ANALIZA COMPARATĂ A SISTEMELOR DE ADMINISTRARE

PUBLICĂ LOCALĂ ÎN SPAŢIUL UNIUNII EUROPENE

Dinu MANOLE, doctorand,

Academia de Administrare Publică

SUMMARY
The focus of the paper is on selected comparative models in public
administration (system of government and models of local government and
territorial organization). The aim of this paper is to provide a more thorough view
on public administration in the EU countries and to assess the selected
comparative approaches and the financial dimension according to the levels of
public administration.
Keywords: public administration, system of government, local government,
territorial organization.

Abordată într-o viziune sistemică, activitatea specifică administraţiei

publice se desfăşoară prin intermediul unei multitudini de forme
instituţionale ce constituie un angrenaj instituţional, ale cărui principii de
organizare variază în funcţie de problemele puse, de presiunile exterioare şi
de preocupările proprii, dar care presupune şi integrarea sa în mediul social,
politic şi economic existent cu multiple diferenţieri în spaţiu şi timp.
Politica administrativă a fiecărui stat în parte al Uniunii Europene este
un factor determinant al practicii unitare în ceea ce priveşte administraţia la
nivelul uniunii însăşi, iar marea varietate a structurilor etatice reprezintă unul
dintre aspectele caracteristice ale administraţiei publice europene. Fiecare stat
are o structură etatică unică, dar putem distinge elemente structurale comune.
În fiecare dintre statele membre există cel puţin unul, dar cel mai adesea două
sau trei niveluri administrative, sub guvernarea centrală. În toate statele
membre există mai multe nivele administrative, în general sub forma
municipalităţilor sau a comunelor. În ceea ce priveşte nivelurile
administrative situate între nivelul central şi nivelul local, poate fi făcută o
distincţie între un nivel regional de guvernare care exercită în anumite state
competenţe legislative, un nivel provincial de guvernare (sau department,
county) şi o formă de guvernare intermunicipală.
În opinia lui Eric Weil, două elemente sunt specifice statului modern:
faptul că legea este formală şi universală, că ea se aplică deopotrivă tuturor
cetăţenilor, fără excepţie, şi faptul că pentru deliberare şi execuţie guvernarea

148
se sprijină pe administraţie. De altfel, este foarte clar – afirmă Weil, că statul
modern n-ar putea exista fără administraţie, dar n-ar putea fi pură
administraţie [3, p. 462].
Crearea primelor regimuri şi state democratice a condus la înscăunarea
principiului separaţiei puterilor în stat, dar cu nuanţări, mai ales, practice,
foarte variate de la stat la stat, de unde şi o evoluţie diferită a conceptului de
putere executivă sau de administraţie publică.
În general, noţiunea de administraţie văzută în sens organizaţional sau
instituţional, excludea din conţinutul său chiar guvernul, conceput, mai
degrabă, ca un factor de conducere (guvernare), în timp ce „administraţia‖ în
mod concret se concentra pe activitatea administrativă de aplicare a legilor care-
i limitau acţiunile fie prin acte de autoritate ale puterii publice respective, fie
prin acte de gestionare şi administrare ce ţineau de dreptul privat.
În concepţia constituţională franceză tradiţională administraţia era
înţeleasă drept ,,acţiune a puterii prin procedee de putere publică‖ [4]. De
asemenea, se considera că administraţia publică reprezintă activitatea de
prestare a serviciilor publice, un ansamblu de servicii publice.
Dacă aceasta este viziunea franceză, în optica germană „administraţia
este activitatea statului pentru realizarea obiectivelor sale în interiorul
sistemului juridic, cu excepţia puterii judiciare‖ [1, p.27], sau, cu alte cuvinte,
orice activitate a statului sau a altui purtător al puterii publice, separată de
puterea legislativă şi cea judiciară reprezintă administraţie, într-o definiţie
negativistă.
Indiferent de opiniile doctrinare exprimate, vom defini administraţia
publică ca acea categorie a autorităţilor publice constituite în temeiul aceleiaşi
funcţii fundamentale de activitate executivă pe care o înfăptuiesc şi prin care
se realizează în mod specific puterea publică.
Abordarea completă şi complexă a diferitelor sisteme de administraţie
publică din Europa contemporană ridică numeroase probleme de drept
comparat public, atât constituţional cât şi administrativ, deoarece abordarea
problematicii executive trebuie realizată în contextul legilor fundamentale ce
guvernează respectivele societăţi, inclusiv statul acestora, cât şi prin prisma
regimurilor politice existente, desigur democratice, mai vechi sau relativ noi,
care îşi exercită prerogativele de putere în armonie cu drepturile şi libertăţile
cetăţeneşti fundamentale.

