M.Of.Nr.

609 din 22 iunie 2022

DECIZIA Nr. 79
din 3 martie 2022
referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor
art. 5
alin. (2) lit. d), ale art. 6, ale art. 13 lit. a), ale art. 65
lit. h)
si ale art. 71 din Legea nr. 55/2020 privind unele masuri pentru
prevenirea
si combaterea efectelor pandemiei de COVID-19



Valer Dorneanu - presedinte
Cristian Deliorga - judecator
Marian Enache - judecator
Daniel Marius Morar - judecator
Mona-Maria Pivniceru - judecator
Gheorghe Stan - judecator
Livia Doina Stanciu - judecator
Elena-Simina Tanasescu - judecator
Varga Attila - judecator
Simina Popescu-Marin - magistrat-asistent



Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror
Ioan-Sorin-Daniel Chiriazi.
1. Pe rol se afla solutionarea exceptiei de
neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 5 alin. (2) lit. d),
ale art. 6, ale art. 13 lit. a), ale art. 65 lit. h) si ale art.
71 din Legea nr. 55/2020 privind unele masuri pentru prevenirea
si combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, exceptie ridicata
de Catalin Dinulescu in Dosarul nr. 27.296/4/2020 al Tribunalului
Bucuresti - Sectia a II-a contencios administrativ si fiscal si
care formeaza obiectul Dosarului Curtii Constitutionale nr.
3.478D/2021.
 2. La apelul nominal lipsesc partile. Procedura de instiintare
este legal indeplinita.
3. Cauza fiind in stare de judecata, presedintele Curtii
acorda cuvantul reprezentantului Ministerului Public, care pune
concluzii de respingere, ca neintemeiata, a exceptiei de
neconstitutionalitate, sens in care arata ca prin cele doua acte
normative evocate, ordinul comun al ministrului sanatatii si al
ministrului afacerilor interne si hotararea Guvernului, nu se
creeaza un paralelism legislativ. Textele normative in temeiul
carora sunt adoptate aceste acte normative se regasesc in
cuprinsul aceleiasi legi, respectiv in Legea nr. 55/2020, in art.
5 alin. (2) si art. 13 lit. a), fiind vorba de un raport intre o
norma generala si o norma speciala. De asemenea, invoca
jurisprudenta in materie a Curtii Constitutionale, spre exemplu,
Decizia nr. 381 din 8 iunie 2021 si Decizia nr. 391 din 8 iunie
2021.

