1.

- Zece pai uori care duc la crearea CPI

23

1.

Zece pai uori care duc la crearea CPI

Reflecii asupra fenomenul corupiei n sectorul public, cauze, caracteristici, costuri i ci de lupt contra lui: conceptul de CPI i rolul su n calitate de soluie practic n reformarea acelor structuri din cadrul administraiilor naionale care sunt responsabile cu dezvoltarea managementului, controlului i a auditului intern; cei zece pai simpli care duc la implementare.

Corupia n sectorul public este un fenomen cunoscut pe plan mondial, la care administraiile lipsite de putere i rile aflate n perioada de tranziie sunt n mod special vulnerabile. Cea mai recent literatur academic, ct i discuiile despre politicile publice acorda o mare atenie problemelor manageriale i instituionale implicate (Rose-Ackermann: 1999). Un nivel radical al corupiei limiteaz investiiile i creterea economic i duce la un management lipsit de rezultate; corupia creeaz ineficien i inechitate. De cele mai multe ori corupia este un simptom al unei slbiciuni instituionale, politice i economice. Multe din cauzele corupiei sunt complexe i adnc nrdcinate n politicile, tradiiile birocratice, dezvoltarea contiinei politice i istoria social a rii respective. Funcionari publici slab remunerai, luarea i darea de mit i circulaia banilor negrii sunt printre cele mai des menionate rdcini ale corupiei. Corupia va aprea acolo unde exist un monopol asupra ofertei de bunuri i servicii i acolo unde exist persoane sau instituii care nu pot fi inute rspunztoare, dar care decid ntr-un mod absolut asupra a cine, ce i ct primete fiecare. Din aceast cauz reducerea potenialului de corupie implic eliminarea birocraiei monopoliste i arbitrare, promovarea transparenei i creterea responsabilitii att la nivelul standardelor, dar i a practicii. Acest lucru nseamn c o mai bun calitate a serviciilor publice i a managementului public a devenit una din cele mai importante metode de aprare mpotriva corupiei. Auditorul intern trebuie s studieze cu atenie organizarea structurilor guvernamentale pentru a fi capabil s puncteze riscurile care sunt inerente ntr-o situaie n care se adun prea mult putere n minile unei singure persoane sau a unei mici grupri i s se asigure ca politica desfurat de conducerea organizaiei publice respective este adecvat. Soluiile propuse de doamna Rose-Akermann sunt cuprinztoare i comprehensibile. Astfel trebuie adoptate i implementate legi anti-corupie adecvate, dar acest proces trebuie s se desfoare ntr-un cadrul mai larg al unei reforme structurale ale instituiilor publice care s includ serviciul public i reforma administraiei publice. Aceast reform trebuie s se bazeze pe o evaluare detaliat a activitii depuse i pe evidenierea i prioritizarea cauzelor care determin apariia corupiei. Reforma sectorului public este esenial i trebuie s primeasc un larg sprijin din partea comunitii internaionale. n realitate, solicitarea care apare n mod logic de

