Studiul a fost desfurat n cadrul Centrului de Cercetare i Dezvoltare Social Solidaritatea

Prezentarea autorului Manager al mai multor proiecte POS DRU, din care unul a fost nominalizat n mod repetat ca proiect de succes n cadrul conferinelor AM POS DRU (ID 36663). Experiena dobndit n cadrul unor proiecte similare, chiar dac de mai mici dimensiuni, care au combinat activitile de cercetate cu cele de dezvoltare i n cadrul coordonrii activitii Federaiei Solidaritatea Sanitar din Romnia. A realizat numeroase studii de cercetare sociologic n calitate de autor sau coordonator, pe domeniul calitii vieii profesionale i migraia salariailor din sntate i n domeniul analizei pieii muncii (majoritatea pot fi gsite pe http://www.cercetare-sociala.ro). Director al Centrului de Cercetare i Dezvoltare Social Solidaritatea Doctor n filozofie al Universitii Alexandru Ioan Cuza din Iai. Lect. univ. dr. la Universitatea Dunrea de Jos Galai (actualmente auto-suspendat pentru respectarea Instruciunii nr. 64!). Autor al urmtoarelor cri: Tragicul n filosofia existenialist francez (teza de doctorat), Heidegger i rostirea fiinei, Din alchimia unei existene, Citete-m pe mine!. Jurnal de idei, Omul societii de consum. n cutarea unei noi ideologii. Autor al blogului: http://viorel-rotila.ro

ISBN: 978-606-92935-4-6 5

Studiu asupra principalelor probleme ale POS DRU i soluiile posibile de eficientizare a acestuia. Poziia beneficiarului

Viorel Rotil

Editura Sodalitas 2013 6

Lista abrevierilor

AM POS DRU Autoritatea de Management a Programului Operaional Sectorial Dezvoltare Resurse Umane ANC Autoritatea Naional pentru Calificri. CNFPA - Consiliul Naional pentru Formarea Profesional a Adulilor Comisie Comisia European DCI Documentul Cadru de Implementare al Programului Operaional Sectorial Dezvoltare Resurse Umane. DMI Domeniu Major de Intervenie. Un DMI corespunde unei direcii din cadrul unei axe prioritare, fiecare ax din cele 6 ale POS DRU avnd mai multe DMI-uri FSE Fondul Social European ITM Inspectoratul Teritorial de Munc MAEur Ministerul Afacerilor Europene MFE Ministerul Fondurilor Europene POS DRU Programul Operaional Sectorial Dezvoltare Resurse Umane UE Uniunea European

Cuprins
Introducere ............................................................................................................................................ 10 Poziia beneficiarului (POS DRU) ....................................................................................................... 11 S-a deblocat POS DRU?! .................................................................................................................... 11 Birocratizarea excesiv ..................................................................................................................... 12 Problema salariilor pe POS DRU .................................................................................................... 13 Relaia cu beneficiarii........................................................................................................................ 14 Flexibilitatea contractelor i interpretarea lor.................................................................................. 16 Incoerena normelor i interpretarea lor cu rea voin.................................................................... 17 Studiu de caz: OI CNDIPT .................................................................................................................. 18 Partenerii sociali................................................................................................................................ 19 Prin intermediul fondurilor structurale societatea civil a fost subordonat statului ..................... 20 Angajaii POS DRU ............................................................................................................................. 21 Cheltuielile administrative ................................................................................................................ 22 Beneficiarii oneti vs. proiectele cu probleme.................................................................................. 23 Vina beneficiarilor oneti .................................................................................................................. 23 Proiecte strategice vs. Granturi ........................................................................................................ 24 Evaluarea proiectelor ........................................................................................................................ 24 Formarea profesional continu....................................................................................................... 24 ncheiere ........................................................................................................................................... 24 Not de fundamentare ......................................................................................................................... 25 Natura contractelor de finanare ...................................................................................................... 26 Sustenabilitatea proiectelor.............................................................................................................. 26 Birocratizarea sistemului .................................................................................................................. 26 Isteria declaraiilor pe propria rspundere ....................................................................................... 28 Salariile POS DRU ........................................................................................................................... 29 napoi la indicatori! ........................................................................................................................ 30 Beneficiarii captivi ......................................................................................................................... 30 Resursele umane ale beneficiarilor sunt profund afectate .............................................................. 31 Deficitul de comunicare .................................................................................................................... 31 Studii de caz .......................................................................................................................................... 32 Impactul Instruciunii nr. 62.............................................................................................................. 32 O posibil soluie la dilema beneficiarului .................................................................................... 33 Instruciunea nr. 64 AM POS DRU are atribuii de reglementare n domeniul legislaiei muncii? 36 Studiu de caz privind efectele absenei unor proceduri unitare - Recuperarea/deducerea prefinanrii nainte de a putea beneficia de ea............................................................................... 38 Studiul de caz privind interpretarea greit a sensului legii - Beneficiarul pierde dreptul la prefinanare datorit faptului c a dorit s respecte sensul legii (n interpretarea sa sistematic) 40 8

Studiu de caz privind situaia actelor adiionale privind TVA pe care finanatorul refuz s le aprobe datorit conflictului de interpretri soluionat n detrimentul beneficiarilor: plngerea prealabil mpotriva deciziei de aprobare a actului adiional. ......................................................... 42 PLAN DE MSURI PENTRU CONSOLIDAREA CAPACITII DE ABSORBIE A POS DRU .................. 44 Obiectivele planului ......................................................................................................................... 44 Obiectivul strategic: .......................................................................................................................... 44 Ob. nr. 1: Creterea sprijinului direct n implementarea proiectelor acordat beneficiarilor ........... 44 a) Acordarea sprijinului financiar beneficiarilor ........................................................................... 44 b) Cheltuielile administrative i eligibilitatea cheltuielilor............................................................ 46 c) Sprijinul tehnic .......................................................................................................................... 47 d) Orientarea deciziilor ctre beneficiari ...................................................................................... 48 e) Reducerea birocraiei sprijinul administrativ......................................................................... 48 f) Creterea gradului de ncredere a beneficiarilor n funcionarea programului ........................ 49 g) Armonizare legislativ (sprijin legislativ) .................................................................................. 50 h) Premierea proiectelor de succes .............................................................................................. 52 Ob. 2: Creterea capacitii de verificare a proiectelor i cererilor de rambursare prin deplasarea unor sarcini de verificare ctre entiti care sunt deja mputernicite i calificate s desfoare aceste activiti respectiv auditorul i expertul contabil. ................................................................. 52 Ob. 3: Simplificarea i uniformizarea procedurilor de raportare, rambursare i verificare ............. 54 Ob. 4: Creterea capacitii administrative a instituiilor implicate, respectiv AM / OI / OIR POS DRU ............................................................................................................................................ 57 Ob. 5 Creterea capacitii de implementare proiecte a instituiilor publice .................................. 58 Ob. 6: Creterea gradului de vizibilitate a rezultatelor POS DRU; construcia unei imagini pozitive58 Ob. 7: Adaptarea Documentului Cadru de Implementare la condiiile actuale n contextul crizei economice ......................................................................................................................................... 59 Ob. 8: Revizuirea modelului de contract strategic i de grant i flexibilizare posibiitilor de modificare a contractului .................................................................................................................. 59 Ob. 9: Analiza contribuiei proiectelor la realizarea indicatorilor specifici....................................... 60 Ob. 10 Identificarea proiectelor critice i stabilirea msurilor de redresare .................................... 61 Ob. 11 Flexibilizarea formrii profesionale continue CNFPA ......................................................... 61 Ob. 12 Identificarea i aplicarea soluiilor necesare pentru acoperirea pierderilor beneficiarilor provocate de nerespectarea termenelor contractuale de ctre finanator ..................................... 62 Ob. 13. mbuntirea sistemului IT i orientarea acestuia ctre simplificarea procedurilor .......... 62 Ob. 14 Revizuirea contractelor de finanare..................................................................................... 63

Introducere
Aceste rnduri sintetizeaz cei peste 4 ani de activitate desfurat n domeniul proiectelor pe fonduri structurale, fiind rezultatul unei implicri totale n implementarea cu bun credin a activitilor i al luptei de uzur dus cu dificultile de tot felul ntmpinate n cadrul acestor activiti. n elaborarea criticilor i propunerilor din prezentul material asumm necesitatea unui anumit nivel de rigoare n desfurarea activitii pe fonduri structurale, materializat inclusiv printrun nivel adecvat al controlului. Nu dorim o liberalizare total a activitii, fiind contieni de amploarea riscului de fraud n lipsa unui control eficient. Dorim ns o echilibrare a raportului dintre activitile de control la care suntem supui, inclusiv prin eliberarea documentelor necesare i realizarea pistelor de audit, i efortul normal n aceast direcie, pornind de la realitatea unor exagerri semnificative n domeniu care, suplimentar, nu se remarc printr-o eficien a controlului, exprimat de rezultatele acestuia. Trebuie s pornim de la realitatea unor limite ale oricrui tip de control i de la convingerea n existena unui prag optim de control, un nivel la care eforturile celor care desfoar controlul se armonizeaz cu cele ale beneficiarilor, avnd drept rezultat att o limitare considerabil a numrului de fraude dar i o bun implementare a proiectelor, transpus n nivelul de atingere a indicatorilor i n gradul de absorbie. Dincolo de acest prag optim eforturile depuse nu mai sunt proporionale cu rezultatele obinute, demersurile depuse n vederea controlului tinznd s se substituie obiectivelor POS DRU. n acelai timp, riscului depirii pragului optim de control i se adaug cel de exagerare prin nepricepere, fiind inventate tot mai multe documente ce trebuie produse, prezentate, copiate etc. pentru a acoperi o incapacitate de a verifica adecvarea la realitate prin intermediul dovezilor produse n mod uzual. Analiza fcut i soluiile avansate nu stau sub semnul deinerii adevrului absolut, ci constituie doar propuneri de variante alternative la ceea ce se ntmpl, nscute din dorina de a gsi soluii care s respecte att interesul finanatorului ct i pe cel al beneficiarilor. n mod sigur ideile sugerate nu epuizeaz spectrul posibilului n domeniu, ci constituie o deschidere ctre alte perspective de a rezolva lucrurile. O mare parte din propunerile i observaiile din prezentul studiu sunt relevante i pentru urmtoarea perioad de programare, n msura n care ea va prelua experienele din aceast perioad i va menine o parte din instituiile i procedurile create n acest cadru.

10

Poziia beneficiarului1 (POS DRU)

S-a deblocat POS DRU?!
Aud la televizor continuu formula S-a deblocat POSDRU!, rostit pe toate gamele posibile: Ateptm s se deblocheze, Aproape c s-a deblocat, Sigur se va debloca etc. Deblocarea POS DRU nu este o tire n sensul tare al cuvntului i nici nu va fi prea curnd. Ea ar trebui s fie o realitate resimit de beneficiari. POS DRU nu este blocat doar de neplata unor cereri de rambursare de ctre Comisie. Dac un astfel de gest ar nsemna blocare, ar trebui ca toi beneficiarii s anune blocarea proiectelor. Realitatea este cu totul alta. Beneficiarii, speriai de nite contracte semnate parc cu Diavolul, prin care orice ar face sunt vinovai, continu prin eforturi proprii implementarea proiectelor, chiar dac statul nu le ramburseaz cheltuielile fcute. La rndul su, statul i-a asumat fa de Comisie continuarea finanrii acestor proiecte, indiferent de situaie. Este suficient s citim Regulamentele pentru a zri c veriga slab n toat aceast poveste este Statul. Tot respectul pentru efortul Primului ministru, Victor Ponta, al minitrilor Mariana Cmpeanu i Eugen Teodorovici, precum i al Directorului general AM POS DRU, Cristian Ababei, ce a avut ca rezultat deblocarea plilor ctre POS DRU din partea Comisiei. ns acesta nu este dect un nceput, unul din primii pai necesari pentru deblocarea POS DRU. POS DRU-ul nu este blocat doar de neplata cererilor de rambursare de ctre Comisie, ci amploarea blocajului este cu mult mai mare. POS DRU-ul este blocat de lipsa de viziune i nu va putea fi deblocat pn cnd finanatorul nu asum revizuirea ntregului sistem birocratic i simplificarea n mod radical a procedurilor de rambursare. Dac inta pe anul 2013 n ceea ce privete fondurile structurale o reprezint absorbia a 50% din fonduri, aa cum a artat n mod repetat domnul ministrul Teodorovici, atunci deblocarea POS DRU presupune regndirea din temelii a procedurilor aplicabile pe acest program. n formula actual, rambursarea cererilor care-i atept plata este doar o pictur ntr-un ocean. Ea trebuie dublat de msuri care s asigure validarea rapid a cererilor de rambursare dublat de plata n cel mai scurt timp sau de plata cererii de rambursare la data depunerii (un exemplu luat din ceea ce se ntmpl n Europa), urmat de reinerea eventualelor sume dup verificare la urmtoarea cerere, adic de rambursarea accelerat. Pentru cine s-a deblocat POS DRU? Cum timidele msuri de transparen au disprut (Instruciunea nr. 57 nu a fost abrogat ns nu mai este aplicat), nu mai tim cine i cum este pltit, care sunt criteriile etc. Este drept, i atunci cnd listele de pli, spre exemplu, erau publicate, tot nu tiam cum unii beneficiari reueau s aib cereri de rambursare verificate, validate i pltite n 10 zile n timp ce pentru altele era nevoie de luni de zile. O cercetare a situaiei de atunci i de acum ar
1

Titlul acestui studiu reprezint o parafrazare a filmului romnesc Poziia copilului, regizat de Clin Peter Netzer i premiat cu Ursul de aur. Exist cteva asemnri semnificative ntre copilul prins ntre interesele divergente ale prinilor i beneficiarul POS DRU, care ar trebui s aib drept prini de ndejde AM POS DRU, statul romn i U.E., dar care sfresc prin a-i face viaa un calvar.

11

constitui o bun pist pentru cei care ar dori s fac lumin n aceast problem. Dar nu va face nimeni aa ceva. Cteva ncercri timide au artat c nu tii niciodat n cine dai cnd controlezi un astfel de proiect, mai ales cnd este vorba de proiecte strategice. Pentru a nu fi acuzat c-mi exercit doar partea critic, am revizuit planul de redresare a POS DRU la care am lucrat cu bun credin n anii anteriori i-l trimisesem mai multor factori de rspundere, relund demersul de a-l transmite factorilor responsabili.

Birocratizarea excesiv
POS DRU-ul este blocat de birocraia nfiortoare pe care a reuit s-o creeze, epuiznd beneficiarii i ofierii de verificare n raportri din ce n ce mai complicate. Timpul experilor pe proiecte este irosit pe raportarea a ceea ce fac sau ar fi trebuit s fac, dar nu mai au timp s fac datorit faptului c trebuie s raporteze Un exemplu ocant, pe care l-am mai exprimat public: un coleg de la Bruxelles mi povestea suprat c pentru un proiect a trebuit s raporteze un biblioraft de documente. Pentru aceeai sum noi trebuie s producem 50 de bibliorafturi. Unde sunt europarlamentarii notri care ar fi trebuit s sesizeze chipul aberant pe care-l ia absorbia fondurilor europene n Romnia i s soluioneze n relaie cu Comisia aceast problem? Se laud cu tot felul de interpelri i reuite n Parlamentul U.E. dar nu vd brna din faa ochilor, reprezentat de aceast birocraie nfiortoare, cu care statul romn i-a nrobit proprii ceteni i i blocheaz posibilitile de dezvoltare. Un alt exemplu: o persoan care lucreaz pe proiecte accesate direct la Comisie, bun cunosctoare a POS DRU prin intermediul unor experiene anterioare, mi povestea intrigat ct de simplu este accesul direct la fondurile Comisiei comparativ cu Infernul birocratic creat n cadrul POS DRU. Aceast birocraie a reuit s introduc o mare discriminare n cheltuirea banului public. Experii angajai pentru a contribui n mod esenial n cadrul proiectului n domeniul lor de expertiz sfresc prin a trebui s-i iroseasc timpul nvnd noi modaliti de raportare. Dac fiecare expert care lucreaz pe POS DRU trebuie s scrie lunar cte o crticic pentru a raporta ceea ce face, la sfritul proiectului rezultnd un volum cu cteva sute de pagini de persoan, atunci acest principiu ar trebuie s fie valabil pentru oricine acceseaz fondurile publice. Adic s vedem rapoartele muncitorilor care pun borduri, ale celor care planteaz panselue etc., adic aceste reguli ar trebui s se aplice tuturor celor care fac contracte cu statul. Cheltuirea banilor europeni se face cu respectarea regulilor U.E. n domeniu (rezultatul l reprezint biblioraftul colegului de la Bruxelles) i cu respectarea regulilor naionale (adic cele respectate de firmele care au contracte cu statul). ntrun mod aiuritor, n cazul POS DRU combinarea celor dou a dus la cu totul altceva, adic la multiplicarea de 50 de ori a efortului necesar. Un cadru instituional menit s contribuie n mod esenial la absorbia fondurilor structurale a sfrit n a deveni o culme a birocraiei. Cum s-a ntmplat acest lucru? Prin intermediul Instruciunilor AM i al unei culturi organizaionale nepotrivite, care vede n beneficiari hoi i 12

dumani,2 oameni i organizaii n relaie cu care trebuie inventate mijloace de tortur birocratic tot mai rafinate. Prin intermediul unor organisme de control al AM POS DRU care nu neleg ce se ntmpl, lund decizii lipsite de perspectiv, menite doar s le confere iluzia c le absolv de responsabilitate, altfel spus, prin lipsa curajului asumrii responsabilitii din partea celor care trebuiau s creeze un cadru normal pentru implementarea acestor proiecte. Toat activitatea pe POS DRU a devenit un exerciiu birocratic ce tinde s fie dus la limita sa maxim. Demersul care trebuia s fac totul raional i uor de implementat a complicat n mod aberant totul.

Problema salariilor pe POS DRU

Se vorbete de salarii nejustificat de mari i de persoane angajate suplimentar, adic inutil. n proiectele oneste n care acest lucru o fi fost uneori, poate, valabil, acum sigur nu mai este. Noianul de raportri solicitate a crescut cu peste 40% volumul total de munc pe un proiect, pornind de la managerul proiectului i terminnd cu ultimul expert. Ceea ce nseamn o suprancrcare cu sarcini de serviciu ce depete cu mult timpul de lucru raportat. Tariful orar avut n vedere la scrierea proiectelor a devenit desuet pentru beneficiari, volumul de munc real depind cu mult timpul alocat la nceput pentru fiecare om. Demersul care trebuia s fac totul raional i uor de implementat a complicat n mod aberant totul. Ponderea cheltuielilor cu resursele umane n totalul bugetului constituie, iari, o fals problem, introdus, poate, de oameni care ar fi dorit mai multe achiziii de pe pia.3 n momentul n care pentru pregtirea oamenilor pot lucra doar ali oameni, devine evident c vor fi pltii mai mult lectorii dect participanii (ultimii putnd beneficia i ei de subvenii). Cum accentul se pune n special pe cursurile de formare profesional,4 este evident faptul c banii vor fi cheltuii majoritar pe resursele umane, deoarece doar aceasta este soluia pentru formarea profesional. Din aceast perspectiv, o pondere a bugetului de resurse umane ntre 50-70% din totalul bugetului este mai mult dect fireasc. Avnd ochiul concentrat pe participanii la cursurile de formare ca principali indicatori sigur c ncepi s faci calcule doar din aceast perspectiv. La un moment dat cineva de la POS DRU (formul vag n mod intenionat) ne-a fcut calculul ct cost formarea unui participant raportat la toate cheltuielile pe proiect i i-a ieit o valoare cu mult peste costul unui curs pe pia. Unul din colegii de suferin a extins atunci aceast metod de calcul la nivelul ntregului program, mprind totalul sumei alocate POS DRU (3,5 miliarde euro) la valoarea total a indicatorilor (1,6 milioane) i i a ieit valoarea de 2187 euro/participant, adic cu 170% mai mult dect costurile pe care le aveam
2

Aceast cultur organizaional a fost vizibil n discursul ministrului Orban, care se credea tot timpul venit n control de la Comisie, adic pus s gseasc vinovii locale pentru a acoperi economiile fcute prin neplata cererilor de rambursare depuse de statul romn. 3 Un indiciu n acest sens l constituie numrul mare de raportri pe care trebuie s le facem pe achiziii, inclusiv n ceea ce privete achiziiile estimate, de parc cineva ar dori s tie n ce direcie s -i dezvolte afacerile. 4 Indicatorii privitori la participanii la activiti de formare profesional au ponderea cea mai mare n cadrul modului de calcul stabilit e Instruciunea nr. 53.

13

noi cu formarea unui participant. Evident, n ambele cazuri este vorba de o viziune ngust, care nu ia n considerare att costurile de regie ale unui proiect (cca. 30% din ele sunt derivate din condiiile impuse de finanator, inclusiv cele ce in de raportare i ansamblul birocraiei obligatorii) ct i toate celelalte activiti, trecute sau nu la indicatori adiionali, dar care au efecte semnificative i atrag la rndul lor costuri semnificative. Dup discursuri fulminante despre cheltuielile nejustificate cu resursele umane pe POS DRU, care ar fi condus la blocarea acestui program, dup anunuri, pline de siguran n propria expertiz, c s-a demarat un amplu studiu de stabilire a unui raport cost-eficien normal, urmnd a se face lumin n aceast problem etc., m-am uitat amuzat la rezultat. El poate fi vzut n plafoanele maxime de referin ale cheltuielilor cu personalul din Ghidul condiii generale 2012. O lectur atent ne ofer o concluzie surprinztoare: toate aceste studii au condus per ansamblu la o meninere a plafoanelor, acolo unde n-a avut loc chiar o cretere a acestora. Problema nu este c ar fi ru acest lucru. n acest sens exist cteva argumente: nivelul de dificultate al activitii pe proiecte (este neles pe deplin doar de cei care lucreaz n cadrul acestora), plafoanele existente la nivelul U.E. n domeniu i faptul c este vorba de costuri suportate n cea mai mare parte din bugetul U.E. Problema o constituie toat agitaia inutil produs pe aceast tem la nivel oficial.

