc o
creştere a cheltuielilor guvernului.
5) Teoria iluziei fiscale.

Această teorie este propusă pentru creşterea cheltuielilor

guvernamentale. Aceasta este situaţia în care ignoranţa sau lipsa de
interes îl fac pe contribuabil să nu fie conştient de povara fiscală
exercitată de impozite asupra veniturilor sau bogăţiei sale.În cazurile
cînd impozitul este reţinut direct, plătitorii îşi dău seama numai de
plata netă. Cu cît impozitul este mai puţin vizibil, cu atît plătitorul este
mai puţin conştient de povara globală a fiscalităţii.
6) Teoria alegerii publice.

Acestă teorie propusă de James Buchanan, aplică teoria economică la

ştiinţa politică. Buchanan împarte politicienii în trei tipuri: idiologul,

politicianul pur şi profitorul. El afirmă că „politicienii acţionează în

scopul obţinerii voturilor aidoma oamenilor de afaceri care încearcă să

obţină clienţi, şi unii şi ceilalţi angajîndu-se în activităţi de cîştig a

loialităţii şi a aderenţei faţă de produsul lor”.

Principalele puncte expuse de Dennis Muller la această teorie
sunt:
Politicienii se comportă în acela mod propus în economie
(raţional şi utilitarist);
Voturile sunt analoge preţurilor de peaţă;
Trebuie atins un echilibru prin egalizarea cererilor de servicii
publice cu dorinţele cetăţenilor (satisfacera cererii la un anumit
preţ).
7) Teoria birocratică.

Şi birocraţia are un rol important în creşterea cheltuielilor publice

conform teoriei propuse de William Niskansen în cartea Birocraţie şi
guvern reprezentativ, are în vedere mărirea puterii şi a prestigiului în
maniera politicienilor. Deasemenea birocraţia are un avantaj în plus, că
în cazul majorităţii serviciilor publice, se plasează într-o poziţie de
monopol.
4. Nivelul, structura şi dinamica cheltuielilor
publice
Nivelul, structura şi dinamica cheltuielilor publice poate fi determinat în baza
anumiţilor indicatori.

Deasemeneaca cheltuieli publice totale se exprimă:

• în mărime nominală, (Cpn )preţuri curente ale anului,

• în mărime reală, (Cp r )în preţuri constante.

Nivelului cheltuielilor publice se realizează cu ajutorul indicatorilor:

1. Ponderea cheltuielilor publice în Produsul Intern Brut (PIB). Acest indicator

permite analiza volumului cheltuielilor publice în raport cu nivelul de
dezvoltare economică şi socială a fiecărui stat şi în fiecare etapă. Se calculă
ca raport procentual între nivelul cheltuielilor publice şi PIB.
2. Cheltuielile publice medii pe locuitor ce sînt nişte mărimi variabile şi
poate fi exprimat atît în moneda naţională, cît şi monedă intrenaţională,
ceea ce dă posibilitate de a efectua comparaţii la nivel internaţional. Se
calculă ca raport între cheltuielile publice exprimate în moneda naţională
şi populaţia ţării sau cheltuielile publice medii pe locuitor, exprimate în
moneda internaţională şi cursul de schimb al monedei naţionale faţă de
moneda internaţională

• Variaţiile nivelului relativ al cheltuielilor publice exprimat în cei doi

indicatori e explicată de influenţa diferitelor condiţii economice, sociale
şi politice, organizatorice, administrative sau de altă natură a fiecărei
ţări, de obiectivele politice interne sau externe promovate de Guvern.
• Structura cheltuielilor publice se bazează pe calculul proporţiei pe
care o are fiecare dintre categoriile de cheltuieli în total. Indicatorul
poate fi utilizat în cadrul oricărei clasificări a cheltuielilor publice.

unde:

• gscpi – reprezintă greutatea specifică (gs) a categoriei de cheltuieli

publice i (cp) în totalul cheltuielilor publice;

• cpi – cheltuielile publice ale categoriei i;

• cpt – cheltuieli publice totale;

• i – 1...n categorii de cheltuieli.

Determinarea ponderii fiecărei categorii de cheltuieli publice în totalul
cheltuielilor publice are importanţă, deoarece:
 se pot evidenţia orientările resurselor financiare ale statului spre anumite
obiective;
 se poate urmări în dinamică modificarea opţiunilor bugetare sau
extrabugetare ale statului;
 conform structurii cheltuielilor, se pot efectua comparaţii între statele cu
niveluri diferite de dezvoltare;
 structura cheltuielilor publice pe diferite categorii se delimitează în cadrul
criteriilor de clasificare folosite în fiecare stat;
 analiza structurii cheltuielilor publice în cadrul grupărilor funcţionale într-un
număr însemnat de state dezvoltate şi în curs de dezvoltare dă posibilitatea
să urmărim deosebirile de orientare social-economice între state.
Dinamica cheltuielilor publice poate fi analizată pe baza
următorilor indicatori:
• 1.Modificarea absolută a volumului cheltuielilor publice, se calculă ca diferenţa

dintre nivelul cheltuielilor publice din anul curent şi cheltuieli publice din anul

luat ca bază. Δ Cp 1-0 = Cp1 – Cp0

• Cp0 – anul de bază;

• Cp1 – anul curent.

