MODULUL II SISTEMUL BUGETAR.

ECHILIBRUL FINANCIAR PUBLIC

Bugetul de stat exprim relaiile economice n form bneasc ce iau natere n procesul repartiiei produsului intern brut, n conformitate cu obiectivele de politic economic, social i financiar ale fiecrei perioade. Abordarea economic a conceptului de buget subliniaz corelaiile macroeconomice i, n special, legtura cu nivelul i evoluia produsului intern brut. CAPITOLUL 12 BUGETUL DE STAT 12.1. Coninutul i caracteristicile bugetului de stat Bugetul de stat este o categorie fundamental a tiinei finanelor, la definirea creia concur o abordare juridic i alta economic1. Sub aspect juridic, bugetul reprezint un act prin care sunt prevzute i autorizate veniturile i cheltuielile anuale ale statului. Bugetul de stat prevede i autorizeaz, n form legislativ, cheltuielile i resursele statului. Aceast definiie pune n eviden necesitatea aprobrii parlamentare a indicatorilor bugetari. Fiind un document ce necesit autorizarea prealabil a puterii legislative, bugetul de stat are caracter obligatoriu. Totodat, se subliniaz faptul c bugetul este un act de previziune a resurselor publice i a modului de utilizare a acestor resurse. Bugetul de stat se elaboreaz pentru o perioad de un an. ntre prevederile nscrise n legea bugetului de stat i execuia veniturilor i cheltuielilor publice intervin neconcordane care impun anumite corective i aprobarea de ctre puterea legislativ a unor rectificri ale bugetului n cadrul aceluiai exerciiu bugetar. Legea bugetului de stat este influenat de concepiile politice, economice i sociale specifice fiecrei perioade, ca i de interesele grupurilor care exercit puterea politic. Ca document oficial, bugetul de stat evideniaz nivelul aprobat al cheltuielilor ce se vor efectua n viitor i mrimea veniturilor ce pot fi mobilizate la dispoziia statului, ca i durata de timp pentru care se elaboreaz bugetul. Abordarea economic a conceptului de buget subliniaz corelaiile macroeconomice i, n special, legtura cu nivelul i evoluia produsului intern brut. n teoria economic modern, bugetul este considerat ca o variabil esenial n determinarea produsului intern brut i a nivelului folosirii resurselor. n acest context, politica bugetar genereaz numeroase dispute, iar efectele acesteia sunt, cel mai adesea, contradictorii. Un anumit nivel al produsului intern brut i msura n care acesta este repartizat pentru formarea brut de capital i consum determin nivelul indicatorilor bugetari i constituie baza evoluiei favorabile a resurselor n viitor. Bugetul de stat, ca o component de baz a bugetului general consolidat i a finanelor publice n general, nainte de toate, reflect relaii sociale de natur economic sub form bneasc, ce se statornicesc ntre stat, pe de-o parte, i membrii si, persoane juridice i fizice, pe de alt parte, n procesul repartiiei produsului intern brut, potrivit obiectivelor de politic economic i social a claselor politice aflate la putere la un moment dat, n scopul satisfacerii intereselor generale ale societii. 12.2. Principii bugetare

Vcrel, I., Anghelache, G., Bistriceanu, G., Moteanu, T., Bercea, F., Bodnar, M., Georgescu, F., Finane publice, Ed. Didactic i Pedagogic, R.A. , Bucureti, 2000

De-a lungul vremii, n construcia i executarea bugetelor publice s-au impus o serie de reguli i condiii, transformate ulterior n adevrate principii, respectate ntr-o msur mai mare sau mai mic de toate guvernele n ceea ce privete administrarea i gestionarea banului public. Procesul complex al elaborrii i execuiei bugetului de stat este supus unor reguli mai mult sau mai puin rigide. Bugetul se prezint ca un act de previziune administrativ este un tablou comparativ al veniturilor i cheltuielilor publice aferente perioadei la care se refer 2. Astfel, bugetul trebuie s reflecte ct mai real posibil resursele ce pot fi mobilizate i destinaia acestora, s permit compararea la finele exerciiului bugetar a veniturilor ncasate i a cheltuielilor efectuate i s ofere posibilitatea analizrii veniturilor pe surse de provenien i a cheltuielilor pe destinaii. n toate fazele procesului bugetar, referitor la elaborarea, execuia i raportarea execuiei bugetului, s-au impus o serie de reguli i principii de a cror respectare depinde n mare msur buna sau proasta administrare i gestionare a fondurilor publice ale unei naiuni. Ultimele reglementri romneti n materie 3 stipuleaz urmtoarele principii i reguli de baz cu privire la elaborarea, aprobarea, executarea i raportarea bugetului de stat. A) Principii a) principiul anualitii; b) principiul universalitii; c) principiul unitii; d) principiul specializrii bugetare; e) principiul publicitii; f) principiul unitii monetare. B) Reguli a) cheltuielile bugetare au o destinaie precis i limitat i sunt determinate de autorizrile coninute n legi specifice i legile bugetare anuale; b) n cazurile n care se fac propuneri de elaborare a unor acte normative ale cror prevederi atrag micorarea veniturilor sau majorarea cheltuielilor aprobate prin buget, iniiatorii au obligaia s prevad i mijloacele necesare pentru acoperirea minusului de resurse sau plusului de cheltuieli. Fa de principiile i regulile din cadrul procesului bugetar romnesc, de-a lungul timpului sau impus, cristalizat i aplicat i altele, adiacente sau complementare lor, cum ar fi: g) principiul neafectrii veniturilor care nu se substituie principiului universalitii bugetare i este complementar acestuia; h) principiul realitii; i) principiul echilibrului aplicat n execuia bugetar a Uniunii Europene. 12.2.1. Anualitatea bugetului Principiul anualitii presupune ca veniturile i cheltuielile bugetare s fie aprobate pe o perioad de un an, perioad care corespunde i exerciiului bugetar. n Romnia s-a adoptat regula ca exerciiul bugetar s coincid cu anul calendaristic4. Nu n toate rile lumii anul bugetar coincide cu cel calendaristic (cum se ntmpl n Romnia), aceasta att din cauze de tradiie, ct i din cauze care in, mai degrab, de situaia economico-financiar a statului respectiv (anul agricol etc).De exemplu: n ri ca Austria, Belgia, Brazilia, Frana, Germania, etc, anul bugetar coincide cu anul calendaristic (1 ianuarie - 31 decembrie); n alte ri, ca Marea Britanie, Canada, Japonia, etc, anul bugetar ncepe la 1 aprilie i se ncheie la 31 martie; n Australia, intervalul este cuprins ntre 1 iulie - 30 iunie;
2
3

Moteanu, T. i colectiv, Buget i trezorerie public, Ed. Universitar, Bucureti, 2008. Legea finanelor publice nr. 500/2002 publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 597/13.08.2002 seciunea I. 4 Belean, P., Anghelache, G., Risti, L., Gngi, A., Bugetul public i Trezoreria public n Romnia , Ed. Economic, Bucureti, 2007, p. 48