Relaia cu beneficiarii
La sfritul anului trecut i-am scris lui Mo Crciun, cerndu-i un dram de normalitate pe zona fondurilor structurale. Rezultatul: tot mai multe cereri de rambursare i prefinanare mi sunt pierdute i nu-mi mai vine rndul la plat. Cnd am ntrebat de plata cererilor de rambursare mi s-a spus c nu sunt bani dect pentru prefinanare. Cnd am ajuns cu cereri de prefinanare mi s-a spus c nu mai sunt bani dect pentru TVA. Cnd le indic cererile de TVA care trebuie pltite mi spun c nu sunt pe list. Iar cnd le indic pe toate, solicitnd respectarea prevederilor contractuale nu-mi mai rspund deloc. Apelul meu la bunul sim a avut un rezultat dezastruos. Beneficiarii au nceput s vorbeasc de unii singuri deoarece nimeni nu mai vorbete cu beneficiarii. Ceea ce ncepuse ca o filozofie a sprijinirii implementrii proiectelor, s-a transformat ntr-un exerciiu de poliie stalinist. Finanatorul mai poate fi ntlnit fie n controalele venite fie n gesturile mute prin care taie cheltuieli fr s cear i fr s ofere explicaii. Se tot anun sporirea verificrii, mari achiziii tehnice pentru mbuntirea acesteia. Dar de sprijinul acordat beneficiarilor s-a uitat? De achiziiile pentru a crea o infrastructur care s-i ajute cu sfaturi utile, cu rspunsuri date la timp, cu soluii tehnice legate de grupul int etc. de ce nu amintete nimeni? De o relaie de parteneriat ntre finanator i beneficiar mai tie cineva? Cum de au devenit beneficiarii inamicii finanatorului, cei fa de care finanatorul trebuie s stea ascuns, si nchid liniile de comunicare pregtindu-se s-i atace pe nevzute cu instruciuni care nu pot fi aplicate? Trebuie s constatm c sistemul s-a distanat att de mult de beneficiari, prin complicarea birocratic i creterea nejustificat a cerinelor, nct a devenit imposibil de accesat de ctre organizaiile cu o infrastructur tehnic medie n domeniu. La aceste proiecte ar trebui s aib acces 14

o gam larg de organizaii. Intrarea unei organizaii n astfel de proiecte ar trebui s presupun doar o adaptare la nite condiii tehnice, ce necesit discrete modificri n procedurile interne. ns acum o organizaie, pentru a face fa, trebuie s-i modifice radical modul de funcionare pentru a implementa proiecte n aceste condiii; ceea ce atrage dup sine o deturnare de la scopurile ei i transformare n organizaie birocratic. Dezvoltarea durabil se transform astfel n modificare durabil, adic deturnare durabil. AM POS DRU trebuie s neleag c beneficiarii nu sunt cobai, pe care i poate ncerca talentul (sau lipsa acestuia) n a inventa tot mai complicate metode de raportare. Nivelul de baz nu poate fi complicat pn la att nct nu mai poate fi neles de un specialist normal n domeniu. POSDRU-gheza nu trebuie s devin o limb strin, care necesit ani de pregtire n domeniu, ci doar un limbaj tehnic, coerent cu limba romn, adic cu procedurile aplicabile n situaii similare de diferite instituii. Experiena Instruciunilor nr. 63, 64 i 65 a demonstrat faptul c nivelul de nelegere a ceea ce nseamn a fi beneficiar a sczut simitor n AM POS DRU, fiind elaborate prevederi imposibil de aplicat. Nici mcar clarificrile nu rezolv problema n mod definitiv. Astfel de situaii jenante ar fi putut fi evitate dac existau instrumente de dialog cu beneficiarii, care s permit consultarea acestora nainte de elaborarea unor asemenea acte. Solicitarea unor raportri de pe o zi pe alta, cu un caracter de extrem urgen, dovedete incapacitatea de a estima eforturile pe care un beneficiar trebuie s le fac n acest sens. Dac AM POS DRU i imagineaz c poate experii pe proiecte stau n blocstarturi ateptnd s vad ce rapoarte le cere finanatorul, dispui s completeze situaii pe care le-au mai transmis de cteva ori n zilele anterioare, s transmit informaii care puteau lesne fi extrase din raportrile trimise deja, greete. Experii din echipa de management, crora le revine sarcina acestor raportri, sunt deja copleii de mulimea raportrilor pe care trebuie s le fac, de strduina de-a gsi soluii pentru implementarea proiectului n condiiile n care cererile de rambursare nu sunt validate i pltite la timp, n contextul n care regulile se schimb continuu i toat echipa de implementare trebuie de fiecare dat pregtit pentru noi reguli, n condiiile n care finanatorul nici nu mai rspunde la toate solicitrile de clarificri sau rspunde anapoda, fr s lmureasc problemele, majoritatea experilor vor s plece deoarece le ntrzie salariile i ar vrea mai mult, toi experii sunt demotivai de lipsa de perspectiv, atmosfera devine apstoare, soluiile ncep s ntrzie, grupul int devine instabil, mai ales n condiiile incertitudinii plii subveniilor, riscurile financiare sunt tot mai mari i descrierea poate continua. Greelile beneficiarilor i cost amarnic. ntrzierile la fel. Greelile AM POS DRU sunt suportate tot de ctre beneficiari. ntrzierile la fel.

15

Flexibilitatea contractelor i interpretarea lor

O interpretare de bun sim a contractelor de finanare ne conduce la urmtoarea situaie: beneficiarul s-a angajat s realizeze indicatorii prevzui n cererea de finanare iar finanatorul s-l plteasc. La acesta se adaug cteva condiii contractuale suplimentare: a) Beneficiarul: s respecte minime condiii de publicitate, s ating cteva din obiectivele orizontale, s asigure sustenabilitatea proiectului, s asigure meninerea documentelor pn n 2021, s depun rapoarte tehnice i cereri de rambursare, s se ncadreze n buget i n capitolele bugetare, s respecte legislaia pentru achiziii, s cear la rambursare doar cheltuieli eligibile, s angajeze experi autonomi pentru contabilitatea i auditul proiectului care s certifice actele (expertul contabil) i s ntocmeasc rapoarte despre proiect (auditorul). Poate am uitat cteva din condiiile contractuale generale. b) Finanatorul: s respecte termenele contractuale de plat, s sprijine n implementare beneficiarul. Nu este nevoie de prea mult efort pentru a realiza faptul c nici vorb de contract sinalagmatic. Mai mult chiar, civa juriti s-au gndit s pun toate obligaiile finanatorului sub condiie potestativ, legndu-le de situaia financiar a statului sau de alte nebunii. Dou perspective eseniale cred c trebuie reinute: 1. Din momentul n care beneficiarul s-a angajat s realizeze indicatorii i respect condiiile contractuale suplimentare, el trebuie s fie inut doar de aceste obligaii i nu de altele. Beneficiarul are nevoie de flexibilitate n desfurarea activitii sale, adic are nevoie de libertatea alegerii cilor prin care i ndeplinete obiectivele. Esena interpretrii contractelor trebuie s-o constituie analiza lor din perspectiva realizrii indicatorilor. Faptul c la ora actual beneficiarului i este interzis s fac i cel mai mic gest fr s cear aprobarea finanatorului l face vulnerabil la condiiile vitrege de pe pia. Dac, spre exemplu, finanatorul interpreteaz bugetul estimativ din cererea de finanare drept obligaie de a respecta fiecare alocare per persoan beneficiarul este pus n situaia de a nu avea instrumentele necesare de aciune pentru a dezvolta o minim strategie de resurse umane, pierznd experi deoarece nu-i poate stimula suplimentar (fa de ceea ce a prevzut n proiect, chiar dac se ncadreaz n plafon i chiar dac are resursele necesare la linia bugetar respectiv). i exemplele de acest gen pot continua, artnd dificultile n care este nghesuit beneficiarul prin aceast orientare ctre controlul total, derivat din interpretri abuzive a legii i din excesul de instruciuni care modific esena contractului. 2. Finanatorul se afl n situaia abuzului de drept, elabornd unilateral documente ulterioare (Decizii i Instruciuni), care completeaz contractele de finanare cu un noian de obligaii suplimentare. n felul acesta contractul de finanare nu este unul definit, el fiind deschis la mulimea completrilor pe care are chef s le fac finanatorul prin intermediul unor aberante norme de trimitere. Ceea ce nseamn c beneficiarul nu tie de fapt care este mulimea obligaiilor sale la momentul semnrii contractului. ntr-o astfel de situaie nu putem dect s constatm c toate obligaiile introduse suplimentar, n afara contractului, prin Decizii i Instruciuni, sunt nule n msura n care ele modific contractul de finanare, deoarece suntem n situaia unor modificri unilaterale a acestor contracte.

16

Incoerena normelor i interpretarea lor cu rea voin

Un coleg mi atrgea atenia la lipsa de inspiraie a statului romn, la insistena sa n a -i fura singur cciula, prin intermediul interpretrii aberante a prevederilor legale realizate de ctre diferite instituii. n sens general problema sun n felul urmtor: este vorba de deplasarea accentului de la atingerea obiectivelor la respectarea prevederilor legale (deseori interpretate abuziv); altfel spus, la noi mijlocul (prevederile legale sunt cele care mediaz modalitatea de realizare a acestor proiecte) a ajuns de fapt scop. Motiv pentru care beneficiarilor le este team mai mult de varietatea controalelor i interpretrilor pe care acestea le dau legii, dect de nerealizarea indicatorilor. n loc s fie interpretate contractele de finanare din perspectiva obiectului lor principal, respectiv beneficiarul se angajeaz s fac ceva (s ating nite indicatori) iar finanatorul se angajeaz s-l plteasc, s-a dezvoltat o birocraie nfiortoare pe tema lui cum (cum se ating indicatorii, cum se implementeaz proiectul, cum lucreaz experii, cum se fac achiziiile de 20 de lei acum remediat, cum se ine contabilitatea, cum se fac rapoartele, cum se scriu actele adiionale i notificrile etc.), acesta devenind obiectul central asupra cruia beneficiarul trebuie s-i epuizeze atenia. Instruciunea nr. 62 nu este compatibil cu contractele individuale de munc. Beneficiarul este prins ntre raportul contractual pe care-l are cu finanatorul i rapoartele contractuale pe care le are cu proprii experi. Instruciunea nr. 62, care prevede posibilitatea de a tia de la rambursare anumite costuri salariale care nu sunt raportate n mod corespunztor, las beneficiarul fr mijloacele necesare recuperrii unor astfel de sume de la expert deoarece cadrul legal constituit de legislaia muncii nu-i ofer nici un instrument pentru a recupera aceste sume. ntr-un contract individual de munc nu-i poi imputa salariatului ceea ce-i taie finanatorul prin intermediul raportului individual de activitate, mai ales cnd validarea cererilor de rambursare n care sunt anexate aceste rapoarte individuale se face dup mai multe luni de zile. Dei salariatul declar pe propria rspundere c aa i pe dincolo, beneficiarul nu are cum s-i recupereze aceste sume, deoarece finanatorul i cadrul legal l oblig s nu ncheie dect contracte individuale de munc. Rspunderea beneficiarului este pn n 2021 n timp ce rspunderea expertului este limitat la cadrul contractului individual de munc. Este o grav asimetrie, n care beneficiarul este declarat vinovat orice ar face, fr a avea putina de-a identifica la rndul su ali responsabili. Crearea contractelor civile atipice pentru echipa de management, care s antreneze rspunderea civil a acestora pe toat durata existenei rspunderii beneficiarului/partenerului ar putea constitui un nceput de rezolvarea a acestei probleme. Modalitatea n care se soluioneaz conflictul dintre normele juridice este totdeauna n dezavantajul beneficiarului, fr a ine cont de ierarhia actelor juridice. Exemplul cel mai elocvent: actul adiional privind TVA-ul, pe care-l detaliez n seciunea despre OI CNDIPT. Un exemplu de aberaie din partea unei instituii a statului l constituie un control al Curii de conturi i efectele acestuia. ntr-un elan de acribie civa funcionari au parcurs textul legilor cu boldul i au decretat: comisioanele ITM nu sunt eligibile! Motivul: se numesc comisioane i nu impozit sau contribuii. O viziune ngust, ce rateaz interpretarea legii n spiritul ei, centrndu-se pe nume n dauna referentului su. Un exerciiu semantic poate ilustra greeala: dac te cheam

17

Amariei5 Ion nu nseamn c eti de gen feminin; adic nu numele este cel care stabilete apartenena la o categorie sau alta. Comisioanele ITM au fost impuse ca obligaie prin lege, fiind asimilate contribuiilor sau impozitului, adic fcnd parte din clasa general Obligaii de plat aferente salariilor. Nu exist nimic distinct n acest comision care s ndrepteasc clasificarea lui n afara obligaiilor de plat; faptul c el este afectat, adic se cunoate nc nainte de momentul plii destinaia sa, este comun i contribuiilor la omaj (vor fi folosite pentru cheltuieli specifice) i asigurrilor sociale de stat (cel puin n principiu). Din faptul c legiuitorul a uitat s-l nominalizeze distinct, enumernd ns toate celelalte obligaii de plat aferente salariilor, nu putem deduce c el a intenionat clasificarea lui ca neeligibil. Raiunea eligibilitii o constituie natura obligatorie a acestui comision pentru angajator, obligaie impus prin lege. Deoarece consecinele acestei interpretri sunt suportate de beneficiari (care oricum trebuie pedepsii) AM POS DRU n-a contestat pn la capt aceast interpretare, ajungnd s-o introduc n propriile norme i s emit decizii de recuperare a sumelor aferente acestor comisioane. Mai grav nc, Ministerul Afacerilor Europene, cel care se ocup de coordonarea ntregii poveti de (in-)succes numit fondurile structurale, nu a fcut demersurile necesare pentru a clarifica aceast situaie. Rezultatul: fiecare beneficiar urmeaz a se descurca de unul singur. Dac vor exista civa beneficiari care s ctige procese mpotriva acestor decizii (n mod ndreptit din punct de vedere juridic) atunci se va crea la nivelul instanelor o practic comun i toi beneficiarii i vor recupera aceste sume. Numai c ele fiind recuperate n instan nu vor mai putea fi solicitate la rambursare, ci vor fi pltite de statul romn. Cine va rspunde pentru toat aceast pagub adus statului i pentru tot zbuciumul beneficiarilor? De altfel, tot acest demers de-a inventa noi proceduri birocratice pentru a tia bani de la unii beneficiari (de obicei nu de la cei care greesc) se poate nscrie pe un astfel de traseu al recuperrii de ctre beneficiari a sumelor tiate n instan, statul ajungnd iari s piard.

Studiu de caz: OI CNDIPT

Nominalizez OI CNDIPT ntr-un mod special deoarece este cel mai slab organism intermediar cu care am de-a face. Pentru cine vrea s verifice l invit s vad, spre exemplu, ct dureaz validarea unei cereri de rambursare. La un moment dat am ntrebat de o cerere de rambursare care a ajuns la 7 luni de la depunerea ei fr a se ncepe mcar verificarea ei. Unul din ofierii pentru relaia cu publicul, bun vorbitor, m ntreab, discret mirat, de ce m agit att c doar ei au i cereri de rambursare care nu sunt validate de peste un an de zile?! Dac ai relaii de colaborare i cu alte organisme intermediare (altele dect cele din subordinea Ministerului nvmntului) contactul cu OI CNDIPT este de-a dreptul traumatizant. Pentru a fi mai uor de neles dau cteva rezultate: Media duratei de validare a unei cereri de rambursare este cu 250% mai mare dect la alte organisme intermediare.6

Exemplul este ales la ntmplare. Pentru mai multe exemple de acest gen, care risc s creeze ambiguiti n privina genului a se vedea http://ro.wikipedia.org/wiki/Categorie:Nume_de_familie_rom%C3%A2ne%C8%99ti 6 Admit faptul c nu este valabil pentru toi beneficiarii, registrele de pli indicnd i beneficiari care au fost pltii (deci verificai i validai) n 10 zile de la data depunerii cererii de rambursare.

18

Este primul organism intermediar n care mi s-au pierdut cereri de rambursare: o cerere de rambursare s-a rtcit undeva ntre OI CNDIPT i AM POS DRU iar o cerere de rambursare TVA depus de peste un an de zile aflu c este de negsit i trebuie s-o depun din nou (dup ce n luna octombrie anul trecut mi aprea ca fiind undeva la ei ntr-un rspuns primit de la AM POS DRU). Consecinele procedurilor interne conduc la situaii aberante: pe unul din proiecte nu am aprobat actul adiional privind TVA-ul nici la peste un an de la nceperea proiectul, dei el a fost depus n prima lun de la demarare. Dup 6 luni de la nceperea proiectului mi s-a respins acest act adiional pe motiv c va aprea o prevedere legal ulterioar n domeniu pe care va trebui s-o respectm (evident, n-a aprut nici o prevedere). La cteva zile dup respingerea actului adiional privind TVA-ul de ctre OI CNDIPT alte organisme intermediare mi-au semnat actele adiionale pentru TVA pe alte proiecte. Procentul tierilor unor cheltuieli fr solicitri de clarificri i explicaii, cu greeli din partea ofierilor de proiect, este cel mai mare (pot oferi indicaii exacte). Un ofier de proiect mi-a dedus sume aferente prefinanrii dintr-o cerere de rambursare depus nainte de primirea prefinanrii, invocnd c la data la care a validat-o el (la peste 6 luni de la depunerea cererii) prefinanarea fusese primit. Altfel spus, ntrzierea validrii mi-a dunat de dou ori, ea devenind motiv pentru o pierdere suplimentar a unor sume din cash-flow. n drept, putem spune c organismul intermediar i-a invocat propria turpitudine ca motiv pentru a-mi provoca o pierdere. Ponderea complicaiilor birocratice derivate din proceduri interne speciale este cu cca. 20% mai mare dect media altor organisme intermediare. Este singurul organism intermediar ce are o relaie restrictiv cu publicul (un program rigid, cu ore fixe) i care, datorit acestui program, creeaz prejudicii poteniale beneficiarilor (faptul c vinerea nu se lucreaz cu publicul, deci nu se pot depune cererii de rambursare sau alte acte aduce o limitare serioas posibilitii de-a respecta termenele contractuale; dac ziua de vineri este ultima zi n care poi depune un act, ai pierdut posibilitatea de a beneficia de tot termenul deoarece acest program de activitate i l-a scurtat n mod aleatoriu).

Cum nu este prima oar cnd mi exprim nemulumirea n mod public fa de modul de funcionare al acestui organism (poate de asta i ntrzierile mari pentru cererile mele de rambursare) am primit explicaii numeroase, inclusiv de la conductoarea instituii, posibil ntemeiate: numrul mic de salariai raportat la totalul cererilor, lipsa de spaiu etc. Sunt de acord cu cteva din ele. Dar mai este i o problem de atitudine, i chiar de pregtire, a unora din salariai. Dincolo de toate strduinele (multe din ele vizibile) din partea conducerii i a celor care lucreaz cu srg n aceast instituie, rmn rezultatele. i, n ceea ce m privete rezultatele de mai sus constituie o form de evaluare care cere o intervenie urgent pentru remedierea acestei situaii.

Partenerii sociali
Comitetul de monitorizare POS DRU nu funcioneaz. Nu am vzut nici un document relevant emanat de la acest organism. Din partea societii civile n el sunt mai curnd oameni care se reprezint pe sine dect pe beneficiari sau interesele de ansamblu ale prilor care i-au

19

nominalizat. Participanii se mulumesc s gseasc o cale de a interveni pentru propriile proiecte sau pentru ale cunoscuilor, nemaifiind interesai de mandatul care i-a dus acolo. Dei partenerii sociali ar trebui s fie cei mai interesai de soarta POS DRU, deoarece acest program are cea mai mare contribuie la investiia n resursa uman i la dezvoltarea organizaional, nu am zrit intervenii publice semnificative din partea lor. Chiar dac ei reprezint alte organizaii mai mici, se mulumesc s-i rezolve interesele lor directe, prin intervenii directe sau informale, ratndu-i astfel cu succes misiunea de reprezentare. Dei prezumai ca fiind mai puternici datorit conexiunilor pe care le au i mrimii organizaiilor, n ceea ce privete POS DRU, partenerii sociali au fost clar devansai de ONG-uri n domeniul iniiativelor i aciunilor ntreprinse. Chiar dac i n rndul partenerilor sociali exist specialiti n domeniu, adic sunt i oameni care i-au fcut treaba pe proiecte n mod corect i eficient (bnuiesc c ei constituie de fapt majoritatea), glasul acestora nu se poate face auzit. n ceea ce privete POS DRU partenerii sociali reprezentativi sunt incapabili de reprezentare. Deseori chiar le lipsesc specialitii n acest sens. Unii asum cte o culme a ndrznelii, ajungnd s vorbeasc cu aer de cunosctori despre POS DRU reprezentani ai partenerilor sociali care au nregistrat eecuri rsuntoare, la limita fraudei sau chiar dincolo de ea, pe proiectele pe care le-au implementat.

Prin intermediul fondurilor structurale societatea civil a fost subordonat statului

n Romnia societatea civil a fost subordonat statului prin intermediul mecanismelor instituite de Comisie pentru accesul la fondurile structurale i datorit lcomiei organizaiilor. Birocraia romneasc n-a fcut dect s mplineasc ceea ce exista potenial n mecanismele de alocare a fondurilor instituite de Comisie. Organizaiile societii civile au reacionat la oportunitile pieii, aa cum au anticipat cei care au creat aceste programe de finanare. Numai c acestea nu fuseser construite pentru organizaii oneste, care, datorit procesului de evaluare, au ajuns mai curnd beneficiari accidentali. Ceea ce prea o mare oportunitate pentru un nivel normal de salarizare7 n situaii de expertiz considerabil, s-a transformat treptat n comarul organizaiilor implicate. Dei se vorbete tot mai mult despre salariile POS DRU pe tonul unei exagerri, beneficiarii oneti au ajuns ns la acelai nivel de salarizare cu cel existent pe piaa romneasc public datorit costurilor adiionale implementrii acestor proiecte, costuri pe care, pentru ca organizaiile s reziste, experii neleg s le asume alturi de organizaiile lor. n actualul context organizaiile societii civile beneficiare de astfel de proiecte, care scriptic figureaz cu o cofinanare de 2%, au ajuns s cofinaneze peste 10% din costurile acestora datorit proastei funcionri a rambursrii plilor (dobnzile la creditele angajate pentru a suplini ceea ce statul uit s plteasc constituie doar unul din exemple; lui i se adaug imobilizarea tuturor sumelor proprii, mprumuturile de la teri i de la experi etc.) i considerrii ca neeligibile a unor cheltuieli pe
7

Este drept, i o ocazie pentru exagerri i chiar abuzuri.

20

care beneficiarii le fac datorit obligaiilor legale; exemplul comisioanelor ITM este unul din cele mai evidente. Prin intermediul acestui stres continuu la care sunt supui beneficiarii, se rateaz dezvoltarea organizaional, obiectiv esenial n gndirea FSE, rezultatul constituindu-l mai curnd regresul organizaiilor societii civile (ONG-uri, sindicate, patronate etc.). Totodat, sustenabilitatea proiectelor este profund afectat de slbirea organizaiilor, fiind destructurat o alt dimensiune esenial la care trebuiau s contribuie aceste fonduri. Se ajunge astfel la ciudata situaie n care societatea civil este sugrumat exact prin intermediul fondurilor care trebuiau s-i asigure dezvoltarea. Culpabilizarea organizaiilor (susinut i de greelile pe care le-au fcut unele dintre ele) constituie una din cile de constrngere i control. n momentul n care o astfel de organizaie are un proiect cu probleme, derivate dintr-un management deficitar (dac nu chiar mai mult), organizaia devine invizibil, fiind deturnat de la propriile-i scopuri. Este suficient s observm faptul c marile organizaii sindicale i patronale au devenit invizibile pe tema proiectelor POS DRU, dei au proiecte n implementare i au vocaie pentru a aciona pentru remedierea situaie grave n care ne aflm toi. i-a pus cineva problema cine sunt beneficiarii? Dac vorbim de POS DRU, n cea mai mare parte ei sunt tocmai societatea civil. Ceea ce nseamn c soarta societii civile depinde de modul n care funcioneaz aceste fonduri, adic este n minile statului. Prin aceast form de control a majoritii organizaiilor societii civile este afectat nsi structura mecanismelor democratice, la asta contribuind (contient sau fr tiin) tocmai U.E., cea de la care ar trebui s ne vin no rmele i sprijinul n acest domeniu. O soluie posibil pentru viitor: accesul organizaiilor societii civile la fondurile UE ar trebui s se fac direct sau prin intermediul unor extensii naionale ale Comisiei.