În analiza volumului cheltuielilor publice se face deosebire între:

- modificarea nominală cheltuielilor publice;

Δ Cp n 1-0= Cpn1 – Cpn0

- modificarea relativă cheltuielilor publice.

Δ Cpr 1-0= Cpr1 – Cpr0

2. Modificarea relativă a volumului cheltuielilor publice,
exprimă procentul cu care variază cheltuielile publice de la o perioadă la
alta, poate fi calculată ca:

Cp1 – Cp0
Δ Cp 1/0 = x 100%
Cp0

P1 – nivelul preţurilor în perioada curentă;

P0 – nivelul preţurilor în perioada de bază;

• 3. Elasticitatea cheltuielilor publice în raport cu PIB,
denotă mărirea sau micşorarea cheltuielilor publice la
modificarea PIB-ului, poate fi calculată ca:
Δ Cp1-0 Δ PIB 1-0
Ecp/PIB = /
Cp0 PIB 0

Δ Cp1-0 – modificarea cheltuielilor publice în perioada (1)

faţă de (0);
Δ PIB1-0 – modificarea PIB în perioada (1) faţă de (0).
În urma calculelor efectuate putem obţine următoarele rezultate:

 Ecp/PIB >1, există tendinţa ca PIB să fie utilizat în mai mare măsură comparativ cu

perioada precedentă, pentru finanţarea cheltuielilor publice;

 Ecp/PIB =1, ambele mărimi relative se modifică în aceiaşi proporţie;

 Ecp/PIB <1, fenomen invers a situaţiei a), cînd utilizarea PIB se adresează

prioritar altor domenii, decît cel al cheltuielilor publice.

La caracterizarea cheltuielilor publice, un interes deosebit prezintă cunoaşterea tendinţelor şi

dinamicii lor, pe ansamblu şi pe categorii în diferite etape ale evoluţiei societăţii umane, în

elemente specifice pe grupuri de ţări şi de la o ţară la alta.

Dinamica cheltuielilor publice a fost determinată de procesele inflaţioniste.

• În anii precedenţi ponderea cheltuielilor publice în PIB a depăşit 40% pe ansamblul ţărilor

industrializate şi chiar 50% în unele ţări europene dezvoltate, şi 20-30% în ţările în curs de

dezvoltare.
5. Factorii de influenţă a creşterii cheltuielilor
publice.

Factorii care influenţează creşterea cheltuielilor publice în mod general pot fi

delimitaţi în următoarele categorii:
• Factori demografici. Se referă la creşterea populaţiei şi modificarea structurii
acesteia pe vîrste şi pe categorii socioprofesioniste. În legătură cu aceasta,
cresc cheltuielile publice pentru plata salariilor funcţionarilor publici, pentru
locurile de muncă în sectorul public.
• Factori economici. Se referă la dezvoltarea economiei şi modernizarea
acesteia pe baza cercetărilor ştiinţifice. Din bugetul de stat se asigură
finanţarea unor acţiuni economice costisitoare, proiecte economice legate de
risc.
• Factori sociali. Creşterea venitului mediu pe locuitor în societate impune statul să depună

eforturi financiare ca să aloce resurse pentru armonizarea veniturilor categoriilor sociale

cuprinse în sectorul public, inclusiv pentru asistenţa socială.

• Urbanizarea. Acest proces necesită resurse financiare suplimentare pentru crearea şi

dezvoltarea centrelor urbane, cît şi pentru finanţarea unor utilităţi publice caracteristice

mediului respectiv.

• Factori militari. Pregătirea sau purtarea de războaie conduc la creşterea cheltuielilor publice.

• Factori de ordin istoric. Se manifestă prin transmiterea de la o perioadă la alta a nevoilor

sporite de cheltuieli, suportarea poverii celor făcute în anii anteriori prin împrumuturi

publice.

• Factori politici. Se referă la creşterea considerabilă a sarcinilor statului contemporan prin

trecerea de la statul “jandarm” la statul “providenţă”, la transformarea concepţiei politice cu

privire la funcţiile statului, pentru care se recurge la creşterea cheltuielilor publice.

• Creşterea continuă a cheltuielilor publice condiţionează trei tipuri de probleme:

 probleme de ordin politic;

 probleme de ordin financiar;

 probleme de ordin ştiinţific.

• Probleme de ordin politic. Creşterea cheltuielilor publice exercită presiuni asupra necesităţii unor

state pentru a efectua anumite cheltuieli de interes comun pe care fiecare stat în parte nu le-ar putea

suporta. De exemplu, gruparea unor state în Comunitatea Economică Europeană; gruparea unor

state în curs de dezvoltare pentru a efectua cheltuieli de cercetare sau alte servicii.

• Probleme de ordin financiar. Se referă la corelaţiile dintre tendinţele de creştere a cheltuielilor

publice şi cele ale creşterii avuţiei naţionale şi a PIB. Punctul optim al acestui raport este definit, pe

de o parte, de limita maximă a impozitelor în PIB care nu poate fi atinsă şi, pe de altă parte, de

avantajele sociale ale creşterii cheltuielilor publice.

• Probleme ştiinţifice. Ţin de cunoaşterea volumului cheltuielilor publice şi se referă la instituţiile

finanţelor publice, modul de abordare a cercetării domeniului şi de apreciere a rezultatelor de

aplicare a soluţiilor descoperite în cercetarea ştiinţifică financiară.