24

PIC

a avea un personal numeros, bine pregtit profesional care s dezvolte o activitate de control intern n conformitate cu standardele internaionale se lovete de politica guvernului de a reduce salariile i numrul funcionarilor publici. Aceste politici sunt de cele mai multe ori sugerate de Banca Mondial sau de Fondul Monetar Internaional, instituii internaionale care propun astfel ce msuri n sectorul public. Cum ar trebui soluionat acest aparent conflict? Dac n loc de reduceri de personal sau salariale, politicile guvernamentale de a reduce cheltuielile publice ar include elemente care s atrag n mod eficient personal profesionist, bine pregtit i motivat acesta ar putea mai apoi s ajute guvernul s realizeze economii considerabile prin introducerea de proceduri eficiente i eficace care s respecte principiul transparentei n cheltuirea banului public. Scopul acestei politici ar trebui s fie realizarea un sector public mai puin numeros dar mai eficient. Indiscutabil reducerea personalului, n special a celor care lucreaz pentru dezvoltarea unui control public intern n conformitate cu standardele internaionale conduce la creterea riscului de a avea n continuare un management public i practici de control de slab calitate. Corupia poate fi combtut pe termen lung prin realizarea de pai progresivi. Cu toate acestea, deoarece corupia este un fenomen cu rdcini adnci paii progresivi ar putea s nu fie suficieni. Ceea ce este necesar este o revoluie care s fie declanat de la vrf. n sectorul public, Ministerul finanelor este instituia responsabil de introducerea de standarde adecvate de control a utilizrii resurselor publice. Poziia sa n cadrul Guvernului trebuie s fie suficient de puternic n raport cu celelalte ministere i n acelai timp trebuie s asigure implementarea bugetului naional de la momentul fundamentrii lui i apoi n decursul execuiei sale implementnd un management financiar adecvat. Descoperirea unor mari scandaluri de corupie poate s fie folosit n mod pozitiv ca pretext pentru luarea de msuri drastice care s asigure o mai bun performan n viitor. Rezultatul acestor scandaluri poate fi i contientizarea opiniei publice despre nevoia de a efectua restructurarea sectorului public. Un alt eveniment cu efecte pozitive asupra sectorului public a fost masiva pregtire necesitat de procesul de negociere care au dus la integrarea grupului EUR-10 n 2004. Negocierile pentru aderare au fcut s fie posibil s se realizeze o fundamental revizuire a sistemelor administrative publice i chiar a determinat o schimbare real n multe dintre aceste sisteme. nc de nceputul discuiilor privind aderarea rilor din EUR-10 de la nceputul anilor 1990, vechile State Membre din EUR-15 au fost interesate de msurile luate de rile candidate de a reduce nivelul corupiei n sectorul public. Transparency International (o organizaie non-guvernamental care militeaz pentru realizarea unei coaliii contra corupiei) este foarte cunoscut pentru raportul su anual asupra indicatorului de percepere a corupiei (CPI) n cadrul sectorului public n numeroase ri din lume (vezi Anexa nr.2 - pag. 197). Cu toate c indicatorii bazai pe percepie nu pot s fie considerai ca fiind complet obiectivi i trebuie interpretai n context global, ei explic totui de ce rile din grupul EUR-15 erau nerbdtoare s aduc corupia din rile candidate sub un mai bun control, asigurandu-se astfel

1. - Zece pai uori care duc la crearea CPI

25

ca tarile candidate vor derula fondurile provenind din bugetul UE in conditii de management si control financiar adecvate. Indicatorii CPI sunt calculai pentru fiecare ar pe o scar de la 1 la 10. Cu ct acest numr este mai mare cu att corupia este mai mic, deci ntr-o ar pentru care valoarea indicatorului este 1 corupia nu este perceput de loc sau foarte puin. Datorit caracterului subiectiv a acestui indicator pentru fiecare ar este mai obiectiv s se compare diferite grupuri de ri ntre ele (Soccoja 2005). n 2005 valoarea indicatorului CPI pentru EUR-15 a fost de n medie de 7.8, iar pentru rile din grupului EUR-10 a fost un slab 4.2. Aceste valori comparate cu 7.6 pentru EUR-15 i 3.7 pentru EUR-10 n 1998 demonstreaz o tendin de mbuntire a situaiei n ambele grupe de ri n perioada analizat. O ipotez interesant este aceea c dac n criteriile utilizate de Transparency Internaional s-ar introduce i concepte de control intern (CPI) n sectorul public, cifrele ar fi putut fi mai mari. n mod evident ipoteza nu poate fi verificat dect pe termen lung, ca n cazul introducerii oricrui nou sistem care trebuie s-i demonstreze valabilitatea peste timp. Exist multe alte organizaii internaionale care fac eforturi pentru asanarea sistemelor naionale publice de control intern din diverse ri, pentru ca acestea s-i reconstruiasc sistemele de management i control intern pe baze mai sntoase i pentru a le aduce la nivelul cerut de standardele internaionale i de cea mai valoroas practic n materie introdus de UE. Printre aceste organizaii putem aminti INTOSAI, IIA, Comisia European, SIGMA, CIPFA i iniiativa PEFA a Bncii Mondiale. Toate acestea vor fi descrise mai departe n aceast carte. Banca Mondial a produs un al doilea raport privind Anti-corupia n Tranziie (Gray, Hillman, Ryterman: 2004) n aprilie 2004. Acest raport ajuns la concluzia c introducerea unor noi politici i restructurarea instituiilor poate s duc la reducerea corupiei pe termen mediu. Raportul a mai artat c multe ri n tranziie (mai ales cele din Europa de Est) au ntreprins msuri pentru modificarea politicilor i reformarea instituiilor n ultimii ani ceea ce a condus la schimbri semnificative n regulile jocului. O alt concluzie a raportului este c realizarea acestor schimbri i faptul c unele forme de corupie sunt n declin, pare s dovedeasc n mod definitiv importana crucial a introducerii unui proces de reform activ, credibil i bine coordonat. Lupta contra corupiei nseamn trezirea contiinelor, schimbarea obiceiurilor i structurilor administrative, ntocmirea unei noi legislaii care va urmri i penaliza perpetrarea fraudei i iregularitilor i va conduce n final la realizarea de raportri financiare de calitate care s fie mai transparente pentru toi cei interesai. Conceptul CPI, dezvoltat de Comisia European, opereaz n domeniul creterii nivelului de contientizare i de protecie activa prin ntreprinderea unui numr important de aciuni n domeniul conceptual, juridic i organizaional. Se poate

