CAPITOLUL II

PROCESUL BUGETAR

2.1. Conţinutul şi caracteristicile procesului bugetar

, administrarea, angajarea şi utilizarea fondurilor publice şi care stabileşte

responsabilităţile instituţiilor publice implicate în procesul bugetar este Legea nr. 500/2002
privind finanţele publice și Legea nr.273/2006 privind finanțele publice Procedura sau procesul
bugetar reprezintă totalitatea operaţiunilor şi actelor cu caracter administrativ, tehnic şi normativ
efectuate de organele de specialitate ale statului în vederea întocmirii, aprobării, executării şi
raportării bugetului de stat şi a celorlalte bugete prin intermediul cărora se gestionează fondurile
publice. În toate fazele procesului bugetar, referitor la elaborarea, execuţia şi raportarea execuţiei
bugetului, s-au impus o serie de reguli şi principii de a căror respectare depinde în mare
măsură corecta administrare şi gestionare a fondurilor publice ale unei naţiuni.
Procesul bugetar presupune existenţa unor resurse financiare, precum şi alocarea lor în
scopul furnizării către cetăţeni a bunurilor şi serviciilor publice. Legea care stabileşte principiile,
cadrul general şi procedurile privind formarealocale. Legea finanțelor publice este utilizată
pentru elaborarea, aprobarea, executarea şi raportarea mai multor bugete, precum:
 bugetul de stat;
 bugetul asigurărilor sociale de stat;
 bugetele fondurilor speciale;
 bugetul trezoreriei statului;
 bugetele instituţiilor publice autonome;
 bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat,
bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, după caz;
 bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii;
 bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat
şi a căror rambursare, dobânzi şi alte costuri sunt asigurate din fonduri publice;
 bugetul fondurilor externe nerambursabile.
Bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele
instituţiilor publice autonome, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat,
bugetul trezoreriei statului şi bugetele instituţiilor publice se aprobă astfel:
 bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale,
bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat şi bugetele fondurilor
nerambursabile se aprobă prin lege;
 bugetele instituţiilor publice autonome se aprobă de către organele abilitate în acest
sens de legi speciale;
 bugetele instituţiilor publice finanţate parţial din bugetele de la primul alineat sunt
aprobate prin lege ca anexe ale bugetelor ordonatorilor principali de credit;
 bugetele instituţiilor publice finanţate integral din bugetele arătate în primul alineat
sunt aprobate de organul ierarhic superior al acestora;
 bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii se aprobă de către
organul de conducere al instituţiei publice şi cu acordul ordonatorului de credite ierarhic
superior;
 bugetul trezoreriei statului se aprobă prin hotărâre de Guvern.
Instrumentul în care se reflectă toate resursele financiare publice şi cheltuielile publice îl
reprezintă bugetul general consolidat. Acesta cuprinde ansamblul bugetelor care reflectă toate
fluxurile de venituri şi de cheltuieli ale sectorului public, şi anume: bugetul de stat, bugetul
asigurărilor sociale de stat, bugetele locale – care constituie, bugetul public naţional, bugetele
fondurilor speciale (extrabugetare), bugetul trezoreriei statului, bugetul altor instituţii publice cu
caracter autonom.
Pentru că acest sistem de bugete să devină operaţional este necesară elaborarea politicii
financiare a guvernului pentru o anumită perioadă, impunându-se astfel existenţa cadrului juridic
care să reglementeze pe de o parte, categoriile şi nivelurile impozitelor, taxelor şi contribuţiilor
percepute de la persoane fizice şi juridice, iar pe de altă parte, destinaţiile spre care pot fi orientate
alocaţiile bugetare în vederea furnizării de bunuri şi servicii publice.
Având la bază un cadru legislativ, ce trebuie să se afle în concordanţă cu obiectivele
programului de guvernare aprobat de Parlament, executivul poate declanşa procesul bugetar, ale
cărui etape se referă la: elaborarea proiectului de buget; aprobarea bugetului; execuţia bugetului;
încheierea execuţiei bugetului; controlul execuţiei bugetului; aprobarea execuţiei bugetului.
Fără a ţine seama de particularităţile ce pot exista într-o ţară sau alta, procesul bugetar
prezintă o serie de caracteristici comune, care-i oferă acestuia trăsăturile specifice unui proces:1
 decizional, deoarece conţinutul său constă în alocarea unor resurse bugetare limitate în
raport cu nevoile societăţii pentru bunuri şi servicii publice;
 democratic, deoarece în cursul derulării etapelor procesului bugetar se manifestă atât
atribuţiile statului de drept, între care cel al separaţiei puterilor în stat, cât şi posibilitatea impunerii
intereselor economico-sociale ale diferitelor grupuri de cetăţeni care deţin majoritatea politică de
decizie;
 preponderent politic, deoarece opţiunea pentru un anumit tip de politică economică, în
general de politică financiară şi monetară, reprezintă un act de decizie politică a forţelor majoritare
în Parlament. Optând pentru un tip sau altul de politică fiscală şi selectând anumite destinaţii de
alocare a resurselor bugetare, reprezentanţii forţelor politice care decid asupra bugetului iau, cu
certitudine, o hotărâre de ordin politic;
 cu continuitate ciclică, deoarece etapele procesului bugetar sunt stabilite prin legi
specifice, în baza principiilor anualităţii şi publicităţii bugetare, cu precizarea termenelor corecte
de derulare şi finalizare;
 de larg impact public, cu implicaţii la nivel macro şi microeconomic, care se manifestă
atât în plan economic, cât şi social.