149
 În sensul teoriei sistemelor, sistemul administrativ apare ca un
subsistem al mediului social, ce reprezintă, în acelaşi sens, un sistem
integrator, de mare complexitate.
Sistemul administrativ trebuie conceput ca parte integrantă a sistemului
social, aflată în interacţiune permanentă şi reciprocă cu celelalte componente
ale acestuia. Astfel, pe de o parte, interesează modul cum mediul social
furnizează administraţiei publice impulsurile şi susţinerea necesare
îndeplinirii misiunilor acesteia. Pe de altă parte, se are în vedere faptul că
sistemul administrativ este în măsură să-şi formeze propriile capacităţi şi să-
şi cuantifice nevoile, influenţând la rândul său evoluţia mediului social.
Structurarea şi funcţionarea sistemului administrativ sunt condiţionate,
în mod obiectiv, de alte elemente de structură ale societăţii globale, legate
între ele printr-o serie de interacţiuni; el comunică cu acest mediu prin
informaţii reciproce şi prin procesul întrebare-răspuns. Întrebările adresate
sistemului administrativ sunt complementare, atât între ele, cât şi cu cele care
emană din interiorul sistemului administrativ însuşi, iar răspunsurile
formulate de sistemul administrativ îmbracă forma deciziilor şi acţiunilor
concrete cu impact direct asupra societăţii.
În studiile comparative cu privire la autorităţile locale în Europa, a fost
remarcată dificultatea de a se ajunge la o clasificare satisfăcătoare a acestor
structuri (colectivităţi, entităţi etc.) cărora diferitele sisteme europene le
recunosc o existenţă juridică autonomă. Incertitudinilor de natură terminologică
li se adaugă faptul că analiza structurilor locale nu poate face abstracţie de
forma de stat [5, p. 175].
Sub aspect terminologic, sintagma autorităţi locale reprezintă termenul
generic, utilizat în toate statele Uniunii, termenul de colectivitate teritorială
fiind folosit mai degrabă pentru a desemna suportul teritorial sau populaţia
căreia i se aplică competenţele acestor autorităţi.
În toate ţările Uniunii Europene, înfiinţarea autorităţilor locale a
precedat-o pe cea statală [5, p. 176].
Administraţia locală se compune din administraţia de nivel intermediar
şi administraţia de bază. La nivel european, comparativ, regăsim state în care
nu există nivel intermediar, ci numai nivelul de bază şi cel naţional. O a doua
categorie de state este formată din state cu un singur nivel intermediar, deci
cu trei niveluri de administraţie: de bază, intermediar , naţional –, denumit
convenţional sistemul departamental. În sfârşit, o a treia categorie de state
150
include state cu două niveluri de administraţie intermediară, deci cu patru
niveluri totale – sistemul regional.
O analiză comparativă la nivel european demonstrează că tendinţa
quasi-generală este spre sporirea dimensiunilor şi, prin aceasta a forţei
colectivităţilor teritoriale locale, în absenţa acestei evoluţii, autonomia locală
rămânând propagandistică. În Europa Occidentală, politica de descentralizare s-
a manifestat cu pregnanţă, începând cu anii ’60-’70, urmărind raţionalizarea
descentralizării, cu două obiective fundamentale: reorganizarea administrativă şi
repartizarea competenţelor. Reformele hărţii administrative au vizat două mari
direcţii: reorganizarea colectivităţilor teritoriale locale de bază, prin reducerea
numărului acestora şi sporirea dimensiunilor lor şi regionalizarea. În paralel,
s-a urmărit să nu se multiplice numărul eşaloanelor inferioare.
Atât în Franţa, cât şi în România, organizarea de bază, comuna, cu
autonomia ei, este anterioară statului, ea fiind plasată la intersecţia dintre stat
şi societatea civilă. Cu excepţia Irlandei şi Regatului Unit al Marii Britanii,
ţările Uniunii Europene, deci ţările continentale, au suferit influenţa Franţei
în ceea ce priveşte administraţia locală.
Trei elemente esenţiale din sistemul autorităţilor locale instituit încă de
la Revoluţia franceză au fost reluate cu diferite variaţii în majoritatea statelor