 n SUA, anul bugetar este cuprins n perioada 1 octombrie 30 septembrie; n practica bugetar, referitor la respectarea principiului anualitii, s-au identificat dou sisteme de execuie bugetar, respectiv: sistemul de exerciiu bugetar i sistemul de gestiune bugetar5. Sistemul de gestiune, oblig ca creditele bugetare care nu au fost folosite pn la ncheierea exerciiului s-i piard valabilitatea, iar veniturile prognozate nencasate pn la finele acelui exerciiu s se contabilizeze n anul n care se ncaseaz efectiv, deci n perioadele viitoare. Sistemul de exerciiu, presupune existena unei perioade de nchidere de cteva luni, timp n care creditele bugetare nefolosite pn la sfritul anului se pot folosi n acea perioad, iar veniturile anului de plan i ncasate dup 31 decembrie a anului respectiv se vor contabiliza pentru exerciiul cruia le aparin dac acestea se ncaseaz n perioada de nchidere. Fiecare sistem prezint inconveniente n felul su, astfel: sistemul de gestiune nu permite efectuarea i evidenierea n contabilitate a tuturor veniturilor i cheltuielilor aprobate pe acel exerciiu dac se nregistreaz rmneri n urm, iar sistemul de execuie determin o perioad de nchidere care oblig la o contabilitate dubl, una care s evidenieze nchiderea operaiunilor financiare pentru exerciiul precedent i una care s nregistreze veniturile i cheltuielile exerciiului care a nceput. Stabilirea exerciiului bugetar, ntr-un fel anume, depinde de multe ori de caracterul acelei economii, preponderent agricol sau industrial, i chiar de regimul de lucru al parlamentului acelei ri, precum i de muli ali factori, printre care tradiia poate juca un rol important. n Romnia anul bugetar coincide cu anul calendaristic. Execuia bugetar se ncheie la 31 decembrie. Orice venit nencasat i orice cheltuial neefectuat pn la 31 decembrie se va ncasa sau se va plti n contul bugetului anului urmtor (metoda de gestiune). 12.2.2. Universalitatea bugetului Universalitatea este principiul potrivit cruia veniturile i cheltuielile publice trebuie s fie nscrise n buget n sumele lor totale, fr omisiuni i fr compensri reciproce. Aceast regul a bugetului brut se bazeaz pe necesitatea nscrierii n buget a veniturilor i cheltuielilor statului n sume brute sau totale. Scopul urmrit de acest principiu este de a facilita controlul financiar, interzicnd compensarea intre cheltuieli i venituri proprii. Exist i unele situaii speciale, reglementate prin lege, ce constituie excepii de la principiul universalitii, ca de exemplu: resursele provenind din donaii, care nu majoreaz resursele publice totale, ci au o afectaie special n conformitate cu voina celui care efectueaz donaia; fondurile de sprijin, care reprezint resurse ale particularilor puse la dispoziia administraiilor publice cu condiia realizrii unor lucrri publice sau prestaii determinate; reconstituirea creditelor bugetare prin restituirea ctre buget a sumelor necuvenite sau acordate cu titlu provizoriu. Avantajele respectrii principiului universalitii sunt6: permite cunoaterea ct mai exact a volumului total al veniturilor i cheltuielilor publice, precum i a corelaiei existente ntre anumite venituri i cheltuieli care se afl n conexiune strns; confer Parlamentului dreptul de control asupra cuantumului total al veniturilor i cheltuielilor publice. 12.2.3. Unitatea bugetar

5 6

Idem Moteanu, T. i colectiv, Buget i trezorerie public, Ed. Universitar, Bucureti, 2008.

n conformitate cu accepiunea lui clasic, principiul unitii bugetare presupune nscrierea tuturor veniturilor i cheltuielilor statului, n sumele lor globale, ntr-un singur document. Unitatea bugetului este asigurat prin intermediul sistemului conturilor naionale, n cadrul cruia conturile administraiei publice grupeaz att cheltuielile i veniturile statului, ct i pe cele aferente colectivitilor locale i bugetului asigurrilor sociale. Derogrile de la principiul unitii bugetare, acceptate n prezent n practica internaional, se refer la elaborarea, pe lng bugetul de stat, a unor bugete anexe i conturi speciale de trezorerie. Bugetele anex sunt corelate cu bugetul general al statului, prin aceea c soldul lor figureaz la partea de venituri a bugetului de stat, dac nivelul veniturilor este mai mare dect cel al cheltuielilor, sau la partea de cheltuieli a bugetului de stat, dac primesc subvenii de la acesta. Conturile speciale de trezorerie evideniaz ncasri ce nu reprezint un venit propriu-zis pentru bugetul de stat i pli care nu au caracter definitiv. ncasarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor n contul bugetului de stat se realizeaz n multe ri prin intermediul sistemului trezoreriei. Bugetele autonome sunt elaborate de ntreprinderile publice cu personalitate juridic i cu larg autonomie funcional, de instituiile publice din sfera administraiei de stat, de serviciile publice care dispun de personalitate juridic i nu au caracter industrial i comercial, cum ar fi: serviciile sociale, financiare, culturale i de educaie. O categorie aparte de bugete autonome o constituie bugetele colectivitilor locale, care sunt votate de reprezentanii alei ai unitilor administrativ-teritoriale i sunt supuse reglementrilor n materie de control bugetar. n Romnia, exist o multitudine de bugete elaborate i aprobate la nivel central i local, determinate de specificul economiei noastre n tranziie, ceea ce face ca unitatea bugetar s nu fie respectat n forma ei clasic. Excepiile de la principiul unitii bugetare sunt reprezentate de bugetul asigurrilor sociale, de bugetele fondurilor speciale, de bugetele anex i de bugetele autonome ntocmite de instituii i regii publice, care trebuie s-i acopere cheltuielile din venituri proprii. Bugetul general consolidat este corelat, din punctul de vedere al asigurrii echilibrului, cu bugetul asigurrilor sociale de stat i cu bugetele locale care funcioneaz ca bugete autonome i care sunt supuse aprobrii Parlamentului. Anual, se prevd prin lege fondurile speciale care funcioneaz pe principiul bugetelor anex i care difer de la un an la altul ca numr i dimensiune n raport de scopurile pentru care se constituie. n execuie, intervin rectificri ale bugetului datorit influenei unor factori nou aprui sau imposibilitii colectrii veniturilor la nivelul prevzut prin legea de adoptare a bugetului. Rectificrile sunt propuse de Guvern i aprobate de Parlament. Dei unitatea bugetar prezint o serie de avantaje, n tot mai multe state contemporane s-a renunat la respectarea deplin a acestui principiu, preferndu-se procedeul pluralitii bugetare. Astfel, pe lng bugetul statului care este considerat un buget ordinar sau general, se ntocmesc i alte bugete publice: conturi speciale, bugete extraordinare, bugete anexe, bugete autonome, bugete ale fondurilor speciale etc. Derogrile principiului unitii bugetare sunt7: conturile speciale ale tezaurului public; bugetele extraordinare; bugetele anexe; bugetele autonome; rectificarea legilor bugetare anuale; bugetele referitoare la unele cheltuieli accidentale sau n caz de urgen. Restrngerea aplicrii acestui principiu al unitii bugetare este influenat i de autonomia financiar a unor instituii publice i care i ntocmesc bugete autonome, iar altele bugete anexe. Astfel, din punct de vedere financiar, aceste instituii sau regii publice funcioneaz ca ntreprinderi private, care utilizeaz resursele proprii pe seama crora, de regul, i acoper cheltuielile exclusiv. 12.2.4. Neafectarea veniturilor bugetare

Moteanu, T. i colectiv, Buget i trezorerie public, Ed. Universitar, Bucureti, 2008

