Academia de Poliție „Alexandru Ioan Cuza”

Facultate: Facultatea de Poliție

Masterat: Managementul Investigării Fraudelor

INFRACȚIUNI ÎMPOTRIVA INTERESELOR FINANCIARE

ALE UNIUNII EUROPENE
FRAUDA LEGATĂ DE FONDURILE EUROPENE

Întocmit: Sd. masterand Ciubotariu-Vieriu Iulian

ACADEMIA DE POLIȚIE „ALEXANDRU IOAN CUZA”

BUCUREȘTI, 2021
 Cuprins

1. Rezumat
2. Introducere
3. Cauzele fenomenului de corupţie
4. Considerații referitoare la legislația actuală ce reglementează frauda
legată de fondurile europene
5. Protecţia intereselor financiare ale Uniunii Europene, combaterea
fraudei
6. Infracţiunea de obţinere pe nedrept a fondurilor europene – art. 18
7. Concluzii
8. Bibliografie
 Rezumat
Realitatea a oferit o diversitate de căi de acțiune prin care se pot săvârși ceea ce
generic sunt infracțiunile împotriva intereselor financiare ale Uniunii Europene,
respectiv frauda din fonduri nerambursabile, iar modalitățile de a dovedi sunt de
multe ori dificile. În vederea unui plus de specificitate, legislația clasifică tipurile
de fraudă ca fiind manipularea intenţionată a declaraţiilor financiare (de exemplu,
raportarea incorectă a veniturilor), orice tip de deturnare de bunuri tangibile sau
intangibile (de exemplu, rambursări frauduloase de cheltuieli) și corupţie (de
exemplu, mită, manipularea procedurilor de cerere de oferte, nedeclararea
conflictelor de interese, deturnare de fonduri). Mai mult, există structură speializată
pentru depistarea și cercetarea acestui tip de infracțiune, respectiv Departamentul
pentru Lupta Antifraudă aflat în coordonarea directă a primului ministru.

Cuvinte cheie: corupţie, fraudă, infracţiune.

