Dana Apostol Tofan

DREPT ADMINISTRATIV
Volumul I
Note de curs

2008

Capitolul I
Aspecte enerale
! "# No$iuni fundamentale pentru studiul dreptului administrati%
n studiul Dreptului administrativ, ramur a dreptului public, noiunea de
administraie public ocup poziia central.
Etimologic, cuvntul administraie provine din limba latin, fiind compus din
prepoziia ad, nsemnnd la, ctre i minister, nsemnnd servitor, supus.
Prin urmare, la origini, prin aceast noiune s-a avut n vedere o activitate
subordonat, la comand, pus n slujba cuiva.
oiunea de administraie public reprezentnd noiunea fundamental
pentru Dreptul administrativ, prezentarea principalelor concepte cu care aceast
disciplin opereaz va ncepe firesc cu analiza acesteia.
!ac n doctrina, legislaia i jurisprudena interbelic din ara noastr s-a
utilizat n principal, noiunea de administraie public, la care s-a revenit dup
"##$, n toat perioada postbelic a fost folosit e%clusiv noiunea de
administraie de stat, consacrat prin &onstituiile socialiste i legislaia epocii.
'a de aceast situaie se nate ntrebarea, dac este vorba de noiuni diferite
sau de una i aceeai noiune, cu alte cuvinte, dac sintagma administraie de
stat este diferit ca neles de sintagma administraie public sau dimpotriv
se identific cu cea din urm.
!in analiza regimurilor constituionale romneti, caracteristice fiecrei epoci
rezult c spre sfritul secolului ()( i prima parte a secolului (( prin noiunea
de administraie public, larg utilizat, se avea n vedere de regul, att
activitatea administraiei centrale ct i a administraiei locale, aceasta din urm
fiind caracterizat prin autonomie local, rezultat al descentralizrii
administrative, principii de baz ale organizrii administraiei publice locale.
oiunea de administraie public acoperea astfel, att activitatea
administraiei statale ct i activitatea administraiei locale, sfera administraiei
publice fiind mai larg dect a administraiei de stat, prin includerea i a
administraiei publice locale.
!impotriv, n timpul regimului socialist, administraia de stat s-a limitat la
activitatea organelor centrale i locale ale administraiei de stat, ntre care e%ista
o strict subordonare. 'r a fi utilizat ca atare, noiunea de administraie
public se identifica cu noiunea de administraie de stat, n absena unei
administraii specifice autoritilor autonome, alese la nivelul unitilor
administrativ-teritoriale, distinct de administraia de stat sau central.
!up anul "##$, s-a revenit la aceleai principii ale organizrii i funcionrii
administraiei publice caracteristice Romniei interbelice, anterioare regimului
socialist, inndu-se cont ns de orientarea Europei occidentale n aceast
privin, la care n permanen legislaia, *urisprudena i doctrina de la noi se
raporteaz.
Prin urmare, ntre administraia public i administraia de stat exist
un raport de la ntreg la parte, administraia de stat reprezentnd o
component a administraiei publice, alturi de administraia local#
+stfel, la nivelul colectivitilor locale ntlnim att decizii administrative, avnd
un interes e%clusiv local ,spre e%., construirea unei coli ntr-o comun- ct i
atribuii cu caracter statal ,spre e%., atribuiile de autoritate tutelar-.
+naliza noiunii de administraie public presupune i lmurirea celor dou
sensuri ale sale.
Pe de-o parte, identificm un sens funcional& material atunci cnd folosim
noiunea de administraie public cu nelesul de activitate desfurat de
anumite structuri administrative.
Pe de alt parte, identificm un sens organic atunci cnd folosim aceeai
noiune pentru a delimita respectivele structuri administrative, deci cnd ne
referim la organele care realizeaz aceast activitate.
.ub aspect funcional, administraia public reprezint activitatea de
organizare a executrii i executare n concret a legilor& urmrindu-se
satisfacerea interesului public prin asigurarea bunei funcionri a serviciilor
publice i prin e%ecutarea unor prestaii ctre particulari.
.ub aspect organizatoric, administraia public const ntr-un ansamblu de
autoriti publice prin care, n regim de putere public, se aduc la
ndeplinire legile sau n limitele legii, se presteaz servicii publice.
Evocarea celor dou sensuri ale noiunii de administraie public ridic n mod
inevitabil, problema organismelor care o nfptuiesc, denumite generic structuri
administrative, n legislaie i implicit n doctrin fiind utilizat cnd noiunea de
autoritate a administraiei publice, cnd cea de organ al administraiei
publice#
!in analiza reglementrilor constituionale i legislative romneti observm
c, spre deosebire de &onstituiile socialiste ,"#/0, "#12 i "#31- i legislaia
adoptat n baza acestora, unde se ntlnete e%clusiv noiunea de organ al
administraiei de stat, actuala &onstituie utilizeaz cu predilecie noiunea de
autoritate a administraiei publice, i n mai mic msur, noiunea de organ al
administraiei publice.
!in cercetarea mai aprofundat a dispoziiilor constituionale i legale n
materie nu rezult ns vreo distincie care s-ar putea face ntre cele dou noiuni,
fiind vorba despre una i aceeai categorie *uridic, ce desemneaz structurile
care nfptuiesc administraia.
4 asemenea distincie nu ar avea nici o relevan n practic, sensul principal
al sintagmei autoritate public fiind acela de organ public, adic un colectiv
organizat de oameni care exercit prerogative de putere public, la nivel statal
sau local sau ntr-o alt formulare, o structur organizatoric ce acioneaz n
regim de putere public, pentru realizarea unui interes public.
n ce privete noiunea de instituie public credem c aceasta nu se
identific nici cu noiunea de autoritate public i nici cu cea de autoritate a
administraiei publice, n legislaie utilizndu-se de altfel, adeseori formularea
5autoritile i instituiile publice6, formulare ce nu i-ar mai avea rostul dac
noiunile ar fi identice.
'a de noiunea de autoritate public mai sus definit, noiunea de instituie
public are n vedere structurile subordonate unor autoriti ale administraiei
publice, care funcioneaz din venituri bugetare dar i din surse e%trabugetare,
potrivit legislaiei n vigoare. )nstituiile de nvmnt de stat, +cademia 7omn
i institutele de cercetare din subordinea acesteia sunt e%emple de instituii
publice, dar ele nu pot fi calificate i ca autoriti publice.
n doctrina i legislaia interbelic, corespondentul noiunii de instituie public
l-a reprezentat noiunea de stabiliment public, definit ca un procedeu tehnic
menit s dea o mai bun satisfacie interesului general& ca o persoan
moral de drept public ce exercita anumite prerogative de putere public&
creat din iniiativa Statului, judeului sau comunei, cu mijloace publice#
+lturi de noiunea de stabiliment public, n legislaia i doctrina interbelic s-
a impus i noiunea de stabiliment de utilitate public definit ca acea
persoan juridic privat autorizat de administraia public s presteze
un serviciu public prin exercitarea unei activiti de interes general. n
doctrina actual, corespondentul acestei noiuni se regsete n sintagma
instituie de interes public.
!in definiiile de mai sus identificm alte noiuni fundamentale pentru studiul
dreptului administrativ, i anume, noiunea de putere public ,prerogative de
putere public- i cea de interes public.
oiunea de putere public desemneaz drepturile speciale, exorbitante
!prerogativele" de care dispune orice autoritate a administraiei publice
i implicit, orice autoritate public, n vederea exercitrii atribuiilor sale
i pentru satisfacerea interesului public, care n cazul unui conflict cu cel
particular trebuie s se impun. n baza prerogativelor de putere public de care
dispun, msurile luate de aceste autoriti se aplic direct iar n cazul n care nu
sunt respectate, beneficiaz de fora de constrngere a statului. +cest regim de
putere public presupune ntr-un stat democratic posibilitatea celor administrai
de a aciona n *ustiie mpotriva vtmrilor aduse prin actele administraiei
publice fiind vorba despre instituia contenciosului administrativ.
oiunea de interes public desemneaz necesitile materiale i
spirituale ale cetenilor, la un moment dat, cu precizarea c aceast
sintagm asemeni altora, ca de e%emplu, ordine public, bun public, etc., este un
concept ce depinde de scopurile politice, sensul su putnd s se modifice o dat
cu sc8imbarea concepiilor politice, n cazul alternanei la putere.
+stfel, orice for politic a*uns la guvernare are tendina s mbrace n
5hain6 *uridic, deci s confere obligativitate, propriului punct de vedere cu
privire la o anumit instituie, concept, fenomen, idee, etc.
&u alte cuvinte, dreptul privit ca ansamblu de norme juridice, reprezint
instrumentul prin care puterea politic aflat la conducerea unei ri
stabilete decizii obligatorii pentru cetenii si#
Prin urmare, sensul noiunilor de mai sus, crora li se pot aduga i altele,
variaz n funcie de poziia celor aflai la putere, nu orice activitate de interes
public reprezentnd un serviciu public& ci doar acea activitate apreciat
de puterea politic ca fiind de interes public.
oiunea de serviciu public la rndul ei, strns legat de noiunile mai sus
definite precum i de noiunea de administraie public, desemneaz activitatea
cu caracter continuu i regulat organizat sau autorizat de o autoritate
a administraiei publice n vederea satisfacerii unor necesiti de interes
public. &a i n cazul administraiei putem distinge i pentru serviciul public dou
sensuri9 un sens material, funcional, n care tocmai l-am definit i un sens
organic sau formal, dac avem n vedere organismul sau ntreprinderea! girat
de administraie prin care se satisface o necesitate de interes public.
nc din perioada interbelic au fost evideniate trsturile eseniale ale
serviciului public, avndu-se n vedere sensul material al noiunii i anume9
continuitatea& egalitatea tuturor n faa lui i necesitatea adaptrii lui la
nevoile utilizatorilor#
n ce privete unele din noiunile mai sus enumerate, cum ar fi ordinea public,
interesul public, sigurana public sau altele, ca de e%emplu, cazuri excepionale,
situaii de urgen, pericol grav, multe dintre ele regsite n te%te constituionale
i legale, romneti sau occidentale, s-a dezvoltat de ctre o parte a doctrinei
germane, teza conceptelor juridice nedeterminate.
Prin aceast teorie, s-a susinut c este vorba despre noiuni cu un neles larg
i relativ determinat, a cror interpretare este lsat la libera alegere a celui
c8emat s aplice norma *uridic n care se regsesc. )dentificarea unei astfel de
liberti de apreciere, aflat la ndemna administraiei publice, mai precis a
funcionarului public c8emat s aplice legea, a permis n doctrina interbelic
romneasc i n mod constant, n doctrina occidental, dezvoltarea teoriei
puterii discreionare a administraiei, a oricrei autoriti publice n general,
dincolo de care se a*unge la exces de putere.
Dreptul de apreciere sau puterea discreionar reprezint acea marj
de libertate lsat la libera apreciere a unei autoriti astfel ca, n
vederea atingerii scopului indicat de legiuitor, s poat recurge la orice
mijloc de aciune n limitele competenei sale. !incolo de aceste limite,
autoritatea respectiv va aciona cu exces de putere ce poate fi cenzurat n
instana de *udecat.
!in prezentarea de mai sus rezult c nu poate fi conceput administraia n
absena factorului uman, celor care compun administraia, acionnd n cadrul
acesteia, punnd-o n micare sau, ca s folosim terminologia de specialitate, a
personalului din administraie ,funcionarii publici sau anga*aii contractuali-.
n doctrin a fost subliniat n mod constant caracterul oricrei activiti de
natur administrativ de a constitui un fapt administrativ, un fenomen
administrativ, neles ca specie a fenomenului social.
n termenii tiinei administraiei, orice fapt administrativ presupune o
activitate de organizare, de dirijare sau de combinare a unor mijloace n vederea
nfptuirii, pn la faptele materiale concrete, a unor obiective, stabilite de
structuri organizatorice superioare, activitatea de administrare fiind prin definiie
o activitate subordonat.
"tudierea sistematic a fenomenului administrativ presupune cercetarea
legturii complexe a acestuia cu problematica puterii politice i implicit a
guvernrii.
Capitolul II
E'ecuti%ul (i administra$ia pu)lic*
! "# Rela$ia e'ecuti%+administra$ie pu)lic*
+m convenit de*a c, noiunea de administraie public reprezint noiunea
central a dreptului administrativ, orice discuie cu privire la definirea acestuia,
urmnd s aib ca punct de reper, o nelegere a acestei noiuni.
n doctrina de drept public, administraia, n sensul cel mai larg, a fost definit
ca o activitate ce const ntr#o prestaie a unei persoane sau a unui grup de
persoane n folosul altora, fa de care prestatorul activitii se afl n anumite
raporturi juridice i cruia beneficiarul prestaiei i pune la dispoziie mijloacele
materiale i financiare necesare$
!ac activitatea prestat are drept scop realizarea unor interese particulare
vorbim de o administrare particular, iar dac are drept scop satisfacerea unor
interese generale, naionale sau locale, ne aflm n prezena unei administraii
publice. )nteresul general este de regul, e%primat prin actele politice ale celor
care dein puterea, ceea ce face ca activitatea prestatoare n cauz, s aib un
caracter politic.
!ac avem n vedere sensul organic al noiunii de administraie public atunci
cercetarea locului i rolului structurilor organizatorice care o realizeaz implic o
analiz prin raportare la celelalte autoriti publice care nfptuiesc activitatea
legislativ i respectiv, activitatea judectoreasc.
Prin scopul su, administraia public este legat de puterea legislativ care,
prin activitatea sa principal, constnd n legiferare, circumscrie i stabilete
finalitatea i sensul n care administraia va aciona.
n egal msur, administraia public este legat i de puterea
judectoreasc, ale crei 8otrri sunt aplicate i e%ecutate tot n sfera acesteia.
Prin natura ei, administraia public este legat ns n cea mai mare msur
de puterea executiv, dar nu se identific cu aceasta, avnd o sfer mai larg de
cuprindere.
4rice discuie referitoare la puterea executiv a statului pornete de regul de
la ncadrarea acesteia n clasicul principiu al separaiei puterilor n stat,
evocat mai ales sub aspect istoric.
)niial consacrat ca o form de lupt contra absolutismului monar8ic, ideea
separaiei puterilor n stat a dobndit n timp valoarea unei metafore, societatea
contemporan fiind caracterizat mai degrab prin diferite forme de colaborare i
control reciproc ntre clasicele funcii ale statului, n special ntre legislativ i
e%ecutiv, dect printr-o veritabil delimitare.
&u alte cuvinte, ideea de separaie a puterilor nu a urmrit altceva dect
formularea de soluii democratice prin e%erciiul n fapt al uneia i aceleiai puteri
politico-statale.
Problema definirii administraiei publice prin raportare la celelalte activiti
fundamentale ale statului i n primul rnd la puterea e%ecutiv a preocupat
dintotdeauna doctrina de drept public romneasc care a cunoscut cea mai
profund dezvoltare dup adoptarea &onstituiei din "#2:.
n perioada interbelic, pe linia de gndire a autorilor germani s-a susinut c
administraia cuprinde ntreaga activitate a statului, care nu este nici
legislaie i nici justiie& statul avnd o activitate continu prin care caut
s$i realizeze scopurile sale, activitate organizat de lege, numit
administraie#
n realizarea funciei e%ecutive a statului se desfoar dou categorii de
activiti9 de u%ernare i de administrare.
%ctivitatea de administrare fa de activitatea de guvernare, reunete
totalitatea serviciilor publice destinate s asigure satisfacerea intereselor
generale, regionale sau comunale.
n doctrina postbelic, n condiiile consacrrii principiului unicitii puterii n
stat, noiunea de administraie de stat a fost utilizat pentru a desemna
una din formele fundamentale de activitate a statului, nfptuit prin patru
categorii de organe ale statului9 organele puterii de stat, organele administraiei
de stat, organele judectoreti i organele procuraturii.
Doctrina actual a meninut distincia ntre activitatea executiv i
activitatea de administrare pornind de la semnificaia e%ecutivului n raport cu
administraia public.
.e reine astfel n doctrin c acestea nu se identific, sfera de cuprindere a
administraiei publice fiind mai larg dar n egal msur se poate afirma c,
administraia public este n ntregime sub influena i sub controlul puterii
e%ecutive, fa de prevederile art."$2 din &onstituia 7omniei, republicat, care
consacr e%pres rolul ;uvernului de a exercita conducerea general a
administraiei publice.
&u alte cuvinte, administraia public este foarte strns legat de puterea
e%ecutiv dar nu se confund cu aceasta sau mai e%act, nu este n ntregime
putere e%ecutiv.
Pe aceeai linie de idei, ntr-o lucrare colectiv consacrat Dreptului
administrativ, se afirm c puterea e%ecutiv sau e%ecutivul ndeplinesc funcii
administrative, fr ca prin acestea s se confunde cu administraia public sau
s se limiteze la conducerea acesteia.
n principal, se mai susine n doctrin, administraia public este o
activitate determinat de voina politic i realizat, n cea mai mare
msur, de e%ecutiv, pentru organizarea aplicrii i aplicarea n concret a legii.
!e altfel, n general, n statele moderne se constat amplificarea raporturilor
de interdependen ntre politic i drept, a legturii ntre deciziile politice i cele
*uridice, ntre actele de conducere politic i norma *uridic.
!e asemenea, doctrina administrativ actual a pstrat teza dezvoltat mai
ales de tiina administraiei, enunat i n perioada dreptului socialist conform
creia activitile administraiei publice se pot clasifica n9 activiti cu caracter
de dispoziie& activiti de asigurare a bunei funcionri a serviciilor
publice (i activiti de prestaii n cele mai diverse domenii.
+li autori disting pur i simplu ntre activiti executive cu caracter de
dispoziie i activiti executive cu caracter de prestaie.
! 2# Rolul e'ecuti%ului ,n dreptul pu)lic contemporan
!ac iniial n constituiile clasice, principiul separaiei puterilor n stat a fost
prevzut e%pres, din analiza constituiilor europene ale ultimelor decenii rezult
tendina legiuitorilor constituani de a renuna treptat la menionarea sa e%pres,
principiul fiind mai degrab sugerat, iar separaia puterilor fiind reglementat de o
manier implicit, prin folosirea unor e%presii specifice, ca cea de funcie a
statului, autoritate public, organ statal etc.
.ub acest aspect, &onstituia 7omniei din "##", n varianta sa iniial s-a
nscris ca tehnic de redactare i ca limbaj juridic pe linia constituiilor europene
adoptate n ultimele decenii$
+u e%istat ns i autori care au criticat lipsa consacrrii exprese a principiului
separaiei puterilor din &onstituia 7omniei, apreciind c este vorba despre un
principiu verificat, nu numai de o ndelungat tradiie i de consacrarea sa n
te%tele unor &onstituii dintre cele mai diverse, dar care a fost validat de practic,
ca fiind singurul n msur s garanteze funcionalitatea normal a raporturilor i
ec8ilibrului dintre diversele puteri.
+cestei poziii din doctrin i s-a dat satisfacie cu ocazia revizuirii &onstituiei,
n anul 2$$:, prin care s-au adugat dou noi alineate articolului ", primul dintre
ele prevznd e%pres acest principiu.
5Statul se organizeaz potrivit principiului separaiei i echilibrului
puterilor $ legislativ, executiv i judectoreasc % n cadrul democraiei
constituionale.6
&8iar n varianta sa iniial, &onstituia 7omniei a consacrat ntregul su titlu
al )))-lea, autoritilor publice care realizeaz cele trei funcii clasice ale statului9
legislativ, executiv i judectoreasc, urmrind astfel o consacrare implicit a
acestuia.
<ustificarea adoptrii unei asemenea poziii presupune dou precizri
importante ce permit de altfel o corect nelegere a rolului executivului n dreptul
public contemporan$
n primul rnd, se impune precizarea c, niciodat i nicieri cele trei
puteri nu au fost complet separate, ntre ele existnd diverse forme de
colaborare i control care s#au accentuat n timp, devenind dominante la ora
actual n organizarea i funcionarea autoritilor publice.
!ei &onstituia din "#2: a consacrat e%pres principiul separaiei puterilor n
stat, doctrina interbelic s-a referit n mod constant i la colaborarea dintre puteri
ca un principiu corelativ. !e regul, acest din urm principiu rezult din modul de
reglementare a raporturilor dintre autoritile ce realizeaz cele trei funcii ale
statului printre care menionm9 procedura legislativ, formarea i funcionarea
&uvernului, desemnarea judectorilor, contenciosul administrativ, etc.
n al doilea rnd, trebuie menionat existena n societatea
contemporan a unor structuri organizatorice nvestite cu prerogative de
putere public, reprezentnd deci autoriti publice, cel mai adesea cu
atribuii de control, care strict tiinific nu pot fi ncadrate n nici una din
cele trei puteri ale statului.
&vocatul 'oporului constituie un e%emplu elocvent n aceast privin,
instituia fiind prevzut pentru prima dat la noi, n &onstituia din "##".
Dei autoritate public, %vocatul 'oporului este dificil de ncadrat n una din
cele trei puteri clasice$
!up cum se arat ntr-o lucrare consacrat unei analize comparate a
administraiilor publice specifice rilor =niunii Europene, ombudsmanul
(denumirea tradiional a acestei autoriti) este legat de puterea legislativ,
pentru c de regul, la acest nivel este numit i n plus, are obligaia de a
prezenta anual sau la cerere rapoarte Parlamentului.
>otodat, ombudsmanul este legat de puterea executiv pentru c cel mai
adesea, plngerile cetenilor sunt ndreptate mpotriva administraiei publice i n
aceast sfer i coordoneaz activitatea.
n sfrit, ombudsmanul are i atribuii de natur judectoreasc dac avem n
vedere c cel mai adesea, i propune s rezolve conflictele aprute n societate
ca urmare a lezrii unor persoane n drepturile i libertile lor.
n concluzie, ncadrarea acestei autoriti publice, strict, ntr-una sau alta din
cele trei puteri clasice ale statului este practic imposibil.
n aceeai situaie, n regimul constituional romnesc actual se afl i alte
autoriti publice precum, *urtea *onstituional, *urtea de *onturi, *onsiliul
+egislativ, *onsiliul ,conomic i "ocial, etc.
(urtea (onstituional este reglementat n titlul ? din &onstituie, distinct
de %utoritatea judectoreasc reglementat n capitolul ?) din titlul ))) consacrat
%utoritilor publice.
!in aezarea n structura *onstituiei rezult o prim constatare i anume c
aceast autoritate public nu se integreaz n nici una din clasicele puteri,
atribuiile &urii &onstituionale nscriindu-se n zona echilibrului i controlului
reciproc. -urisdicia constituional se situeaz n afara celor trei puteri, ea fiind
nsrcinat s le fac s-i respecte atribuiile.
*urtea *onstituional are ca scop garantarea supremaiei *onstituiei. Ea este
alctuit din # *udectori, compunerea sa fiind rezultatul colaborrii dintre
puterea legiuitoare ,fiecare &amer numete cte : *udectori- i puterea
e%ecutiv, reprezentat de Preedintele 7omniei, care numete de asemenea :
*udectori. Procedurile prin care se realizeaz atribuiile &urii &onstituionale au
n mare parte ns, trsturile procedurilor *udectoreti.
(urtea de (onturi reglementat n art."/$ din &onstituia republicat
exercit controlul asupra modului de formare, de administrare i de ntrebuinare
a resurselor financiare ale statului i ale sectorului public. &u ocazia revizuirii
&onstituiei, n anul 2$$:, litigiile rezultate din activitatea &urii de &onturi au fost
date n competena instanelor *udectoreti specializate, modificndu-se
corespunztor i legislaia n materie.
n doctrina de drept public, aceast autoritate public a fost calificat ca o
autoritate administrativ autonom cu atribuii jurisdicionale, fr a e%ista ns
un punct de vedere comun cu privire la natura sa *uridic.
n raport cu actuala fizionomie constituional, &urtea de &onturi a fost
ncadrat printre autoritile publice cu atribuii exclusive de control, care nu intr
n vreuna din cele trei puteri dar contribuie la funcionarea i ec8ilibrul acestora.
(onsiliul )egislativ reglementat n art.@# din &onstituie este organ
consultativ de specialitate al 'arlamentului, care avizeaz proiectele de acte
normative n vederea sistematizrii, unificrii i coordonrii ntregii legislaii. El
ine evidena oficial a legislaiei 7omniei.
7olul su este preventiv, fiind deci un garant al sistemului normativ al
&onstituiei, altfel spus, al dreptului constituional normativ, prin evitarea
paralelismelor, contradiciilor, nclcrii ierar8iei izvoarelor de drept etc.
(onsiliul *conomic i Social, care a cptat o consacrare constituional,
doar cu ocazia revizuirii reprezint un organ consultativ al 'arlamentului i
&uvernului, reglementat prin lege organic sub aspect organizatoric i funcional.
Pe lng aceste autoriti publice, dificil de ncadrat n una din cele trei puteri
ale statului, autoriti prevzute e%pres n &onstituie, e%ist i alte structuri
nvestite cu prerogative de putere public, la care &onstituia nu face referire
e%pres, dar care n egal msur sunt dificil de ncadrat n clasica separaie a
puterilor n stat. Aenionm cu titlu de e%emplu, (onsiliul aional al
&udiovizualului reglementat printr-o lege special.
>rstura comun a tuturor structurilor menionate este c ele reprezint
autoriti independente, ce nu au caracter politic, n sensul n care o asemenea
caracteristic definete autoritile ce compun puterea legiuitoare i cea
executiv. >ocmai de aceea ele sunt e%presia unor modaliti de colaborare n
virtutea principiului general al separaiei puterilor n stat.
n dreptul public contemporan, problema fundamental care i pstreaz
actualitatea o constituie distincia dintre legislativ i executiv, distincie ce
reprezint i esena structurii puterii politice.
!ac iniial se delimita ntre puterea de a face legea i puterea de a o executa,
n prezent, adevrata divizare este cea dintre puterea executivului de a conduce
politica naional, utiliznd administraia public, pe de-o parte i libertatea
lsat legislativului de a controla aciunea executivului, pe de alt parte.
Bimitarea puterilor n regimurile constituionale actuale se realizeaz prin9
asigurarea independenei autoritii judectoreti, promovarea unor principii cum
sunt principiul supremaiei *onstituiei i legii, principiul respectrii ierarhiei
normelor juridice, nfiinarea unor autoriti cu atribuii de control etc.
+naliza raportului dintre legislativ i executiv n sistemul constituional
romnesc actual pornete de la dispoziiile art.3" din &onstituie care consacr
e%pres rolul Parlamentului de organ reprezentativ suprem al poporului
romn i unic autoritate legiuitoare a rii, avnd prerogativa de a
reglementa primar relaiile sociale, spre deosebire de executiv care n principiu,
adopt norme doar n aplicarea legii, n vederea punerii ei n e%ecutare.
+rt.""1 din &onstituia republicat consacr ns instituia delegrii legislative,
ce rezum n esen posibilitatea acordat ;uvernului, ca n anumite limite i cu
respectarea unor condiii s emit ordonane ce conin norme cu putere de
lege& ca o e%cepie de la regula mai sus evocat.
.istemul constituional romnesc se caracterizeaz printr-un un executiv
bicefal compus din 'reedintele +omniei, pe de$o parte i ,uvern,
avnd n frunte pe primul$ministru, pe de alt parte.
'reedintele Romniei are o serie de atribuii cu caracter administrativ, dar i
unele cu caracter politic. +proape toate sunt condiionate ns fie de acordul
Parlamentului, fie de propunerea primului-ministru etc.
n ce privete ;uvernul, n practica de .tat este imposibil delimitarea
atribuiilor preponderent politice de atribuiile preponderent administrative,
&onstituia neconinnd o enumerare a atribuiilor acestuia.
+stfel, art."$2 alin." din &onstituia republicat se limiteaz la a prevedea rolul
;uvernului, de a realiza politica intern i extern a rii i de a exercita
conducerea general a administraiei publice.
=n capitol distinct din titlul ))) al &onstituiei ,%utoritile publice- este
consacrat raporturilor dintre 'arlament i ,uvern, fiind evident rolul politic al
&uvernului ce se e%prim nu numai n sfera e%clusiv e%ecutiv, ci i prin
colaborare cu celelalte autoriti publice, n special cu cea legiuitoare, spre
e%emplu, n cazul iniiativei legislative i al delegrii legislative.
!up cum constant s-a subliniat n doctrina francez, n ce privete delimitarea
guvernare#administrare, n timp ce, guvernarea vizeaz decizii eseniale ce
angajeaz viitorul naiunii& administraia reprezint activitatea prin care
autoritile publice asigur satisfacerea necesitilor de interes public,
folosind prerogativele de putere public de care dispun.
>oate regimurile politice se caracterizeaz prin e%istena unor autoriti cu
caracter constituional i origine politic aflate n fruntea administraiei, diferite de
la o guvernare la alta. n practic este dificil de stabilit unde ncepe i unde se
sfrete impulsul politic la nivelul puterii e%ecutive.
.ntre 'reedinte i &uvern, reprezentat de primul#ministru, nu exist raporturi
de subordonare, ci doar de colaborare, regimul politic actual find caracterizat ca
un regim semiprezidenial atenuat sau parlamentarizat, apropiat de un
regim parlamentar clasic sau semi-parlamentar.
! -# No$iunea de autoritate pu)lic* potri%it Constitu$iei Rom.niei
+m subliniat de*a faptul c, spre deosebire de &onstituiile socialiste din anii
"#/0, "#12 i "#31 care au consacrat noiunea de organ al statului i respectiv,
organ al administraiei de stat, &onstituia 7omniei din "##" a preferat utilizarea
noiunii de autoritate public i respectiv, autoritate a administraiei publice.
!in analiza dispoziiilor constituionale se constat c noiunea de autoritate
public este folosit de actuala &onstituie, n dou accepiuni i anume, ntr-un
sens larg i ntr-un sens restrns.
+stfel, >itlul ))) din &onstituie purtnd c8iar denumirea 5%utoritile publice6
are n vedere sensul restrns al noiunii, reglementnd autoritile publice care
exercit clasicele funcii ale statului9 legislativ, executiv i judectoreasc, fr
a epuiza ns sfera autoritilor publice din sistemul constituional actual.
Este vorba despre 'arlament care nfptuiete funcia de legiferare, despre
'reedinte i &uvern care realizeaz mpreun funcia executiv alturi de
autoritile administraiei publice centrale i locale i autoritile administrative
centrale autonome precum i despre autoritatea judectoreasc care prin
instanele judectoreti realizeaz funcia de nfptuire a justiiei.
Pe lng autoritile publice prevzute n titlul ))) din &onstituie, am artat
de*a, c n alte titluri ale acesteia sunt reglementate i alte organe ce e%ercit
prerogative de putere public, calificate n legislaie i doctrin tot ca autoriti
publice, fiind vorba despre sensul larg al acestei noiuni. +vem n vedere spre
e%emplu, %vocatul 'oporului, prevzut n titlul al ))-lea ,!repturile, libertile i
ndatoririle fundamentale-, *urtea de *onturi, prevzut n titlul al )?-lea
,Economia i finanele- sau *urtea *onstituional creia &onstituia i consacr
un titlu special, titlul al ?-lea.
n toate aceste trei cazuri este vorba despre autoriti publice n sensul de
structuri organizaionale nvestite cu prerogative de putere public, ce e%ercit
diverse forme de control, n principal, asupra autoritilor publice care realizeaz
clasicele funcii ale statului.
&onstituia 7omniei nu folosete n titlul ))) denumirea tradiional de
5puterile statului6 pentru simplul motiv c att funciile Parlamentului, ct i ale
5e%ecutivului6 sunt mai comple%e.
!e altfel, n art.0$ alin.2 din &onstituie se face referire e%pres la 5puterile
statului6 avndu-se n vedere, n principiu, clasica trinitate, dar e%presia are o
semnificaie preponderent politic, conceptul de mediere n care se poate implica
Preedintele fiind utilizat n conotaia sa politic, acesta neputnd interveni de
pild n cazul unei nenelegeri dintre o instan *udectoreasc i o alt autoritate
public.
oiunea de autoritate public, n sensul de structur organizaional avut n
vedere de titlul ))), este e%plicat uneori i prin referire la termenul generic de
organ, de unde concluzia ec8ivalenei lor ,de e%. art.3"9 Parlamentul, organ
reprezentativ suprem al poporului romn, art."""9 &uvernul i celelalte organe
ale administraiei publice, etc.-.
&onstituia nu folosete niciodat e%presia 5autoriti publice de stat6 sau
sintagma 5organe de stat6, n sc8imb art. "11 se refer la 5instituiile prevzute
n *onstituie6 fiind avute n vedere cele mai importante autoriti publice.
! /# No$iunea de administra$ie pu)lic* potri%it Constitu$iei Rom.niei
>itlul al )))-lea din &onstituie ,%utoritile publice- cuprinde urmtoarele
capitole9 ). ParlamentulC )). Preedintele 7omnieiC ))). ;uvernul 7omnieiC )?.
7aporturile Parlamentului cu ;uvernul, ?. %dministraia publicC ?). +utoritatea
*udectoreasc.
+ceast structur i terminologie ridic problema de a ti dac administraia
public se circumscrie doar la autoritile avute n vedere n capitolul / al 0itlului
111 din *onstituie sau e%ist administraie public att n sens funcional ct i n
sens organic, i n afara acestor prevederi.
+naliza sensului reglementrii evideniaz delimitarea pe care legiuitorul
constituant a urmrit s o fac ntre executiv i administrativ, mai precis ntre
zona preponderent politic a executivului i zona tehnico-administrativ a
acestuia. %utoritile administraiei publice evocate n capitolul / nu sunt
singurele autoriti publice care fac administraie public, dar ele fac numai
administraie public, la nivel central i local, i nu jocuri politice6.
!in necesiti redacionale a fost inclus i instituia prefectului, care
reprezint o autoritate de tutel administrativ.
u doar din modul de sistematizare dar i din formulrile unor te%te rezult c
sfera administraiei publice este mai mare dect sfera de activitate a
autoritilor publice reglementate n cap# - al titlului ... din (onstituie#
+stfel, din formularea art.""" din &onstituie rezult c i ;uvernul este
5organ al administraiei publice6.
n plus, Preedintele 7omniei are prevzute atribuii de natur administrativ
cum ar fi9 aprarea rii, asigurarea ordinii publice etc., de unde concluzia c
'reedintele este i autoritate a administraiei publice, mai precis a administraiei
de stat.
n ce privete formularea de la art.12 ,dreptul persoanei vtmate de o
autoritate public- se las s se neleag c actele administrative eman de la
orice autoritate public, aspect ce presupune o discuie special.
! 0# Sfera administra$iei pu)lice potri%it art# 02 din Constitu$ia Rom.niei
+rt.12 din &onstituia 7omniei republicat ,fostul art./0, nainte de revizuire-
consacr un drept tradiional - dreptul celui vtmat ntr$un drept al su de
o autoritate public, care alturi de dreptul de petiionare prevzut la articolul
anterior din &onstituie formeaz categoria drepturilor#garanii$
&onform art.12 alin." din &onstituie, astfel cum acesta a fost revizuit,
5persoana vtmat ntr#un drept al su ori ntr$un interes legitim, de o
autoritate public, printr#un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul
legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau
a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei.6
Ba alin.2 se specific9 5condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc
prin lege organic.6
n sfrit, conform alin.:, astfel cum acesta a fost revizuit, 5statul rspunde
patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. +spunderea
statului este stabilit n condiiile legii i nu nltur rspunderea
magistrailor care i$au exercitat funcia cu rea$credin sau grav
neglijen$6
+rt.12 din &onstituie reprezint deci fundamentul constituional al aprrii
cetenilor fa de abuzurile autoritilor publice, i implicit al rspunderii
acestora pentru pagubele produse cetenilor$
>e%tul art.12 are n vedere dou categorii de acte *uridice pre*udiciabile ale
autoritilor publice9 actele administrative, pe de-o parte i actele jurisdicionale,
pe de alt parte.
n prima categorie intr toate actele administrative emise de autoritile
publice, cu e%cepiile i limitrile stabilite prin lege organic, pe cnd cea de-a
doua categorie are n vedere rspunderea statului pentru prejudiciile cauzate prin
orice eroare judiciar, noua formulare e%tinznd vec8ea dispoziie ce viza doar
actele *urisdicionale rezultate din 5procese penale6. Aai mult, se d posibilitatea
unei aciuni n regres a statului mpotriva *udectorilor care i#au exercitat funcia
cu rea#credin sau grav neglijen$
!in analiza art.12 alin." constatm c, legiuitorul constituant a avut n vedere
nu doar actele administrative emise de autoritile administraiei publice din sfera
puterii executive, ci i actele administrative emise de alte autoriti publice din
sfera celorlalte dou puteri ,legislativ i *udectoreasc- sau cu atribuii de
control, prevzute sau nu n &onstituie.
!ei autoritatea legiuitoare are drept principal activitate, adoptarea de legi,
iar autoritatea *udectoreasc urmrete n principal, la sesizare, soluionarea
litigiilor aprute n societate, structurile administrative ale 'arlamentului sau
conductorii instanelor de judecat pot emite la rndul lor, ca o activitate
subsidiar activitii lor fundamentale, i acte administrative, susceptibile de a
putea fi atacate n instana de contencios administrativ.
n practica administrativ se ntlnesc adeseori situaii n care o autoritate
public fie refuz nejustificat s rspund la o cerere, fie ntrzie cu
rspunsul ,tardivitate-, fie nu rspunde de loc ,tcerea administraiei-. >oate
aceste cazuri sunt asimilate actului administrativ, putnd fi atacate n
instana de contencios administrativ.
n identificarea autoritilor publice competente s emit acte administrative
susceptibile de control n contencios administrativ, trebuie fcut distincie ntre
administraia public realizat de structuri statale sau locale, conduse sau tutelate
de eful .tatului sau ;uvern i activitatea administrativ desfurat de celelalte
autoriti publice cum ar fi9 Parlamentul, instanele *udectoreti, &urtea
&onstituional, +vocatul Poporului.
Prima evoc un fapt administrativ de sorginte politic ,fapt administrativ
politico-statal-, cea de-a doua evoc un fapt administrativ ce mijlocete
realizarea competenei ,fapt administrativ-mi*loc-.
Aai mult dect att n *urispruden s-a admis c instana este competent s
*udece c8iar i actele emise de unele structuri cu caracter privat care satisfac un
interes public, cum ar fi de pild, =niunea +vocailor din 7omnia.
Este c8iar sensul n care actuala lege a contenciosului administrativ, Begea
nr.11/D2$$/ definete n art.2 consacrat semnificaiei unor termeni, noiunea de
autoritate public i anume9 orice organ de stat sau al unitilor administrativ#
teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui
interes public2 sunt asimilate autoritilor publice, n sensul legii, persoanele
juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public
sau sunt autorizate s presteze un serviciu public, n regim de putere public$
+stfel, dei art.12 alin." din &onstituie folosete e%presia generic de act
administrativ, te%tul are n vedere de fapt, trei tipuri de acte administrative9
- acte administrative ale autoritilor administraiei publice care
realizeaz funcia executiv a statuluiC
- acte administrative emise de alte autoriti publice nvestite cu
prerogative de putere public, care realizeaz o anumit activitate
fundamental dar n subsidiar acesteia pot desfura i aciuni de natur
administrativC
- acte administrative emise de structuri organizatorice cu caracter privat
care sunt asimilate autoritilor publice deoarece exercit atribuii de
putere public, pentru realizarea unui interes public.
! 1# Defini$ia (i tr*s*turile administra$iei pu)lice
!up cum am precizat de*a, noiunea de administraie public n sens formal
organic, evoc o serie de autoriti publice, iar n sens material#funcional, evoc
acte *uridice i operaiuni materiale prin care se pune n aplicare legea.
ntr-o definiie global, administraia public reprezint ansamblul
activitilor 'reedintelui, ,uvernului, autoritilor administrative
autonome centrale, autoritilor administrative autonome locale i, dup
caz, structurilor subordonate acestora, prin care, n regim de putere
public se aduc la ndeplinire legile sau, n limitele legii se presteaz
servicii publice#
!in aceast definiie se desprind urmtoarele trsturi9
- este o activitate realizat n principal de autoriti executive i administrative pe
care le numim autoriti ale administraiei publiceC
- este o activitate de aducere la ndeplinire a legii sau dup caz, de organizare
sau realizare efectiv a serviciilor publiceC
- este o activitate ce se realizeaz n regim de putere public, prin intermediul
prerogativelor constituionale sau legale ce fac s prevaleze interesul public.
+dministraia public este o specie a activitii publice, o form a vieii publice.
n prezent, doctrina utilizeaz noiunea de e%ecutiv pentru a evoca
activitatea public care nu este nici legiferare i nici justiie, realizat de
autoriti cu caracter constituional i cu origine politic, care
impulsioneaz administraia formnd de fapt conducerea acesteia.
+dministraia public nu mai este form de realizare a puterii de stat ca n
dreptul socialist, deoarece nu doar statul este persoan moral de drept public, ci
i unitile administrativ-teritoriale.
%utoritile care realizeaz administraia public sunt9
- cei doi efi ai executivului ,Preedintele 7omniei i ;uvernul, n frunte cu
primul-ministru-C
- ministerele i alte organe centrale de specialitate subordonate
,uvernuluiC
- autoritile administrative autonome ,organele centrale de specialitate care
nu sunt n subordinea ;uvernului-C
- instituiile bugetare, regiile autonome i companiile naionale
subordonate ministerelorC
- instituiile bugetare, regiile autonome i companiile naionale
subordonate organelor centrale autonomeC
- prefectul ,administraie de stat n teritoriu-C
- serviciile deconcentrate ale ministerelorC
$autoritiile administrative autonome locale ,consiliul *udeean,
preedintele consiliului *udeean, consiliul local i primarul-C
-instituiile bugetare i regiile autonome de interes local subordonate
organic sau funcional consiliului judeean sau local.
Potrivit art.""3 din &onstituia republicat, ministerele se pot organiza
numai n subordinea ,uvernului, iar organele centrale de specialitate se
pot organiza/ n subordinea ,uvernului sau n subordinea ministerelor ori
ca autoriti administrative autonome#
&onstituia 7omniei nu admite constituirea de 5organe administrative nici n
subordinea6, nici pe lng Preedintele 7omniei.