Cerina acestui principiu rezid n faptul c veniturile ncasate la buget se depersonalizeaz, astfel nct veniturile n totalitatea lor se utilizeaz pentru acoperirea tuturor cheltuielilor. Acest principiu interzice ca un anumit venit bugetar s fie afectat acoperirii unei anumite cheltuieli. Aceasta, deoarece nu se poate realiza o concordan deplin ntre mrimea unui venit i nivelul cheltuielilor ce urmeaz a fi finanate pe seama venitului special afectat. n practic se nregistreaz frecvente abateri i de la acest principiu. Astfel, pentru finanarea unor servicii ale statului sunt scoase n afara bugetului ordinar venituri care provin din anumite surse. n Romnia, Legea privind finanele publice prevede expres destinaia resurselor publice nelese ca resurse totale, i care vizeaz: domeniul social, asigurarea cerinelor de aprare a rii i a ordinii publice, susinerea unor programe de cercetare fundamental, domeniul economic i finanarea administraiei de stat centrale i locale i a altor cheltuieli prevzute de lege. Fondurile speciale, aprobate anual prin legea bugetar, evideniaz venituri cu afectaie special reprezentnd o excepie de la principiul neafectrii veniturilor bugetare. 12.2.5. Specializarea bugetar Specializarea bugetar reprezint principiul potrivit cruia veniturile bugetare trebuie s fie nscrise n buget i aprobate de ctre Parlament pe surse de provenien, iar creditele bugetare pe categorii de cheltuieli. Prin credit bugetar se nelege suma limit, nscris n bugetul de stat i aprobat de puterea legislativ, pn la care se pot efectua pli n contul fiecrei cheltuieli publice. Clasificaia bugetar trebuie s fie astfel conceput nct s grupeze veniturile dup provenien, iar cheltuielile pe destinaia lor efectiv i n funcie de coninutul economic. O alt cerin a clasificaiei bugetare se refer la faptul c schema respectiv trebuie s fie simpl, concis i clar, pentru a fi neleas cu uurin de toi cei chemai s examineze bugetul. Astfel, clasificaia bugetar trebuie s ofere o imagine clar n legtur cu sursele de provenien a veniturilor i s permit identificarea impozitelor directe, iar n cadrul acestora, a impozitului pe veniturile persoanelor fizice i a impozitului pe profit, s evidenieze nivelul impozitelor indirecte percepute la vnzarea bunurilor de larg consum n mod distinct fa de celelalte categorii de bunuri i s reflecte veniturile cu caracter extraordinar. Legea finanelor publice nr. 500/2002 precizeaz c gruparea resurselor financiare publice i a cheltuielilor publice potrivit principiului specializrii bugetare se face pe fiecare buget n parte, n funcie de specificul resurselor care se gestioneaz prin acel buget i de categoriile de aciuni i obiective care se finaneaz prin el. Clasificarea cheltuielilor dup criteriul economic este comun pentru toate aciunile i domeniile de activitate, din care cauz fiecare capitol i subcapitol din cadrul clasificaiei funcionale se grupeaz i dup criteriul economic. Potrivit clasificaiei bugetare veniturile sunt structurate pe capitole i subcapitole, iar cheltuielile pe pri, capitole, subcapitole, titluri, articole i aliniate. 12.2.6. Echilibrul bugetar Acest principiu reprezenta odat o cerin de baz n teoria finanelor publice clasice. El funciona n majoritatea rilor lumii, aceasta pn aproximativ n perioada crizei economice din 1929-1933, cnd, pentru a-i nltura consecinele i pentru a prentmpina i altele, majoritatea rilor lumii au ncercat practica bugetelor ciclice, elaborate pe un numr mai mare de ani. n prezent, majoritatea rilor lumii i construiesc bugetele cu deficit, care variaz ca pondere n produsul intern brut, n funcie de politicile bugetare pe care le adopt partidele politice aflate la guvernare n acea perioad. Echilibrul bugetar se refer att la ntocmirea unor bugete balansate, ct i la pstrarea echilibrului n perioada de execuie a bugetului. Asigurarea echilibrului ar fi posibil prin folosirea uneia dintre urmtoarele tehnici: constituirea unui fond de rezerv bugetar pe seama ncasrilor din impozite obinute n perioadele de prosperitate ale ciclului economic;

tehnica fondului de egalizare are drept punct de pornire perioada de depresiune a ciclului economic i vizeaz restabilirea echilibrului bugetar la nivelul unui interval de timp ndelungat; tehnica amortizrii alternative se bazeaz pe gestionarea datoriei publice n condiii de ciclicitate a activitii economice. Fondul de rezerv8 se constituie n perioada de prosperitate pe seama impozitelor ncasate n plus, datorit sporirii materiei impozabile, i pe seama reducerii cheltuielilor cu subveniile, investiiile publice i protecia social, n condiiile n care afacerile private prosper, iar omajul este asanat. Acest fond alimentat n anii buni ai ciclului poate fi tezaurizat sau, pentru a-l feri de pericolul inflaiei, el ar putea fi plasat n aur sau devize. La el urmeaz s se apeleze n perioadele nefavorabile ale ciclului economic cnd datorit stagnrii afacerilor i reducerii masei impozabile veniturile bugetului scad, iar cheltuielile de intervenie a statului prin investiii publice i prin protecia social sunt n cretere. n cazul Fondului de egalizare procedura se declaneaz n perioada de recesiune a ciclului cnd veniturile statului scad, iar cheltuielile sale cresc. Pentru acoperirea deficitului care apare statul apeleaz la venituri extraordinare. Ele se nregistreaz ntr-un cont distinct pentru a putea fi identificate cu uurin. Urmeaz ca apoi, n perioada de prosperitate, pe msur ce cheltuielile statului se reduc, iar veniturile sale cresc, s se constituie un fond de egalizare care s poat fi angajat n lichidarea datoriilor contractate pentru asanarea crizei anterioare9. Amortizarea alternativ a datoriei publice const n accelerarea ritmului rambursrii mprumuturilor de stat n faza de prosperitate cnd statul dispune de venituri suficiente, i n ncetinirea acestui ritm sau chiar sistarea plilor n contul datoriei publice n faza de recesiune. La incertitudinile semnalate la soluiile precedente se adaug aici i reacia creditorilor statului care nu agreeaz soluia sistrii plilor deoarece i ei se confrunt, la fel ca i statul debitor, n faza de recesiune, cu dificulti financiare10. Principiul echilibrului bugetar nu este respectat n practica bugetar ntruct bugetele publice se ntocmesc cu deficit. n aceste condiii, pentru acoperirea cheltuielilor bugetului public se interzice recurgerea la emisiunea monetar sau la finanarea direct de ctre bnci. Cnd apar goluri temporare de cas, acestea pot fi acoperite, pe intervalul de timp pn la ncasarea veniturilor, pe seama resurselor aflate n conturile trezoreriei generale a statului stabilite de Ministerul Finanelor Publice i n completarea acestora se apeleaz la emiterea de titluri de stat. 12.2.7. Publicitatea bugetului Principiul publicitii stabilete c sistemul bugetar este deschis i transparent, acest lucru realizndu-se prin11: dezbaterea public a proiectelor de buget, cu prilejul aprobrii acestora; publicarea actelor normative prin care au fost aprobate bugetele, precum i a conturilor anuale de execuie a acestora; mijloacele de informare n mas au acces la difuzarea tuturor informaiilor cu privire la coninutul bugetului de stat, exceptnd informaiile i documentele nepublicabile, prevzute de lege. Principiul publicitii presupune ca bugetul public s fie adus la cunotina opiniei publice prin mijloacele de informare mass-media, att n faza de proiect, ct i n timpul dezbaterilor parlamentare, urmnd ca dup adoptarea de ctre Parlament, legea bugetar s fie publicat n Monitorul Oficial i n culegeri legislative.
8 9

Tulai, C., Finane, Ed. Casa Crii de tiin, Cluj-Napoca, 2007, p. 81 Tulai, C., Finane, Ed. Casa Crii de tiin, Cluj-Napoca, 2007, p. 81 10 Tulai, C., Finane, Ed. Casa Crii de tiin, Cluj-Napoca, 2007, p. 81 11 Belean, P., Anghelache, G., Risti, L., Gngi, A., Bugetul public i Trezoreria public n Romnia , Ed. Economic, Bucureti, 2007, 48

12.2.8. Principiul unitii monetare Principiul unitii monetare oblig ca toate operaiunile bugetare s fie exprimate n moned naional.