26

PIC

Zece pai uori

1. Cumprai aceast carte i citii-o sau cerei personalului din

subordinea dumneavoastr s o citeasc;

2. Selectai personal capabil i motivat care deine cunotine n

domeniul evoluiilor din domeniul controlului public intern; persoane care au att bune capaciti manageriale, ct i caliti de comunicator, negociator i de concepere, ntocmire i implementare a msurilor pe termen lung; Armonizare care s analizeze punctele slabe i disfuncionalitile care exist n sistemul de control intern (analiza decalajelor CPI) i s ntocmeasc o strategie detaliat pe care s o introduc i s o implementeze (documentul de politic n domeniul CPI); care au o experien ndelungat i verificat n dezvoltarea activitilor de control i audit intern n sectorul public, rmnnd ns singurul decident n ceea ce privete reforma; lare cu documentul de politic) i cu indicatori de performan;

3. nfiinai cu ajutorul acestui personal calificat o Unitate Central de

4. Obinei asistena tehnic i parteneri de nfrire instituional 5. Dezvoltai un plan de aciune realist cu termene limit (n core-

6. ncepei elaborarea legislaiei i a normelor ei de aplicare din

domeniul CPI i punei-le n relaie cu reglementrile legale privind execuia bugetar, procedurile contabile i lupta contra fraudei; organizaiile de control intern importante (Unitile Centrale de Armonizare, departamentele financiare descentralizate, unitile descentralizate de audit intern, facilitile care se ocupa de pregtirea profesional); departamentelor financiare i auditori interni nc de la nceputul procesului de reform; ten la reform i ndeprtai toate obstacolele;

7. ntrii

8. ncepei pregtirea profesional pentru manageri, responsabili ai

9. Facei dovad de rbdare, luai msuri contra centrelor de rezis10. Furnizai un suport puternic i continuu procesului de dezvoltare
a CPI i asigurai-v c suntei un exemplu pentru personalul cu funcii de rspundere din toate structurile publice afectate de reform.

1. - Zece pai uori care duc la crearea CPI

27

concluziona c un Guvern care a neles necesitatea de a atinge un grad mai mare de transparen i de responsabilitate trebuie s nceap prin a analizarea sistemelor sale de control intern i compararea lor cu standardele cele mai recente i relevante ale INTOSAI, IIA, ca i cu cele ale IFAC i CIPFA; diferenele rezultate din aceast analiz pot conduce la noi idei, o noua legislaie i la noi msuri privind organizarea activitilor. Un Minister al Finanelor care este contient de nevoia de a mbuntiri controlul intern al bugetului care poate avea att resurse naionale ct i externe, poate s parcurg cei zece pai uori pentru a introduce CPI n sectorul public aa cum sunt prezentai n pagina urmtoare. Sigur c aceti pai nu sunt cu toi uori. n realitate, experiena a artat c paii de la 2 la zece sunt greu de implementat; totui realizarea acestora garanteaz obinerea de beneficii n sectorului public pe termen lung. Mai mult dect att, putem spune c paii sunt logici, rezonabili i realiti iar noile State Membre au demonstrat c pot fi realizai.

Realizarea analizei decalajelor n domeniul CPI

Comisia European a stabilit un set de pai logici care conduc ctre nchiderea cu succes a negocierilor pentru aderare sau care duc la ndeplinirea obiectivelor nscrise n planul de aciune care face parte integrant din Planul Naional de Aderare. Aceti pai ncep cu analiza decalajelor care exist n domeniul CPI, analiza care trebuie s se realizeze ct mai obiectiv i pe baza de cunotine aprofundate att a sistemului de control intern existent, ct i a standardelor internaionale. Aceast analiz trebuie de altfel s fie un studiu la care s participe att personal din cadrul Ministerul finanelor ct i experi strini. Analiza diferenelor trebuie s furnizeze o evaluare onest a situaiei prezente a sistemului de control intern din ara respectiv, realiznd o descriere critic i o analiz obiectiv a punctelor sale slabe n comparaie cu standardele internaionale cele mai recente privind rspunderea managerial, funcionalitatea independent a compartimentelor de audit intern, incluznd i standardele aplicabile n contabilitatea public. Rezultatele i concluziile acestei analize trebuie s stea la baza ntocmirii proiectului de document de politic n domeniul CPI de ctre Ministerul finanelor. Pe baza acestui proiect se vor purta discuii cu toi partenerii importani (ntre care amintim: toate corpurile de control i de inspecie, reprezentani ai principalilor ordonatori de credite ai bugetului de stat, Ministerul Integrrii Europene i Instituia Suprem de Audit). Acest proiect de document trebuie s explice i s defineasc noile concepte i trebuie s sublinieze msurile care trebuie ntreprinse de ctre autoritile publice pentru a se conforma la cerinele cuprinse n capitolul de negociere i n Planul Naional de Aderare.