"ubordonarea administrativ n sens organic presupune9 dreptul de organizare
a activitii autoritii inferioareC dreptul de a#i transmite instruciuni obligatoriiC
dreptul de supraveghere general a activitiiC dreptul de numire a
conductorilorC dreptul de tragere la rspundere i dreptul de control al activitii
cu posibilitatea de anulare a actelor.
Capitolul II
Dreptul aplica)il administra$iei pu)lice
!"# 2)iectul dreptului administrati%
!iscuiile cu privire la coninutul i sfera administraiei publice nu pot fi
separate de cele care privesc obiectul dreptului administrativ.
n doctrina postbelic s-au formulat mai multe puncte de vedere n aceast
problem care permit delimitarea a trei teorii.
>eza unicitii susine c dreptul administrativ este singura ramur de drept
aplicabil administraiei publice.
>eza dublei naturi juridice conduce la concluzia c, dreptul administrativ se
aplic administraiei publice alturi de norme aparinnd altor ramuri de drept$
>eza subsidiaritii consider c dreptul administrativ se aplic nu doar
activitilor desfurate de autoritile administraiei publice, ci i aciunilor de
natur administrativ realizate de alte autoriti publice.
3biectul dreptului administrativ este privit ntr-o opinie, fa de regimul
constituional actual ca fiind constituit din acel grup de norme *uridice care
reglementeaz anumite relaii sociale din sfera de administrare a treburilor
statului i unitilor administrativ-teritoriale e%ercitate prin autoritile lor, alte
categorii de relaii sociale din aceeai sfer fiind reglementate prin norme *uridice
din cadrul altor ramuri de drept ,dreptul constituional, dreptul civil, dreptul
financiar etc.-.
&u alte cuvinte, normele dreptului administrativ se aplic administraiei publice
i mpreun cu alte norme juridice, aparinnd altor ramuri de drept.
.e apreciaz c trebuie fcut distincia dup cum normele dreptului
administrativ se intersecteaz cu normele altor ramuri ale dreptului
public, respectiv cu normele altor ramuri ale dreptului privat.
Pentru a defini obiectul de reglementare al dreptului administrativ sunt
identificate deci dou situaii9 reglementarea relaiilor sociale din sfera
administraiei publice mpreun cu alte ramuri ale dreptului public i
reglementarea relaiilor sociale din sfera administraiei publice mpreun cu alte
ramuri ale dreptului privat.
n ce privete reglementarea relaiilor sociale din sfera administraiei publice
mpreun cu alte ramuri ale dreptului public pot fi identificate trei ipoteze.
n primul rnd este vorba despre raporturile reglementate de dreptul
administrativ subsecvent altei ramuri de drept public, cum ar fi dreptul
constituional$
+stfel, n dreptul constituional domin teza dublei naturi juridice a unor
raporturi sociale ce pornete de la ideea c toate relaiile sociale reglementate de
normele constituionale sunt raporturi de drept constituional, calitate ce nu
e%clude ci dimpotriv ngduie calificarea unor raporturi *uridice i din perspectiva
altor ramuri ale dreptului, cum este spre e%emplu, dreptul administrativ.
Prin urmare, dispoziiile din &onstituie care se refer la ;uvern, administraie
public central de specialitate sau local, contencios administrativ, funcie
public etc. au o dubl natur *uridic, de drept constituional i n subsidiar, de
drept administrativ.
&um izvorul formal principal al dreptului constituional este &onstituia, iar
aceasta aflndu-se la vrful ar8itecturii sistemului actelor *uridice din ara noastr
implic stricta i necondiionata conformitate a tuturor normelor dreptului cu
dispoziiile ei, dreptul constituional se constituie ca factor structurant al ntregului
sistem de drept, reclamnd la rndul su, stricta i necondiionata conformitate a
tuturor normelor ce alctuiesc toate celelalte ramuri ale dreptului cu normele
dreptului constituional.
n al doilea rnd, poate fi vorba despre raporturi reglementate de dreptul
administrativ ca drept comun altor ramuri ale dreptului, cum ar fi de pild,
dreptul financiar, dreptul funciar, dreptul urbanismului etc. n aceast ipotez
dreptul administrativ are rol de factor structurant, determinant n raport cu
celelalte ramuri ale dreptului. =n asemenea rol de drept comun i revine dreptului
administrativ datorit desprinderii n timp a unor instituii ale sale n veritabile
ramuri ale dreptului, ca urmare a evoluiei sale tot mai diversificate, efect firesc al
creterii sarcinilor administraiei publice.
n al treilea rnd, poate fi vorba despre raporturi reglementate de dreptul
administrativ n colaborare cu alte ramuri ale dreptului, cum ar fi dreptul
internaional public, etc. 7elaiile e%terne ale unui stat neputnd fi scoase din
sfera administraiei publice, dreptul administrativ reglementeaz 5administraia
exterioar6 n cooperare cu dreptul internaional public.
!eoarece art. 2$ alin.,2- din &onstituia republicat consacr prioritatea
reglementrilor internaionale n raport cu reglementrile interne n materia
drepturilor omului, cu excepia cazului n care (onstituia sau legile interne
conin dispoziii mai favorabile, potrivit legii de revizuire, rezult c n acest
domeniu, normele dreptului internaional public au preeminen fa de normele
interne ale dreptului administrativ, fiind vorba despre un raport de subsecven
ntre dreptul administrativ i dreptul internaional public.
n ce privete reglementarea relaiilor sociale din sfera administraiei publice
mpreun cu alte ramuri ale dreptului privat trebuie precizat c n aceast
situaie, dreptul administrativ are rol de factor structurant, fiind vorba n egal
msur de acceptarea tezei dublei naturi *uridice a raporturilor care apar n sfera
administraiei publice.
+stfel, regimurile *uridice de drept civil, dreptul familiei etc. ntregesc
reglementrile referitoare la competena autoritilor administraiei publice,
aflndu-se cel mai adesea ntr-un raport de subsecven fa de normele
dreptului administrativ.
Pe de alt parte, dreptul administrativ are ca obiect de reglementare i acel
5fascicol6 de relaii sociale care garanteaz producerea efectelor de 5drept civil6,
instituind un sistem comple% de msuri de constrngere administrativ, cu sau
fr caracter sancionator.
n sfrit, mai distingem raporturile sociale ce fac obiectul administraiei
publice realizate de alte structuri organizatorice dect cele ale administraiei
publice, caz n care regimul administrativ e subsecvent altor regimuri *uridice.
! 2# Defini$ia (i tr*s*turile dreptului administrati%
.ub incidena normelor de drept administrativ intr dou categorii de raporturi
sociale i anume9 cele care privesc aplicarea legii i prestarea de servicii publice,
n limitele legii precum i cele care privesc soluionarea litigiilor dintre autoritile
administraiei publice ,autoritile publice n general- i cei vtmai n drepturile
lor recunoscute de lege sau chiar n interesele lor legitime ,administraie
contencioas-.
Dreptul administrativ poate fi definit ca ramura dreptului public care
reglementeaz relaiile sociale din sfera administraiei publice precum i pe cele
de natur conflictual dintre autoritile publice sau persoanele juridice de drept
privat care exercit atribuii de putere public, pentru realizarea unui interes
public, asimilate autoritilor publice, pe de-o parte i cei vtmai n drepturile
lor prin acte administrative ale acestor autoriti, pe de alt parte$
n ce privete trsturile dreptului administrativ, n absena unei poziii
comune, vom reine urmtoarele caracteristici fundamentale9
n primul rnd, dreptul administrativ este calificat n mod unanim ca fiind o
ramur a dreptului public i implicit a sistemului unitar al dreptului romn. Pe
linia de idei dezvoltat n doctrina interbelic, dreptul administrativ este privit i
de o parte a doctrinei actuale, ca o ramur de drept relativ tnr comparativ cu
dreptul civil sau cu dreptul penal.
n al doilea rnd, dreptul administrativ este dominat de principiul legalitii,
n sensul c, activitatea autoritilor administraiei publice se desfoar pe baza
legilor i n conformitate cu acestea, urmrindu-se n principal, punerea lor n
aplicare.
n al treilea rnd, dreptul administrativ se caracterizeaz prin existena unui
ansamblu de reguli specifice activitilor administrative, distincte de cele
care reglementeaz raporturile dintre particulari, constituind regimul *uridic
administrativ, ce deosebete dreptul administrativ de dreptul privat, mai ales de
dreptul civil. &u alte cuvinte, ansamblul normelor juridice care reglementeaz
relaiile sociale ce formeaz obiectul administraiei publice reprezint dreptul
aplicabil administraiei publice!$
n principiu, problemele care apar n activitatea administrativ difer de
problemele nscute din raporturile aprute ntre particulari, tocmai datorit
prerogativelor de putere public ce revin autoritilor administraiei publice.
+stfel, e%ist o te8nic *uridic de aciune proprie administraiei publice att n
ce privete emiterea actelor administrative ct i n ce privete ncheierea unor
contracte administrative cu particularii, supuse unui regim *uridic diferit de cel
aplicabil contractelor civile sau comerciale.
!e asemenea, organizarea i funcionarea serviciilor publice sunt stabilite
unilateral de autoritile administraiei publice.
n al patrulea rnd, normele dreptului administrativ sunt mai mobile fa de
normele dreptului privat, aspect ce decurge din specificul activitii administrative
i din transformrile rapide care au loc n administraie.
Prin sfera larg a domeniilor reglementate, crora trebuie s li se aduc norme
de perfecionare, dreptul administrativ are un pronunat caracter de mobilitate,
constnd n faptul c normele sale se nlocuiesc sau se modific destul de repede
dup adoptarea lor. Este fenomenul cunoscut n prezent sub denumirea de inflaie
legislativ.
n al cincilea rnd, n dreptul administrativ, interesul public are prioritate
fa de interesul particular, pornindu-se de la ideea c, n statul de drept,
interesele statului sunt ale colectivitii, deci trebuie s fie prioritare n raport cu
cele ale individului. >ocmai datorit acestei poziii a administraiei publice fa de
ceteni, &onstituia a instituit prin art.1" i 12 aa-numitele drepturi garanii.
! -# I3%oarele scrise ale dreptului administrati%
+naliza izvoarelor dreptului n teoria general a dreptului a pus n lumin dou
categorii de accepiuni ale acestei noiuni9 izvor de drept n sens material i
izvor de drept n sens formal.
.zvoarele materiale ale dreptului, denumite i izvoare reale sunt concepute
ca adevrate 5dat6-uri ale dreptului, realiti e%terioare acestuia, care determin
aciunea legiuitorului sau dau natere unor reguli izvorte din necesitile
practice.
.zvoarele materiale reprezint condiiile sociale care determin adoptarea
unor norme juridice. Pentru ca o regul de conduit s devin obligatorie pentru
cei crora li se adreseaz, este nevoie ca acea regul s capete o form *uridic,
prin care voina guvernanilor s devin voin de stat, obligatorie pentru membrii
societii, pentru a putea s intervin n caz de nevoie fora de constrngere a
statului. +ici intervin izvoarele formale ale dreptului. +cestea reprezint actele
normative adoptate sau emise de ctre autoritile publice competente, acte ce
conin norme *uridice, reguli de conduit obligatorii, imperative.
ntr-o formulare succint, izvoarele formale reprezint formele juridice de
exprimare a voinei guvernanilor.
!octrina occidental face n mod obinuit distincie ntre izvoarele scrise
,&onstituie, legi, ordonane etc.- i izvoarele nescrise ,cutuma, *urisprudena,
principiile generale de drept-. n doctrina francez, izvoarele de drept reprezint
procedurile prin care se elaboreaz regulile de drept.
Prin urmare, putem defini izvoarele dreptului administrativ ca reprezentnd
formele n care se exprim normele dreptului administrativ care nasc,
modific sau sting raporturi de drept administrativ#
)zvoarele scrise prezint n epoca contemporan o determinare constituional,
&onstituia fiind primul dintre acestea.
n principiu, se admite ideea ordonrii i ierarhizrii izvoarelor scrise
avndu-se n vedere un sistem al normativitii juridice, ierarhizarea fcndu#se
dup fora juridic a actelor normative, neleas ca fora de a produce efecte
*uridice.
0ora juridic a unui izvor scris este dat de coninutul i caracterul
acestuia, determinate de natura i poziia autoritii publice de la care
eman actul respectiv.
n raport de autoritatea public de la care provin i implicit de fora lor *uridic
izvoarele scrise ale dreptului administrativ sunt9 *onstituia, legile
(constituionale, organice sau ordinare-, decretele#legi adoptate pn n mai
"##$, ordonanele &uvernului, hotrrile &uvernului, actele administraiei
ministeriale i extra#ministeriale indiferent de denumirea lor ,ordine, instruciuni,
precizri, circulare-, actele autoritilor administrative centrale autonome cum ar
fi Eanca aional a 7omniei, &onsiliul .uprem de +prare a Frii, indiferent de
denumirea lor ,circulare, precizri, 8otrri etc.-, ordinele prefecilor, hotrrile
consiliilor judeene, hotrrile consiliilor locale, dispoziiile preedintelui consiliului
judeean, dispoziiile primarilor.
(onstituia reprezint cel mai important izvor al dreptului administrativ
datorit caracterului de lege fundamental a statului, i deci forei *uridice
superioare a normelor de drept administrativ pe care le conine. &onstituia este
sursa direct sau indirect a tuturor prerogativelor de 5administraie public6.
>rebuie precizat ns c nu toate dispoziiile constituionale sunt izvoare ale
dreptului administrativ, ci doar cele care se refer spre e%emplu la organizarea i
funcionarea celor mai importante autoriti ale administraiei publice ,Preedinte,
;uvern, administraie ministerial i e%tra-ministerial, prefect, autoritile
administraiei publice locale-, cele care privesc drepturile i ndatoririle
fundamentale ale cetenilor a cror realizare revine administraiei publice,
normele care se refer la raporturile administraiei publice cu alte autoriti
publice precum i cu cetenii etc. +semenea norme constituionale au deci o
dubl natur juridic, de drept constituional i n subsidiar, de drept
administrativ.
)egile constituionale adic legile de revizuire a &onstituiei sunt izvor al
dreptului administrativ numai n msura n care au ca obiect de reglementare,
probleme din sfera acestei ramuri de drept.
)egile organice sunt legile ce pot fi adoptate doar n materiile e%pres
prevzute n &onstituie i sunt izvor al dreptului administrativ de asemenea n
msura n care reglementeaz raporturi de drept administrativ. E%emplificm cu
+egea nr$4567558 privind organizarea i funcionarea &uvernului i a ministerelor
cu modificrile i completrile ulterioare, +egea nr$78967558 privind administraia
public local republicat n 755:, +egea nr$8;;68444 privind statutul
funcionarilor publici republicat n 755: etc.
)egile ordinare ce reprezint regula n raport cu legile organice, putnd fi
adoptate n orice domeniu specific activitii de legiferare, adic de reglementare
primar a relaiilor sociale, sunt izvor al dreptului administrativ de asemenea
numai n msura n care reglementeaz relaii sociale ce fac obiectul
administraiei publice.
1rdonanele ,uvernului, simple sau de urgen, cu regimul lor specific
consacrat de art.""1 din &onstituie, acte normative cu fora *uridic egal cu a
legii, avnd o natur *uridic special pot fi calificate toate ca izvoare ale
dreptului administrativ dac avem n vedere organul emitent. +ceast calificare
nu e%clude ns posibilitatea ca ordonanele s fie i izvoare ale altor ramuri ale
dreptului, n funcie de obiectul lor de reglementare.
2otrrile ,uvernului, actele administraiei ministeriale i extra$
ministeriale, ale autoritilor administrative centrale autonome, ale
autoritilor administraiei publice locale i ale prefecilor constituie
izvoare ale dreptului administrativ numai n msura n care au caracter normativ.
*aracterul normativ este stabilit dup criteriul sferei de cuprindere, fiind vorba
despre acte administrative care se adreseaz tuturor, coninnd reguli generale i
impersonale, oricine putnd intra sub incidena lor la un moment dat.
Pot fi adoptate i acte administrative comune de ctre dou sau mai multe
ministere, spre e%emplu, care nu vor avea ns o for *uridic superioar celor
adoptate de o singur autoritate administrativ, dar care pot constitui la rndul
lor, izvoare ale dreptului administrativ dac au caracter normativ.
Ba actele normative enumerate mai sus, care constituie izvoare ale dreptului
administrativ cu precizrile aduse, unii autori adaug i decretele 'reedintelui
emise n baza art."$$ din &onstituia republicat, 5n msura n care acestea au
caracter normativ6. Este vorba n opinia acestor specialiti despre decretele
emise n e%ercitarea atribuiilor constituionale de declarare a mobilizrii generale
sau totale a forelor armate Gart.#2 alin.,2- din &onstituieH, decretele privind
msurile luate pentru respingerea unei agresiuni armate ndreptate mpotriva rii
Gart.#2 alin.,:- din &onstituieH precum i despre decretele prin care Preedintele
instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgen n ntreaga ar ori
n unele localiti Gart.#: alin.,"- din &onstituieH.
n ce ne privete considerm c, Preedintele nu ar putea lua decizii
fundamentale pentru soarta rii dect n fruntea &onsiliului .uprem de +prare a
Frii, n calitate de Preedinte al acestuia Gpotrivit art.#2 alin.,"- din &onstituieH,
decretele sale neavnd dect rolul de a face incidente 8otrrile colective ale
&onsiliului .uprem de +prare a Frii, i de fapt de a declana aplicarea cadrului
legal n materie.
n opinia noastr, decretele preedintelui emise n e%ercitarea atribuiilor
sale constituionale, nu pot fi dect acte administrative individuale, fr a
putea constitui deci izvoare ale dreptului administrativ$
n ansamblul actelor normative ce pot constitui izvoare ale dreptului
administrativ mai trebuie amintit c, n prezent mai sunt n vigoare, n foarte mic
msur ns, i acte normative adoptate naintea &onstituiei din "##", fie
anterior evenimentelor din decembrie "#0#, fie ulterior, pn la intrarea n
vigoare a actualei &onstituii, prin referendum naional, la 0 decembrie "##". Este
vorba despre legi ale <arii %dunri =aionale ,fosta autoritate legiuitoare-,
decrete ale *onsiliului de "tat ,fost organ al puterii de stat cu activitate
permanent- cu fora *uridic egal cu a legii, decrete prezideniale, hotrri ale
*onsiliului de <initri ,denumirea fostului ;uvern-. Pentru perioada de dup
decembrie "#0# i pn la intrarea n vigoare a &onstituiei din "##" au fost
adoptate de asemenea decrete$legi ,acte cu fora *uridic egal cu a legii,
adoptate pn la constituirea prin alegeri libere a noii autoriti legiuitoare cu rol
i de +dunare &onstituant- i decrete ale e%ecutivului de atunci, apoi legi,
8otrri de ;uvern etc.
>oate aceste acte *uridice reprezint izvoare ale dreptului administrativ n
msura n care reglementeaz n sfera acestuia i i pstreaz caracterul de acte
normative.
3ratatele i conveniile internaionale reprezint izvoare ale dreptului
administrativ numai cu ndeplinirea urmtoarelor trei condiii9 s fie de aplicaie
direct, nemijlocitC s fie ratificate conform dispoziiilor constituionale Gart.#"
alin.,"- din &onstituieHC s cuprind reglementri ale relaiilor sociale ce fac
obiectul dreptului administrativ.
Pentru a a*unge la concluzia de mai sus, doctrina actual s-a raportat la
dispoziiile art."" din &onstituie, conform cruia statul romn se oblig s
ndeplineasc ntocmai i cu bun#credin obligaiile ce#i revin din tratatele la
care este parte, tratatele ratificate de 'arlament, potrivit legii, fcnd parte din
dreptul intern$ n plus, potrivit alin.,:-, introdus prin +egea de revizuire, n anul
2$$:, 5n cazul n care un tratat la care +omnia urmeaz s devin parte
cuprinde dispoziii contrare (onstituiei, ratificarea lui poate avea loc
numai dup revizuirea (onstituiei.6
!in perspectiva calitii de membru cu drepturi depline la =niunea European,
de la " ianuarie 2$$@, a rii noastre vom reine c, potrivit doctrinei occidentale,
n ce privete dreptul comunitar, n mod indiscutabil, acesta a afectat ordonanarea
clasic a ierarhiei izvoarelor dreptului ,&onstituie, lege, act al e%ecutivului- pentru
toate statele membre.
u doar ordonanarea formal conine o nou surs, dreptul comunitar, el nsui
ierar8izat ntre dreptul originar ,tratatele- i dreptul derivat ,directivele,
regulamentele i deciziile- dar i raporturile reciproce ntre normele adoptate de
'arlament i cele adoptate la nivelul puterii executive sunt bulversate.
n fiecare din cele 2@ state membre ale =niunii Europene, ansamblul
dreptului comunitar este superior legii, cu att mai mult cu ct *urisdiciile
recunosc peste tot aceast superioritate, de a nltura norma naional contrar
unei norme direct aplicabile a dreptului comunitar, fie ea coninut n tratate,
regulamente sau directive comunitare.
!e altfel, aceasta este o e%igen avut n vedere nu doar de ctre statele
membre, ci c8iar i de ctre statele candidate la aderare, cum a fost i 7omnia
pn la " ianuarie 2$$@, o cerin esenial creia i s-a dat curs n ma*oritatea
cazurilor printr-o modificare e%pres a legilor fundamentale, n sensul asigurrii
compatibilizrii ordinii *uridice naionale cu principiile de baz ale =niunii Europene.
.emnificativ este, sub acest aspect, introducerea unui nou titlu n &onstituia
7omniei din "##", devenit titlul ?), cu ocazia revizuirii din 2$$:, sugestiv
denumit9 >1ntegrarea euro#atlantic!.
+rt."/0 din &onstituie reglementeaz mai multe aspecte referitoare la
integrarea 7omniei n =niunea European, ncepnd cu aderarea propriu-zis i
continund cu participarea 7omniei ca stat membru al =niunii Europene. Pentru
a marca importana pe care statul romn o acord aderrii la =niunea European,
normele constituionale au prevzut proceduri speciale de ratificare a tratatelor
fondatoare ale =niunii Europene, care derog de la dispoziiile art."" i 2$ din
&onstituie, de*a evocate.
! /# I3%oarele nescrise ale dreptului administrati%
n ce privete izvoarele nescrise ale dreptului administrativ, discuiile se
poart de regul n literatura de specialitate n legtur cu obiceiul (cutuma),
jurisprudena, principiile generale ale dreptului i doctrina.
1biceiul sau cutuma, ca regul de conduit nescris, s-a apreciat de ctre
unii autori, nu poate prin el nsui s fie izvor de drept, mai ales n epoca
modern, cnd dreptul s-a dezvoltat mult. El poate ns s suplineasc o
prevedere legal dac aceasta lipsete, i mai mult, ar putea fi totui izvor al
dreptului administrativ, atunci cnd legea ar permite, n anumite situaii,
utilizarea lui.
&u alte cuvinte, cutuma ca regul nescris, aplicat n mod repetat o perioad
de timp i acceptat ca avnd un caracter obligatoriu de ctre o colectivitate
uman, poate fi privit ca izvor de drept n anumite circumstane.
+stfel, putem considera c i n 7omnia, spre e%emplu, evoluia autonomiei
locale poate conduce la apariia unor reguli cutumiare, fiind vorba de practici
administrative mai ndelungate impuse de condiiile geografice, de gradul de
dispersie a locuitorilor, de ocupaia acestora, de srbtorile i obiceiurile
religioase etc. .pre e%emplu, oficierea cstoriilor civile de ctre primari c8iar n
zilele de duminic, fr a avea obligaii legale n acest sens.
*utuma este izvor al dreptului administrativ n cea mai mare parte a statelor
=niunii Europene. 'ie c este vorba de ri n care se aplic sistemul de common#
la?, fie c este vorba de ri continentale, cutuma are un loc limitat i este de
natur supletiv.
'rincipiile generale ale dreptului administrativ reprezint izvoare
importante ale acestei ramuri de drept. n doctrin a fost susinut necesitatea de
a se face distincie ntre acele principii care sunt prevzute n acte normative,
situaie n care c8iar acele acte normative sunt izvoare ale dreptului administrativ,
dup cum s-a menionat mai sus, i acele principii, care fr a fi prevzute e%pres
n vreun act normativ se dega* prin generalizare, cptnd valoarea unor izvoare
distincte de actele normative respective.
!e-a lungul vremii s-au format principii ale dreptului administrativ care au
dobndit valoarea unor veritabile izvoare impuse de drept, care sunt respectate n
administraia activ i sunt impuse acesteia de ctre instanele *udectoreti,
atunci cnd sunt nclcate. Regimul juridic al actelor administrative se spri*in n
bun parte pe principii de drept formulate de doctrina *uridic i aplicate n
practica instanelor de contencios administrativ care controleaz legalitatea
administraiei publice.
Ba nivelul =niunii Europene, &urtea European de <ustiie a definit un mare
numr de principii specifice administraiei publice, raportndu-se la principiile
generale ce se regsesc n legislaia aplicabil administraiei publice, comune
statelor membre i aflate ntr-un proces evolutiv. Aai precis, &urtea European de
<ustiie a recurs adesea la principiile generale de drept ale statelor membre,
aplicndu-le n profitul dreptului comunitar, din perspectiva dreptului comparat.
n ce privete caracterul de izvor al dreptului administrativ al jurisprudenei
instanelor de contencios administrativ, n doctrin nu s-a fundamentat pn
n prezent un punct de vedere comun, o poziie cristalizat.
n doctrina interbelic dei se considera c *urisprudena nu constituie un izvor
de drept, s-a susinut c instanele *udectoreti avnd dreptul de a interpreta
legea, n mod indirect o creeaz, cci nimeni nu contest rolul imens pe care-l
*oac *urisprudena n dezvoltarea dreptului.
n alte sisteme de drept, ca de e%emplu, dreptul anglo-sa%on, se consider n
mod tradiional c, practica *udiciar, aa-numitul precedent judiciar constituie
izvor de drept, fiind invocat ntotdeauna cnd apar probleme asemntoare sau
identice. &u alte cuvinte, *udectorul n pronunarea unei soluii ntr-o spe
determinat va ine ntotdeauna cont de poziia avut anterior, ntr-o cauz
asemntoare sau identic.
n realitate, analiza evoluiei jurisprudenei instanelor de contencios
administrativ i mai nou, a jurisprudenei instanelor de contencios constituional
a permis doctrinei occidentale contemporane s aprecieze c este vorba despre
noi izvoare ale dreptului administrativ.
!e altfel, conform unei opinii constant e%primate n doctrina francez, se
susine c apariia i dezvoltarea dreptului administrativ francez se bazeaz n
principal pe jurisprudena *onsiliului de "tat ,instana administrativ suprem
francez avnd i atribuii de avizare a proiectelor de acte normative-.
n ara noastr, n absena unei justiii administrative distincte ca n @rana, se
pune problema dac *urisprudena seciilor de contencios administrativ i fiscal
aparinnd instanelor *udectoreti prevzute de legislaia n materie ar putea
constitui un izvor al dreptului administrativ.
n msura n care se va forma o practic *udiciar bogat a acestor instane,
nu e%ist nici un motiv ca aceasta s nu se constituie cu timpul, ntr-un veritabil
izvor al dreptului administrativ.
n ce privete doctrina, c8iar dac sub aspect strict *uridic ea nu constituie
izvor al dreptului administrativ, n mod nendoielnic ea are un rol 8otrtor asupra
*urisprudenei, dar n timp i asupra evoluiei legislaiei. Este cunoscut faptul c,
dup "##$, n elaborarea unor acte normative fundamentale au fost reinute
multe din propunerile formulate de doctrin, dac ar fi doar s e%emplificm cu
actuala lege privind contenciosul administrativ$
! 0# Normele de drept administrati%
Aultitudinea i varietatea activitilor i a formelor de organizare a sistemului
administraiei publice, impun cu necesitate reglementarea *uridic. =ormele
juridice constituie o modalitate important de introducere a ordinii n organizarea
i funcionarea sistemului administraiei publice, oferind un criteriu obiectiv de
apreciere a conduitei oamenilor care realizeaz administraia public.
=ormele de drept administrativ sunt acele norme ce reglementeaz raporturile
sociale care apar ntre autoritile administraiei publice n realizarea sarcinilor
executive, ntre acestea i particulari$
ormele de drept administrativ sunt norme de conduit ale subiecilor care
particip, ntr-o form sau alta, la realizarea administraiei publice.
.ub aspectul structurii lor, la normele dreptului administrativ, ca la orice
norm *uridic, deosebim o structur intern, logico#juridic i o structur
e%tern, tehnico#juridic.
!in punct de vedere al structurii tehnico#juridice, normele dreptului
administrativ se e%prim n articole i alineate.
.ub aspectul structurii logico#juridice, norma de drept administrativ conine
trei elemente i anume9 ipoteza ,de regul, mai dezvoltat-, dispoziia ,de
regul, imperativ- precum i sanciunea.
.poteza normei de drept administrativ prevede mpre*urrile, condiiile n
care se aplic i subiectele la care se refer dispoziia ,ea poate conine spre
e%emplu, definiii, principii, nelesul unor termeni etc.-.
Dup modul de determinare, ipoteza poate fi absolut determinat, cnd sunt
precizate cu e%actitate mpre*urrile n care se aplic dispoziia ,competen
legat- sau relativ determinat, cnd sunt prevzute n general, mpre*urrile n
care se aplic norma, e%istena lor concret urmnd a fi stabilit de organul care
o aplic ,putere discreionar sau competen de apreciere-.
Dispoziia normei de drept administrativ indic conduita pe care trebuie s
o urmeze subiectele la care se refer, ce trebuie s fac sau s nu fac acestea.
Ea este n general categoric, imperativ deoarece relaiile sociale ce fac obiectul
reglementrii n dreptul administrativ se desfoar n procesul de realizare a
puterii publice.
!istingem ntre dispoziii cu caracter onerativ atunci cnd subiectele vizate
sunt obligate la o anumit conduit, dispoziii cu caracter prohibitiv ce conin
reguli de interzicere a unor aciuni ,spre e%., normele cu caracter contravenional-
i dispoziii cu caracter permisiv, atunci cnd se prevede facultatea de a aciona,
lsnd subiectelor de drept posibilitatea de a face sau a nu face ceva. &a i
ipoteza, aceasta poate fi absolut determinat sau relativ determinat$
Sanciunea normei de drept administrativ prevede urmrile ce decurg n
cazul nerespectrii normei, e%istnd situaii n care aceasta nu apare ns
prevzut e%pres.
.ub aspectul gradului de determinare, sanciunile de drept administrativ pot fi9
determinate, relativ determinate, alternative sau cumulative.
>rebuie fcut ns distincia ntre sanciune ca element al structurii logico#
juridice i sanciune ca element al rspunderii juridice din dreptul administrativ.
ntre acestea e%ist un raport de la ntreg la parte.
n ce privete clasificarea normelor de drept administrativ, acestea pot fi
mprite n mai multe categorii, avnd la baz diferite criterii.
+stfel, n doctrina postbelic au fost propuse mai multe criterii pentru
clasificarea normelor de drept administrativ, cum ar fi9 criteriul sectorului de
activitate, criteriul ramurii i domeniului activitii executive , identic pe fond cu
cel mai nainte menionat- sau criteriul obiectului de reglementare, respectiv al
sferei de cuprindere.
!up criteriul obiectului de reglementare au fost identificate urmtoarele
categorii de norme de drept administrativ9 norme organice ,cele care
reglementeaz nfiinarea, organizarea i funcionarea structurilor administrative-,
norme de drept material ,cele care reglementeaz drepturile i obligaiile unor
structuri administrative iDsau ale unor categorii de particulari- i norme de
drept procesual ,cele care reglementeaz aspecte procedurale n domeniul
contraveniilor-.
!e asemenea, dup criteriul sferei de cuprindere a normelor s-a delimitat
ntre9 norme generale, avnd o sfer larg de reglementare, norme speciale,
care reglementeaz o anumit grup de raporturi sociale, bine determinate i
norme excepionale, adoptate n cazuri de e%cepie, pentru a reglementa
situaii aprute n mod e%cepional.
&lasificarea normelor de drept dup criteriul sferei lor de cuprindere, s-a
apreciat n doctrin prezint importan n opera de interpretare i aplicare a lor.
.pre e%emplu, o norm special sau una e%cepional poate deroga de la normele
generale de acelai rang pentru c primele au fost adoptate sau emise pentru a
reglementa o situaie special sau una e%cepional.
n doctrina actual, n plus fa de aceste criterii i implicit clasificri
fundamentate de doctrina postbelic, a fost adugat i criteriul funciei dreptului
administrativ, care se realizeaz prin norma respectiv, potrivit cruia distingem
ntre9 norma organice, norme de structurare n sistem a altor categorii de norme
juridice, norme de garantare a aplicrii altor categorii de norme juridice, norme
de aprare a valorilor sociale cu caracter generic i norme de contencios
administrativ.
!up un alt criteriu, al specificului raporturilor sociale pe care le
reglementeaz, normele de drept administrativ pot fi9 norme care reglementeaz
organizarea i funcionarea autoritilor administraiei publice i raporturile dintre
ele, norme care au ca obiect raporturile dintre autoritile administraiei publice,
pe de#o parte, i persoane fizice i juridice, pe de alt parte, norme referitoare la
statutul funcionarului public, norme care reglementeaz rspunderea
administrativ, norme care reglementeaz controlul administrativ, norme care
reglementeaz instituia contenciosului administrativ i norme procesuale, care
reglementeaz principiile i procedura dup care se desfoar activitatea
autoritilor administraiei publice.
!up criteriul gradului de impunere a normelor sau caracterul dispoziiei, se
mai poate distinge ntre norme cu caracter imperativ, adic norme obligatorii
de e%ecutat sau de realizatC norme cu caracter prohibitiv, adic normele prin
care se interzic anumite fapte sau acte administrative i norme cu caracter
permisiv, prin care subiectelor raporturilor *uridice administrative li se permite s
fac sau s nu fac un anumit act sau fapt.
.emnificaia practic a acestor delimitri decurge din faptul c atunci cnd
e%ist mai multe norme *uridice care reglementeaz aceleai relaii sociale este
necesar o operaie de analiz a criteriilor ce fundamenteaz aplicarea unei
norme naintea alteia.
!ac ntr-un act normativ, normele de drept administrativ au valoare de drept
comun atunci ele se aplic naintea altor categorii de norme ce vizeaz aceeai
materie. !e asemenea, norma special este cea care se aplic n raport cu norma
general, iar norma de excepie se va aplica i n raport cu norma general i n
raport cu norma special.
! 1# Raporturile de drept administrati%
ntr-o formulare general, prin raporturi juridice nelegem relaiile sociale ce
se afl sub incidena normelor juridice. Prin urmare, nu orice relaie social este
reglementat de norme *uridice i nu poate fi conceput un raport *uridic n
absena normelor *uridice.
+aporturile de drept administrativ reprezint relaiile sociale care au
fost reglementate, direct sau indirect, adic prin intervenia unor fapte
juridice, de ctre normele dreptului administrativ#
&u alte cuvinte, raporturile de drept administrativ sunt relaii sociale ce se
formeaz, n principal, n legtur cu organizarea i exercitarea competenei
organelor administraiei publice, relaii sociale ce sunt supuse reglementrilor
normelor dreptului administrativ.
Ele se nasc, se modific sau se sting n condiiile prevzute de normele
dreptului administrativ. Pentru ca norma *uridic s acioneze, s se pun n
micare i s dea natere, s modifice sau s sting un raport de drept
administrativ este necesar s intervin ceva e%terior ei, un fapt de care nsi
norma *uridic leag aplicarea sa. Este vorba despre fapte juridice administrative,
ce pot fi independente de voina omului sau de aciuni ori inaciuni ale omului.
7aporturile de drept administrativ se caracterizeaz prin dou trsturi
eseniale.
n primul rnd, unul dintre subiecte este ntotdeauna un purttor al
autoritii publice, determinnd, n condiiile legii, un anumit comportament din
partea celuilalt subiect.
n al doilea rnd, este vorba de raporturi de putere care apar n sfera
relaiilor sociale, reglementate de dreptul administrativ.
Prima trstur urmrete s individualizeze raporturile de drept administrativ
fa de raporturile de drept civil, n care pot intra i autoriti ale administraiei
publice, autoriti publice sau structuri ne-statale, n timp ce prin cea de-a doua
trstur se urmrete delimitarea raporturilor de drept administrativ de celelalte
raporturi de drept public.
7aportul de drept administrativ se compune ca orice raport *uridic din trei
elemente9 subiecte, obiect i coninut.
7aportul de drept administrativ presupune e%istena a cel puin dou persoane,
denumite subiecte. n anumite raporturi, unul din subiecte este titular de
drepturi, iar cellalt este titular de obligaii, n timp ce n alte categorii de
raporturi de drept administrativ, ambele subiecte pot fi titulare att de drepturi
ct i de obligaii. "ubiectul titular de drepturi se numete subiect activ, iar
subiectul titular de obligaii se numete subiect pasiv.
!eoarece activitatea de administrare este realizat n principal de autoritile
administraiei publice, i n subsidiar de autoritile publice, cel puin unul din
subiectele raporturilor de drept administrativ este nvestit cu prerogative de
putere public.
>otodat, poate fi vorba i de o structur autorizat de o autoritate public s
presteze un serviciu public, alturi sau n locul unei autoriti a administraiei
publice.
3biectul raportului juridic este definit de regul ca reprezentnd o anumit
aciune sau conduit asupra creia sunt ndreptate drepturile i obligaiile prilor$
1biectul raporturilor de drept administrativ l constituie acele aciuni sau
inaciuni, ori fapte materiale care se realizeaz n sfera administraiei publice,
fiind prin natura lor foarte numeroase i diverse. )mportant este ca de acestea,
norma *uridic s lege naterea, modificarea sau stingerea unor drepturi i
obligaii din sfera administraiei publice.
(oninutul raporturilor de drept administrativ l formeaz totalitatea
drepturilor i obligaiilor ce revin subiectelor acestora.
3 particularitate a raporturilor de drept administrativ o constituie faptul c
e%ercitarea drepturilor autoritilor administraiei publice reprezint i o obligaie
a acestora, ele neputnd s decid singure dac le e%ercit sau nu.
n principiu, drepturile i obligaiile autoritilor administraiei publice nu pot fi
transmise sau cedate unei alte autoriti administrative, e%cepiile fiind stabilite
e%pres prin lege.
&omple%itatea administraiei publice, caracterizat printr-o e%trem diversitate
impune ca raporturile *uridice nscute din aplicarea normelor de drept
administrativ s fie foarte diverse.
4 prim categorie o reprezint raporturile care se formeaz n cadrul
administraiei publice, n special cu privire la organizarea i funcionarea
administraiei publice. Ele pot fi raporturi de subordonare, de colaborare i de
participare.
n cazul raporturilor de subordonare, unul din subiecte acioneaz ca o
autoritate ierar8ic superioar, avnd dreptul de a conduce, ndruma, controla i
anula actele emise de organul ierar8ic inferior i eventual de a-l sanciona pe cel
subordonat. n acest caz, subiectul supraordonat dispune cu privire la
comportamentul celuilalt subiect.
n cazul raporturilor de colaborare, subiectele raporturilor de drept
administrativ se afl pe aceeai poziie i acioneaz mpreun n vederea
realizrii unui scop comun. n aceast categorie de raporturi *uridice, subiectele
realizeaz acte de drept public sau de drept privat.
n cazul raporturilor de participare, subiecii particip la e%ercitarea unor
atribuii pe care legea le d n competena unui organism colegial, fa de care
subiecii se pot afla n raporturi de subordonare.
+ doua categorie mare de raporturi o reprezint raporturile care se
formeaz ntre un subiect ce aparine administraiei publice i unul din
afara acestui sistem.
n aceste situaii, subiectele din afara sistemului intr n raporturi *uridice cu
reprezentanii administraiei publice. Ii aceste raporturi pot fi9 de subordonare,
de colaborare i de participare.
n doctrin se apreciaz c, acest gen de raporturi ar fi cel mai rspndit, el
avnd ponderea cea mai ridicat n ansamblul raporturilor *uridice administrative.
=nii autori au identificat i categoria raporturilor juridice de utilizare a
serviciilor publice, n cadrul crora subiectele active acioneaz tot pe baza i n
e%ecutarea legii, dar n calitatea lor de servicii publice nfiinate pentru
desfurarea de activiti cu caracter de prestaie n vederea satisfacerii unor
necesiti de interes public.
!e asemenea mai poate fi adugat categoria raporturilor care privesc
soluionarea conflictelor juridice dintre o autoritate a administraiei
publice, sau c8iar o autoritate public, n general, i alte structuri
administrative sau particulari ,persoane fizice sau *uridice-, fiind vorba despre
raporturi de natur procesual.
! 4# Codificarea dreptului administrati% (i a procedurii administrati%e
!ezvoltarea unei practici administrative diversificate, nu de puine ori
contradictorii, a determinat specialitii n drept administrativ i tiina
administraiei s se pronune de-a lungul vremii n favoarea unei reglementri
unitare i sistematizate n ce privete procedura administrativ.
'r a nega dificultatea unui demers legislativ de asemenea anvergur,
datorat mai ales, varietii de aciuni specifice administraiei publice, dar n
egal msur dinamismului i mobilitii ce caracterizeaz n mod uzual, normele
dreptului public, necesitatea codificrii procedurii administrative rmne n
principiu, un obiectiv important al societii romneti actuale, concretizat
de*a n elaborarea unui proiect al unui (od de procedur administrativ.
Parado%al, doctrina interbelic a promovat un punct de vedere oarecum diferit,
considerndu-se c, un *od administrativ nu ar fi niciodat la curent cu legislaia
n vigoare din cauza modificrilor sau rennoirilor prea dese i prea repezi ale
legilor ce o alctuiesc.