CAPITOLUL 13 PROCESUL BUGETAR 13.1. Coninutul, etapele i caracteristicile procesului bugetar Procesul bugetar, sub aspectul coninutului, reprezint ansamblul aciunilor i msurilor ntreprinse de instituiile competente ale statului n scopul concretizrii politicii financiare aplicate de autoritatea guvernamental. Procesul bugetar presupune existena unor resurse financiare, precum i alocarea lor n scopul furnizrii ctre ceteni a bunurilor i serviciilor publice. Instrumentul n care i gsesc reflectarea toate resursele financiare publice i cheltuielile publice l constituie bugetul general consolidat. Etapele consecutive ale procesului bugetar se refer la12: elaborarea proiectului de buget; aprobarea bugetului; execuia bugetului; ncheierea execuiei bugetului; controlul execuiei bugetului; aprobarea conturilor generale privind execuia bugetului. 13.1.1. Elaborarea proiectului de buget Proiectul de buget este elaborat de Guvern, prin subsistemul instituiilor publice aflate n structura acestuia. Elaborarea proiectului de buget se bazeaz pe13: prognozele indicatorilor macroeconomici i sociali din anul bugetar pentru care se ntocmete bugetul i ale celor pentru urmtorii trei ani; politicile fiscale i bugetare; prevederile memorandumurilor de finanare, de nelegere sau ale altor acorduri internaionale cu organisme i instituii financiare internaionale, semnate i/sau ratificate; politicile i strategiile sectoriale, prioritile stabilite n formularea propunerilor de buget, prezentate de ordonatorii principali de credite; propunerile de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor principali de credite; programele ntocmite de ctre ordonatorii principali de credite n scopul finanrii unor aciuni de ansamblu, programe ce sunt nsoite de estimarea anual a performanelor fiecrui program; propunerile de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum i de transferuri consolidabile pentru autoritile administraiei publice locale; posibilitile de finanare a deficitului bugetar. Odat finalizat, proiectul de buget se concretizeaz ntr-un pachet de documente care const n: expunerea de motive i proiectul legii bugetului de stat. anexele la proiectul de lege bugetar, n care sunt reflectate structura veniturilor pe diferite categorii de impozite, taxe i surse de natur nefiscal, precum i cea a cheltuielilor, pe agenii guvernamentale, iar n cadrul acestora n raport cu coninutul
12 13

Moteanu, T. i colectiv, Buget i trezorerie public, Ed. Universitar, Bucureti, 2008 Moteanu, T. i colectiv, Buget i trezorerie public, Ed. Universitar, Bucureti, 2008

economic al cheltuielilor (curente, din care de personal i materiale, respectiv de capital). informaii documentare privind modul de fundamentare a bugetului, care sunt utile forului legislativ cu ocazia analizei i dezbaterilor n vederea aprobrii proiectului de lege privind bugetul de stat. Proiectul de buget, coninnd setul de documente enumerate mai sus, se transmite Parlamentului pentru aprobare. El reprezint concretizarea uneia dintre cele mai importante decizii ale puterii executive i este asumat de Guvern n ansamblul su, precum i de ctre fiecare membru component al Cabinetului. Ca urmare, n spiritul solidaritii guvernamentale, membrii Executivului au obligaia ca, alturi de ministrul finanelor, s susin, n cadrul dezbaterilor parlamentare, proiectul de buget n forma nsuit de Guvern. De asemenea, odat cu elaborarea i aprobarea Legii bugetului de stat cu sprijinul Casei Naionale de Asigurri de Sntate, are loc elaborarea i aprobarea bugetului Fondului naional unic al asigurrilor sociale de sntate ca parte integrant n anex, la Legea bugetului de stat. Paralel cu demersurile organelor de specialitate ale statului pentru elaborarea Legii bugetului de stat i a proiectului bugetului de stat, aceleai organe (n cadrul aceluiai calendar bugetar), dintre care un rol important l deine Ministerul Muncii, Solidaritii Sociale i Familiei, Casa Naional de Pensii i Alte Drepturi de Asigurri Sociale i Agenia Naional pentru Ocuparea Forei de Munc, elaboreaz proiectul Legii bugetului asigurrilor sociale de stat i bugetului asigurrilor pentru omaj, precum i proiectele bugetului asigurrilor sociale de stat i bugetului asigurrilor pentru omaj. n acelai cadru, elaborarea proiectelor bugetelor locale se face pe baza proiectelor bugetelor proprii ale administraiilor publice locale i ale instituiilor i serviciilor publice din subordinea lor. 13.1.2. Aprobarea bugetului Instituia public mputernicit prin Constituie s aprobe proiectul de buget este Parlamentul. n Parlament proiectul de buget parcurge urmtoarele etape14: prezentarea de ctre primul ministru (sau ministrul finanelor) a raportului pe marginea proiectului de buget n plenul Parlamentului; examinarea proiectului de buget n comisiile permanente ale Parlamentului (structurate, de obicei, pe domenii, cum ar fi: educaia, cultura, ocrotirea sntii, amenajarea teritoriului i protecia mediului, aprare i siguran naional, agricultur, industrie i transporturi etc.); concilierea amendamentelor (modificrilor) propuse la proiectul de buget; analiza i aprobarea acestuia n comisia de specialitate a legislativului, adic cea de buget, finane i bnci. Dezbaterea i aprobarea proiectelor de buget n Parlament este influenat de modul de organizare al acestuia - unicameral sau bicameral - i de competenele n ceea ce privete formularea de amendamente la proiectul de buget. 13.1.3. Execuia bugetului Dup promulgarea de ctre Preedinte, legea privind bugetul se public n Monitorul oficial al rii, moment n care bugetul devine operaional, trecndu-se la execuia acestuia, care se realizeaz pe durata anului bugetar. Execuia bugetului const n ncasarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor aprobate de forul legislativ.
14

Matei, G., Drcea, M., Drcea, R., Mitu, N., Finane publice, Ediia a III-a, Editura Sitech, Craiova, 2007, p.78

Prevederile bugetare privind veniturile reprezint limite minime de realizat, cu excepia veniturilor din mprumuturi, care constituie limite maxime de atins. La rndul lor, cheltuielile bugetare aprobate prin lege reprezint limite maxime, ce nu pot fi depite, instituiile publice care execut bugetul fiind obligate s respecte ntocmai destinaiile stabilite pentru fiecare alocaie bugetar. ncasarea veniturilor cuvenite bugetului i, respectiv, efectuarea plilor de la buget se efectueaz fie printr-o instituie specializat aflat n subordinea Ministerului Finanelor (trezoreria statului), fie prin sistemul bncilor comerciale, pe baz de convenii privind prestarea de servicii, ncheiate ntre acestea i Ministerul Finanelor. Execuia veniturilor bugetului de stat este activitatea de ncasare a impozitelor, taxelor, contribuiilor i a altor venituri cuvenite acestui buget. Principiile ce stau la baza execuiei veniturilor bugetare sunt15: nici un impozit, tax sau alte obligaii de natura acestora nu pot fi nscrise n buget i ncasate, dac acestea nu au fost stabilite prin lege; legea bugetar anual aprob, pentru fiecare an, lista impozitelor, taxelor i a cotelor acestora, precum i a celorlalte venituri ale statului care urmeaz s se perceap; este interzis perceperea sub orice titlu i sub orice denumire de contribuii directe sau indirecte n afara celor stabilite prin lege. Execuia bugetar se ncadreaz strict n anul financiar, care are aceeai durat ca i exerciiul bugetar, att pentru stat, ct i pentru agenii economici. Execuia veniturilor bugetare se realizeaz prin - aparatul fiscal al Ministerului Finanelor i const n derularea mai multor faze procedurale succesive. n cazul impozitelor directe fazele execuiei bugetare sunt urmtoarele: aezarea, lichidarea, emiterea titlului de perceperea efectiv a impozitului. Aezarea impozitului reprezint identificarea i dimensionarea materiei impozabile a unei persoane fizice sau juridice, care, potrivit legilor fiscale, intr sub incidena impozitrii. Lichidarea constituie determinarea cuantumului impozitului aferent materiei impozabile n raport cu cotele de impozit i alte condiii prevzute de lege. Pe baza acestor date se procedeaz la deschiderea rolului fiscal al persoanei fizice sau juridice respective, n care se nscrie suma datorat (debitul) de persoana n cauz. Emiterea titlului de percepere a impozitului const n nscrierea cuantumului impozitului respectiv ntr-un document (dispoziie), n baza cruia se autorizeaz perceperea unui anumit venit bugetar. n practic, asemenea documente sunt reprezentate fie de titlul de ncasare (emis atunci cnd contribuabilul i achit din proprie iniiativ datoria), fie de ordinul de ncasare (utilizat pentru anunarea debitorului asupra obligaiei de plat, precum i n cazul executrii silite a debitorilor care nu-i achit datoriile ctre buget n termenul legal). Perceperea impozitului const n ncasarea efectiv a sumei datorate de ctre debitor. n procedurile specifice acestei faze, este inclus i urmrirea, la care se recurge, inclusiv prin metoda executrii silite, atunci cnd contribuabilii nu-i achit obligaiile bugetare n termenele stabilite de lege. n unele cazuri, procedura urmririi se poate concretiza i n ipotecarea bunurilor aflate n proprietatea debitorilor, Ministerul Finanelor fiind reprezentantul statului n litigii de aceast natur. Pentru impozitele indirecte ca i pentru celelalte venituri bugetare, exist proceduri specifice de execuie. n execuia practic a veniturilor bugetare, fazele de natur administrativ (aezarea, lichidarea, emiterea titlului de percepere a impozitului) sunt delimitate instituional de operaiunea de percepere (ncasare efectiv) a impozitelor. Primele trei faze sunt executate de organele cu atribuii fiscale, iar operaiunea de ncasare de ctre organele trezoreriei statului. Execuia cheltuielilor bugetului de stat reprezint activitatea de efectuare a cheltuielilor prevzute i aprobate prin acest buget. n legile bugetare anuale sunt stabilite i aprobate creditele
15