28

PIC

Pentru a sprijini aceast faz de conceptualizare DG Control Financiar a dezvoltat, n cooperare cu DG ELARG, un Glosar de definiii privind controlul intern i auditul, n noiembrie 1998. Acest Glosar (vezi Anexa nr. 12 - pag. 267) se bazeaz pe un mare numr de definiii deja existente n glosarele INTOSAI i IIA, nu este nevoie pn la urm s reinventezi roata. Multe din aceste definiii au fost ns adaptate pentru c s-a luat n considerare caracterul specific al sectorului public, la momentul 1998 glosarul INTOSAI era n principal destinat auditului extern, iar cel al IIA sectorului privat.

ntocmirea documentului de politic n domeniul CPI

Urmtorul pas, realizat tot sub egida Ministerului finanelor, este de a transforma comentariile i discuiile pe marginea proiectului ntr-un document de politic n domeniul CPI care s se refere la ntregul mediu de control din sectorul public acoperind nu numai controlul intern, dar i auditul extern, controlul parlamentar, managementul i controlul fondurilor europene, protejarea intereselor financiare ale UE, ct i lupta contra fraudei i iregularitilor. Mai mult dect att, documentul trebuie s conin i evalurile i recomandrile rezultate din analiza decalajelor din domeniul CPI. Elaborarea unui document de politic n domeniul CPI nu trebuie s fie o aciune pripit realizat numai ca s facem plcere Comisiei Europene. Experiena cu fostele i prezentele ri candidate ne arat c acest proces poate dura i pn la doi ani. Un motiv este i acela c documentul trebuie s fie adoptat de autoritile competente. O autoritate central, de regul Ministerul finanelor, trebuie s-i asume responsabilitatea ntregului proces de elaborare i trebuie s iniieze discuii de fond cu persoanele cu putere de decizie n cadrul Guvernului pentru a se asigura c toate prile interesate neleg i sunt de acord schimbrile care trebuie fcute i susin implementarea lor. n timpuri mai recente n ri din vestul Balcanilor a existat i tendina ca experii strini s elaboreze n totalitate documentul de politic care mai apoi au fost adoptate de Guvern ntr-o singur vineri dup-amiaz. De altfel se poate comenta mult pe marginea unei astfel de rapiditi i care n mod cert nu este cel mai bun mod de a obine implicare i sprijin din partea autoritilor. Documentul de politic trebuie s conin concluzii i recomandri privind strategia aplicabil n viitor i s stabileasc un plan de aciune complet cu termene limit pentru realizarea obiectivelor, acest plan de aciune trebuie s fie o parte integrant a documentului de politic. n fond recomandrile din document reprezint motivele pentru care sunt necesare modificri legislative sau chiar noi legi. Documentul trebuie semnat de Ministerul finanelor i trebuie trimis apoi la Guvern pentru aprobare. Dup aprobare, el trebuie fcut cunoscut managerilor de la toate nivelurile ierarhice din sectorul public pentru ca acetia s fie informai despre schimbrile care vor fi introduse.