+stfel, pornindu-se de la premisa c, un cod reprezint o reunire, ntr-o ordine
logic, a principiilor de drept, care reglementeaz o materie sau materii analoage,
n doctrina interbelic s-a apreciat c, o ncercare de codificare a unor materii
att de diferite cum sunt, cele privitoare la administraia local, la vmi, la poliia
vntoarei sau a pescuitului sau la poliia circulaiei etc., ar avea proporii
imense i ar fi ntr$o continu transformare#
!octrina postbelic romneasc s-a caracterizat dimpotriv pe poziia unei
susineri constante a necesitii codificrii, ns practica legiferrii s-a ndeprtat
tot mai mult de aceast idee.
n plus, observm c, n timp ce doctrina interbelic s-a referit de regul, la
ideea unui *od administrativ, doctrina postbelic ca i doctrina actual au n
vedere n primul rnd, un *od de procedur administrativ.
n doctrina postbelic, procedura administrativ a fost definit ca reprezentnd
totalitatea normelor juridice care reglementeaz forma n care se ndeplinete
ntreaga activitate a organelor administraiei de stat.
!ei denumit generic procedur administrativ, fr alt specificare, ea
reprezenta doar o parte a procedurii n cadrul aparatului administraiei de stat i
anume procedura administrativ necontencioas cuprinznd principiile i
regulile de emitere i e%ecutare a actelor administrative, spre deosebire de
procedura folosit pentru soluionarea de litigii de ctre organele de *urisdicie din
cadrul administraiei de stat, procedur administrativ contencioas,
asemntoare celei *udectoreti.
(odul de procedur administrativ trebuia s conin reguli privind
emiterea actelor administrative, formele necesare i condiiile ce trebuie
ndeplinite n vederea elaborrii i e%ecutrii unei decizii legale, n msur s
asigure realizarea drepturilor i intereselor cetenilor. !e asemenea, urmau s
fie enumerate principiile fundamentale ale administraiei publice, ca de e%emplu,
principiul legalitii, principiul contradictorialitii, principiul adevrului material,
principiul aprecierii autonome a probelor, principiul motivrii, principiul revocrii i
principiul limitrii recursului ierarhic.
n egal msur, n doctrina postbelic a fost subliniat i necesitatea
elaborrii unui (od administrativ care ar fi urmat9 s confere for *uridic
obligatorie procedeelor, metodelor i tehnicilor de conducere, organizare i
funcionare apreciate ca optime, s constituie o unificare sintetic a
reglementrilor n domeniu, ducnd la simplificarea tuturor actelor normative
privitoare la conducerea, organizarea i funcionarea organelor administraiei de
stat, s elimine paralelismele sau contradiciile din reglementrile n domeniu i
s utilizeze o terminologie unitar.
!octrina de dup "##$ a revenit la teza necesitii codificrii normelor de
drept administrativ, pornindu-se de la premisa c, o administraie public,
modern, civilizat, ntr#un stat de drept, democratic i social ar trebui s fie
nainte de toate o administraie public transparent, transparen de neconceput
n absena unor norme clare, pe ct posibil unitare, cunoscute de toat lumea.
Pe linia de gndire promovat de specialitii din perioada interbelic,
codificarea dreptului administrativ este privit ns ca o operaiune dificil,
datorit numrului mare i diversificat de norme ce alctuiesc aceast ramur a
dreptului, precum i mai cu seam mobilitii lor permanente.
!intr-o alt perspectiv, n conte%tul analizei procedurii actelor administrative,
este pus n discuie necesitatea codificrii procedurii administrative,
pornind de la premisa c, n activitatea e%ecutiv, alturi de normele materiale,
un rol important l au i normele de procedur.
'rocedura administrativ poate fi contencioas sau necontencioas, dup cum
urmrete sau nu soluionarea unei situaii conflictuale.
'rocedura administrativ necontencioas cuprinde de regul, principiile
fundamentale specifice administraiei publice precum i regulile de elaborare i
executare a actelor administrative, ca forme principale de activitate a autoritilor
administraiei publice.
'rocedura administrativ contencioas se refer la controlul jurisdicional
asupra administraiei, e%ercitat fie prin autoritile cu atribuii administrativ-
*urisdicionale, ce fac parte din administraia activ, fie prin instanele specializate
ce fac parte din structura puterii *udectoreti, adic ceea ce n mod tradiional,
regsim sub conceptul de contencios administrativ. !eoarece pentru aceast
important instituie a dreptului administrativ, e%ist n principiu reglementri
speciale, care se completeaz cu regulile procedurii civile, n doctrina de drept
public contemporan, sintagma procedura administrativ este adesea utilizat cu
referire la principiile i regulile aplicabile administraiei active$
%doptarea unui astfel de cod ar permite n timp, orientarea i raionalizarea
activitii autoritilor nvestite cu prerogative de putere public, dar mai ales, ar
contribui la prote*area cetenilor mpotriva arbitrariului administrativ, rezumnd
legislativ problemele fundamentale ale dreptului administrativ contemporan. Este
vorba despre aspecte precum9 supunerea administraiei legalitii, regimul actelor
administrative i n egal msur, garaniile acordate celor administrai.
&odificarea procedurii administrative i-ar dovedi utilitatea, coerena i
accesibilitatea i n raport cu cetenii, cei care se impune a fi prote*ai mpotriva
arbitrariului administraiei.
Prin coninutul su, o astfel de reglementare ar trebui s rspund necesitilor
izvorte din practica administrativ, ea urmnd s stabileasc cu prioritate nu
doar formalitile care stau la baza emiterii actelor administrative, ct mai ales,
regimul juridic aplicabil acestor acte, cu alte cuvinte, aspectele legate de forma
lor, efectele produse, punerea lor n executare, viciile lor precum i modalitile
de contestare.
"implificarea, sistematizarea, normalizarea i unificarea activitii
administraiei publice reprezint cele mai puternice argumente care s-ar afla la
baza codificrii administrative.
n plus, o asemenea reglementare ar trebui s conduc la eliminarea oricror
paralelisme sau contradicii ntre actele normative n domeniu$
>otodat, n timp, codificarea procedurii administrative ar permite utilizarea
unei terminologii unitare, ntreaga activitate n administraia public fiind
caracterizat printr-o mare varietate de noiuni.
! 8# Sinte3* a e%olu$iei doctrinei administrati%e rom.ne(ti# 5oc (i rol ,n
mi(carea de idei contemporan*
Itiina dreptului administrativ romnesc se formeaz n secolul al ()(-lea,
cursurile de drept administrativ fiind introduse prin +egea asupra instruciunii a
'rincipatelor Anite din 8;BC, nu numai n nvmntul superior *uridic dar i ca
materie de cultur general n nvmntul secundar, respectiv elementar.
=rmare a msurilor luate de !omnul Aoldovei, ;rigore ;8ica, s-a ntocmit, de
ctre o comisie, un <anual %dministrativ al 'rincipatului <oldovei, care cuprinde
legile administrative de la "0:2 pn la "011.
4 dat cu formarea =niversitii din Eucureti ,"03/- i implicit a 'acultii de
drept identificm o disciplin unic 5Drept public i drept administrativ6.
.-ar prea c anul "0@1 reprezint anul n care Dreptul administrativ i-a
ctigat autonomia ca tiin de sine-stttoare, fiind vorba despre anul apariiei
primei lucrri consacrat n ntregime acestei discipline i intitulat c8iar Dreptul
administrativ romn aparinnd lui ,iorgie &lexandrescu$4rechea i publicat
la )ai. Ea grupeaz materia n dou pri i anume9 ). 'rincipii generale i )).
Despre ierarhia i corpii administrativi ,adic funcionarii din administraia public
central i local-.
+ urmat a doua lucrare cu titlul ,lemente de drept administrativ, aprut n
anul "00", aparinnd lui (ristodul Suliotis, cu o valoare tiinific mai redus.
+ treia n ordinea apariiei, dar cea mai valoroas din punct de vedere tiinific
i didactic o reprezint volumul al treilea al cursului de !rept public, intitulat
Drept administrativ, aparinnd profesorului (onstantin Dissescu, primul mare
specialist n domeniu, lucrare aprut la Eucureti, n anul "0#", coninnd dou
pri9 'ersoanele administrative i <ateriile administrative.
n ordine cronologic pot fi identificate apoi urmtoarele lucrri mai
importante9 Drept administrativ romn, autor &urel 1nciul ,?iena, "#$$, lucrare
scris sub influena colii germane, avnd dou pri, o parte general i o parte
special-C 0ratat de drept administrativ, vol.) i )), autor 'aul egulescu, ediia
a )-a, "#$/, ediia a ))-a, "#$3, pentru ca apoi s apar vol.), ediia a )))-a, n
"#21 i vol.) ediia a )?-a, n "#:/, iar vol.)), ediia a )))-a, n "#:$, toate la
EucuretiC =oiuni de drept administrativ, autor &nibal 3eodorescu, Eucureti,
"#"2C 0ratat de drept administrativ, autor &nibal 3eodorescu, vol. ), ediia a
)))-a, "#2# i vol. )), ediia a )?-a, "#:1, ambele la EucuretiC Drept
administrativ romn, autor -ictor 1nior, ediia a )-a aprut n "#2: i ediia a
))-a aprut n "#:$, ambele la &lu*C 0ratat de drept administrativ romn, autor
5arin -raru, Eucureti, "#20C *rast Diti 3arangul, 0ratat de drept
administrativ, &ernui, "#//. Este o enumerare e%emplificativ a celor mai
apreciai specialiti ai timpului, crora li se mai pot aduga nume de rezonan
precum9 (onstantin +arincescu, 6ean -ermeulen, .on ,ruia i alii.
!e altfel, n perioada "#2/-"#//, prof. (onstantin +arincescu a realizat o
cercetare tiinific a dreptului administrativ, n special n cadrul cursurilor de
doctorat. Bucrarea clasic n materie, model de cercetare monografic a unei
instituii *uridice, *ontenciosul administrativ romn, elaborat de acesta, a
reprezentat cea mai important contribuie n teoretizarea i construirea unui
sistem al contenciosului administrativ.
n ce privete contribuia legislaiei la fundamentarea dreptului administrativ,
reglementri n domeniul +dministraiei .tatului au e%istat n ara noastr c8iar
nainte de constituirea disciplinei tiinifice a dreptului administrativ.
+stfel, poate cel mai important moment l-a constituit nfiinarea printr-o lege
din anul "81/, a (onsiliului de Stat, ca organ consultativ al &uvernului.
*onsiliul de "tat avea i atribuii de contencios administrativ, legea sa organic
stabilind e%pres dreptul particularilor i al persoanelor *uridice vtmate n
interesele lor de a aciona n contencios administrativ mpotriva hotrrilor
minitrilor date cu exces de putere i cu clcarea legilor i regulamentelor,
hotrrilor sau actelor de executare ale prefecilor sau altor ageni administrativi,
date cu clcarea de legi i regulamente, hotrrile comisiilor de lucrri publice.
!e asemenea, &onsiliul de .tat era competent s *udece toate litigiile care i
erau deferite de anumite legi.
n plus, e%ercita i un contencios de interpretare, deoarece potrivit legii sale
organice, particularii se puteau adresa direct &onsiliului de .tat pentru a cere
interpretarea unui decret, regulament sau ordonan dat n materie
administrativ, prin care se aducea atingere intereselor lor.
!in pcate, dup doar doi ani de funcionare, &onsiliul de .tat a fost desfiinat
prin &onstituia din "033, particularii fiind astfel lipsii de o instan *urisdicional
n conflictele lor cu +dministraia .tatului, care s reprime abuzul i arbitrariul
administrativ.
n strns legtur cu tiina dreptului administrativ s-a dezvoltat de regul,
de ctre aceiai autori, i tiina administraiei. +a cum putem vorbi despre
Dcoala romneasc interbelic de drept public, tot aa putem vorbi despre
Dcoala romneasc interbelic de tiina administraiei, conductorul ei fiind
profesorul de talie european, 'aul egulescu.
+stfel, s-au conturat dou tiine9 Dtiina Dreptului administrativ i Dtiina
administraiei, ca dou tiine distincte, dar aflate n interdependen, ntruct
ambele au ca obiect comun de cercetare, administraia public.
&u toate c i una i cealalt cerceteaz administraia public, ele sunt totui
distincte ca discipline, deoarece fiecare o cerceteaz sub diferite aspecte, tiina
dreptului administrativ o cerceteaz sub aspect *uridic, al normelor *uridice
aplicabile n administraia public iar tiina administraiei o cerceteaz i sub alte
aspecte ale sale, de ordin economic, sociologic, te8nic etc.
Primul autor romn care face referire la obiectul tiinei administraiei i la
delimitarea acesteia fa de tiina dreptului administrativ a fost profesorul
(onstantin Dissescu, n opinia cruia9 Dtiina administraiei stabilete principiile
raionalizrii administraiei de stat2 ea are caracter dinamic, fiind n permanent
evoluie i cutnd soluii noi pentru viitor, precum i un caracter larg, cercetnd
diferite domenii de activitate social, pe cnd dreptul administrativ formeaz
numai o parte a tiinei administraiei.
n opinia profesorului 'aul egulescu, continuatorul lui !issescu, tiina
administraiei se ocup cu organizarea diferitelor autoriti administrative, cu
atribuiile i modul lor de funcionare, cu ierarhia. Ea are un caracter practic,
tinznd s formeze administratori, pe ct vreme, dreptul administrativ este
totalitatea regulilor dup care se e%ercit aceast activitate, el 5guverneaz
drepturile i datoriile reciproce ale administraiei i ale administratorilor6.
=na din preocuprile ma*ore ale prof. Paul egulescu dup primul rzboi
mondial, a fost aceea de a i convinge pe guvernanii vremii, de necesitatea
nfiinrii unui nvmnt administrativ de specialitate i respectiv, a unui institut
de cercetare tiinific.
Ba -0 iunie "620, prof. 'aul =egulescu a nfiinat 5fr nici un sprijin oficial
sau subvenie din partea statului6, 5.nstitutul de 7tiine &dministrative al
+omniei6, cu sediul n Eucureti, pe care l-a condus pn la sfritul vieii, n
anul "#/3, dei formal a deinut doar funcia de 5secretar general6.
Prin acest institut, ara noastr a devenit membru fondator al .nstitutului
.nternaional de 7tiine &dministrative ,.nstitut .nternational des
Sciences &dministratives-, nfiinat n anul "#:$, cu sediul la Eru%elles ,n
Eelgia-, institut ce organizeaz &ongrese internaionale de tiine administrative,
din : n : ani i editeaz +evista internaional de tiine administrative
,+evue internationale des sciences administratives- cu apariie trimestrial.
1nstitutul 1nternaional de Dtiine %dministrative i desfoar activitatea cu
respectarea a patru principii fundamentale9 internaionalitate fr rezerve,
neutralitate absolut, unicitate profesional i adaptarea permanent la realitile
n continu micare.
!incolo de reuniunile tiinifice organizate de acest )nstitut, singur sau n
colaborare, periodic sunt organizate manifestri tiinifice i de ctre 5asociaiile
specializate6 ale )nstitutului i anume9 %sociaia 1nternaional de Dcoli i
1nstitute de %dministraie ,+.).E.).+.-C %sociaia 1nternaional de 1nformatic i
de Documentare n %dministraia 'ublic ,+.).).!.+.P.- i &rupul ,uropean de
%dministraie 'ublic , ;.E.+.P.-.
Ba rndul su, .nstitutul de 7tiine &dministrative al +omniei din
perioada interbelic, printre primele de acest gen din lume, a stabilit nc de la
nfiinare, contacte cu marii specialiti ai vremii, n domeniul dreptului
administrativ i tiinelor administrative, din ar i din strintate.
4biectivul fundamental al )nstitutului l-a constituit elaborarea unei doctrine
administrative romneti unitare, astfel nct prin cercetrile sale 5s serveasc
drept cluz organelor administrative i instanelor *udectoreti6 oferind soluii
pentru o mai bun organizare administrativ. n aceste scopuri, metoda analitic
a fost mbinat cu metoda experimental ,anc8eta administrativ-. =nul dintre
obiectivele importante ale )nstitutului l-a reprezentat i realizarea unor sc8imburi
de e%perien cu institutele asemntoare din strintate.
n acest scop se organiza un ciclu de conferine anuale n care se dezbteau
diverse probleme administrative.
ncepnd cu anul "621, sub egida )nstitutului a nceput publicarea +evistei
de drept public, la care au colaborat alturi de specialitii romni i personaliti
strine de mare reputaie tiinific, devenii i oaspei ai acestuia, cu ocazia
conferinelor organizate la Eucureti.
Revista de drept public a avut o apariie trimestrial pn n anul "#::, iar
apoi lunar pn n anul "#/:, cnd i-a ncetat apariia ca urmare a rzboiului.
Ea a permis crearea de noi curente de idei ce au influenat pozitiv dezvoltarea
dreptului administrativ. !e asemenea, Revista de drept public coninea i studii
privind *urisprudena n care deciziile *udectoreti erau prezentate n grupe
pentru a se putea formula principiile.
n anul "628 se nfiineaz 7coala superioar de documentare i tiine
administrative pe lng 1nstitutul de Dtiine %dministrative al Romniei,
profesorul Paul egulescu fiind numit directorul acestei coli.
Icoala a avut nc de la nceput un dublu obiectiv9 pe de-o parte, s
perfecioneze educaia profesional a funcionarilor e%isteni la data nfiinrii
sale, iar pe de alt parte, s formeze profesional pe tinerii care doreau s se
dedice unei cariere n administraia public.
+ctivitatea acestor dou instituii fundamentale n domeniul administraiei
publice s-a a%at pe cercetarea urmtoarelor teme principale9 organizarea
administrativ a Romniei, documentarea administrativ, contenciosul
administrativ i urbanismul.
n perioada postbelic, doctrina administrativ romneasc a parcurs
urmtoarele etape9
a-. etapa continurii cercetrilor de tiina administraiei, sub conducerea
)nstitutului de Itiine +dministrative al 7omniei ,"#//-"#/0-C
b-. etapa *uridicizrii cercetrilor asupra administraiei de stat, dup
desfiinarea )nstitutului ,"#/0-"#3@-C
c-. etapa reactualizrii cercetrilor de tiina administraiei prin nfiinarea
seciei de !rept economic-administrativ la 'acultatea de !rept a =niversitii din
Eucureti, ncepnd cu anul universitar "#30-"#3# ,dup anul "#3@-.
!up adoptarea &onstituiei din anul "#/0 a trecut pe primul plan cercetarea
*uridic a administraiei de stat. Itiina dreptului constituional se redefinea, i n
raport de aceasta s-a impus fundamentarea unor categorii noi, principii, ale
dreptului administrativ, pe baza consacrrii principiului fundamental al unicitii
puterii n stat, specific noului regim politic instalat.
7enfiinarea nvmntului superior administrativ, ncepnd cu anul "#30 a
constituit un puternic impuls pentru reactualizarea tiinei administraiei, prin
introducerea alturi de tradiionalul curs de Drept administrativ a unor discipline
de specialitate precum9 Dtiina i tehnica administraiei, 3rganizare i metode n
administraia de stat, Documentare administrativ, "isteme administrative
contemporane, 1storia administraiei, Arbanism etc.
!up decem)rie "686, tradiia a fost reluat prin renfiinarea la .ibiu, n
anul "660, a 1nstitutului de Dtiine %dministrative, ca urmare a .impozionului
naional cu tema 5&onstituionalitate i legalitate n administraia local i
*udeean6 organizat n octom)rie "66/, de =niversitatea Bucian Elaga din .ibiu
prin 'acultatea de tiine *uridice, mpreun cu Prefectul *udeului i &onsiliul
<udeean.
Ba &ongresul <ubiliar din octombrie "##1 al )nstitutului s-a 8otrt ca la
numele su tradiional s se mai adauge i numele lui 5Paul egulescu6, spre a
cinsti memoria primului fondator.
>ot din anul "##1, 1nstitutul de Dtiine %dministrative 'aul =egulescu! a fost
recunoscut ca secie naional a 1nstitutului 1nternaional de Dtiine
%dministrative de la Eru%elles.
!in anul "660 s-a reluat tradiia publicrii +evistei de drept public, cu o
apariie semestrial ,doar n anii "##3 i "##@, apariia sa a fost anual sub
forma unui numr dublu-. !in anul 200-, 7evista de drept public are din nou o
apariie trimestrial.
!in anul 200", 7omnia a redevenit gazd a reuniunilor tiinifice patronate
de 1nstitutul 1nternaional de Dtiine %dministrative, reuniuni n care sunt
implicate i structuri guvernamentale.
Prin 5eea nr#2/172004 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea
)nstitutului de drept public i Itiine +dministrative al 7omniei s-au pus bazele
transformrii 1nstitutului de Dtiine %dministrative 'aul =egulescu! n 1nstitutul
de drept public i Dtiine %dministrative al Romniei, subiect de drept, persoan
*uridic de drept public.
Partea a II+a
Autorit*$ile administra$iei pu)lice
Capitolul I
Teoria eneral* a orani3*rii administra$iei pu)lice
! "# No$iuni specifice
4rganizarea administraiei de stat, ca fenomen a aprut odat cu statul, dar
teoriile tiinifice despre aceasta s-au conturat mai trziu, odat cu apariia i
dezvoltarea dreptului administrativ i a tiinei administraiei, prin secolul ()(.
n doctrina francez domin teza potrivit creia, autoritile ce formeaz
puterea executiv sunt studiate la drept constituional sub aspectul rolului lor
politic i la drept administrativ, sub aspectul rolului lor administrativ.
n doctrina occidental, noiunea de administraie de stat, n sens organic,
este folosit de regul, cu referire la eful de stat, &uvern i ministere, alte
structuri centrale de specialitate precum i ramificaiile acestora n teritoriu, iar
noiunea de administraie local, tot n sens organic, desemneaz autoritile
locale autonome alese la nivelul unitilor administrativ J teritoriale e%istente.
%dministraia de stat i administraia local compun administraia public,
putnd fi identificat cel puin n plan teoretic, un sistem al organizrii
administraiei publice#
Begislaia romneasc actual utilizeaz cel mai adesea, noiunea de
autoritate public privit ca organ public, colectiv organizat de oameni care
exercit prerogative de putere public, fie ntr#o activitate statal, fie ntr#o
activitate din administraia local.
&utoritatea !organul" administraiei publice reprezint acea structur
organizaional care, potrivit *onstituiei i legii are personalitate de drept public
i acioneaz din oficiu pentru executarea legii sau prestarea serviciilor publice, n
limitele legii, sub controlul direct sau indirect al 'arlamentului$
!up criteriul modului de formare, organele administraiei publice se
clasific n9 organe ale administraiei publice alese i organe ale administraiei
publice numite.
!up criteriul naturii lor, organele administraiei publice se clasific n9
organe ale administraiei publice colegiale i organe ale administraiei publice
individuale.
!up criteriul competenei lor, organele administraiei publice se clasific n9
organe ale administraiei publice centrale i organe ale administraiei publice
locale ,sub aspectul competenei teritoriale- i n9 organe ale administraiei
publice cu competen general i organe ale administraiei publice cu
competen special ,sub aspectul competenei materiale-.
&unoaterea clasificrii organelor administraiei publice prezint i un deosebit
interes practic, att pentru modul de formare i organizare, ct, i mai ales,
pentru activitatea i actele lor *uridice. +stfel, organele de conducere colegial,
care i desfoar de regul, activitatea, prin ntrunirea ma*oritii persoanelor
care le compun, adopt acte administrative ca urmare a deliberrii lor, pe cnd
organele de conducere individual emit acte administrative.
Ba baza delimitrii autoritilor administraiei publice n autoriti ale
administraiei publice centrale i autoriti ale administraiei publice locale, ntr-o
viziune tradiional, se afl criteriul teritorial, privit ca acea raz teritorial n
care poate aciona autoritatea respectiv.
(riteriul funcional se afl la baza delimitrii autoritilor administraiei
publice n autoriti cu competen general i autoriti cu competen special.
n regimul constituional romnesc actual, sistemul autoritilor administraiei
publice se compune din9
# administraia central9 'reedinte, &uvern, organe centrale de specialitate
,ministere, alte organe subordonate ;uvernului sau ministerelor, autoriti
administrative autonome-, i instituii publice centrale subordonate ministerelor
sau autoritilor administrative autonome ,inclusiv regiile autonome, attea cte
mai e%ist i companiile naionale-C
# administraia de stat n teritoriu9 prefect, servicii deconcentrate
subordonate ministerelor sau celorlalte organe centrale de specialitateC
# administraia localE consiliul local i primarul ,administraie local de
baz- i consiliul judeean i preedintele consiliului judeean ,administraie
local intermediar-.
n mod tradiional, n doctrina administrativ au fost identificate urmtoarele
pri componente ale organului administraiei publice i implicit ale oricrei
autoriti publice9 personalul din administraie, mijloacele materiale i
financiare i competena de care dispun, dup caz, capacitatea juridic pe
care o e%ercit.
.tudiul acestor componente structurale se face att de tiina dreptului
administrativ, mai ales sub aspectul *uridic al problematicii funciei, competenei
i capacitii administrative, ct i de tiina administraiei sub aspectul recrutrii,
repartizrii i promovrii personalului, a sarcinilor organelor administrative i a
mi*loacelor din dotare, n timp ce tiina dreptului financiar i unele tiine
economice abordeaz aspectele economice ale acestor autoriti.
E%istena autoritilor publice este perceput n mod curent de ctre ceteni,
prin identificarea cldirilor n care aceste autoriti i au sediul, iar sfera
competenei acestora este neleas prin intermediul activitii funcionarilor
publici cu care intr n contact.
!ac personalul din administraie va face obiectul unei analize distincte
consacrate funciei publice, n ce privete competena organelor administraiei
publice, aceasta va fi prezentat n cele ce urmeaz prin raportare la noiunea
cone% de capacitate i implicit la conceptul de sarcini ale administraiei publice.
! 2# Sarcinile& competen$a (i capacitatea oranelor administra$iei pu)lice
!e regul, n doctrina administrativ, noiunile de competen i capacitate au
constituit obiect de analiz la cursurile de drept administrativ iar conceptul de
sarcini ale administraiei a intrat n sfera de preocupare a tiinei administraiei.
n doctrina actual s-a pus problema dac, potrivit noului sistem constituional
pot fi identificate anumite sarcini generale ale statului la a cror realizare s
contribuie toate categoriile de autoriti publice. 7spunsul nu poate fi dect
pozitiv, fiind vorba de elementele ce definesc esena regimului politic actual.
Sarcinile autoritilor administraiei publice reprezint ansamblul
necesitilor sociale, obiectiv determinate, evaluate politic i consacrate prin
norme juridice, necesiti care reprezint raiunea de a fi a acestor organe$
&tribuiile unui organ al administraiei publice sunt mijloacele juridice de
realizare a sarcinilor, sarcinile reprezentnd att obiectul ct i finalitatea
ndeplinirii atribuiilor ,competenei-.
oiunea de competen, noiune fundamental pentru tiina dreptului
administrativ, este diferit analizat, att n doctrina clasic, ct i n doctrina
postbelic.
)dentificarea coninutului acestei noiuni s-a realizat ns, mod constant prin
stabilirea corelaiei dintre competen i capacitate, elementul c8eie n
definirea celor dou noiuni fiind conceptul de atribuii.
n doctrina postbelic s-au dezvoltat dou teze cu privire la aceast corelaie.
Potrivit unei teze devenit tradiional, capacitatea reprezint aptitudinea de a
fi titular de drepturi i de obligaii n raporturile administrative, element
determinant al competenei, nsi competena$ 4bservm c, n aceast teorie,
capacitatea se identific cu competena.
Potrivit celei de-a doua teze fundamentale, capacitatea nu se identific cu
competena, dei, practic, putem realiza dac o anumit formaiune colectiv are
sau nu calitatea de subiect de drept administrativ numai cercetnd competena ei
legal, stabilit n legea organic. *apacitatea se distinge de competen, sub
urmtoarele trei aspecte9
- capacitatea este proprie doar organelor administrative, n timp ce competen
au att organele administrative ct i structurile lor organizatorice i
funcionaleC
- capacitatea presupune posibilitatea de a aciona n nume propriu, n timp ce
competena nu presupune o astfel de independenC
- atribuiile ce formeaz coninutul categoriei de competen pot fi delegate, n
timp ce capacitatea nu poate fi transmis altui subiect de drept.
Pe baza acestor teorii, n doctrin s-a dezvoltat teza potrivit creia,
fundamentul capacitii administrative l constituie normele de conferire a
competenei pe care o ntlnim numai n cazul organelor administraiei publice$
(ompetena desemneaz ansamblul atribuiilor stabilite de *onstituie sau de
lege ce confer drepturi i obligaii pentru a desfura n nume propriu i n
realizarea puterii publice, o anumit activitate administrativ$
(apacitatea administrativ reprezint aptitudinea organelor administraiei
publice de a fi subiecte n raporturile juridice administrative, reclamate de
realizarea competenei lor$
!e-a lungul vremii, doctrina a identificat n unanimitate, o serie de caractere
ale competenei.
*ompetena are un caracter legal, n sensul c fiecare autoritate a
administraiei publice are o competen determinat de lege, n funcie de
sarcinile ce-i revin.
*ompetena are un caracter obligatoriu, n sensul c, e%ercitarea acesteia
este obligatorie, nefiind lsat la libera alegere a administraiei publice.
*ompetena are un caracter autonom, constnd n dreptul autoritii
administraiei publice de a-i realiza atribuiile i corelativ obligaia celorlalte
autoriti de a-i asigura independena necesar.
n ce privete clasificarea competenei, n doctrina romneasc de regul, se
identific trei tipuri de competen9 material ,rationae materiae-, teritorial
,rationae loci- i temporal ,rationae temporis-.
(ompetena material desemneaz sfera i natura atribuiilor unei autoriti
a administraiei publice. !up gradul de ntindere, o autoritate a administraiei
publice poate dispune de o competena material general ,n toate domeniile i
sectoarele de activitate- cum este cazul ;uvernului sau consiliilor locale sau de o
competen material special ,ntr-un anumit domeniu sau sector de activitate-
cum este cazul unui minister etc.
(ompetena teritorial desemneaz limitele teritoriale n care poate aciona
o autoritate a administraiei publice. !up gradul de ntindere, o autoritate a
administraiei publice poate avea o competen teritorial central sau naional
,la nivelul ntregii ri- cum este cazul ;uvernului sau al ministerelor sau o
competen teritorial local ,la nivelul unei uniti administrativ-teritoriale- cum
este cazul unui consiliu local sau unui primar.
(ompetena temporal desemneaz limitele de timp n care o autoritate a
administraiei publice i poate e%ercita atribuiile, n conformitate cu legea. !e
regul, autoritile administraiei publice au o competen temporal nelimitat
deoarece normele *uridice prin care sunt nfiinate i organizate nu stabilesc un
timp determinat de e%isten a acestora. &ea mai mare parte a autoritilor
administraiei publice sunt conduse ns pe perioade determinate de timp ,de
regul, n cazul funciilor eligibile, pe un mandat de patru ani-. ncetarea
e%erciiului activitii unei anumite persoane fizice nu va putea duce ns la
ncetarea activitii autoritii pe care aceasta o reprezint, continuitatea fiind o
caracteristic esenial a administraiei publice.
Capitolul II
Pre(edintele Rom.niei
! "# Rolul Pre(edintelui (i implica$iile pri%ind calificarea reimului
constitu$ional actual
Potrivit unei a%iome a dreptului public, statul nu poate fi conceput fr un ef,
orict de simbolic ar fi rolul acestuia n unele sisteme politice.
n dreptul public modern, ideea efului de stat este legat de forma de
guvernmnt, concept prin care, de regul, s-a rspuns la ntrebarea, cine
e%ercit puterea n stat9 o singur persoan ,monocraia-, un grup de persoane
,oligarhia- sau poporul n mod direct ,democraia- K
@orma de guvernmnt, privit ca modalitatea n care sunt constituite i
funcioneaz organele statului, o raportm de regul, la trsturile definitorii ale
efului de stat i la raporturile sale cu puterea legiuitoare.
!up forma de guvernmnt, statele se clasific de regul n dou categorii9
monarhii, n care eful statului este desemnat pe baze ereditare sau pe via, i
republici, n care eful statului, numit cel mai adesea, preedinte, este ales pe o
perioad determinat, fie de popor, prin vot direct sau indirect ,republici
prezideniale sau republici semi#prezideniale-, fie de Parlament ,republici
parlamentare-.
*onstituia Romniei din anul 8448 5a proiectat6 un Preedinte de 7epublic
pentru a satisface, pe de-o parte necesitatea de reprezentare a statului, iar pe de
alt parte, necesitatea de arbitra* ntre 5puterile statului6, ntre 5stat i societate6.
Potrivit art.0$ din &onstituia republicat9
5,"-. 'reedintele Romniei reprezint statul romn i este garantul
independenei naionale, al unitii i al integritii teritoriale a rii. ,2-.
'reedintele Romniei vegheaz la respectarea *onstituiei i la buna funcionare
a autoritilor publice$ .n acest scop, 'reedintele exercit funcia de mediere
ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate.6
&oninutul art. 0$ din &onstituie care consacr rolul 'reedintelui reprezint
rezultatul disputei din +dunarea &onstituant, ntre cele dou curente politice care
s-au confruntat cu privire la forma de guvernmnt, curentul republican,
ma*oritar i curentul monarhic, minoritar.
+stfel, de la un regim semi#prezidenial cu un Preedinte de 7epublic destul
de puternic, dispunnd de atribuii largi, mai ales n raport cu ;uvernul, consacrat
prin !ecretul-Bege nr.#2D"##$, actul normativ aflat la baza primelor alegeri
parlamentare i prezideniale libere, din 2$ mai "##$, &onstituia din "##"
reglementeaz un Preedinte mai apropiat de regimul republicii parlamentare, cu
singura deosebire esenial a alegerii acestuia de ctre popor, prin vot universal,
direct, secret i liber e%primat.
!e aici, afirmaia din doctrin, potrivit creia, este vorba despre o instituie
care pare a fi fost reglementat atipic n raport cu sistemele constituionale
clasice.
!octrina romneasc actual, pornind de la coninutul art.0$ din &onstituie,
apreciaz c Preedintele 7omniei apare ntr-o tripl ipostaz9 de ef al
statului, de ef al executivului alturi de primul$ministru i de garant al
(onstituiei i mediator ntre puterile statului.
&ea de-a treia ipostaz conduce la necesitatea unui Preedinte de 7epublic,
neutru i echidistant fa de partidele politice, motiv pentru care n art.0/ alin.,"-
din &onstituie, rmas nesc8imbat, s-a prevzut e%pres interdicia de a fi membru
al vreunui partid politic, dup dobndirea celei mai nalte funcii n stat.
*onsacrarea expres a rolului 'reedintelui, de arbitru ntre puterile statului,
precum i ntre stat i societate! nu poate fi interpretat n conotaia sa
juridic. &um eful statului nu poate interveni direct ntre autoritile publice ce
realizeaz clasicele funcii ale statului, o asemenea interpretare ar duce la
concluzia de neacceptat c acesta s-ar situa undeva deasupra celor trei puteri ale
statului, eventual, ca o autoritate suprastatal.
Aai apropiat de un regim parlamentar dect de un regim semi-prezidenial,
acest regim a fost calificat de ma*oritatea specialitilor ca fiind un regim semi$
prezidenial atenuat sau parlamentarizat, calificare pe care o ntlnim pentru
prima dat n lucrarea aprut n anul "##2, consacrat comentrii i adnotrii
*onstituiei Romniei din "##".
n doctrina romneasc actual, pornind de la dispoziiile constituionale
privind raporturile dintre autoritile publice care realizeaz funcia legislativ i
cea e%ecutiv au fost formulate o serie de argumente prin care este *ustificat
aceast calificare i anume9
". +tt Parlamentul ct i Preedintele sunt alei prin vot universal, egal, direct,
secret i liber e%primat, fiind organe reprezentative la nivel naional, dar doar
Parlamentul este calificat e%pres ca fiind organul reprezentativ suprem al
poporului romn i unica autoritate legiuitoare a rii Gart.3" alin.,"- din
&onstituia republicatH.
2. !reptul Preedintelui de a dizolva Parlamentul prevzut e%pres n art.0#
presupune ndeplinirea cumulativ a mai multor condiii, dificil de realizat.
:. &onstituia consacr n art.#1 o form de rspundere politic a 'reedintelui,
prevznd suspendarea acestuia din funcie n anumite condiii, urmat de
organizarea unui referendum pentru demiterea sa.
/. &onstituia consacr n art.#3 din &onstituia republicat o form de
rspundere penal a 'reedintelui, caz n care dup punerea sa sub acuzarea
de nalt trdare, cu votul a dou treimi din totalul parlamentarilor,
competena de *udecat aparine naltei &uri de &asaie i <ustiie
1. Preedintele poate cere poporului s-i e%prime voina cu privire la probleme
de interes naional, prin referendum, numai dup consultarea 'arlamentului,
potrivit art.#$ din &onstituie.
3. nvestitura ;uvernului, dei iniiat i finalizat de Preedinte presupune
obligatoriu acordarea votului de ncredere de ctre Parlament.
@. ;uvernul n ntregul su i fiecare membru solidar cu ceilali membrii, rspund
politic numai n faa Parlamentului, potrivit art."$# alin.,"- din &onstituia
republicat.
0. u doar Preedintele ci i fiecare &amer a Parlamentului are dreptul s cear
urmrirea penal a membrilor ;uvernului, pentru faptele svrite n e%erciiul
funciei lor, Preedintele putnd dispune ns suspendarea acestora din funcie,
dac s-a cerut urmrirea penal, potrivit art."$# alin.,2- din &onstituia
republicat.
#. Preedintele nu are drept de iniiativ legislativ, aceasta aparinnd doar
;uvernului, parlamentarilor sau unui numr de ceteni, potrivit art.@/ alin.,"-
din &onstituia republicat.
"$. 7efuzul Preedintelui de a promulga o lege se poate e%ercita o singur dat
dup primire. !ac Preedintele a cerut ree%aminarea legii sau dac s-a cerut
verificarea constituionalitii ei, promulgarea se face n cel mult "$ zile.
"". &ele mai importante atribuii ale Preedintelui n domeniul politicii externe,
al aprrii, al strilor excepionale sunt condiionate, n e%ercitarea lor, fie de
intervenia ;uvernului, fie de cea a Parlamentului sau se afl sub controlul
acestuia din urm.
"2. !ecretele Preedintelui emise n e%ercitarea celor mai importante atribuii
ale sale trebuie contrasemnate de primul-ministru, potrivit art."$$ alin.,2- din
&onstituia republicat.
! 2# Clasificarea atri)u$iilor Pre(edintelui Rom.niei
Din punct de vedere al funciilor sale delimitm9 atribuii specifice efului
de stat ,pe plan intern i e%tern-C atribuii de realizare a funciei de ef al
executivuluiC atribuii de aprare a *onstituiei i asigurare a bunei funcionri a
autoritilor publice.
Din punct de vedere al subiectelor fa de care se exercit delimitm9
atribuii exercitate n raporturile cu 'arlamentulC atribuii exercitate n raporturile
cu &uvernulC atribuii exercitate n raporturile cu alte autoriti ale administraiei
publice, n realizarea unor servicii publice naionaleC atribuii n raporturile cu
justiia i *urtea *onstituionalC atribuii n raporturile cu poporul.
Din punct de vedere al frecvenei delimitm atribuii obinuite, curente
activitii de stat ,cea mai mare parte- i atribuii n situaii ieite din comun ,n
situaii e%cepionale, n domeniul aprrii etc., mult mai rar ntlnite-.
Din punct de vedere al procedurii delimitm atribuii exercitate fr
condiionri sau restricii i atribuii condiionate de termene, propuneri etc.
Din punct de vedere al formelor tehnico$juridice delimitm9 atribuii care
se realizeaz prin decreteC atribuii care se realizeaz prin operaiuni
administrative i atribuii care se realizeaz prin acte exclusiv politice.
Din punct de vedere al coninutului lor pot fi identificate urmtoarele
categorii9 atribuii privind legiferarea, atribuii privind organizarea i funcionarea
puterilor publice, atribuii privind alegerea, formarea, avizarea formrii, numirea
sau revocarea unor autoriti publice, atribuii n domeniul aprrii rii i
asigurrii ordinii publice, atribuii n domeniul politicii externe i alte atribuii.
Pe baza analizei acestor categorii, unii autori se refer la o serie de atribuii al
cror e%erciiu depinde e%clusiv de voina Preedintelui, fiind vorba despre
puterea sa discreionar, i respectiv, alte atribuii care sunt e%presia unei
competene legate, cum ar fi numirea ;uvernului pe baza votului de ncredere
acordat de Parlament.
! -# Atri)u$iile Pre(edintelui Rom.niei ,n raporturile cu autoritatea
leiuitoare
!e regul, atribuiile Preedintelui sunt n principal analizate dup dou criterii.
+stfel, dup criteriul subiectelor n raport cu care se exercit sunt avute
n vedere n principiu, atribuiile pe care Preedintele le e%ercit n raporturile sale
cu celelalte autoriti constituionale care realizeaz clasicele funcii ale statului.
'a de puterea legislativ sunt analizate atribuiile sale n raporturile cu
'arlamentul.
'a de puterea executiv, Preedintele intrnd n componena acesteia, dup
cum am precizat de*a, sunt analizate atribuiile sale n raporturile cu &uvernul i
alte autoriti ale administraiei publice.
'a de puterea judectoreasc sunt analizate atribuiile sale n raporturile cu
justiia i distinct, datorit naturii *uridice speciale a acestei autoriti publice,
atribuiile sale n raporturile cu *urtea *onstituional.
!up criteriul domeniului n care intervin, specialitii n drept administrativ
evoc de regul, atribuiile Preedintelui n domeniul aprrii i n cazuri
excepionale precum i n domeniul politicii externe.
n timp ce atribuiile n domeniul aprrii i n cazuri excepionale sunt
condiionate de acordul prealabil al 'arlamentului, atribuiile n domeniul politicii
externe implic n principiu, intervenia ;uvernului. n consecin, primele dou
categorii le vom include n prezentarea atribuiilor 'reedintelui n raporturile sale
cu 'arlamentul, iar cea de-a treia categorie va fi evocat n sfera atribuiilor
'reedintelui n cadrul puterii executive.