CURTEA,

avand in vedere actele si lucrarile dosarului, retine
urmatoarele:
4. Prin Incheierea din 11 noiembrie 2021, pronuntata in
Dosarul nr. 27.296/4/2020, Tribunalul Bucuresti - Sectia a II-a
contencios administrativ si fiscal a sesizat Curtea
Constitutionala cu exceptia de neconstitutionalitate a
dispozitiilor art. 5 alin. (2) lit. d), ale art. 6, ale art. 13
lit. a), ale art. 65 lit. h) si ale art. 71 din Legea nr. 55/2020
privind unele masuri pentru prevenirea si combaterea efectelor
pandemiei de COVID-19. Exceptia a fost ridicata de Catalin
Dinulescu intr-o cauza avand ca obiect solutionarea apelului
formulat impotriva unei sentinte prin care a fost respinsa
plangerea impotriva procesului-verbal de constatare a
contraventiei prevazute de art. 65 lit. h) din Legea nr. 55/2020
si sanctionate de art. 66 lit. a) din acelasi act normativ.
5. In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate, autorul
acesteia sustine, in esenta, ca prevederile de lege criticate
sunt neconstitutionale, deoarece prin prisma acestora se creeaza
un paralelism legislativ. Astfel, autorul arata ca legislatia in
vigoare la 27 octombrie 2020 (data procesului-verbal de
constatare si sanctionare a contraventiei) prevedea
obligativitatea purtarii mastii in spatiile deschise, iar
obligativitatea purtarii mastii putea fi instituita nu numai prin
ordinul comun al ministrului sanatatii si al ministrului
afacerilor interne, emis in aplicarea art. 13 lit. a) din Legea
nr. 55/2020, ci si prin hotararea Guvernului, adoptata in
aplicarea art. 5 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 55/2020 si sub
sanctiunea prevederilor art. 65 lit. h) din lege. Cu alte
cuvinte, aceeasi obligativitate a purtarii mastii putea fi
introdusa prin acte normative diferite, respectiv prin Ordinul
ministrului sanatatii si al ministrului afacerilor interne nr.
874/81/2020 privind instituirea obligativitatii purtarii mastii
de protectie, a triajului epidemiologic si dezinfectarea
obligatorie a mainilor pentru prevenirea contaminarii cu virusul
SARS-CoV-2 pe durata starii de alerta sau prin Hotararea
Guvernului nr. 856/2020 privind prelungirea starii de alerta pe
teritoriul Romaniei incepand cu data de 15 octombrie 2020, precum
si stabilirea masurilor care se aplica pe durata acesteia pentru
prevenirea si combaterea efectelor pandemiei de COVID-19. Intr-o
anumita masura, acest rationament ar fi putut fi acceptat daca s-
ar fi putut interpreta ca, in aplicarea prevederilor art. 5 alin.
(2) lit. d), ale art. 6, ale art. 13 lit. a) si ale art. 71 din
Legea nr. 55/2020, exista o optiune normativa alternativa din
punctul de vedere al emitentului actului, in sensul ca ori cei
doi ministri (ministrul sanatatii si ministrul afacerilor
interne) ori intregul Guvern ar fi considerat oportuna, la un
moment dat, instituirea obligativitatii purtarii mastii in
anumite spatiile publice sau in toate spatiile publice (inclusiv
cele deschise). Insa aceste masuri, avand emitenti diferiti, nu
se puteau suprapune (acelasi obiect) si nici coexista (aceeasi
legiferare). Atat Ordinul ministrului sanatatii si al ministrului
afacerilor interne nr. 874/81/2020, cat si Hotararea Guvernului
nr. 856/2020 (care a fost in vigoare pe o perioada determinata,
de 30 zile) s-au aflat in vigoare in aceeasi perioada si de aceea
ne aflam in situatia unei duble legiferari, in sensul
reglementarii aceluiasi aspect, aplicandu-se aceeasi solutie
juridica, respectiv aceea a obligativitatii purtarii mastii de
protectie in spatiile inchise, evident cu temeiuri juridice
diferite, respectiv art. 13 lit. a) sau art. 5 alin. 2 lit. d)
din Legea 55/2020, ceea ce este inadmisibil. De asemenea, suntem
in situatia reglementarii aceluiasi aspect, aplicandu-se solutii
juridice diferite, respectiv obligativitatea purtarii mastii in
spatiile deschise, din perspectiva emitentului, Guvernul, si
recomandarea purtarii mastii in spatiile deschise, din
perspectiva emitentilor ordinului comun, respectiv ministrul
sanatatii si ministrul afacerilor interne, ceea ce este, de
asemenea, inadmisibil. Prin urmare, autorul arata ca motivarea
instantei de fond este cel mai bun exemplu pentru lipsa de