Angajaii POS DRU

Prini ntre conducere i beneficiari, angajaii POS DRU i ndreapt nervozitile mpotriva ambilor, vizibile ns doar n cazul beneficiarilor. La rndul lor, beneficiarii dezvolt ostiliti fa de aceti angajai, ratnd faptul c ei sunt doar executanii unor decizii venite din alt parte, n egal msur victime ale acestora. Fiecare nou Instruciune le crete i lor volumul de munc, aa cum se ntmpl cu beneficiarii. Suplimentar, ei sunt i beneficiarii unor Instruciuni secrete, care nu ajung s fie cunoscute de beneficiari dar care le sunt aplicabile acestora. Fr simplificarea procedurilor de verificare i deplasarea unei mari pri a verificrilor n teren ctre auditori nu se poate vorbi de accelerarea procesului de verificare. Evident, creterea numrului de salariai i creterea semnificativ a salarizrii acestora constituie msuri urgente ale strategiei de cretere exponenial a gradului de absorbie a fondurilor structurale. Am n vedere i responsabilitile pe care le asum aceti salariai, nevoii s valideze sumele importante raportate n cadrul cererilor de rambursare. Creterea numrului de documente

21

depuse la cererea de rambursare nseamn o cretere proporional a efortului depuse de ei, adic o sporire a gradului de dificultate a muncii. A demoniza angajaii POS DRU este greit. Datorit faptului c prin ei ne vin vetile rele (sau lipsa oricror veti) riscm s credem c ei sunt generatorii de decizii. Dup 4 ani de experien n domeniu i contacte cu acetia pot declara c marea lor majoritate este alctuit din oameni care-i cunosc atribuiile i dau dovad de bun intenie i chiar srguin n ceea ce fac. Colaborarea a fost cu att mai bun cu ct am putut discuta toate aspectele proiectelor, ne-am oferit reciproc interpretri i soluii, ni s-au cerut explicaii privind unul sau altul din aspectele implementrii. Datorit relaiilor de bun colaborare cu ei am reuit s crem proceduri interne care stabilesc modaliti de implementare aezate pe cerinele finanatorului. Chiar dac sun ciudat, pn i n OI CNDIPT am discutat cu oameni care-i cunosc meseria i care arat faptul c-i dau silina.

Cheltuielile administrative
Ceea ce trebuia acordat pe o baz forfetar, ca procent din cheltuielile directe, a sfrit prin a cdea n acelai regim cu celelalte capitole bugetare sau chiar mai ru. n felul acesta, cheltuielile administrative/indirecte au devenit unul din comarurile beneficiarilor, acetia fiind obligai s ncerce armonizarea acestora ca procent din fiecare cerere de rambursare. Dei problema a fost sesizat ctre mai muli directori generali, nimeni n-a rezolvat-o, ci fiecare a complicat-o i mai mult: evidenierea salariailor, demonstrarea modului de calcul a orelor lucrate, ncadrarea n plafoanele salariale, verificarea achiziiilor, contractelor, proceselor verbale de recepie etc. pentru contracte de baz (ap, electricitate, curenie etc.). Nimeni nu vrea s se uite ce se ntmpl n U.E. i nu dorete s citeasc Regulamentele i chiar contractele de finanare (pe alocuri) n sensul lor profund. Sumele la acest capitol bugetar se acord ca procent din totalul cheltuielilor directe i nu sunt supuse controlului (la noi doar auditorul n-ar trebui s le controleze, datorit unei prevederi din contractul de finanare ce pare de-a dreptul bizar tuturor), n sensul n care nu trebuie raportate conform procedurii. A nu se nelege c beneficiarul le poate bga n buzunar. Ele intr n contabilitatea organizaiei i sunt cheltuite n interesele organizaiei; adic n cea mai mare parte pentru implementarea proiectului. Ele sunt prezumate ca fiind cheltuite n legtur cu proiectul. Aceste sume reprezint o modalitate de cuantificare a efortului administrativ pe care-l presupune implementarea unui proiect pentru organizaie.

Mai mult chiar, aceste sume au chiar rostul unei stimulri a beneficiarilor, intrnd, alturi de achiziii, pe zona de interes a beneficiarilor privai. Nici un oficial romn implicat pn acum n gestionarea fondurilor nu a dorit s-i pun n mod onest ntrebarea: Care este interesul unei firme private s investeasc n formarea profesional a grupului int pe POS DRU? Dac lum ca exemplu un proiect de grant de valoare maxim, beneficiarul firm privat trebuie s asigure o cofinanare de 5%, adic 25.000 euro. Ce tip de interes l-ar putea determina s cheltuiasc o asemenea sum, s suporte alte costuri legate de implementarea proiectului, dac el trebuie s dea seama de fiecare ban, chiar i de cheltuielile administrative? Salariul propriilor angajai nu este suficient; un acord pentru o treab care nu aduce nici un profit nu d seama de nici un interes. Cheltuielile administrative i achiziiile FEDR sunt cele care pot stimula o astfel de participare. Ce se ntmpl la 22

ora actual, n contextul unui control birocratic aberant inclusiv pentru sumele de la capitolul Cheltuieli indirecte? Astfel de beneficiari se descurc, statul romn fcndu-se c nu-i vede i, mai ales, fcndu-se c nu vede faptul c tocmai el i-a nghesuit n zona aceste descurcreli.

Rambursarea cheltuielilor n mod forfetar ar asigura i posibilitatea rezolvrii uneia din marile probleme pe care o ntmpin beneficiarii datorit obligaiei reprezentatului legal de a semna mai toate actele aferente unui proiect. Dac reprezentantul legal nu este manager de proiect, el trebuie s-i petreac foarte mult timp cu semnarea acestor acte (un reprezentat legal de bun credin parcurge cel puin sumar actele pe care le semneaz, acolo unde nu le citete n ntregime), fr a putea fi pltit. Pe aceast cale reprezentatului legal i-ar putea fi stimulat contribuia la buna implementare a proiectului, asigurnd astfel o form de stimulare proporional cu rspunderea pe care acesta o asum ca efect al unor dispoziii date de finanator.

Beneficiarii oneti vs. proiectele cu probleme

Una din marile probleme ale POS DRU o reprezint chipul pe care acest program l are n faa opiniei publice. n mod ciudat, acest chip este creat tocmai de cei care ar trebui s administreze acest program. Accentul pe care-l pun pe problemele lui, indicnd vag existena unor fraude, aduce un grav prejudiciu de imagine beneficiarilor oneti. Am dat ntr-un material anterior exemplul unui ran care n-a vrut s stea de vorb cu noi auzind c avem proiecte pe POS DRU. Era ceea ce am denumit efectul Orban asupra POS DRU. Problema esenial a beneficiarilor oneti o constituie faptul c responsabilii acestui program se strduiesc s transforme greelile de pe unele proiecte n greeli de sistem, camuflnd deseori fraude, printr-un demers ce ncarc cu sarcini birocratice pe toi beneficiarii. Totui, dup attea lamentri oficiale privind fraudele pe POS DRU n-am vzut niciunul din proiectele n care au disprut milioane de euro (aa cum se zvonete la nivel oficial) pe listele de control. Nu este admisibil s vorbim cu gura plin de fraude i s citim rapoarte ale curii de conturi care imput 5000 de euro la proiecte de 5.000.000 euro, i acelea multe datorit interpretrii greite a legii (am dat n acest material exemplul cu comisioanele ITM). Fie este vorba de lucruri care nu ni se spun fie sintagma fraude pe POS DRU permite celor care administreaz acest program s-i ascund incompetena n spatele ei.

Vina beneficiarilor oneti

Principala noastr vin o constituie faptul c ne-am ncrezut n statul romn i n Comisie. Adic am crezut n posibilitatea normalitii. Evident c spiritul critic ne-a fost amorit de formula fonduri europene, care aduce cu sine un halou de Occident, adic de corectitudine. Nu am putut s credem c Uniunea European ne va lsa de fapt n braele birocraiei i corupiei statului romn, aa cum face cu toate domeniile sociale. Din obligaia universal de a posta siglele U.E. pe toate materialele am dedus c stm sub umbrela Comisiei. ns singurele gesturi semnificative pe care le-a fcut Comisia au fost s trimit cteva controale de audit care, printre observaiile corecte, au nirat i diferite interpretri greite ale legilor romneti ndreptate mpotriva beneficiarilor. Semn c protecia U.E. n care am sperat nseamn de fapt aezarea noastr sub umbrela a dou birocraii: cea a statului romn i cea a Comisiei.

23

N-am auzit de vreun control din partea Comisiei care s verifice modul de atingere al obiectivelor orizontale, modalitatea n care se asigur dezvoltarea durabil a beneficiarilor, modul de respectare a prevederilor contractuale fa de beneficiari, care s sesizeze inadecvarea la Regulamente creat de totalitatea mecanismelor care guverneaz implementarea acestor proiecte. Singura diferen n atitudinea Comisiei este cea privitoare la repartizarea culpei, chiar dac neuniform, ntre beneficiari i stat. ns culpa trebuie mprit cu mai mult acuratee. Att deciziile bune ct i cele proaste luate de statul romn au avut acordul Comisiei. Creterea birocraiei s-a fcut cu acordul Comisiei care, bnuiesc, a privit amuzat, dorind s vad pn unde putem merge.

Proiecte strategice vs. Granturi

Analizele fcute la nivelul AM POS DRU au artat eficiena mult mai mare a granturilor raportat la proiectele strategice; este suficient raportarea contribuiei la realizarea indicatorilor POS DRU la sumele din buget pentru un calcul al eficienei. Diferena este una vizibil i n ceea ce privete suspiciunile de fraud, nivelul de salarizare etc. i totui, se anun lansarea unor proiecte strategice. n principiu n-ar trebui s m intereseze aceste aspecte. ns ele devin deosebit de personale n momentul n care marea majoritate a msurilor de cretere a birocraiei luate n ultima perioad este determinat de ncercarea de a rezolva problemele ivite pe astfel de proiecte.

Evaluarea proiectelor
Dup attea msuri de control, n care evaluarea proiectelor este principalul motiv pentru blocarea rambursrilor din partea Comisiei, piaa este plin de binevoitori care te invit s intri n proiecte deoarece ei le vor ctiga n mod garantat. Ceea ce ar putea indica faptul c cea mai mare problem a POS DRU, evaluarea proiectelor,8 ar putea fi n continuare derulat ntr-un mod deficitar.

Formarea profesional continu

Principala piedic n scrierea unor proiecte adaptate la realitile pieii muncii o constituie cadrul rigid al calificrii/recalificrii profesionale oferit de Nomenclatorul calificrilor al CNFPA (actualmente ANC), potenialii beneficiari trebuind s-i nghesuie viziunile n posibilitile limitate ale acestuia. Cred c revenirea la CNFPA subordonat Ministerului Muncii, refacerea structurii de dialog social i demararea comitetelor sectoriale constituie cteva din msurile urgente ce trebuie luate n acest sens.

ncheiere
Cum prezentele rnduri au mai curnd caracterul unei Note de fundamentare, voi ataa i un plan de msuri, care reflect viziunea personal n ceea ce privete reforma POS DRU i creterea gradului de absorbie pe acest program.

Reamintesc faptul c principala problem constat de controalele Comisiei o constituie modul n care au fost evaluate proiectele, respectiv faptul c au fost aprobate proiecte care nu contribuie n mod esenial la realizarea indicatorilor POS DRU (eufemistic spus).

24

Not de fundamentare
Principala premis a prezentului material o constituie faptul c fr beneficiari nu se poate vorbi de absorbia fondurilor structurale. innd cont de cei aproape 5 ani de implementare a proiectelor n cadrul POS DRU i de solicitrile din ce n ce mai mari la care sunt supuse organizaiile care implementeaz proiecte, termenul beneficiar suport un grad ridicat de specializare, indicnd n marea majoritate subieci calificai pentru acest domeniu. Din perspectiva intereselor prezente i viitoare pentru absorbia fondurilor structurale beneficiarii constituie o resurs valoroas a acestei dimensiuni socio-economice nscut odat cu aderarea la U. E., care d seama de o extensie deosebit de eficient a instituiilor statului. Motiv pentru care interesele lor trebuie respectate n egal msur cu cele ale statului. Dup o lung perioad de criz este aproape firesc ca primul gest care se apropie de normalitate, respectiv demararea plii cererilor de rambursare validate, s par ceva spectaculos. Din perspectiva eforturilor celor care au muncit pentru a ajunge pn i la aceast situaie de cvasinormalitate bnuim c este ntr-adevr aa, el ascunznd n spatele su sute de ore de munc. Suntem ns ntr-o situaie de aparent normalitate: dei cererile de rambursare validate ncep s fie pltite, rmn ns numeroasele cereri de rambursare ce-i ateapt de luni de zile validarea, multe dintre ele ntrziate inclusiv din cauza lipsurilor financiare (pentru a nu pune o prea mare presiune pe AM). n discuie este faptul c gestul validrii, dei fr o semnificaie profund n ansamblul unui proiect,9 modific totui statutul unei cererii de rambursare, ducnd-o mai aproape de creana mpotriva statului. Avnd n vedere situaia creat la sfritul anului 2012 cnd, n mod corect, autoritile romne au preferat plata unor penaliti blocrii rambursrii cererilor de ctre Comisie, considerm c aceste penaliti asumate de statul romn sunt erori de gestionare a POS DRU, ele neputnd fi transferate n sarcina beneficiarilor. n ordinea importanei efectului lor, constatrile auditului Comisiei privesc: - Deficiene de management - Deficiene n evaluarea proiectelor - Unele situaii de presupuse fraude ale beneficiarilor. Situaia arat c asumarea penalitilor de ctre statul romn era singura soluie pentru repararea erorilor comise n administrarea programului. Motiv pentru care este anormal ca remedierea erorilor de program s se fac pe seama beneficiarilor, cel mai evident exemplu constituindu-l Instruciunea nr. 62 care ncearc s remedieze erorile de evaluare a proiectelor prin intermediul unei ncrcri birocratice imense a beneficiarilor. Prezentarea acestei instruciuni drept un succes n negocierea cu Comisia are i un aspect de exagerare, n condiiile n care ndreptarea unor erori de management a programului se face prin condamnarea la birocraie suplimentar a tuturor beneficiarilor. n mod cert pentru viitor este nevoie de-o soluie mai bun, care s permit o simplificare semnificativ a procedurilor inutile.

El putnd suferi invalidri din partea numeroaselor organisme de control, pn n anul 2012.

25

Natura contractelor de finanare

Situaia actual poate fi redus ntr-un mod simplu: beneficiarii realizeaz msuri sociale pe costurile lor, ateptnd rambursarea de ctre stat a unei pri din aceste costuri. Cu ct rambursrile ntrzie cu att cresc costurile beneficiarilor, depind cu mult orice anticipare a riscurilor posibil la momentul semnrii contractelor. Motiv pentru care aceste contracte alunec treptat ntr-o alt categorie, respectiv cea a contractelor aleatorii. Angajamentele reciproce dintre finanator i beneficiar vizeaz termene clare, de a cror respectare depinde soarta unui proiect i situaia celor care s-au angajat s-l implementeze. Cum respectarea obligaiilor unuia dintre parteneri se adncete n incertitudine, gradul de risc asumat de beneficiari crete exponenial. Contractele de finanare au un caracter profund asimetric, ponderea drepturilor i obligaiilor fiind de la nceput neechilibrat. Dezechilibrul se accentueaz cu fiecare act (Instruciune sau Decizie) prin intermediul cruia AM POS DRU completeaz unilateral contractele de finanare. Multe din obligaiile finanatorului au caracter potestativ, depinznd de voina statului dac-i onoreaz sau nu obligaiile, n timp ce beneficiarul este inut s-i achite toate obligaiile (chiar dac statul nu i le onoreaz pe ale sale).

Sustenabilitatea proiectelor
Din perspectiva implementrii proiectelor n aceste condiii vitrege cea mai afectat risc s fie sustenabilitatea. Deoarece beneficiarii au scris cererile de finanare i au acceptat un nivel cunoscut al costurilor (spre ex. 2% cofinanare, susinerea cash flowului pentru ceea ce excede posibilitilor create de o prefinanare de 30% i de o rambursare la 30 de zile de la depunere aa cum era nainte de Decizia nr. 8 a AM POS DRU), este evident c toat aceast depire a costurilor beneficiarilor (estimat la peste 300% n foarte multe cazuri) afecteaz n mod semnificativ capacitatea organizaiilor de-a asigura n continuare msurile de sustenabilitate. Chiar i n varianta unor procese de recuperare a daunelor izvorte din neonorarea obligaiilor contractuale de ctre finanator (pe care o anticipm), daune receptate de beneficiari sub forma costurilor suplimentare, sustenabilitatea va fi afectat datorit duratei relativ mari a proceselor.

Birocratizarea sistemului
Ca i cum n-ar fi suficiente lipsurile financiare determinate de neachitarea obligaiilor contractuale de ctre finanator, implementarea proiectelor este mult ngreunat de birocraia mpovrtoare care s-a creat ntre timp i de incoerena reglementrilor din acest domeniu. Esena proiectelor pare s fi devenit, din punctul de vedere al finanatorului, producerea de documente coerente ntre ele i nu rezultatele la care cheam indicatorii asumai. n mod corespunztor, situaia induce la beneficiari orientarea efortului predominant pentru producerea documentelor i conservarea dovezilor, activitile cu grupul int cznd deseori n plan secundar, fiindu-le afectat 26

doar timpul ce rmne la dispoziie dup finalizarea procedurilor birocratice. Deseori, potenialii membri ai grupului int prsesc activitile speriai de volumul documentelor pe care trebuie s le completeze i s le semneze zilnic. Rigoarea birocratic depete cu mult pe cea existent ntr -o unitate militar (inclusiv n ceea ce privete elementele de absurditate) conform declaraiilor unora din participani. n economia funcionrii programului nu poate fi neglijat nici creterea semnificativ a costurilor birocraiei pentru beneficiari, deseori putnd vorbi de dublarea acesteia fa de nivelul existent la data semnrii contractului de finanare. Costul tot mai mare al birocraiei se refer att la costurile financiare directe ct i la resursele umane alocate (care, n final, se traduc att n costuri financiare ct i n reducerea semnificativ a timpului alocat activitilor cu grupul int). Unul din efectele paradoxale indus de aceast cretere exponenial a birocraiei l reprezint tariful orar al gesturilor birocratice, care se ridic uneori la sume foarte mari. Astfel, un expert tip A cu nivel maxim de salarizare, angajat datorit gradul lui de specializare i calificarea n a face aciuni specifice cu grupul int, ajunge s-i consacre peste 20% din timpul de lucru pentru a ntocmi rapoarte de activitate, fie de pontaj, dovezi ale activitilor prestate etc. Evident c alocarea tot mai mare a timpului de lucru a experilor pentru gesturi birocratice reduce timpul necesar pentru activitile concrete cu grupul int. Astfel c, n final, esena unui proiect se apropie tot mai mult de crearea de noi documente, deprtndu-se progresiv de activitile concrete pentru realizarea obiectivelor. Situaia este i mai grav n cazul membrilor echipei de management, unde birocraia se ridic la cca. 50% din timpul de lucru (deseori mai mult), fiind dublat totodat de activitile suplimentare ce trebuie ntreprinse pentru a contracara efectele birocraiei asupra echipei de implementare (realocarea sarcinilor, regndirea timpului de lucru incluznd timpul necesar gesturilor birocratice etc.) i pentru a salva proiectul de influena negativ a nerespectrii termenelor contractuale de ctre finanator (identificarea unor noi resurse financiare, regndirea activitilor n ncercarea de ncadrare n resursele tot mai puine, rezolvarea conflictelor, determinate de lipsa banilor, cu furnizorii, partenerii i membrii grupului int, cutarea de noi soluii pentru a desfura activitile cu alte materiale deoarece nu sunt banii necesari pentru achiziiile programate etc.). Experiena implementrii unui proiect n mod onest, cu un buget alocat resurselor umane la nivelul a cca. 60% i cu o echip de management dimensionat n limitele bunului sim, arat c timpul de munc al membrilor echipei de management n actualele condiii este cel puin dublu dect cel asumat prin contract i estimat ca fiind necesar pentru desfurarea n mod normal a activitilor. Evident, nimeni nu se gndete s solicite ore suplimentare atta timp ct nu pot fi pltite nici cele normale, n cea mai mare parte a cazurilor membrii echipei de management fiind solidari cu beneficiarul, susinndu-l chiar financiar cu mprumuturi semnificative pentru a putea iei din criz. Suplimentar, procedura unor modificri a timpului de lucru este att de greoaie nct nu se mai gsete efectiv timpul necesar pentru a pregti documentele necesare n acest sens.

Dei confruntat cu o lips acut de personal (inclusiv de personal calificat) att la nivelul organismelor intermediare ct i la nivel central, AM POS DRU emite n continuare prevederi care cresc progresiv ncrcarea cu sarcini a puinilor salariai existeni. Schimbarea mult prea deas a conducerii nate, suplimentar, fenomenul de improvizaie, lipsind viziunea unitar care ar putea genera simplificarea procedurilor. Fiecare nou director general vine cu alte precizri (majoritatea la 27

presiunea contextului n care se afl), fr a avea curajul de a renuna la vechile prevederi n domeniu. n felul acesta, prevederile care genereaz birocraie cresc n mod proporional cu timpul parcurs de la demararea programului. Sistemele IT complic i ele semnificativ procesul de raportare, dublnd aproape toate aciunile fcute deja pe hrtie sau pe CD. El este conceput n mod eronat, neasigurnd informaiile eseniale pentru procesul de management a programului i implementarea proiectelor. Dei se ncarc tot mai multe date n sistemul informatic i se transmit tot mai multe informaii n format electronic, finanatorul sfrete prin a solicita sptmnal noi rapoarte de la beneficiari, deseori de pe o zi pe alta i cu caracter urgent. Sistemul informatic este transformat treptat din sistem de management n sistem de urmrire a beneficiarilor. Chiar dac plata cererilor de rambursare este cea care a atras atenie public, determinnd lansarea sintagmei blocaj, blocajul POS DRU este realizat n egal msur de ntrzierea verificrii i validrii cererilor de rambursare, la rndul ei determinat de ncrcarea birocratic excesiv.