1
Văcărel I., Georgescu F., Finanțe publice, Editura Didactică și Pedagogică, București, 2007.
 Fundamentarea bugetului se înscrie ca o componentă esenţială a procesului de stabilizare
macroeconomică durabilă, deoarece soldul bugetului influenţează direct sau indirect, atât evoluţia
creşterii economice, a nivelului preţurilor, a şomajului, cât şi evoluţia ratei dobânzii şi a soldului
contului curent al balanţei de plăţi.

2.2. Prezentarea etapelor și calendarul derulării procesului bugetar

Transpunerea în practică a etapelor procesului bugetar se realizează prin sistemul

instituţiilor publice specifice statului de drept, având caracteristica fundamentală, pe de o parte
separarea, pe orizontală în subsisteme instituţionale ale celor trei puteri în stat, iar pe de altă parte,
subordonarea, pe verticală, a instituţiilor în cadrul fiecăruia din aceste subsisteme. Apariţia
conflictului de interese între puterile statului se evită prin faptul că fundamentarea bugetului se
face de Guvern, iar aprobarea lui de către Parlament, precum şi prin faptul că organismele publice
din cadrul Guvernului care execută bugetul aprobat sunt supuse controlului financiar al unei
instituţii exterioare Guvernului, respectiv, Curtea de Conturi, acesta funcţionând sub autoritatea
Parlamentului.
Autonomia subsistemelor instituţionale şi controlul public asupra activităţii instituţiilor
respective asigură armonizarea alocării resurselor publice pentru bunuri şi servicii publice, precum
şi utilizarea cu eficienţă crescândă a alocaţiilor bugetare.
În conformitate cu prevederile Legii finanțelor publice, activitatea bugetară parcurge mai
multe etape al căror conținut este redat mai jos.

 Elaborarea proiectului de buget. Proiectele legilor bugetare anuale ale bugetelor