Moteanu, T. i colectiv, Buget i trezorerie public, Ed. Universitar, Bucureti, 2008

bugetare16 pentru cheltuielile fiecrui exerciiu bugetar, dup clasificarea economic, funcional i pe surse de finanare. Execuia cheltuielilor bugetare se bazeaz pe urmtoarele principii17: creditele bugetare sunt nerambursabile i nepurttoare de dobnd, ele viznd finanarea bugetar definitiv i gratuit; creditele bugetare aprobate sunt autorizate pentru tot anul bugetar; creditele bugetare aprobate nu pot fi majorate fr a se preciza sursele de finanare, excepie fac alocaiile pentru cheltuielile de personal, aprobate pe ordonatori principali de credite i, n cadrul acestora, pe capitole, ce nu pot fi majorate; de asemenea, aceste alocaii nu pot fi virate i utilizate la alte articole de cheltuieli; creditele bugetare aprobate pentru un ordonator principal de credite nu pot fi virate i utilizate pentru finanarea altui ordonator principal de credite; creditele bugetare aprobate pentru un capitol nu pot fi utilizate pentru finanarea altui capitol; creditele bugetare aprobate i care nu au fost utilizate pn la sfritul exerciiului bugetar sunt anulate. Respectarea destinaiei i a cuantumului aprobat pentru fiecare categorie de cheltuieli bugetare impune, n execuie, parcurgerea unor faze procedurale succesive pentru fiecare alocaie bugetar, dup cum urmeaz: angajarea, lichidarea, ordonanarea i plata. Angajarea reprezint decizia care genereaz obligaia unei instituii bugetare de a plti a anumit sum de bani ctre furnizorii diferitelor bunuri i servicii publice. Instrumentul juridic n care sunt materializate asemenea obligaii poate fi: contractul, decizia ministerial, hotrrea judectoreasc, prevederile unor legi nou aprute. Aadar, angajarea cheltuielilor bugetare este un efect al deciziilor instituiilor componente ale Guvernului sau al unor decizii ale forului legislativ (Parlamentul), cum este cazul unor legi adoptate pe parcursul exerciiului bugetar, prin care se majoreaz diferite cheltuieli bugetare (salariile funcionarilor publici, pensiile, alocaiile pentru agricultur etc.). Atribuii n ceea ce privete angajarea cheltuielilor bugetare au conductorii diferitelor structuri ale instituiilor publice (minitri, secretari de stat, directori generali, directori etc.), care pot delega integral sau parial competentele unor persoane din subordine, crora li se stabilete n mod precis cadrul aciunilor asupra crora pot decide. Prin coninutul i consecinele sale, angajarea reprezint faza cea mai important a execuiei cheltuielilor bugetare, de care depinde ncadrarea n limitele aprobate prin buget. Lichidarea reprezint faza n care instituia public constat i recepioneaz furnizarea bunurilor i/sau serviciilor contractate (angajate anterior), faz n care are loc, n funcie de cantitatea i calitatea livrrilor, stabilirea sumei datorate furnizorilor. Ordonanarea constituie actul de emitere, din partea unei instituii publice, a unei dispoziii sau ordin de plat a unei sume din alocaia bugetar n favoarea unui ter. Plata reprezint achitarea efectiv de ctre instituia public a sumei datorate ctre furnizori sau creditori. Operaiunile specifice primelor trei faze (angajarea, lichidarea i ordonanarea) sunt efectuate, pe baza avizelor serviciilor operaionale (spre exemplu, la spitale: seciile medicale, serviciul aprovizionare, etc.), de ctre conductorii instituiilor publice (sau mandataii acestora), denumii i ordonatori de credite bugetare. Acetia, la rndul lor, sunt clasificai n ordonatori de gradul I (conductorii ministerelor i ageniilor guvernamentale din subordinea Executivului), de gradul II (structurile de conducere i coordonare din teritoriu ale ministerelor, cum ar fi: direciile sanitare judeene, inspectoratele colare judeene etc.) i de gradul III (instituiile publice operaionale: spitale, coli, teatre, muzee etc.).
16

Creditul bugetar este suma aprobat prin buget, reprezentnd limita maxim pn la care se pot ordonana i efectua pli n cursul anului bugetar pentru angajamente contractate n cursul exerciiului bugetar i/sau din exerciii anterioare pentru aciuni multianuale. 17 Moteanu, T. i colectiv, Buget i trezorerie public, Ed. Universitar, Bucureti, 2008

Operaiunile viznd a patra faz, cea de plat, le efectueaz angajaii serviciului financiar al instituiei publice. Toi funcionarii publici participani la fazele execuiei cheltuielilor unei instituii bugetare rspund solidar pentru calitatea i legalitatea gestionrii banilor publici. 13.1.4. ncheierea execuiei bugetare Potrivit reglementrilor romneti, execuia bugetar se ncheie la 31 decembrie, aplicnduse deci sistemul de gestiune, care presupune18: orice venit ncasat i orice cheltuial angajat, lichidat i ordonanat n cadrul prevederilor bugetare, dar nepltit pn la 31 decembrie, se va ncasa sau se va plti, dup caz, n contul bugetului pe anul viitor. n acest context, creditele bugetare neutilizate pentru exerciiul curent i pierd valabilitatea; disponibilitile din mijloacele extrabugetare existente n conturi la 31 decembrie se vor regulariza cu bugetul din care este finanat acea instituie, n limita subveniilor primite din acel buget, iar disponibilitile rmase se vor reporta pentru anul urmtor, dac legea special care le reglementeaz nu prevede altfel; eventualele excedente ale bugetului asigurrilor sociale de stat i ale bugetelor fondurilor speciale, care au fost echilibrate n cursul anului prin transferuri consolidate de la bugetul de stat, se vor regulariza de asemenea cu bugetul statului n limita transferurilor acordate. Concretizarea modului de gestionare a bugetului se efectueaz prin ntocmirea, la finele anului bugetar, a contului de execuie bugetar. Acesta reflect finalitatea operaiunilor de executare a veniturilor i cheltuielilor bugetare i conduce la determinarea modului cum Executivul, prin instituiile publice din structura i subordinea sa, a respectat ncadrarea n veniturile, cheltuielile i soldul bugetar aprobat de Parlament (echilibru, deficit sau excedent). Coninutul contului de execuie bugetar este diferit n raport cu metoda de evident bugetar adoptat de autoritile guvernamentale privind durata exerciiului bugetar. n acest sens, se poate utiliza sistemul de exerciiu sau sistemul de gestiune. n sistemul de exerciiu, contul de execuie bugetar cuprinde totalitatea operaiunilor care privesc anul bugetar respectiv, chiar dac unele dintre acestea - ncasarea unor venituri i/sau efectuarea unor cheltuieli - se realizeaz dup ncheierea anului bugetar. n sistemul de gestiune, contul de execuie bugetar cuprinde numai operaiunile de ncasri ale veniturilor i plti n contul cheltuielilor realizate efectiv n anul bugetar respectiv, indiferent de exerciiul bugetar la care se refer. ntocmirea contului de execuie bugetar se face de ctre Ministerul Finanelor, pe baza drilor de seam contabile i a conturilor privind execuia de cas a bugetului, elaborate de fiecare instituie public. Aceste documente de raportare contabil se centralizeaz, pe vertical, la nivelul fiecrei agenii guvernamentale (ordonator principal de credite), care depune apoi, la Ministerul Finanelor, situaia execuiei bugetare din domeniul su de activitate. Contul (general) de execuie bugetar, ntocmit de Ministerul Finanelor, se prezint Guvernului, care, dup discutare, hotrte supunerea acestuia Parlamentului pentru dezbatere i aprobare. nainte ca parlamentul s-i exprime opinia n legtur cu aceste conturi, proiectele lor sunt naintate Curii de Conturi, care procedeaz la analizarea datelor evideniate n acestea, n special pe baza controalelor pe care le efectueaz la majoritatea instituiilor publice centrale i locale care realizeaz i folosesc fonduri publice. Verificarea efectuat de Curtea de Conturi asupra conturilor generale privind execuia componentelor bugetului general consolidat are n vedere respectarea legalitii, a oportunitii i a necesitii acestor cheltuieli. Totodat, acestea verific dac aceste cheltuieli s-au efectuat n condiii corespunztoare de eficien social, n fapt, cu prilejul verificrii
18