1. Introducere
Necesitatea protejării intereselor financiare ale Uniunii Europene reprezintă un
deziderat important atât al instituţiilor comunitare, cât şi al autorităţilor naţionale
ale statelor membre, fiind, probabil, una din cele mai acute probleme în gestionarea
fondurilor europene.
De-a lungul timpului, problematica protecţiei fondurilor comunitare s-a aflat pe
agenda europeană constituind iniţial doar baza unor rapoarte, pentru ca apoi să fie
cuprinse în diferite acte normative europene.
În egală măsură, s-a pus şi problema necesităţii unei protecţii penală a
intereselor financiare ale UE. În acest sens a fost adoptată Convenţia din data de 26
iulie 1995 elaborată în temeiul art. K.3 din Tratatul privind Uniunea Europeană,
privind protejarea intereselor financiare ale Comunităţilor Europene, la care se
adaugă 3 protocoale ulterioare elaborate în temeiul aceluiaşi articol din Tratat.
În paragraful 1 al Convenţiei este definitit termenul de fraudă care se poate
materializa în două direcţii – frauda în materie de cheltuieli şi frauda în materie de
venituri. De altfel, cele două modalităţi ale fraudei sunt definite distinct la lit. a) şi
la lit. b) din paragraful menţionat.
În ceea ce priveşte competenţa materială cu privire la faza de urmărire penală în
cazul acestor infracţiuni, iniţial nu a fost stabilită o competenţă specială de
cercetare şi urmărire penală pentru astfel de fapte. Ulterior, ca urmare a modificării
OUG nr. 43/2002 privind Direcţia Naţională Anticorupţie, aceste infracţiuni
îndreptate împotriva intereselor financiare comunitare au fost date în competenţa
materială exclusivă a DNA, prin art. I, pct. 17 din OUG nr. 134/2005.
 Având în vedere modalitatea în care aceste fapte au fost introduse în legislaţia
penală naţională prin includerea unei noi secţiuni în Legea nr. 78/2000, lege
specială ce urmăreşte prevenirea şi sancţionarea fenomenului infracţional al
corupţiei, dar şi faptul că ulterior aceste fapte au fost date în competenţa materială
a procurorilor DNA, demonstrează, în opinia noastră, importanţa acordată acestui
gen de infracţiuni. Cu toate acestea, apreciem că stabilirea competenţei materiale a
procurilor DNA de a investiga acest gen de infracţiuni este cel puţin forţată în
contextul în care DNA a fost conceput ca un instrument de luptă specializat
împotriva fenomenului de mare corupţie, iar infracţiunile ce vizează fraudarea
fondurilor europene nu se încadrează într-o astfel de categorie.
Pe de altă parte, deşi această categorie de infracţiuni a fost inclusă în legea
privind combaterea corupţiei, iar competenţa de instrumentare şi urmărire penală a
fost dată DNA, în privinţa judecării unor astfel de fapte competenţa materială a
fost lăsată în sarcina judecătoriei (instanţă cu competenţă generală în materie
penală).
În aceeaşi măsură, este interesant de observat modalitatea de sistematizare a
infracţiunilor contra intereselor financiare ale Comunităţilor Europene în legislaţia
noastră naţională, cu atât mai mult cu cât legiuitorul a înţeles să incrimineze toate
modalităţile de comitere a fraudei comunitare din Convenţia PIF. Astfel, frauda în
materie de cheltuieli este cuprinsă în art. 18 1 cu două articole şi în alin. 18 2 alin. 1,
iar frauda în materie de venituri este cuprinsă în art. 182 alin. 3 şi în art. 183.
Toate aceste aspecte ce ţin exclusiv de politica penală la un moment dat sunt
mai puţin relevante în cazul practicienilor şi prezintă relevanţă exclusiv din punct
de vedere doctrinar. Ceea ce este însă esenţial este corecta interpretare şi aplicare a
normei de incriminare existentă. În acest sens, ne-am propus să facem o scurtă
analiză teoretică şi practică doar a infracţiunilor de fraudă în materie de cheltuieli,
singura întâlnită în practica judiciară naţională până în acest moment, sens în care
ne vom limita doar la infracţiunile prevăzute de art. 18 1 alin. 1 şi 2 şi art. 182 alin. 1
din
Legea nr. 78/2008, în privinţa infracţiunilor de fraudă în materie de venituri
urmând a face doar precizări tangenţiale acolo unde va fi cazul.