claritate si predictibilitate a unei norme juridice de nivel
superior [prevederile art. 13 lit. a), ale art. 5 alin. (2) lit.
d) si ale art. 65 lit. h) din Legea nr. 55/2020], intrucat
autorul exceptiei s-a raportat in ceea ce priveste conduita sa
din data de 27 octombrie 2020 la prevederile art. 13 lit. a) din
Legea nr. 55/2020, puse in aplicare prin Ordinul ministrului
sanatatii si al ministrului afacerilor interne nr. 874/81/2020,
apreciind ca purtarea mastii de protectie in spatiile publice
deschise are caracter de recomandare, nicidecum caracter
obligatoriu. In opinia autorului exceptiei, situatia expusa
reprezinta un caz clasic de paralelism legislativ, care este
interzis expres de prevederile art. 16 alin. (1) din Legea nr.
24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea
actelor normative.
6. Tribunalul Bucuresti - Sectia a II-a contencios
administrativ si fiscal opineaza ca exceptia de
neconstitutionalitate invocata este intemeiata. Tribunalul
observa ca apelantul invoca neconstitutionalitatea prevederilor
art. 5 alin. (2) lit. d), ale art. 6, ale art. 13 lit. a), ale
art. 65 lit. h) si ale art. 71 din Legea nr. 55/2020, in raport
cu dispozitiile art. 1 alin. (5) si ale art. 53 alin. (2) din
Constitutie, in realitate fiind nemultumit de lipsa de claritate
si previzibilitate a normei si mai ales de ceea ce numeste
„paralelism legislativ“, adica de reglementarea in mod
concomitent, uneori in mod diferit, a masurii obligativitatii
purtarii mastii de protectie in spatiile publice inchise sau
deschise, atat prin Ordinul ministrului sanatatii si al
ministrului afacerilor interne (nr. 874/81/2020), cat si prin
Hotararea Guvernului privind prelungirea starii de alerta (nr.
856/2020).
7. Prevederile art. 1 alin. (5) din Constitutie consacra
principiul respectarii obligatorii a legilor. Pentru a fi
respectata de destinatarii sai, legea trebuie sa indeplineasca
anumite cerinte de precizie, claritate si previzibilitate, astfel
incat acestia sa isi poata adapta in mod corespunzator conduita.
Astfel, exceptia de neconstitutionalitate este intemeiata in ceea
ce priveste criticile referitoare la caracterul lipsit de
claritate si previzibilitate al dispozitiilor art. 5 alin. (2)
lit. d), ale art. 6, ale art. 13 lit. a), ale art. 65 lit. h) si
ale art. 71 din Legea nr. 55/2020, dispozitiile amintite putand
fi interpretate in sensul ca se refera atat la competenta
ministrului sanatatii si a ministrului afacerilor interne, cat si
a Guvernului de a emite ordine, respectiv acte administrative
normative supuse unui regim de putere publica, in vederea
organizarii executarii legii sau a executarii in concret a legii
si in limitele stabilite de aceasta, textul de lege permitand
instituirea obligatiei cetatenilor de a purta masca in competenta
atat a ministrului sanatatii si a ministrului afacerilor interne,
cat si a Guvernului, reglementari concomitente, cu continut
diferit. Astfel, exista riscul ca drepturi fundamentale sa fie
limitate altfel decat in temeiul unei legi organice.
8. De asemenea, instanta judecatoreasca evoca jurisprudenta
Curtii Constitutionale, prin care s-a statuat anterior ca actele
normative cu putere de lege si actele administrative cu caracter
normativ prin care se stabilesc si se sanctioneaza contraventii
trebuie sa intruneasca toate conditiile de calitate ale normei:
accesibilitate, claritate, precizie si previzibilitate (Decizia
nr. 152 din 6 mai 2020, paragraful 130). Astfel se constata ca o
multitudine de institutii si autoritati publice responsabile,
Guvernul, ministerele de resort sau Comitetul National pentru
Situatii Speciale de Urgenta, emit reglementari paralele sau
contradictorii, in vederea aplicarii masurilor prevazute de Legea
nr. 55/2020.
9. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr.
47/1992, incheierea de sesizare a fost comunicata presedintilor
celor doua Camere ale Parlamentului, Guvernului si Avocatului
Poporului, pentru a-si exprima punctele de vedere asupra
exceptiei de neconstitutionalitate.
10. Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului, Guvernul
si Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere
asupra exceptiei de neconstitutionalitate.