1. - Zece pai uori care duc la crearea CPI

29

Documentul de politic trebuie s formuleze o viziune cuprinztoare la nivel naional privind calitatea viitoare a sistemului de controlului public intern, ct i a performanei viitoare n domeniul auditului extern i trebuie s-i propun s creeze un consens la nivel general n privina direciilor viitoare de dezvoltare a CPI. Acest document va conine calea de dezvoltare a acestei activiti pentru muli ani de acum nainte. DG Buget a dezvoltat o list de control pentru a evalua calitatea coninutului acestor documente, pe baza creia a fost elaborat o form-cadru care se gsete n Anexa nr.3. Este important ca documentul s stabileasc responsabiliti precise privind implementarea i monitorizarea progreselor n dezvoltarea CPI pe termen scurt i lung i s fie elaborat ntr-o form concis, clar care s pun n eviden subiectele cele mai importante. Este necesar de asemenea s cuprind noile principii privind: rspunderea managerial i modul ei de reflectare n sistemul de management i control financiar al organizaiei, necesitatea funcionrii ntr-un mod independent al auditului intern i al armonizrii activitilor la nivel central (aceste concepte vor fi detaliate n Capitolul 3), ct i estimri privind resursele necesare pentru realizarea obiectivelor i de asemenea, unde i cnd vor fi alocate. n prezent toate rile din EUR-12 ct i rile candidate au adoptat documente de politic n domeniul CPI; toate pot fi gsite pe FccWebsite (vezi pag. 125) i pe paginile de Web naionale. Este adevrat c unele ri din EUR-12 au nregistrat ntrzieri substaniale n dezvoltarea unui document de politic adecvat din multe motive. Printre ele putem cita lipsa de tradiie n dezvoltarea de documente de strategie i politic n orice domeniu, ct i rezistena pe care au artat-o structuri deja existente care se temeau de poziia care le era rezervat n viitor. n prezent a devenit o practic standard ca nu numai n timpul procesului de negociere, dar i ntr-o perioad mult mai timpurie s se solicite, de ctre Comisia European, dezvoltarea unei politici n domeniul controlului intern. Dezvoltarea CPI este un proces dinamic i care are multe implicai politice majore, reactualizri periodice i/ sau redefinirea unor elemente de politic trebuie realizate dac elementele existente nu mai rspund la noile dezvoltri ale prezentului sau ale viitorului.

Elaborarea legislaii i a normelor de aplicare

Pe baza recomandrilor i a concluziilor documentului de politic trebuie trecut la procesul de elaborare a legislaiei primare i secundare. Chiar dac tradiia legislativ a rii respective trebuie respectat nu este permis ca aceast s constituie un obstacol n a introduce definiii clare i neambigue a noilor concepte ct i responsabiliti bine definite. Experiena arat c experii guvernamentali n legislaie au mai degrab tendina de a conserva tradiiile legale naionale dect s se acomodeze cu noile standarde legale de domenii cum ar fii controlul i auditul intern. Discuii aprinse au avut loc nu de puine ori.

30

PIC

Sunt mai multe opiuni posibile n ceea ce privete forma pe care s o aib legile n domeniu. Pentru a evita deliberri lungi i dificile att la nivelul Guvernului, dar i mai apoi n Parlament, se sugereaz ca s se nceap cu elaborarea legislaiei cadru care s conin principiile de baz pentru dezvoltarea sistemului CPI. O lege cadru a CPI poate fi adoptat separat i poate fi tratat ca un act de politic prin el nsui, dar poate s fie i o parte a unei legi mai cuprinztoare cum ar fi Legea finanelor publice sau Legea organic a bugetului (pentru o schia a unei legi separate vezi Anexa nr.4 - pag. 202). rile care au adoptat o lege-cadru au fost apoi obligate s adopte legislaie secundar i de implementare care s explice mai n detaliu principiile enunate n legea cadru. Pe de alta parte au fost i ri care au preferat s adopte nc de la nceput o legislaie primar mai detaliat pornind de la principiul ca este permis numai ceea ce este autorizat de un text de lege. Experiena a artat c deficienele acestei abordri apar n situaia n care este nevoie s se revizuiasc rapid prevederi care nu sunt clare. Schimbarea legilor prin Parlament este ns un proces care necesit un timp mai ndelungat dect modificarea realizat prin decizii ale Guvernului sau ale Ministrului finanelor. Cu toate acestea, experiene mai recente n legiferarea din domeniul CPI arat o tendin de a ncepe direct cu legi ale auditului i controlului intern. Este important de amintit c elementele de tehnicitate nu ar trebui incluse n legi pentru c le-ar reduce flexibilitatea, caracteristica lor cea mai important. De aici rezult nevoia de a reactualiza n permanen manualele de aplicare, introducerea de elemente tehnice prea detaliate n legi este considerat o greeal. Procesul de implementare a legislaiei poate s conduc la necesitatea ca Ministerul finanelor s emit viitoare norme i instruciuni de aplicare. Aceste instruciuni pot s cuprind i modele de manuale privind auditul intern sau managementul financiar i controlul, ct i modele pentru pista de audit sau pentru o Cart a auditului intern (vezi Anexa nr.21 - pag. 318) i Codul de etic pentru auditori (vezi Anexa nr.22 - pag. 323). Experiena arat c realizarea un set complet de norme legale i reglementare care s fie n concordan cu cerinele capitolului CF, poate dura ntre 2 i 4 ani. Exemple de legi privind managementul financiar i controlul (vezi Anexa nr.5 - pag. 204), privind auditul intern (vezi Anexa nr.6 - pag. 212) i privind inspecia (vezi Anexa nr.7 - pag. 225) sunt anexate la aceast carte pentru a putea fi folosite ca referine. Exemplele sunt structurate lund n considerare cele mai noi i mai relevante studii n domeniu i au rezultat dintr-o strns cooperare ntre SIGMA, DG Buget i noile State Membre. Cerina de a avea o baz legislativ i normativ care s fie n concordan cu cele mai noi standarde n domeniu, nc de la nceputul implementrii CPI a fost pus n discuie (Cohen ; 2005) s-a spus c stadiul n care se afl legislaia aplicabil CPI nu ar fi luat n considerare natura empiric i n acelai timp foarte schimbtoare a sistemelor publice aflate n proces de reconstrucie, astfel c rezultatul a fost de multe ori nite texte dubioase care cuprind erori uneori ireversibile. Cu toate acestea este dificil de argumentat n favoarea idei de a lipsi o ar de posibilitatea de a utiliza