Isteria declaraiilor pe propria rspundere

Abuzul de declaraii pe propria rspundere, ce depete cu mult cadrul legal al unui asemenea act, transform n culp orice gest firesc al managerului de proiect sau al reprezentantului legal al beneficiarului. Majoritatea izvorte dintr-o lips de viziune juridic, declaraiile pe propria rspundere par c linitesc finanatorul n privina persoanelor ce vor putea fi considerate responsabile indiferent de acuzaie. De la a da o declaraie pe propria rspundere privind existena unei situaii de fapt, ce poate fi constat prin propriile simuri, aa cum este normal, s-a ajuns la declaraii pe propria rspundere pentru date deosebit de tehnice, pentru care cel ce este obligat s le semneze (reprezentantul legal, managerul, membri n echipa de management i de implementare, membri ai grupului int, ofertani etc.) nu este calificat. Astfel, se dau declaraii pe propria rspundere pentru cererea de rambursare (dei reprezentantul legal rar este calificat n a constata eventualele erori), pentru experi, pentru datele tehnice, pentru datele financiare, pentru incompatibiliti, pentru ncadrarea n grupul int (dei sunt numeroase categorii de grupuri int pe care nici reprezentaii instituiilor de specialitate nu tiu s-i califice), pentru achiziii, pentru buget, pentru apartenena la grupul int (participantul declar c face parte dintr-un grup int n condiiile n care exist numeroase controverse n doctrin privind condiiile ce trebuie ndeplinite) etc. De la nceputul proiectului i pn la finalizarea lui se semneaz mii de declaraii pe propria rspundere (mai ales n situaia unui grup int numeros), cea mai mare parte dintre ele neavnd valoare juridic.

28

Salariile POS DRU

Problema salariilor pe POS DRU este relevant pentru mai multe atitudini pguboase, care rateaz nelegerea contextului acestor activiti, dorind deseori s transforme salariile POS DRU n Acarul Pun al POS DRU-ului. Beneficiarii au asumat de unii singuri povara susinerii financiare a proiectelor, fiind prsii de stat n majoritatea perioadei de implementare a proiectului. Motiv pentru care discuiile despre eventuale ctiguri prea mari obinute din salariile pe proiecte sunt inoportune, n condiiile n care riscurile asumate sunt att de mari, iar costurile pentru beneficiari depesc cu mult angajamentele contractuale. Plafoanele salariale au fost stabilite n acord cu Comisia, ele fiind comparabile cu activiti similare din Uniunea European. Avnd n vedere sursa acestor sume, respectiv bugetul U.E., i activitatea care se desfoar prin intermediul lor, respectiv ndeplinirea unor indicatori ai Fondului Social European, este evident faptul c pe fond experii care lucreaz pe aceste proiecte trebuie asimilai lucrtorilor n interesul U.E. n condiiile n care salariile experilor sunt considerate prea mari nseamn c salariile tuturor funcionarilor romni care lucreaz pe lng Comisie sunt prea mari, inclusiv cele ale parlamentarilor romni din Parlamentul U.E. Problema este mult mai complicat dect pare, n discuie fiind dreptul la recompens egal pentru munc egal, cel puin atunci cnd este vorba de salarizarea din acelai fond/buget i de activiti desfurate n cadrul aceluiai program/fond (n acest caz Fondul Social European). Ratnd respingerea echivalrilor naionale din perspectiva salariilor, adic a judecrii salariilor ca fiind meritate raportat la nivelul european i nu la cel naional (de altfel singura echivalare posibil) i persevernd n aceast atitudine de culpabilizare a propriilor ceteni, autoritile romne susin de fapt n spaiul public un punct de vedere ce poate avea efecte mult mai grave, aducnd n discuie principiul salarizrii n funcie de cetenie la nivelul U.E., ceea ce nseamn de fapt cea mai mare discriminare posibil. 10 Altfel spus, este o grav nclcare a principiului La munc egal, salariu egal, n interpretarea lrgit a acestuia (a se reine c n Codul Muncii, art. 5, este prevzut naionalitatea drept criteriu de discriminare).11 Suplimentar, nu mrimea salariilor a fcut obiectul controlului Comisiei, ci cazurile (destul de rare) n care acestea sunt obinute n mod nejustificat, ca efect al unei evaluri deficitare, adic al aprobrii unor proiecte care au drept principal scop salarizarea experilor, fr a contribui n mod semnificativ la indicatorii programului. Dorind s acopere acuzaiile privind principalele deficiene ale programului, respectiv cele de management, autoritile s-au grbit s creeze o perdea de fum prin intermediul salariilor POS DRU i a neregulilor pe proiecte, generaliznd exemple izolate i camuflnd n felul acesta problemele de sistem existente. Acest tip de aciune a continuat i n faa
Amintim n acest sens faptul c la un moment dat s-a ncercat salarizarea muncitorilor romni din construcii care lucrau n Germania la nivelul salariilor din Romnia. Exemplele n acest sens s unt mult mai multe, ele dnd seama de o form de discriminare. n mod aproape de neneles, confederaiile sindicale din Romnia nu au simit adevrata natur a acestei probleme, rmnnd indiferente la un noian de acuzaii cu efecte dezastruoase asupra sistemelor de salarizarea aplicabile romnilor. 11 Pentru o abordare mai ampl a sensul acestui principiu trimitem la: Laura Georgescu, Ana tefnescu, Consideraii privind principiul la munc egal, salariu egal , http://www.laurageorgescu.ro/articole/articol18.pdf (lecturat 22.02.2013).
10

29

Comisiei, responsabilii culpabiliznd excesiv aceste problemele, prezentndu-le drept probleme eseniale, i asumnd n mod voluntar msuri nucitoare de remediere a acestora, ca o contrapondere la ceea ce nu au putut s fac pn acum: remedierea marilor deficiene de management. Culpabilizarea public a beneficiarilor (unii colegi au folosit termenul infracionalizare simbolic), desfurat inclusiv la nivel oficial, genereaz n rndul beneficiarilor pierderi semnificative: creditele i cost mai mult, furnizorii sunt mai suspicioi i, n consecin, cresc preurile, grupul int este mult mai greu de selectat i meninut datorit nencrederii, experii tind s prseasc organizaiile, relaiile sociale intra i inter-organizaionale se deterioreaz.

napoi la indicatori!
Fie din nepriceperea celor care au scris cererile de finanare din partea beneficiarilor fie din cauza limitelor sistemului Action Web i/sau a modului n care a fost gndit implementarea proiectelor, la ora actual nu sunt cuantificai toi indicatorii realizai, care contribuie n mod esenial la realizarea ansamblului indicatorilor programului. Suplimentar, nu exist msurile necesare pentru ncurajarea depirii indicatorilor. Deseori pot fi ntlnite chiar aciuni inhibitorii, depirile de indicatori fiind posibile doar sub condiia aprobrii unui act adiional pe aceast tem, chiar dac aceste depiri se fac cu ncadrarea n bugetul alocat. Altfel spus, buna intenie a beneficiarilor este sancionat cu i mai mult birocraie, n condiiile n care eforturile suplimentare ale acestora contribuie la atingerea indicatorilor de program. De altfel, i contractele de finanare sunt ambigue n acest sens, lsnd i posibilitatea unei interpretri n sensul necesitii modificrii contractului pentru a realiza depirea indicatorilor asumai. Ori asta denot i o nenelegere grav a realitii implementrii unui proiect, unde eti nevoit s asumi depiri de indicatori ca marj de siguran mpotriva dozei mari de imprevizibil adus att de relaia cu membrii grupului int (care-i pot renuna n ultimul moment la a mai participa la activiti, diminundu-i indicatorii) ct i de instabilitatea prevederilor n domeniu i a interpretrii celor existente.

Beneficiarii captivi
Remarcm n cadrul POS DRU apariia beneficiarilor captivi datorit prevederilor abuzive i extrem de constrngtoare din contractele de finanare. Sunt beneficiarii care, prini ntre obligaia implementrii proiectelor i lipsa de finanare datorat neachitrii obligaiilor contractuale de ctre finanator, ar dori s renune la implementarea proiectelor, recurgnd la procedura de damage control. Singurele prevederi aplicabile sunt cele din Instruciunea nr. 53, care conine dou prevederi exagerate, dac nu chiar abuzive, respectiv:

30

Prevede posibilitatea rezilierii contractelor de finanare doar dup atingerea a cel puin 75% din indicatori,12 reducerea bugetului fcndu-se proporional cu gradul de nerealizare a indicatorilor. Altfel spus, indiferent de presiunile pe care trebuie s le suporte, beneficiarul nu poate renuna la proiect nainte de a realiza cel puin 75% din indicatori. Sanciunea o reprezint rezilierea contractului i returnarea tuturor sumelor primite, indiferent de gradul de atingere al indicatorilor. Indicatorii luai n considerare pentru stabilirea nivelului reducerii bugetului sunt doar cei din seciunea Indicatorii ai cererii de finanare (i acetia avnd ponderi inechitabile raportat la costurile pe care le antreneaz realizarea fiecruia dintre ei) lipsind o serie ntreag de obligaii ale beneficiarului (impuse de finanator) care consum resurse financiare importante.

Este motivul principal pentru care am utilizat formula contractul cu Diavolul pentru a desemna aceste dimensiuni profund greite i nefavorabile beneficiarului din contractele de finanare.

Resursele umane ale beneficiarilor sunt profund afectate

De remarcat este i efectul negativ i iremediabil asupra resurselor umane ale fiecrui proiect/beneficiar induse prin dificultile de salariale i creterea nencrederii n acest domeniu de activitate. Construcia i meninerea unei echipe de proiect necesit un efort considerabil, constituind unul din obiectivele orizontale ale FSE, mai ales n ceea ce privete relaiile de parteneriat. Ea presupune crearea i asumarea unor proceduri comune, rodarea unor tipuri de relaii, aezarea n raporturi de cooperare etc. Situaia n care se zbat beneficiarii de mai bine de un an de zile este contraproductiv, antrennd deseori pierderea unor oameni de valoarea i deteriorarea relaiilor interumane. Nu n ultimul rnd, este afectat resursa uman constituit de specialitii n implementarea proiectelor, ratndu-se astfel perspectivele de dezvoltare, adic fiind compromis inclusiv absorbia fondurilor structurale pentru urmtoarea perioad de programare.

Deficitul de comunicare
Deciziile luate de AM POS DRU fr consultarea beneficiarilor, ndreptate radical mpotriva acestora, uneori chiar cu indiferen fa de buna implementare a proiectelor, nu fac dect s accentueze nencrederea beneficiarilor i s ncetineasc implementarea proiectelor i, deci, absorbia fondurilor structurale. Cel mai vizibil aspect al lipsei de comunicare dintre AM POS DRU i beneficiari l reprezint apariia Instruciunii nr. 62, construit cu indiferen fa de efortul suplimentar la care ea i foreaz pe beneficiari. n lipsa publicitii cerinelor de control pe care AM-ul s-a angajat s le ndeplineasc prin intermediul Instruciunii nr. 62 ne este greu s indicm msurile alternative. O abordare din perspectiva interesului tuturor prilor credem c ar fi avut un rezultat mult mari reuit pentru interesul programului n ansamblul su. Clarificrile pe care le-a necesitat Instruciunea nr. 63 (precum i apariia Instruciunii nr. 64) nu fac dect s confirme rezultatele negative la care conduce absena dialogului i a comunicrii cu beneficiarii. n acest sens, remarcm nivelul ridicat de nchidere a finanatorului fa de interesele beneficiarilor n elaborarea acestor instruciuni.

12

Cel puin aceasta este interpretarea oferit n mod consecvent de diferitele organisme ale finanatorului.

31

Studii de caz
Impactul Instruciunii nr. 62
n cazul Instruciunii nr. 62 asistm la creterea efortului birocratic al beneficiarilor dincolo de limita suportabilitii organizaionale, procedurile birocratice afectnd n mod semnificativ implementarea proiectelor. Instruciunea nr. 62 este o capodoper a birocraiei romneti, un act de inventivitate care ar face invidios orice sistem birocratic cu pretenii. Prin intermediul ei finanatorul se substituie n bun msur n locul angajatorului, lipsindu-l pe acesta de atributele eseniale de control i validare a activitii celor angajai. Un contract individual de munc n care validarea activitii unui angajat este fcut de un ter, dup o metodologie necunoscut i la durate de timp nedeterminate, nu este un contract individual de munc, ci cu totul altceva. Cnd tie angajatorul c expertul su greete? Care sunt criteriile dup care un angajator poate evalua activitatea unui expert care-i ntocmete raportul conform acestei instruciuni? Aceleai cu criteriile pe care le are la ndemn finanatorul pentru a valida sau invalida un astfel de raport; adic niciunul. Orice expert i poate opune angajatorului realizarea indicatorilor, fr ca angajatorul/beneficiar s poat opune finanatorului realizarea indicatorilor asumai prin contractul de finanare. Altfel spus, realizarea indicatorilor nu poate nltura invalidarea unor ore de activitate sau ntregul raport al unui expert, ca i cum obiectivul principal al oricrui proiect POS DRU l-ar constitui perfecionarea instrumentele de monitorizare i raportare ale salariailor. Nu are nicio importan c ai realizat indicatorii, conteaz cum ai reuit s faci asta (i nu vorbim de calitate). Instruciunea nr. 62 indic faptul c bugetul proiectului, cel puin capitolul Resurse umane, are un caracter pur orientativ, fiind alocat pentru calitatea raportrilor, nu pentru realizarea obiectului contractului de finanare. Altfel spus, instruciunea nr. 62 modific n mod radical (i unilateral) obiectul contractului de finanare, mutnd accentul de pe cererea de finanare pe standardele (absente) de raportare a activitii. Instruciunea nr. 62 nu ine cont de faptul c beneficiarul nu are nicio relaie contractual cu experii partenerului, managerul de proiect trebuind s semneze/valideze activitatea unor persoane asupra crora nu are mijloace de control. Analiza efectelor juridice ale Instruciunii nr. 62 arat urmtoarele: - Prin intermediul Instruciunii nr. 62/2012, AM POSDRU, n calitate de finanator al proiectelor, introduce o serie de derogri de la prevederile Codului Muncii n sensul extinderii responsabilitii experilor pentru activitile desfurate i raportate n cadrul proiectelor POS DRU aflate n curs de implementare dincolo de ntinderea legal a unui Contract individual de munc, fr ca beneficiarul s aib o acoperire legal din acest punct de vedere. - Prin intermediul Instruciunii nr. 62/2012, AM POSDRU, n calitate de finanator al proiectelor, introduce, pe cale de excepie de la Codul Muncii, o serie de prevederi similare contractelor civile, intervenind astfel, n baza prevederilor contractului de finanare, n relaia 32

dintre beneficiarul-angajator i expert i asumnd n mod forat o poziie de control i decizie de sancionare. - Instruciunea nr. 62 creeaz posibilitatea invalidrii unor cheltuieli aferente unui contract individual de munc dup sfritul perioadei de implementare a proiectului, respectiv dup ncetarea unui contract individual de munc cu un expert, fr ca beneficiarul s aib posibilitatea recuperrii acestor sume de la cel considerat a fi n culp de ctre finanator.

O posibil soluie la dilema beneficiarului O ncercare de achitare a responsabilitilor reprezentantului legal, prin transferarea unei pri din riscul pe care este forat s-l asume beneficiarul prin intermediul Instruciunii nr. 62 asupra experilor, respectiv prin responsabilizarea acestora innd cont de cadrul legal existent arat n felul urmtor: DECIZIE

Avnd n vedere prevederile Regulamentelor (CE) nr. 1081/2006 i 1083/2006 ale Parlamentului European i ale Consiliului, Regulamentul Comisiei (CE) nr. 1828/2006, Documentul Cadru de Implementare a POS DRU, care prevd atribuii specifice pentru autoritile de management; Avnd n vedere prevederile Instruciunii nr. 62/2012 a AM POS DRU, care introduce n relaia finanator - beneficiar/partener - expert urmtoarele principii: Principiul dovedirii propriei activiti prin intermediul raportului individual lunar de activitate i al pontajului lunar; Principiul responsabilitii financiare a expertului pentru nerealizarea atribuiilor prevzute n proiect pe toat perioada n care subzist responsabilitatea beneficiarului fa de finanator; Principiul extinderii responsabilitii expertului i n afara perioadei de valabilitate a Contractului individuale de munc; Principiul prelurii de ctre finanator (AM/OIR/OI POSDRU) a unei pri nsemnate din atribuiile beneficiarului/partenerului n calitatea sa de angajator, respectiv atribuii de control a activitii n timpul i dup efectuarea activitilor precum i atribuii de decizie extinse n ceea ce privete plata activitilor derulate de ctre expert i sancionarea financiar a activitii acestuia; Lund n considerare prevederile legislaiei n vigoare n ceea ce privete rspunderea angajatorului n raport cu proprii angajai; innd cont de responsabilitatea ce ne revine pentru buna gestionare i aprarea intereselor organizaiei;

33

DECIDEM

1. Constatm faptul c prin intermediul Instruciunii nr. 62/2012, AM POSDRU, n calitate de finanator al proiectelor, introduce o serie de derogri de la prevederile Codului Muncii n sensul extinderii responsabilitii financiare i patrimoniale a experilor, precum i a duratei acesteia pe toat durata n care subzist responsabilitile beneficiarului, pentru activitile desfurate i raportate n cadrul proiectelor POS DRU ctigate i aflate n curs de implementare. n acest sens, constatm c este vorba de o rspundere solidar ntre beneficiar/partener i experi n analiza activitilor i modului n care acestea au fost raportate de ctre expert. 2. Constatm faptul c prin intermediul Instruciunii nr. 62/2012, AM POSDRU, n calitate de finanator al proiectelor, introduce pe cale de excepie de la Codul Muncii o serie de prevederi similare contractelor civile, intervenind astfel, n baza prevederilor contractului de finanare, n relaia dintre beneficiarul-angajator i expert i asumnd n mod forat o poziie de control i decizie de sancionare. 3. Constatm responsabilitatea total a AM POSDRU, ca instituie i prin intermediul persoanelor autorizate s-o reprezinte, pentru modificrile introduse prin intermediul Instruciunii nr. 62/2012. Rspunderea pentru afectarea oricrui drept individual sau colectiv svrit de ctre beneficiar i/sau partener n aplicarea prevederilor Instruciunii nr. 62/2012 este imputabil AM POSDRU i va fi recuperat de la aceast instituie, fie direct de ctre cel afectat fie prin intermediul rspunderii solidare. 4. Orice sum invalidat n cadrul cererilor de rambursare adresate de ctre beneficiar n baza invalidrii n tot sau n parte a raportului de activitate a unui expert intr n sarcina expertului n cauz, urmnd a se aplica procedura de recuperare aa cum este descris mai jos, sub condiia legalitii acesteia. 5. Responsabilitatea pentru verificarea i atestarea activitilor experilor partenerilor i a altor persoane salarizate pe proiect de ctre acetia aparine reprezentatului legal al fiecrui partener. n acest sens, toate rapoartele lunare de activitate ale experilor partenerilor i pontajele lunare aferente vor fi semnate mai nti de expert i apoi de ctre reprezentantul legal al partenerului la care este angajat, abia dup ndeplinirea acestor pai procedurali fiind naintat la semnat ctre managerul de proiect, semntura acestuia artnd calitatea de expert, conform documentelor depuse de partener i declaraiilor acestuia, avnd astfel doar caracterul de mplinire a formei solicitate. 6. Responsabilitatea n ceea ce privete corectitudinea raportrii, derularea activitilor derulate i evidenierea acestora n mod exact, n conformitate cu spiritul Instruciunii nr. 62/2012 aparine experilor, semntura managerului de proiect certificnd doar calitatea de expert i desfurarea activitii n aceast calitate n luna respectiv. 7. Contractele individuale de munc ale experilor pe proiectele POS DRU aflate n implementare n cadrul .. vor fi modificate n mod corespunztor prelurii responsabilitilor individuale introduse de Instruciunea nr. 62/2012, actul adiional de modificare coninnd cel puin urmtoarele prevederi: o ntinderea n timp a responsabilitii individuale este n conformitate cu prevederile Instruciunii nr. 62, respectiv se extinde pe toat perioade n care subzist responsabilitatea beneficiarului fa de finanator i fa de organismele de control. 34

o Rapoartele de activitate individuale lunare i pontajele aferente sunt condiie de plat lunar i stabilesc nivelul responsabilitii. Validarea iniial (prealabil) a rapoartelor individuale de activitate lunare ale experilor este fcut de angajator, n baza ei acesta fcnd plata expertului. Validarea final a rapoartelor individuale este cea fcut de finanator cu ocazia verificrii cererii de rambursare i cu ocazia oricruia din contractele la care are dreptul. o Recuperarea sumelor tiate de finanator n baza rapoartelor individuale de activitate ale experilor vor fi recuperate de la experi pe durata contractului individual de munc sau dup ncheierea acestuia, pe toat perioada n care subzist responsabilitatea acestuia. Motivaia prezentei Decizii va fi preluat n preambulul actelor adiionale la CIM care vor fi ncheiate cu experii. 8. Beneficiarul va ncerca, n msura permis de Graficul activitilor proiectului i ansamblul cererii de finanare, s creeze pentru expertul cruia i-au fost invalidate (tiate) un numr de ore posibilitatea recuperrii acestora. n situaia n care recuperarea nu este posibil orele se consider invalidate, salariul lunar diminundu-se n mod corespunztor, sumele pltite suplimentar fa de ceea ce a fost validat de ctre finanator fiind recuperate dup cum urmeaz: Sumele pltite expertului se recupereaz de la expert. n acest sens, innd cont de complexitatea cadrul legal i de specificul activitilor n cadrul proiectelor POSDRU, angajatorul poate dispune constituirea unei garanii. Creanele angajatului asupra angajatorului pot fi utilizate de ctre angajator pentru recuperarea sumelor datorate de expert. Sumele pltite la bugetul de stat i la bugetele asigurrilor sociale ori de alt tip se consider a fi pltite fr a fi datorate, declaraiile fiscale rectificndu-se n mod corespunztor iar obligaiile urmnd a se compensa. Invalidarea (n tot sau n parte) de ctre finanator sau organismele de control a sumelor pltite ctre un expert constituie titlul executoriu, fiind utilizate n acest sens ca documente ce stau la dispunerea recuperrii documentele specifice activitilor de control. Evidenierea numrului orelor prestate de ctre expert i validate de ctre finanator, n situaia n care o parte din ore sunt invalidate, va fi fcut prin intermediul unor pontaje lunare rectificative. 9. n situaia n care finanatorul sau organele de control opereaz invalidrii a numrului de ore ale unuia sau mai multor experi angajatorul este inut de obligaia de contesta invalidarea acestora n msura n care beneficiarul - angajator nregistreaz o astfel de contestaie, adresat finanatorului, din partea expertului/experilor n cauz. 10. Sesizarea Inspecie Muncii i tuturor instituiilor abilitate n interpretarea prevederilor legale n domeniul muncii n ceea ce privete legalitatea sau nelegalitatea Instruciunii nr. 62/2012 a AM POS DRU raportat la cadrul legal de desfurare a contractelor individuale de munc ale experilor n cadrul proiectelor POS DRU. 11. Recuperarea sumelor de la experi, invalidate n cererile de rambursare datorit invalidarea unor ore din rapoartele lunare de activitate ale acestora i pontajelor aferente constituie o obligaie de diligen (i nu de rezultat) din partea reprezentatului organizaiei, prezenta decizie constituind o important msur n acest sens. Astfel, riscul generat pentru organizaie de posibilitatea invalidrii unor sume n baza rapoartelor individuale de activitate ale experilor se transfer asupra acestora n msura posibilului din perspectiva prevederilor legale n vigoare.