.ub titlul, atribuiile 'reedintelui n raporturile sale cu 'arlamentul, doctrina
analizeaz urmtoarele atribuii9 adresarea de mesaje 'arlamentului,
convocarea i dizolvarea 'arlamentului i promulgarea legii.
Begat de prima categorie de atribuii, adresarea de mesaje 'arlamentului,
analiza pornete de la dispoziiile art.00 din &onstituie, potrivit crora9
5'reedintele Romniei adreseaz 'arlamentului mesaje cu privire la principalele
probleme politice ale naiunii.6
4 prevedere constituional cu privire la obligativitatea prezentrii unui
mesaj de ctre Preedintele 7omniei se regsete i n art.#2 consacrat
atribuiilor n domeniul aprrii, ce dispune n alin.,:- c, msurile de respingere
a unei agresiuni armate mpotriva rii, luate de Preedintele 7omniei, trebuie
aduse nentrziat la cunotina Parlamentului, de ctre acesta, printr#un mesaj.
Begat de e%ercitarea acestei atribuii constituionale, n absena unui cadru
legislativ adecvat, n doctrin s-au ridicat probleme cu privire la coninutul
mesajului, la forma de adresare a acestuia precum i la regimul juridic
aplicabil i implicit, efectele mesajului.
n ce privete primul aspect s-a apreciat c sfera problemelor ce pot face
obiectul mesa*ului este relativ determinat, fiind lsat la libera apreciere a
'reedintelui, care poate decide asupra coninutului acestuia. Este vorba despre o
veritabil putere discreionar de care dispune Preedintele n alegerea
coninutului mesajului, care urmeaz s fie prezentat Parlamentului.
.ub aspectul formei de adresare a mesajului, nici &onstituia i nici vreun
alt te%t legal nu conin vreo precizare, putnd fi imaginate diverse forme de
adresare i anume9 prezentarea direct de ctre 'reedinte, citirea mesajului de
ctre un consilier prezidenial sau c8iar trimiterea mesajului sub forma unei
scrisori publice.
'a de coninutul art.00, legat de regimul juridic i efectele mesajului, n
practica parlamentar i implicit, n doctrin s-a ridicat problema dac dezbaterea
efectiv a acestuia ar trebui s aib loc imediat sau poate fi fcut i ulterior.
.ingura precizare constituional legat de mesa*ul Preedintelui, fr a se
distinge dac este vorba despre un mesa* adresat n condiiile art.00 sau n
condiiile art.#2 alin.,:- este cea referitoare la obligaia celor dou &amere de a
se reuni n edin comun pentru a 5primi mesajul 'reedintelui Romniei6,
potrivit art.31 alin.,2- litera a- din &onstituia republicat. <esajul poate constitui
deci, o atenionare oficial a 'arlamentului, un motiv de reflecie i de meditaie,
fr a fi absolut necesar o dezbatere ulterioar, cu sau fr participarea
Preedintelui.
.ub acest aspect, la sesizarea Preedinilor celor dou &amere, n condiiile
art."// litera b- din &onstituia din "##", &urtea &onstituional a fost solicitat
s se pronune cu privire la coninutul art.@ alin.,"- din 7egulamentul edinelor
comune ale celor dou &amere, potrivit cruia 5prezentarea i dezbaterea
mesajelor adresate parlamentului se nscriu cu prioritate pe ordinea de zi6.
Prin !ecizia nr.0@D"##/, &urtea &onstituional a declarat neconstituional
aceast prevedere, n ceea ce privete obligativitatea dezbaterii, ntruct reunete
dou aspecte ce nu pot fi dect distincte, cu e%cepia situaiei avute n vedere de
art.#2 alin.,:-, referitor la aducerea la cunotin 'arlamentului a msurilor luate
pentru respingerea unei agresiuni.
n ce privete convocarea i dizolvarea 'arlamentului, n doctrina
occidental s-a admis n mod tradiional c, de regul, eful statului este cel care
convoac i corespunztor 5concediaz6 Parlamentul, declarnd sesiunea nc8is.
!e aici i dreptul efului de stat de a dizolva Parlamentul, de cele mai multe ori,
dup o simpl consultare cu preedinii &amerelor i a Primului-ministru.
(onvocarea 'arlamentului de ctre 'reedintele Romniei intervine n dou
situaii.
+stfel, potrivit art.3: alin. ,:- din &onstituia republicat9 5'arlamentul nou
ales se ntrunete la convocarea 'reedintelui Romniei, n cel mult 75 de zile de
la alegeri!, i potrivit art.33 alin.,2- din &onstituie, 'reedintele Romniei (biroul
permanent al fiecrei *amere ori cel puin o treime din numrul deputailor sau
senatorilor) poate cere ntrunirea *amerei Deputailor i a "enatului n sesiune
extraordinar.
n primul caz, Preedintele are obligaia constituional de a convoca noul
parlament dup alegerile parlamentare generale, n sesiune ordinar, dac
termenul se mplinete n perioada celor dou sesiuni ordinare ,de la nceputul
lunii februarie pn la sfritul lunii iunie sau de la nceputul lunii septembrie
pn la sfritul lunii decembrie- sau n sesiune e%traordinar dac mplinirea
termenului are loc n perioada vacanei parlamentare. >ermenul de 2$ de zile
ncepe s curg de la data stabilit pentru desfurarea alegerilor parlamentare,
indiferent de rezultatul acestora i indiferent de numrul tururilor de scrutin
stabilit prin legea electoral.
n al doilea caz, Preedintele este unul din subiectele de sesizare a unei sesiuni
e%traordinare, alturi de biroul permanent al fiecrei &amere ori cel puin o
treime din numrul deputailor sau al senatorilor. *onvocarea propriu#zis ns
revine preedinilor celor dou *amere, prevedere de natur s dea e%presie
principiului independenei &amerelor n raport cu e%ecutivul.
Dizolvarea 'arlamentului reglementat e%pres n art.0# din &onstituie,
poate s intervin doar n caz de criz guvernamental grav cu ndeplinirea
cumulativ a nu mai puin de ase condiii, aspect care o face aproape imposibil
de realizat n practica de .tat.
+stfel, din coninutul prevederii constituionale, rezult c, dizolvarea
Parlamentului este o atribuie lsat la latitudinea Preedintelui, 5dup
consultarea preedinilor celor dou *amere i a liderilor grupurilor parlamentare,
dac acesta nu a acordat votul de ncredere pentru formarea &uvernului n
termen de B5 de zile de la prima solicitare i numai dup respingerea a cel puin
dou solicitri de nvestitur 6.
n plus, 5n cursul unui an, 'arlamentul poate fi dizolvat o singur dat i el
nu poate fi dizolvat n ultimele ase luni ale mandatului 'reedintelui Romniei i
nici n timpul strii de mobilizare, de rzboi, de asediu sau de urgen.6
!up cum s-a apreciat n primul comentariu al acestui articol, n sistemul
nostru constituional s-a optat pentru restrngerea acestei atribuii a efului
statului numai la situaia n care trebuie format un nou ;uvern, fie dup alegerile
legislative, fie n urma e%primrii unui vot de nencredere n cel e%istent. Asura
dizolvrii &amerelor trebuie s fie rezultatul eecului evident de formare a unui
;uvern care s aib acceptul Parlamentului.
Este clar c msura dizolvrii Parlamentului este o msur grav, s-a apreciat
ntr-un alt comentariu al art.0# din &onstituie, ce nu poate fi luat dect n
situaii cu totul deosebite, dar n condiii normale ale vieii politice i n nici un caz
n timpul strii de asediu, de urgen sau n ultimele ase luni ale mandatului
prezidenial, ntr-un asemenea caz e%istnd temeri c dizolvarea ar putea fi
fcut de Preedinte pentru a-i asigura n continuare, influena politic.
+ treia atribuie a 'reedintelui n raporturile cu 'arlamentul, promulgarea
legii, reprezint o constant a dreptului public contemporan constnd n
recunoaterea n favoarea efului de stat, fie monar8 constituional, fie preedinte
de republic, a dreptului de a nvesti legile adoptate de 'arlament cu formul
executorie, oblignd autoritile publice s treac la e%ecutarea prevederilor lor.
Potrivit art.@@ din &onstituie rmas nesc8imbat n urma revizuirii din 2$$:9
5,"-.+egea se trimite, spre promulgare 'reedintelui Romniei. 'romulgarea
legii se face n termen de cel mult 75 de zile de la primire. ,2-..nainte de
promulgare, 'reedintele poate cere 'arlamentului, o singur dat, reexaminarea
legii$ ,:-. Dac 'reedintele a cerut reexaminarea legii ori dac s#a cerut
verificarea constituionalitii ei, promulgarea se face n cel mult 85 zile de la
primirea legii adoptate dup reexaminare sau de la primirea deciziei *urii
*onstituionale, prin care i s#a confirmat constituionalitatea$6
n doctrin s-a apreciat c, este vorba de o soluie constituional apropiat de
formula legiuitorului constituant francez, ce adaug ns unele reguli de drept
substanial i de drept procesual n ce privete drepturile i obligaiile
Preedintelui legate de cererea de ree%aminare.
&a regul, 'reedintele trebuie s promulge legea n 75 de zile de la primirea
ei$
!ac Preedintele are ns ndoieli cu privire la coninutul legii n ntregime sau
doar cu privire la anumite prevederi ale ei, fie sub aspectul constituionalitii, fie
sub aspectul oportunitii, &onstituia i ofer dou prg8ii de aciune.
Pe de-o parte, 'reedintele poate cere reexaminarea legii, pentru orice motive,
care pot merge de la neacceptarea unor te%te pn la ndreptarea erorilor
materiale, caz n care legea se va ntoarce la Parlament, fiind puse n discuie
observaiile fcute de acesta.
+stfel, ca urmare a noii dezbateri pot apare dou situaii9 fie parlamentarii i
nsuesc n totalitate sau doar parial punctul de vedere al Preedintelui, acesta
fiind obligat apoi s o promulge n termen de "$ zile, fie parlamentarii i menin
punctul de vedere iniial, refuznd s in cont de propunerile fcute de
Preedinte, votul fiind acelai ca i la nceput, dup tipul de lege adoptat,
Preedintele fiind de asemenea obligat s promulge legea n ma%im "$ zile, dup
ce i-a fost returnat.
Pe de alt parte, potrivit art."/3 litera a- din &onstituia republicat,
Preedintele 7omniei, alturi de alte subiecte de drept, poate sesiza &urtea
&onstituional nainte de promulgarea legii, cu aspecte de neconstituionalitate
ale acesteia.
!ac soluionnd sesizarea, &urtea &onstituional decide c legea este
constituional, o retrimite Preedintelui care va fi obligat s o promulge n
termen de "$ zile.
!ac dimpotriv, &urtea &onstituional mprtete poziia Preedintelui,
total sau doar parial, legea se retrimite Parlamentului care, potrivit art."/@ alin.
,2- din &onstituia republicat, va fi obligat s reexamineze dispoziiile
respective pentru punerea lor de acord cu decizia (urii (onstituionale#
Prin legea de revizuire a fost nlturat astfel o prevedere, criticat de unii
specialiti de-a lungul vremii, potrivit creia, Parlamentul putea adopta legea n
aceeai form, cu o majoritate de cel puin dou treimi din numrul membrilor
fiecrei *amere, caz n care obiecia de neconstituionalitate era nlturat, iar
promulgarea devenea obligatorie.
Este adevrat ns, c, e%ista i posibilitatea ca, n Parlament s nu se poat
atinge votul de dou treimi necesar nlturrii voinei &urii &onstituionale,
situaie n care legea sau dispoziiile considerate de &urtea &onstituional ca
avnd un caracter neconstituional nu puteau intra n vigoare.
!in considerente didactice, analizm n continuare atribuiile 'reedintelui
+omniei n situaii excepionale care includ la o analiz atent att
atribuiile n domeniul aprrii ,declararea mobilizrii, respingerea agresiunii
armate- ct i atribuiile privind msuri excepionale, prin instituirea strii de
asediu sau a strii de urgen.
n statele occidentale, potrivit unei analize din perspectiva dreptului comparat,
s-a dezvoltat mai ales o practic administrativ i n baza ei a evoluat doctrina, n
absena de regul, a unui cadru legislativ adecvat i cu att mai puin a unor
prevederi e%prese de natur constituional. Este vorba despre teoria
circumstanelor excepionale, luarea unor msuri e%cepionale fiind de regul
ncredinat e%ecutivului, dar supus unor forme variate de control parlamentar.
Este raiunea pentru care analizm aceste atribuii n conte%tul mai larg al
atribuiilor Preedintelui n raporturile cu Parlamentul.
n domeniul aprrii, Preedintele 7omniei este comandantul forelor
armate i ndeplinete funcia de preedinte al *onsiliului "uprem de %prare a
Frii, potrivit art.#2 alin.,"- din &onstituie. n e%ercitarea acestei funcii, prevede
art.#2 alin.,2- din &onstituie, 5el poate declara, cu aprobarea prealabil a
'arlamentului, mobilizarea parial sau total a forelor armate$ =umai n cazuri
excepionale, hotrrea 'reedintelui se supune ulterior aprobrii 'arlamentului,
n cel mult 9 zile de la adoptare$6 +ceast norm constituional atrage dou
observaii.
n primul rnd, o astfel de decizie nu va putea fi luat dect dup dezbaterea
n &onsiliul .uprem de +prare a Frii, al crui preedinte este Preedintele
7omniei, ntr-o asemenea situaie neputnd fi vorba despre e%erciiul unei puteri
discreionare.
7egula enunat prevede c aprobarea Parlamentului trebuie s fie prealabil
i numai n cazuri cu totul e%cepionale ea poate surveni ulterior, n ma%im 1 zile.
&u alte cuvinte, n primul caz, oportunitatea i necesitatea lurii acestei msuri
i deci aprecierea situaiilor de fapt care ar *ustifica-o este lsat la aprecierea
Parlamentului. n al doilea caz, al unor situaii e%cepionale, aceast apreciere
este lsat, ntr-o prim etap la ndemna Preedintelui, deoarece el poate s o
dispun fr aprobarea prealabil a Parlamentului, dar sub condiia aprobrii
ulterioare a acestuia i nc ntr-un termen foarte scurt, de cel mult 1 zile.
+ceste dispoziii trebuie coroborate cu dispoziiile art.31 alin.,2- litera c- din
&onstituia republicat, care prevd c declararea mobilizrii totale sau pariale se
face de ctre &amerele reunite n edin comun.
&onstituia nu precizeaz care sunt aceste cazuri e%cepionale, dar ele nu ar
putea fi dect situaii de o urgen cu totul deosebit, cum ar fi iminena unei
agresiuni, ameninarea rii cu desc8iderea ostilitilor mpotriva sa etc.
n al doilea rnd, refuzul Parlamentului de a aproba 8otrrea Preedintelui
7omniei are ca efect anularea decretului prezidenial de mobilizare.
n plus, mai observm, fa de dispoziiile iniiale ale art.#2 din &onstituia din
"##", c legea de revizuire a remediat o deficien evident de redactare, i
anume, absena oricrei precizri cu privire la situaia n care Parlamentul nu se
afl n sesiune, spre deosebire de prevederea imediat urmtoare care
reglementeaz atribuiile Preedintelui, n cazul unei agresiuni armate.
+stfel, potrivit alin.,/- din art.#2, nou introdus9 5.n caz de mobilizare sau de
rzboi, 'arlamentul i continu activitatea pe toat durata acestor stri, iar dac
nu se afl n sesiune, se convoac de drept n 7C de ore de la declararea lor.6
Potrivit art.#2 alin.,:-9 .n caz de agresiune armat ndreptat mpotriva rii,
'reedintele Romniei ia msuri pentru respingerea agresiunii i le aduce
nentrziat la cunotin 'arlamentului, printr#un mesaj$ Dac 'arlamentul nu se
afl n sesiune, el se convoac de drept n 7C de ore de la declanarea agresiunii .
+ceast prerogativ a Preedintelui trebuie interpretat ns, n lumina dispoziiei
constituionale potrivit creia, &amerele reunite n edin comun declar starea
de rzboi.
n ce privete cea de-a doua categorie de atribuii constnd n msuri
excepionale, conform art.#: din &onstituia republicat9 5'reedintele Romniei
instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgen, n ntreaga ar ori
n unele uniti administrativ$teritoriale, i solicit 'arlamentului ncuviinarea
msurii adoptate, n cel mult 9 zile de la luarea acesteia$ Dac 'arlamentul nu se
afl n sesiune, el se convoac de drept n cel mult C; de ore de la instituirea
strii de asediu sau a strii de urgen i funcioneaz pe toat durata acestora.6
n aceast materie a fost adoptat 3rdonana de Argen a &uvernului
nr$868444 privind regimul strii de asediu i regimul strii de urgen aprobat cu
modificri i completri prin Begea nr./1:D2$$/.
n coninutul acestei reglementri, starea de asediu i starea de urgen
sunt calificate ca privind 5situaii de criz ce impun msuri e%cepionale care se
instituie n cazuri determinate de apariia unor pericole grave la adresa aprrii
rii i securitii naionale, a democraiei constituionale ori pentru prevenirea,
limitarea sau nlturarea urmrilor unor dezastre6 ,art."-.
)nstituirea strii de asediu sau a strii de urgen presupune restrngerea
exerciiului unor drepturi sau al unor liberti, n condiiile art.1: din
&onstituia republicat.
>ot din sfera atribuiilor prezideniale care necesit intervenia 'arlamentului,
de data aceasta n raporturile sale cu poporul, face parte referendumul,
'reedintele Romniei, dup consultarea 'arlamentului, putnd cere poporului s#
i exprime, prin referendum, voina cu privire la probleme de interes naional
,art.#$ din &onstituie-.
Pe aceast cale se realizeaz mbinarea democraiei reprezentative cu
procedee ale democraiei semi-directe, prin care poporul este consultat cu privire
la probleme de interes naional.
'ormularea referitoare la 5probleme de interes naional6 a fost criticat n
doctrin ca avnd un caracter prea general, ntr-o accepie e%tensiv, toate
problemele importante fiind de interes naional, indiferent dac sunt de ordin
economic, militar sau politic. 4 interpretare corect, ar putea fi aceea c,
referendumul ar trebui s se refere la alte probleme dect cele care sunt n mod
e%pres date n competena puterii legislative.
>ermenul de 5consultare6 nu trebuie s constituie un motiv de minimalizare a
interveniei ParlamentuluiC n cazul n care acesta ar da un aviz negativ, dar
referendumul ar avea loc totui, e%ist pericolul unui conflict cu urmri
imprevizibile, motiv pentru care nici una din cele dou autoriti publice implicate
nu ar putea fi interesat ntr-o asemenea eventualitate. &u alte cuvinte, s-a
apreciat n doctrin, riscurile politice ale unui asemenea demers pot anula efectele
scontate ale referendumului. !e aici rezult i faptul c referendumul prevzut de
art.#$ din &onstituie este un referendum facultativ, Preedintele nefiind obligat
s-l declaneze.
! /# Atri)u$iile Pre(edintelui Rom.niei ,n cadrul puterii e'ecuti%e
ntr-o formulare general s-ar putea spune c, toate atribuiile Preedintelui
7omniei care nu privesc sarcinile de reprezentare a statului i respectiv, de
5mediere ntre puterile statului, ntre stat i societate6 sunt atribuii din sfera
executivului.
Preedintele 7omniei fiind unul din cei doi efi ai e%ecutivului, potrivit tezei
devenit tradiional, atribuiile sale n cadrul puterii e%ecutive se e%ercit n
raport cu ;uvernul, i n principal, cu conductorul acestuia, cu primul-ministru i
apoi cu alte autoriti ale administraiei publice, potrivit dispoziiilor
constituionale i legale n materie.
n raport cu primul-ministru, figura politic central a &uvernului, care poate fi
un om politic sau o personalitate neutr fa de partidele politice ,un te8nocrat-,
Preedintele are atribuii limitate.
n primul rnd, Preedintele iniiaz i finalizeaz procedura de nvestitur a
,uvernului, e%ercitnd urmtoarele dou atribuii n acest scop9 desemnarea
candidatului la funcia de prim#ministru i numirea &uvernului pe baza votului de
ncredere acordat de 'arlament Gart.01 alin.,"- i art."$: din &onstituia
republicatH.
>ot n raporturile cu ;uvernul, &onstituia mai prevede urmtoarele atribuii n
sarcina Preedintelui9 revocarea i numirea unor membri ai &uvernului, n caz de
vacan a postului sau de remaniere guvernamental, la propunerea primului#
ministru Gart.01 alin.,2- i ,:- din &onstituieH, consultarea &uvernului cu privire
la probleme urgente i de importan deosebit ,art.03 din &onstituie- i
participarea la edinele &uvernului ,art.0@ din &onstituie-.
>oate aceste categorii de atribuii vor fi prezentate cu ocazia analizei
;uvernului, fiind legate strns de formarea& organizarea i funcionarea
acestuia.
n ce privete atribuiile sale n raporturile cu alte autoriti ale
administraiei publice am artat de*a cu prile*ul evocrii atribuiilor n
domeniul aprrii c, 'reedintele Romniei este comandantul forelor armate
i preedintele *onsiliului "uprem de %prare a Frii, calitate n care, potrivit legii
speciale n materie, convoac lucrrile, coordoneaz i ndrum ntreaga activitate
a acestuia.
&onform art.""# din &onstituia republicat9
5(onsiliul Suprem de &prare a 8rii organizeaz i coordoneaz unitar
activitile care privesc aprarea rii i securitatea naional, participarea la
meninerea securitii internaionale i la aprarea colectiv n sistemele de
alian militar, precum i la aciuni de meninere sau de restabilire a pcii.6
+rt.31 alin.,2- litera g- din &onstituia republicat prevede obligaia &amerelor
de a se reuni n edin comun pentru examinarea rapoartelor *onsiliului
"uprem de %prare a Frii$
!in aceast perspectiv, &onsiliul .uprem de +prare a Frii a fost calificat ca
fiind o autoritate autonom colegial, format din membri de drept.
&ctele (onsiliului Suprem de &prare a 8rii pot avea att caracter
normativ, ct i individual. n spiritul e%igenelor impuse de +egea nr$7C67555
privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative,
republicat n 2$$/, 8otrrile &onsiliului .uprem de +prare a Frii ar trebui
publicate n Aonitorul 4ficial, sub semntura Preedintelui 7omniei i a primului-
ministru, cu e%cepia hotrrilor cu caracter militar, care se comunic numai
instituiilor interesate.
!in pcate, Begea nr./"1D2$$2 care reglementeaz aceast autoritate public
a prevzut necesitatea comunicrii acestor 8otrri, autoritilor administraiei
publice la care se refer, integral sau n extras, cu excepia celor pentru care se
hotrte altfel, dei firesc ar fi fost s se prevad invers, n sensul c, acestea se
comunic autoritilor administraiei publice i instituiilor interesate, dac se
decide astfel$
>ot n categoria atribuiilor n raporturile cu alte autoriti ale
administraiei publice, Preedintele 7omniei propune numirea conductorilor
unor autoriti ale administraiei publice. .pre e%emplu, potrivit art.31 alin.,2-
litera 8- din &onstituia republicat, astfel cum acesta a fost completat,
Parlamentul reunit n edin comun, numete la propunerea 'reedintelui
Romniei, pe directorii serviciilor de informaii i exercit controlul asupra
activitii acestor servicii$
+stfel, fa de varianta iniial a acestei dispoziii constituionale care se
rezuma la a prevedea atribuia de numire, la propunerea Preedintelui, doar a
directorului "erviciului Romn de 1nformaii, prin legea de revizuire s-a folosit
pluralul, fiind vorba de un domeniu n care i desfoar activitatea mai multe
autoriti, i nu doar una singur, alturi de "erviciul Romn de 1nformaii, fiind
organizat prin lege i "erviciul de 1nformaii ,xterne precum i un serviciu de
informaii cu caracter tehnic n sfera comunicaiilor. .e nelege, c vor fi numii
de Parlament numai directorii autoritilor cu atribuii n aceast materie, nu i
efii compartimentelor de informaii din cadrul diferitelor ministere.
!e asemenea, potrivit art. #/ litera c- din &onstituie9
5'reedintele Romniei numete n funcii publice n condiiile prevzute de
lege.6
.pre e%emplu, conform unei dispoziii din +egea audiovizualului, 'reedintele
Romniei numete doi membri n *onsiliul =aional al %udiovizualului.
>otodat, Preedintele numete n funcii pe prim-ad*unctul directorului
.erviciului 7omn de )nformaii i pe cei trei ad*unci ai acestuia, la propunerea
directorului .erviciului 7omn de )nformaii, potrivit legii speciale n materie.
n plus, potrivit art.#/ literele a- i b- din &onstituie9
5'reedintele Romniei confer decoraii i titluri de onoare i acord gradele
de mareal, de general i de amiral.6
&onsidernd politica extern tot o dimensiune a administraiei publice
rezult c reglementarea unor atribuii i pentru eful de stat n acest domeniu
prezint i semnificaia implicrii sale n procesul decizional administrativ.
+rt.#" din &onstituie consacrat atribuiilor n domeniul politicii externe,
reglementeaz dou mari categorii de atribuii n acest domeniu, prin care se
e%prim rolul de reprezentare a intereselor rii noastre de ctre Preedintele su,
n relaiile internaionale.
Potrivit art.#" alin.,"- din &onstituia republicat9
5'reedintele ncheie tratate internaionale n numele Romniei, negociate de
&uvern, i le supune spre ratificare 'arlamentului, ntr$un termen rezonabil$
(elelalte tratate i acorduri internaionale se ncheie, se aprob sau se
ratific potrivit procedurii stabilite de lege# 6
'a de varianta iniial a art. #" alin.,"-, cu ocazia revizuirii s-au operat dou
modificri eseniale.
Pe de-o parte, de la termenul fi% de 3$ de zile, n care Preedintele trebuia s
trimit tratatul internaional spre ratificare, Parlamentului, a fost introdus o
formulare generic, ,termen rezonabil-, consacrat inclusiv prin &onvenia
European a !repturilor 4mului.
n acelai timp, te%tul constituional, astfel cum a fost completat, permite o
delimitare ntre tratatele internaionale semnate de Preedinte, urmare a
negocierilor ;uvernului, i restul tratatelor de mai mic importan, care se
negociaz de e%peri din diferite ministere, fiind semnate de minitrii de resort
sau, dup caz, de ministrul de e%terne ori aprobate de ctre ;uvern.
?om reine n acest conte%t, aprecierea din doctrin potrivit creia, tratatele
internaionale devin opera comun a 'reedintelui, &uvernului i 'arlamentului.
Prin modalitatea de reglementare, &onstituia a urmrit s-l pun pe
Preedinte sub control n ce privete 5micrile e%terne6, mpiedicndu-l s
pertracteze i s semneze tratate secrete.
.emntura Preedintelui nu va avea nici o relevan dac Parlamentul nu va
ratifica acel tratat, 'reedintele fiind doar obligat s#l trimit 'arlamentului ntr#
un termen rezonabil.
4 alt categorie de atribuii n domeniul politicii externe, prevzut n
art.#" alin.,2- i ,:- din &onstituie, privete asigurarea legturilor diplomatice cu
alte state prin9 acreditarea i rechemarea reprezentanilor diplomatici ai
Romniei, la propunerea &uvernuluiC aprobarea nfiinrii, desfiinrii sau
schimbrii rangului misiunilor diplomatice, la propunerea &uvernului i
acreditarea reprezentanilor diplomatici ai altor state ,una din puinele atribuii
prezideniale e%ercitat necondiionat-.
n ce privete primele dou atribuii rezult c cei doi efi ai e%ecutivului
trebuie s negocieze, s se neleag asupra persoanelor i rangului misiunilor
diplomatice, condiionarea instituit de &onstituie scond n eviden caracterul
temperat al semi-prezidenialismului specific regimului constituional actual.
n plus, reprezentanii diplomatici ce urmeaz a fi acreditai sunt supui unui
vot consultativ n comisiile de specialitate ale celor dou &amere, potrivit
prevederilor din 7egulamentele de organizare i funcionare a &amerelor. !e
remarcat c iniial aceasta a fost o cutum parlamentar, consacrat apoi e%pres
de 7egulamentele celor dou &amere.
Decretele 'reedintelui de acreditare i rechemare a reprezentanilor
diplomatici trebuie contrasemnate de primul-ministru, potrivit art."$$ alin.,2- din
&onstituia republicat.
n practica 7omniei dup "##$ a fost folosit i o instituie nou, aceea de
ambasador cu misiuni speciale, numit de Preedintele Frii. +ceast instituie
nu se suprapune ns cu instituia de ambasador n sensul clasic al termenului.
! 0# Atri)u$iile Pre(edintelui Rom.niei ,n raporturile cu 8usti$ia (i alte
autorit*$i 8urisdic$ionale
n ce privete atribuiile 'reedintelui n raporturile cu justiia, n mod
obinuit, n doctrin au fost analizate dou categorii de atribuii i anume9
numirea magistrailor i acordarea graierii individuale.
'a de sc8imbrile profunde aduse dispoziiilor constituionale referitoare la
autoritatea judectoreasc, prin Begea de revizuire din 2$$:, i n special, fa de
noua configuraie a *onsiliului "uperior al <agistraturii, se impune a aduga i
atribuia 'reedintelui de a putea participa la edinele acestui organism.
+stfel, art.":: alin.,"- din &onstituia republicat, consacr e%pres rolul
*onsiliului "uperior al <agistraturii de garant al independenei justiiei, esenial
pentru meninerea stabilitii n raporturile *uridice, pentru ordinea de drept i
constituional, n general.
Potrivit alin.,3- al aceluiai articol, 5'reedintele +omniei prezideaz
lucrrile (onsiliului Superior al 5agistraturii la care particip6.
Este o soluie interesant i inedit, spre deosebire de alte ri ,'rana sau
)talia- unde Preedintele 7epublicii este i preedintele &onsiliului .uperior al
Aagistraturii. Ba noi, Preedintele &onsiliului .uperior al Aagistraturii este un
magistrat, ales prin rotaie pe un mandat unic de un an, dintre membrii acestuia,
fr a se e%clude ns posibilitatea pentru Preedintele rii de a participa la
lucrrile &onsiliului.
+stfel, acesta este invitat de drept la lucrrile &onsiliului, el participnd de cte
ori consider c prezena sa la dezbateri este necesar, se nelege, din proprie
iniiativ, fr a fi nevoie de o invitaie. 'a de rangul su, el va prezida lucrrile
acestui organism atunci cnd particip la edinele sale, fr drept de vot,
nefcnd parte din membrii &onsiliului.
Potrivit art.":/ alin.,"- din &onstituia republicat9 5*onsiliul "uperior al
<agistraturii propune 'reedintelui Romniei numirea n funcie a judectorilor i
a procurorilor, cu excepia celor stagiari, n condiiile legii$6
*onsiliul "uperior al <agistraturii, n virtutea atribuiilor sale constituionale,
astfel cum acestea au fost reglementate n varianta iniial a &onstituiei din "##"
era posesorul a dou funcii izvorte din necesitatea prote*rii independenei
*udectorilor i a imparialitii procurorilor, i anume9 funcia de a asigura
numirea *udectorilor i funcia de a veg8ea la respectarea principiului
inamovibilitii *udectorilor, n calitate de consiliu de disciplin.
n realizarea primei funcii, &onsiliul .uperior al Aagistraturii propune
Preedintelui 7omniei, numirea n funcie a *udectorilor i a procurorilor, cu
e%cepia celor stagiari, care continu s fie recrutai de Ainisterul <ustiiei. n
cadrul prevederilor constituionale privitoare la numirea magistrailor, se poate
observa proiectarea unui sistem comple%, sistem ce este detaliat prin lege. +stfel,
n activitatea de numire a magistrailor este implicat i Preedintele 7omniei care
va proceda la numire n baza unei competene legate.
n considerarea unor situaii aprute n practic, n doctrina romneasc
actual s-a admis c, Preedintele poate refuza numirea unor persoane dar nu
poate aduga nici un nume pe lista propus de &onsiliul .uperior al Aagistraturii.
umirea *udectorilor semnific dobndirea inamovibilitii, privit ca un
statut juridic special care presupune protecia *udectorilor n faa oricror
imi%tiuni e%terioare, acetia neputnd fi transferai, detaai i nici c8iar
promovai fr acordul lor.
Potrivit art.":/ alin ,2- din &onstituia republicat9
*onsiliul "uperior al <agistraturii ndeplinete i rolul de instan de judecat,
prin seciile sale, n domeniul rspunderii disciplinare a judectorilor i a
procurorilor, potrivit procedurii stabilite prin legea sa organic$ .n aceste situaii,
ministrul justiiei, preedintele .naltei *uri de *asaie i -ustiie i procurorul
general al 'archetului de pe lng .nalta *urte de *asaie i -ustiie ,care fac de
drept parte din &onsiliul .uperior al Aagistraturii J subl.ns.- nu au drept de vot.6
Este vorba despre cea de-a doua funcie a &onsiliului .uperior al Aagistraturii,
n materie disciplinar, &onstituia prevznd e%pres, n art.":/ alin.,:- din
&onstituia republicat, posibilitatea ca hotrrile acestui organism n materie
disciplinar s poat fi atacate la .nalta *urte de *asaie i de -ustiie.
n plus, spre deosebire de reglementarea constituional iniial, e%ist i un
te%t de trimitere Gart.":/ alin.,/- din &onstituieH ce permite ca prin legea sa
organic s i se stabileasc i alte atribuii &onsiliului, 5n realizarea rolului su de
garant al justiiei 6.
Potrivit art.#/ litera d- din &onstituia republicat, 'reedintele acord
graierea individual.
&cordarea graierii individuale este un drept universal al efului de stat, ce
const ntr-o msur de clemen n virtutea creia o persoan condamnat penal
este scutit de e%ecutarea total sau parial a pedepsei stabilite prin 8otrre
*udectoreasc de condamnare rmas definitiv.
'a de aceast prevedere, n doctrin au fost formulate dou concluzii i
anume9 graierea poate fi i colectiv, caz n care ea va fi acordat doar prin lege
organic conform art.@: lit. i- din &onstituieC acordarea graierii individuale este
o atribuie e%clusiv a Preedintelui 7omniei, fiind e%ercitat fr vreo alt
condiionare prealabil, dar nu i ulterioar, decretele emise de Preedinte n
e%ercitarea acestei atribuii urmnd a fi contrasemnate de primul-ministru.
n ce privete raporturile 'reedintelui cu (urtea (onstituional,
reglementat n titlul ? din &onstituie ,art."/2-"/@-, vom reine c potrivit art.
"/2 alin.,:-, 'reedintele Romniei numete trei din judectorii *urii
*onstituionale, trei fiind numii de &amera !eputailor i trei de ctre .enat.
n plus, potrivit art."/3 lit.a-, 'reedintele poate sesiza *urtea *onstituional,
cu privire la neconstituionalitatea unei legi, nainte de promulgare.
n sfera raporturilor dintre 'reedinte i (urtea (onstituional se
nscriu i cele referitoare la9 sesizarea &urii, alturi de alte subiecte de sesizare,
pentru soluionarea conflictelor juridice de natur constituional dintre
autoritile publice Gart."/3 litera e- din &onstituia republicat, atribuie
introdus n anul 2$$:HC controlul respectrii procedurii alegerii 'reedintelui
Romniei i confirmrii rezultatelor sufragiului, de ctre &urte Gart."/3 litera f-
din &onstituia republicatHC constatarea existenei mprejurrilor care justific
interimatul n exercitarea funciei de 'reedinte al Romniei i comunicarea celor
constatate 'arlamentului i &uvernului, de ctre &urte Gart."/3 litera g- din
&onstituia republicatHC acordarea unui aviz consultativ pentru propunerea de
suspendare din funcie a 'reedintelui Romniei, de ctre &urte Gart."/3 litera 8-
din &onstituieH.
! 1# Actele Pre(edintelui Rom.niei
Potrivit art."$$ din &onstituia republicat9 5,"-. .n exercitarea atribuiilor sale,
'reedintele Romniei emite decrete care se public n <onitorul 3ficial al
Romniei$ =epublicarea atrage inexistena decretului$ ,2-. Decretele emise de
'reedintele Romniei n exercitarea atribuiilor sale prevzute n articolul 48
alineatele (8) i (7), articolul 47 alineatele (7) i (G), articolul 4G alineatul (8) i
articolul 4C literele a), b) i d) se contrasemneaz de primul#ministru$6
!ei art."$$ din &onstituie are ca titlu marginal 5%ctele 'reedintelui6, n
realitate sunt avute n vedere doar actele juridice ale efului statului, numite
decrete, a cror publicare n <onitorul 3ficial al Romniei este obligatorie, sub
sanciunea inexistenei$
n e%ercitarea atribuiilor sale constituionale, Preedintele poate fi ns i
autorul unor acte cu caracter politic, care nu se concretizeaz n decrete, deci
n acte productoare de efecte *uridice. =n e%emplu, l reprezint mesajele
adresate Parlamentului, potrivit art.00 din &onstituie.
Prin urmare, Preedintele emite decrete, ca acte juridice, care pot avea ns
i o conotaie politic, precum i mesaje& declaraii etc., ca acte exclusiv
politice.
>ermenul de inexisten a unui act are, n dreptul public, accepiunea lipsei
totale de valoare *uridic, considerndu-se c actul nici nu a e%istat vreodat.
n ce privete regimul juridic aplicabil decretelor 'reedintelui, n
principiu, ele sunt supuse regulii contrasemnrii de ctre primul#ministru.
*ontrasemnarea este cerut e%pres pentru decretele prin care Preedintele9
nainteaz Parlamentului, spre ratificare, tratatele internaionale pe care le-a
nc8eiatC acrediteaz sau rec8eam reprezentanii diplomatici ai 7omniei i
aprob nfiinarea, desfiinarea sau sc8imbarea rangului misiunilor diplomaticeC
declar mobilizarea total sau parial a forelor armate sau ia msuri de
respingere a unei agresiuni armate declanate mpotriva rii, instituie starea de
asediu sau de urgenC confer distincii, face avansri n gradele superioare ale
armatei i acord graierea individual.
!ac aceasta reprezint regula, excepia o constituie doar decretele care
concretizeaz atribuii inerente 'reedintelui, ca de e%emplu, desemnarea
candidatului la funcia de prim-ministru, dizolvarea Parlamentului, numirea n
funcii publice.
!in enumerarea art."$$ alin.,2- nu trebuie s se trag concluzia c, realizarea
respectivelor atribuii presupune obligatoriu, emiterea de decrete.
*ontrasemnarea decretelor 'reedintelui contribuie n esen, la anga*area
rspunderii efului ;uvernului pentru coninutul actului, atestnd conformitatea
acestuia att cu prevederile legale, ct i cu voina organului pe care l reprezint
primul-ministru.
+stfel, n cea mai mare parte, decretele care nu sunt contrasemnate de
primul-ministru intr n sfera relaiilor 'reedintelui Romniei cu 'arlamentul,
emiterea acestora fiind condiionat de consultarea sau ncuviinarea
Parlamentului, iar o alt categorie de decrete, n special cele de numiri n funcii,
sunt supuse unor condiii stabilite de lege, ma*oritatea fiind condiionate de
propunerile altor autoriti publice.
n ce privete natura juridic a decretelor 'reedintelui, acestea sunt
calificate de specialiti ca fiind acte administrative, productoare de efecte
*uridice.
Prin urmare, decretele pot fi atacate n instana de contencios administrativ,
potrivit legii speciale n materie, cu excepia decretelor care intr n sfera actelor
exceptate de la controlul n contencios administrativ.
!ei o parte a doctrinei actuale susine c, decretele 'reedintelui pot fi i acte
administrative normative, e%emplificnd cu decretele de mobilizare parial sau
total a forelor armate sau cu cele de instituire a strii de asediu sau de urgen
emise n condiiile art.#2 i #: din &onstituie, n ce ne privete considerm i noi,
alturi de ali autori, c ele nu pot fi dect acte administrative individuale.
n opinia noastr, Preedintele nu ar putea lua decizii fundamentale pentru
soarta rii cum sunt cele ce pot fi instituite prin decretele mai sus menionate,
dect n fruntea &onsiliului .uprem de +prare a Frii, n calitate de Preedinte al
acestuia, autoritate care n situaiile evocate ,mobilizare total sau parial i
instituire a strii de asediu sau de urgen- ar trebui s se ntruneasc imediat. n
acest caz, decretele Preedintelui vor avea doar rolul de a face incidente
8otrrile colective ale &onsiliului .uprem de +prare a Frii, i de fapt de a
declana aplicarea cadrului legal n materie.
n mod firesc, reglementrile ce vor fi puse n aplicare n astfel de situaii
consacr restrngeri ale exerciiului unor drepturi sau unor liberti
ceteneti, tocmai ca urmare a situaiei de rzboi sau a unor stri
excepionale aprute. !ar ele sunt coninute n acte normative speciale ,ca de
e%emplu, 3$A$&$ nr$868444 privind regimul strii de asediu i al strii de urgen
aprobat cu modificri i completri prin Begea nr./1:D2$$/- iar decretul
Preedintelui nu face dect s instituie regimul *uridic prevzut n astfel de acte
normative.
! 4# R*spunderea Pre(edintelui Rom.niei
n ce privete problema rspunderii 'reedintelui +omniei, &onstituia din
"##" a consacrat dou te%te distincte acestei instituii Gart.0/ alin.,:- i art.#1H,
soluie te8nic ce a determinat o serie de consecine sub aspectul naturii i a
regimului juridic aplicabil fiecrei forme de rspundere.
+ceast deficien de redactare iniial a regimului constituional consacrat
rspunderii 'reedintelui Romniei a fost remediat, prin legea de revizuire, prin
deplasarea fostului art.0/ alin.,:- referitor la punerea sa sub acuzare, imediat
dup te%tul constituional consacrat suspendrii sale din funcie, cu rezolvarea
aspectelor sesizate de doctrin, rezultate din analiza comparativ a celor dou
reglementri.
n noua concepie, dup te%tul consacrat rspunderii politice pentru fapte care
nu au semnificaie penal, se reglementeaz tragerea la rspundere penal a
Preedintelui 7omniei pentru fapte penale deosebit de grave, care n constituiile
democratice sunt e%primate generic prin sintagma 5nalt trdare6.