2. Cauzele fenomenului de corupţie

Pentru ca prevenirea şi combaterea fenomenului de corupţie să fie eficientă,
este necesară concentrarea pe înţelegerea cauzelor profunde ale diferitelor
manifestări ale actelor de corupţie, precum şi pe găsirea unor metode de eliminare
sau de diminuare a acestui fenomen.
Corupţia este un fenomen complex, multistructural şi multidimensional, un
fenomen economic, social şi politic, a că rui complexitate este determinată de
diverse cauze, care pot fi grupate în: economice, instituţionale, de ordin legal,
politice, sociale şi morale.
Cauzele economice rezidă în: costul ridicat al vieţii, cu o tendinţă de creştere
continuă; degradarea economiei şi, ca efect, pauperizarea populaţiei; salariile joase,
plătite cu întîrziere, ale funcţionarilor publici; bugetul de stat neviabil;
suprareglementarea sectorului privat.
Cauzele instituţionale cuprind: politica de cadre defectuoasă; promovarea în
posturi de răspundere a unor persoane incompetente şi corupte; lipsa de
transparenţă în activitatea administraţiei publice centrale şi locale, în organele de
drept; libertatea excesivă acordată factorilor de decizie; posibilitatea redusă de
demascare a persoanelor corupte; înzestrarea insuficientă a organelor de drept cu
mijloace tehnice; lipsa de resurse umane, logistice şi de tactici eficiente.
Cauzele de ordin legal rezidă în lacunele existente în legislaţie, în lipsa unor
mecanisme eficiente de executare a acesteia.
Cauzele politice constau în: lipsa de voinţă şi de responsabilitate politică;
existenţa unor factori interni şi externi care impun interesele de grup la luarea unor
decizii; nesoluţionarea problemei raioanelor de est; erorile comise în procesul de
realizare a reformelor economice şi sociale; concurenţa politică neloială; traficul de
influenţă asupra massmedia şi organelor de drept.
Cauzele sociale şi morale ţin de cultură, mentalitate, tradiţii de activitate
corupţională în organele puterii şi de drept şi constau în: dezintegrarea şi
demoralizarea societăţii; erodarea valorilor etice; informarea insuficientă a
societăţii civile; apatia şi pasivitatea civică; toleranţa publică; polarizarea socială;
dependenţa mijloacelor de informare în masă.
Principalele cauze care favorizează apariţia faptelor de corupţie în rândul
funcţionarilor sunt:
 nivelul scăzut al educaţiei profesionale şi civice a angajaţilor, precum şi
necunoaşterea obligaţiilor de conduită şi etică profesională;
 slaba informare a funcţionarilor cu privire la modul de sesizare a faptelor de
corupţie şi a instituţiilor care se ocupă de prevenirea şi combaterea corupţiei;
 lipsa unor modele comportamentale;
 existenţa unei culturi organizaţionale favorabile săvârşirii faptelor de
corupţie pe fondul formalismului instituţional în executarea controalelor şi
întârzierii sancţionatorii acelora care se fac vinovaţi de încălcarea
prevederilor legale;
  slaba rezistenţă la tentaţiile oferite în schimbul îndeplinirii defectuoase sau
neîndeplinirii atribuţiilor de serviciu (sume de bani, bunuri, servicii, avantaje
etc.);
 tendinţa de a acoperi abaterile colegilor, inclusiv cu privire la activităţile
infracţionale ale acestora. Această cultură are la bază şi unitatea care se
creează în timp între angajaţi (prin executarea în comun a unor sarcini, etc.),
dar şi prin mentalitatea de repulsie faţă de structurile de control (control
intern, anticorupţie, protecţie);
 dificultatea funcţionarilor de a refuza dispoziţiile/ ordinele ilegale ale unui
şef, şi/ sau de a sesiza fapta atunci când observă derularea unor activităţi
ilegale în interiorul instituţiei;
 nerefuzarea solicitărilor de soluţionare a unor cereri venite de la „colegii”
din diferite instituţii, care sunt, uneori, la limita legalităţii;
 tolerarea unui comportament de acceptare a unor „atenţii” din partea
colegilor (o astfel de atitudine nu trebuie încurajată deoarece există o
predispoziţie de a creşte gradul de acceptabilitate a corupţiei în instituţie şi
societate).

3. Considerații referitoare la legislația actuală ce reglementează frauda

legată de fondurile europene.
Încă din perioada preaderare specialiști în domeniul juridic au atras atenția
asupra necesității eficientizării protecției penale a intereselor financiare ale Uniunii
Europene prin elaborarea unor reguli penale aplicabile unitar în toate statele
membre6. Un alt pas a fost cel al introducerii în Legea nr.301/2004 (abrogată prin
Legea 286/2009) a unui capitol referitor la protecția intereselor financiare ale
Uniunii Europene. Din păcate acesta nu se regăsește în noua formulă a Codului
Penal ce va urma să intre în vigoare. Deși un reper de ajutor la care se raportează
literatura de specialitate este Corpus Juris, în procesul legislativ de conturare a unei
identități proprii acestui tip de fraudă mai sunt de parcurs etape.
Frauda privind fondurile europene este o infracțiune complexă ce poate fi
întâlnită sub multe forme (20 de sisteme de fraudare indicate de legislația specială),
relativ nouă, cu o amploare mare, întâlnită în orice verigă a lanțului cheltuirii
fondurilor europene. În gestionarea acestor fonduri România ca stat membru
răspunde referitor la protejarea intereselor financiare ale Uniunii Europene iar
consecințele financiare sunt semnificative. În acest context, reglementarea acestei
infracțiuni specifice doar la nivel de ordonanță de urgență a guvernului este
insuficientă, cu atât mai mult cu cât sancțiunile pentru săvârșirea acestui tip de
infracțiune nu sunt clar specificate, fiind menționate doar sancțiuni privitoare la
activitatea de prevenire, constatare și sancționare a neregulilor.
Fiecare stat membru și-a asumat luarea măsurilor necesare şi adecvate în
vederea combaterii fraudei și a oricăror alte activități ilegale care aduc atingere
intereselor financiare ale Uniunii și transpunerea în dreptul penal naţional a
dispoziţiilor convenției astfel încât comportamentele menţionate să constituie
infracţiuni penale. Astfel, este necesar un cadru de reglementare mai specific,
având o forță juridică superioară și introdus într-un timp cât mai scurt având în
vedere volumul semnificativ de fonduri europene angajate prin contracte de
finanțare și sumele ce urmează a fi angajate în perioada următoare de programare.