35

Prezenta Decizie constituie anex la Regulamentul Intern al prevederile sale fiind aplicabile de la data publicrii Instruciunii nr. 62/2012 sau de la data n care acestea vor fi aplicate de ctre finanator. Prezenta Decizie se poate transpune ntr-o procedur specific, aplicabil la nivelul beneficiarului i/sau partenerului angajator. Prezenta Decizie se ndosariaz n copie n arhiva fiecruia din proiectele POSDRU aflate n implementare n cadrul , fiindu-le aplicabil. Instruciunea nr. 62/2012 este anex a prezentei Decizii.

La o lectur atent se pot constata mai multe puncte slabe din punct de vedere juridic, raportat la legislaia muncii, a unei astfel de Decizii. ns ele sunt, toate, rezultatul combinat al efectelor Instruciunii nr. 62/2012 i al dorinei reprezentantului legal de a-i onora obligaia legal de reprezentare onest a intereselor beneficiarului. Altfel spus, Instruciunea 62 intr n conflict nu doar cu legislaia muncii, ci i cu prevederile legale specifice actului de reprezentare a unui beneficiar.

Instruciunea nr. 64 AM POS DRU are atribuii de reglementare n domeniul legislaiei muncii?
Instruciunea nr. 64 genereaz i ea o serie de probleme, izvorte att din dorina extinderii ei la ntreaga activitate a experilor ct i din intenia retroactivitii acesteia. n acest sens reinem mai nti urmtoarele posibiliti de interpretare juridic a situaiei: I. Fie se dorete o extindere a controlului n urm, ncepnd cu luna august 2012, n ceea ce privete problema celor 13 ore, i atunci toat activitatea se desfoar pe interpretarea prevederilor legale i contractuale existente la acea dat. n acest caz nu este nevoie de o instruciune deoarece izvorul inteniilor finanatorului l-ar constitui prevederile legale n vigoare la acea dat. n mod clar nu pot fi date instruciuni n interpretarea prevederilor legale, mai ales a unor prevederi legale pentru care AM POS DRU nu este emitent (nici mcar Ministerul Muncii), cum ar fi Codul Muncii (lege organic). II. Fie se dorete introducerea unei excepii de la prevederile legale (Instruciunea nr. 64 are un asemenea caracter; ceea ce nseamn c i Instruciunile nr. 62 i 63, care sunt cumva norme de aplicare/control ale celei dinti - emise anterior -, au acelai caracter), lucru care poate fi fcut (de fapt ncercat - deoarece nu avem cunotin de asemenea competene ale AM POS DRU - respectiv derogarea de la prevederile legale n vigoare n acest domeniu) prin intermediul unei Instruciuni/Decizii, i poate fi valabil cel mai devreme de la data emiterii unui astfel de act. n acest caz ns Instruciunea (n spe Instruciunea nr. 64; deci i Instruciunile nr. 62 i 63 n msura n care constituie msuri de control pentru Instruciunea nr. 64) nu poate fi aplicat retroactiv, AM POS DRU nclcnd n acest caz un principiu de drept esenial. Pentru a nelege postura beneficiarilor, acetia nu pot fi sancionai pentru nclcarea n august a unei prevederi care apare abia n anul urmtor n luna februarie. Chiar dac AM POS DRU insist pe meninerea acestei interpretri, rspunderea pentru aplicarea ei aparine att conductorului unitii ct i fiecruia din funcionarii/ofierii care o aplic, n mod individual (rspunderea pentru respectarea legii n exercitarea gesturilor profesionale incub fiecrui angajat). 36

Un exemplu util n evidenierea dificultilor ridicate de adoptarea unei interpretri rigide l ofer situaia deplasrilor. Astfel, pentru un proiect care se desfoar n Regiunea Sud-Est (ex. ID 88311) iar organismul intermediar la care a fost repartizat este OIR POSDRU Centru, n situaia unei deplasri la sediul finanatorului salariatul care se deplaseaz i se ntoarce face n jur de 16 ore dus ntors, cu o or pentru ridicat acte i clarificri. Cum ar trebui pontat n acea zi respectivul salariat? Excludem timpul afectat deplasrii din timpul de munc? Dac facem asta nu mai sunt operante prevederile privind protecia muncii (deplasarea are legtur cu munca) i cteva prevederi din legislaia muncii. Dac trecem cele 16 ore nclcm prevederile Instruciunii nr. 64. Dac l cazm pe traseu sau la jumtatea acestuia avem o problem cu raportul cost eficien i, mai ales, cu extinderea nefireasc a duratei unei astfel de deplasri. Pe fond, invocarea Directivei 2003/88/CE (n continuare Directiva) n Decizia nr. 64 are rostul de a ocoli prevederile legale naionale, care nu cuprind astfel de limitri, singurele limitri fiind cele pentru un contract individual de munc, legea tcnd atunci cnd se refer la mai multe contracte individuale de munc, deci neprevznd obligaii comune diferiilor angajatori (fapt de altfel imposibil). Reine de asemenea c un astfel de demers rateaz un fapt esenial, respectiv faptul c legea vizat, Codul muncii, a trecut prin procesul verificrii respectrii prevederilor europene n domeniu (aquis-ului comunitar) n faza de preaderare, la ora actual fiind n situaia n care este confirmat respectarea acestor prevederi n legislaia intern n domeniul relaiilor de munc. Suplimentar, chiar dac s-ar admite interpretarea restrictiv a aplicrii Directivei la toate contractele individuale de munc (deci aplicarea ei per persoan i per contract individual de munc) considerm c textul Directivei nu este interpretat complet i nu se regsete ntru totul n Instruciunea nr. 64, generndu-se restricii neconforme. Astfel: 1. Art. 17 din Directiv nominalizeaz derogrile de la aceste prevederi. La alin. 1, lit. a sunt indicai n mod expres directorii executivi sau alte persoane cu puteri decizionale autonome, n cazul acestora art. 3-6 neavnd un caracter obligatoriu. Este evident c managerii de proiect (dar i membrii echipei de management) fac parte din aceast categorie, deci pentru ei prevederile legale nu au un caracter obligatoriu deoarece acetia i determin singuri timpul de lucru. Aceste derogri nu se regsesc ca atare n Instruciunea nr. 64, AM POS DRU asumnd postura de legiuitor n acest domeniu. 2. Art. 17, alin. 3, lit. d) indic posibilitatea de instituire a unor excepii de la prevederile art. 3 (limitarea la 13 ore/zi) i n situaia n care exist o intensificare previzibil a activitii. Or, aceste intensificri ale activitilor n diferite perioade in de esena activitii pe proiecte. Nici aceast posibilitate nu se regsete n Instruciunea nr. 64. 3. Art. 16 din Directiv prevede perioade de referin care, la rndul lor, nu se regsesc n Instruciunea nr. 64. 4. Din prevederile coroborate ale mai multor articole din Directiv reiese cu clarit ate faptul c aceasta se refer la o sptmn de lucru de 6 zile, fapt care reiese din regula 8 ore/zi raportat la timpul mediul de lucru/ sptmn de 48 de ore (per contract individual de munc). Or, Instruciunea 64 opereaz cu sptmna de lucru de 5 zile (13 ore*5 zile=65 ore). Dac Instruciunea asum Directiva ca izvor preferenial atunci trebuie s se raporteze la limita de 6 zile 37

lucrtoare/sptmn, aa cum este acesta prevzut n Directiv, deci la 78 de ore/sptmn (n varianta n care ipoteza extinderii interpretrii Directivei care referindu-se la toate contractele individuale de munc). De altfel, art. 5, aliniatul 1 din Directiv prevede n mod clar faptul c limita este de 6 zile lucrtoare, lucru evident prin faptul c prevede doar 24 de ore perioad minim de repaus nentrerupt, la care se adaug cele 11 ore de repaus zilnic. Ceea ce nseamn c numrul de ore obligatorii de repaus ar fi n acest caz 11 ore/zi * 6 zile + 24 ore = 90 de ore. Dac scdem din totalul de 168 ore dintr-o sptmn pe cele 90 ore obligatorii de repaus ajungem la 78 de ore de lucru la care are dreptul salariatul conform Directivei. Ceea ce nseamn c Instruciunea nr. 64 ncalc n mod vizibil prevederile Directivei. 5. Art. 22 din Directiv indic faptul c prevederile acesteia se raporteaz la un singur contract individual de munc (referindu-se la gesturile pe care trebuie s le fac un angajator). Sintagma angajatorul apare n mai multe articole din cadrul Directivei, lipsind cu desvrire sintagma angajatori. Este evident c ea nu a avut n vedere situaia mai multor angajatori, subiectul acestei directive constituindu-l persoana raportat la un contract individual de munc, deci aflat n relaii de munc cu un angajator, nu cu mai muli. De altfel, se poate observa c actualul Cod al muncii a preluat ntocmai prevederile Directivei, consacrnd faptul c toate aceste limitri ale timpului de munc se calculeaz per contract individual de munc i per persoan. Suplimentar, reducerea la absurd invalideaz interpretarea Directivei ca referindu-se la mai multe contracte individuale deoarece n aceast situaie ar fi trebuit indicat angajatorul cruia i-ar aparine responsabilitatea nclcrii, ceea ce presupune existena unei proceduri de control ntre angajatori n acest sens .a.m.d., n caz contrar fiind restricionat libertatea de a munci. Or, n cazul proiectelor POS DRU deseori se pune problema mai multor contracte individuale de munc cu angajatori diferii. Motiv pentru care Instruciunea nr. 64, n modalitatea n care a fost formulat, fie o interpretm ca referindu-se la un singur contract individual de munc pentru a fi n acord cu Directiva, fie constatm c ncalc prevederile Directivei.

Studiu de caz privind efectele absenei unor proceduri unitare Recuperarea/deducerea prefinanrii nainte de a putea beneficia de ea
Spea (proiectul ID 79508): - Din Cererea de rambursare nr. 2, depus la OI CNDIPT cu nr. 3787/19.03.2012 a fost dedus/recuperat suma de 10256,86 lei aferent cererii de prefinanare nr. 2 care a fost pltit n data de 21.06.2012. - Din Cererea de rambursare nr. 3, aferent perioadei 10.03.2012 - 13.06.2012 a fost dedus/recuperat suma de 69616,76 lei aferent cererii de prefinanare nr. 2 care a fost pltit n data de 21.06.2012. n rezumat, s-a reinut anticipat un procent de 80% din cererea de prefinanare nr. 2, consacrndu-se procedura deducerii anticipate a prefinanrii ce urmeaz a fi acordate, beneficiarul fiind pgubit la cash flow cu suma de 79873,62 lei, n contextul unor ntrzieri semnificative a validrii cererilor de rambursare, care nsumeaz depiri i de peste 500% a termenelor contractuale pe unele proiecte;

38

n acest context trebuie clarificate urmtoarele aspecte: I. Se poate face recuperarea/deducerea prefinanrii (aferent cererii de prefinanare nr. 2 n spea prezentat) dintr-o cerere de rambursare depus nainte de a fi pltit cererea respectiv de prefinanare!? II. Data care se ia n considerare pentru stabilirea prefinanrii ce trebuie deduse poate fi : a. Data depunerii cererii de rambursare, deci neputnd fi recuperat/dedus prefinanare dintr-o cerere de rambursare n care nu au fost cheltuite sume din prefinanare (pe motiv c acestea nu fuseser pltite). b. Data validrii cererii de rambursare. La rndul ei, data validrii cererii de rambursrii are dou posibiliti: i. Validarea cererii de rambursare n termenul legal i contractual; ii. Validarea cererii de rambursare n afara termenului legal/contractual (45 de zile). n opinia noastr nu este posibil deducerea prefinanrii dintr-o cerere de rambursare depus nainte de a primi prefinanarea, deci n care situaia n care beneficiarul a cheltuit doar sume din bugetul propriu. Altfel spus, prefinanarea poate fi recuperat/dedus doar dup plata acesteia ctre beneficiar i utilizarea sumelor respective, adic doar din cererile de rambursare ncepnd cu care sumele provenind din prefinanare au avut posibilitatea s fie utilizate pentru cheltuieli aferente respectivei cererii de rambursare. n sprijinul acestui punct de vedere considerm relevante urmtoarele argumente: 1. Principiul afectrii sumelor prevzute din prefinanare, instituit de prevederile art. 6, alin. 5 din contractul de finanare (Prefinanarea va fi utilizat exclusiv pentru implementarea activitilor n cadrul proiectului.), stabilete un circuit rigid al sumelor primite cu titlu de prefinanare. n acest sens n opinia noastr sumele aferente prefinanrii trebuie evideniate distinct, chiar i dup fiecare cerere de rambursare n care s-a dedus prefinanare, pn la recuperarea total a prefinanrii. Dat fiind aceast evideniere strict a sumelor aferente prefinanrii este evident c nu se poate deduce prefinanarea dintr-o cerere de rambursare n care nu s-au cheltuit bani din prefinanare. 2. Prevederea art. 6, alin. 1 din contractul de finanare este una expres n acest sens stabilind c Sumele acordate cu titlu de prefinanare se vor recupera prin deducerea din fiecare cerere de rambursare intermediar .; deci, recuperarea prefinanrii nu se poate face dect n condiiile acordrii ei, respectiv a cheltuirii acestor sume n cadrul proiectului i a solicitrii lor la rambursare. 3. Avnd n vedere prevederile art. 5, alin. 9 din contractul de finanare conform cruia sumele provenite din prefinaare se evideniaz ntr-un cont distinct, este evident faptul c nu poate fi dedus prefinanare atta timp ct n contul special pentru prefinanare nu exist bani, deci nu sau cheltuit bani din prefinanare, ci din sumele proprii ale beneficiarului/partenerilor. 4. Admiterea interpretrii contrare, respectiv recuperarea prefinanrii dintr-o cerere de rambursare n cadrul creia beneficiarul a cheltuit doar sume din bugetul propriu, conduce la consecine absurde. Astfel, presupunnd urmtoarea ipotez: a. Beneficiarul a depus cererea de rambursare nr. 2 cu o valoarea de 20% din valoarea total a proiectului.

39

b. Dup depunerea acestei cererii de rambursare depune cererea de prefinanare nr. 2 care i este pltit (s spunem ntr-un termen de 30 de zile - termen optimist n actualele condiii). c. Cererea de rambursare i este validat dup data plii celei de-a doua trane de prefinaare (s spunem la 5 zile; dar poate fi orice termen). d. Dac se aplic o astfel de regul, respectiv deducerea/recuperarea prefinanrii conform situaiei de la data validrii cererii de rambursare se ajunge la situaia n care din cererea de rambursare nr. 2 beneficiarului i este dedus ntreaga sum acordat cu titlul de prefinaare, deci el nu poate fi folosi n mod practic acele sume dect pentru cteva zile. e. Altfel spus, consecina unei astfel de interpretri o reprezint practic anularea dreptului beneficiarului/partenerilor la prefinanare, aceasta fiindu-i luat practic napoi nainte de a o putea folosi. 5. Sensul art. 6, alin. 1 din contractul de finanare este acela c prefinanarea poate fi recuperat/dedus doar dup plata acesteia ctre beneficiar i utilizarea sumelor respective, adic doar din cererile de rambursare ncepnd cu care sumele provenind din prefinanare au avut posibilitatea s fie utilizate pentru cheltuieli aferente respectivei cererii de rambursare.

Studiul de caz privind interpretarea greit a sensului legii Beneficiarul pierde dreptul la prefinanare datorit faptului c a dorit s respecte sensul legii (n interpretarea sa sistematic)
Prezentarea pe scurt a speei: Finanatorul a respins acordarea prefinanrii motivnd faptul c cererile de prefinanare sunt tardive, fiind depuse peste termenul de 45 de zile de la nceputul proiectului (proiectele ID 87371 i ID 88851). Beneficiarul a argumentat c n intervalul de 45 de zile a depus cereri de suspendare a proiectelor, cereri care i-au fost respinse dup expirarea termenul de 45 de zile. n acest sens, perioada de ateptare a rspunsului/aprobrii suspendrii suspend scurgerea termenului de 45 de zile. Solicitarea prefinanrii n condiiile n care este demonstrat intenia de suspendare a proiectului este susceptibil de a conduce la o neregul. Suplimentar, respingerea acordrii prefinanrii nu este coerent cu msurile privind creterea gradului de absorbie. I. n interpretarea noastr solicitarea ncheierii unui Act adiional privind suspendarea executrii contractului ntrerupe sau suspend curgerea termenului de 45 zile pentru solicitarea prefinanrii acestea reieind cu claritate din interpretarea sistemic a prevederilor legale i contractului. Suplimentar, depunerea unui act adiional pentru suspendarea proiectului este contradictorie n planul inteniei juridice cu cel de solicitare a prefinanrii. OUG 64/2009 cu modificrile ulterioare prevede la art. 2 alin 3, lit. d) definiia prefinnrii, scopul acordrii ei fiind pentru susinerea nceperii derulrii proiectelor i/sau pe parcursul implementrii acestora .. n vederea asigurrii derulrii corespunztoare a proiectelor finanate n cadrul programelor operaionale. n acest sens, este evident faptul c depunerea cererii de prefinanare este contradictorie n condiiile existenei inteniei evidente de a suspenda proiectul. ntreruperea sau suspendarea curgerii termenului de solicitare a prefinanrii considerm c opereaz n urmtoarele condiii: 40

 Pe perioada de suspendare a implementrii proiectului. Pe perioada dintre depunerea proiectului i primirea rspunsului privind respingerea sau aprobarea actului adiional, adic n condiiile n care intenia de suspendare este exprimat n mod evident i n forma cerut. Solicitarea prefinanrii este asociat inteniei de a implementa proiectul n perioada urmtoare, termenul de 45 de zile fiind aplicabil doar n condiiile existenei acestei intenii. n sensul suspendrii curgerii termenului de 45 de zile pentru solicitarea prefinanrii n cazul n care beneficiarul solicit suspendarea implementrii proiectului (respectiv suspendarea executrii contractului) trebuie interpretare i prevederile art. 6, alin. 3 din Contractul de finanare, care stipuleaz faptul c beneficiarul are obligaia restituirii prefinanrii dac nici o cerere de rambursare nu a fost depus de beneficiar n termen de 4 luni de la data primirii prefinanrii. Or, dac prefinaarea era solicitat nainte, sau dup data solicitrii suspendrii proiectului, iar suspendarea este aprobat (i a fost aprobat prin actul adiional nr. 1), pentru o perioad de trei luni (aa cum a fost solicitat), este evident faptul c se deschide posibilitatea ca beneficiarul s nu poat respecta aceast obligaie deoarece termenul de 4 luni de la data primirii prefinanrii se putea mplini n perioada de suspendare a proiectului sau imediat dup renceperea acestuia. n lipsa instituiei ntreruperii sau suspendrii curgerii termenului de 45 de zile de la data solicitrii suspendrii implementrii proiectului prin act adiional ajungem la un efect absurd al clauzelor contractuale (ele sunt contradictorii ntre ele; respectiv am fi fost pui n situaia s solicitm prefinanarea, s o imobilizm n cont i s o restituim n 4 luni), ceea ce este imposibil. Pentru a nu se ajunge la o situaia absurd, intervine instituia ntreruperii curgerii sau suspendrii termenului, similar Codului de procedur civil, deoarece prile sunt puse n situaia de nu putea respecta clauzele contractuale, fiind nevoite s aleag ntre respectarea uneia i nclcarea alteia. II. Solicitarea prefinanrii n condiiile exprimrii inteniei de suspenda proiectului poate fi susceptibil de a constitui o neregul n sensul OUG 66/2011. Odat exprimat intenia noastr de a suspenda executarea contractului beneficiarul a luat o Decizie nregistrat sub nr. .i comunicat ulterior OIR POS DRU Regiunea Centru, prin care beneficiarul a luat hotrrea de nu solicita prefinanarea pn la comunicarea respingerii actului adiional sau pn la finalizarea perioadei de suspendare, deoarece nu exist nici un temei ca prefinanarea s fie indisponibilizat n conturi pn la ncetarea suspendrii; ba mai mult, solicitarea prefinanrii n condiiile suspendrii proiectului este susceptibil de prejudicierea intereselor bugetului statutului sau ale Uniunii Europene. Faptul c solicitarea prefinanrii n condiiile exprimrii inteniei de suspenda proiectului constituia o neregul (deci amnarea solicitrii prefinanrii de ctre beneficiar a avut n vedere respectarea prevederilor legale) este susinut de urmtoarele prevederi: Conform art. 3 din OUG nr. 66/2011 beneficiarii au obligaia, n utilizarea fondurilor europene, s asigure o bun gestiune financiar bazat pe principiul economicitii, eficacitii i eficienei. Conform art. 2 alin 4 din OUG 66/2011 termenii de bun gestiune financiar, eficien eficacitate economicitate, legalitate, regularitate, conformitate etc. au semnificaia data de OG 119/1999 cu modificrile i completrile ulterioare i de Legea 672/2002. De ex. Termenul de eficien este definit ca maximizarea rezultatelor unei activiti n relaie cu resursele utilizate.

41

Imobilizarea prefinanrii n conturi, n condiiile suspendrii proiectului, nclc orice regul privind buna gestiune financiar, eficiena etc. Conform definiiei termenului de neregul din normele comunitare, sau OUG 66/2011 art. 2 lit. a) sau din Contractul de finanare, deoarece n contextul suspendrii proiectului este evident imposibilitatea utilizrii prefinarii pentru a nainta cerere de rambursare n 4 luni, solicitarea (i acordarea) prefinanarii n aceste condiii constituie o neregul deoarece reprezint o abatere de legalitate, regularitate i conformitate, constituind totodat o aciune a beneficiarului care ar prejudicia bugetul Uniunii Europene sau fondurile publice naionale printr-o sum pltit necuvenit. In condiiile n care se prevede imposibilitatea utilizrii prefinanrii ea este o sum necuvenit. Interpretarea contrar celor afirmate de noi referitor la situaia solicitrii prefinanrii de ctre finanator l pune pe acesta n situaia de a comite o fraud, presupunnd c ar fi pltit prefinanarea unui proiect care i-a anunat intenia de suspendare. III. Avnd n vedere strategia privind accelerarea implementrii proiectelor, termenul de 45 de zile pentru solicitarea prefinanrii de ctre beneficair nu poate fi considerat un termen de decdere, ci unul de recomandare, care vizeaz accelerarea implementrii proiectelor. n acest sens trebuie reinute urmtoarele argumente: - A doua tran de prefinanare poate fi solicitat oricnd dup, sub rezerva ndeplinirii unor condiii; - ntrzierea solicitrii nu aduce nici un prejudiciu finanatorului, ba chiar un beneficiu prin utilizarea sumelor pn la solicitarea beneficiarului.