continentale:
 un decupaj teritorial, bazat, în teorie, pe criterii obiective; crearea unei
corespondenţe între circumscripţiile administraţiei de stat şi cele ale
autorităţilor locale şi a unui număr de cel puţin două niveluri de
administraţie (cu excepţia Finlandei, Austriei, Luxemburgului şi
Portugaliei);
 prezenţa unui reprezentant al guvernului, la nivel intermediar, însărcinat
să controleze activitatea autorităţilor situate la cele două nivele.
Statele europene unitare cunosc fie un sistem cu un singur nivel de
administraţie locală (Luxemburg, Grecia, şi Portugalia), fie un sistem cu
două niveluri de administraţie locală (Danemarca, Irlanda, Olanda, Regatul
Unit al Marii Britanii, Suedia), fie un sistem cu trei niveluri de administraţie
locală (Franţa, Italia, Spania).
Statele unitare ale UE sunt Grecia, Luxemburg şi Portugalia. În aceste
ţări, administraţia centrală este de departe nivelul de guvernare cel mai
puternic. În Portugalia, un referendum organizat în anul 1998 pentru
stabilirea de regiuni administrative cu competenţe executive nu a primit
151
acordul populaţiei. În Grecia, funcţionează trei niveluri administrative. În
1994, prefecturile au fost transformate în „guverne autonome prefecturale‖
bazate pe principiul democraţiei.
Statele unitare cunosc un grad mai mic sau mai mare de descentralizare
administrativă în funcţie de raporturile de dependenţă dintre organele locale şi
cele centrale. Descentralizarea administrativă reprezintă deci sistemul în care
autorităţile reprezentative alese la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale au
posibilitatea de a supraveghea satisfacerea intereselor lor speciale prin organe
alese de cei administraţi şi cu mijloace financiare proprii.
Olanda, Danemarca şi Suedia au trei niveluri administrative, iar
Finlanda doar două. Regiunile franceze nu au fost instaurate ca un nivel de
guvernare în întregime democratic decât graţie procesului de descentralizare
teritorială instaurat în primii ani ai preşedinţiei Mitterand, la începutul anilor
‖80. Danemarca şi Suedia au două sisteme de comitate care constituie
sistemul administrativ interemediar şi al municipalităţilor. În aceste două ţări,
comitatele au responsabilităţi în sectorul public de sănătate. În Finlanda,
municipalităţile constituie cel de-al doilea nivel şi cel mai important. Cu toate
acestea, mai multe forme de cooperare intermunicipală au stabilit de facto un
nivel intermediar de administraţie (şi nu de guvernare) între administraţia
centrală şi administraţia locală.
În Marea Britanie, diversitatea este cea mai mare; în anul 1990,
colectivitatea de bază era aproape peste tot, districtul, dar sub un acelaşi
termen se regăsesc diverse posibilităţi ce diferă în principal prin repartizarea
competenţelor. Ca structuri administrative reprezentative pentru autonomia
locală din Marea Britanie se regăsesc în prezent, comunele (parohiile),
districtele urbane sau rurale, burgurile, comitatele-burguri, rezervându-se un
statut special capitalei. În Regatul Unit, reformele succesive de-a lungul
secolului trecut au condus la situaţia ca populaţia să nu fie decât puţin ataşată
structurilor locale, percepute mai degrabă, sub forma unor concentrări de
servicii publice decât ca elemente ale democraţiei locale.
În Regatul Unit, autorităţile locale sunt libere în mod tradiţional să
organizeze executivul şi administraţia cum doresc, de aici şi semnificaţia
reală a sintagmei ―guvernământ local‖. Soluţia cea mai curent utilizată este
cea a comisiilor executive specializate, compuse în proporţie de două treimi
din membrii ai consiliului şi o treime din persoane cooptate datorită
experienţei sau cunoştinţelor de specialitate de care dispun.
152
 În Marea Britanie nu există o autoritate guvernamentală distinctă care
să reprezinte Statul în unităţile administrativ-teritoriale, cum ar fi prefectul în