Belean, P., Anghelache, G., Risti, L., Gngi, A., Bugetul public i Trezoreria public n Romnia , Ed. Economic, Bucureti, 2007, 61

execuiei bugetare, Curtea de Conturi urmrete calitatea gestionrii banilor publici din multe puncte de vedere la nivelul fiecrei instituii publice, precum i pe ansamblul bugetelor19. Pe baza raportului Curii de Conturi cu privire la conturile generale de execuie a bugetelor i pe baza sintezei guvernului cu privire la evoluia economico-financiar a economiei, cu luarea n considerare a opiniei comisiilor permanente parlamentare reunite, de buget-finane, conturile generale privind execuia bugetelor se supun dezbaterii parlamentului, pentru a fi adoptate. 13.1.5. Aprobarea execuiei bugetare Pe baza raportului privind contul de execuie bugetar, elaborat de instituia specializat de control al finanelor publice, Parlamentul declaneaz procedura de dezbatere i aprobare a acestuia. Mai nti are loc analiza raportului n comisiile permanente reunite de buget-finane ale forului legislativ, iar apoi se dezbate n plenul Parlamentului proiectul de Lege privind aprobarea contului de execuie bugetar. Cu aceast ocazie se prezint de ctre Executiv sinteza evoluiilor economico-financiare din anul la care se refer execuia bugetar i factorii care au influenat evoluia acesteia. Votul final favorabil asupra proiectului de lege privind aprobarea contului de execuie bugetar marcheaz ncheierea etapelor procesului bugetar.

19

Belean, P., Anghelache, G., Risti, L., Gngi, A., Bugetul public i Trezoreria public n Romnia , Ed. Economic, Bucureti, 2007, 62

CAPITOLUL 14 BUGETUL ASIGURRILOR SOCIALE DE STAT 14.1. Coninutul economic al bugetului asigurrilor sociale de stat Bugetul asigurrilor sociale de stat este planul financiar anual care reflect constituirea, repartizarea i utilizarea fondurilor bneti necesare ocrotirii pensionarilor, salariailor i membrilor de familie. Bugetul asigurrilor sociale de stat cuprinde la venituri: contribuia pentru asigurrile sociale de stat; contribuia parial a personalului salariat pentru obinerea biletelor de tratament balnear i odihn; contribuia parial i difereniat a pensionarilor pentru trimiterile la tratament balnear; alte venituri (sumele ce se obin din lichidarea debitelor din anii anteriori, restituirea subveniilor acordate n anii precedeni i nefolosite, majorrile i amenzile aplicate pentru neplata la timp i integral a contribuiilor de asigurri sociale, restituirea sumelor pltite din eroare, pensii neachitate i prescrise etc.), contribuiile pentru fondul de ajutor de omaj, a alocaiei de sprijin i a ajutorului de integrare profesional; dobnzi pentru disponibilitile din conturi20. De asemenea, bugetul asigurrilor sociale de stat este alimentat i cu excedentul bugetului anului precedent, care se reporteaz pe anul urmtor. La partea de cheltuieli, bugetul asigurrilor sociale de stat cuprinde: pensiile de asigurri sociale de stat; cheltuielile materiale i serviciile (mai ales pentru ntreinerea i funcionarea instituiilor n cauz); acordarea biletelor de tratament balnear i odihn; dobnzile pentru mprumuturile contractate; indemnizaiile pentru concedii de maternitate i ngrijire a copiilor; cheltuielile de capital; ajutoarele acordate asigurailor pentru decese i proteze etc. De asemenea, poziii distincte n prevederile bugetului asigurrilor sociale de stat le ocup veniturile formate din contribuiile de asigurare pentru accidente de munc i boli profesionale datorate de angajatori, iar la partea de cheltuieli cu indemnizaiile, ajutoarele i alte prestaii sociale pentru accidente de munc i boli profesionale. Aceste resurse financiare, dei se constituie i se administreaz dup reglementri distincte (Legea nr. 346/2002), ele sunt ncorporate n bugetul asigurrilor sociale de stat i tratate dup regulile i principiile acestui buget. 14.2. Executarea bugetului asigurrilor sociale de stat Elaborarea i aprobarea bugetului asigurrilor sociale de stat se fac n cadrul calendarului stabilit prin Legea finanelor publice i prezentat detaliat la capitolul precedent, iar Legea bugetului asigurrilor sociale de stat i Legea bugetului de stat devin aplicabile numai dup promulgarea lor de ctre preedintele rii. Executarea prin sistemul de trezorerie const n aceea c organele financiare de asigurri sociale, Trezoreria statului i alte organe financiare se ocup cu ncasarea, pstrarea i eliberarea resurselor bugetare. Executarea prin sistemul bancar const n efectuarea operaiunilor de mai sus de ctre organele bancare. Organizarea executrii de cas a bugetului asigurrilor sociale de stat are la baz urmtoarele principii:
20

Bistriceanu, Gh. D., Adochiei, M., Negrea, E., Finanele agenilor economici , Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti,1995.

a) principiul delimitrii atribuiilor organelor care dispun de mijloacele bugetare de atribuiile organelor care se ocup efectiv cu ncasarea, pstrarea i eliberarea resurselor bugetare. Acest principiu nlesnete exercitarea controlului asupra respectrii disciplinei financiare n domeniul veniturilor i cheltuielilor. b) principiul unitii de cas, conform cruia veniturile fiecrui buget pentru asigurrile sociale sunt concentrate integral la organul de cas respectiv, ntr-un singur cont, din care se elibereaz resursele necesare acoperirii cheltuielilor, ceea ce conduce la efectuarea cheltuielilor potrivit prevederilor bugetare n cuantumul i la termenele stabilite. Executarea veniturilor bugetului asigurrilor sociale de stat se desfoar pe subcapitole, conform clasificaiei bugetare, n conturile deschise la unitile Trezoreriei Statului sau la alte instituii de credit. Creditele bugetare de asigurri sociale sunt administrate de ctre ordonatorii de credite bugetare21. Creditul bugetar este suma anual prevzut la partea de cheltuieli a bugetului aprobat pentru efectuarea diferitelor cheltuieli cuprinse n subdiviziunile clasificaiei bugetare, n limitele creia, n cursul anului, se elibereaz mijloace bneti pentru efectuarea plilor (pensii, indemnizaii etc.) prevzute. Creditele bugetare se prevd n buget cu destinaii precise, sunt repartizate pe titulari i nu pot fi depite. Dup sfera drepturilor ce le sunt acordate, ordonatorii de credite sunt de trei feluri: ordonatori principali (de gradul I); ordonatori secundari (de gradul II) i ordonatori teriari (de gradul III). n cadrul bugetului asigurrilor sociale de stat calitatea de ordonator principal o are ministrul Muncii, Solidaritii Sociale i Familiei.. Se asimileaz cu ordonatorul principal de credite secretarii de stat care exercit unele atribuii ale ministrului. n aceste cazuri, secretarii de stat au calitatea de ordonatori de gradul I delegai. Execuia bugetului asigurrilor sociale de stat se deruleaz dup aceleai tehnici de ncasri i pli menionate la execuia bugetului de stat, cu precizarea c, dei bugetul asigurrilor pentru accidente de munc i boli profesionale este ncorporat n cadrul bugetului asigurrilor sociale de stat, el se execut n mod distinct, cum de altfel se i ntocmete.