Studiu de caz privind situaia actelor adiionale privind TVA pe care finanatorul refuz s le aprobe datorit conflictului de interpretri soluionat n detrimentul beneficiarilor: plngerea prealabil mpotriva deciziei de aprobare a actului adiional.

PLNGERE PREALABIL mpotriva adresei nr. 11058/31.08.2012 a CNDIPT_OIPOSDRU, transmis nou n data de 3.09.2012, prin care ni se respinge solicitarea de ncheiere a Actului adiional nr. 1 la contractul de finanare POSDRU/108/2.3/G/79304 depus n vedere restituirii contravalorii TVA aferent cheltuielilor eligibile, solicitndu-v s revenii asupra decizie luate n sensul semnrii Actului adiional nr. 1 la contractul de finanare POSDRU/108/2.3/G/79304 depus n vedere restituirii contravalorii TVA aferent cheltuielilor eligibile n cadrul acestui contract. Solicitarea noastr se bazeaz pe urmtoarele motive: Art. 7, punctul 18 din Contractul de finanare amintit stipuleaz obligativitatea ncheierii unui Act adiional pentru restituirea TVA aferent cheltuielilor eligibile. Contractul de finanare, care constituie fundamentul semnrii acestui act adiional, nu a fost modificat pn la aceast dat. Cererea de finanare a fost aprobat avnd estimate cheltuielile eligibile n bugetul acesteia, i considerndu-se TVA-ul ca rambursabil n cazul acestui proiect. Respingerea solicitrii ncheierii actului adiional de ctre CNDIPT_OIPOSDRU d seama de nerespectarea procedurilor specifice POS DRU, AM POS DRU aprobndu-ne n aceeai perioad acte adiionale pentru rambursarea TVA n cadrul unor proiecte de grant pe DMI 5.2. Menionm c Actele adiionale privind TVA-ul amintite, pe DMI 5.2, au fost depuse la peste patru luni dup 42

depunerea celuia crui semnare dvs. o respingei. n spe, considerm aplicabil principiul identitii de raiune, pe care-l invocm n favoarea noastr. Avnd n vedere riscul de nerambursare a TVA, nainte de depunerea primei Cereri de rambursare am solicitat lmuriri, verbal i n mod personal, de la reprezentanii instituiei dvs.,. care ne-au comunicat c putem s-o depunem fr probleme, TVA-ul urmnd a fi rambursat chiar dac se depune prima cerere de rambursare nainte de semnarea actului adiional, aceasta din urm fiind considerat implicit. Menionm c solicitarea privind ncheierea Actul Adiional nr. 1 a fost depus la CNDIPT OIPOSDRU la data de 07.03.2012; astfel ca dup 6 luni de zile (respectiv dup 5 luni de zile de la data la care el trebuia s fie semnat) suntem anunai de respingerea Actului adiional privind rambursarea TVA pe baza unei prevederi legale viitoare, aa cum se ntmpl n adresa/decizia 11058/31.08.2012 a CNDIPT_OIPOSDRU. Suntem aadar n situaia n care o Instituie subordonat AMPOSDRU respinge un act adiional pe motivul c AMPOSDRU trebuie s emit o instruciune n acest sens, dei AMPOSDRU aprob Acte adiionale privind TVA ulterior deciziei dvoastr de respingere a acestui act. Avnd n vedere aceast situaie, este evident faptul c invocarea unei prevederi legale survenite dup 5 luni de la data la care trebuia s semnai Actul adiional privind rambursarea TVA aferent cheltuielilor eligibile (HG nr. 831/2012 a fost publicat n luna august) echivaleaz cu invocarea proprie turpitudini, deci nu poate fi reinut ca legal. De la data la care v-am solicitat dreptul nostru i pn la modificarea legislaiei (dac ea ar fi mpotriva ncheierii Actului adiional; interpretare cu care nu suntem de acord) actul adiional trebuia semnat, solicitarea fiind legal. Este evident c n aceast situaie am fost mpiedicai n realizarea unui drept al nostru. Raportat la cele invocate n adresa/decizia pe care-o contestm, n cazul modificrii legislaiei aa cum a fost indicat, respectiv HG nr. 831/2012, probabil, ulterior, vor fi modificate toate contractele de finanare, bugetele proiectelor etc. Este clar c la acest moment nu putem accepta interpretarea abuziv c pn la modificarea legislaiei nu pot fi ncheiate Acte adiionale privind restituirea TVA. Suplimentar, amintim toate icanele instituionale de acelai gen, izvorte din greite interpretri ale prevederilor legale, pe care le-am suferit pe tema acestui act adiional, cum ar fi solicitarea de a transmite documente n baza unor prevederi legale care nu se aplicau acestui proiect, ci doar celor depuse dup 01.01.2012. In drept, considerm c erau i sunt ntrunite toate condiiile pentru aprobarea Actului Adiional nr. 1 privind restituirea TVA, i solicitm aprobarea lui n baza actelor i normelor legale neabrogate.

43

PLAN DE MSURI PENTRU CONSOLIDAREA CAPACITII DE ABSORBIE A POS DRU

Obiectivele planului Obiectivul strategic:
Creterea gradului de absorbie a fondurilor structurale i ndeplinirea indicatorilor asumai n cadrul POS DRU proporional cu derularea proiectelor prin sprijinirea beneficiarilor n implementarea proiectelor.

Obiectivele specifice Ob. nr. 1: Creterea sprijinului direct n implementarea proiectelor acordat beneficiarilor a) Acordarea sprijinului financiar beneficiarilor13 a1) Prefinanarea: a) Soluii necesare (alternative): Prefinanarea acordat odat, la nceputul proiectului, n cuantum de 15% i recuperat la finalizarea acestuia (la ultima cerere de rambursare) sau,de preferat: Prefinanarea acordat la nceputul proiectului n cuantum de 10% la nceputul proiectului, combinat cu rambursarea accelerat. b) Condiii pe care trebuie s le ndeplineasc: S asigure sprijinul financiar pe toat perioada de implementare a proiectelor sistemul asistenei financiare continue; S constituie o msur stimulativ pentru rambursare (cele dou sunt interconectate). S fie pltit la timp, cu respectarea condiiilor contractuale de ctre finanator, pentru a permite construcia cash-flowului. o Msuri cu caracter urgent Clarificarea situaiei deducerii prefinanrii din prima cerere de rambursare:
13

Propunerile prezentate la acest punct au n vedere faptul c depunerea cererilor de rambursare (care are un impact semnificativ asupra capacitii de absorbie a acestui program) depinde de: Volumul, ritmul i modalitatea de recuperare a prefinanrii; Dificultile beneficiarilor legate de cash flow (necesit regndirea sprijinului acordat beneficiarilor, trecndu-se la sprijinul financiar acordat pe toat perioada implementrii); Ritmul lent al rambursrilor datorat duratei mare de verificare i criteriilor informale de ordonare a cererilor de rambursare; Numrul mare de acte ce trebuie prezentate la cererea de rambursare; Deficienele standardelor de raportare i verificare.

44

Nu trebuie dedus la prima cerere de rambursare (forma contractelor de finanare de penultim generaie), sau Nu trebuie dedus la prima cerere de rambursare dup fiecare cerere de prefinanare, Clarificarea termenului de la care ncepe s curg obligaia de plat a celei de-a doua trane de prefinaare: La validarea unei cereri de rambursare care are solicitate cel puin 60% din valoarea primei cereri de prefinanare, i/sau n 30 de zile de la depunerea unei cereri de rambursare rambursare care are solicitate cel puin 60% din valoarea primei cereri de prefinanare.14 Eliminarea termenului de 45 zile ca limit n care poate fi solicitat prefinaarea15 sau interpretarea lui n favoarea beneficiarului. Clarificarea statutului prefinanrii rambursate, respectiv: Se aplic principiul afectrii ceea ce se pltete din prefinanare i se ramburseaz are tot statutul de prefinanare (deci acestor sume li se aplic regimul sumelor de prefinanare), sau Rambursarea schimb statutul sumelor din prefinanare transformndu-le n sume rambursate.

a2) Rambursarea sumelor Rambursarea accelerat - plata cererilor de rambursare la 5 zile de la depunerea cererii, cu recuperarea eventualelor diminuri/tieri rezultate din verificare la urmtoarea cerere de rambursare; Plata se face n baza raportului auditorului, n calitatea lui de expert independent Verificarea de ctre ofierii finanatorului se face dup plat, cu posibilitatea recuperrii sumelor neeligibile la plata urmtoarei cereri de rambursare. Msuri cu caracter urgent: Respectarea termenelor de verificare/validare i rambursare: o Sanciuni pentru ntrzierile n respectarea termenelor (menionate expres n contract); o Introducerea validrii tacite = o cerere de rambursare care nu a fost verificat n termenul legal se consider validat n mod automat; o Este posibil n contextul implementrii msurilor prevzute la simplificarea birocraiei i prefinanare; o Constituie o soluie necesar i reducerea termenelor pe formula anterioar Deciziei nr. 8 sau chiar mai scurte. Eliminarea obligaiei de a depune cereri de rambursare la fiecare 3 luni pentru beneficiarii care nu sunt instituii publice. Dac se dorete o accelerare a ritmului depunerii cererilor ea

14

Prin formula actual se ajunge la situaia n care finanatorul ntrzie luni ntregi verificarea/validarea primei cererii de rambursare, blocnd astfel acordarea celei de-a doua trane de prefinanare, culpa sa dunnd de dou ori beneficiarului: prin ntrzierea rambursrii i prin ntrzierea prefinanrii. 15 De altfel, termenul de 45 de zile nu este coerent cu solicitarea prefinarii n dou trane distincte.

45

trebuie fcut doar prin intermediul unor aciuni stimulative (ex. verificarea i plata mai rapid).

a3) Susinerea cash-flowului proiectelor Garantarea de ctre stat a mprumuturilor pentru susinerea cash-flowului; Fonduri de garantare care s sprijine inclusiv ONG-urile i partenerii de dialog social; Contractul de finanare instrument de garantare. Introducerea posibilitii de a garanta cu proiectul pentru obinerea unor sume de bani destinate susinerii cash flowului (norme bnci sau, de preferat, organisme de garantare); o Pe aceast cale se susin doar linii de finanare, cu pli numai pentru proiecte, prin intermediul conturilor speciale; Reintroducerea posibilitii de a depune la 6 luni declaraiile privind obligaiile fiscale pentru cheltuielile salariale, indiferent de numrul de salariai (msur alternativ la rambursarea accelerat) pentru toate organizaiile societii civile; Compensarea datoriilor ctre bugetele de stat cu datoriile pe care finanatorul le are ctre beneficiar.16

b) Cheltuielile administrative i eligibilitatea cheltuielilor b1) Flexibilizarea i regndirea modului de rambursare a cheltuielilor administrative: o Prioritar: i. Instruciune care s prevad faptul c ncadrarea n procentul prevzut se verific la ultima cerere de rambursare (de preferat), sau ii. (minim) recalcularea procentului total la fiecare cerere de rambursare, ea viznd i toate cererile anterioare. o Pe fond: rambursarea cheltuielilor administrative/indirecte n mod forfetar, ele fiind acordare proporional cu sumele directe cerute la rambursare, fiind exceptate de la formele de control specifice cererilor de rambursare (cheltuielile administrative se acord ca procent din cheltuielile directe validate, fr alte documente). iii. Presupune eliminarea formulei cheltuieli eligibile pentru acest capitol bugetar, respectiv modificarea Ordinului 1117/2010. iv. Necesit acceptarea principiului rambursrii forfetare.

b2) Eligibilitatea cheltuielilor Cheltuielile cu comisioanele ITM i comisioanele bancare trebuie s fie considerate eligibile, pornindu-se de la natura acestora raportat la beneficiari (sunt cheltuieli la care l oblig finanatorul); o Cheltuielile de arhivarea a documentelor proiectului trebuie s fie considerate eligibile dac ele au fost pltite pe perioada implementrii proiectului, chiar dac sau achitat costuri ale arhivrii pn n anul 2021.17

16

Constituie datorie orice depire a termenelor contractuale de verificare/validare i/sau plat.

46

c) Sprijinul tehnic c1) Sprijin n domeniul grupului int o Clarificarea modului de definire a grupului int (revizuirea Ghidului indicatorilor; revizuirea formularului de grup int); o Standardizarea modului de dovedire a apartenenei persoanelor la diferitele categorii de grup int armonizarea verificrilor cu posibilitile concrete de dovedire i cu prevederile legale. o Crearea posibilitii de verificare a unei persoane din perspectiva participrii ei la activiti anterioare n cadrul POS DRU (evitarea participanilor profesioniti); Baz de date comun pentru toate proiectele prin unificarea Anexelor 10, vizibil prin intermediul Action Web i a cutrii pe baz de CNP; Nivel de acces la REVISAL, via Action Web, pentru controlul statutului pe piaa muncii al participanilor; Sprijin legislativ pentru culegerea dovezilor privitoare la grupul int: Ex. sprijinirea implementrii proiectelor s intre de drept n sarcina instituiilor.

c2) Asisten tehnic pentru managementul proiectelor i cererile de rambursare - Acordat n special pentru proiectele aflate la risc; - Schimb de bune practici cu echipele proiectelor de succes, care vor primi finanare suplimentar pentru o perioad de 1-2 ani n vederea transferului de experien i sprijinirii beneficiarilor aflai n dificultate; - Constituirea unor echipe de experi, format din persoane care au implementat proiecte de succes, pentru a acorda consultan direct beneficiarilor, prin intermediul unor proiecte pe asisten tehnic (formul de premiere a proiectelor de succes, care asigur un transfer de experien necesar). Deschiderea posibilitii pentru ca unele organizaii s depun proiecte n acest sens.18 - Introducerea unor programe de formare/specializare (n cadrul asistenei tehnice) pentru domenii specifice cum ar fi: managementul de proiect, achiziiile publice, managementul financiar, legislaia muncii, coerente cu practicile din cadrul AM POS DRU. - Construirea cadrului organizatoric care s permit schimburile de bune practici ntre echipele de implementare a proiectelor. c3) Reformarea serviciului help-desk - Efectivitatea funcionrii acestui serviciu19

17

Ab iniio, arhivarea documentelor pe perioade att de lugi nseamn obligarea beneficiarului/partenerilor la cheltuielile necesare pentru aceste perioade. Cum ns documentele pe care finanatorul l oblig s le produc (deci i s le arhiveze) cresc exponenial, este evident faptul c s-a ajuns la depirea cu mult a obligaiilor pe care beneficiarul i le-a asumat la semnarea contractului. Astfel este necesar respectarea principiului: cine dispune o msur suplimentar trebuie s plteasc pentr u realizarea ei. 18 Adoptarea acestei direcii de aciune necesit regndirea modului de acordare a asistenei tehnice. 19 La ora actual este incapabil de a da rspunsuri pertinente la ntrebrile beneficiarilor.

47

Renunarea la practica transcrierii prevederilor existente n rspunsurile date beneficiarilor i asumarea rspunderii unei interpretri. Introducerea interpretrilor unitare a diferitelor prevederi (de preferat elaborate printr-un dialog cu beneficiarii).

c4) Crearea posibilitii de raportare i arhivare electronic a tuturor documentelor proiectului.

d) Orientarea deciziilor ctre beneficiari Introducerea consultrii continue a beneficiarilor privind inteniile de modificri legislative i problemele pe care le ntmpin prin: b. Msuri de transparen decizional realizate prin intermediul site-ului AM i al Comitetului de Monitorizare; c. Consultri periodice cu actorii relevani (selectai n funcie de tipul proiectului, DMI i regiunea de implementare); d. Seminarii cu beneficiarii pentru armonizarea practicilor; e. Grupuri de lucru tematice, care s genereze o bun capacitate anticipativ a eventualelor modificri; f. Selectarea unui eantion de beneficiari prin intermediul crora s se fac analiza de impact a modificrilor programate. Not: la ora actual AM POS DRU are nevoie de o capacitate anticipativ a impactului modificrilor pe care le propune prin intermediul diferitelor instruciuni, aceasta putnd fi dezvoltat numai n relaie cu beneficiarii. Un exemplu pentru problemele ivite n lipsa acestei capaciti l constituie Instruciunea nr. 63, care a fost imposibil de aplicat n forma publicat, mai ales c avea un termen destul de rigid. -

e) Reducerea birocraiei sprijinul administrativ Modificarea Instruciunii nr. 62 aceast instruciune a crescut cu peste 20% efortul birocratic al beneficiarilor/partenerilor, ncrcnd totodat fiecare expert cu sarcini lunare ce depesc 4-10 ore/lun. Direcii de modificare: Procedurile interne (la nivelul beneficiarului) pot prelua o bun parte din efortul birocratic ce trebuie desfurat lunar; Controlul realizrii indicatorilor asumai la cererea de rambursare confirm oportunitatea activitii fiecrui expert20. Echipa de management exceptat de la raportare: o Activitatea managerului de proiect nu este cuantificabil n sensul Instruciunii nr. 62. Spre exemplu, el verific toate activitile i semneaz toate actele proiectului, fiind extrem de puine dovezile pe care poate s le produc.

20

Cererea de finanare a fost depus de beneficiar, el asumnd sarcinile/indicatorii n numele su i al unei echipe. Reuita sau nereuita proiectului reprezint reuita sau nereuita echipei. Sunt paradoxale posibilitile deschise de Instruciunea nr. 62: proiectul reuit dar experii sunt considerai c nu i-au fcut treaba sau rapoartele individuale ale experilor validate dar indicatorii nerealizai. Se observ de altfel faptul c n ultima variant atribuiile beneficiarului/partenerului de control i sanciune sunt mult diminuate de ctre finanator.

48

Evaluarea echipei de management se realizeaz n funcie de gradul de realizare a indicatorilor i de ndeplinire a condiiilor de implementare a proiectului.21 o Necesit stabilirea unor standarde orientative privind componena i mrimea echipei de management raportat la gradul de dificultate al proiectului, la indicatorii asumai i la bugetul total. Grup de lucru la nivelul AM POS DRU sau, mai curnd, al MAEUR/MFE pentru a evalua posibilitile de nlocuire a Instruciunii nr. 62 cu proceduri care s genereze un grad de ncredere echivalent ns cu un efort birocratic mult mai mic din partea beneficiarilor i al organismelor intermediare. Reintroducerea raportrii n funcie de gradul de risc (revizuit). Reducerea numrului de conturi pe care este obligat s le aib beneficiarul pentru fiecare proiect, de la 3 la unul singur. Creterea flexibilitii contractuale pentru alte situaii dect cele care se raporteaz la durata acestuia i la realizarea indicatorilor proiectului. Libertatea de iniiativ i strategie a beneficiarului n ceea ce privete resursele umane, inclusiv n salarizarea propriilor experi (cu ncadrarea n plafoanele stabilite)22, nlocuirea experilor,23 evaluarea i modificarea salariilor pe parcursul implementrii.

f) Creterea gradului de ncredere a beneficiarilor n funcionarea programului Preocuparea vizibil a finanatorului pentru respectarea obligaiilor contractuale pe care le are fa de beneficiari, interpretat n interesul implementrii proiectului. Instituirea principiului transparenei n relaie cu beneficiarii o Vizibilitatea plii cererilor de rambursare n Action Web o Transparentizarea modalitilor de verificare Publicarea procedurilor interne de verificare Utilizarea unor proceduri unitare; Eliminarea clauzelor abuzive din contractele de finanare.

21

ntr-un anume sens, cheltuielile cu echipa de management au un caracter forfetar, fiind proporionale cu cheltuielile indirecte. Problema o reprezint atribuiile directe ale membrilor echipei de management, atunci cnd acestea exist. 22 Remarcm faptul c libertatea beneficiarului de a stabili nivelul de salarizare al propriilor experi este posibil n actualul cadru contractual, avnd n vedere caracterul estimativ al bugetului din cererea de finanare. Anularea acestei liberti a derivat din modalitile de interpretare abuzive ale contractelor de finanare realizate de reprezentanii finanatorului, care au condus la o rigiditate nefireasc n abordarea acestei probleme. Libertatea angajatorului de a stabili nivelul de salarizare al proprii lor experi, cu ncadrarea n capitolul bugetar Resurse umane, constituie unul din puinele instrumente pe care le poate folosi pentru stimularea i meninerea experilor, mai ales dac ne raportm la aceste condiii vitrege de implementare. 23 Procedura de nlocuire a experilor este inutil, deoarece angajamentul pentru realizarea indicatorilor asumai (cantitativ i calitativ) este al beneficiarului, el fiind n final cel care rspunde. Dei aceast procedur a fost de la nceput greoaie i restrictiv, stresnd beneficiarul suplimentar, ea a fost complicat i mai mult de cultura organizaional a finanatorului, fiind numeroase cazurile n care se ajunge la situaia n care beneficiarul nu poate s schimbe un expert (care nu -i face treaba) dac expertul nu este de acord, deoarece finanatorul nu aprob Notificarea de schimbare a expertului dac nu exist la dosar acordul expres al acelui expert de a fi schimbat. Acesta este un alt exemplu al confuziei create n ceea ce privete calitatea i atribuiile angajatorului, acestea prnd a fi mai curnd ale finanatorului dect ale beneficiarului. Altfel spus, finanatorul a preluat treptat o bun parte din atribuiile de control i sanciune a experilor, beneficiarul rmnnd doar cu obligaiile fa de experi.