+rt.#1 din &onstituia republicat prevede suspendarea din funcie privit ca o
rspundere politic a 'reedintelui, urmat de sanciunea demiterii prin
referendum, fiind vorba, fa de formele rspunderii administrative, de o
rspundere administrativ$disciplinar.
+rt.0/ alin.,:- din &onstituia din "##", devenit art.#3 n &onstituia
republicat, cu unele modificri i completri, primind titlul marginal 5punerea
sub acuzare6 instituie posibilitatea nlturrii imunitii Preedintelui i a punerii
sale sub acuzare pentru o fapt deosebit de grav, acuzarea de nalt trdare,
consacrnd o form de rspundere penal a acestuia.
!eoarece, n mod obinuit analiza rspunderii 'reedintelui Romniei pornete
de la dispoziiile constituionale n materie, autorii de drept administrativ prezint
instituia, delimitnd rspunderea politic de rspunderea penal a acestuia.
n ce privete regimul rspunderii politice a 'reedintelui +omniei,
&onstituia leag procedura acesteia de iniiativa parlamentar, de poziia
autoritii ce exercit jurisdicia constituional i, n final, de votul poporului.
Procedura tragerii la rspundere, n cazul svririi unor fapte grave prin
care 'reedintele ncalc prevederile (onstituiei poate fi iniiat de cel
puin o treime din numrul deputailor i senatorilor i trebuie adus
nentrziat la cunotin Preedintelui.
'ropunerea trebuie temeinic motivat, iar treimea de parlamentari se
raporteaz la totalul acestora i nu la membrii uneia din &amere. Propunerea de
suspendare motivat i lista celor care o susin se depune la Secretarul ,eneral
al (amerei unde cei ce au formulat-o au ponderea, iar data depunerii semnific
declanarea procedurii de suspendare. .ecretarul ;eneral al &amerei unde a fost
depus propunerea are obligaia s comunice Preedintelui o copie de pe list i
motivele sesizrii i s aduc la cunotin celeilalte &amere, coninutul
propunerii de suspendare. &ompetena dezbaterii i votrii propunerii aparine
&amerelor reunite n edin comun.
nainte de dezbaterea propunerii de suspendare, este obligatorie sesizarea
(urii (onstituionale n vederea emiterii unui aviz consultativ potrivit art.#1
alin.,"- coroborat cu art."/3 litera 8- din &onstituia republicat. +bia dup
primirea avizului se poate trece la dezbaterea propunerii de suspendare. Potrivit
&onstituiei, 'reedintele poate da 'arlamentului explicaii cu privire la
faptele ce i se imput, aspect lsat la latitudinea efului de stat, la libera sa
apreciere.
Procedura de suspendare este dezbtut dup procedura stabilit de
7egulamentul edinelor comune, iar pentru a deveni efectiv trebuie s fie
votat de majoritatea deputailor i senatorilor. 9n cazul aprobrii ei, n
cel mult :; de zile se organizeaz un referendum pentru demiterea
preedintelui$ n urma referendumului pot apare ns, dou situaii.
ntr-o prim ipotez, poporul poate s confirme votul parlamentar, caz n care,
Preedintele se consider demis pe data organizrii referendumului, intervenind
vacana funciei i declanndu-se procedura organizrii de noi alegeri
prezideniale.
ntr-o a doua ipotez, se poate ntmpla ca populaia s aib o poziie diferit
fa de cea a 'arlamentului, s nu voteze n favoarea demiterii Preedintelui,
situaie ce a fost apreciat n doctrina actual, ca ec8ivalnd cu un vot de blam
adresat forului legislativ, aspect care ar putea determina punerea n discuie a
dizolvrii sale. !ei perfect argumentat punctul de vedere e%primat mai sus,
pentru a putea fi efectiv aplicat, el ar fi trebuit s-i gseasc o consacrare
e%pres n &onstituie, iar acest lucru nu s-a ntmplat cu ocazia revizuirii.
Practica parlamentar recent a confirmat acest ultim punct de vedere, tiut
fiind faptul c n primvara anului trecut a fost declanat procedura de
suspendare a Preedintelui n e%erciiu, :22 parlamentari au votat n favoarea
suspendrii, iar cu ocazia referendumului din "# mai 2$$@, populaia a avut un
punct de vedere diferit de cel al ma*oritii parlamentare, astfel c, dup
respingerea demiterii Preedintelui, de ctre popor, acesta i-a reluat e%ercitarea
atribuiilor, Parlamentul la rndul su, continundu-i activitatea.
+stfel, dizolvarea Parlamentului, reglementat e%pres n art.0# din &onstituie
i supus unor multiple condiionri nu poate s intervin, n opinia noastr, dect
cu respectarea n totalitate a acestor prevederi, ceea ce o face aproape imposibil
de realizat.
Prin urmare, n cazul n care populaia se va pronuna contrar demiterii
'reedintelui i implicit, contrar poziiei exprimate de 'arlament, 'reedintele ar
trebui sHi reia activitatea, cu toate consecinele *uridice ce decurg de aici.
Preedintele, asemeni parlamentarilor se bucur de imunitate, de unde
concluzia necesitii unui regim special al rspunderii pentru fapte comise n
e%ercitarea prerogativelor funciei sale, ce intr sub incidena legii penale.
n ce privete regimul rspunderii penale a 'reedintelui, acesta este
consacrat, ca urmare a revizuirii, n art.#3 din &onstituia republicat.
Potrivit art.#3 din &onstituia republicat9
5,"-. *amera Deputailor i "enatul, n edin comun, cu votul a cel puin dou
treimi din numrul deputailor i senatorilor, pot hotr punerea sub acuzare a
'reedintelui Romniei pentru nalt trdare$
,2-. 'ropunerea de punere sub acuzare poate fi iniiat de majoritatea deputailor
i senatorilor i se aduce, nentrziat, la cunotin 'reedintelui Romniei pentru
a putea da explicaii cu privire la faptele ce i se imput.
,:-. De la data punerii sub acuzare i pn la data demiterii, 'reedintele este
suspendat de drept$
,/-. *ompetena de judecat aparine .naltei *uri de *asaie i -ustiie$
'reedintele este demis de drept la data rmnerii definitive a hotrrii de
condamnare$6
+ceast dispoziie consacr o important e%cepie constnd n posibilitatea
nlturrii imunitii Preedintelui i a punerii sale sub acuzare pentru o fapt
deosebit de grav, nalta trdare.
.intagma 5nalt trdare6 depete sfera strict a conceptelor *uridice, avnd
mai ales o semnificaie politic, putnd fi definit ca cea mai grav nclcare a
*urmntului i intereselor poporului i rii, n e%erciiul atribuiilor prezideniale.
Pe aceeai linie de idei, un alt autor este de prere c, fapta de nalt trdare
nu este o infraciune care s in n e%clusivitate de ilicitul penal. Este i motivul
pentru care ea nu este definit numai ca infraciune ci, pur i simplu, ca 5fapt6,
dar ca o fapt care este apreciat pe planul consecinelor politice de ctre
autoritatea legiuitoare, iar pe planul consecinelor juridice de ctre 'archetul
&eneral i .nalta *urte de *asaie i -ustiie, ca autoriti ale puterii *udectoreti.
&u alte cuvinte, ea se situeaz cum se e%prim un autor francez consacrat, la
grania dintre politic i drept, evocnd o crim politic, ce const 5n abuzul de
funcie pentru o aciune contrar *onstituiei i intereselor superioare ale rii.6
+nterior revizuirii, s-a susinut c, dei nu se prevede e%pres, pe baza
analogiei cu dispoziia din art.#1 alin.,"- teza final din &onstituie, Preedintele
se poate prezenta n faa Parlamentului s-i formuleze aprarea.
>ot prin analogie cu dispoziiile art.#1 din &onstituie, se aprecia c
Preedintele ar trebui suspendat din funcie pe data votului Parlamentului de
punere sub acuzare de nalt trdare.
+ceste deficiene au fost remediate cu ocazia revizuirii, noua reglementare
neavnd doar semnificaia unei simple sc8imbri de loc a unuia i aceluiai te%t
constituional, ci constituind i o mbuntire pe fond a reglementrii iniiale.
n primul rnd este prevzut expres numrul de deputai i senatori care pot
face propunerea de punere sub acuzare, fiind vorba de majoritatea absolut,
adic e%act ma*oritatea necesar pentru a vota suspendarea Preedintelui din
funcie, n cazul rspunderii politice.
n al doilea rnd, este prevzut expres obligaia aducerii nentrziat, la
cunotin 'reedintelui, a punerii sub acuzare, pentru ca acesta s poat, dac
dorete, s se prezinte n faa Parlamentului, pentru a da e%plicaii cu privire la
faptele ce i se imput.
n al treilea rnd, este prevzut expres suspendarea din funcie a
'reedintelui, de la data punerii sub acuzare i pn la data demiterii, urmare a
condamnrii. n felul acesta, instituia tragerii la rspundere penal a
'reedintelui Romniei este pus n consonan logic cu instituia tragerii la
rspundere politic a acestuia.
+cum te%tele se conciliaz. Prin noile dispoziii se consacr mai clar faptul c
Parlamentul nu ndeplinete rolul de instan de *udecat, punerea sub acuzare
avnd precumpnitor un sens politic, iar sub aspect strict *uridic, ridicarea
imunitii parlamentare prevzute de art.0/ alin.,2- din &onstituie.
Parc8etului ;eneral i va reveni rolul de a ntocmi rec8izitoriul pentru trimiterea
n *udecat a Preedintelui, dup efectuarea urmririi penale, n condiiile legii.
Procedura propriu-zis presupune dou* fa3e9 faza punerii sub acuzare pentru
nalt trdare ,politic- i faza judiciar , tehnico$juridic- compus din trei
etape i anume9 trimiterea n judecat realizat de 'archetul &eneral, judecata n
fond ,secia penal a naltei &uri de &asaie i de <ustiie- i judecata n recurs
,nalta &urte de &asaie i de <ustiie, n .eciuni =nite-.
Ii n cazul declanrii acestei forme de rspundere, e%ist posibilitatea
nefinalizrii, fie c8iar nainte de a se a*unge la instan, prin simpla constatare a
Parc8etului ;eneral c nu sunt ntrunite elementele punerii sub acuzare de nalt
trdare, de unde refuzul trimiterii n *udecat, fie pe parcursul *udecii, n fond
sau n recurs, se poate constata de instana de *udecat, c Preedintele nu poate
fi condamnat pentru acuzare de nalt trdare din anumite considerente.
Ii ntr-un caz i n cellalt, Preedintele, i va rencepe activitatea putndu-se
purta discuii cu privire la 5seriozitatea Parlamentului6.
Capitolul III
9u%ernul Rom.niei
! "# Rolul (i structura 9u%ernului
.ub aspect istoric, &uvernul sau *onsiliul de <initri, ca organ de sine
stttor, reprezint o creaie a vremurilor moderne, aprut o dat cu primele
&onstituii, originea sa aflndu-se, cel puin n rile Europei continentale, n
fostele consilii ale regelui, din perioada absolutismului monar8ic, *uria regis.
+stfel, dac n sistemul monar8iei absolute, de regul, monar8ul deinea toate
funciile supreme n stat, n baza dreptului de suveranitate, n timp, acesta se va
ncon*ura de un corp de consilieri, care se va specializa, formnd 5casta6 marilor
dregtori, a marilor funcionari, a minitrilor, n sensul modern al termenului.
n doctrina interbelic, termenul de guvern avea mai multe accepiuni.
n sens larg, termenul de guvern semnifica e%ercitarea suveranitii de ctre
titularul ei, adic suveranitatea n aciune, care desemna cele dou puteri
politice9 legiferarea i meninerea ordinii legale, aplicarea legilor n cuprinsul
teritoriului.
n sens restrns, termenul de guvern desemna numai puterea executiv ori
ministerul sau cabinetul ministerial.
n unele sisteme naionale, apariia ministerelor precede apariia &onsiliului de
Ainitri, iar n altele, raportul este invers.
Pentru sistemul politic romnesc, din perioada interbelic, 5corpul de sfetnici6ai
monar8ului, ce nu trebuie ns confundat cu *onsiliul de minitri, l reprezenta
aa-numitul *onsiliu de *oroan, care nu era reglementat ns n &onstituii.
n 7omnia, apariia minitrilor i implicit a ministerelor, n accepiunea
modern a termenului, precede apariia ;uvernului, n sensul de organ de stat,
subiect n raporturile de drept administrativ n nume propriu.
n sensul actual al termenului, (onsiliul de 5initri apare ca o creaie a =nirii
Principatelor, dei .tatutul dezvolttor al &onveniei de la Paris ,"010- nu conine
o reglementare ampl a acestuia.
'a de utilizarea de-a lungul vremii, att n constituii ct i n legi a celor
dou noiuni, ,(onsiliu de 5initri i respectiv, ,uvern-, n doctrin s-a pus
problema dac este vorba despre una i aceeai instituie, cu alte cuvinte, dac
noiunile sunt sinonime.
!ei s-ar prea c este vorba de noiuni cu coninut identic, s-a susinut n
doctrina interbelic, cabinetul sau guvernul sunt titulaturi ntrebuinate din
punct de vedere politic, pe cnd (onsiliul de minitri are un neles
administrativ, el fiind mai puin o entitate ct un mod de a lucra al minitrilor.
.pre deosebire de perioada interbelic n care, sfera ;uvernului era mai mare
dect a &onsiliului de Ainitri, cci, pe lng minitri, n ;uvern, mai intrau i
secretarii de stat i subsecretarii de stat, n perioada postbelic, din analiza
reglementrilor constituionale, rezult c noiunile erau ec8ivalente.
n perioada postdecembrist, primele dispoziii cu privire la ;uvern, le gsim n
Decretul#+ege nr$7684;4 privind constituirea, organizarea i funcionarea
*onsiliului @rontului "alvrii =aionale ,prima structur organizatoric cu atribuii
de legiferare i cu origine revoluionar-, iar dup cteva zile a fost adoptat
Decretul#+ege nr$85684;4 privind constituirea, organizarea i funcionarea
&uvernului Romniei.
Decretul#+ege nr$4768445 pentru alegerea 'arlamentului i a 'reedintelui
Romniei, primul act cu caracter constituional din perioada postdecembrist, n
opinia unor specialiti iar apoi Decretul#+ege nr$85C68445 privind activitile
pentru care &uvernul adopt hotrri au consacrat principalele norme privind
organizarea i funcionarea ;uvernului.
=lterior a fost adoptat +egea nr$G:68445 privind organizarea i funcionarea
&uvernului Romniei, lege pre-constituional, nlocuit cu )egea nr#<;=>;;?
privind organizarea i funcionarea ,uvernului +omniei i a ministerelor
supus unor modificri i completri ulterioare.
n &onstituia 7omniei republicat, ;uvernul este reglementat n titlul )))
,%utoritile publice-, n capitolul ))), la art."$2-""$, dar prevederi cu privire la
aceast autoritate public se regsesc i n capitolul urmtor, intitulat Raporturile
'arlamentului cu &uvernul ,art."""-""1- precum i n alte capitole, cum ar fi9 cel
consacrat Preedintelui ,art.01, art.03, art.0@ etc.- sau n cel consacrat
Parlamentului, cum ar fi art.@/ privitor la iniiativa legislativ.
ntr-o viziune general, &uvernul are sarcina de a realiza politica naiunii, el
este iniiatorul, modelatorul i executantul msurilor de redresare economic,
scdere a inflaiei i stabilitate economic, rspunde de ordinea public, de
aprarea naional sau de raporturile statului pe care#l guverneaz cu alte state.
.ub aspectul modului de constituire, adic al e%istenei unor nivele ierar8ice
ntre membrii ;uvernului, pot fi identificate ;uverne formate din prim-ministru i
ceilali membri, adic guverne cu structur simpl i ;uverne ce conin o
ierar8izare, adic &uverne cu structur ierarhic.
n ce privete componena ,uvernului, se ntlnesc constituii care restrng
sfera membrilor ;uvernului e%clusiv la sfera minitrilor, constituii care admit i
prezena minitrilor fr portofoliu i constituii care e%tind sfera membrilor
;uvernului i la alte funcii de demnitari, cum ar fi secretarii de stat.
Begat de numrul minitrilor i implicit, al ministerelor, e%ist constituii care
stabilesc un numr fi% de ministere, alte constituii stabilesc o cifr minim sau
indic autoritatea care va stabili acest numr iar cele mai multe las problema
desc8is, pe seama legii sau pe seama *ocului politic de formare a ;uvernului.
!in coninutul art."$2 alin.,"- din &onstituia republicat rezult c ,uvernul
+omniei are un dublu rol9 politic i administrativ.
+stfel, L&uvernul, potrivit programului su de guvernare acceptat de
'arlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit
conducerea general a administraiei publice$6
&u alte cuvinte, raiunea fundamental a ;uvernului o reprezint asigurarea
realizrii liniilor politice interne i externe ale rii, ceea ce sub aspect *uridic se
concretizeaz n iniierea de proiecte legislative, adoptarea de 8otrri pentru
aplicarea acestora, iar administraia public a crei conducere general este
realizat de &uvern, are drept scop tocmai ndeplinirea acestor valori politice.
+olul politic al ,uvernului se e%prim nu numai n sfera e%clusiv e%ecutiv,
ci i prin colaborarea cu celelalte autoriti publice, din care 8otrtoare este
aciunea sa n sfera puterii legislative, prin e%ercitarea iniiativei legislative i a
modalitilor de conlucrare cu *amerele 'arlamentului.
Prin aceast formulare, legiuitorul constituant romn a preluat teza doctrinei
occidentale contemporane, potrivit creia, ,uvernul este parlamentar prin
origine i guvernamental prin funcie, lsnd s se neleag c, programul
politic al ;uvernului rmne un document e%clusiv al acestuia, dar liniile sale de
for sunt acceptate de Parlament.
n timp ce utilizarea verbului 5a aproba6 ar fi avut semnificaia unei implicri a
Parlamentului i n procesul de realizare a liniilor politice concretizate n
programul de guvernare, noiunea folosit, aceea de 5acceptare6 semnific
acceptarea n bloc a programului de guvernare.
+stfel, Parlamentul, prin votul acordat, i e%prim doar ncrederea n acest
program, ncredere pe care o poate retrage oricnd, prin adoptarea unei moiuni
de cenzur, dac motivele pentru care fusese acordat la nvestitur au disprut
ulterior.
/otul de nvestitur are valoare de fapt juridic, el semnific ncheierea
contractului de guvernare!, legitimeaz echipa guvernamental i implicit
programul politic de partid ca program politic oficial de guvernare a rii. El
marc8eaz trecerea din sfera competiiei pentru putere n sfera exercitrii
puterii politice$
ntre ;uvern i toate celelalte autoriti ale administraiei publice se stabilesc
raporturi de drept administrativ care pot fi9 de subordonare ,ministerele i
prefecii-, de colaborare ,cu autoritile administraiei publice autonome etc.- i
de tutel administrativ ,fa de autoritile administraiei publice locale-.
n art."$2 alin.,2- din &onstituia republicat, legiuitorul constituant a
consacrat un principiu general al activitii ;uvernului, cooperarea cu
organismele sociale interesate, n ndeplinirea atribuiilor sale.
+egea nr$4567558 privind organizarea i funcionarea &uvernului Romniei i a
ministerelor cu modificrile i completrile ulterioare preia coninutul art."$2 alin.
,"- din &onstituia republicat, calificnd e%pres ;uvernul ca fiind o autoritate
public a puterii executive.
;uvernul este organ al administraiei publice cu competen material
general care e%ercit potrivit legii, urmtoarele funcii9 de strategie& de
reglementare& de administrare a proprietii statului& de reprezentare (i
de autoritate de stat.
Potrivit art."$2 alin.,:- din &onstituia republicat9 ,uvernul este alctuit
din prim$ministru, minitri i ali membri stabilii prin lege organic.
Prin aceast dispoziie este prevzut structura ,uvernului, din formularea
normei constituionale rezultnd c s-a urmrit reglementarea unui ;uvern fr
scar ierarhic interioar#
!in analiza art."$2 alin.,:- din &onstituie rezult c formula ministrului de
stat meninut constant, n baza Begii nr.:@D"##$ privind organizarea i
funcionarea ;uvernului 7omniei, lege preconstituional, n toate cabinetele
care s-au succedat din anul "##$ pn n anul 2$$$ a fost neconstituional, dup
intrarea n vigoare a &onstituiei, la 0 decembrie "##".
&u att mai de neneles ni se pare, modificarea i completarea Begii
nr.#$D2$$", prin Begea nr.2:D2$$/ prin care s-a revenit la vec8ea formula
neconstituional a ministrului de stat, prevzndu-se e%pres c9 Din &uvern pot
face parte i minitri de stat precum i minitri#delegai cu nsrcinri speciale
pe lng primul#ministru, prevzui n lista &uvernului prezentat 'arlamentului
pentru acordarea votului de ncredere$
7angul superior al funciei de ministru de stat, incompatibil cu dispoziiile
constituionale este evideniat prin noi dispoziii de completare a legii, cum ar fi9
<initrii de stat coordoneaz, sub conducerea nemijlocit a primului#ministru,
realizarea programului de guvernare acceptat de 'arlament ntr#un domeniu de
activitate, scop n care conlucreaz cu minitrii care rspund de ndeplinirea
acestui program n cadrul ministerelor pe care le conduc$
! 2# Reimul ,n%estiturii 9u%ernului
9nvestitura ,uvernului poate fi definit ca reprezentnd complexul de
acte i fapte juridice, precum i procedurile corespunztoare, cerute de
(onstituie, pentru a ne afla n prezena unei echipe guvernamentale
legale i legitime.
n mod obinuit, procedura de nvestitur a ;uvernului se declaneaz dup
alegerile generale, deci la nceputul unui mandat parlamentar, respectiv dup
alegerile prezideniale, adic la nceputul mandatului Preedintelui de 7epublic.
Ea poate interveni ns i n cursul unui mandat parlamentar sau prezidenial, n
caz de criz guvernamental grav.
n &onstituia actual a 7omniei, procedura de nvestitur a ,uvernului
este prevzut n art.01 alin.,"- coroborat cu art."$: i "$/.
+stfel, potrivit art.01 alin.,"- din &onstituie9
5'reedintele +omniei desemneaz un candidat pentru funcia de prim$
ministru i numete ,uvernul pe baza votului de ncredere acordat de
ctre 'arlament.6
.niiat i finalizat de 'reedinte, procedura de nvestitur presupune
patru etape procedurale bine definite, dar ponderea n realizarea ei efectiv
revine Parlamentului prin acordarea votului de nvestitur.
&ele patru etape sunt9
- desemnarea candidatului la funcia de prim$ministruC
- solicitarea votului de nvestiturC
- acordarea votului de ncredere de ctre 'arlamentC
- numirea ,uvernului, finalizat prin jurmntul de credin.
Potrivit art."$: alin.,"- din &onstituia republicat9 5'reedintele Romniei
desemneaz un candidat pentru funcia de prim#ministru, n urma consultrii
partidului care are majoritatea absolut n 'arlament ori, dac nu exist o
asemenea majoritate, a partidelor reprezentate n 'arlament$6
n ce privete modalitile concrete de consultare, n absena oricror alte
detalii constituionale sau legislative, Preedintele urmeaz singur s decid, fiind
o c8estiune ce ine de fapt, de practica vieii politice, de stilul Preedintelui ca om
politic.
Begat de candidatul la funcia de prim$ministru, acesta poate fi un om
politic, eventual liderul partidului ma*oritar dar n egal msur, el poate fi i o
persoan nenregimentat politic, un specialist, adic, un te8nocrat.
Desemnarea candidatului la funcia de prim#ministru prezint semnificaia unui
mandat acordat de Preedintele 7omniei, personalitii nsrcinate cu formarea
listei viitorului ;uvern, elaborarea programului de guvernare i prezentarea
cererii pentru acordarea votului de ncredere ctre Parlament.
Potrivit art."$: alin.,2- din &onstituia republicat9 5*andidatul pentru funcia
de prim#ministru va cere, n termen de 85 zile de la desemnare, votul de
ncredere al 'arlamentului asupra programului i a ntregii liste a &uvernului.6
+stfel, n cea de-a doua etap, rolul determinant revine candidatului la funcia
de prim-ministru, care n termen de "$ zile de la desemnare, are obligaia
constituional de a se prezenta n faa Parlamentului cu dou elemente9 lista
membrilor viitorului *abinet i programul de guvernare.
Potrivit art."$: alin.,:- din &onstituia republicat9 5'rogramul i lista
&uvernului se dezbat de *amera Deputailor i de "enat, n edin comun$
'arlamentul acord ncredere &uvernului cu votul majoritii deputailor i
senatorilor.6
+cest te%t arat egalitatea celor dou &amere n procedura de nvestitur a
&uvernului, de unde necesitatea retragerii ncrederii ;uvernului, pe calea moiunii
de cenzur, tot n edina comun a celor dou &amere, cu aceeai majoritate.
*andidaii la funciile de minitri urmeaz s fie audiai n comisiile de
specialitate ale celor dou *amere, n vederea obinerii unui aviz consultativ.
&onform 7egulamentului edinelor comune ale celor dou &amere, dezbaterea
programului i a listei &abinetului are loc n cel mult "1 zile de la prezentarea
acestora n edina comun a Parlamentului.
Pentru acordarea ncrederii ;uvernului i nvestirea &abinetului este necesar
votul majoritii parlamentarilor, votul fiind secret, cu bile.
Iotrrea 'arlamentului prin care s#a acordat votul de ncredere se va
comunica 'reedintelui Romniei care va emite decretul de numire a noului
&abinet, acesta fiind publicat mpreun cu programul de guvernare n Aonitorul
4ficial al 7omniei, partea ).
umirea ,uvernului de ctre 'reedintele +omniei, pe baza votului de
ncredere acordat de ctre Parlament, reprezint manifestarea unei competene
legate, n sensul c Preedintele nu ar putea s refuze numirea, el este obligat s
o fac, ntruct nu dispune de o libertate de apreciere n acest sens.
'rocedura de nvestire are drept consecin stabilirea unui raport constituional
comple% ntre &uvern, pe de-o parte, i 'arlament sau 'reedintele Romniei, pe
de alt parte.
Potrivit art."$/ alin.,"- din &onstituia republicat9 5'rimul#ministru, minitrii
i ceilali membri ai &uvernului vor depune individual, n faa 'reedintelui
Romniei, jurmntul de la articolul ;7 6. &oninutul *urmntului este urmtorul9
5-ur s#mi druiesc toat puterea i priceperea pentru propirea spiritual i
material a poporului romn, s respect *onstituia i legile rii, s apr
democraia, drepturile i libertile fundamentale ale cetenilor, suveranitatea,
independena, unitatea i integritatea teritorial a Romniei$ %a s#mi ajute
Dumnezeu J6.
Potrivit art. "$/ alin.,2- din &onstituia republicat9 5&uvernul n ntregul su
i fiecare membru n parte i exercit mandatul, ncepnd de la data depunerii
jurmntului.6
Prin urmare, data depunerii efective a *urmntului de credin, individual, n
faa Preedintelui 7omniei, reprezint momentul de la care &abinetul nou
nvestit ncepe e%ercitarea mandatului, nlocuind &abinetul demisionar.
n ce privete componena (abinetului i posibilitatea realizrii unor
modificri n structura acestuia, c8iar cu prile*ul unei remanieri guvernamentale,
Begea nr.#$D2$$" a adoptat o poziie elastic, n sensul c ea permite crearea de
noi ministere sau reorganizarea celor existente prin procedura de formare a unui
nou &abinet.
+stfel, potrivit art.:3 din +egea nr$4567558 prevzut n capitolul referitor la
organizarea i funcionarea ministerelor9 ministerele i minitrii se aprob de
ctre 'arlament, prin acordarea votului de ncredere asupra 'rogramului
de guvernare i ntregii liste a ,uvernului, la nvestitur. n plus, prin
art.1# prevzut n dispoziiile finale ale legii, se precizeaz c organizarea i
funcionarea ministerelor privind aprarea naional i ordinea public
sunt reglementate prin legi speciale.
Prin urmare, reglementarea celorlalte ministere, printr-o interpretare per a
contrario, poate fi fcut prin adoptarea unor Iotrri ale &uvernului, practic
ncetenit dup anul "##$, n absena ns, a unor prevederi legale e%prese, de
unde calificarea ei ca avnd un caracter neconstituional. !e altfel, art.13 face
precizarea c, &uvernul poate dispune prin hotrre, modificri n organizarea i
funcionarea ministerelor precum i transferul unor activiti de la un minister la
altul ori la organe de specialitate din subordinea &uvernului.
! -# Durata mandatului (i statutul mem)rilor 9u%ernului
n ce privete durata mandatului ,uvernului, n mod normal, ea este
ec8ivalent cu cea a mandatului Parlamentului ntr-un regim parlamentar i cu
cea a mandatului Preedintelui, ntr-un regim prezidenial. n practic, un &abinet
rezist atta timp ct este susinut de ma*oritatea parlamentar.
9ncetarea mandatului ,uvernului este prevzut n art.""$ din &onstituia
republicat.
+stfel, potrivit art.""$ alin.,"- din &onstituie, 5&uvernul i exercit mandatul
pn la data validrii alegerilor parlamentare generale6, fiind vorba despre
situaia tipic n care un &abinet funcioneaz pe durata ntregului mandat
parlamentar.
Potrivit art.""$ alin.,2- din &onstituie, astfel cum acesta a fost completat,
&uvernul este demis la data retragerii de 'arlament a ncrederii acordate sau
dac primul#ministru se afl ntr#una din situaiile prevzute la art$85B, cu
excepia revocrii, ori este n imposibilitatea de a#i exercita atribuiile mai
mult de C9 de zile. Prin aceste dispoziii, &onstituia a avut n vedere trei situaii
atipice de ncetare a activitii unui &abinet.
4 prim modalitate o reprezint retragerea ncrederii acordate unui &abinet
prin introducerea unei moiuni de cenzur n condiiile art."": din &onstituia
republicat sau n cazul angajrii rspunderii ,uvernului potrivit art.""/ din
&onstituia republicat, dac s-a introdus o moiune de cenzur i aceasta a fost
aprobat.
4 a doua modalitate de ncetare a mandatului poate interveni n cazurile n
care primul-ministru se afl ntr-una din situaiile de ncetare a funciei de
membru al ,uvernului avute n vedere de art."$3 i anume9 demisie, pierderea
drepturilor electorale, starea de incompatibilitate, deces, precum i n alte cazuri
prevzute de lege.
n ce privete revocarea, enumerat e%pres printre cazurile de ncetare a
funciei de membru al ;uvernului, aceasta nu poate interveni cu privire la primul-
ministru, deoarece, potrivit art."$# alin.,"- din &onstituia republicat, &uvernul
rspunde politic numai n faa 'arlamentului pentru ntreaga sa activitate.
Prin urmare, rspunderea ;uvernului nu poate fi antrenat prin simpla voin a
Preedintelui 7omniei, cel care potrivit art.01 alin.,2- din &onstituie poate
revoca din funcie la propunerea primului#ministru, pe unii membrii ai &uvernului,
n caz de remaniere guvernamental sau de vacan a postului.
n plus, nici nu s-ar putea susine c primul-ministru ar putea s se propun
singur spre a fi revocat.
+ceast poziie din doctrin i-a gsit confirmarea e%pres att n art."$@ din
&onstituia republicat consacrat primului-ministru, ct i n art.""$ alin.,2- mai
sus menionat.
4 a treia modalitate apare n cazul n care primul$ministru nu i poate
exercita atribuiile pe o perioad de peste @A de zile, termen valabil i
pentru ceilali membrii ai ;uvernului potrivit art."$@ alin.,/- din &onstituie.
n toate aceste trei situaii se declaneaz procedura de nvestitur a unui nou
&abinet devenind aplicabile prevederile art."$:, potrivit art.""$ alin.,:- din
&onstituia republicat.
&onform art.""$ alin.,/- din &onstituia republicat, &uvernul al crui mandat
a ncetat potrivit alin$(8) i (7) ndeplinete numai actele necesare pentru
administrarea treburilor publice, pn la depunerea jurmntului de membrii
noului &uvern.
Begat de nelesul conceptului de 5administrare a treburilor publice6, care a
declanat numeroase controverse n practica de stat, +egea nr$4567558 a adus un
plus de precizri, clarificndu-i semnificaia.
+stfel, potrivit art.23 alin.,:- din Bege, 5.n cazul ncetrii mandatului sau, n
condiiile prevzute de *onstituie, pn la depunerea jurmntului de ctre
membrii noului &uvern, &uvernul continu s ndeplineasc numai actele cu
caracter individual sau normativ, necesare pentru administrarea treburilor
publice, fr a promova politici noi. .n aceast perioad &uvernul nu poate emite
ordonane i nu poate iniia proiecte de legi6.
n ce privete incompatibilitile funciei de membru al ,uvernului, din
punct de vedere al izvorului care le consacr, acestea pot fi de dou feluri9 de
ordin constituional i de ordin legal$
Potrivit art."$1 din &onstituia republicat9 5,"- @uncia de membru al
&uvernului este incompatibil cu exercitarea altei funcii publice de autoritate, cu
excepia celei de deputat sau de senator$ De asemenea, ea este incompatibil cu
exercitarea unei funcii de reprezentare profesional salarizate n cadrul
organizaiilor cu scop comercial. ,2- %lte incompatibiliti se stabilesc prin lege
organic.6
.ncompatibilitile urmresc asigurarea obiectivitii n e%ecutarea unei
funcii publice i evitarea concentrrii, de ctre una i aceeai persoan, a unor
prerogative e%cesive. !ac ntr-o prim faz, 7egulamentele celor dou &amere
au optat pentru cea de-a doua variant, pe fondul ofensivei reale a ;uvernului din
perioada anterioar adoptrii &onstituiei, s-a admis n +dunarea &onstituant, ca
parlamentarii care ndeplinesc funcii guvernamentale s poat reveni n fotoliile
parlamentare atunci cnd se pune capt mandatului guvernamental din proprie
iniiativ sau din alte motive.
4 asemenea soluie, fa de care practica de .tat ar fi urmat s-i spun
cuvntul, s-a apreciat n doctrin, prezint unele riscuri.
Pe de-o parte, orice nenelegere ntre un parlamentar, membru al ec8ipei
guvernamentale i primul-ministru poate duce la renunarea parlamentarului la
funcia guvernamentalC ec8ipa guvernamental, bazat pe componen
parlamentar, se poate gsi oricnd n situaia de a putea bloca iniiativele
primului-ministru prin refugiul asigurat n Parlament, i n plus, aceast
compatibilitate ar favoriza imi%tiunea parlamentar n rndurile e%ecutivului.
Pe de alt parte s-a e%primat i poziia c, dezavanta*ele pe care le implic o
astfel de soluie, se compenseaz n statul de drept, prin creterea gradului de
colaborare dintre puterea legislativ i ;uvern.
Begat de nelesul noiunii de funcie public de autoritate, n doctrina
actual, aceasta este privit ca orice funcie de conducere din cadrul organelor
administraiei publice, ale serviciilor publice administrative cum ar fi funciile de
conducere a serviciilor publice din nvmnt, din sntate dar nu i funcia de
specialist ntr-un asemenea serviciu public. 7eprezint de asemenea, funcii
publice de autoritate, funciile de consilieri locali sau *udeeni, precum i orice
funcie, aleas sau numit, cu caracter public, prin care se e%ecut legile,
putndu-se utiliza mi*loace de coerciiune i sanciune statal.
n ce privete, cea de-a doua incompatibilitate, funcia de reprezentare
profesional salarizat n cadrul organizaiilor cu scop comercial, este
vorba despre o soluie preluat integral din &onstituia :ran$ei.
Ba incompatibilitile de*a menionate, prin +egea nr$8B86755G s-au mai
adugat urmtoarele incompatibiliti9 funcia de preedinte, vicepreedinte,
director general, director, administrator, membru al consiliului de administraie
sau cenzor la societile comerciale, inclusiv bncile sau alte instituii de credit,
societile de asigurare i cele financiare, precum i la instituiile publiceC funcia
de preedinte sau de secretar al adunrilor generale ale acionarilor sau
asociailor la societile comerciale mai sus prevzuteC funcia de reprezentant al
statului n adunrile generale ale societilor comerciale mai sus prevzuteC
funcia de manager sau membru al consiliilor de administraie ale regiilor
autonome, companiilor i societilor naionaleC calitatea de comerciant persoan
fizicC calitatea de membru al unui grup de interes economicC o funcie public
ncredinat de un stat strin, cu excepia acelor funcii prevzute n acordurile i
conveniile la care Romnia este parte.
*onstatarea strii de incompatibilitate se face de primul#ministru, care va
dispune msurile necesare pentru ncetarea acesteia, potrivit dispoziiei rmase
nemodificate din Begea nr.#$D2$$".
9ncetarea funciei de membru al ,uvernului intervine n cazurile
prevzute de art."$3 din &onstituie precum i n condiiile aplicrii art."$#.
Potrivit art."$3 din &onstituia republicat, de*a evocat9 5@uncia de membru al
&uvernului nceteaz n urma demisiei, a revocrii, a pierderii drepturilor
electorale, a strii de incompatibilitate, a decesului, precum i n alte
cazuri prevzute de lege 6.
!ac revocarea unui membru al &uvernului poate interveni pe considerente
pur politice, n mod obinuit, concretizndu-se ntr-o remaniere guvernamental,
suspendarea intervine ntr-o situaie anormal, ca urmare a nceperii urmririi
penale sau a trimiterii n *udecat a unui ministru, n condiiile art."$# alin.,2- din
&onstituie. +stfel, spre deosebire de suspendare, cauz de ncetare a
mandatului unui ministru, care prezint caracterul unei sanciuni, n sensul
larg al termenului, revocarea prezint semnificaia unei msuri juridice, ce
reflect un *oc politic al forelor ce formeaz ec8ipa guvernamental.
! /# Primul ; ministru
+rt."$@ din &onstituia republicat are ca titlu marginal 'rimul$ministru iar
+egea nr$4567558 i consacr acestuia o ntreag seciune ,a /-a- n capitolul
privitor la organizarea i funcionarea &uvernului.
Potrivit art."$@ alin. ,"- din &onstituie i art.": din Begea nr.#$D2$$"9
5'rimul#ministru conduce &uvernul i coordoneaz activitatea membrilor acestuia,
respectnd atribuiile ce le revin. De asemenea, prezint *amerei Deputailor sau
"enatului rapoarte i declaraii cu privire la politica &uvernului, care se dezbat cu
prioritate.6
n plus, fa de teza a doua a art."$@ alin.,"- din &onstituia republicat,
+egea nr$4567558 mai precizeaz9 5'rimul#ministru prezint *amerei Deputailor
i "enatului rapoarte i declaraii cu privire la politica &uvernului i rspunde la
ntrebrile ori interpelrile care i sunt adresate de deputai sau senatori, putnd
desemna un membru al &uvernului, n acest scop, n funcie de domeniul de
activitate ce formeaz obiectul interpelrii.6
Pe lng atribuiile prevzute n art."$@ consacrat c8iar primului-ministru,
acestuia i mai revin, potrivit altor dispoziii constituionale, urmtoarele atribuii9
propune 'reedintelui Romniei, revocarea i numirea unor membri ai &uvernului,
n condiiile art.01 alin.,2-C cere 'reedintelui Romniei s participe la anumite
edine de &uvern, n condiiile art.0@, contrasemneaz cu unele excepii,
decretele 'reedintelui, n condiiile art."$$ alin.,2- i semneaz actele
&uvernului, n condiiile art."$0.
n ce privete atribuia 'reedintelui Romniei de a revoca i numi, la
propunerea primului#ministru, pe unii membri ai &uvernului, n caz de remaniere
guvernamental sau de vacan a postului, este vorba de o prevedere
constituional care a creat n timp, unele dispute n aplicarea sa concret.
n absena unor precizri de ordin legislativ cu privire la aplicarea acestei
proceduri, s-a pus problema dac noii minitri propui de primul-ministru ar
trebui s mai fie supui avizului consultativ al comisiilor de specialitate ale celor
dou &amere, aa cum se ntmpl n cazul nvestiturii unui nou ;uvern.
+stfel, unii autori consider c, remanierea guvernamental este o
operaiune care nu este supus aprobrii 'arlamentului, dar prezint riscul
introducerii unei moiuni de cenzur mpotriva ntregului ;uvern i poate duce la
demiterea acestuia, n msura n care ea contravine intereselor ma*oritii
parlamentare care a susinut ec8ipa guvernamental.
Prin remaniere nu se poate sc8imba structura ;uvernului, aprobat la
nvestitur, adic numrul de posturi i destinaia acestoraC dac este necesar i
modificarea structurii este necesar i aprobarea prealabil a Parlamentului.
+ceasta este soluia constituional actual, ca urmare a introducerii unui nou
alineat la art.01 consacrat numirii ,uvernului, prin legea de revizuire a
&onstituiei din octombrie 2$$:.
+stfel, potrivit art.01 alin.,:- din &onstituia republicat9 5Dac prin
propunerea de remaniere se schimb structura sau compoziia politic a
,uvernului, 'reedintele +omniei va putea exercita atribuia prevzut
la alineatul !>" numai pe baza aprobrii 'arlamentului, acordat la
propunerea primului$ministru#<
Begat de simpla remaniere guvernamental constnd n nlocuirea unor
minitrii sau ocuparea unor posturi de ministru devenite vacante, n doctrin s-a
e%primat i poziia contrar, conform creia, n felul acesta, n cadrul unuia i
aceluiai ;uvern, se a*unge la situaia unor minitri care beneficiaz de
ncrederea Parlamentului, prin votul de ncredere pe care l-au primit pe lista
;uvernului, i minitri care nu ar beneficia n mod e%pres de aceast ncredere,
ceea ce ar fi o inadverten.
n ce ne privete, pornind de la formularea din norma constituional 5unii
membri ai &uvernului6, ne ntrebm dac, ipotetic, ar fi posibil ca prin dou
remanieri guvernamentale succesive, s fie sc8imbat ntregul &abinet, cu
pstrarea doar a primului-ministru K Este oare de acceptat, funcionarea unui
;uvern, n care nici unul din membri, cu e%cepia primului-ministru, s nu fi
beneficiat de ncrederea ;uvernului K
4 a doua c8estiune aprut n practica de stat, n aplicarea aceleiai dispoziii
constituionale a vizat posibilitatea revocrii primului#ministru de ctre
'reedinte, problem de*a analizat.