1. - Zece pai uori care duc la crearea CPI

31

cele mai noi standarde de control i audit. rile candidate ele nsele erau doritoare s cunoasc i s utilizeze cele mai noi standarde n domeniu chiar dac aceasta a nsemnat o anumit form de terapie de oc i a adus modificri dureroase n structurile existente. Pe de alt parte nu mai era nevoie s se ntreprind noi cercetri n domeniul standardelor de audit intern cnd acestea erau dezvoltate deja. n final, n contextul negocierilor pentru aderare ar fi fost foarte dificil s satisfaci cerinele Europei (Consiliul, Parlamentul) dac implementarea elementelor negociate s-ar fi ntins pe o perioad lung de timp, fapt care ar fi ntrziat inclusiv data aderrii acestor ri.

UCA, departamentele financiare i unitile de audit intern

Dup adoptarea instrumentelor legale, este necesar ca Guvernul s decid implementarea organizaional a structurilor de CPI n ministere i n alte instituii publice. UCA sunt considerate ca motoare ale propagrii principiilor CPI, n special n legtur cu introducerea rspunderii manageriale i cu caracterul funcional independent al auditului intern. UCA trebuie s devin un centru de excelen acionnd ca o continu surs de informaii i de educare a parilor interesate manageri, controlori, auditori sau inspectori sau chiar a publicului interesat. n consecin UCA are responsabiliti care privesc i mbuntirea actului de guvernare, pentru acest motiv, eful UCA trebuie s fie o persoan care s nu fie influenabil politic. O schimbare de guvern poate antrena schimbri n personalul cu funcii de rspundere din cadrul UCA n favoarea unor funcionari publici mai apropiai de noul guvern care vor avea mai apoi o atitudine mai puin critic i mult mai prietenoas fa de acesta (procesul de patronaj). Aceast abordare poate afecta personalul de rspundere din structurile de audit intern i chiar din cele de audit extern. Aceast practic este greit pentru ca obiectivele cheie ale auditului intern i extern sunt exact acelea de a evita manipulrile n interesul Guvernului, aceste manipulri putnd fi considerate cu uurin ca o form de corupie. Rolul i funciile UCA vor fi explicate n capitolul 3. Organigramele nr.1 i 2 vor arat poziia a una sau dou UCA n cadrul structurilor instituionale din sectorul public (vezi pag. 180 i 181). Guvernul va avea nevoie s se asigure c departamentele financiare existente (serviciile financiare) din ministere se ocup nu numai de pregtirea i de execuia bugetului i de contabilizarea operaiunilor, dar au i funcii de control financiar ex-ante i ex-post sprijinind astfel pe decident n toate deciziile sale cu caracter financiar. Departamentele financiare vor trebui s funcioneze n conformitate cu responsabilitile lor specifice descrise n manualele de control intern, astfel vor trebui s dezvolte piste de audit i s realizeze auto-evaluri a activitii lor. Capitolul CF s-a ocupat n principal de ordonatorii principali ai bugetului cum ar fi ministerele, neinteresndu-se de modul cum trebuie dezvoltat controlul intern la nivelul structurilor judeene i locale. Este evident c, n principiu, standardele de control

32

PIC

intern de la nivel central trebuie s se reflecte i la nivelul local (Baltici i Yilmaz: 2006). Opinia autorului este c descentralizarea a avut efecte adverse asupra structurilor locale din cauz c acestea nu erau pregtite cu instrumentele necesare pentru a putea monitoriza performana managerial i verifica responsabilitatea. Situaia ideal este aceea n care se dezvolt instrumente de control i audit intern nainte de a se descentraliza decizia financiar la nivel local. Guvernul sau UCA trebuie s fundamenteze decizia de a crea uniti de audit intern la nivel local lund n considerare efectivitatea i eficacitatea. Dac, de exemplu, tranzaciile financiare sunt prea puin numeroase pentru a justifica crearea unei uniti de audit intern la un cost acceptabil, auditul intern poate fi organizat n mod diferit. O soluie posibil este de a face combinaii ad-hoc sau permanente ale altor uniti de audit intern care se gsesc n zon sau se poate face apel la un departament din cadrul Ministerului finanelor care ar putea s fie un sub-directorat specializat din cadrul UCA pentru audit intern sau din cadrul unitii de audit intern a Ministerului finanelor.