4. Protecţia intereselor financiare ale Uniunii Europene, combaterea

fraudei
Capitolul 6 din Versiune consolidată a Tratatului privind Uniunea Europeană şi
a Tratatului privind funcţionarea Uniunii Europene reglementează Combaterea
Fraudei.
Articolul 325 (fostul articolul 280 TCE) prevede că Uniunea şi statele membre
combat frauda şi orice altă activitate ilegală care aduce atingere intereselor
financiare ale Uniunii, prin măsuri luate în conformitate cu prezentul articol,
măsuri care descurajează fraudele şi oferă o protecţie efectivă în statele membre,
precum şi în instituţiile, organele, oficiile şi agenţiile Uniunii.
Pentru a combate frauda care aduce atingere intereselor financiare ale Uniunii,
statele membre adoptă aceleaşi măsuri pe care le adoptă pentru a combate frauda
care aduce atingere propriilor lor interese financiare.
Fără a aduce atingere altor dispoziţii ale tratatelor, statele membre îşi coordo-
nează acţiunea urmărind să apere interesele financiare ale Uniunii împotriva
fraudei. În acest scop, statele membre organizează, împreună cu Comisia, o
cooperare strânsă şi constantă între autorităţile competente.
Parlamentul European şi Consiliul, hotărând în conformitate cu procedura
legislativă ordinară, adoptă, după consultarea Curţii de Conturi, măsurile necesare
în domeniul prevenirii fraudei care aduce atingere intereselor financiare ale
Uniunii şi al combaterii acestei fraude, pentru a oferi o protecţie efectivă şi
echivalentă în statele membre, precum şi în instituţiile, organele, oficiile şi
agenţiile Uniunii.
Comisia, în cooperare cu statele membre, prezintă anual Parlamentului
European şi Consiliului un raport privind măsurile adoptate pentru punerea în
aplicare a prezentului articol.
Conform raportului anual al Comisiei privind „Protecţia intereselor financiare
ale UE”, fraudele care afectează bugetul UE au înregistrat o uşoara creştere in anul
2012 in comparaţie cu anul 2011. În ceea ce priveşte cheltuielile, au fost afectate
de frauda, în total, 315 milioane euro din fondurile UE, ceea ce reprezintă 0,25 %
din bugetul pentru cheltuieli. Această sumă trebuie comparată cu cele 295 de
milioane euro care au fost afectate de fraudă în anul precedent. Aceasta creştere
este cauzată, aproape în totalitate, de două cazuri de fraudă care au afectat
fondurile de preaderare şi care implică sume mari. În ceea ce priveşte veniturile
bugetare, fraudele suspectate sau confirmate s-au ridicat la 77,6 milioane euro,
ceea ce reprezintă 0,42 % din totalul resurselor proprii tradiţionale colectate pentru
anul 2012. Aceasta sumă trebuie comparată cu cele 109 milioane euro care au fost
afectate de fraudă în anul precedent.
Pentru a răspunde obligaţiilor asumate de statul român pe plan internaţional, s-a
procedat la completarea unor ipoteze de incriminare din cadrul art. 18 1-183sau
185 din Legea nr. 78/2000.