!e menionat c, art."$@ din &onstituie beneficiaz de un nou alineat, prin
care se prevede e%pres c9 'reedintele Romniei nu l poate revoca pe primul#
ministru.
!ac strict *uridic, aceast dispoziie nu mai era necesar, soluia fiind dedus
din te%tele de*a e%istente, nc din "##", sub aspect politic, soluia apare ca
*ustificat, mai ales fa de un precedent de*a creat la sfritul anului "###.
7ecent, a aprut o alt problem privind aplicarea art.01 alin.,2- din
&onstituia republicat i anume, ce se ntmpl n cazul n care Preedintele
refuz propunerea primului-ministru de numire a unui ministru, cu o serie de
argumente, apreciate ca fiind de natur legal. &8emat s se pronune ntr-o
asemenea situaie, n condiiile art."/3 litera e- din &onstituie, &urtea
&onstituional a stabilit c, Preedintele poate refuza o propunere, o singur
dat, argumentndu-i decizia prin analogie, cu situaia solicitrii ree%aminrii de
ctre Parlament a unei legi, o singur dat.
Potrivit art."1 din +egea nr$4567558, primul-ministru numete i elibereaz din
funcie9 a)$conductorii organelor de specialitate din subordinea &uvernului, cu
excepia persoanelor care au calitatea de membru al &uvernului2 b)$ secretarul
general i secretarii generali adjunci ai &uvernului, n cazul utilizrii acestor
funcii2 c)$ personalul din cadrul (ancelariei primului$ministru2 d)$ secretarii
de stat2 e)$ alte persoane care ndeplinesc funcii publice, n cazurile prevzute de
lege$
.n scopul rezolvrii unor probleme operative, primul#ministru poate constitui
prin decizie, potrivit +egii nr$4567558, consilii, comisii i comitete
interministeriale, nee%istnd nici o precizare cu privire la distincia dintre acestea.
.eciunea consacrat primului-ministru se nc8eie cu o prevedere referitoare la
actele emise de acesta, n ndeplinirea atribuiilor ce#i revin, n condiiile legii,
numite decizii. +semeni decretelor Preedintelui i actelor ;uvernului, deciziile
primului#ministru se public n <onitorul 3ficial al Romniei, partea 1, sub
sanciunea inexistenei$
n ce privete modalitile de ncetare a calitii de prim#ministru, cu toate
consecinele ce decurg de aici, &onstituia republicat prevede e%pres n art."$@
alin.,:-9 5Dac primul#ministru se afl n una dintre situaiile prevzute la
articolul 85B, cu excepia revocrii ,corelare necesar - subl. ns.- sau este n
imposibilitate de a#i exercita atribuiile, 'reedintele Romniei va desemna un
alt membru al &uvernului ca prim#ministru interimar, pentru a ndeplini atribuiile
primului#ministru, pn la formarea noului &uvern$ 1nterimatul pe perioada
imposibilitii exercitrii atribuiilor, nceteaz dac primul#ministru i reia
activitatea n &uvern$6 !esemnarea este ntotdeauna pe o perioad limitat.
!ac motivul ce a determinat numirea primului#ministru interimar se
datoreaz faptului c funcia primului-ministru titular a ncetat, potrivit art.""$
alin.,2- din &onstituie, ;uvernul se consider demis, primul-ministru interimar
urmnd s conduc un ;uvern demisionar pn la depunerea *urmntului de
ctre noul ;uvern.
!ac ns, motivul ce a determinat numirea primului-ministru interimar se
datoreaz faptului c primul-ministru titular se afl n imposibilitate de a-i
e%ercita atribuiile ,spre e%emplu, din motive de sntate- interimatul dureaz
doar pn cnd primul-ministru titular i va relua activitatea n ;uvern. !ac
ns, perioada de interimat este mai mare de /1 de zile, potrivit art.""$ alin.,2-
din &onstituie, ;uvernul va fi demis.
n sfrit, n art."$@ alin.,/- din &onstituia republicat este adugat o alt
modalitate de ncetare a funciei de membru al &uvernului, fa de coninutul
art."$3, stipulndu-se e%pres c, 5'revederile alin$G se aplic n mod
corespunztor i celorlali membri ai &uvernului, la propunerea primului#ministru,
pentru o perioad de cel mult C9 de zile.6
! 0# 2rani3area (i func$ionarea 9u%ernului
Begea organic privind organizarea i funcionarea ;uvernului 7omniei i a
ministerelor, Begea nr.#$D2$$" reglementeaz n seciunea a 1-a organizarea
aparatului de lucru al &uvernului i n seciunea a 3-a, funcionarea acestuia.
Potrivit art.2$ din Begea nr.#$D2$$", astfel cum acesta a fost modificat prin
Begea nr.2:D2$$/, aparatul de lucru al ;uvernului este alctuit din (ancelaria
primului$ministru, "ecretariatul &eneral al &uvernului, departamente i alte
asemenea structuri organizatorice cu atribuii specifice stabilite prin hotrre a
&uvernului, fiind prevzut deci, o structur tri8otomic a acestuia.
(ancelaria 'rimului$ministru are personalitate juridic i este coordonat
direct de 'rimul#ministru$ *ancelaria 'rimului#ministru este condus de eful
cancelariei care are rang de ministru i calitatea de ordonator principal de
credite$ 3rganizarea i funcionarea *ancelariei 'rimului#ministru se aprob prin
decizie a primului#ministru$ *onducerea compartimentelor din cadrul *ancelariei
'rimului#ministru se asigur, dup caz, de personal cu funcii de conducere sau
de demnitari$
'ersonalului *ancelariei primului#ministru nu i se aplic prevederile +egii
privind statutul funcionarilor publici. !in dispoziia final se subnelege c, este
vorba despre un personal administrativ, ce poate fi anga*at pe criterii e%clusiv
politice, ce vine i eventual, pleac o dat cu primul-ministru.
Potrivit art.22 din Begea nr.#$D2$$", ;uvernul are un Secretariat ,eneral
condus de secretarul general al ,uvernului, care poate avea rang de ministru,
a*utat de unul sau mai muli secretari generali ad*unci, ce pot avea rang de
secretar de stat.
.ecretariatul ;eneral asigur derularea operaiunilor te8nice aferente actelor
de guvernare, rezolvarea problemelor organizatorice, *uridice, economice i
te8nice ale activitii &abinetului, precum i reprezentarea ;uvernului n faa
instanelor *udectoreti.
3rganizarea i atribuiile "ecretariatului &eneral al &uvernului se stabilesc prin
8otrre a ;uvernului.
Departamentul este o structur organizatoric, fr personalitate *uridic i
fr uniti subordonate, aflat n subordinea premierului, avnd rolul de
coordonare i sintez n domenii de interes general, n conformitate cu atribuiile
;uvernului. !epartamentul este condus de un demnitar, care n e%ercitarea
atribuiilor emite ordine cu caracter individual.
Pe lng ;uvern mai pot funciona agenii, oficii, secretariate etc., ca structuri
specializate i au%iliare ale ;uvernului, ale cror conductori nu fac parte din
;uvern, avnd atribuii, structuri i personal stabilite prin Motrri ale ;uvernului
sau decizii ale primului ministru.
n ce privete funcionarea ,uvernului, Begea prevede c, edinele
,uvernului se convoac i sunt conduse de primul$ministru. Prelundu-se
coninutul art.0@ din &onstituie, n continuare se precizeaz c9 5'reedintele
Romniei poate lua parte la edinele &uvernului n care se dezbat probleme de
interes naional privind politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii publice
i la cererea primului#ministru n alte situaii$ 'reedintele Romniei prezideaz
edinele &uvernului la care particip.6
Potrivit Begii nr.#$D2$$"9 5&uvernul se ntrunete sptmnal sau ori de cte
ori este nevoie. .n cadrul edinelor se dezbat probleme ale politicii interne i
externe a rii, precum i aspecte privind conducerea general a administraiei
publice, adoptndu#se msurile corespunztoare.6 4bservm cum legiuitorul
organic circumscrie cmpul de aciune al ;uvernului, la rolul acestuia stabilit de
art."$2 alin.,"- din &onstituia republicat.
7edinele plenului sunt unica modalitate de lucru a ;uvernului, n cadrul
creia se dezbat i se soluioneaz probleme ce intr n sfera sa de atribuii.
5Dezbaterile din edinele &uvernului i modul de adoptare a actelor acestuia,
precum i a oricror alte msuri stabilite se nregistreaz pe band magnetic i
se consemneaz n stenograma edinei, certificat de "ecretarul &eneral al
&uvernului.6
n realizarea funciilor sale, ;uvernul ndeplinete o serie de atribuii. !up
importana lor, atribuiile ;uvernului pot fi atribuii principale prevzute n
legea sa organic i atribuii secundare prevzute de alte legi sau care decurg
din rolul i funciile sale.
!up locul producerii efectelor, n doctrin se mai face distincie ntre atribuii
interne i atribuii internaionale.
!up coninutul lor, atribuiile pot fi de natur economic$financiar i
social precum i de natur politico$administrativ.
!intre atribuiile prevzute n art."" din Begea nr.#$D2$$" menionm9
a-. exercit conducerea general a administraiei publiceC
b-.iniiaz proiecte de lege i le supune spre adoptare 'arlamentuluiC
bN-.emite puncte de vedere asupra propunerilor legislative, iniiate cu
respectarea *onstituiei, i le transmite 'arlamentului, n termen de B5 de zile de
la data solicitrii$ =erespectarea acestui termen echivaleaz cu susinerea
implicit a formei iniiatorului2
c-.emite hotrri pentru organizarea executrii legilor, ordonane n temeiul
unei legi speciale de abilitare i ordonane de urgen potrivit *onstituieiC
d-. asigur executarea de ctre autoritile administraiei publice a legilor i a
celorlalte dispoziii normative date n aplicarea acestoraC
e-. elaboreaz proiectele de lege a bugetului de stat i a bugetului asigurrilor
sociale de stat i le supune spre adoptare 'arlamentuluiC
f-. aprob strategiile i programele de dezvoltare economic pe ramuri i
domenii de activitateC
g)$ asigur realizarea politicii n domeniul social potrivit programului de
guvernare etc$
n ce privete atribuia prevzut la litera a-, sus-menionat, observm c
este vorba c8iar de una din cele dou componente ale rolului su, cea
administrativ, de exercitare a conducerii generale a administraiei publice, rol ce
se realizeaz prin intermediul funciilor sale, ce desemneaz 5zone mari de
activitate6 din competena ;uvernului, funcii care la rndul lor sunt duse la
ndeplinire prin intermediul atribuiilor, al cror ansamblu formeaz competena
material general a acestuia. &um rolul ;uvernului, c8iar i parial evocat nu se
poate identifica cu o atribuie a acestuia, cu att mai mult cu ct el este avut n
vedere i cu ocazia stabilirii coninutului edinelor &uvernului, credem c, n
perspectiva unei noi modificri a legii, coninutul literei a ar trebui eliminat.
n egal msur, nu putem fi de acord cu coninutul literei c) de la acelai
articol, conform cruia, &uvernul emite hotrri pentru organizarea executrii
legilor, ordonane n temeiul unei legi speciale de abilitare i ordonane de
urgen potrivit *onstituiei, fiind vorba n realitate, aa cum de altfel i legiuitorul
organic precizeaz e%pres la art.23 din +egea nr$4567558, despre acte adoptate
n exercitarea atribuiilor sale, despre mi*loacele *uridice prin care structura
organizatoric avut n vedere i realizeaz competena, i nicidecum despre
atribuii ale acesteia.
! 1# Actele 9u%ernului# Delearea leislati%*
&onstituia 7omniei din "##" republicat n 2$$: conine un sediu general
,art."$0, intitulat %ctele &uvernului- i un sediu consacrat regimului delegrii
legislative ,art.""1-.
Potrivit art."$0 din &onstituia republicat9 5,"- &uvernul adopt hotrri i
ordonane$ (7)$ Iotrrile se emit pentru organizarea executrii legilor.
,:-.3rdonanele se emit n temeiul unei legi speciale de abilitare, n limitele i n
condiiile prevzute de aceasta. ,/-. Iotrrile i ordonanele adoptate de &uvern
se semneaz de primul#ministru, se contrasemneaz de minitrii care au obligaia
punerii lor n executare i se public n <onitorul 3ficial al Romniei$ =epublicarea
atrage inexistena hotrrii sau a ordonanei$ Iotrrile care au caracter militar
se comunic numai instituiilor interesate.6
+ceste prevederi constituionale, controversate n timp, n aplicare, au fost
preluate i dezvoltate, mult prea succint ns, n +egea nr$4567558 privind
organizarea i funcionarea &uvernului Romniei i a ministerelor$
+stfel, art.23 din lege stabilete posibilitatea membrilor &uvernului de a
propune proiecte de hotrri i de ordonane, precum i, proiecte de lege, n
vederea exercitrii dreptului de iniiativ legislativ a acestuia.
Potrivit art.2@ alin.,"- i ,2- din Bege9 5;uvernul adopt hotrri i ordonane
n prezena majoritii membrilor si. Iotrrile i ordonanele se adopt prin
consens. Dac nu se realizeaz consensul, hotrte primul#ministru6, prevederi
Lce se aplic i n cazul documentelor i altor msuri dezbtute n &uvern$6
4 astfel de modalitatea de adoptare a actelor ;uvernului a fost criticat n
doctrin deoarece acord puteri exagerate primului#ministru. .ingura situaie n
care ar fi de acceptat ca primul-ministru s aib votul decisiv, ar putea apare n
cazul n care ar e%ista o egalitate ntre numrul membrilor care susin un proiect
i cel al celor care sunt mpotriv.
Ba rndul su, coninutul art."$0 alin.,/- din &onstituia republicat, referitor
la obligativitatea publicrii actelor &uvernului, de regul, sub sanciunea
ine%istenei, este preluat ca atare, n art. 2@ alin.,:- din +egea nr$456 7558.
4 analiz a celor dou tipuri de acte ale ;uvernului presupune delimitarea
acestora, ca acte *uridice avnd o natur *uridic diferit.
+stfel, n ce privete hotrrile ,uvernului, n doctrina administrativ este
unanim admis c, acestea sunt acte administrative normative sau acte
administrative individuale, reprezentnd e%presia unei competene
originare a ,uvernului, prevzut de &onstituie, tipic pentru rolul acestuia de
autoritate public a puterii e%ecutive.
Motrrea ;uvernului intervine atunci cnd, n mod natural, e%ecutarea unor
prevederi din lege 5presupune stabilirea de msuri sau a unor reguli subsecvente,
care s asigure corecta aplicare a acestora.6
Motrrea reprezint prin e%celen, actul prin care ;uvernul i realizeaz rolul
de e%ercitare a conducerii generale a administraiei publice, reglementnd relaii
sociale care sunt prin natura lor inferioare ca importan fa de cele
reglementate de lege.
!eci, 8otrrile se adopt ntotdeauna n baza legii, fiind secundum legem i
urmrind organizarea executrii i executarea n concret a legii, sau ntr-o
formul mai sintetic, punerea n aplicare sau aducerea la ndeplinire a legilor.
=neori necesitatea adoptrii unei 8otrri a ;uvernului este e%pres prevzut n
dispoziiile legii, alteori ea se subnelege.
+tunci cnd o 8otrre a ;uvernului ncalc legea sau c8iar &onstituia sau
adaug la dispoziiile legii, ea poate fi atacat n instana de contencios
administrativ n temeiul art.12 din &onstituia republicat i a dispoziiilor legii
speciale n materie, +egea nr$99C6755C privind contenciosul administrativ.
Regimul juridic aplicabil ordonanelor ,uvernului, rezult att din art."$0
din &onstituia republicat, mai sus menionat, ct i din noul coninut al art.""1,
consacrat instituiei delegrii legislative.
1nstituia delegrii legislative rezum n esen posibilitatea acordat
&uvernului, ca n anumite limite i cu respectarea unor condiii, s adopte
ordonane, acte ce conin norme cu putere de lege$
!ac n primii ani dup adoptarea &onstituiei, analiza acestei instituii s-a
aflat n mic msur n atenia doctrinei, n practica statal fiind rareori utilizat,
n ultimul deceniu, mai ales dup "##@, doctrina a nceput s acorde atenie
sporit acestei instituii, ce tinde s se ndeprteze tot mai mult de litera i
spiritul &onstituiei. Este motivul pentru care, ntr-o ncercare de clarificare a
regimului *uridic aplicabil ordonanelor, cu ocazia revizuirii din octombrie 2$$:, s-
a intervenit substanial, pe fondul acestor dispoziii constituionale.
!atorit acestui aspect, pe de-o parte, i n raport cu o bogat doctrin,
rezultat al unei practici e%cesive n aplicarea acestei instituii, pe de alt parte, din
considerente didactice, vom ncepe analiza pornind de la dispoziiile iniiale n
materie.
+stfel, potrivit art.""/ din &onstituia din "##"9 5,"-.'arlamentul poate adopta
o lege special de abilitare a &uvernului pentru a emite ordonane n domenii
care nu fac obiectul legilor organice$ ,2-. +egea de abilitare va stabili, n mod
obligatoriu, domeniul i data pn la care se pot emite ordonane. ,:-. Dac
legea de abilitare o cere, ordonanele se supun aprobrii 'arlamentului, potrivit
procedurii legislative, pn la mplinirea termenului de abilitare$ =erespectarea
termenului atrage ncetarea efectelor ordonanei. ,/)$ .n cazuri excepionale,
&uvernul poate adopta ordonane de urgen$ %cestea intr n vigoare numai
dup depunerea lor spre aprobare la 'arlament$ Dac 'arlamentul nu se afl n
sesiune, el se convoac n mod obligatoriu. ,1-. %probarea sau respingerea
ordonanelor se face printr#o lege n care vor fi cuprinse i ordonanele ale cror
efecte au ncetat potrivit alineatului G.6
!in analiza acestor prevederi, rezult c, ordonanele ,uvernului pot fi de
dou feluri9 simple i de urgen.
1rdonanele simple sau legale se adopt ntotdeauna n baza unei legi de
abilitare care conine dou elemente obligatorii i un element facultativ.
&ele dou categorii de dispoziii obligatorii privesc perioada de abilitare i
domeniile n care se pot adopta ordonanele, domenii care nu pot intra n sfera
legii organice, domenii identificate prin eliminare, sfera legilor organice fiind
e%pres i limitativ prevzut n art.@: alin.,:- din &onstituia republicat.
Elementul facultativ lsat la libera apreciere a parlamentarilor se refer la
supunerea acestora, spre aprobare 'arlamentului$
!ei, norma constituional nu conine vreo precizare e%pres n acest sens, n
practica de stat s-a format regula abilitrii ;uvernului, pe perioada vacanei
parlamentare. imic nu oprete ns, ca Parlamentul s abiliteze ;uvernul s
adopte ordonane i n timpul sesiunilor sale.
n varianta iniial a &onstituiei, ordonanele de urgen sau constituionale
trebuiau adoptate doar n cazuri excepionale i intrau n vigoare numai dup
depunerea lor spre aprobare la Parlament, iar dac acesta nu se afla n sesiune,
trebuia convocat n mod obligatoriu.
+ceasta deoarece, ordonanele, att cele simple, ct i cele de urgen, fiind
acte normative, acte ce conin norme *uridice cu putere de lege, i produc efecte
din momentul publicrii sau la o dat ulterioar prevzut n dispoziiile finale.
.pre deosebire de ordonanele simple care se supun aprobrii Parlamentului,
numai dac legea de abilitare o cere, ordonanele de urgen se supun toate, fr
e%cepie aprobrii forului legislativ, situaie rmas nesc8imbat i n urma
revizuirii.
n urma dezbaterii, Parlamentul poate adopta o lege de aprobare a ordonanei
n forma iniial ,situaia cea mai convenabil sub aspectul efectelor *uridice dar i
cea mai rar ntlnit n practic-, o lege de aprobare cu modificri i completri a
ordonanei ,situaia cea mai frecvent ntlnit n practic- sau o lege de
respingere a ordonanei ,practic intensificat mai ales, n ultimii ani-.
4 problem controversat, care a dus la conturarea a dou poziii fundamental
opuse n rndul autorilor de drept public privea posibilitatea adoptrii de
ordonane de urgen n materia legii organice$ !up cum vom vedea, aceast
problem a fost rezolvat ca urmare a revizuirii.
Pe scurt, n absena unor precizri e%prese, printr-o interpretare per a
contrario a dispoziiilor art.""/ alin.,/- din &onstituia din "##", o parte a
specialitilor s-a pronunat n favoarea admiterii acestei posibiliti, ncura*at
fiind n timp i de poziia adoptat de &urtea &onstituional care a admis o
practic, devenit curent n aceast direcie.
+u e%istat ns i autori care s-au meninut constant pe poziia respingerii
posibilitii de adoptare a ordonanelor de urgen n materia legii organice, n
pofida evoluiei n sens contrar a practicii guvernamentale, invocnd n special,
argumente procedurale.
+tt legea de abilitare, ct i legile de aprobare sau de respingere a
ordonanelor sunt legi ordinare, nefiind e%pres menionate nici n norma
constituional care enumr domeniile legii organice i nici calificate ca atare.
+stfel fiind s-a ridicat ntrebarea9 cum va vota Parlamentul, o lege de aprobare a
unei ordonane de urgen K .-a a*uns n timp, numrul ordonanelor de urgen
adoptate n domenii ale legii organice crescnd vertiginos, la adoptarea legilor
de aprobare sau de respingere a ordonanelor, cu votul necesar legilor
organice, fiind lrgit astfel sfera acestora, prin nclcarea prevederilor
constituionale#
'a de problemele aprute n practica de stat, ncepnd cu anul "##@, ca
urmare a excesului de ordonane simple i de urgen, iat acum modificrile i
completrile aduse instituiei delegrii legislative, prin legea de revizuire a
*onstituiei, n anul 2$$:. 4 atenie special este acordat ordonanelor de
urgen.
+stfel, dac primele trei alineate au rmas nesc8imbate, alineatul ,/- al
art.""1 din &onstituia republicat are n prezent urmtorul cuprins9
5&uvernul poate adopta ordonane de urgen numai n situaii
extraordinare a cror reglementare nu poate fi amnat, avnd obligaia
de a motiva urgena n cuprinsul acestora$6
ntr-o interpretare sintetic, observm c, formularea iniial 5cazuri
excepionale6 a fost nlocuit cu sintagma situaii extraordinare, tot un concept
juridic nedeterminat, a crui interpretare este lsat n continuare la discreia
;uvernului. ns, spre deosebire de varianta iniial, prin actuala dispoziie
constituional se ncearc clarificarea acestui concept, precizndu-se c,
5reglementarea nu poate fi amnat 6$ 'irete c, fiind vorba despre situaii
e%traordinare, reglementarea lor este i urgent, ea urmnd s intervin imediat,
i deci neputnd s fie amnat, dar aceast condiie rezult din caracterul de
urgen al acestor ordonane, stabilit c8iar prin denumirea lor. imeni nu
contest la ora actual, acest caracter, ca o a doua condiie de adoptare a acestui
tip de ordonane, &urtea &onstituional emind i decizii n acest sens, cu
privire la e%istena celor dou condiii.
4r, n noua configuraie constituional se definete de fapt, sensul noiunii de
urgen, pe care nimeni nu-l contest, dar pe care nici ;uvernul nu-l respecta
dect rareori, atunci cnd recurgea la adoptarea de ordonane de urgen.
=n al doilea element de 5noutate6 privete 5obligativitatea motivrii urgenei n
cuprinsul acestora.6 4r, dintotdeauna a e%istat necesitatea motivrii actelor
normative, sub forma unor expuneri de motive, n cazul legilor i a unor note
de fundamentare, n cazul ordonanelor i hotrrilor &uvernului. Evident c,
pentru ordonanele de urgen a fost dintotdeauna necesar motivarea urgenei,
aspect subliniat i prin numeroase decizii ale &urii &onstituionale.
Prin noua configuraie constituional au fost modificate i completate i
dispoziiile iniiale privitoare la supunerea spre aprobare Parlamentului, a acestui
tip de ordonane.
+stfel, potrivit alin.,1- nou introdus al art.""1 din &onstituia republicat9
53rdonana de urgen intr n vigoare numai dup depunerea sa spre
dezbatere n procedur de urgen la (amera competent s fie sesizat i
dup publicarea ei n 5onitorul 1ficial al +omniei$ *amerele, dac nu se
afl n sesiune, se convoac n mod obligatoriu n A zile de la depunere sau,
dup caz, trimitere# Dac n termen de cel mult :; de zile de la depunere,
(amera sesizat nu se pronun asupra ordonanei, aceasta este
considerat adoptat i se trimite celeilalte (amere care decide de
asemenea n procedur de urgen# 1rdonana de urgen cuprinznd
norme de natura legii organice se aprob cu majoritatea prevzut la
articolul BC alineatul !?"#6
!iferenierea n ce privete &amera la care urmeaz s fie depus proiectul legii
de aprobare a ordonanei de urgen este determinat de modificrile aduse
procedurii legislative, prin legea de revizuire. Este adevrat c, fa de dispoziiile
art.@1 din &onstituia republicat privitor la sesizarea *amerelor, termenul aflat la
dispoziia primei &amere este mai scurt, de doar :$ de zile i nu de /1, termen
prevzut pentru toate proiectele de legi, i respectiv, 3$ de zile, pentru coduri i
alte legi de comple%itate deosebit. !epirea termenelor semnific adoptarea
tacit a reglementrii, aa cum este prevzut i n cazul ordonanelor de urgen,
dup care acestea sunt trimise la cea de-a doua &amer, care va decide de
asemenea n procedur de urgen.
n plus, se admite expres posibilitatea adoptrii de ordonane de urgen n
materia legii organice, stabilindu-se ca acestea s fie aprobate cu ma*oritatea
prevzut de &onstituie pentru adoptarea legilor organice, lrgindu-se astfel
sfera legilor organice, cu legile de aprobare sau de respingere ,subl.ns.- a
ordonanelor de urgen ce cuprind norme de natura legii organice. +ceast
posibilitate este limitat ns prin noul alin. ,3- al art.""19
51rdonanele de urgen nu pot fi adoptate n domeniul legilor
constituionale, nu pot afecta regimul instituiilor fundamentale ale
statului, drepturile, libertile i ndatoririle prevzute de (onstituie,
drepturile electorale i nu pot viza msuri de trecere silit a unor bunuri
n proprietate public.6
!ei de apreciat dorina de a se limita e%pres sfera de aciune a ;uvernului,
prin ordonane de urgen, n anumite domenii, care datorit importanei lor
pentru ceteni, se dorete a fi lsate e%clusiv la dispoziia forului legiuitor,
credem c, formularea propus are un caracter mult prea general, respectarea ei
fiind lsat din nou la libera apreciere a ;uvernului, care va dispune n acest sens
de o larg putere discreionar. 4 asemenea dispoziie, n opinia noastr, are
e%clusiv meritul de a putea constitui un fundament constituional serios n cazul
sesizrii &urii &onstituionale, cu e%cepia de neconstituionalitate a unei
ordonane de urgen, care i ncalc coninutul.
?ec8iul alineat ,1- al art.""/ este reformulat, doar sub aspectul formei i nu al
fondului, devenind alin.,@- al art.""1 n &onstituia republicat.
51rdonanele cu care 'arlamentul a fost sesizat se aprob sau se resping
printr#o lege n care vor fi cuprinse i ordonanele ale cror efecte au ncetat
potrivit alineatului G.6
n plus, a fost introdus un nou alineat, al optulea al art.""1, avnd urmtorul
cuprins9 5'rin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa,
dac este cazul, msurile necesare cu privire la efectele juridice produse
pe perioada de aplicare a ordonanei.6
4 asemenea dispoziie a desc8is n opinia noastr o adevrat 5cutie a
Pandorei6, tiut fiind faptul c problemele cele mai mari ridicate n practic au fost
i sunt legate de regul, de efectele juridice pe care ordonanele le produc din
chiar momentul publicrii n <onitorul 3ficial.
oua dispoziie coninut n teza final a art."23 alin.,3- din &onstituia
republicat care prevede competena 5instanelor de contencios administrativ de
a soluiona cererile persoanelor vtmate prin ordonane sau, dup caz, prin
dispoziii din ordonane declarate neconstituionale6, va rezolva situaii concrete,
dar nu poate contribui decisiv la sc8imbarea opticii n aplicarea instituiei delegrii
legislative.
n concluzie, dei prin revizuirea dispoziiilor constituionale n materie s-ar
prea c s-a ncercat soluionarea diferitelor probleme aprute n aplicarea
delegrii legislative, n dorina de a restrnge sfera ei de aplicare, practica de*a
e%istent n materie a continuat i n ultimii / ani, instituia fiind lsat n
continuare la discreia ;uvernului.
! 4# Controlul parlamentar (i r*spunderea mem)rilor 9u%ernului
=n ntreg capitol ,al )?-lea- din titlul ))) ,%utoritile publice- al &onstituiei
7omniei, este consacrat +aporturilor 'arlamentului cu ,uvernul.
+stfel, potrivit art.""" din &onstituia republicat consacrat informrii
'arlamentului9 5,"-.&uvernul i celelalte organe ale administraiei publice, n
cadrul controlului parlamentar al activitii lor, sunt obligate s prezinte
informaiile i documentele cerute de *amera Deputailor, de "enat sau de
comisiile parlamentare, prin intermediul preedinilor acestora$ .n cazul n care o
iniiativ legislativ implic modificarea prevederilor bugetului de stat sau a
bugetului asigurrilor sociale de stat, solicitarea informrii este obligatorie. ,2-.
<embrii &uvernului au acces la lucrrile 'arlamentului$ Dac li se solicit
prezena, participarea lor este obligatorie.6
+cest control a fost calificat ca fiind un control atotcuprinztor, n sensul c el
poart asupra tuturor actelor i faptelor svrite pe toat durata mandatului unui
;uvern i un control preponderent politic, ale crui origini se regsesc c8iar n
sistemul instituit n 7omnia, n virtutea cruia e%ercitarea suveranitii naionale
se face prin organele sale reprezentative i prin referendum.
.olicitrile adresate nu pot depi sfera activitii guvernamentale i a
administraiei publice. 3bligaia de informare e%ist numai dac cererea vine din
partea 'reedinilor *amerelor sau comisiilor parlamentare, prin intermediul
preedinilor acestora.
4bligaia de informare acioneaz i n sens invers, membrii ;uvernului avnd
acces la lucrrile Parlamentului, iar atunci cnd li se solicit prezena, participarea
lor fiind obligatorie, potrivit art.""" alin.,2- din &onstituia republicat.
4 c8estiune distinct privete limitele cererii, care poate s vizeze doar situaii
ce in obiectiv de natura controlului parlamentar i nu interese personale ale
parlamentarilor, nefiind vorba de un atribut personal al acestora.
Potrivit art.""2 din &onstituia republicat, astfel cum acesta a fost modificat i
completat, inclusiv sub aspectul titlului marginal, fiind vorba n prezent de
controlul parlamentar prin ntrebri, interpelri i moiuni simple, ce a
completat vec8ea formulare referitoare doar la ntrebri i interpelri 9
5,"-.&uvernul i fiecare dintre membrii si au obligaia s rspund la
ntrebrile sau la interpelrile formulate de deputai sau de senatori, n condiiile
prevzute de regulamentele celor dou *amere ale 'arlamentului$ ,2-. *amera
Deputailor sau "enatul poate adopta o moiune simpl prin care s#i exprime
poziia cu privire la o problem de politic intern sau extern ori, dup
caz, cu privire la o problem ce a fcut obiectul unei interpelri.6
7egulamentele &amerelor, neleg prin ntrebare o simpl cerere de a
rspunde dac un fapt este adevrat, dac o informaie este e%act, dac
;uvernul i celelalte organe ale administraiei publice neleg s comunice
&amerei, actele i informaiile solicitate sau, dup caz, dac au intenia s adopte
o 8otrre ntr-o problem anume. Prin interpelare se nelege n principiu, o
cerere adresat ;uvernului, prin care se solicit e%plicaii asupra politicii sale n
probleme importante ale activitii interne i e%terne.
9ntrebrile pot fi scrise i orale, iar cele scrise pot fi9 ntrebri la care
rspunsul urmeaz a fi dat n scris i ntrebri la care rspunsul se d oral de la
tribuna &amerei.
Prin legea de revizuire a fost consacrat e%pres, o practic parlamentar,
uzitat constant de ctre opoziie, ca mi*loc democratic de 5lupt6, adic
moiunea simpl, iniiat numai de deputai sau de senatori, finalizat prin vot.
=rmtorul articol din &onstituie din capitolul consacrat raporturilor
'arlamentului cu &uvernul reglementeaz forma cea mai grav de sanciune care
intervine n cazul rspunderii politice a ,uvernului i anume, demiterea prin
retragerea ncrederii acordate de ctre 'arlament, prin procedura moiunii de
cenzur, instituie tradiional a dreptului public modern.
;uvernul ca organ rezultat din *ocul politic, 5rspunde politic numai n faa
'arlamentului pentru ntreaga sa activitate$ @iecare membru al &uvernului
rspunde politic solidar cu ceilali membri pentru activitatea &uvernului i pentru
actele acestuia$ 6, potrivit art."$# alin.,"- din &onstituia republicat.
5oiunea de cenzur este simetric opus votului de ncredere, ntruct
prin adoptarea ei, Parlamentul retrage ncrederea acordat ;uvernului la
nvestitur. Aandatul de ncredere, singurul pe temeiul cruia ;uvernul poate
funciona n mod normal, constituie esena raporturilor dintre Parlament i
;uvern, din care rezult autonomia, e%presie a principiului separaiei dintre
puterea legislativ i cea executiv i colaborarea lor, ndeplinirea rolului
constituional ce revine fiecreia dintre cele dou autoriti publice.
Potrivit art."": din &onstituia republicat95,"-. *amera Deputailor i "enatul,
n edin comun, pot retrage ncrederea acordat &uvernului prin adoptarea
unei moiuni de cenzur, cu votul majoritii deputailor i senatorilor. ,2-.
<oiunea de cenzur poate fi iniiat de cel puin o ptrime din numrul total al
deputailor i senatorilor i se comunic &uvernului la data depunerii. ,:-.
<oiunea de cenzur se dezbate dup G zile de la data cnd a fost prezentat n
edina comun a celor dou *amere. ,/-. Dac moiunea de cenzur a fost
respins, deputaii i senatorii care au semnat#o nu mai pot iniia, n aceeai
sesiune, o nou moiune de cenzur, cu excepia cazului n care &uvernul i
angajeaz rspunderea potrivit articolului 88C$6
7ezult c, moiunea de cenzur cuprinde trei momente eseniale9 iniierea,
dezbaterea i supunerea la vot.
&a o condiie obligatorie de validitate, moiunea de cenzur poate fi iniiat de
cel puin o ptrime din numrul total al deputailor i senatorilor. Pentru a se
putea verifica ndeplinirea acestei condiii este necesar ca numele i prenumele
semnatarilor s fie nsoite de calitatea de deputat sau de senator, grupul
parlamentar de care aparin i de semntur.
Aoiunea de cenzur se prezint Eirourilor permanente ale celor dou &amere
i se comunic ;uvernului de ctre Preedintele &amerei !eputailor n ziua n
care a fost depus, pentru ca acesta, cunoscndu-i coninutul s se poat apra.
&onvocarea are loc n ma%im 1 zile, la edina comun a celor dou &amere
fiind prezentat te%tul moiunii de cenzur. Dezbaterea propriu#zis are loc n
ma%im trei zile de la prezentare, ocazie cu care se d cuvntul primului-ministru
sau unui alt ministru desemnat de acesta pentru a prezenta poziia ;uvernului.
5oiunea de cenzur se adopt cu votul majoritii parlamentarilor, prin
vot secret cu bile. Este o soluie simetric cu cea privitoare la acordarea votului
de ncredere unui anumit &abinet, realizat tot n edina comun a celor dou
&amere, cu votul ma*oritii parlamentarilor.
!ac moiunea de cenzur este admis se ia act de aceasta, printr-o 8otrre
a Parlamentului, semnat de Preedinii celor dou &amere, 8otrre care se
nainteaz Preedintelui 7omniei n vederea declanrii procedurii de formare a
unui nou ;uvern.
Pn la depunerea *urmntului de ctre membrii noului ;uvern, ec8ipa
guvernamental anterioar, a ;uvernului demisionar, va rspunde potrivit
art.""$ alin.,/- din &onstituie, de ndeplinirea actelor necesare pentru
administrarea treburilor publice.
!ac moiunea de cenzur este respins, cei care au iniiat-o nu mai pot
depune o alta n aceeai sesiune, e%cepie fcnd ipoteza angajrii rspunderii
,uvernului.
7aporturile politice dintre Parlament i ;uvern i implicit, rspunderea politic
a acestuia din urm au conotaii speciale n cazul acestei proceduri.
Potrivit art.""/ din &onstituia republicat, astfel cum acesta a fost completat9
5,"-.&uvernul i poate angaja rspunderea n faa *amerei Deputailor i a
"enatului, n edin comun, asupra unui program, a unei declaraii de politic
general sau a unui proiect de lege. ,2-. &uvernul este demis dac o moiune de
cenzur, depus n termen de G zile de la prezentarea programului, a declaraiei
de politic general sau a proiectului de lege, a fost votat n condiiile articolului
88G$ ,:-. Dac &uvernul nu a fost demis potrivit alineatului (7), proiectul de lege
prezentat, modificat sau completat, dup caz, cu amendamente acceptate
de ,uvern, se consider adoptat, iar aplicarea programului sau a declaraiei de
politic general devine obligatorie pentru &uvern. ,/-. .n cazul n care
'reedintele Romniei cere reexaminare legii adoptate potrivit alineatului (G),
dezbaterea acesteia se va face n edina comun a celor dou *amere$
&u alte cuvinte, dac n termen de : zile se introduce o moiune de cenzur,
iar ulterior aceasta este adoptat, ;uvernul va deveni demisionar. !ac nu se
depune moiunea de cenzur sau dac dei introdus, ea este respins la vot,
proiectul de lege prezentat, ,modificat sau completat, dup caz, cu amendamente
acceptate de &uvern, potrivit completrii aduse prin legea de revizuire din 2$$: J
subl.ns.- se consider adoptat iar programul sau declaraia de politic general
devin obligatorii pentru ;uvern.
&ngajarea rspunderii politice a ,uvernului reprezint o procedur prin
care, pentru a face fa unor mprejurri deosebite, ce reclam stabilirea de
msuri urgente, care sunt de competena Parlamentului, ;uvernul urmrete
adoptarea unui program, unei declaraii de politic general sau unui
proiect de lege, cu spri*inul majoritii parlamentare pe care se ntemeiaz i n
condiii de maxim celeritate.
)potezele de angajare a rspunderii ,uvernului au fost grupate, n dou
categorii9 angajarea rspunderii asupra unui program sau unei declaraii de
politic general i angajarea rspunderii asupra unui proiect de lege, ultima
ipotez crend reale probleme n practica de stat, motiv pentru care o vom
prezenta mai n detaliu.
%ngajarea rspunderii &uvernului asupra unui proiect de lege reprezint o
modalitate legislativ indirect de adoptare a unei legi, adic nu prin dezbaterea
legii n cadrul procedurii legislative ordinare, ci prin dezbaterea unei problematici
prin excelen politice, legate de rmnerea sau demiterea &uvernului. Este
motivul pentru care, aceast procedur parlamentar cunoscut n doctrin i sub
denumirea de moiune de cenzur provocat, se desfoar n &amerele reunite
prin votul crora ;uvernul a fost nvestit i poate fi i deznvestit.
n ce privete posibilitatea de a se interveni n coninutul efectiv al proiectului
de lege ,pn la soluionarea acestei probleme prin legea de revizuire Jsubl.ns.-,
dei iniial s-a susinut c ;uvernul poate accepta eventuale modificri ale
acestuia, iar dezbaterile ce au loc ar putea privi att coninutul acestui proiect ct
i al unui program sau a unei declaraii de politic general, dup caz, n practica
de .tat conturat n aplicarea art."":, n varianta iniial a &onstituiei, te%tul
legii a rmas ntotdeauna cel promovat de ;uvern.
E%presia 5un proiect de lege6, s-a mai susinut, ar trebui neleas n sens
restrns, anga*area rspunderii neputndu-se face cu privire la dou proiecte de
lege sau la un pac8et de asemenea proiecte, situaie care ar anula, practic rolul
Parlamentului ca unic autoritate legiuitoare a rii.
n pofida unei astfel de poziii logice a doctrinei, n practica de stat a fost
anga*at rspunderea n cele mai variate situaii9 pentru un proiect de lege de
aprobare a unei ordonane de urgen ,care de*a i producea efecte *uridice-C
pentru un proiect de lege care coninea B obiecte de reglementareC pentru un
proiect de lege care intrase deja n dezbaterea parlamentarC pentru promovarea
unui nou *od al muncii, pentru adoptarea unui 5'achet de legi anticorupie6
coninnd nu mai puin de "1 obiecte de reglementare, pentru adoptarea unor
msuri privind dou obiecte de reglementare distincte i anume, proprietatea i
justiia i mai recent, pentru un pachet legislativ n domeniul sntii.
!in enumerarea cazurilor de mai sus este evident c probleme se ridic n
practic, n legtur cu angajarea rspunderii &uvernului pentru un proiect de
lege, i ntotdeauna, aplicarea acestei proceduri n practica de stat s#a dovedit
atipic, de unde concluzia c, un ;uvern, oricare ar fi acesta, are tendina de a-i
e%tinde puterea de a legifera, pn la urm, n dauna forului legiuitor.
Begat de modalitile concrete n care anga*area rspunderii ;uvernului este
pus n practic pentru un proiect de lege, rspunsul trebuie cutat n raporturile
pe care legiuitorul constituant le stabilete ntre 'arlament i &uvern, mai precis,
n ponderea acordat &uvernului n activitatea de legiferare.