Franța. Există însă câte un secretar de stat, responsabil cu relaţiile dintre Stat
şi autorităţile locale, pentru Scoţia, Ţara Galilor și Irlanda de Nord.
Stat federal descentralizat, Germania se caracterizează prin partajul
puterii între diferitele niveluri ale guvernului, dar contrar altor sisteme
federale, unde responsabilităţile sunt repartizate în domeniile politicului,
federalismul german se remarcă printr-un partaj al funcţiilor legislative,
administrative şi financiare. Acest lucru a condus la o mai mare capacitate de
adaptare a eşaloanelor regionale şi locale, la cerinţele extrem de diversificate
ale cetăţenilor, creând totodată, condiţiile unei concurenţe productive însoţite
de o mai bună aptitudine în luarea în considerare a tuturor intereselor. Axată
deci, pe necesităţile reale ale individului, descentralizarea presupune ca
serviciile să fie prestate în reţele sociale restrânse, strâns legate de cerinţele
maselor largi de cetăţeni.
Legea fundamentală federală garantează dreptul la auto-administrare
comunală susţinut printr-o jurisprudenţă clară a Tribunalului constituţional
federal şi printr-un anumit număr de legi cadru federale, aspect care fără a
permite uniformizarea regimului aplicabil, asigură o anumită omogenitate
dreptului colectivităţilor locale în Germania.
În Germania, formula executivului variază de la land la land, dar peste
tot, autoritatea executivă este responsabilă de gestiunea cotidiană şi trebuie să
conteste deciziile consiliului pe care le apreciază ca fiind ilegale.
Italia este un stat dificil de situat în clasificarea structurilor etatice. Ea nu
este nici un stat federal, nici un stat descentralizat. Particularitatea sa vine din
existenţa a cinci regiuni cu statut definit, ca şi din crearea a 15 regiuni speciale
în 1970, ce au un statut definit într-o legislaţie specială cu rang constituţional.
Puterea legislativă a regiunilor „ordinare‖ este mult mai limitată şi mult mai
supusă unui control strict din partea Guvernului. Provinciile şi comunele sunt
colectivităţi autonome în limitele fixate de legislaţie, prefectul funcţionând la
nivelul provinciei sub autoritatea ministerului de interne.
Constituţia Italiei creează un stat regional, favorizând autonomia
locală, pe baza principiului descentralizării, reglementat detaliat.
În Italia, provinciile au pierdut din ce în ce mai multe atribuţii în profitul
comunelor şi regiunilor, dar au trebuit menţinute atât ca circumscripţii
administrative ale statului cât şi ca autorităţi însărcinate să asigure legătura între
153
regiune şi comune şi coordonarea celor din urmă. Regimul lor este în mare parte
uniform dar pot apărea unele variaţii de la o regiune la alta.
În Spania există două regimuri juridice aplicabile, distingându-se între
autonomia comunală, guvernată şi administrată de consilii municipale şi
comunităţile autonome. Art.143 pct.1 din Constituţia Spaniei recunoaşte
provinciilor limitrofe cu trăsături istorice, culturale şi economice comune,
teritoriilor insulare şi provinciilor cu entitate regională istorică, posibilitatea de a
se autoguverna, prin constituirea în comunităţi autonome [2, p. 51].
În concluzie, putem aprecia că, fiecare constituţie înglobează o formă
particulară de reglementare a autonomiei locale ce ţine de condiţiile istorice ale
formării statului respectiv, de structura acestuia şi de forma de guvernământ, de
coloratura etnică a populaţiei şi de tradiţiile şi aspiraţiile cetăţenilor.

BIBLIOGRAFIE
1. Alexandru, I., Drept administrativ comparat, Lumina Lex, Bucureşti,
2000, p.27
2. Apostol Tofan, D., Instituţii administrative europene, Bucureşti, 2008
3. Chatelet, F., Pisier, E, Concepţiile politice ale sec. XX, Humanitas,
Bucureşti, 1994, p. 462
4. Iorgovan, A., Tratat de drept administrativ, Bucureşti, 2001
5. Ziller, J., Administrations comparées. Les systèmes politico-administratifs
de l’ Europe des Douze, Paris, Editions Montchrestien, 1993, p. 175

154