CURTEA,

examinand incheierea de sesizare, raportul intocmit de
judecatorul-raportor, concluziile procurorului, prevederile
legale criticate, raportate la dispozitiile Constitutiei, precum
si Legea nr. 47/1992, retine urmatoarele:
11. Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este
competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. d) din
Constitutie, precum si ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 si
29 din Legea nr. 47/1992, sa solutioneze exceptia de
neconstitutionalitate.
12. Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate, astfel cum
rezulta din dispozitivul incheierii de sesizare, il constituie
dispozitiile art. 5 alin. (2) lit. d), ale art. 6, ale art. 13
lit. a), ale art. 65 lit. h) si ale art. 71 din Legea nr. 55/2020
privind unele masuri pentru prevenirea si combaterea efectelor
pandemiei de COVID-19, publicata in Monitorul Oficial al
Romaniei, Partea I, nr. 396 din 15 mai 2020, care au urmatorul
cuprins:
– Art. 5 alin. (2) lit. d): „Masurile pentru asigurarea
rezilientei comunitatilor sunt: [...] d) masuri de protectie a
vietii si pentru limitarea efectelor tipului de risc produs
asupra sanatatii persoanelor, inclusiv instituirea carantinei sau
a izolarii la domiciliu;“;
- Art. 6: „Hotararile prin care se declara ori se prelungeste
starea de alerta, precum si cele prin care se stabileste
aplicarea unor masuri pe durata starii de alerta cuprind:
a) baza legala;
b) perioada starii de alerta;
c) masuri pentru cresterea capacitatii de raspuns, asigurarea
rezilientei comunitatilor si diminuarea impactului tipului de
risc necesar a fi aplicate, conditiile concrete de aplicare si
destinatarii acestor masuri;
d) institutiile si autoritatile publice care pun in aplicare
sau urmaresc respectarea aplicarii masurilor, dupa caz.“;
– Art. 13 lit. a): „Pe durata starii de alerta, prin ordin
comun al ministrului sanatatii si ministrului afacerilor interne
se poate institui:
a) obligativitatea purtarii mastii de protectie in spatiile
publice inchise, spatiile comerciale, mijloacele de transport in
comun si la locul de munca;“;
– Art. 65 lit. h): „Constituie contraventii, in masura in care
nu sunt savarsite in astfel de conditii incat sa fie considerate
potrivit legii penale infractiuni, urmatoarele fapte savarsite pe
durata starii de alerta: [...] h) nerespectarea de catre
persoanele fizice a masurilor individuale de protectie a vietii
si pentru limitarea efectelor tipului de risc produs asupra
sanatatii persoanelor, stabilite conform art. 5 alin. (2) lit.
d);“;
– Art. 71: „(1) In vederea punerii in aplicare a masurilor
prevazute de prezenta lege, Guvernul adopta hotarari, la
propunerea ministerelor de resort sau a CNSSU.
(2) In vederea aplicarii masurilor prevazute de prezenta lege,
ministerele si celelalte autoritati responsabile, la propunerea
CNSSU, dupa caz, emit ordine si instructiuni.“
13. Referitor la dispozitiile art. 13 lit. a) din Legea nr.
55/2020, Curtea observa ca, la data sesizarii sale in prezenta
cauza, aceste prevederi de lege erau modificate prin art. I pct.
1 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 192/2020 pentru
modificarea si completarea Legii nr. 55/2020 privind unele masuri
pentru prevenirea si combaterea efectelor pandemiei de COVID-19,
precum si pentru modificarea lit. a) a art. 7 din Legea nr.
81/2018 privind reglementarea activitatii de telemunca, publicata
in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 1042 din 6
noiembrie 2020. Insa, avand in vedere ca in cauza dedusa
judecatii exista posibilitatea sa continue sa produca efecte
juridice dispozitiile art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020, in
forma anterioara acestei modificari, Curtea retine ca obiect al
exceptiei de neconstitutionalitate aceste dispozitii de lege,
astfel cum a fost sesizata prin Incheierea din 11 noiembrie 2021,
pronuntata de Tribunalul Bucuresti - Sectia a II-a contencios
administrativ si fiscal.