5. Infracţiunea de obţinere pe nedrept a fondurilor europene – art. 181

Potrivit alin. 1 al textului legal, constituie infracţiune „Folosirea sau
prezentarea de documente ori declaraţii false, inexacte sau incomplete, care are
ca rezultat obţinerea pe nedrept de fonduri din bugetul general al Comunităţilor
Europene sau din bugetele administrate de acestea ori în numele lor”, cuantumul
pedepsei fiind stabilit între 3 şi 15 ani închisoare.
Potrivit alin. 2 a aceluiaşi text legal „Cu aceeaşi pedeapsă se sancţionează
omisiunea de a furniza, cu ştiinţă, datele cerute potrivit legii pentru obţinerea de
fonduri din bugetul general al Comunităţilor Europene sau din bugetele
administrate de acestea ori în numele lor, dacă fapta are ca rezultat obţinerea pe
nedrept a acestor fonduri.”
Modalitatea de redactare a normei de incriminare relevă faptul că infracţiunea
de obţinere pe nedrept a fondurilor europene este o formă atipică a infracţiunii de
înşelăciune în convenţii (art. 215 alin. 1 şi 3 Cod penal). Latura obiectivă a acesteia
se poate realiza fie printr-o acţiune comisivă (în cazul alin. 1) ce presupune
prezentarea unor documente ori declaraţii false, inexacte sau incomplete, fie printr-
o acţiune omisivă (în cazul alin. 2) atunci când, cu ştiinţă, se omite furnizarea unor
date cerute de lege, date care dacă ar fi cunoscute ar conduce la neacordarea
fondurilor. În ambele modalităţi de comitere a faptei – omisiune sau comisiune –
este indusă în eroare autoritatea competentă să decidă asupra eligibilităţii unui
proiect şi să acorde fonduri băneşti din bugetele comunitare.
În privinţa faptei prevăzute la alin. 1 se remarcă şi faptul că aceasta este o
infracţiune complexă, având un obiect juridic special. În primul rând sunt ocrotite
relaţiile sociale privitoare la corecta accesare a fondurilor comunitare, dar în egală
măsură sunt ocrotite şi relaţiile sociale privitoare la încrederea pe care trebuie să o
prezinte înscrisurile producătoare de efecte juridice. Fiind o infracţiune complexă,
aceasta absoarbe în conţinutul ei o infracţiune de fals, întrucât textul de incriminare
include, în mod obligatoriu, ca element al laturii obiective, prezentarea de
documente ori declaraţii false, inexacte ori incomplete.
Întrucât din analiza practicii judiciare publicată cu privire la infracţiunea de
obţinere pe nedrept a fondurilor europene se constată soluţii neunitare în privinţa
absorbţiei infracţiunii de fals în infracţiunea specială prevăzută de art. 18 1 alin. 1
din Legea nr. 78/2000 credem că merită să ne oprim atenţia asupra acestei
chestiuni.
Textul de incriminare impune ca pentru existenţa infracţiunii să fie folosite
sau prezentate documente ori declaraţii false, incomplete sau inexacte. Pornind
tocmai de la această condiţie este necesar a face o scurtă trecere în revistă a
infracţiunilor de fals şi a analiza raportat la textul art. 18 1 care din infracţiunile de
fals sunt absorbite în conţinutul infracţiunii complexe. Titlul VII capitolul III din
Codul penal reglementează falsurile în înscrisuri, art. 288–292 incriminând falsul
material în înscrisuri oficiale, falsul intelectual, falsul în înscrisuri sub semnătură
privată, uzul de fals şi falsul în declaraţii.
În privinţa infracţiunilor de uz de fals (art. 291 Cod penal) şi fals în declaraţii
(art. 292 Cod penal), acestea întotdeauna vor fi abosrbite în conţinutul infracţiunii
de obţinere pe nedrept a fondurilor comunitare prevăzută de art. 181 alin. 1.
Susţinem acest lucru întrucât textul de lege arată că este infracţiune folosirea sau
prezentarea de documente ori declaraţii false, incomplete sau inexacte ceea ce
presupune întotdeauna şi comiterea infracţiunii de uz de fals sau fals în declaraţii,
cu condiţia ca aceste infracţiuni de fals să fie urmate de obţinerea de fonduri
europene. Ca atare atât doctrina, cât şi practica judiciară sunt unanime.
Pornind de la toate aceste aspecte, dar şi de la faptul că infracţiunile de fraudare
a fondurilor europene, cu excepţia celei prevăzute la art. 18 5, se pot comite sub
aspectul laturii subiective doar cu intenţie (ceea ce presupune că autorul
infracţiunii cunoaşte că documentul utilizat este falsificat, însă în persistenţa sa
infracţională înţelege să îl folosească în materialitatea lui tocmai pentru a obţine
fonduri europene), ne crează convingerea că în toate situaţiile în care la comiterea
infracţiunii prevăzută de art. 181 alin. 1 se utilizează un înscris sub semnătură
privată falsificat, dacă autorul faptei a participat şi la realizarea falsului, fie în mod
direct, fie în oricare din formele de participaţie penală, inclusiv participaţie
improprie, în sarcina lui se va reţine doar infracţiunea din legea specială care va
absorbi întotdeauna infracţiunea prevăzută de art. 290 Cod penal.Modalitatea de
incriminare a infracţiunii de obţinere pe nedrept de fonduri europene prevăzută la
alin. 1 şi 2 al art. 181 are conţinut alternativ. Astfel, dacă pe parcursul derulării unui
proiect finanţat din fonduri comunitare vor fi realizate ambele modalităţi de
comitere a faptei nu vom fi în prezenţa unei pluralităţi infracţionale şi nu se va
reţine un concurs de infracţiuni între alin. 1 şi alin. 2, ci se va reţine o infracţiune
unică, care eventual poate fi comisă în formă continuată.
Mai trebuie precizat faptul că această infracţiune, în oricare din modalităţile ei,
poate parcurge oricare din fazele activităţii infracţionale: faza actelor preparatorii –
nesancţionată penal, faza tentativei – incriminată de art. 184 şi infracţiune
consumată. Consumarea infracţiunii are loc doar la momentul la care fondurile
solicitate au fost efectiv primite şi intră în sfera de dispoziţie a celui care a obţinut
finanţarea prin mijloace frauduloase.
Totodată, infracţiunea de obţinerea pe nedrept a fondurilor comunitare are o
formă agravată, reglementată de art. 181 alin. 3 în care se arată că dacă fapta a
produs consecinţe deosebit de grave pedeapsa este închisoare de la 10 la 20 de ani.