49

Eliminarea situaiilor n care se ajunge la retroactivarea unor prevederi prin decizia AM POS DRU.24 Revizuirea Instruciunii nr. 53 n sensul crerii unui raport onest ntre indicatori/realizri i bugetul proiectului. Introducerea posibilitii beneficiarului de a renuna la proiect indiferent de nivelul n care se afl n implementarea acestuia, beneficiind de rambursarea cheltuielilor fcute proporional cu realizrile proiectului. Preluarea n contracte a obligaiilor pe care le are statul fa de Comisie n contractele de finanare, ca obligaii ale statului fa de beneficiari (ex. finanarea proiectelor chiar dac se ntrerupe rambursarea cererilor de la Comisie).

g) Armonizare legislativ (sprijin legislativ) - armonizarea prevederilor legale cu interesele legate de implementarea proiectelor, inclusiv cele ale beneficiarilor: 1. Legislaia muncii i. Introducerea contractelor civile pentru experi (contracte atipice)25 1. Cu meninerea nivelului contribuiilor sociale apropiate de cele ale CIM; 2. Esena contractului: realizarea sarcinilor asumate i rspunderea individual pentru modul de realizare a lor pe toat durata rspunderii beneficiarului. sau ii. - introducerea rspunderii individuale aferente CIM din cadrul proiectelor (excepii de la Codul muncii create prin intermediul unui act normativ al Guvernului/Ministerului Muncii/Ministerul Afacerilor Europene) similar rspunderii civile (crearea posibilitii transferului responsabilitii ctre salariai/responsabilizrii acestora pentru activitile pe care le desfoar n calitate de experi). iii. Introducerea excepiilor la interpretarea restrictiv a limitelor duratei zilnice de munc,26 raportat la interpretarea pe care AM POS DRU o d Directivei nr. 88/2003.27
24

Situaia cea mai flagrant o reprezint ncercarea de retroactivare a Instruciunii nr. 64/2013, n cuprinsul ei fiind menionat aplicarea ncepnd cu august 2012. 25 Spre exemplu, reprezentatul legal al beneficiarului nu este managerul proiectului (situaii frecvente) atunci rspunderea managerului de proiect nceteaz odat cu finalizarea implementrii proiectului, cadrul legal al contractului individual de munc nu ofer instrumentele juridice necesare pentru responsabilizarea acestuia. Din punctul nostru de vedere cel puin managerul de proiect ar trebui s aib contract civil, acesta fiind singurul cadru juridic ce creeaz posibilitatea unor raporturi juridice corecte ntre pri. 26 Evident, dac se adopt soluia contractelor civile, problema este rezolvat. 27 Avnd n vedere faptul c intr n definiia activitii pe proiecte flexibilitatea foarte mare n desfurarea activitilor, deci inclusiv variaiile foarte mari n ceea ce privete timpul de munc. A introduce limitri de genul 13 ore maxim/zi reprezint o lips grav de nelegere n ceea ce privete modul de funcionare al unui proiect, flexibilitatea raporturilor cu proprii angajai, inclusiv n ceea ce privete timpul de munc, innd de esena unor astfel de activiti. De altfel, flexibilitatea foarte mare a activitilor pe proiecte constituie i una din diferenele eseniale fa de instituiile bugetare. De altfel. AM POS DRU este contradictoriu n acest sens: pe de o parte ncearc s impun diferite limitri ale timpului de munc iar pe de alt parte majoritatea

50

2. Legislaia fiscal iv. Datoriile beneficiarilor ctre stat izvorte din datorii ale statului ctre beneficiari: s poat fi compensate ntre ele28 sau s aib regim special, termenele s fie scadente la data achitrii obligaiilor de ctre stat Obligaiile de plat ctre stat i bugetele speciale aferente salariilor s fie scadente la data plii efective a salariilor i nu lunar; o Presupune crearea posibilitii legale ca declararea obligaiilor de plat s se fac la data plii efective a salariului i nu lunar, indiferent de plata sau nu a salariului ctre angajat.29 3. Alte prevederi legale Definirea legal a parteneriatului, cu ci de aciune i rspunderi specifice.30

solicitrilor pe care le adreseaz beneficiarilor (ex. raportrile urgente, birocraia n cretere etc.) conduc la creterea timpului de lucru al experilor cu mult peste cele 13/ore zi. 28 Presupune ca o cerere de rambursare validat sau de la a crei depunere au trecut peste 30 de zile s fie considerat titlu executoriu. 29 Atragem atenia aici asupra a dou aspecte: unul deja de notorietate, respectiv faptul c finanatorul aduce deseori beneficiarul n situaia de a nu putea plti salariile i contribuiile aferente. Altul, privete data la care este scadent obligaia de plat a contribuiilor i impozitului pe salarii (angajator i angajai), de aceast dat depinznd i naterea obligaiilor de declararea a acestora. Astfel, n ceea ce privete reinerile pe care angajatorul este obligat s le fac din salariul angajatului i s le plteasc la stat (folosim termenii generici, fr a particulariza pe impozit i tipuri de contribuii), ele nu pot fi fcute dect atunci cnd exist posibilitatea de plat efectiv a salariului. Deci, obligaia de plat a acestora este scadent la momentul plii salariului i nu nainte, deoarece, n lipsa plii salariului nu ai ce reine. Izvorul obligaiei angajatorului de a reine aces te contribuii de la salariat l constituie de fapt obligaia salariatului de a plti (transferat angajatorului, n beneficiul statului, adic pentru a uura colectarea impozitelor i contribuiilor). Or, atta timp ct salariatul nu este pltit (datorit imposibilitii obiective de plat din partea angajatorului; ipoteza nu este operant atunci cnd, cu rea credin, angajatorul nu vrea s plteasc salariul angajatului, deoarece n acest caz s -ar ajunge la situaia n care angajatorul i invoc propria culp n beneficiul su) nici obligaiile de plat nu sunt scadente, respectiv nici declararea acestor obligaii. Situaia este identic i n cazul plii obligaiilor angajatorului aferente plii unui salariu, ele depinznd de plata efectiv a salariului. n acest sens, a se vedea i sanciunile juridice pentru ntrzierea plii salariului, mai ales atunci cnd aceasta este independent de voina angajatorului ele fiind minore. Rezumnd, ipoteza este c accesoriul (plata obligaiilor aferente salariulu i de ctre angajator) nu poate s aib o situaie privilegiat fa de principal (plata salariului). Altfel spus, naterea obligaiei de declarare a obligaiilor de plat aferente salariilor este dependent de momentul naterii obligaiilor de plat, care la rndul ei este dependent de momentul (anticipat al) plii efective a salariului. De altfel, situaia suport o interpretare mult mai complex: pornind de la faptul c finanatorul nu -i achit, ntocmai i la timp, obligaiile contractuale, nu putem s ajungem la sancionarea beneficiarului pentru c acesta, la rndul lui, nu-i poate achita obligaiile ctre stat, n condiiile n care ntre cele dou gesturi exist o legtur de cauzalitate, respectiv finanatorul (adic statul) l aduce pe beneficiar n situaia de a nu-i putea achita obligaiile. Nu suntem nici mcar n situaia unei inegaliti n faa legii, i ea putnd fi invocat n mod pertinent de ctre beneficiari (cele dou obligaii trebuie s fie pe picior de egalitate, inclusiv n ceea ce privete sanciunile; ns acest lucru nu se ntmpl la ora actual. Situaia este mai grav, beneficiarul fiind de fapt responsabil pentru culpa altuia. Fornd interpretarea pn la captul ei, statul i provoac singur o pagub i l consider vinovat pe beneficiar, stabilindu-i penaliti de ntrziere i deschiznd cercetarea penal asupra reprezentantului legal al beneficiarului. Legtura de cauzalitate dintre culpa finanatorului/statului i situaia n care este pus beneficiarul fa de stat constituie cheia att pentru stabilirea posibilitii de compensare a celor dou datorii ct i pentru stabilirea momentului la care este scadent obligaia de a declara obligaiile de plat, respective de a le plti.

51

o o o

Stabilirea cadrului legal pentru funcionarea consoriilor, adic a entitii juridice ce ia natere prin intermediul parteneriatului i se numete beneficiar. Stabilirea responsabilitii partenerilor, n solidar cu beneficiarul i proporional cu ntinderea rspunderii. Definirea exact i unitar a beneficiarului i a ntregului parteneriat att n contract ct i n reglementrile legale aplicabile. 4. Armonizarea interpretrii prevederilor legale

h) Premierea proiectelor de succes 1. Efecte: i. Creeaz un mediu competiional, stimulativ pentru creterea calitii. ii. Asigur recunoaterea eforturilor depuse. 2. Criterii - gradul de risc (revizuit) i nivelul de succes.31

Ob. 2: Creterea capacitii de verificare a proiectelor i cererilor de rambursare prin deplasarea unor sarcini de verificare ctre entiti care sunt deja mputernicite i calificate s desfoare aceste activiti respectiv auditorul i expertul contabil.
A) Autorizarea/validarea auditorului ca organism independent de control, care garanteaz verificarea cererilor de rambursare, controlul n teren i realitatea raportrilor 32
30

Avem n vedere faptul c beneficiarul are n unele din prevederile legale i sensul de ntregul parteneriat, fr a exista un cadru legal de funcionare a unui astfel de consoriu, care este necesar pentru acest gen de proiecte. 31 Gradul de risc trebuie s-i reia rolul de difereniere a proiectelor ntre ele, eliminnd astfel atitudinea de culpabilizare general, extrem de duntoare. Calculul gradului de risc trebuie ns revizuit, el trebuind s ia n considerare i alte elemente (majoritatea dnd seama de introducerea unui indicator comple mentar, respectiv nivelul de succes) cum ar fi: istoricul beneficiarului n aceast calitate (dac a avut proiecte anterioare i cum le-a derulat; la acest moment beneficiarul o ia de la 0 cu fiecare proiect, chiar dac anterior a avut proiecte de succes), indicatorii asumai, nivelul de dificultate al proiectului (elemente novatoare, grup int cu probleme de selecie i meninere etc.), nivelul de depire a indicatorilor asumai, efortul propriu i persistena pentru implementarea proiectului (modul n care s-a comportat beneficiarul n contextul ntreruperii finanrii, cheltuielile asumate pe cont propriu pentru susinerea cash flowului etc.), nivelul de stres pe care trebuie s-l ndure (numrul de cereri de rambursare neverificate i nevalidate, aflate simultan la finanator, numrul de zile de ntrziere n verificarea, validarea i rambursarea fiecreia din cereri, compliana la creterea birocraiei), gradul de adaptare organizaional la calitate de beneficiar (cantitatea i calitatea procedurilor interne specifice implementrii proiectelor, gradul de complian la modificrile condiiilo r de implementare, nivelul de integrare a activitilor pe proiect cu activitile de baz ale organizaiei), struina pentru atingerea obiectivelor orizontale, dezvoltarea organizaiei prin intermediul proiectelor, msurile cu caracter novator realizate n cadrul proiectelor. 32 Este dificil de neles situaia auditorilor din cadrul proiectelor: pe de o parte, ei constituie un element esenial pentru fiecare proiect, evident prin faptul c orice proiect se poate derula numai dac are un auditor selectat prin procedura de achiziie public; dac i pleac auditorul de pe proiect plile se suspend n mod automat pn la selectarea altuia. Lund n considerare i restul prevederilor din contractul de finanare privitoare la atribuiile auditorului, considerm evident rolul de control al auditorului, el fiind gndit ca o extensie a organelor de control (chiar i preventiv) a AM POS DRU. Aceasta este gndirea existent n arhitectura contractului de finanare. Pe de alt parte, n mod inexplicabil rolul auditorului este diminuat pn la anulare n practic, controalele i rapoartele sale avnd o valoare ce tinde ctre 0 n faa ofierilor care

52

o o o

o o o o

Implementarea unor standarde profesionale de verificare a proiectelor POS DRU pentru auditori pentru asigurarea verificrii de ansamblu a proiectului, inclusiv pe parte tehnic, printr-un protocol ncheiat cu CECAR; Angajamentul de respectare a standardelor condiie de a desfura activitatea pe proiecte (n situaia lipsei acordului CECAR); Angajarea responsabilitii profesionale a auditorilor pentru verificrile efectuate; Implementarea unor aciuni de armonizare a criteriilor de control; Seminarii organizate de finanator asisten tehnic Crearea unor ghiduri specifice (pornind de la Manualul beneficiarului) Stabilirea unor standarde de cost pentru activitile auditorului; Garantarea plii contractului de ctre finanator sau plata direct de ctre finanator a auditorilor; Auditorul devine o extensie a controlului realizat de finanator, respectiv prima linie de control a acestuia (un control ce se desfoar la faa locului). Introducerea formelor de certificare a auditorilor abilitai s lucreze pe proiecte, cu specializri pe POS DRU, n situaia unui nivel sczut de ncredere n competenele acestora n domeniu. Procedura de selecie a auditorilor: Achiziie public de preferat, deoarece se aplic i celor care au fost deja selectai, deci toate msurile pot intra n vigoare imediat sau Selectarea dintr-o list de auditori aflat la finanator (poate fi i n mod randomizat) Presupune plata unitar a tuturor auditorilor pe standarde de cost de ctre finanator; Necesit eventual o procedur de selecie/achiziie de acestor auditori; Nu poate fi aplicat fr a crea mari probleme la proiectele aflate deja n derulare.

B) Autorizarea/validarea expertului contabil ca organism independent de control contabil al exactitii nregistrrilor i eligibilitii cheltuielilor. o Standarde de verificare pentru experii contabili care trebuie s certifice corectitudinea cheltuielilor i nregistrrilor; o Introducerea formelor de certificare a experilor contabili abilitai s lucreze pe proiecte, cu specializri pe POS DRU.

verific cererile de rambursare. Interpretat la limit, rolul auditorilor a ajuns s fie doar unul decorativ, n timp ce activitatea concret a acestora (cel puin a celor cu care am avut plcerea s lucrm) este una intens i riguroas, fiind investigate toate aspectele proiectului (chiar i cele care nu ar trebui, dac avem n vedere verificarea cheltuielilor indirecte). Altfel spus, n practic AM POS DRU se comport fa de auditorii din cadrul proiectelor ca i cum prevederile contractuale ar avea doar rostul de a le asigura o sinecur, irosind n mod inexplicabil aceast resurs de control mult mai bun dect orice achiziie pe Asisten tehnic imaginat.

53

ATENIE! Att auditorul ct i expertul contabil, aparinnd unor profesii autonome, au obligaia i capacitatea de a verifica n mod obiectiv proiectele i cererile de rambursare trebuind s garanteze (prin intermediul unor prevederi legale specifice) corectitudinea celor verificate. Pentru a-i putea asimila ofierilor de verificare33 trebuie eventual ntrit rspunderea (financiar civil i/sau penal) a acestora pentru propriile lor certificri. n felul acesta auditorul i expertul contabil devin extensii credibile ale verificrii realizate de AM/OIR POS DRU, avnd cel puin tot attea responsabiliti i posibiliti de a fi trai la rspundere precum angajaii acestor instituii. Faptul c att auditorul ct i expertul contabil sunt n relaii contractuale cu beneficiarul nu le poate tirbi autonomia, drepturile i obligaiile reciproce fiind stabilite prin intermediul unor contracte standard. n felul acesta pe proiect este asigurat o parte din plata verificrii, pentru verificri desfurate n mod efectiv i n teren.34 De observat c cererile de rambursare sunt verificate deja, att pe parte financar (conform anexei nr. 1 din Instruciunea nr. 43 i prevederilor contractului) ct i pe parte tehnic de auditor (att la locul de implementare ct i n acte) acesta fiind pltit special pentru o astfel de activitatea. Ori la ora actual AM/OIR POS DRU reia la nivel de organizaie verificri care au fost fcute deja de un organism independent. Deplasarea sarcinilor de verificare pe auditor i expertul contabil constituie cea mai indicat form de simplificare a procedurilor de rambursare, constituind n acelai timp o modalitate de cheltuire eficient a banului public. Dac nu exist ncredere suficient n aceste corpuri profesionale autonome aceasta poate fi construit pe calea unor standarde de verificare i, eventual, prin plata acestora direct de ctre AM/OIR POS DRU.

Ob. 3: Simplificarea i rambursare i verificare

uniformizarea

procedurilor

de

raportare,

A). Simplificarea procedurilor de raportare

33

Nu cunoatem procedura de selecie a ofierilor de verificare a proiectelor, nivelul de studii necesar etc., ns n mod clar pentru verificarea tehnic i financiar auditorii reprezint subieci calificai, cel puin raportat la materia general (ns calificarea presupune i dreptul de a desfura misiuni n domenii intens specializate). ntr-un mod oarecum ciudat, la ora actual ofierii de verificare din partea OI/OIR POS DRU verific n mod implicit modul n care auditorii i-au ndeplinit misiunile de verificare, fiind transformai astfel n organisme de control ale unei profesii care se exercit n mod liberal. Ceea ce nseamn c nu este exclus ca o persoan cu un nivel de pregtire i experien n domeniu inferior auditorului s -l controleze pe acesta. Nu credem s existe argumente care s justifice ncrederea mai mare a AM POS DRU n proprii salariai dect n experii n domeniu existeni deja. Oricum, modelul propus de noi este unul al complementaritii dintre ofierii AM POS DRU i auditori, cei din urm fiind cei mai la ndemn experi i mai uor accesibili pentru o strategie de urgentare a verificrilor, adic de cretere a gradului de absorbie a fondurilor structurale. 34 Nu excludem posibilitatea existenei unor situaii particulare, unde auditorul i expertul contabil au mai curnd roluri formale, verificrile fiind cvasi-absente. Cteva indicaii n acest sens le avem prin intermediul unor oferte cu preuri derizorii din cadrul achiziiilor publice de specialitate.

54

A1) Centrarea raportrii pe elementele care au legtur cu indicatorii proiectelor Raportarea trebuie orientat ctre scopul proiectului atingerea indicatorilor i respectarea indicatorilor adiionali/implicii (publicitate, obiective orizontale); Alegerea mijloacelor de realizare a indicatorilor i obiectivelor proiectului ine de libertatea beneficiarului; o Excepie instituiile publice A2) Simplificarea procedurii raportrii individuale stabilit de Instruciunea nr. 62. Principii: Beneficiarii/partenerii rspund pentru oportunitatea angajrii/contractrii personalului i contribuia acestora la realizarea indicatorilor; Controlul poate fi realizat doar prin raportul dintre sumele totale alocate proiectului i indicatorii asumai/realizai, inclusiv indicatorii adiionali i implicii (obiective orizontale, publicitate, respectare proceduri achiziii); o Necesit stabilirea unor standarde minime. Se poate face prin revizuirea Instruciunii nr. 53, lund n considerare att ntreaga contribuie la realizarea tuturor indicatorilor proiectului ct i efortul determinat de respectarea procedurilor de management/raportare/administrare a proiectului). Raportarea sumelor doar la indicatorii stabilii n seciunea Indicatorii din cererea de finanare rateaz cuantificarea tuturor eforturilor umane i financiare realizate de beneficiar pentru achitarea diferitelor obligaii stabilite de finanator (raportare, achiziii, publicitate, indicatori adiionali, proceduri etc.), inclusiv pentru eforturile depuse n vedere contribuiei la obiectivele orizontale.35 o Creterea ponderii raportrii electronice n dauna celei pe hrtie (o msur ce contribuie n acelai timp la dezvoltarea durabil).

B)Simplificarea i unificarea procedurilor de rambursare Unificarea prevederilor privind actele solicitate la rambursare i la verificarea la faa locului; o Procedurile trebuie s fie publice, astfel nct beneficiarii s-i poat organiza propriile proceduri interne. Ex. negativ: la ora actual exist foarte multe proceduri secrete (ex. verificarea cheltuielilor administrative, controlul beneficiarilor n teren etc.) care de fapt constituie standarde de funcionare a beneficiarilor prin nivelul pe care-l au n vedere. Se ajunge astfel la situaia n care beneficiarii sunt controlai pentru ndeplinirea unor standarde de care nu au cunotin.

35

Instruciunea 53 d seama de modul n care AM POS DRU interpreteaz contractul de finanare: mpotriva beneficiarului. Altfel spus, pe aceast instruciune bugetul se raporteaz n mod univoc la indicatorii proiectului, cu indiferen total fa de alte obligaii. n schimb, n momentul n care sunt nclcate anumite obligaii contractuale (legate de achiziii, egalitate de anse etc.) sanciunea este una financiar, mergnd de la reduceri proporionale (ex. sanciunile aplicate achiziiilor care nu au respectat condiiile de publicitate) pn la rezilierea contractului cu obligarea beneficiarului de restitui toate sumele primite, chiar dac proiectul a contribuit la realizarea indicatorilor DCI.

55

Standardizarea procedurilor de raportare i rambursare cu aplicare uniform la nivelul tuturor organismelor intermediare revizuirea Instruciunii nr. 4336 o Stabilirea categoria de acte justificative pentru diferitele tipuri de pli; Ex. negativ: nu este posibil s fie tiat o cheltuial cu deplasarea pe motiv c deplasarea nu este menionat n raportul individual de activitate, dei exist toate dovezile necesare pentru efectivitatea deplasrii: ordine de deplasare i foi de parcurs, lista persoanelor cazate, fotografii de la activiti etc. (deplasarea nu este o activitate, raportat la activitile proiectului, ci o cale de realizare a activitilor). Exemplul este luat de la OI CNDIPT (proiect ID 79508, CR 1); o Exceptarea de la verificare a cheltuielilor administrative; Aplicarea principiului: ceea ce nu trebuie s verifice auditorul nu trebuie s verifice nici ofierii finanatorului (Ubi eadem ratio ibi idem jus). Constituie o complicare birocratic inutil s obligi beneficiarul/partenerii s aib procese verbale de recepie pentru utiliti (energie electric, gaze etc.), cnd procedura curent o constituie factura. e) Axarea pe verificrile la faa locului realizate de auditor i expertul contabil, n baza unor misiuni stabilite prin standarde specifice. f) Simplificarea procedurilor o Procedurile de rambursare Standardizarea documentelor solicitate (modificarea i completarea Instruciunii nr. 43); Aplicare unitar la nivelul tuturor organismelor; Introducerea rambursrii accelerate; o Procedurile de achiziie public Baz de orientare Ordonana 34 i Regulamentele; Revizuirea Ordinului MAEur 1050/2012 aplicabil POS DRU; Se menine prevederea - pn n 15000 euro achiziie direct; o ns cu procedur intern pentru estimarea costurilor i minime condiii de transparen peste 5000 euro; o Clarificarea legalitii celor 3 oferte37 Documentaie standardizat pentru achiziii; Auditorul trebuie selectat n continuare prin intermediul procedurii de achiziie public38

36

n opinia noastr Instruciunea nr. 43 ar trebui s priveasc doar cheltuieli le directe, cele indirecte trebuind pltite n mod forfetar, pe msura validrii celor directe. 37 Avem n vedere faptul c cererea de oferte, ca procedur de achiziie public, este organizat diferit dac ne raportm la OUG 34, n formula legii ea ndeplinind condiiile necesare de publicitate. Suplimentar, practica ne a oferit i situaii cnd pentru un anumit produs/serviciu nu exista dect un singur furnizor, respectiv productorul, fiind astfel n imposibilitate de a asigura cele trei oferte solicitate. Mai mult chiar, se ivesc i cazuri n care identificarea unor furnizori pentru anumite repere genereaz un volum enorm de munc (mai ales dac trebuie s verificm s aib n obiectul de activitate furnizarea produselor/serviciilor respective etc.). Opinm c publicarea pe site-ul propriu i pe un site specializat al AM POS DRU/MAEur/MFE (care pot asigura la rndul lor integrarea acestor anunuri n fluxuri de informaii mult mai ample, inclusiv SEAP) ar asigura ntr un mod mult mai adecvat ndeplinirea condiiilor de publicitate. 38 Avem n vedere rolul pe care autorul ar trebui s -l aib n verificarea cererilor de rambursare, el constituind de fapt o extensie a AM POS DRU.