14. In opinia autorului exceptiei, prevederile de lege
criticate contravin dispozitiilor din Constitutie cuprinse in
art. 1 alin. (5) privind obligativitatea respectarii
Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor si art. 53 privind
restrangerea exercitiului unor drepturi sau al unor libertati.
15. Examinand exceptia de neconstitutionalitate a
dispozitiilor art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020, in forma in
vigoare la data incheierii procesului-verbal de constatare si
sanctionare a contraventiei (27 octombrie 2020), impotriva caruia
autorul exceptiei a formulat plangere, Curtea retine ca aceste
dispozitii legale reglementeaza posibilitatea instituirii prin
ordin comun al ministrului sanatatii si al ministrului afacerilor
interne a obligativitatii purtarii mastii de protectie in
spatiile publice inchise, spatiile comerciale, mijloacele de
transport in comun si la locul de munca.
 16. De asemenea, Curtea observa ca, prin Sentinta civila nr.
4.489 din 6 aprilie 2021, pronuntata de Judecatoria Sectorului 4
Bucuresti - Sectia civila in Dosarul nr. 27.296/4/2020, s-a
retinut ca, prin procesul-verbal, petentul (autorul exceptiei) a
fost sanctionat cu amenda contraventionala, aratandu-se ca „la
data de 27 octombrie 2020 orele 15.50, aflandu-se pe strada
(...), in zona de acces la Patriarhie, (...) a fost depistat fara
masca de protectie“ si ca fapta contraventionala a fost incadrata
in prevederile art. 65 lit. h) si sanctionata conform art. 66
lit. a) din Legea nr. 55/2020.
17. In aceste conditii, Curtea constata ca dispozitiile art.
13 lit. a) din Legea nr. 55/2020 nu au aplicabilitate in cauza in
care a fost invocata exceptia. Potrivit art. 29 alin. (1) din
Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii
Constitutionale, „Curtea Constitutionala decide asupra
exceptiilor ridicate in fata instantelor judecatoresti sau de
arbitraj comercial privind neconstitutionalitatea unei legi sau
ordonante ori a unei dispozitii dintr-o lege sau dintr-o
ordonanta in vigoare, care are legatura cu solutionarea cauzei in
orice faza a litigiului si oricare ar fi obiectul acestuia“.
Legatura cu solutionarea cauzei presupune atat aplicabilitatea
textului criticat in cauza dedusa judecatii, cat si necesitatea
invocarii exceptiei de neconstitutionalitate in scopul
restabilirii starii de legalitate, conditii ce trebuie intrunite
cumulativ, pentru a fi satisfacute exigentele pe care le impun
dispozitiile art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 in privinta
pertinentei exceptiei de neconstitutionalitate in desfasurarea
procesului (a se vedea, in acest sens, Decizia nr. 303 din 5
iunie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I,
nr. 508 din 8 iulie 2014, paragraful 24). In consecinta, intrucat
prevederile art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020 nu au legatura
cu solutionarea cauzei a quo, Curtea constata ca exceptia de
neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 13 lit. a) din Legea
nr. 55/2020 este inadmisibila.
18. De altfel, doar instanta de judecata are competenta ca, pe
baza probelor existente la dosarul cauzei, sa se pronunte atat
privitor la legalitatea, cat si la temeinicia sanctiunii
contraventionale aplicate.
19. Referitor la exceptia de neconstitutionalitate a
dispozitiilor art. 5 alin. (2) lit. d), ale art. 6, ale art. 65
lit. h) si ale art. 71 din Legea nr. 55/2020, Curtea observa ca,
astfel cum rezulta din motivarea exceptiei de
neconstitutionalitate, autorul acesteia are in vedere o anumita
interpretare a textelor de lege, raportat la specificul cauzei
aflate pe rolul instantei judecatoresti. Astfel cum se arata in
actul de sesizare, autorul exceptiei invoca lipsa de claritate si
previzibilitate a normei, sustinand existenta unui „paralelism
legislativ“, constand in reglementarea in mod concomitent, si
uneori in mod diferit, a masurii obligativitatii purtarii mastii
de protectie in spatiile publice inchise sau deschise, atat prin