21

Ordonatorul de credite bugetare este persoana mputernicit s ndeplineasc o funcie de conducere ntr-un organ de stat, instituie etc., creia i s-a conferit dreptul de a dispune de credite bugetare.

CAPITOLUL 15 BUGETELE LOCALE 15.1. Autonomia finanelor publice locale Comunitile locale reprezint colectiviti umane, delimitate teritorial din punct de vedere politic i administrativ, care au autoriti publice diferite de cele ale statului. Autonomia financiar a acestora este absolut necesar, deoarece autonomia administrativ nu ar fi posibil fr autonomia financiar, care-i asigur suportul material al funcionrii. n statele democratice, administraia local se bazeaz pe principiile descentralizrii i autonomiei locale. n Romnia, dup Revoluia din decembrie 1989, bazele organizrii unitare a finanelor publice locale au fost puse prin Legea administraiei publice locale, capitolul Administrarea finanelor publice, ale crei prevederi s-au bazat pe cele din Constituie. De asemenea, reglementri referitoare la finanele locale au fost adoptate succesiv, n prezent legea care reglementeaz finanele locale fiind Legea privind finanele publice 273/2006. 15.2. Organizarea finanelor publice locale Indiferent de gradul de autonomie a comunitilor locale, se consider c la descentralizarea financiar trebuie avute n vedere anumite principii, ca fiind cerine ale stabilitii finanelor publice ale rii, astfel: principiul diversitii, explicat pe seama varietii de forme i a msurii diferite a solicitrilor de bunuri i servicii publice; principiul echivalenei n finanarea serviciilor publice, explicat pe seama beneficiilor geografice pe care acestea le aduc cetenilor; principiul acceptrii costului descentralizrii determinat de diferenele fiscale regionale, care se interfereaz cu rspndirea n spaiu a activitilor economice; principiul redistribuirii i stabilizrii centralizate, impus de realitatea conform creia comunitile locale nu dispun de instrumentele macroeconomice necesare pentru nfptuirea unor obiective de important naional; principiul compensrii fluxurilor financiare dintre colectiviti, cauzate de transferurile involuntare de venituri, pe seama deosebirilor economice, i care prejudiciaz nfptuirea programelor de cheltuieli pentru unele din acestea. Prevenirea unor astfel de situaii implic intervenia guvernamental cu msuri corective; principiul asigurrii serviciilor sociale vitale, conform cruia aceast sarcin cade n seama autoritilor centrale. Guvernul trebuie s ofere minimum de servicii publice eseniale (sntate, educaie, siguran social) tuturor cetenilor trii; principiul accesului echitabil la resursele financiare publice, determinat de situaia unor colectiviti locale a cror balan dintre nevoi i capacitatea fiscal este deficitar, necesitnd compensarea minusului de resurse prin transferuri guvernamentale, pe seama unei scheme prestabilite; principiul echilibrului financiar, conform cruia repartizarea ntre nivelurile de autoritate public ale finanelor publice trebuie s asigure exercitarea conducerii n limita atribuiilor i competenelor ce revin fiecreia. Aceasta nseamn ca resursele financiare publice s fie deopotriv redistribuite pentru acoperirea cheltuielilor cu funcionarea sectorului public n administrarea statului i n aceea a colectivitii locale. n Romnia, organizarea teritorial a finanelor publice este aezat pe mprirea rii n uniti administrativ-teritoriale. Din punct de vedere juridic, organele financiare teritoriale sunt

instituii ale administraiei publice, cu administraie i gestiune proprie de instituie. Sfera lor de aciune difer, dup nivelul organizatoric, astfel: Direciile generale ale finanelor publice i controlului financiar de stat, la nivel de jude i municipiul Bucureti; Administraiile financiare, la nivelul municipiilor i al sectoarelor municipiului Bucureti; Circumscripiile financiare la orae; Percepiile rurale i ageniile fiscale, la nivelul comunelor. Toate aceste organe sunt ndrumate i controlate de ctre Direcia General a Finanelor Publice din Ministerul Finanelor. Actuala organizare teritorial a finanelor publice dateaz din 1992. Structura veniturilor bugetelor locale este urmtoarea22: I. Venituri curente A) Venituri fiscale A1 Impozit pe venit, profit i ctiguri din capital A11 Impozit pe venit, profit i ctiguri din capital de la persoane fizice Impozit pe profit A12 Impozit pe venit, profit i ctiguri din capital de la persoane juridice Cote i sume defalcate din impozite A2 Impozit pe salarii restane A3 Impozite i taxe pe proprietate Impozite pe cldiri Impozite pe terenuri Taxe judiciare de timbru, taxe de timbru pentru activitatea notarial i alte taxe de timbru Alte impozite i taxe pe proprietate A4 Impozite i taxe pe bunuri i servicii Sume defalcate din TVA A5 Alte impozite i taxe generale pe bunuri i servicii Taxe hoteliere A6 Taxe pe servicii specifice Impozit pe spectacole Alte taxe i servicii specifice A7 Taxe pentru utilizarea bunurilor, autorizarea utilizrii bunurilor sau desfurarea de activiti Taxe asupra mijloacelor de transport Alte taxe i tarife A8 Alte impozite i taxe fiscale B) Venituri nefiscale B1 Venituri din proprietate B2 Vnzri de bunuri i servicii II. Venituri de capital III. Operaiuni financiare IV.Subvenii a) Subvenii de la bugetul de stat23
22

Belean, P., Anghelache, G., Risti, L., Gngi, A., Bugetul public i Trezoreria public n Romnia , Ed. Economic, Bucureti, 2007, 64 23 subveniile de la bugetul de stat sunt nominalizate pe destinaii (centrale termice i electrice de termoficare, investiii, dezvoltarea sistemului energetic, pietruirea drumurilor comunale i alimentarea cu ap a satelor, strzi, regulamente de urbanism, aeroporturi de interes local, reducerea riscului seismic la construciile existente cu destinaie de locuin etc.)

b) Subvenii de la alte administraii24 Din cele prezentate rezult c veniturile proprii ale bugetelor locale sunt formate n principal din impozite i taxe locale, datorate de locuitorii acelor localiti, precum i de contribuabilii, persoane juridice. Prelevrile din bugetul de stat ctre bugetele locale sunt constituite din cote defalcate din impozitul pe venit i sumele defalcate din TVA. Alte venituri posibile ale bugetelor locale sunt: Donaiile i sponsorizrile reprezint alte venituri posibile ale bugetelor locale care au un regim special, n sensul c trebuie respectat destinaia pentru care acestea au fost primite. mprumuturile din contul curent general al Trezoreriei statului utilizate pentru acoperirea golurilor temporare de cas, dar care nu poate depi 5% din totalul veniturilor estimate a fi ncasate pe durata anului fiscal respectiv, n care se contracteaz mprumutul. mprumuturi publice pe baz de obligaiuni de la bnci sau alte instituii de credit pentru finanarea cheltuielilor specifice bugetelor locale, care pot fi aprobate numai cu votul a cel puin dou treimi din numrul membrilor consiliului local, fr a se depi limita de 20% din totalul veniturilor curente ale bugetelor locale, plus cotele defalcate din impozitul pe venit. Cheltuielile care se finaneaz prin bugete locale sunt difereniate n funcie de structura bugetelor la care se refer, respectiv: unele sunt cheltuielile care se efectueaz prin bugetul propriu al judeului, i altele, prin bugetele comunelor, oraelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureti i cel al Consiliului general al municipiului Bucureti. O sintez a cheltuielilor care se pot finana prin intermediul bugetelor locale arat astfel25: 1. 2. 3. 4. 1. Servicii publice generale Autoriti publice i aciuni externe Alte servicii publice generale Tranzacii privind datoria public i mprumuturi Transferuri cu caracter general ntre diferite nivele ale administraiei