stabilite la nivel naţional se elaborează de către Guvern, prin subsistemul instituţiilor public aflate
în structura acestuia. Deosebit de importantă pentru armonizarea alocării şi utilizarea eficientă a
resurselor bugetare este elaborarea proiectelor de buget în raport cu rezultatele obţinute în
domeniile economico-sociale finanţate de la buget, astfel este necesară structurarea cheltuielilor
fiecărei agenţii guvernamentale de programe specifice atribuţiilor acesteia, precum şi formularea
unor criterii de performanţă adaptate la particularităţile fiecărui sector de activitate, pentru
evaluarea eficienţei, eficacităţii şi economicităţii programelor cu finanţare bugetară şi pe
ansamblul bugetului. Elaborarea proiectelor de buget are în vedere:
 prognozele indicatorilor macroeconomici şi sociali pentru anul bugetar în cauză
şi pentru următorii 3 ani;
 politicile fiscale şi bugetare;
 prevederile memorandumurilor de finanţare, sau ale altor acorduri cu organisme
şi instituţii financiare internaţionale, semnate şi/sau ratificate;
 politicile şi strategiile sectoriale, a priorităţilor stabilite în formularea
propunerilor de buget, prezentate de ordonatorii principali de credite;
 propunerile de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor principali de credite;
 programele întocmite de către ordonatorii principali de credite în scopul finanţării
unor acţiuni sau ansamblu de acţiuni, cărora le sunt asociate obiective precise şi indicatori de
rezultate şi de eficienţă (programele sunt însoţite de estimarea anuală a performanţelor fiecărui
program, care precizează: acţiunile, costurile asociate, obiectivele urmărite, rezultatele obţinute şi
estimate pentru anii următori, măsurate prin indicatori precişi, a căror alegere este justificată);
 propunerile de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum şi
de transferuri consolidabile pentru autorităţile administraţiei publice locale;
 posibilităţile de finanţare a deficitului bugetar.
Odată finalizat proiectul de buget, acesta se concretizează într-un pachet de documente
care constă în :
 expunerea de motive cu privire la proiectul legii bugetului de stat;
 anexe la proiectul de lege bugetară – ce cuprind structura veniturilor şi a
cheltuielilor;
 informaţii cu privire la modul de fundamentare a bugetului.
Proiectul de buget conţinând setul de documente enumerate mai sus, se transmite spre
aprobare Parlamentului.
Această etapă de elaborare a bugetului se derulează pe baza următorului calendar:
 Prognozele indicatorilor macroeconomici şi sociali pentru anul bugetar pentru care se
elaborează proiectul de buget, precum şi pentru următorii 3 ani, se elaborează de către Guvern,
prin M.F.P. până la data de 31 martie a anului curent. Toți acesți indicatori vor fi actualizați pe
parcursul desfășurării procesului bugetar.
 Ministerul Finanțelor Publice va înainta Guvernului până la data de 1 mai, obiectivele
politicii fiscale şi bugetare pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget şi
următorii 3 ani, împreună cu limitele de cheltuieli stabilite pe ordonatorii principali de credite,
urmând ca acesta să le aprobe până la data de 15 mai şi să informeze comisiile pentru buget, finanţe
şi bănci ale Parlamentului asupra principalelor orientări ale politicii sale macroeconomice şi ale
finanţelor publice;
 Ministerul Finanțelor Publice va transmite ordonatorilor principali de credite până la data de
1 iunie a fiecărui an, o scrisoare-cadru în care se prezintă contextul macroeconomic pe baza căruia se
vor întocmi proiectele de buget, metodologiile de elaborare a acestora, precum şi limitele de
cheltuieli aprobate de Guvern. În situația în care, schimbarea contextului macroeconomic impune
modificarea limitelor de cheltuieli, acestea vor fi aprobate de Guvern la propunerea M.F.P. şi vor
fi comunicate ordonatorilor principali de credite, până la data de 15 iunie, în vederea
redimensionării proiectelor de buget;
 Ordonatorii principali de credite au obligaţia ca până la data de 15 iulie a fiecărui an să
depună la M.F.P. propunerile pentru proiectul de buget şi anexele la acesta, pentru anul bugetar următor,
cu încadrarea în limitele de cheltuieli, şi estimările pentru următorii 3 ani, însoţite de documentaţii
şi fundamentări detaliate. De asemenea, Camera Deputaţilor şi Senatul, cu consultarea
Guvernului, îşi aprobă bugetele proprii şi le înaintează Guvernului în vederea includerii acestora
în bugetul de stat. M.F.P. examinează proiectele de buget şi poartă discuţii cu ordonatorii principali
asupra acestora, în caz de divergenţă hotărăşte Guvernul.
 Proiectele de buget şi anexele la acestea, definitivate, se depun la M.F.P. până la
data de 1 august a fiecărui an.
 Ministerul Finanțelor Publice pe baza proiectelor de buget ale ordonatorilor principali de
credite şi a bugetului propriu, întocmeşte proiectele legilor bugetare şi proiectele bugetelor, pe care le
depune la Guvern până la data de 30 septembrie a fiecărui an. Proiectul legii bugetului de stat este
însoţit de un raport privind situaţia macroeconomică pentru anul bugetar pentru care se elaborează
proiectul de buget şi proiecţia acesteia în următorii 3 ani. Un astfel de raport va cuprinde un
rezumat al politicilor macroeconomice în contextul cărora au fost elaborate proiectele de buget,
precum şi strategia Guvernului în domeniul investiţiilor publice. Prin urmare, raportul şi proiectele
legilor bugetare anuale vor exprima politica fiscal-bugetară a Guvernului, precum şi alte informaţii
relevante în domeniu.
 După însuşirea de către Guvern a proiectelor legilor bugetare, acesta le supune
spre adoptare Parlamentului cel mai târziu până la data de 15 octombrie.