Ordinul ministrului sanatatii si al ministrul afacerilor interne
nr. 874/81/2020 privind instituirea obligativitatii purtarii
mastii de protectie, a triajului epidemiologic si dezinfectarea
obligatorie a mainilor pentru prevenirea contaminarii cu virusul
SARS-CoV-2 pe durata starii de alerta, cat si prin Hotararea
Guvernului nr. 856/2020 privind prelungirea starii de alerta pe
teritoriul Romaniei incepand cu data de 15 octombrie 2020, precum
si stabilirea masurilor care se aplica pe durata acesteia pentru
prevenirea si combaterea efectelor pandemiei de COVID-19. Sub
acest aspect, Curtea retine ca intreaga critica de
neconstitutionalitate este construita pe un rationament care
implica, in esenta, o modalitate de interpretare a dispozitiilor
art. 5 alin. (2) lit. d), ale art. 6, ale art. 65 lit. h) si ale
art. 71 din Legea nr. 55/2020, respectiv ale art. 13 lit. a) din
Legea nr. 55/2020, acestea din urma, asa cum s-a evidentiat mai
sus, neavand legatura cu solutionarea cauzei.
20. In acelasi timp, Curtea retine ca sustinerile autorului
exceptiei se circumscriu unor probleme de interpretare si
aplicare a dispozitiilor de lege, in ceea ce priveste organizarea
executarii legii sau a executarii in concret a legii, adica a
punerii in aplicare, respectiv a aplicarii masurilor prevazute de
Legea nr. 55/2020, de catre autoritatile publice care au
competenta de a emite acte administrative in materie. Or,
asemenea aspecte nu pot fi convertite in vicii de
neconstitutionalitate menite sa justifice contrarietatea acestora
cu dispozitiile din Legea fundamentala. In cadrul controlului
judecatoresc al actelor administrative ale autoritatilor publice,
instantele judecatoresti pot analiza daca exista conditiile
obiective care justifica prelungirea starii de alerta, precum si
daca sunt respectate exigentele constitutionale referitoare la
restrangerea exercitiului unor drepturi sau al unor libertati (a
se vedea, in acest sens, Decizia nr. 392 din 8 iunie 2021,
publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 688 din
12 iulie 2021).
21. Asadar, Curtea constata ca, in speta, sunt incidente
prevederile art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind
organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, potrivit
carora „Curtea Constitutionala se pronunta numai asupra
constitutionalitatii actelor cu privire la care a fost sesizata
[...]“. In consecinta, intrucat criticile formulate vizeaza, in
realitate, aspecte referitoare la interpretarea si aplicarea
legii de catre autoritatile publice competente, iar in caz de
litigiu de catre instantele judecatoresti, exceptia de
neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 5 alin. (2) lit. d),
ale art. 6, ale art. 65 lit. h) si ale art. 71 din Legea nr.
55/2020, astfel cum a fost formulata, apare ca inadmisibila,
urmand a fi respinsa ca atare.
22. Pentru considerentele expuse mai sus, in temeiul art. 146
lit. d) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, al art. 1-3, al
art. 11 alin. (1) lit. A.d) si al art. 29 din Legea nr. 47/1992,
cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUTIONALA

In numele legii

DECIDE:

Respinge, ca inadmisibila, exceptia de neconstitutionalitate a
dispozitiilor art. 5 alin. (2) lit. d), ale art. 6, art. 13 lit.
a), ale art. 65 lit. h) si ale art. 71 din Legea nr. 55/2020
privind unele masuri pentru prevenirea si combaterea efectelor
pandemiei de COVID-19, exceptie ridicata de Catalin Dinulescu in
Dosarul nr. 27.296/4/2020 al Tribunalului Bucuresti - Sectia a
II-a contencios administrativ si fiscal.
Definitiva si general obligatorie.
Decizia se comunica Tribunalului Bucuresti - Sectia a II-a
contencios administrativ si fiscal si se publica in Monitorul
Oficial al Romaniei, Partea I.
Pronuntata in sedinta din data de 3 martie 2022.

PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE
prof. univ. dr. VALER DORNEANU


Magistrat-asistent,

Popescu-Marin