2. Aprare, ordine public i siguran naional Ordine public i siguran naional a) b) c) d) 3. Cheltuieli social-culturale nvmnt Sntate Cultur, recreare i religie Asigurri i asisten social

4. Servicii i dezvoltare public, locuine, mediu i ape a) Locuine, servicii i dezvoltare public b) Protecia mediului 5. Aciuni economice a) Aciuni generale economice, comerciale i de munc b) Combustibil i energie
24

subveniile de la alte administraii sunt primite pentru ocuparea temporar a forei de munc, pentru instituiile de asisten social pentru persoanele cu handicap. 25 Belean, P., Anghelache, G., Risti, L., Gngi, A., Bugetul public i Trezoreria public n Romnia , Ed. Economic, Bucureti, 2007, 67

c) Agricultur, silvicultur, piscicultura i vntoare d) Transporturi e) Alte aciuni economice 6. Rezerve, excedent/deficit Elaborarea, aprobarea i execuia bugetelor locale au la baz n general, aceleai principii i reguli care funcioneaz i n cazul bugetului de stat, cu unele excepii precizate de legea special care le reglementeaz26 i anume principiul autonomiei locale (ntre comune, orae, municipii i consiliul judeean nu exist relaii de subordonare) i principiul echilibrului i cel al realitii. Principiul autonomiei locale este mai dificil de asigurat i se realizeaz n majoritatea cazurilor numai la nivel declarativ, deoarece, pn cnd nu se va gsi o formul matematic corect pentru repartizarea mijloacelor de echilibrare pe localiti, alocarea acestora prin intermediul consiliilor judeene sau a consiliului general al municipiului Bucureti va fi afectat de muli factori de natur subiectiv, care vor mpiedica dezvoltarea normal i echilibrat a tuturor localitilor rii. Bugetele locale prevd dou secini: 1. o seciune de funcionare partea de baz, obligatorie, a bugetelor, cu excepia bugetelor fondurilor externe nerambursabile i a bugetelor mprumuturilor externe i interne, 2. o seciune de dezvoltare partea complementar a bugetelor, cu excepia bugetelor fondurilor externe nerambursabile, care cuprinde veniturile i cheltuielile de capital aferente implementrii politicilor de dezvoltare la nivel naional, regional, judeean, zonal sau local. Veniturile seciunii de funcionare sunt urmtoarele: a) venituri proprii, cu excepia veniturilor din valorificarea unor bunuri; b) venituri proprii ale instituiilor publice locale finanate integral sau parial din venituri proprii; c) subvenii pentru finanarea cheltuielilor curente;d) sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru finanarea cheltuielilor curente; e) venituri din mprumuturi acordate instituiilor i serviciilor publice locale sau activitilor finanate integral din venituri proprii; f) vrsminte din seciunea de funcionare pentru finanarea seciunii de dezvoltare, care se reflect cu valoare negativ. Cheltuielile seciunii de funcionare, sunt urmtoarele: cheltuieli de personal; bunuri i servicii; dobnzi; subvenii; transferuri curente ntre unitile administraiei publice; alte transferuri pentru cheltuieli curente; asisten social; rambursri de credite; alte cheltuieli; mprumuturi pentru instituii i servicii publice locale sau activiti finanate integral din venituri proprii. Veniturile seciunii de dezvoltare sunt urmtoarele: a) vrsminte din seciunea de funcionare; b) sume rezultate din valorificarea unor bunuri; c) subvenii pentru cheltuieli de capital; d) sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru finanarea cheltuielilor de capital; e) sume primite de la Uniunea European i/sau ali donatori n contul plilor efectuate i prefinanri. Cheltuielile seciunii de dezvoltare sunt urmtoarele: a) cheltuieli de capital;

26

Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 45/05.06.2003 privind finanele locale, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 431/19.06.2003

b) proiecte cu finanare din fonduri externe nerambursabile de postaderare; c) transferuri pentru cheltuieli de capital; d) alte transferuri interne pentru cheltuieli de capital. n elaborarea, aprobarea i execuia bugetelor locale trebuie avute n vedere urmtoarele particulariti27: n bugetele locale se prevede un fond de rezerv bugetar, n limita a 5% din totalul cheltuielilor, acesta putnd fi folosit pentru finanarea unor aciuni sau sarcini noi, survenite n cursul anului, precum i pentru nlturarea efectelor unor calamiti naturale. Acesta poate fi majorat n cursul anului din disponibilitile de credite bugetare care nu mai sunt necesare pn la sfritul anului; consiliile locale, judeene i Consiliul general al municipiului Bucureti, dup caz, pot aproba i utiliza n ntregime sumele ncasate din venituri proprii, peste cele aprobate prin bugetele locale, pentru suplimentarea cheltuielilor prevzute n aceste bugete, cu condiia ca aceste depiri s fie meninute pn la sfritul anului, iar unitatea administrativ-teritorial respectiv s nu aib mprumuturi restante sau dobnzi i comisioane neachitate; pentru cheltuielile privind investiiile este necesar ca, la nivelul prevederilor cu aceast destinaie, s existe documentaii i programe (ca anexe la acele bugete), care s se aprobe odat cu ele. Programele respective de investiii trebuie s aib la baz documentaii tehnico-economice i note de fundamentare privind necesitatea i oportunitatea efecturii acestor lucrri sau dotri; aprobarea repartizrii pe trimestre a sumelor defalcate din TVA, a cotelor defalcate din impozitul pe venit pentru bugetele locale, precum i a subveniilor bugetare, resurse financiare cedate sau acordate din bugetul de stat, se aprob de Ministerul Finanelor Publice; pentru lucrri de interes interjudeean sau de interes local, la nivelul unitilor administrativteritoriale din cadrul unui jude, se pot efectua colaborri sau asocieri pentru realizarea unor asemenea obiective. La baza acestor asocieri i colaborri trebuie s stea conveniile sau contractele de asociere, n care sunt stipulate resursele financiare totale alocate acelor obiective, precum i contribuia fiecrei uniti administrativ-teritoriale la aceste proiecte; finanarea cheltuielilor din bugetele locale se asigur prin deschiderea de credite bugetare (n limita creditelor bugetare anuale), aciune ce reprezint o prim condiie; a doua i, totodat, cea mai important cerin o reprezint ns constituirea propriu-zis a resurselor financiare sub forma veniturilor; consiliile locale, judeene i Consiliul general al municipiului Bucureti, dup caz, pot participa cu capital social sau cu bunuri la nfiinarea unor societi comerciale, pentru realizarea de lucrri i servicii de interes public local sau judeean, dup caz; dup efectuarea regularizrilor n limita transferurilor din bugetul de stat, excedentele bugetare anuale se reporteaz n exerciiul financiar urmtor i se utilizeaz, in baza hotrrilor autoritilor deliberative, astfel: ca surs de finanare a cheltuielilor seciunii de dezvoltare; pentru acoperirea temporar a golurilor de cas provenite din decalajele ntre veniturile i cheltuielile seciunilor de funcionare i dezvoltare n anul curent; pentru acoperirea definitiv a eventualelor deficite ale seciunilor de funcionare i dezvoltare, dup caz, la sfritul exerciiului bugetar.

27

Anghelache, G., Finanele publice ale Romniei, Ed. Economic, Bucureti, 2003, p. 257