 Aprobarea bugetului. Instituţia împuternicită prin Constituţie să aprobe proiectul

de buget este Parlamentul. Proiectul de buget parcurge în Parlament următoarele etape:
 prezentarea de către primul ministru sau ministrul finanţelor publice a raportului pe
marginea proiectului de buget în plenul Parlamentului;
 examinarea proiectului de buget în comisiile permanente ale Parlamentului şi apoi
analiza şi aprobarea acestuia în comisia de specialitate a legislativului, adică cea de buget,
finanţe şi bănci;
 dezbaterea şi aprobarea proiectului de buget în Parlament;
 promulgarea de către Preşedintele ţării a legii bugetului, aprobate de Parlament.
Bugetele se aprobă de către Parlament pe ansamblu, pe părţi, capitole, subcapitole, titluri,
articole, precum şi alineate, după caz, şi pe ordonatorii principali de credite pentru anul bugetar,
precum şi creditele de angajament pentru acţiuni multianuale. Estimările pentru următorii 3 ani
reprezintă informaţii privind necesarul de finanţare pe termen mediu şi nu vor face obiectul
autorizării pentru anii bugetari respectivi.
În situația în care, legile bugetare nu au fost adoptate cu cel puţin 3 zile înainte de expirarea
exerciţiului bugetar, Guvernul îndeplineşte sarcinile prevăzute în bugetul anului precedent,
limitele lunare de cheltuieli neputând depăşi de regulă 1/12 din prevederile bugetelor anului
precedent, cu excepţia cazurilor deosebite, temeinic justificate de către ordonatorii principali de
credite, sau, după caz, 1/12 din sumele propuse în proiectul de buget, în situaţia în care acestea
sunt mai mici decât cele din anul precedent. Instituţiile publice şi acţiunile noi, aprobate în anul
curent, dar care încep cu data de 1 ianuarie a anului bugetar următor, vor fi finanţate, până la
aprobarea legii bugetare, în limita a 1/12 din prevederile acestora cuprinse în proiectul de buget.