Concluzii
Fraudarea intereselor financiare ale Comunităţilor Europene reprezintă o
reală problemă atât la nivelul instituţiilor comunitare, cât şi la nivelul autorităţilor
naţionale. Combaterea acestui fenomen extrem de complex prin măsuri de natură
penală cade exclusiv în sarcina statelor membre. În ceea ce priveşte România,
eforturile în această direcţie sunt evidente. Cu toate acestea, lipsa de informare a
cetăţenilor, dar şi a autorităţilor, precum şi dificultăţile de ordin birocratic în
accesarea fondurilor europene crează premisele săvârşirii unor fapte ilicite ce intră
în sfera dreptului penal şi care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii. Mai
mult, modalitatea de incriminare a acestor fapte (care poate fi evident
îmbunătăţită), dar şi practica neunitară a autorităţilor judiciare în această materie,
reprezintă factori perturbatori în protecţia penală eficientă a resurselor din bugetele
comunitare, inconveniente pe care atât doctrina cât şi jurisprudenţa sunt în măsură
să le înlăture prin eforturi comune în acelaşi sens – corecta aplicare a legii şi
conştientizarea efectelor negative a fenomenului de fraudă comunitară.
 Bibliografie

1. Baciu, Rosita – Premisele combaterii fraudei în U.E., Analele Ştiinţifice ale

Universităţii „Al. I. Cuza”, Iaşi, Tomul II, Ştiinţe Juridice, 2006;
2. G. Antoniu, Protecția penală a intereselor financiare ale comunităților
europene, Revista de Drept Penal nr.2/2002;
3. I. M. Costea, Combaterea evaziunii fiscale și frauda comunitară, Ed.
C.H.Beck, București, 2010;
4. N. Neagu, Fraudarea bugetului comunitar sub aspectul cheltuielilor, în
Revista de Drept Penal nr. 3/2008, Bucureşti 2008;
5. O. Dobleagă, M-M. Baciu, B. Karoly, Infracţiuni împotriva intereselor
financiare ale Comunităţilor Europene (I), în Revista de Drept Penal nr. 4/2008,
Bucureşti 2008, p. 160; N. Neagu, Fraudarea bugetului comunitar sub aspectul
cheltuielilor, în Revista de Drept Penal nr. 3/2008, Bucureşti 2008.