'a de consacrarea constituional e%pres a rolului 'arlamentului de organ
reprezentativ suprem i unic autoritate legiuitoare a rii, considerm c,
;uvernului nu ar trebui s i se permit dect cu titlu de e%cepie s ptrund n
sfera de reglementare primar a relaiilor sociale, s intre n cmpul de aciune a
forului legiuitor.
4r, dou proceduri constituionale i anume angajarea rspunderii
,uvernului i delegarea legislativ au permis n timp, mai ales, datorit
caracterului prea general al redactrii, transformarea excepiei n regul.
!in aceast perspectiv, completarea adus prin legea de revizuire, n sensul
admiterii posibilitii modificrii sau completrii proiectului de lege promovat de
ctre &uvern, cu condiia ca amendamentele aduse n 'arlament, s fie acceptate
de acesta, nu credem c va contribui la clarificarea procedurii speciale, de
adoptare a unui proiect de lege pe calea angajrii rspunderii &uvernului.
!impotriv, fa de noua modalitate de redactare, credem c, dilemele vor fi
amplificate.
Prima ntrebare care se ridic vizeaz n mod firesc refuzul amendrii
proiectului de lege, de ctre ;uvern. &e se va ntmpla ntr-o asemenea situaie K
Este de presupus c, proiectul de lege va fi trimis spre promulgare n forma
iniial, dar atunci ne ntrebm ce rost ar mai avea propunerea de amendamente
de ctre parlamentari.
n plus, aspecte de natur procedural se vor ridica n aplicarea noilor
prevederi constituionale. !ac termenul de introducere a moiunii de cenzur
este att de scurt, de doar : zile de la prezentarea proiectului de lege, ne
ntrebm, care va fi perioada de timp aflat la dispoziia parlamentarilor pentru a
formula amendamenteK )ar, dac ar fi vorba despre un ntreg pachet legislativ, ne
ntrebm care ar fi perioada de timp necesar parlamentarilor pentru a promova
amendamente de substan K
n ce privete rspunderea penal a membrilor ,uvernului, potrivit
art."$# alin.,2- i ,:- din &onstituia republicat9
6,2-. =umai *amera Deputailor, "enatul i 'reedintele Romniei au dreptul
s cear urmrirea penal a membrilor &uvernului pentru faptele svrite n
exerciiul funciei lor$ Dac s#a cerut urmrirea penal, 'reedintele Romniei
poate dispune suspendarea acestora din funcie. 0rimiterea n judecat a unui
membru al &uvernului atrage suspendarea lui din funcie$ *ompetena de
judecat aparine .naltei *uri de *asaie i -ustiie$ ,:-.*azurile de rspundere i
pedepsele aplicabile membrilor &uvernului sunt reglementate printr#o lege privind
responsabilitatea ministerial$6
!in dispoziiile de mai sus se poate observa c este vorba despre norme
procedurale, de natur penal, instituind un regim derogatoriu de la dreptul
comun, ce vizeaz doar membrii ;uvernului, nu i alte persoane ce dein funcii
asimilate minitrilor, fr a fi membri ai ;uvernului, nici persoane care dein alte
demniti din sfera puterii e%ecutive.
!eoarece competena de *udecat aparine naltei &uri de &asaie i <ustiie,
se subnelege c nceperea urmririi penale, apoi trimiterea n *udecat i
susinerea acuzrii sunt de competena Parc8etului ;eneral, i mai nou a
Parc8etului aional +nticorupie, transformat n prezent, n !epartamentul
aional +nticorupie.
+egea responsabilitii ministeriale nr$88968444 republicat n 2$$@
introducea necesitatea unei (omisii pentru faza politic9 5!ezbaterea
propunerii de ncepere a urmririi penale n &amera !eputailor sau n .enat se
face pe baza raportului ntocmit de o comisie permanent care, n cadrul
competenei sale, a efectuat o anc8et privitoare la activitatea desfurat de
;uvern sau de un minister ori de o comisie special de anc8et, constituit n
acest scop.6
.esizat de +vocatul Poporului, n legtur cu 4.=.;. nr.#1D2$$@ de
modificare a legii, prin care se intenionase formarea unei comisii alctuite din 1
*udectori, &urtea &onstituionala a stabilit prin !ecizia nr.""::D2$$@ caracterul
neconstituional al numirii acestora n comisia special, i c8iar mai mult,
caracterul neconstituional al unei astfel de comisii speciale, care restrnge,
dreptul preedintelui 7omniei de a cere urmrirea penal a membrilor
;uvernului pentru faptele svrite n e%erciiul funciei lor.
!ac a avut loc trimiterea n *udecat, suspendarea din funcie a membrului
;uvernului devenit inculpat opereaz de drept. Dispoziiile constituionale se
aplic deopotriv membrilor &uvernului n funcie ct i fotilor minitri.
Prin urmare, un membru al ;uvernului rspunde penal n urmtoarele situaii9
a-. pentru infraciunile prevzute de legea special n materieC b-. pentru alte
infraciuni prevzute n *odul penal sau n legi penale speciale, svrite n
exerciiul funciei saleC c-. pentru infraciuni svrite n afara exerciiului funciei,
potrivit dreptului comun.
! 8# Administra$ia central* de specialitate
4 administraie central departamental, condus de minitrii, a e%istat n
Frile 7omne cu mult nainte de organizarea ;uvernului ca organ de stat.
)zvoarele *uridice ale ministerelor le regsim n Regulamentele organice, prin
transformarea unor ranguri boiereti n funcii de minitrii. &onductorii
departamentelor ineau legtura cu !omnul prin mi*locirea secretarului statului.
oiunea de ministru este formulat abia n &onvenia pentru organizarea
definitiv a Principatelor 7omne, semnat la Paris n "010 i apoi n "tatutul
dezvolttor al *onveniei de la 'aris.
=nirea Principatelor a adus elemente noi n organizarea administraiei
departamentelor. +u fost organizate 0 ministere9 1nterne, @inane, -ustiie, *ulte
i 1nstruciune 'ublic, %faceri "trine, +ucrri 'ublice, Rzboi i *ontrol.
Pn la Aarea =nire din "#"0 au mai intervenit modificri n organizarea
administraiei centrale, n anul "03/ fiind nfiinat *urtea de *onturi, n locul
<inisterului *ontrolului.
+stfel, dei ministerele, n sensul modern al termenului, au fost create prin
7egulamentele 4rganice, prima lege cadru de organizare i funcionare a
administraiei ministeriale a fost adoptat abia n anul "#2#, ea coninnd i
dispoziii referitoare la organizarea intern sau funcionarea ;uvernului.
+egea pentru organizarea ministerelor din 8474 va stabili un numr de zece
ministere9 1nterne, ,xterne, @inane, -ustiie, 1nstrucie 'ublic i *ulte, %rmat,
%gricultur i Domenii, 1ndustrie i *omer, +ucrri 'ublice i *omunicaii, <unc,
"ntate i 3crotiri "ociale.
Prin *onstituia din 84G; care va instaura dictatura regal, puterea e%ecutiv a
regelui se va e%ercita prin minitrii care rspundeau politic numai fa de rege,
pentru ca n perioada "#/$-"#//, cptnd puteri depline pentru a conduce
statul, minitrii s fie numii de acesta.
n perioada postbelic, pe planul administraiei centrale sunt de remarcat
dispoziiile *onstituiei din anul 84C;, potrivit crora numrul, atribuiile,
denumirea ministerelor i desfiinarea, contopirea sau noua denumire a celor
e%istente se stabileau de ctre organul suprem al puterii de stat. Este consacrat
i instituia rspunderii penale a minitrilor 5pentru faptele penale svrite n
e%ercitarea funciei6.
*onstituia din 8497 va nominaliza un numr de 20 de ministere, fr a mai
reine ns instituia rspunderii penale a minitrilor iar *onstituia din 84B9 va da
n competena organului suprem al puterii de stat 5stabilirea numrului de
ministere, denumirea, contopirea i desfiinarea de ministere6.
!in perspectiva dreptului comparat, n doctrina administrativ se reine c, n
general, constituiile occidentale actuale nu conin reglementri ample cu privire
la organizarea i funcionarea administraiei ministeriale, fiind o materie supus
cel mai adesea sc8imbrilor. Begiuitorii constituani se rezum doar la unele
dispoziii de principiu n ce privete organizarea i funcionarea ministerelor,
strns legate de clarificarea statutului constituional al minitrilor$
n 7omnia, ministerele formeaz al doilea ealon al sistemului administraiei
publice, fiind organele centrale de specialitate care conduc i coordoneaz
administraia public n diferite domenii i ramuri de activitate.
umrul lor este determinat de volumul sarcinilor administraiei publice ntr-un
domeniu sau altul de activitate, dar i de concepiile i interesele politice ce se
manifest la cei aflai la guvernare.
&onstituia 7omniei din "##" revizuit i republicat n 2$$: conine o
seciune distinct cu privire la administraia public central de specialitate, n
capitolul consacrat administraiei publice din titlul ))) ,%utoritile publice-.
Potrivit art.""3 din &onstituia republicat, ministerele se organizeaz numai n
subordinea &uvernului iar alte organe de specialitate se pot organiza n
subordinea &uvernului ori a ministerelor sau ca autoriti administrative
autonome. !eci, administraia central de specialitate se compune din9
administraia ministerial ,ministerele- i administraia extra#ministerial
,autoritile administrative subordonate ;uvernului sau ministerelor i autoritile
administrative autonome-.
Potrivit art.""@ alin.,"- din &onstituia republicat, ministerele se
nfiineaz, se organizeaz i funcioneaz potrivit legii#
4 asemenea prevedere constituional, a dus n doctrin la enumerarea
urmtoarelor variante9 fie adoptarea unei legi organice, care s constituie sediul
unic al materiei pentru toate ministereleC fie adoptarea unei legi-cadru, urmat de
norme speciale pentru fiecare minister n parte, fie adoptarea cte unei legi
speciale pentru fiecare minister. 'iind ns vorba de o lege ordinar, se mai
precizeaz, se subnelege c, n locul acesteia se poate adopta i o ordonan$
!ei s-ar prea c acestea erau singurele posibile variante de nfiinare,
organizare i funcionare a ministerelor, acceptate de legiuitorul constituant, n
practica de stat, pn la adoptarea actualei reglementri, ma*oritatea
ministerelor, cu e%cepia Ainisterului de )nterne i a Ainisterului +prrii
aionale au fost organizate i au funcionat pe baza unor Motrri ale
;uvernului, sc8imbate de fiecare dat o dat cu nvestirea unui nou &abinet, i
modificate i completate uneori, c8iar pe parcursul funcionrii aceluiai &abinet.
!in cele trei variante enunate de doctrin, s-a optat pentru cea de-a doua,
prin adoptarea +egii nr$4567558 privind organizarea i funcionarea &uvernului
Romniei i a ministerelor ce conine un capitol distinct consacrat organizrii i
funcionrii ministerelor, structurat pe patru seciuni9 Dispoziii generale,
3rganizarea ministerelor, *onducerea ministerelor i %tribuiile generale ale
minitrilor$
Potrivit legii, ministerele i minitrii se aprob de ctre 'arlament, prin
acordarea votului de ncredere la nvestitur, iar primul$ministru poate
cere 'arlamentului modificarea structurii ,uvernului prin nfiinarea,
desfiinarea sau dup caz, divizarea ori comasarea unor ministere,
situaii care se supun votului 'arlamentului, n condiiile nvestiturii. Este
un aspect ce a mai fost evocat cu prile*ul punerii n discuie a procedurii de
nvestitur a ;uvernului.
+stfel, din interpretarea dispoziiilor mai sus menionate rezult c, este
posibil crearea de noi ministere sau reorganizarea celor existente prin
procedura de formare a unui nou &abinet, att ministerele ct i minitri fiind
supui aprobrii votului de ncredere de ctre Parlament, cu ocazia nvestiturii.
n plus, dac primul-ministru, intenioneaz s modifice structura &uvernului,
pe parcursul mandatului, intervenind n vreo form sau alta asupra numrului de
ministere, va avea nevoie din nou, de votul de ncredere al Parlamentului, aspect
consacrat e%pres n art.01 alin.,:-, introdus cu ocazia revizuirii, din &onstituia
republicat.
!in dispoziiile legii rezult c doar pentru organizarea i funcionarea
ministerelor privind aprarea naional i ordinea public sunt necesare legi
speciale, putnd fi adoptate implicit i ordonane, dac ;uvernul primete
abilitare n acest scop, pentru restul ministerelor fiind suficient adoptarea unor
Motrri ale ;uvernului.
.ub aspectul formei, s-a relevat n doctrin, nu e%ist n prezent un minister
al Oordinii publiceO, fiind de presupus c ar fi vorba despre Ainisterul de )nterne,
actualul Ainister al )nternelor i 7eformei +dministrative, referirea fiind n orice
caz, confuz i imprecis.
Begea precizeaz i competena ;uvernului de a aproba prin Motrre 5rolul,
funciile, atribuiile, structura organizatoric i numrul de posturi ale
ministerelor<& n raport de importana, volumul, complexitatea i
specificul acestora#
!e asemenea, +egea nr$4567558 a recunoscut personalitatea juridic a
ministerelor preciznd c acestea au sediul n municipiul Eucureti.
&u privire la calificarea ca OministerO a unei autoriti publice este de remarcat
i faptul c unele autoriti pot avea i alt denumire dect cea de minister, dar
conductorii lor s aib calitatea de ministru, dup cum este posibil n consecin,
ca numrul minitrilor din ec8ipa guvernamental s nu coincid, stricto#senso,
cu numrul ministerelor.
&onducerea ministerelor se e%ercit de minitri, a*utai de unul sau mai muli
secretari de stat. .ecretarii de stat e%ercit atribuiile delegate de ctre ministru.
Potrivit unei completri ulterioare aduse prevederilor legale de mai sus, n
cadrul ministerelor, instituiilor publice i al altor organe de specialitate ale
administraiei publice centrale poate fi utilizat i funcia de subsecretar de stat,
potrivit hotrrii &uvernului privind organizarea i funcionarea acestora$
Ainistrul reprezint ministerul n raporturile cu celelalte autoriti publice, cu
persoanele *uridice i fizice din ar i din strintate, precum i n *ustiie.
'iecare minister are i un secretar general, funcionar public de carier, numit
prin concurs sau examen, pe criterii de profesionalism, avnd drept principal scop
al activitii, asigurarea stabilitii funcionrii ministerului, continuitatea
conducerii i realizarea legturilor funcionale ntre structurile ministerului.
Pe lng ministru funcioneaz, ca organ consultativ, colegiul ministerului.
+cesta se ntrunete la cererea i sub preedinia ministrului, pentru dezbaterea
unor probleme privind activitatea ministerului. &omponena i regulamentul de
funcionare al colegiului ministerului se aprob prin ordin al ministrului.
!e asemenea, n fiecare minister se organizeaz cabinetul ministrului, cu
personal propriu, cruia nu i se aplic prevederile +egii privind "tatutul
funcionarilor publici.
<inisterele pot avea n subordinea lor, servicii publice deconcentrate, care
funcioneaz n unitile administrativ-teritoriale. *onductorii acestora se
numesc i se elibereaz din funcie, de ctre ministru, cu avizul consultativ al
prefectului$
%tribuiile compartimentelor ministerelor se stabilesc prin regulamentul de
organizare i funcionare a ministerului aprobat prin ordin al ministrului.
n ce privete actele emise la nivelul conducerii unipersonale a unui minister,
legea precizeaz c, n exercitarea atribuiilor ce#i revin, ministrul emite ordine
i instruciuni, n condiiile legii. u e%ist nici o precizare n ce privete
caracterul actelor ministrului de a fi acte administrative individuale sau
normative.
5inisterele sunt privite n doctrin ca organe de ramur. !up natura
activitii pe care o realizeaz sunt clasificate n9 ministere cu activitate
economic ,ca de e%emplu, Ainisterul Economiei i 'inanelor, Ainisterul Aediului
i ;ospodririi +pelor, Ainisterul >ransporturilor, &onstruciilor i >urismului-,
ministere cu activitate social#cultural i tiinific ,ca de e%. Ainisterul Educaiei,
&ercetrii i >ineretului- i ministere cu activitate politico#administrativ ,ca de
e%.Ainisterul de )nterne i al 7eformei +dministrative-.
Ba rndul lor, organele centrale de specialitate la care se refer art.""3
alin.,2- din &onstituia republicat, se pot nfiina, n subordinea &uvernului i a
ministerelor, potrivit art.""@ alin.,2- din &onstituia republicat, doar cu avizul
*urii de *onturi, numai dac legea le recunoate aceast competen.
nfiinarea organelor administraiei publice centrale de specialitate cu alte
denumiri dect ministerele a fost determinat fie de necesitatea desfurrii unei
activiti coordonate i unitare n rezolvarea unor probleme de specialitate, fie de
volumul mai restrns de activitate care nu reclama organizarea unui minister.
n ce privete organizarea administraiei centrale autonome, &onstituia
republicat stabilete n art.""@ alin.,:-, principiul potrivit cruia, autoriti
administrative autonome se pot nfiina prin lege organic#
%ceste structuri nu se subordoneaz ierarhic &uvernului, avnd de regul, o
conducere desemnat de ctre Parlament i fiind de regul, obligate s depun
rapoarte de activitate care sunt supuse dezbaterii i aprobrii acestuia.
.ub aspectul structurii i conducerii autoritilor administrative autonome,
aceasta poate fi colegial sau unipersonal.
&u titlu de e%emplu, enumerm printre autoritile administrative autonome9
&onsiliul .uprem de +prare a Frii, Eanca aional a 7omniei, &onsiliul
aional al +udiovizualului, .erviciul 7omn de )nformaii, .erviciul de )nformaii
E%terne, .erviciul de Protecie i Paz, .a.m.d. 4bservm c unele dintre ele
sunt prevzute e%pres i n &onstituie, cum ar fi, *onsiliul "uprem de %prare a
Frii, ,art.""#- sau "erviciul Romn de 1nformaii.
>oate aceste autoriti administrative autonome prevzute sau nu e%pres n
&onstituie, sunt organizate i funcioneaz n baza unor legi organice.
Ele au organe proprii de conducere stabilite prin actul de nfiinare, o structur
organizatoric proprie i atribuii de specialitate, care le fac s se deosebeasc de
celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale.
&utoritile administrative autonome apar ca organe de domeniu, care
la rndul lor pot fi de trei categorii9 organe de sintez, organe de coordonare i
organe de control.
n ce privete actele autoritilor centrale de specialitate, acestea pot
avea i un caracter normativ, trebuind ns emise cu respectarea principiului
ierarhiei juridice, iar prin simetrie, fa de dispoziiile art."$$ i art."$0 din
&onstituia republicat, care consacr obligativitatea publicrii decretelor
'reedintelui i actelor &uvernului n Aonitorul 4ficial al 7omniei, sub sanciunea
ine%istenei, i pentru aceste acte va e%ista aceiai obligaie sub aceeai
sanciune.
!e altfel, +egea nr$7C67555 privind normele de tehnic legislativ pentru
elaborarea actelor normative republicat n 2$$/ stabilete e%pres, n capitolul
consacrat dispoziiilor generale, obligativitatea publicrii n <onitorul 3ficial al
Romniei, 'artea 1, n vederea intrrii lor n vigoare, a legilor i celorlalte acte
normative adoptate de Parlament, ordonanelor i 8otrrilor ;uvernului, actelor
normative ale autoritilor administrative autonome, precum i ordinelor,
instruciunilor i altor acte normative emise de organele administraiei publice
centrale de specialitate.
!e asemenea, legea conine un capitol distinct intitulat 5=orme cu privire la
ordinele, instruciunile i celelalte acte normative emise de conductorii
ministerelor i ai altor organe ale administraiei publice centrale de specialitate
sau de autoritile administrative autonome6.
+stfel, potrivit dispoziiilor coninute n acest capitol, ordinele cu caracter
normativ, instruciunile i alte asemenea acte ale conductorilor ministerelor i ai
celorlalte organe ale administraiei publice centrale de specialitate sau ale
autoritilor administrative autonome se emit numai pe baza i n executarea
legilor, a hotrrilor i a ordonanelor &uvernului$ .n preambulul acestor acte se
indic expres actul normativ superior pe care se ntemeiaz.
n ce privete sfera reglementrii, ordinele, instruciunile i alte asemenea acte
trebuie s se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza i n executarea
crora au fost emise i nu pot conine soluii care s contravin prevederilor
acestora.
n sfrit, n ce privete termenul de emitere, ordinele i instruciunile se vor
elabora n termenul prevzut de actul superior sau, dup caz, ntr#un termen util
care s fac posibil aducerea lor la ndeplinire$
Prin instruciuni se stabilesc reguli generale n ramura din competena
ministerului, pentru structurile subordonate acestuia, iar ordinele reprezint
actele prin care minitrii rezolv anumite probleme concrete.
Ba rndul lor, circularele sunt acte cu caracter e%plicativ i de ndrumare cu
privire la modul n care trebuie s se desfoare unele activiti de competena
ministerului iar rezoluiile sunt acte prin care se soluioneaz probleme concrete.
Begat de posibilitatea de control asupra actelor autoritilor centrale de
specialitate vom reine c ele pot fi atacate n instana de contencios
administrativ potrivit art.12 din &onstituia republicat i +egii nr$99C6755C
privind contenciosul administrativ.
Capitolul IV
Administra$ia pu)lic* local*
! "# E%olu$ia leisla$iei ,n domeniu
.pre deosebire de administraia public central, competent la nivelul
ntregii ri, administraia public local este competent numai n limitele
unitii administrativ-teritoriale n care aceasta funcioneaz.
ntre cele dou categorii, administraia public central i cea local e%ist
legturi strnse, determinate de caracterul unitar al statului nostru, dar sunt i
delimitri datorate faptului c, la baza organizrii i funcionrii administraiei
publice locale se afl principiul constituional al autonomiei locale.
)deea de autonomie local a fost prezent pentru prima dat la noi, n
Regulamentele 3rganice, dar numai pentru orae.
=lterior, legile din timpul lui &uza, din anul "03/, +egea pentru nfiinarea
consiliilor judeene i +egea comunal, ambele de influen francez, au
recunoscut personalitatea juridic att *udeelor ct i comunelor, nzestrndu-le
5cu organe deliberative i reprezentative.6
n perioada interbelic, reglementrile constituionale i legale ce au fost
adoptate pn la instaurarea republicii au consacrat soluii cu privire la realizarea
administraiei de stat pe plan local, oscilnd ntre descentralizare, deconcentrare,
autonomie i centralizare, fr a se pune problema constituirii unor organe
administrative de specialitate.
*onstituia din 84C; va introduce, dup model sovietic, organele locale ale
puterii de stat, denumite iniial sfaturi populare, n anul "#1$ fiind create
comitetele executive, ca 5organe de direcie i execuie6 ale acestora.
=lterior, *onstituia din 8497 va menine acelai sistem, fiind adoptat +egea
nr$B6849: pentru organizarea i funcionarea sfaturilor populare.
n baza dispoziiilor &onstituiei din "#31 a fost adoptat +egea nr$9:684B;
privind organizarea i funcionarea consiliilor populare, reglementare ce coninea
un capitol distinct referitor la 5organele locale de specialitate ale administraiei de
stat6.
.c8imbrile fundamentale produse n societatea romneasc, la sfritul lui
"#0# nu puteau rmne fr efect pe planul administraiei publice organizat la
nivelul unitilor administrativ#teritoriale, aflat n timpul regimului socialist ntr-o
strict subordonare fa de administraia central de stat.
Prin Decretul#+ege nr$;68445 privind organizarea i funcionarea organelor
locale ale administraiei de stat, n judee, municipiul Kucureti, municipii,
sectoare ale municipiului Kucureti, orae i comune s-au constituit primrii, ca
organe locale ale administraiei de stat, care au e%ercitat conducerea activitii
administrative n unitile administrativ-teritoriale e%istente, pn la primele
alegeri parlamentare de dup decembrie "#0#, din 20 mai "660.
!up alegerile din "##$, n absena unui cadrul constituional corespunztor, a
fost adoptat +egea nr$968445 privind administrarea judeelor, municipiilor,
oraelor i comunelor pn la organizarea de alegeri locale, care prevedea c,
pn la formarea viitoarelor organe locale, ca rezultat al alegerilor, administrarea
*udeelor, respectiv a municipiului Eucureti, municipiilor, oraelor i comunelor
se realizeaz de prefecturi i primrii, organe locale ale administraiei de stat cu
competen general.
Ba scurt timp, aceast reglementare cu caracter provizoriu a fost nlocuit cu
+egea nr$B468448 privind administraia public local, care alturi de +egea
nr$:568448 privind alegerile locale s-a aflat la baza primelor alegeri locale
generale organizate n 7omnia, dup decembrie "#0#, n februarie "##2.
Ba 0 decembrie "##", la mai puin de o lun de la intrarea n vigoare a +egii
nr$B468448 privind administraia public local, va intra ns n vigoare
&onstituia, ca urmare a aprobrii ei prin referendum naional, &onstituie ce va
fundamenta n cuprinsul a doar / articole, noua filosofie aflat la baza organizrii
i funcionrii autoritilor administraiei publice locale, n spiritul reglementrilor
europene consacrate n domeniu.
&a urmare a problemelor aprute ns, n timp, n aplicarea unora din
dispoziiile coninute n legile mai sus menionate, adoptate la sfritul anului
"##", la nivelul administraiei publice locale, cu puin timp nainte de alegerile
locale generale din vara anului "##3, prin Begea nr.2/D"##3 a fost modificat i
completat Begea nr.3#D"##", iar prin Begea nr.21D"##3 a fost modificat i
completat Begea nr.@$D"##". =lterior ambele legi au fost republicate.
=n an mai trziu, +egea nr$B468448 privind administraia public local,
republicat n "##3 a fost modificat i completat substanial prin 3rdonana de
Argen a &uvernului nr$776844:, declarat neconstituional prin !ecizia &urii
&onstituionale nr.0: din "# mai "##0.
Potrivit art."/1 alin.2 din &onstituia din "##" ,n varianta iniial - subl.ns.-,
din momentul publicrii n Aonitorul 4ficial al 7omniei, a !eciziei &urii
&onstituionale prin care se constatase neconstituionalitatea 4.=.;. nr.22D"##@
s-a revenit la reglementarea anterioar acesteia, adic la +egea nr$B468448
privind administraia public local, republicat n 844B.
=lterior, n toamna anului "##0, a fost promovat un nou proiect de lege
privind organizarea administraiei publice locale i regimul general al autonomiei
locale, proiect adoptat cu modificri, de Parlamentul constituit n urma alegerilor
generale din toamna anului 2$$$, devenind +egea nr$78967558 privind
administraia public local, lege care a abrogat e%pres printr-o dispoziie final,
+egea nr$B468448 privind administraia public local, republicat n 844B.
!e-a lungul ultimilor ani aceast lege a suferit o serie de amendamente, cele
mai numeroase au intervenit ns prin Begea nr.203D2$$3, motiv pentru care ea a
fost republicat n februarie 2$$@.
! 2# Principii contemporane de orani3are a administra$iei pu)lice locale
1rganizarea administraiei publice locale din +omnia potrivit actualei
&onstituii se bazeaz pe aplicarea principiilor fundamentale dominante n
prezent, nu doar n Europa, ci peste tot n lume.
+stfel, n doctrina administrativ se analizeaz n mod tradiional, principiul
descentralizrii prin raportare la cel al centralizrii, deconcentrarea ca
formul intermediar i federalismul.
Prin aplicarea acestor principii se ncearc rezolvarea celor dou tendine care
se manifest n guvernarea oricrei ri i anume9 tendina la unitate
,centralizatoare- i tendina la diversitate ,descentralizatoare-.
(entralizarea caracterizat prin dependena organelor locale de cele centrale
ce stabilesc deciziile aplicabile n teritoriu, presupune o strict subordonare. &u
alte cuvinte, centralizarea concentreaz ansamblul sarcinilor administrative din
teritoriul naional la nivelul statului, sarcini a cror ndeplinire i-o asum printr-o
administraie ierar8izat i unificat.
(entralizarea administrativ fiind privit ca raportul natural al puterii
centrale cu cea local, opusul ei ar fi lipsa de raport, ceea ce nu e posibil.
Prin urmare, descentralizarea nu reprezint opusul centralizrii, ci micorarea
ei, diminuarea concentrrii puterilor. Problema ce preocup orice naiune este
deci, cea a gradului de descentralizare necesar, ce variaz dup ntinderea
teritoriului, mrimea populaiei, condiiile economice i politice e%istente, tradiii
etc.
Descentralizarea administrativ presupune e%istena unor persoane publice
locale, desemnate de comunitatea teritoriului, cu atribuii proprii, ce intervin
direct n gestionarea i administrarea problemelor colectivitii, implicnd
autonomia local.
+stfel, prin descentralizare se renun la unitatea caracteristic centralizrii,
rezervndu-se colectivitilor locale, n primul rnd, sarcina de a-i rezolva
problemele i de a-i satisface interesele lor specifice.
Deconcentrarea este o msur intermediar n procesul descentralizrii, fiind
privit ca transfer de atribuii de la centru la agenii puterii centrale aflai la
conducerea diferitelor organisme localeC ea nseamn mult mai puin dect
descentralizarea i presupune recunoaterea unei anumite puteri de decizie, n
favoarea agenilor statului repartizai pe ntreg teritoriul rii ,prefectul, serviciile
exterioare ale ministerelor rspund ideii de deconcentrare-.
Descentralizarea administrativ nu trebuie confundat cu descentralizarea
politic ce implic federalismul.
n doctrina administrativ au fost n mod tradiional identificate dou forme ale
descentralizrii i anume9 descentralizarea teritorial i descentralizarea tehnic
sau prin servicii.
Descentrali3area teritorial* presupune e%istena unor autoriti alese, la
nivelul unitilor administrativ-teritoriale, autoriti ce dispun de competen
material general.
Descentralizarea tehnic sau prin servicii presupune e%istena unor
persoane morale de drept public care presteaz anumite servicii publice, distincte
de masa serviciilor publice prestate de autoritile statale.
,lementele descentralizrii sunt9 personalitatea juridic, rezolvarea
propriilor afaceri, autonomie local.
&utonomia local reprezint dreptul recunoscut unitilor administrativ-
teritoriale de a-i satisface interesele proprii dup cum consider oportun, cu
respectarea legalitii, dar fr intervenia puterii centrale. %utonomia local
constituie principiul fundamental al organizrii administrativ#teritoriale a unui
stat$
&utonomia local este un drept iar descentralizarea administrativ
constituie un sistem ce o presupune. Ea nu trebuie neleas ns, n sensul unei
liberti totale, cu eliminarea oricrei intervenii a statului atunci cnd aceasta se
dovedete necesar.
Prin urmare, descentralizarea administrativ nu poate fi conceput n
statele unitare, fr e%istena unui control statal, cunoscut n doctrin sub
denumirea de tutel administrativ$ !up cum vom vedea, tutela
administrativ se materializeaz n sistemul romnesc de organizare i
funcionare a autoritilor administraiei publice locale, n dreptul i obligaia
corelativ acestui drept, ce revine prefectului de a ataca n contencios
administrativ, actele acestor autoriti pe care, prin serviciul su de specialitate,
le consider ilegale.
! -# Principiile orani3*rii administra$iei pu)lice locale ,n Rom.nia
(adrul constituional, meninut i dup revizuirea din octombrie 2$$:, se
regsete n capitolul ? intitulat %dministraia public, din titlul ))) ,+utoritile
publice-, dup prima seciune consacrat %dministraiei publice centrale de
specialitate, n seciunea a doua intitulat, &dministraia public local#
+ceast mprire a fost interpretat n doctrina administrativ n sensul c
legiuitorul constituant a dorit s delimiteze n cadrul administraiei publice, dou
sfere cu regimuri *uridice diferite.
+stfel, autoritile administraiei publice centrale de specialitate sunt n
e%clusivitate autoriti ale administraiei de stat, n timp ce autoritile
administraiei publice din unitile administrativ-teritoriale se mpart n9 servicii
publice ale autoritilor administraiei publice de specialitate deconcentrate n
unitile administrativ#teritoriale i autoriti administrative autonome ale
comunelor, oraelor i judeelor.
.e impun a fi precizate n acest conte%t dispoziiile art.: alin.,:- din &onstituia
republicat, rmas nemodificat, cu privire la teritoriu, conform crora L0eritoriul
este organizat, sub aspect administrativ, n comune, orae i judee$ .n condiiile
legii, unele orae sunt declarate municipii.6
n ce privete organizarea administrativ a teritoriului se afl nc n vigoare o
lege anterioar regimului constituional actual i anume, +egea nr$7684B; privind
organizarea administrativ a Romniei.
&onstituia 7omniei din "##" revizuit i republicat n 2$$: reglementeaz
administraia public local n patru articole i anume9 art."2$ ,'rincipii de
baz-, art."2" ,&utoriti comunale i oreneti-, art."22 ,(onsiliul
judeean- i art. "2: ,'refectul-.
.ub aspectul modalitii de redactare, &onstituia 7omniei a optat pentru o
formul intermediar de te8nic legislativ fa de alte &onstituii europene care,
fie se rezum la inserarea unei norme de trimitere, fie cuprind un ntreg titlu sau
capitol consacrat administraiei publice locale.
+stfel, &onstituia 7omniei s-a limitat la a preciza care sunt autoritile
administraiei publice locale de baz ,consiliile comunale i oreneti i primarii-,
i respectiv, autoritile intermediare la nivelul *udeelor ,consiliile judeene-
precum i principiile care stau la baza raporturilor dintre acestea.
n ce privete ns, alegerea autoritilor administraiei publice locale,
organizarea i funcionarea fiecrei dintre acestea, &onstituia face trimitere la
dispoziiile legii.
!ac ne raportm la art.@: alin.,:- litera o- din &onstituia republicat potrivit
cruia, Lorganizarea administraiei publice locale, a teritoriului, precum i regimul
general privind autonomia local6 se reglementeaz prin lege organic, constatm
c, n aceast materie era necesar adoptarea unei legi organice, cerin
respectat de Begea nr.2"1D2$$".
n art."2$ din seciunea a doua ,%dministraia public local- din capitolul ?
consacrat administraiei publice, ca urmare a modificrii i completrii aduse prin
legea de revizuire sunt prevzute cele trei principii de baz pe care se
ntemeiaz administraia public din unitile administrativ-teritoriale i anume9
descentralizarea, autonomia local i deconcentrarea serviciilor publice.
n ce privete sintagma 5descentralizarea serviciilor publice6, utilizat n
varianta iniial a &onstituiei, dup cum doctrina s-a grbit s precizeze imediat
dup intrarea ei n vigoare, strict tiinific era vorba de fapt, despre
deconcentrarea serviciilor publice, pentru c erau avute n vedere, n primul
rnd, serviciile e%terioare ale ministerelor, adic ramificaiile n teritoriu ale
ministerelor, ce rmn pe mai departe, subordonate acestora, pe vertical, i
prefectului, pe orizontal. n plus, mai putea fi vorba despre nfiinarea unor
servicii publice la nivelul colectivitilor locale.
Prin introducerea e%pres cu ocazia revizuirii, a principiului deconcentrrii
serviciilor publice, ca un principiu distinct n raport cu descentralizarea i
autonomia local se rspunde astfel rigorii tiinifice, evocat n repetate
rnduri, n doctrina actual, n aceast c8estiune.
'rincipiul descentralizrii administrative a fost dezvoltat ntr-o
reglementare distinct, i anume, n Begea nr.::#D2$$/, legea-cadru privind
descentralizarea, nlocuit n prezent, prin +egea#cadru nr$8496755B a
descentralizrii. 4biectul de reglementare al acestei legi, precizat c8iar din primul
su articol, l constituie principiile, regulile i cadrul instituional care se afl la
baza procesului de descentralizare administrativ i financiar.
Deconcentrarea este definit n art.2 din Begea nr."#1D2$$3 ca redistribuirea
de competene administrative i financiare de ctre ministere i celelalte organe
de specialitate ale administraiei publice centrale ctre propriile structuri de
specialitate din teritoriu$
Descentralizarea este definit n acelai art.2, ca transferul de competen
administrativ i financiar de la nivelul administraiei publice centrale la nivelul
administraiei publice locale sau ctre sectorul privat$
n acord cu standardele europene, art."2$ din &onstituia republicat,
consacrat principiilor de baz aplicabile administraiei publice locale este
completat cu un nou alineat potrivit cruia9
5.n unitile administrativ#teritoriale n care cetenii aparinnd unei minoriti
naionale au o pondere semnificativ se asigur folosirea limbii minoritii
naionale respective n scris i oral n relaiile cu autoritile administraiei publice
locale i cu serviciile publice deconcentrate, n condiiile prevzute de legea
organic.6
5eea administra$iei pu)lice locale nr#2"07200" republicat, actualul
cadru legislativ n materia regimului general al autonomiei locale, precum i al
organizrii i funcionrii autoritilor administraiei publice locale, adaug celor
trei principii constituionale, alte trei principii i anume9 eligibilitatea
autoritilor administraiei publice locale, legalitatea i consultarea
cetenilor n problemele locale de interes deosebit. %plicarea acestor
principii nu poate aduce atingere caracterului de stat naional, unitar i indivizibil
al Romniei.
Primul principiu enunat, adic autonomia local, de altfel cel mai important,
din care decurg toate celelalte, este definit n lege ,aa cum se procedase i n
"##3-, fiind preluat n linii generale, definiia formulat n *arta european a
autonomiei locale adoptat la .trasbourg la "1 octombrie "#01, ratificat prin
Begea nr."##D"##@9 L'rin autonomie local se nelege dreptul i capacitatea
efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i de a
gestiona, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint,
treburile publice, n condiiile legii.6
5%cest drept se exercit de consiliile locale i primari precum i de
consiliile judeene, autoriti ale administraiei publice locale alese prin vot
universal, egal, direct, secret i liber exprimat, n condiiile legii$ 'rin
colectivitate local se nelege totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ#
teritorial$6
5%utonomia local este numai administrativ i financiar, fiind exercitat pe
baza i n limitele prevzute de lege. %utonomia local privete organizarea,
funcionarea, competenele i atribuiile precum i gestionarea resurselor care,
potrivit legii, aparin comunei, oraului, municipiului sau judeului, dup caz$!
>%utoritile administraiei publice locale exercit, n condiiile legii,
competene exclusive, competene partajate i competene delegate$!
Potrivit art.2 din Begea-cadru nr."#1D2$$3 a descentralizrii9
a-.competenele exclusive sunt competenele atribuite prin lege autoritilor
administraiei publice locale de realizarea crora acestea sunt responsabileC
b-. competenele partajate sunt competenele exercitate de ctre autoritile
administraiei publice locale, mpreun cu alte niveluri ale administraiei publice
,*udeean sau central-C
c-.competenele delegate sunt competenele atribuite prin lege autoritilor
administraiei publice locale mpreun cu resursele financiare corespunztoare, de
ctre autoritile publice centrale, pentru a le exercita n numele i n limitele
stabilite de ctre acestea.
!e asemenea, se impune precizat n acest conte%t, c, n baza autonomiei
locale, autoritile administraiei publice locale nu se afl n raporturi de
subordonare, dispoziie legal ce a cptat, ca urmare a revizuirii legii
fundamentale, o consacrare constituional, n art."2: referitor la prefect,
autoritate a administraiei de stat n teritoriu.
+stfel, c8iar n capitolul consacrat unor dispoziii generale, este subliniat
lipsa de subordonare dintre autoritile administraiei publice locale,
rezultat al autonomiei locale$
Raporturile dintre autoritile administraiei publice locale din comune, orae i
municipii i autoritile administraiei publice de la nivel judeean se bazeaz pe
principiile autonomiei, legalitii, responsabilitii, cooperrii i
solidaritii n rezolvarea problemelor ntregului jude. .n relaiile dintre
autoritile administraiei publice locale i consiliul judeean pe de#o
parte, precum i ntre consiliul local i primar, pe de alt parte, nu exist
raporturi de subordonare.
*omunele, oraele i judeele sunt uniti administrativ#teritoriale n care se
exercit autonomia local i n care se organizeaz i funcioneaz autoriti ale
administraiei publice locale, potrivit legii$
+ceste uniti administrativ-teritoriale au personalitate *uridic. n calitate de
persoane juridice civile, ele au n proprietate bunuri din domeniul privat, iar n
calitate de persoane juridice de drept public, ele sunt proprietare ale bunurilor din
domeniul public de interes local sau *udeean i emit acte administrative de
autoritate.
Potrivit legii, 5comunele, oraele i judeele sunt persoane juridice de
drept public# &cestea au patrimoniu propriu i capacitate juridic
deplin.6
n ce privete principiul eligibilitii, acesta se regsete de o manier
indirect n dispoziiile constituionale din art."2" i art."22 care prevd alegerea
consiliilor locale, a consiliilor judeene i a primarilor, n condiiile legii. Puterea lor
nu provine de la stat, ci dimpotriv i trage fora din voina alegtorilor care sunt
reprezentai prin aceste autoriti.
5*onsiliile locale i judeene se aleg pe circumscripii electorale prin vot
exprimat pe baza reprezentrii proporionale, n cadrul unui scrutin de list.
'rimarii comunelor i oraelor sunt alei pe circumscripii electorale prin vot
exprimat pe baza scrutinului uninominal.6
Pentru a fi ales consilier ori primar, candidatul n alegeri trebuie s respecte
anumite condiii stabilite att de &onstituie ct i de lege. +ceste condiii de
eligibilitate sunt cumulative i se refer la9 calitatea de alegtor, dreptul de a fi
ales i domiciliu.
'rincipiul legalitii a fost prevzut n +egea privind administraia public
local, abia cu ocazia modificrilor i completrilor aduse reglementrii anterioare
n anul "##3, el decurgnd e%plicit i din coninutul art. " alin.,1- din &onstituia
republicat ce stabilete c9 59n +omnia, respectarea (onstituiei, a
supremaiei sale i a legilor este obligatorie.6
'rincipiul legalitii este garantat n sensul respectrii sale, la nivelul
administraiei publice locale prin consacrarea rspunderii *uridice i prin aplicarea
de sanciuni disciplinare, administrative, materiale, contravenionale i penale,
dup caz, atunci cnd sunt nclcate normele legale.