Facilitai pentru pregtirea profesional

Dac lum n considerare cerinele de eligibilitate pentru a obine calificri cum ar fi cea de Auditor Intern Certificat (CIA) i Auditor Profesionist Certificat pentru Guvern (CGAP) aa cum au fost ele stabilite de IIA (www.theiia.org) este clar c obinerea unei astfel de desemnri cere un mare efort. Calificarea de auditor intern certificat oferit de IIA este o certificare acceptat la nivel internaional i standardul cere ca fiecare dintre deintorii acestui titlu s-i demonstreze competenele i profesionalismul n domeniul auditului intern. Titlul a fost dezvoltat pentru sectorul privat. Titlul de CGAP oferit de IIA este o certificare special oferit i pentru auditorilor interni care profeseaz n sectorul public. Examenele care sunt organizate pentru a testa cunotinele candidailor acoper: auditul intern n sectorul public, contabilitatea de baz, managementul financiar al granturilor,aplicarea principiului confidenialitii, legislaie i multe altele. Programa de pregtire accentueaz rolul auditorului n ridicarea gradului de responsabilitate a managerului, ct i mbuntirea calitii serviciilor guvernamentale. CGPA-ul nu este ns singura certificare posibil n acest domeniu i poate prezenta cteva dezavantaje n raport cu instituiile din sectorul public din Europa care sunt diferite de cele din America de Nord. O excelent alternativ este certificarea oferit de Institutul de Certificare n Domeniul Finanelor Publice i Contabilitate (CIPFA) (www. cipfa.org.uk). O calificarea orientat ctre sectorul public care a fost introdus i n Slovenia, fiind vorba de o cooperare ntre CIPFA i Centrul pentru Excelen n Finane (CEF) (www.cerf-see.org) i care se ateapt s fie extins i n alte state noi membre. Gsirea de buni formatori pentru auditul intern este o problem esenial, iar utilizarea auditorilor din sectorul privat poate s nu fie o soluie adecvat pentru sectorul public datorit contextului diferit de activitate al auditorilor interni din sectorul public. Pentru aceast calificare CIPFA furnizeaz formatori iniiali i materiale pentru formare profesional.

1. - Zece pai uori care duc la crearea CPI

33

n legtur cu titlul de CGAP, pentru a deveni candidat CGAP una din cerine este de a avea un titlu universitar (trei ani de studii) sau un echivalent sau un minim de doi ani de studii postliceale ntr-o instituie acreditat plus cinci ani de activitate profesional n sectorul public. Candidatul trebuie s aib un profil moral ridicat i bune rezultate profesionale i s prezinte referine semnate de un CGAP, el trebuie s aib de asemenea experien de auditor de cel puin doi ani, activitate verificat de un CGAP. El trebuie s adere prin semntur la Codul de etic stabilit de IIA i, dup obinerea certificrii, va trebui s fac cel puin 40 de ore de formare profesional n doi ani. Examenul pentru obinerea titlului de CGAP cuprinde domenii ca : modele de risc standard de control (5-10%), practic de audit public (35-45%), metodologie i instrumente de audit (20-25%) i mediul de audit n sectorul public (25-35%). Din noiembrie 2004 examenele pentru obinerea titlului de CGAP trebuie s ia n considerare ghidul INTOSAI pentru auditul n sectorul public; cei care urmeaz aceste cursuri trebuie s cunoasc acest ghid. Seciunea IIA pentru Europa dezvolt n prezent un examen similar pentru obinerea titlului de CGAP adaptat la mediul european care include principiile CPI. n conformitate cu curriculum-ul CIPFA studenii vor trebui s urmeze nou module (cursuri): fundamentele auditului intern, management i control, contabilitatea sectorului public i raportrile financiare, audit intern avansat, valorificarea funciilor auditului intern, auditarea performanei manageriale, legi locale i taxe, audit extern i construcia instituiilor pentru formare profesional pe plan local. Pentru o privire rapid asupra cursurilor vezi Anexa nr.24 - pag. 329. Cursanii trebuie s fie de acord i s semneze Codul internaional de etic a profesiei de contabil. ntrebarea care se pune este dac aceste criterii greu de ndeplinit trebuie s fie cerute nc de la prima generaie de auditori interni din rile candidate. Poate c ar fi necesar, dar este nerealist s credem ca acest lucru este posibil nc din stadiile cele mai timpurii ale introducerii auditului intern n sectorul public. n cele mai multe ri candidate nu existau ramuri naionale ale instituiilor de audit privat, dar acum ele apar peste tot. Totui, cele mai multe din rile candidate nu au nc o resurs real de auditori publici certificai din care s poat alege. Cerinele CPI sunt ca rile candidate s creeze i s dezvolte faciliti de formare profesional care s poat fi meninute pentru a putea sprijini formarea de auditori interni profesioniti (dar i manageri i responsabili financiari) asigurnd continuitatea procesului i dup plecarea experilor strini sau a partenerilor de nfrire instituional. Acest lucru poate fi realizat n multe feluri: formare profesional organizat n cadrul Ministrului finanelor sau n cadrul mai larg al colii de Administraie Public. Este recomandat cu insisten ca formele de pregtire profesional s fie flexibile i din acest motiv atractive pentru cei mai bine pregtii auditori. O alt recomandare este cooperarea strns cu instituiile private i academice care se ocup de certificarea auditorilor. Profesia de auditor intern este nou n toate rile candidate i salariile oferite sunt n general sczute. De asemenea activitatea legat de controlul n sectorul public este puin stimat din cauza existenei unui sistem tradiional, a unei sc-