 Execuţia bugetară. După promulgarea de către Preşedinte, Legea privind bugetul

se publică în Monitorul Oficial, moment din care bugetul devine operaţional, trecându-se la execu-
ţia acestuia, care se realizează pe durata anului bugetar. Aceasta etapă constă în încasarea
veniturilor şi efectuarea cheltuielilor aprobate prin buget. Responsabilitatea execuţiei bugetare
revine Guvernului. Execuţia veniturilor bugetare se realizează prin aparatul fiscal al Ministerului
Finanţelor Publice şi constă în derularea următoarelor faze: aşezarea, lichidarea, emiterea titlului
de percepere şi perceperea efectivă a impozitului.
Respectarea destinaţiei şi a cuantumului aprobat pentru fiecare categorie de cheltuieli
bugetare impune, în execuţie, parcurgerea unor faze procedurale succesive pentru fiecare alocaţie
bugetară, după cum urmează: angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata. Urmare a faptului că în
execuţia bugetară funcţionează principiul separării atribuţiilor persoanelor care au calitatea de
ordonatori de credite de cele ale persoanelor cu calitate de contabil, se poate preciza că primele
trei faze sunt de competenţa ordonatorilor de credite, în timp ce plata este asigurată de şeful
compartimentului financiar-contabil în limita fondurilor disponibile. Ordonatorii de credite au
obligaţia de a angaja şi utiliza creditele bugetare doar în limita prevederilor şi potrivit destinaţiilor
aprobate.
Contabilitatea publică are drept sarcină reflectarea execuţiei bugetare, motiv pentru care
în conformitate cu prevederile din Legea finanţelor publice, aceasta este realizată pe baza
următoarele principii:
 creditele bugetare pentru cheltuielile fiecărui exerciţiu se prevăd şi aprobă prin
legea bugetară anuală, care stabileşte structura funcţională şi economică a acestora;
 creditele bugetare aprobate sunt autorizate pe durata exerciţiului bugetar, orice
credit bugetar neutilizat până la închiderea anului se anulează de drept;
 creditele bugetare pentru cheltuieli de personal nu pot fi majorate sau virate şi
utilizate la alte articole de cheltuieli;
 creditele bugetare aprobate pentru un ordonator principal de credite nu pot fi
virate şi utilizate pentru finanţarea altui ordonator principal de credite; similar, creditele bugetare
aprobate la un capitol nu pot fi utilizate pentru finanţarea altui capitol;
 virările de credite bugetare între celelalte subdiviziuni ale clasificaţiei bugetare
sunt de competenţa fiecărui ordonator principal de credite, pentru bugetul propriu şi cel al
instituţiilor din subordine şi se pot efectua în limita a 10 % din prevederile capitolului bugetar la
nivelul ordonatorului principal;
 virările de credite bugetare de la un capitol la altul al clasificaţiei bugetare precum
şi între programe se efectuează doar pe baza justificărilor şi trebuie să aibă acordul Ministerului
Finanţelor Publice. Acestea se fac în limita a 10% din prevederile capitolului bugetar şi respectiv
5% din prevederile programului, cu cel puţin o lună înainte;
 virările de credite se pot efectua începând cu trimestrul al III-lea al exerciţiului
bugetar între subdiviziunile clasificaţiei bugetare şi sunt în competenţa fiecărui ordonator
principal de credite
 intervenţie aflate la dispoziţia Guvernului;
 ordonator, pentru bugetul propriu şi bugetele instituţiilor subordonate;
 nu se pot efectua virări de credite bugetare de la capitolele care au fost majorate
din fonduri de rezervă sau ii principali de credite transmit lunar Ministerului Finanţelor Publice,
în termen de 5 zile de la închiderea lunii, situaţia virărilor de credite bugetare aprobate.
Contabilitatea va trebui să respecte pe parcursul execuţiei bugetare principiile
caracteristice ei ţinând cont de regulile impuse pentru utilizarea fondurilor publice.
 Închiderea execuţiei bugetare. Concretizarea modului de acţionare a bugetului se
efectuează prin întocmirea, la finele anului bugetar, a contului de execuţie bugetară. Acesta
reflectă finalitatea operaţiunilor de executare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare şi conduce la
determinarea modului cum executivul prin instituţiile publice din structura şi subordine sa, a
respectat încadrarea în veniturile, cheltuielile şi soldul bugetar aprobat de Parlament. Întocmirea
contului de execuţie bugetară se face de către Ministerul Finanţelor Publice, pe baza Situaţiilor
financiare şi a conturilor privind execuţia de casă a bugetului, elaborate de fiecare instituţie
publică. Contul de execuţie bugetară, întocmit de Ministerul Finanţelor Publice, se prezintă
Guvernului, care după discutare hotărăşte supunerea acestuia Parlamentului pentru dezbatere şi
aprobare.
Pe lângă conturile anuale de execuţie a bugetelor, Ministerul Finanţelor Publice,
întocmeşte anual contul general al datoriei publice a statului. Acesta va fi anexat contului
general anual de execuţie a bugetului de stat şi va cuprinde:
 conturile datoriei publice interne;
 contul datoriei publice externe directe a statului;
 situaţia garanţiilor guvernamentale pentru credite interne şi externe primite de
către alte persoane juridice.
La închiderea execuţiei bugetare se vor respecta următoarele principii:
 orice venit neîncasat şi orice cheltuială angajată, lichidată şi ordonanţată, în
cadrul prevederilor bugetare, şi neplătită până la 31 decembrie se va încasa sau se va plăti, după
caz, în contul bugetului pe anul următor;
 disponibilităţile din fondurile externe nerambursabile şi cele din fondurile publice
destinate cofinanţării contribuţiei financiare a Comunităţii Europene, rămase la finele
exerciţiului bugetar în conturile structurilor de implementare, se reportează în anul următor;
 pentru bugetul asigurărilor sociale de stat, respectiv bugetul fondurilor speciale
care se echilibrează prin subvenţii din bugetul de stat sub forma transferurilor consolidate,
excedentele rezultate din execuţia acestora se regularizează la sfârşitul exerciţiului bugetar cu
bugetul de stat, în limita subvenţiilor primite.
 Controlul execuţiei bugetare. După primirea contului general anual privind
execuţia bugetară, Parlamentul transmite documentul instituţiei supreme de control al finanţelor
publice, Curtea de Conturi. Aceasta raportează Parlamentului, rezultatele controalelor efectuate,
abaterile financiare şi neregulile constatate, măsurile de tragere la răspundere luate şi alte aspecte
pe care le consideră necesare, propunând, totodată măsuri de îmbunătăţire a unor dispoziţii legale
în vederea creşterii eficienţei utilizării banului public. Raportul se elaborează în termen de şase
luni de la primirea conturilor de la ordonatorii de credite şi se înaintează Parlamentului pentru
informare, analiză şi dezbatere.
În privinţa contului de execuţie bugetară, Curtea de Conturi efectuează la fiecare instituţie
publică controlul ulterior, vizând legalitatea şi calitatea datelor cuprinse în acest document, dar
poate efectua şi un control financiar preventiv, pe parcursul execuţiei bugetare. Totodată,
Guvernul îşi realizează propriul său control financiar: financiar şi preventiv, ce reprezintă controlul
intern propriu. De asemenea, mai funcţionează controlul politic executat de Parlament, cu prilejul
examinării aprobării proiectului de buget, cât şi la aprobarea contului de execuţie bugetară, precum
şi pe parcursul execuţiei bugetare.