56

Considerm c n contractele de finanare exist o excepie n acest sens de la prevederile Ordinului MAEur 1050/2012. Ea trebuie ns stipulat n mod expres. Clarificarea modului de calcul a Notei estimative, prin selectarea uneia din variante: Pe proiect pe toat durata acestuia; Pe beneficiar/partener: o Anual necesit ns clarificarea situaiei proiectelor viitoare; o Multianual nu poate fi ns aplicat n situaia mai multor proiecte;

Ob. 4: Creterea capacitii administrative a instituiilor implicate, respectiv AM / OI / OIR POS DRU
A. Creterea capacitii administrative proprii a acestor instituii Crearea unor organigrame dinamice, capabile s se adapteze prioritilor. Dezvoltarea unei strategii de pstrare a specialitilor (inclusiv prin intermediul salarizrii);39 Creterea numrului de salariai/specialiti ai acestor organisme; Salarizare stimulativ (posibil de a fi realizat inclusiv prin intermediul proiectelor pe axa 7). Standardizarea verificrii proiectelor (prin intermediul check-listelor), aceasta fiind n oglind cu actele solicitate beneficiarilor la rambursare i la verificarea la faa locului; Introducerea principiului asumrii responsabilitii n interpretarea prevederilor legale fa de beneficiari; Introducerea clauzei de fidelitate, corelativ cu interzicerea plecrii la beneficiari a angajailor AM/OIR pentru o perioad de cel puin doi ani de la data finalizrii raporturilor de munc/serviciu;

B. Externalizarea unor servicii Externalizarea controlului beneficiarului prin intermediul auditorilor i experilor contabili; Achiziia unor servicii suplimentare de verificare la faa locului a proiectelor; Externalizarea serviciilor de consultan/informare a beneficiarilor prin finanarea unor proiecte de succes n acest sens.

C. Identificarea problemelor i deficienelor care afecteaz procesul de implementare. Se poate face prin introducerea unui mecanism de monitorizare continu a implementrii proiectelor,care s permit adaptri n funcie de modificarea condiiilor externe i alte tipuri de probleme identificate. Implementarea sistemului poate fi fcut pe urmtoarele ci: - Proceduri de monitorizare realizate i implementare prin intermediul asistenei tehnice;
39

Plecarea specialitilor din cadrul POS DRU, att datorit nivelul sczut de salarizare ct i datorit mirajului activitii pe proiecte (mai dificil acum datorit regimului incompatibilitilor), constituie una din cauzele deficitului de competene existent la nivelul organismelor care gestioneaz acest program.

57

Proceduri de colectare a informaiilor i problemelor de la beneficiari; Consultarea beneficiarilor privind modificrile necesare i noile modificri propuse construcia unor mecanisme de dialog social/civic. D. Instituirea dialogului social/civic la nivelul AM POS DRU a. Crearea unei comisii de dialog cu beneficiarii; b. Introducerea mecanismelor de tip feedback din partea beneficiarilor: c. Elaborarea noilor msuri cu consultare public; d. Crearea grupurilor de lucru pentru diferitele teme.

Ob. 5 Creterea capacitii de implementare proiecte a instituiilor publice

Modificarea legislaiei astfel nct s fie permis plata suplimentar pentru timpul lucrat pe proiecte de ctre funcionarii publici, la nivele compatibile cu salariaii celorlali beneficiari. De notat c prevederile Legii 284/2010 sunt insuficiente i, mai mult chiar, imposibil de aplicat putnd genera chiar complicaii de genul dublei finanri. Se impune astfel crearea posibilitii de a desfura activitatea pe proiecte n cadrul unor ore suplimentare de lucru sau cu contracte individuale de munc separate, angajaii putnd cumula mai multe contracte la acelai angajator cf. actualelor prevederi ale Codului Muncii. Msurile pot fi introduse cu caracter de excepie, doar pentru activitile desfurate pe proiecte. Modificarea legislaiei privind execuia bugetar n sensul adaptrii ei la specificul proiectelor. Rezilierea proiectelor cu instituiile publice care nu respect termenele contractuale, avnd n vedere faptul c acestea nu resimt dificultile de cash flow pe care le triete mediul privat.

Ob. 6: Creterea gradului de vizibilitate a rezultatelor POS DRU;40 construcia unei imagini pozitive
Informri publice periodice privind rezultatele atinse; Creterea gradului de vizibilitate a activitilor desfurate n cadrul proiectelor prin: o Obligaia beneficiarilor de publica pe site-ul propriu activitile ce urmeaz a fi desfurate i cele aflate n curs de desfurare;

40

Acest obiectiv pornete de la locul comun pe care-l reprezint constatarea deficitului de vizibilitatea al aciunilor tip FSE, deci i al celor din cadrul POS DRU. Ca orice intervenie asupra umanului i acest program asum un domeniu de aciune problematic, lipsit de realizri vizibile n mod imediat, n modalitatea comun a ateptrilor. Suplimentar, modificrile pe care le aduc astfel de aciuni au un impact redus pe termen scurt, fiind mai probabile a determina modificri pe termen mediu i lung. Pentru a nelege limitele vizibilitii unor astfel de aciuni am dat n mod repetat exemplul sectorului Educaie; cu precizarea c formarea profesional din cadrul POS DRU (cea mai important direcie de aciune raportat la costurile alocate) are durate mult mai scurte.

58

sau Obligaia de a publica pe site-ul AM POS DRU sau OIR POS DRU activitile ce urmeaz a fi desfurate i cele aflate n curs de desfurare. Remarcm aici drept pozitiv iniiativa colegilor de la www.fonduri-structurale.ro de a crea un portal al proiectelor pe fonduri structurale.

Ob. 7: Adaptarea Documentului Cadru de Implementare la condiiile actuale n contextul crizei economice41
Regndirea indicatorilor n funcie de condiiile sociale actuale i raportat la indicatorii specifici fiecrui DMI;42 Un punct de pornire cercetrile desfurate n cadrul proiectelor POS DRU, care pot furniza direcii de intervenii; Culegerea informaiilor relevante din implementarea proiectelor; Explorarea posibilitii modificrii adaptative raportat la criza economic.

Ob. 8: Revizuirea modelului de contract strategic i de grant i flexibilizare posibiitilor de modificare a contractului
Principalul efect al blocrii POS DRU l constituie afectarea iremediabil a calendarelor de implementare a proiectelor, respectiv a posibilitii atingerii indicatorilor acestor proiecte. Motiv pentru care este necesar flexibilitatea condiiilor contractuale cel puin pe urmtoarele paliere: - Prelungirea duratei de implementare a proiectelor unde este cazul; - Modificarea rapid a graficelor de implementare a proiectelor, n acord cu resursele financiare.

Revizuirea contractelor de finanare trebuie s vizeze cel puin urmtoarele teme:

41

Eliminarea unor anexe (singura relevant fiind Cererea de finanare); Flexibilizarea modului de modificare a contractului n funcie de condiiile (schimbtoare) ale pieii n ceea ce privete condiiile de implementare; Singura zon rigid din perspectiva modificrilor contractuale: indicatorii asumai;

Propunerea acestui obiectiv pornete de la constatarea modificrilor ivite n contextul socio -economic romnesc n perioada scurs ntre elaborarea DCI-ului i actuala perioad de implementare i vizeaz optimizarea strategiilor de intervenie. O astfel de revizuire este oportun din perspectiva celor 20% care au rmas de contractat la care credem c se pot aduga ali 20%, ei fiind acoperii prin nivelul execuiei mult mai jos dect cel contractat, mai ales innd cont de contextul blocrii POS DRU. Totodat, avem n vedere faptul c inclusiv realocrile financiare ntre diferitele axe (necesare dac se dorete atingerea indicatorilor) pot fi fcute numai prin modificarea DCI. Din aceast perspectiv credem c ar fi oportun suspendarea lansrii de noi call-uri pn la desfurarea unei analize riguroase a indicatorilor contractai i, dac este cazul, revizuirea DCI. 42 Cteva exemple n acest sens pot fi furnizate n cazul DMI 3.2, care aduce o contribuie semnificativ a indicatorilor i are un grad crescut de flexibilitate i, deci, de relevan (particulariznd, putem s ne referim la indicatorii specifici domeniului sanitar 10000 de medici i 60000 de asisteni medicali care nu vor fi atini dac ne raportm la nivelul actual de contractare, orientat pe domenii), i n cazul DMI 3.3, care poate contribui semnificativ la dezvoltarea organizaiilor i a unor activiti specifice, un domeniu neglijat n ansamblul POS DRU.

59

Introducerea principiului libertii beneficiarului n alegerea cilor de ndeplinire a indicatorilor asumai; Procesul de modificarea a contractelor ar trebui s fie ghidat de dou elemente centrale: realizarea indicatorilor i respectarea legislaiei; n afara acestora cadrul contractual ar trebuie s fie mai lax, dnd posibilitatea adaptrii proiectelor la noile condiii de pia i la prevederile legale (ex. ce s-a ntmplat n momentul Ordinului 1117); Nu este admisibil modificarea unilateral a contractului, prin Decizii sau Instruciuni deoarece ncalc principiile de drept, putnd fi chiar lovit de nulitate. Singurele excepii admise sunt modificrile legislative (AM POS DRU nu are atribuii n a modifica legislaia); Trebuie modificat actualul model de contract deoarece nu este sinalagmatic, el introducnd obligaii doar pentru beneficiari, nclcnd i el flagrant principiile de drept. n acest sens trebuie responsabilizat AM pentru toate dificultile create beneficiarilor. Spre exemplu, trebuie introduse sanciuni pentru ntrzierea prefinanrii sau a rambursrilor peste termenele contractuale. Obligaiile beneficiarilor trebuie s aib corelativ i obligaii ale AM (ex. incompatibilitilor i conflictului de interese unde obligaii au doar beneficiarii).

Ob. 9: Analiza contribuiei proiectelor la realizarea indicatorilor specifici

a) Analiza contribuiei fiecrui proiect la realizarea indicatorilor specifici DMI -ului pe care se desfoar Ierarhizarea proiectelor n funcie de anumii indicatori cum ar fi: o Contribuia la realizarea indicatorilor DMI: indicatorii asumai i realizai ca procent din indicatorii totali, raportai la sumele contractate; o Raportul cost-eficien: costul total per membru al grupului int, numrul i amploarea activitilor adiionale; o Nivelul de vizibilitate al proiectului (realizarea unor indicatori de vizibilitate; ex. existena unui site, nr. de vizitatori etc.) b) Este necesar o analiz comparativ ntre contractele strategice i contractele de grant n termeni de contribuie la realizarea indicatorilor DMI-ului versus sume cheltuite (adic n termeni de eficien) c) Selecia proiectelor poate fi considerat un succes numai n urmtoarele condiii: - proiectele selectate contribuie n mod semnificativ la indicatorii POS DRU, proporional cu sumele alocate (unde nu este aa putem vorbi de o selecie greit); - proiectele selectate sunt implementate cu succes, respectnd graficul implementrii; - AM POS DRU are posibilitatea de a-i respecta obligaiile contractuale pentru a sprijini implementarea proiectelor selectate. d) Puncte sensibile (estimri)

60

- Prea multe contracte cu instituiile publice, avnd n vedere rata mare de eec a acestora; - Prea multe contracte strategice, avnd n vedere riscul mai mare n cazul eecului unui astfel de contract (trebuie analizate contractele reziliate n funcie de suma total i nu de numrul lor).

Ob. 10 Identificarea proiectelor critice i stabilirea msurilor de redresare

a) Criterii de analiz - Gradul de risc (revizuit) i nivelul de succes; b) Msuri indicate: - necesit organizarea unor echipe de sprijin (tehnicieni asisten tehnic sau beneficiari de succes) care s asigure suportul necesar pentru echipa de management a acestor proiecte; - evaluarea proiectelor critice trebuie centrat pe realizarea indicatorilor i nu pe cheltuirea banilor alocai (nu cheltuirea banilor este prioritatea numrul 1 a programului); - critice ar trebui s fie considerate i proiectele care cheltuiesc foarte mui bani i contribuie foarte puin la indicatorii DMI;43 - constituirea unei baze de date cu organizaiile care au probleme n implementare i care, pe acest motiv, ar putea fi excluse de la viitoarele selecii (dac problemele nu deriv din disfuncionaliti ale AM), pn la momentul corectrii situaiei.

Ob. 11 Flexibilizarea formrii profesionale continue CNFPA

a. Gradul sczut de complian al CNFPA/ANC la necesitile pieii muncii constituie una din cauzele care fie mpiedic implementarea unor proiecte, fie limiteaz posibilitile de aciune prin intermediul proiectelor, mai ales n domeniul calificrilor.44 b. Cteva msuri necesare:

43

Prin indicatorii DMI nelegem de fiecare dat o formul de agregare a indicatorilor asumai n cererea de finanare cu cei referitori la obiectivele orizontale, cu rezultatele asumate (n mare parte nu se regsesc/nu pot fi transpuse n indicatori adiionali), cu gradul de respectare a numeroaselor condiii birocratice. Repetm aici faptul c modalitatea n care Instruciunea nr. 53 raporteaz indicatorii la bugetul proiectului este improprie, revizuirea acestei instruciuni fiind o prioritate. 44 Marea problem o constituie necesitatea adaptrii calificrilor profesionale la cele pentru care exist standarde ocupaionale n sistemul CNFPA. Altfel spus, posibilitile de intervenie pe piaa muncii prin intermediul calificrilor ce pot furnizate n cadrul POS DRU sunt dependente de limitele altui organism, care la ora actual se afl n subordinea Ministerului Educaiei (dup ce a fost creat i s -a dezvoltat n subordinea Ministerului Muncii). Avnd n vedere gradul foarte mare de inerie i birocraia cu mult peste medie existent n Ministerul Educaiei (constatat prin intermediul raportu rilor cu unul din organismele coordonat de acest minister n cadrul POS DRU, respectiv OI CNDIPT, i vizibil n faptul c organismele intermediare POS DRU aflate n subordinea Ministerului Educaiei au cele mai mari ntrzieri n verificare/evaluare/rambu rsare), este vorba practic de un organism inflexibil, care tinde ctre acelai nivel de inadecvare la piaa muncii cu cel pe care-l are formarea continu.

61

CNFPA (actualmente ANC) trebuie s fie reluat n subordinea Ministerului Muncii, pentru a putea asigura un cadru unitar de intervenie n domeniu.45 Funcionalizarea comitetelor sectoriale, n calitate lor de instituii eseniale n asigurarea unei legturi eficiente dintre formarea profesional i piaa muncii. Flexibilizarea modalitii de introducere i acreditare a unor noi calificri.46 Introducerea formelor de e-learning (n limitele contribuiilor pe care acest tip de formare l poate avea la dobndirea competenelor). Construirea rapid a mecanismelor/instituiilor de recunoatere a competenelor dobndite informal i integrarea acestora n sistemul calificrilor CNFPA/ANC.

Ob. 12 Identificarea i aplicarea soluiilor necesare pentru acoperirea pierderilor beneficiarilor provocate de nerespectarea termenelor contractuale de ctre finanator
a) Anularea dobnzilor i penalitilor datorate bugetului de stat, determinate de ntrzierea rambursrilor - Necesit crearea unei proceduri de lucru ntre AM POS DRU i ANAF pentru constatarea situaiilor de acest gen i soluionarea lor. - Posibil s fie implementat doar n urma unor aciuni n instan, coordonate, ale beneficiarilor, dac iniiativa nu va aparine MAEur/MFE. b) Demersul pentru recunoaterea ca eligibile a acestor ntrzieri sau crearea posibilitii pentru recuperarea implicit a acestora. Singura variant pe care o putem reine pn la acest moment o reprezint rambursarea forfetar a cheltuielilor indirecte.

Ob. 13. mbuntirea sistemului IT i orientarea acestuia ctre simplificarea procedurilor

Sistemul Action Web trebuie s se transforme dintr-un sistem tip Big Brother, ce dorete s monitorizeze n special timpul de lucru al experilor, ntr-un sprijin efectiv acordat procesului de raportare i beneficiarilor. Sistemul Action Web trebuie s medieze trecerea la preponderena raportrii electronice, n dauna formelor actuale de raportare, bazate pe zeci i sute de bibliorafturi.

45

Putem lua n considerare i faptul c POS DRU se afl n subordinea aceluiai minister ca argument pentru o posibil armonizare a interveniilor pe piaa muncii. 46 Pentru a nelege efectele rigiditii CNFPA/ANC asupra eficienei POS DRU este suficient s constatm numrul foarte mare de calificri redundante care se ofer n cadrul diferitelor proiect e, n special a celor implementate pe DMI 2.3. Spre exemplu, pentru sectorul sanitar poate fi observat numrul de calificri pentru Baby sitter, ngrijitori btrni la domiciliul i Infirmier, abia ultima calificare acoperind o necesitate real a sistemului (ns, dintre toate, ocup ponderea cea mai sczut n cadrul proiectelor implementate). Astfel de situaii scad considerabil relevana POS DRU pentru piaa muncii, impactul social al proiectelor implementate, mai ales dac ne raportm la o msur a posibilului. Situaia este generat de faptul c la momentul scrierii unui proiect beneficiarii sunt nghesuii n posibilitile prefigurate de CNFPA/ANC, lipsindu -le libertatea de micare. Asumarea introducerii unei alte calificri/profesii este deosebit de riscant n condiiile n care autoritatea de reglementare n domeniu este deosebit de rigid.

62

Ob. 14 Revizuirea contractelor de finanare

A. Echilibrarea raporturilor juridice dintre pri Introducerea unor clauze care s concretizeze pentru ambele pri aprarea principiului pacta sunt servanda; Eliminarea clauzelor abuzive o Ex. Rezilierea proiectului (cu obligarea restituirii tuturor sumelor) ca sanciune cvasi-universal, ratndu-se principiul proporionalitii; Eliminarea captivitii beneficiarilor o Revizuirea Instruciunii nr. 53 n sensul evalurii tuturor indicatorilor n raportarea lor la buget; o Introducerea principiului proporionalitii ; Imunizarea contractelor fa de modificarea lor prin instruciuni i decizii, aceste putnd doar concretiza modalitile de aplicare ale unor prevederi deja existente n contracte; Eliminarea posibilitii unor modificri a contractelor de finanare prin intermediul unor schimbri legislative intenionate, singurele admise fiind cele indirecte, rezultate din impactul neintenionat (n sensul unor modificri contractuale) al unor prevederi legale noi. B. Reglementarea adecvat a situaiei juridice a partenerilor47

47

Atragem atenia asupra faptului c att contractul de finanare ct i reglementrile legale ce vizeaz acest program operaional creeaz o serie ntreag de obligaii pentru beneficiar, acesta rspunznd n faa finanatorului pentru ntregul proiect, fr ca el la rndul su s aib mecanismele juridice necesare pentru a -i onora aceste obligaii n relaia cu partenerii. Altfel spus, contractul de finanare conine o a doua asimetrie, respectiv responsabilitatea diferit a beneficiarului comparativ cu c ea a partenerilor. Spre exemplu, finanatorul poate decide recuperarea unor sume (pltite greit, fraud etc.) de la beneficiar (acesta trebuind s plteasc n termene de genul 5 zile sau 15 zile), chiar dac acestea ar putea fi cauzate de ctre erori ale partenerilor, fr ca el s aib instrumentele juridice pentru recuperarea acestor sume. Mai mult chiar, exist prevederi care constituie un amestec al finanatorului n relaiile de parteneriat, stipulnd n favoarea partenerilor i lipsind beneficiarul de unul din instrumentele de control a relaiei de parteneriat; exemplul cel mai relevant l constituie obligaia beneficiarului de a plti ctre parteneri sumele provenite din prefinanare i rambursri n termen de 3 zile de la primirea acestora, cu obligaia de a comunica ndeplinirea acestui lucru. Per ansamblu, putem indica dou soluii alternative de introducere a rspunderii partenerilor: Rspunderea individual a organizaiei-beneficiar i a partenerilor fa de finanator , raportat la obligaiile asumate de fiecare dintre ei avnd n vedere faptul c beneficiarul semneaz contractul de finanare i n numele partenerilor, n baza acordului de parteneriat. Ea poate fi dublat de rspunderea solidar pentru situaiile n care rspunderea individual nu poate fi identificat. Asta conduce la obligaia finanatorului de a se ndrepta n mod difereniat mpotriva fiecreia din organizaii, n funcie de rspunderea individual, i nu generic mpotriva beneficiarului. Rspunderea parteneriatului. Ea presupune definirea legal a parteneriatului, respectiv asimilarea lui cu persoana juridic. O soluie juridic n acest sens o constituie stabilirea formei juridice numit consoriu, cu impact semnificativ asupra mai multor programe operaionale, inclusiv cu finanarea direct de la Comisie (spre exemplu, n cadrul FP7 constituirea consoriilor ntre universiti/institute de cercetare/societi etc. constituie unul din obiective i condiie totodat pentru a accesa astfel de fonduri). Aceast instituie juridic ar trebui s reglementeze relaiile dintre parteneri, rspunderea fa de finanator (care s fie opozabil statului) etc. n lipsa cadrului legislativ adecvat recomandm recurgerea la Contractul de parteneriat, n cadrul crora pot fi stipulate elementele eseniale n ceea ce privete rspunderea partenerilor, relaiile de parteneriat i restul aspectelor amintite.

63

Definirea legal a parteneriatului, cu ci de aciune i rspunderi juridice specifice. Stabilirea cadrului legal pentru funcionarea consoriilor, adic a entitii juridice ce ia natere prin intermediul parteneriatului i se numete beneficiar. Definirea exact i unitar a beneficiarului i a ntregului parteneriat att n contract ct i n reglementrile legale aplicabile. Introducerea rspunderii solidare i proporionale a beneficiarului i partenerilor fa de finanator. Introducerea principiului comutativitii rspunderii beneficiarului fa de finanator, printr-o rspundere proporional a partenerilor fa de beneficiar. Introducerea unor drepturi ale beneficiarului fa de parteneri proporional cu rspunderea pe care beneficiarul o are fa de parteneri i fa de finanator n numele partenerilor. o Ex. obligaiile partenerilor s constituie titlu executoriu la care poate recurge beneficiarul. o Deciziile de recuperare/imputare a unor sume s genereze aceeai rspundere din partea partenerilor n faa finanatorului precum cea a beneficiarului. Recunoaterea contractelor de parteneriat de ctre finanator i opozabilitatea acestora ctre teri (inclusiv ctre finanator).

C. Introducerea posibilitii beneficiarului de a renuna la proiect indiferent de nivelul n care se afl n implementarea acestuia, beneficiind de rambursarea cheltuielilor fcute proporional cu realizrile proiectului. D. Clarificarea modului de rambursare a TVA ntr-un act unitar, care s rezolve situaia tuturor categorii de beneficiari, avnd n vedere faptul c la ora actual exist situaii difereniate chiar i n cadrul acelorai categorii de beneficiari a. Soluia cea mai eficient stabilirea modului de rambursare direct n cadrul contractului de finanare (aplicabil ns numai pentru contractele viitoare). b. Urgent ncheierea actelor adiionale n baza prevederilor contractelor de finanare existente privind dreptul unor categorii de beneficiari la rambursarea TVA.48

Observaie procedural: Completarea acestui plan i elaborarea unei strategii n domeniu se poate face prin intermediul unui Grup de lucru creat n cadrul Comisiei de dialog social a MAEur/Ministerul Fondurilor Europene.

Not: n completarea acestui plan recomandm i Documentul de poziie cu privire la Stadiul implementrii POSDRU, realizat de Consiliul de Coordonare Naional a Pactelor Regionale pentru Ocupare i Incluziune Social, nr. 3, ianuarie 2013. (http://www.ccimm.ro/formulare/Document_de_pozitie_POSDRU_CCN_PROIS.pdf)

48

Soluia ine de interpretarea conflictului de prevederi n favoarea beneficiarului i nu n defavoarea lui, aa cum se ntmpl la ora actual.

64

65