34

PIC

zute motivaii din partea managerilor i a necunoaterii standardelor internaionale din cauza barierelor lingvistice. Aceasta nseamn c, cel puin pentru o anumit perioad de timp, resursele umane interne se rezum numai la controlorii financiari i inspectorii care pot fi interesai de aceast nou meserie, pe care o pot exercita dac sunt formai profesional n mod adecvat. Pe de alt parte numai prin obinerea unei calificri recunoscute la nivel internaional se poate ajunge la o recunoatere a acestei meserii pe plan naional i la mbuntirea statutului auditorilor interni. Guvernul poate totui s nu-i propun s aib de la prima generaie de auditori interni certificri CIA sau CGAP. Pe de alt parte ns, titlul de auditor public intern nu trebuie acordat numai pe baza unui curs rapid de dou sptmni, care este considerat ca suficient n unele cazuri. Formarea profesional a auditorilor interni ar trebui s se bazeze pe o combinaie de experien practic i teorie; altfel spus, pe cunoaterea teoretic a instrumentelor de audit i pe experiena de la locul de munc. Multe soluii au fost dezvoltate de rile membre ale EUR-12 cu sprijinul asistenei tehnice i a partenerilor din programele de nfrire instituional. Urmtoarea strategie de instruire a fost dezvoltat n Croaia i constituie un bun exemplu Astfel, schema de certificare a auditorilor publici interni este o parte fundamental a strategiei guvernamentale care are ca scop dezvoltarea unei activiti efective de audit intern n sectorul public i auditori interni competeni, productivi i de ncredere. Instruirea sprijin o dezvoltare a carierei i o dezvoltare personal printr-o program structurat, integrat i accesibil. Acest proces este ndrumat de UCA din Ministerul finanelor cu o asistent iniial din partea echipei CARDS 2000 pentru proiectul CPI. Instruirea cuprinde dou nivele: o certificare dup parcurgerea a trei module cuprinznd : cele mai bune practici n auditul public intern, audit aplicat, comunicare i relaii interpersonale i o diplom dup parcurgerea a nc patru module care sunt : managementul guvernamental, managementul riscului i controlul, contabilitate i finane i utilizarea IT n procesul de auditare. Ambele stagii (certificat i diplom) trebuie s fie parcurse n 18 luni. Toi cei care au fost numii de ctre conducerea superioar din ministere sau din ageniile guvernamentale ca auditori interni nominalizai sunt eligibili pentru acest program. Cererile sunt studiate i aprobate innd cont de condiiile de eligibilitate i selecia se continu cu interviuri care au scopul de a demonstra credibilitatea i transparena procesului de formare profesional. Soluia descris mai sus are calitatea c produce auditori interni bine instruii n relativ scurt timp. Totui, aceasta nu exclude pe termen lung, dezvoltarea unei certificri pentru profesia de audit guvernamental, care s se bazeze pe cele mai bune practici europene i care poate duce la crearea unei structuri profesionale de auditori publici unificat i foarte vizibil, fr de care ar fi dificil pentru orice guvern s susin c este decis s-i manifeste responsabilitatea fa de public.