'rincipiul consultrii cetenilor decurge din autonomia local, deoarece
organizarea referendumului local reprezint o veritabil caracteristic a acesteia.
Procedura de organizare i desfurare a referendumului, att a celui naional ct
i a celui local este prevzut de +egea nr$G67555 privind organizarea i
desfurarea referendumului cu modificrile i completrile ulterioare.
n art."2" din &onstituia republicat referitor la autoritile comunale i
oreneti a fost consacrat dubla natur juridic a acestora, aspect ce reflect
dubla natur juridic a comunei sau oraului9 de colectivitate local i de
unitate administrativ#teritorial.
Potrivit Begii administraiei publice locale nr.2"1D2$$" republicat, consiliul
local, consiliul judeean, *onsiliul &eneral al municipiului Kucureti i consiliile
locale ale subdiviziunilor administrativ#teritoriale ale municipiilor sunt autoriti
deliberative iar primarii comunelor, oraelor, municipiilor, ai subdiviziunilor
administrativ#teritoriale ale municipiilor, primarul general al municipiului
Kucureti i preedintele consiliului judeean sunt autoriti executive,
dispoziie din care rezult caracterul de organ colegial al consiliului local, n raport
cu cel de organ unipersonal al primarului.
n plus, prin modificrile substaniale aduse Begii nr.2"1D2$$" prin Begea
nr.203D2$$3 sunt definite asociaiile de dezvoltare intercomunitar ca fiind
structurile de cooperare cu personalitate juridic, de drept privat, nfiinate, n
condiiile legii, de unitile administrativ#teritoriale pentru realizarea n comun a
unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori furnizarea n comun
a unor servicii publice.
! /# Constituirea& competen$a (i func$ionarea consiliului local
Primele organe colegiale de administrare a treburilor comunelor le ntlnim
reglementate n Regulamentele 3rganice, care prevedeau pentru comunele
urbane nfiinarea sfaturilor oreneti.
+ceast organizare s-a meninut pn la adoptarea +egii comunale din 8;BC,
potrivit dispoziiilor creia, fiecare comun era reprezentat printr-un consiliu
comunal, iar administraia treburilor fiecrei comune era ncredinat unei
persoane numit primar.
*onstituia din 8;BB va menine aceast lege, ulterior modificat n repetate
rnduri, dar organizarea i funcionarea organelor administraiei publice
comunale astfel cum fuseser instituite n "03/ vor dura pn la +egea pentru
unificarea administrativ din 8479.
Prin aceast lege se fcea distincia ntre comune rurale, alctuite din unul
sau mai multe sate i comune urbane privite ca centre de populaie declarate
astfel prin lege. &omunele erau conduse de consilii comunale, ca organe
deliberative, i de primari, ca organe de execuie.
(onsiliile locale alegeau din rndul consilierilor, delegaia pemanent a
consiliului i pe primarul comunei, care era capul administraiei comunale,
potrivit legii.
+ceast organizare a administraiei publice locale va fi meninut i de +egea
pentru organizarea administraiei publice locale din 8474, care va nfiina ns i
aa-numitele directorate ministeriale locale, n numr de apte, ca centre de
administraie i inspecie local, avnd un caracter centralizator.
+egea administrativ din 84GB va pstra aceeai organizare a administraiei
publice locale, dar va desfiina directoratele.
Ba scurt timp, n anul "#:0 va fi adoptat o nou lege administrativ, care va
menine circumscripiile e%istente, dar va nfiina 85 inuturi. !up numai 2 ani,
inuturile vor fi desfiinate i se va reveni la prefecturile de jude.
Pe fondul noului regim politic n curs de instaurare, printr-o lege adoptat n
anul "#/@ au fost instituite comisii interimare la comune i judee, pentru ca
printr-o lege adoptat n anul "#/# s fie nfiinate sfaturile populare i apoi
consiliile populare, ca organe locale ale puterii de stat i comitetele lor executive,
ca organe locale ale administraiei de stat.
!up modelul reglementrilor din perioada interbelic, legea din "##" n
vederea organizrii alegerilor locale a revenit la denumirea de consilier.
!ac n varianta iniial a +egii nr$:568448 privind alegerile locale ce s-a aflat
la baza alegerilor locale generale din februarie "##2, doar consiliile locale au fost
alese prin vot direct, consiliile *udeene fiind alese prin vot indirect, Begea
nr.2/D"##3 de modificare i completare a Begii nr.@$D"##" va generaliza
principiul alegerii directe i pentru consiliile judeene. &u puin timp nainte de
alegerile locale generale din vara anului 2$$/, Begea nr.@$D"##" republicat a
fost nlocuit cu +egea nr$B:6755C privind alegerea autoritilor administraiei
publice locale.
4 analiz a evoluiei legislaiei adoptate n domeniu, dup anul "##$ duce la
concluzia tendinei permanente de scdere a numrului consilierilor, att a celor
locali, ct i a celor *udeeni.
)egea nr#>?A=>;;? privind administraia public local introduce o serie
de precizri de ordin procedural, prevznd atribuia prefectului de a stabili prin
ordin, numrul membrilor fiecrui consiliu local, n funcie de populaia comunei
sau a oraului, raportat de 1nstitutul =aional de "tatistic la data de 8 ianuarie
a anului n curs sau, dup caz, la data de 8 iulie a anului care precede alegerile.
Pe acest principiu, numrul consilierilor locali a fost redus, cu ocazia alegerilor
locale generale din anul 2$$/, la 6 mem)ri ,n localitile cu pn la "1$$ de
locuitori- i respectiv, la -" de mem)ri ,n localitile cu peste /$$.$$$ de
locuitori-. &onsiliul ;eneral al Aunicipiului Eucureti ales n anul 2$$/ se compune
din 00 de mem)ri.
&a urmare a modificrilor aduse Begii nr.2"1D2$$" prin Begea nr.203D2$$3,
dup urmtoarele alegeri locale generale, numrul consilierilor locali va varia ntre
6 mem)ri ,n localitile cu pn la :$$$ de locuitori- i respectiv 24 de mem)ri
,n localitile cu peste /$$.$$$ de locuitori-, &onsiliul ;eneral al Aunicipiului
Eucureti va fi compus din -" de mem)ri iar numrul membrilor consiliilor locale
ale sectoarelor municipiului Eucureti se va stabili n funcie de numrul
locuitorilor sectoarelor respective.
n ce privete condiiile de eligibilitate, stabilite de &onstituie i de Begea
alegerilor locale vom reine c, pentru a fi ales consilier, persoana fizic trebuie s
ndeplineasc cumulativ urmtoarele condiii9 s aib calitatea de alegtor, s
aib vrsta de cel puin 7G de ani, s aib domiciliul n comuna sau oraul unde
candideaz, s nu aib funcia de magistrat (judector sau procuror) sau s nu
fie militar activ ori alt funcionar cruia i este interzis asocierea n partide
politice Gpotrivit art./$ alin.,:- din &onstituia republicatH. n plus, n cazul
candidailor independeni mai e%ist i condiia listei susintorilor.
Potrivit dispoziiilor unui titlu din )egea nr#?C?=>;;:, viznd regimul
incompatibilitilor n exercitarea demnitilor publice i funciilor publice, la care
ne-am referit i cu ocazia analizei incompatibilitilor funciei de ministru, funcia
de consilier local sau judeean este incompatibil cu9
a-. funcia de primar sau viceprimarC b-. funcia de prefect sau subprefectC c-.
calitatea de funcionar public sau angajat cu contract individual de munc n
aparatul propriu al consiliului local respectiv sau n aparatul propriu al consiliului
judeean ori al prefecturii din judeul respectiv2d-. funcia de preedinte,
vicepreedinte, director general, director, manager, asociat, administrator,
membru al consiliului de administraie sau cenzor la regiile autonome i
societile comerciale de interes local nfiinate sau aflate sub autoritatea
consiliului local ori a consiliului judeean respectiv sau la regiile autonome i
societile comerciale de interes naional care i au sediul sau care dein filiale n
unitatea administrativ#teritorial respectivCe-.funcia de preedinte sau de
secretar al adunrilor generale ale acionarilor sau asociailor la o societate
comercial de interes local ori la o societate comercial de interes naional care
i are sediul sau care deine filiale n unitatea administrativ#teritorial
respectivCf-. funcia de reprezentant al statului la o societate comercial care i
are sediul ori care deine filiale n unitatea administrativ#teritorial respectivCg-.
calitatea de deputat sau senator2 8-. funcia de ministru, secretar de stat,
subsecretar de stat i funciile asimilate acestora.
Ba aceste incompatibiliti, Begea nr."3"D2$$: mai adaug i altele, cu
precizarea e%pres c, o persoan nu poate e%ercita n acelai timp un mandat de
consilier local i un mandat de consilier judeean.
Potrivit art.:" din Begea administraiei publice locale, n varianta anterioar
modificrii substaniale aduse prin Begea nr.203D2$$3, constituirea consiliilor
locale se fcea n termen de 75 de zile de la data desfurrii alegerilor, la
convocarea prefectului, edina fiind legal constituit cu participarea a cel puin
dou treimi din numrul consilierilor alei. .n cazul n care nu se putea asigura
aceast majoritate, edina se organiza, n aceleai condiii, peste G zile, la
convocarea prefectului$ Dac nici la a doua convocare, reuniunea nu era legal
constituit, se proceda la o nou convocare, de ctre prefect, peste alte trei zile,
n aceleai condiii$
.n situaia n care consiliul local nu se putea reuni nici la ultima convocare
datorit absenei, fr motive temeinice, a consilierilor, prefectul declara vacante,
prin ordin, locurile consilierilor alei abseni nemotivat de la cele G convocri
anterioare, iar dac acetia nu puteau fi nlocuii de supleani nscrii pe liste, se
organizau alegeri de completare, n termen de G5 de zile, n condiiile legii.
Begea coninea dispoziii att de stricte legate de constituirea consiliului local
dar i a consiliului judeean, dispoziii introduse pentru prima dat n anul "##3,
cu ocazia modificrii i completrii Begii nr.3#D"##", legea anterioar n materie,
tocmai datorit problemelor aprute n unele localiti, dup primele alegeri locale
generale din anul "##2, cnd din considerente politice, mai ales, nu s-a reuit
constituirea unor consilii locale i respectiv, a unor consilii *udeene, luni de zile.
5%bsena consilierilor de la edina de constituire era considerat motivat,6
prevedea e%pres legiuitorul, 5dac se fcea dovada c aceasta a intervenit din
cauza unei boli care a necesitat spitalizare sau a fcut imposibil prezena
acestora, a unei deplasri n strintate n interes de serviciu sau a unor
evenimente de for major.6
3rdinul prefectului prin care erau declarate vacante locurile consilierilor care
lipsiser nemotivat putea fi atacat de cei n cauz la instana de contencios
administrativ n 9 zile de la comunicare, hotrrea instanei fiind definitiv i
irevocabil$
+ucrrile edinei de constituire erau conduse de cel mai n vrst consilier,
asistat de 7 consilieri dintre cei mai tineri$ 'entru validarea mandatelor se alegea
prin vot deschis o comisie, pe durata mandatului, format din G H 9 membri$
*omisia de validare examina legalitatea alegerii fiecrui consilier i propunea
consiliului local, validarea sau invalidarea mandatelor, n ordine alfabetic, cu
votul deschis al majoritii consilierilor prezeni la edin. 'ersoana al crei
mandat era supus validrii sau invalidrii nu participa la vot$
Iotrrea de validare sau invalidare putea fi atacat de cei interesai la
instana de contencios administrativ n termen de 9 zile de la adoptare sau, n
cazul celor abseni de la edin, de la comunicare$ 1nstana de contencios
administrativ era obligat s se pronune n termen de G5 de zile.6
&onsiliul era considerat legal constituit dup validarea a cel puin dou treimi
din numrul membrilor si$
!up validare, consilierii depun *urmntul prevzut de lege, cei care refuz
acest lucru fiind considerai demisionai de drept.
'a de aceast prevedere, n doctrin s-a artat pe deplin ntemeiat, c nu
poi fi 5demisionat6 dintr-o funcie sau demnitate pe care nici nu ai dobndit-o.
Prin urmare, pentru refuzul de a depune *urmntul, cerut de lege, ar urma ca
sanciunea s fie retragerea validrii.
Potrivit noilor dispoziii introduse prin Begea nr.203D2$$3, validarea alegerii
consilierilor urmeaz s se fac de ctre judectoria n raza creia se afl
unitatea administrativ$teritorial, de ctre un judector desemnat de
preedintele instanei. (ererea de validare a consilierilor locali se depune
n termen de : zile de la data constatrii rezultatelor alegerilor, legea
stabilind procedura de urmat n faa instanei. 1nvalidarea mandatului intervine n
cazul constatrii nclcrii condiiilor de eligibilitate sau dac alegerea consilierului
a avut loc prin fraud electoral$
-alidarea este operaia prin care o autoritate a statului sau a administraiei
publice locale, aleas prin vot universal, egal, direct, secret i liber e%primat, este
confirmat n vederea ocuprii i e%ercitrii funciei respective.
(onstituirea consiliilor locale se va face potrivit actualelor prevederi, n
termen de >A de zile de la data desfurrii alegerilor, tot la convocarea
prefectului, n maxim A zile de la pronunarea hotrrii de validare. .pre
deosebire de dispoziiile anterioare care prevedeau participarea a cel puin dou
treimi din numrul consilierilor alei la edina de constituire, de la intrarea n
vigoare a Begii nr.203D2$$3, edina se va desfura n condiii legale dac
particip cel puin majoritatea consilierilor locali alei i validai.
n rest, dispoziiile privind cel puin trei ncercri de constituire, n aceleai
condiii s-au meninut, dar n situaia n care consiliul local nu se va putea ntruni
nici la a treia convocare datorit absenei nemotivate a consilierilor locali,
instana va declara vacante locurile consilierilor abseni nemotivat, sesizarea
instanei urmnd a fi fcut de prefect, n maxim G zile de la data edinei.
*onsiliul local se va declara legal constituit dac majoritatea consilierilor locali
validai au depus jurmntul iar constituirea consiliului local se constat prin
hotrre, adoptat cu votul majoritii consilierilor locali validai.
!up declararea ca legal constituit, consiliul local alege dintre membrii si, prin
votul desc8is al ma*oritii consilierilor locali n funcie, un preedinte de
edin, pe o perioad de cel mult G luni, pentru a conduce edinele consiliului
i a semna hotrrile adoptate de acesta$
4bservm c, n cazul consiliului local, nu putem vorbi de un preedinte al
acestuia, aa cum se ntmpl n cazul consiliului *udeean, i doar de un
preedinte de edin& ce poate conduce (edin$ele consiliului local&
maxim : luni#
Potrivit art."2" alin.,2- din &onstituia republicat9 5(onsiliile locale i
primarii funcioneaz, n condiiile legii, ca autoriti administrative
autonome i rezolv treburile publice din comune i din orae$6
Prin urmare, consiliul local are atribuii de natur administrativ i financiar n
orice domeniu, dac nu e%ist vreo interdicie e%pres a legii.
n ce privete atribuiile consiliului local, acesta dispune deci de o
competen material general. *onsiliul local are iniiativ i hotrte, n
condiiile legii, n toate problemele de interes local, cu excepia celor care sunt
date prin lege n competena altor autoriti ale administraiei publice, locale sau
centrale.
nainte de modificrile i completrile aduse Begii nr.2"1D2$$" prin Begea
nr.203D2$$3, erau enumerate 23 de atribuii ale consiliului local, calificate, n mod
impropriu, ca fiind principale. !e regul, n doctrin ele erau grupate pe mai
multe categorii, n funcie de specificul activitii avut n vedere.
Begea nr.203D2$$3 a introdus c8iar ea mai multe categorii de atribuii, grupate
pe o serie de criterii precum9
a-. atri)u$ii pri%ind orani3area (i func$ionarea aparatului de specialitate
al primarului& ale institu$iilor (i ser%iciilor pu)lice de interes local (i ale
societ*$ilor comerciale (i reiilor autonome de interes local9 aprobarea
statutului comunei, oraului sau municipiului, a regulamentului de organizare i
funcionare a consiliului local, a statului de funcii al aparatului de specialitate al
primarului, al instituiilor i serviciilor publice de interes local, exercitarea, n
numele unitii administrativ#teritoriale, a tuturor drepturilor i obligaiilor
corespunztoare participaiilor deinute la regii autonome sau societi
comerciale, n condiiile legii2
b-. atri)u$ii pri%ind de3%oltarea economico+social* (i de mediu a comunei&
ora(ului sau municipiului9 aprobarea, la propunerea primarului, a bugetului
local, a virrilor de credite, a modului de utilizare a rezervei bugetare i a contului
de ncheiere a exerciiului bugetar, aprobarea, la propunerea primarului, a
contractrii i6sau garantrii mprumuturilor i contractarea de datorie public
local prin emisiuni de titluri de valoare n numele unitii administrativ#
teritoriale, stabilirea i aprobarea impozitelor i taxelor locale, aprobarea, la
propunerea primarului, a documentaiilor tehnico#ecnomice pentru lucrrile de
investiii de interes local, n condiiile legii, aprobarea strategiilor privind
dezvoltarea economico#social i de mediu a unitii administrativ#teritoriale,
asigurarea realizrii lucrrilor i luarea msurilor necesare n procesul de
integrare european, n domeniul proteciei mediului i gospodririi apelor pentru
serviciile furnizate cetenilor2
c-. atri)u$ii pri%ind administrarea domeniului pu)lic (i pri%at al comunei&
ora(ului sau municipiului9 hotrte darea n administrare, concesionarea sau
nchirierea bunurilor proprietate public a comunei, oraului sau municipiului,
dup caz, precum i a serviciilor publice de interes local, n condiiile legii,
hotrte vnzarea, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate privat a
comunei, oraului sau municipiului, dup caz, precum i a serviciilor publice, n
condiiile legii, avizeaz sau aprob documentaiilor de amenajare a teritoriului i
urbanism ale localitilor, atribuie sau schimb, n condiiile legii, denumiri de
strzi, de piee i de obiective de interes public local2
d-. atri)u$ii pri%ind estionarea ser%iciilor furni3ate c*tre cet*$eni= asigur
cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local, hotrte
acordarea unor sporuri i altor faciliti, personalului sanitar i didactic, sprijin
activitatea cultelor religioase, aprob construirea locuinelor sociale etc$2
e-.atri)u$ii pri%ind cooperarea interinstitu$ional* pe plan intern (i e'tern9
hotrte cooperarea sau asocierea cu persoane juridice romne sau strine, n
vederea finanrii i realizrii n comun a unor aciuni, lucrri, servicii sau proiecte
de interes public localC hotrte cooperarea sau asocierea cu alte uniti
administrativ#teritoriale din ar sau din strintate, precum i aderarea la
asociaii naionale i internaionale ale autoritilor administraiei publice locale,
n vederea promovrii unor interese comune etc.
Begat de mandatul consiliului local reinem n primul rnd, alegerea
acestuia pe o perioad de 5C ani, mandat ce poate fi prelungit, prin lege organic,
n caz de rzboi sau de catastrof$ <andatul consiliului local se exercit de la data
constituirii pn la data declarrii ca legal constituit a consiliului nou#ales.6
Begiuitorul a avut n vedere i ipoteza reorganizrilor administrativ-teritoriale,
pe parcursul unui mandat stabilind e%pres o norm tranzitorie9 5*onsiliul local sau
consiliul judeean, precum i primarul, alei, n urma organizrii unei noi uniti
administrativ#teritoriale sau n urma dizolvrii unor consilii, respectiv vacantrii
unor posturi de primari, i exercit mandatul numai pn la organizarea
urmtoarelor alegeri locale generale.6
5&onsiliul local se ntrunete n edine ordinare, lunar, la convocarea
primarului i se poate ntruni i n edine extraordinare, la cererea primarului
sau a cel puin unei treimi din numrul membrilor consiliului.
*onvocarea consiliului local se face n scris, prin intermediul secretarului
unitii administrativ#teritoriale, cu cel puin 9 zile naintea edinelor ordinare
sau cu cel puin G zile nainte de edinele extraordinare. 3dat cu notificarea
convocrii, sunt puse la dispoziia consilierilor locali materialele nscrise pe
ordinea de zi$
.n caz de for major i de maxim urgen pentru rezolvarea intereselor
locuitorilor$$$convocarea consiliului local se poate face de ndat....
3rdinea de zi a edinei consiliului local se aduce la cunotin locuitorilor
comunei sau ai oraului prin mass#media sau prin orice alt mijloc de publicitate$6
+ceast prevedere impune precizarea c este vorba despre proiectul ordinii de
zi, pentru c, potrivit unei alte dispoziii a legii, ordinea de zi se aprob de
consiliu.
5.n comunele sau oraele n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale
au o pondere de peste 75L din numrul locuitorilor, ordinea de zi se aduce la
cunotin public i n limba matern a cetenilor aparinnd minoritii
respective$6
.tabilirea acestui procent de 2$P a fost criticat n doctrin, ca avnd un
caracter aleatoriu, doar procentul de 1$P plus unul din numrul locuitorilor fiind
unul democratic. +a cum a fost stabilit procentul de 2$P putea fi stabilit unul de
"$P sau :$P sau oricare altul pn la cel corect, de 1$P.
Iedinele consiliului local se desfoar legal n prezena ma*oritii consilierilor
locali n funcie, prezena fiind obligatorie. Iedinele consiliului local sunt publice.
+ucrrile edinelor se desfoar n limba romn$ .n consiliile locale n care
consilierii aparinnd unei minoriti naionale reprezint cel puin o cincime din
numrul total, la edinele de consiliu se poate folosi i limba matern$
'ormularea acestui te%t de lege ,care n varianta iniial se referea la o treime din
numrul total- subl.ns.-, a fost criticat n doctrin sub mai multe aspecte.
n primul rnd, simpla sintagm limba matern este incomplet, deoarece i
pentru romni, limba romn este limba matern, de unde propunerea de lege
ferenda, de a se face precizarea9 limba matern a acelei minoriti naionale.
n al doilea rnd, se aprecia nainte de modificrile din 2$$3, prin aceast
dispoziie se a*unge la situaia nedemocratic ca, dou treimi s se supun voinei
unei treimi. n prezent, putem vorbi de necesitatea ca patru cincimi s se supun
unei singure cincimi, adic o situaie i mai parado%al, de dominaie a unei
minoriti, n faa ma*oritii.
n sfrit, n te%t nu se prevede ca folosirea limbii materne a consilierilor
minoritari s se fac la cererea acestora cum ar fi fost firesc, ci doar c, n aceste
cazuri se va asigura, prin grija primarului, traducerea n limba romn$ 5.n toate
cazurile, documentele edinelor de consiliu se ntocmesc n limba romn.6
'a de aceast prevedere legal se ridic ntrebarea fireasc, n opinia unui
autor, ce rost mai are aducerea la cunotin a ordinii de zi a edinei, n limba
minoritilor care dein o pondere de peste 2$P i c8iar ce rost ar mai avea
desfurarea n limba minoritilor care dein o treime din numrul consilierilor, a
edinelor consiliului local.
5Dezbaterile din edinele consiliului local, precum i modul n care i#a
exercitat votul fiecare consilier local se consemneaz ntr#un proces verbal,
semnat de preedintele de edin i de secretarul unitii administrativ#
teritoriale.6
Prin aceste semnturi, preedintele de edin i secretarul comunei sau
oraului i asum responsabilitatea veridicitii celor consemnate.
! 0# Actele (i r*spunderea consiliului local
n epoca modern s-a dezvoltat tradiia ca, actele autoritilor administraiei
publice s poarte o denumire specific, dei unele repetri apar ca inevitabile.
!e regul, actele organelor colegiale sunt denumite hotrri sau regulamente,
iar actele organelor de conducere unipersonal sunt denumite dispoziii, ordine,
decrete, decizii etc.
5.n exercitarea atribuiilor ce i revin consiliul local adopt hotrri, cu votul
majoritii membrilor prezeni, n afar de cazurile n care legea sau
regulamentul de organizare i funcionare a consiliului cere o alt majoritate.
Iotrrile privind bugetul local, contractarea de mprumuturi, n condiiile legii ,
prin care se stabilesc impozite i taxe locale, participarea la programe de
dezvoltare judeean, regional, zonal sau de cooperare transfrontalier,
organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor i amenajarea teritoriului,
precum i cele privind asocierea sau cooperarea cu alte autoriti publice, cu
persoane juridice romne sau strine se adopt cu votul majoritii
consilierilor locali n funcie.6
Iotrrile privind patrimoniul se adopt cu votul a dou treimi din numrul
total al consilierilor locali n funcie#
+stfel, n ce privete adoptarea 8otrrilor consiliului local, regula o reprezint
majoritatea simpl, *umtate plus unul din cei prezeni, adic din cei care
trebuie s participe la edin pentru ca aceasta s se desfoare legal.
!e la aceast regul, legea stabilete e%cepii, prevznd e%pres, situaiile n
care este obligatorie adoptarea unei 8otrri, fie cu ma*oritatea absolut, fie cu o
ma*oritate calificat de dou treimi din numrul consilierilor.
!e asemenea, legea prevede posibilitatea consiliului local de a stabili ca unele
hotrri s fie luate prin vot secret, cu precizarea c hotrrile cu caracter
individual cu privire la persoane vor fi luate ntotdeauna prin vot secret, cu
e%cepiile prevzute de lege.
5'roiectele de hotrri pot fi propuse de consilieri locali, de primar, viceprimar
sau de ceteni. Redactarea proiectelor se face de cei care le propun, cu sprijinul
secretarului unitii administrativ#teritoriale i al serviciilor din cadrul aparatului
de specialitate al primarului$!
Begea prevede o serie de incompatibiliti, stabilind c anumii consilieri, n
anumite situaii, trebuie s se abin de la deliberare i votare.
+stfel, potrivit te%tului legal, 5nu poate lua parte la deliberare i la adoptarea
hotrrilor consilierul local care, fie personal, fie prin so, soie, afini sau rude
pn la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial n problema supus
dezbaterilor consiliului local.6 Prevederea este urmat imediat de sanciune.
5Iotrrile adoptate de consiliul local cu nclcarea acestor dispoziii sunt nule de
drept, nulitatea putnd fi constatat de instana de contencios administrativ$
%ciunea poate fi introdus de orice persoan interesat$6
5Iotrrile consiliului local se semneaz de preedintele de edin i se
contrasemneaz, pentru legalitate, de ctre secretar. .n cazul n care preedintele
de edin lipsete sau refuz s semneze, hotrrea consiliului local se
semneaz de G#9 consilieri locali.
"ecretarul unitii administrativ#teritoriale nu va contrasemna hotrrea n
cazul n care consider c aceasta este ilegal$ .n acest caz, va depune n scris i
va expune consiliului local opinia sa motivat, care va fi consemnat n procesul#
verbal al edinei.6
5"ecretarul unitii administrativ#teritoriale va comunica hotrrile consiliului
local, primarului i prefectului, de ndat, dar nu mai trziu de 85 zile lucrtoare
de la data adoptrii.6
n absena unei sanciuni e%prese, n practica administrativ sunt destul de des
ntlnite situaiile, n care secretarul nu-i ndeplinete aceast obligaie e%trem
de important, lipsindu-l astfel pe prefect de posibilitatea de a ataca n contencios
administrativ, actele autoritilor administraiei publice locale pe care le consider
ilegale, atta vreme ct nu le cunoate coninutul.
2otrrile consiliului local sunt acte administrative, legea stabilind o
distincie n ce privete momentul intrrii lor n vigoare dup cum au caracter
individual sau normativ.
+stfel, potrivit art.1$ din lege9 5hotrrile cu caracter normativ devin
obligatorii i produc efecte de la data aducerii lor la cunotin public, iar cele
individuale, de la data comunicrii$ %ducerea la cunotin public a hotrrilor cu
caracter normativ se face n termen de 9 zile de la data comunicrii oficiale ctre
prefect$6 Prin aceast dispoziie e%pres, legiuitorul a introdus practic o
suspendare pe o perioad determinat a actelor administrative normative
adoptate de consiliul local.
n doctrina actual s-a pus problema dac consiliul local emite sau ncheie i
alte categorii de acte juridice.
n reglementarea anterioar se fcea distincie ntre calitatea de persoane
juridice de drept public i calitatea de persoane juridice de drept privat a unitilor
administrativ-teritoriale. +stfel, consiliul local putea nc8eia acte supuse circuitului
civil, ca persoan juridic de drept privat i respectiv, acte administrative
unilaterale, dar i contracte administrative, ca persoan juridic de drept public.
!ei actuala reglementare prevede pentru unitile administrativ-teritoriale
doar calitatea de persoane juridice de drept public, ce dispun de patrimoniu
propriu i capacitate juridic deplin, n doctrin se apreciaz n continuare c,
unitile administrativ-teritoriale i pstreaz i calitatea de persoane *uridice
civile.
Dup constituire, consiliul local i organizeaz comisii de specialitate, pe
principalele domenii de activitate. 'ot fi membri ai acestora, numai consilierii
locali$
5*omisiile de specialitate i aleg cte un preedinte i un secretar$ ,le
analizeaz i avizeaz proiectele de hotrre din domeniul lor de activitate$
*omisiile de specialitate lucreaz n plen i iau hotrri cu votul majoritii
membrilor lor$6
n afar de comisiile de specialitate, consiliile locale pot organiza, din proprie
iniiativ sau la iniiativa primarului, dup caz, comisii speciale de analiz i
verificare, pe perioad determinat$
Potrivit Begii nr.2"1D2$$" republicat, dizolvarea consiliului local poate
interveni de drept sau prin referendum local.
&onsiliul local se dizolv de drept n cazul n care acesta 5nu se ntrunete
timp de 7 luni consecutiv6 sau Lnu a adoptat n G edine ordinare consecutive
nicio hotrre6, precum i >n situaia n care numrul consilierilor locali se reduce
sub jumtate plus unu i nu se poate completa prin supleani$6
n legtur cu cea din urm situaie se ridic ntrebarea fireasc, ce se va
ntmpla n situaia n care consiliul local trebuie s adopte o 8otrre privind
patrimoniul, pentru care legea prevede votul ma*oritii calificate a membrilor si,
iar numrul acestora a sczut sub aceast ma*oritate, dar nu a a*uns nc la
ma*oritatea absolut, cea cerut de lege pentru a putea fi dizolvat de drept.
Prin urmare, de lege ferenda propunem ca dizolvarea de drept a consiliului
local s poat interveni n situaia n care numrul consilierilor se reduce sub
dou treimi.
'rimarul, viceprimarul, secretarul unitii administrativ#teritoriale sau orice alt
persoan interesat sesizeaz instana de contencios administrativ cu privire la
cazurile care atrag dizolvarea de drept a consiliului local iar instana analizeaz
situaia de fapt i se pronun cu privire la dizolvarea consiliului local$ Iotrrea
instanei este definitiv i se comunic prefectului$
*onsiliul local poate fi dizolvat prin referendum local, organizat n condiiile
legii$ Referendumul se organizeaz ca urmare a cererii adresate n acest sens
prefectului de cel puin 79L din numrul cetenilor cu drept de vot nscrii pe
listele electorale ale unitii administrativ#teritoriale$
Begea detaliaz procedura desfurrii referendumului prevznd c, stabilirea
datei pentru organizarea alegerii noului consiliu local se face de &uvern, la
propunerea prefectului$ %legerile se organizeaz n maxim 45 de zile de la
rmnerea definitiv i irevocabil a hotrrii judectoreti prin care s#a
constatat dizolvarea consiliului local sau, dup caz, de la validarea rezultatului
referendumului$
'n la constituirea noului consiliu local, primarul sau, n absena acestuia,
secretarul unitii administrativ#teritoriale va rezolva problemele curente ale
comunei, oraului sau municipiului, potrivit competenelor i atribuiilor ce i revin
potrivit legii$
><andatul de consilier local se suspend de drept numai n cazul n care acesta
a fost arestat preventiv. <sura arestrii preventive se comunic de ndat de
ctre instana de judecat prefectului, care, prin ordin, constat suspendarea
mandatului6$ +ceasta dureaz pn la ncetarea situaiei mai sus prevzute, iar n
cazul n care consilierul local este gsit nevinovat, el va avea dreptul la
despgubiri, n condiiile legii.
Potrivit Begii nr.:#:D2$$/ privind .tatutul aleilor locali cu modificrile i
completrile ulterioare, calitatea de consilier local, ca i cea de consilier *udeean
nceteaz de drept, nainte de e%pirarea duratei normale a mandatului, n
urmtoarele situaii9 demisie2 incompatibilitate2 schimbarea domiciliului ntr#o
alt unitate administrativ#teritorial, inclusiv ca urmare a reorganizrii acesteia2
lipsa nemotivat de la mai mult de G edine ordinare consecutive ale consiliului2
imposibilitatea exercitrii mandatului pe o perioad mai mare de B luni
consecutive, cu excepia cazurilor prevzute de lege2 condamnarea, prin hotrre
judectoreasc rmas definitiv, la o pedeaps privativ de libertate2 punerea
sub interdicie judectoreasc2 pierderea drepturilor electorale2 pierderea calitii
de membru al partidului politic sau al organizaiei minoritilor naionale pe a
crei list a fost ales2 deces.
>ot potrivit Begii nr.:#:D2$$/ privind .tatutul aleilor locali cu modificrile i
completrile ulterioare, consilierii rspund n nume propriu, pentru activitatea
desfurat n e%ercitarea mandatului, precum i solidar, pentru activitatea
consiliului din care fac parte i pentru 8otrrile pe care le-au votat.
n doctrina actual sunt identificate urmtoarele forme de rspundere a unui
consilier local9 o rspundere administrativ$disciplinarC o rspundere
administrativ$patrimonial i o rspundere penal.
4 situaie special o prezint administraia public a municipiului
Ducureti, creia Begea nr.2"1D2$$" i rezerv un ntreg capitol, ce nu rezolv
ns, multitudinea de probleme ce apar la nivelul administraiei &apitalei. Este
motivul pentru care, de mai mult vreme este ve8iculat ideea adoptrii unei legi
distincte consacrate zonei metropolitane Kucureti.
Potrivit legii, hotrrile *onsiliului &eneral al <unicipiului Kucureti i
dispoziiile cu caracter normativ ale primarului general sunt obligatorii i pentru
autoritile administraiei publice locale organizate n sectoarele municipiului
Kucureti.
n opinia noastr, printr-o astfel de dispoziie e%pres se consacr o form
indirect de subordonare ntre autoritile alese la nivelul sectoarelor &apitalei i
cele alese la nivelul &apitalei.
5*onsiliile locale ale sectoarelor municipiului Kucureti se constituie,
funcioneaz i pot fi dizolvate n condiiile prevzute de dispoziiile legii
administraiei publice locale pentru consiliile locale care se aplic n mod
corespunztor$6
&onsiliile locale ale sectoarelor municipiului Eucureti e%ercit n principal o
serie de atribuii din care reinem urmtoarele9
a-. aleg din rndul consilierilor, consilierul care conduce edinele consiliului,
precum i un viceprimar2 acetia i pstreaz calitatea de consilierC
b-. aprob regulamentul de organizare i funcionare a consiliuluiC
c-. avizeaz studii, prognoze i programe de dezvoltare economico#social, de
organizare i amenajare a teritoriului i urbanism etc.C
d-. aprob bugetul local, mprumuturile, virrile de credite i modul de utilizare a
rezervei bugetare, aprob contul de ncheiere a exerciiului bugetar, stabilesc
impozite i taxe locale, precum i taxe speciale, n condiiile legiiC
f-. administreaz, n condiiile legii, bunurile proprietate public sau privat a
municipiului, de pe raza sectorului, pe baza hotrrii *onsiliului &eneral al
<unicipiului Kucureti etc.
=nele din atribuiile e%pres prevzute pot fi e%ercitate numai pe baza
mputernicirii date prin 8otrre a &onsiliului ;eneral al municipiului Eucureti,
potrivit legii.
! 1# Primarul& %iceprimarul (i administratorul pu)lic
!in perspectiva dreptului comparat, funcia de primar reprezint o funcie
tradiional n administraia public local, nu numai din Europa, dar i din alte
continente, ca de e%emplu n +merica, unde a ptruns influena european.
.ub aspectul evoluiei istorice, la noi, prin +egea comunal din 8;BC s-a impus
soluia alegerii consiliului local i a primarului de ctre locuitorii comunei rurale,
iar primarul era magistratul comunal, cruia legea i ncredina ntreaga
administraie a comunei, dar n acelai timp era i delegatul puterii centrale, n
comunele rurale, unde trebuia s fie confirmat de prefect. .n comunele urbane,
primarul era numit de Domn, dintre primii trei consilieri care ntruniser cele mai
multe voturi. Reglementrile ulterioare au consacrat soluia alegerii primarului de
ctre consiliu.
Begislaia actual a optat pentru soluia alegerii primarului, la fel ca i
consiliul local, i consiliul judeean, direct de ctre comunitatea local,
indiferent c este vorba de mediul rural sau urban.
+stfel, potrivit Begii nr.2"1D2$$" privind administraia public local,
Lcomunele, oraele i municipiile au cte un primar i un viceprimar, iar
municipiile reedin de jude au un primar i > viceprimari, alei n
condiiile legii$6
Sectoarele municipiului Ducureti au cte un primar i un viceprimar
iar municipiul Ducureti are un primar general i > viceprimari.
5-alidarea mandatului primarului se face potrivit acelorai dispoziii care
privesc validarea alegerii consilierilor, care se aplic corespunztor.
Rezultatul validrii sau invalidrii alegerii primarului se aduce la cunotin
prefectului i se prezint n edina de constituire a consiliului local sau, dup caz,
ntr#o edin extraordinar, de ctre un judector desemnat de preedintele
judectoriei.
5.n caz de invalidare a alegerii primarului, &uvernul, la propunerea prefectului,
va stabili data alegerilor$ %cestea se organizeaz n termen de maxim 45 de zile
de la data invalidrii sau, dup caz, de la data rmnerii definitive i irevocabile a
hotrrii judectoreti, n condiiile legii$ 6
Potrivit Begii nr.:#:D2$$/ privind .tatutul aleilor locali cu modificrile i
completrile ulterioare, pe timpul exercitrii mandatului de primar, viceprimar,
preedinte sau vicepreedinte al consiliului judeean se suspend contractul de
munc sau actul de numire a acestora n cadrul unei instituii ori autoriti
publice, respectiv la regii autonome sau la societi comerciale cu capital integral
ori majoritar de stat sau ale unitilor administrativ#teritoriale$ "unt exceptate de
la suspendarea contractului de munc sau a actului de numire cadrele didactice,
cecettorii tiinifici, ziaritii cu atestat profesional, oamenii de cultur i art.
Potrivit Begii administraiei publice locale, 5primarul ndeplinete o funcie
de autoritate public. Primarul asigur respectarea drepturilor i libertilor
fundamentale ale cetenilor, a prevederilor *onstituiei, precum i punerea n
aplicare a legilor, a decretelor 'reedintelui Romniei, a hotrrilor i
ordonanelor &uvernului, a hotrrilor consiliului local2 dispune msurile necesare
i acord sprijin pentru aplicarea ordinelor i instruciunilor cu caracter normativ
ale minitrilor, ale celorlali conductori ai autoritilor administraiei publice
centrale, ale prefectului, precum i a hotrrilor consiliului judeean, n condiiile
legii$
&a urmare a modificrilor i completrilor introduse prin legea nr.203D2$$3, i
atribuiile primarului au fost grupate n mai multe categorii, asemeni celor ale
consiliilor locale.
+stfel, potrivit Begii administraiei publice locale nr.2"1D2$$" republicat vom
distinge9
a-. atri)u$ii e'ercitate ,n calitate de repre3entant al statului& ,n condi$iile
leii= ofier de stare civil i de autoritate tutelar, organizarea i desfurarea
alegerilor, a referendumului i a recensmntului etc.
b-. atri)u$ii referitoare la rela$ia cu consiliul local9 primarul prezint
consiliului local, n primul trimestru, un raport anual privind starea economic,
social i de mediu a unitii administrativ#teritoriale2 prezint, la solicitarea
consiliului local, alte rapoarte i informri2 elaboreaz proiectele de strategii
privind starea economic, social i de mediu a unitii administrativ#teritoriale i
le supune aprobrii consiliului local2
c-. atri)u$ii referitoare la )uetul local9 exercit funcia de ordonator
principal de credite2 ntocmete proiectul bugetului local i contul de ncheiere a
exerciiului bugetar i le supune spre aprobare consiliului local2 iniiaz, n
condiiile legii, negocieri pentru contractarea de mprumuturi i emiterea de titluri
de valoare n numele unitii administrativ#teritoriale2 verific, prin
compartimentele de specialitate, corecta nregistrare fiscal a contribuabililor la
organul fiscal teritorial, att a sediului social principal, ct i a sediului secundar2
d-. atri)u$ii pri%ind ser%iciile pu)lice asiurate cet*$enilor9 coordoneaz
realizarea serviciilor publice de interes local2 ia msuri pentru prevenirea i, dup
caz, gestionarea situaiilor de urgen2 asigur elaborarea planurilor urbanistice
prevzute de lege, le supune aprobrii consiliului local i acioneaz pentru
respectarea prevederilor acestora2 emite avizele, acordurile i autorizaiile date n
competena sa prin lege i alte acte normative etc.
e-. alte atri)u$ii sta)ilite prin lee.
Pentru e%ercitarea corespunztoare a atribuiilor sale, primarul colaboreaz cu
serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe de specialitate
ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale, precum i
cu consiliul *udeean.
%tribuiile de ofier de stare civil i de autoritate tutelar pot fi delegate i
secretarului unitii administrativ-teritoriale sau altor funcionari publici din
aparatul de specialitate cu competene n domeniu, primarul dispunnd n acest
sens, de un veritabil drept de apreciere.
4 inovaie adus prin Begea nr.203D2$$3 o constituie posibilitatea primarilor de
a anga*a consilieri personali, doar unul n cazul comunelor, : persoane la orae i
municipii, ma%im 1 persoane la municipii reedin de *ude, ce formeaz
cabinetul primarului. !ispoziii speciale sunt consacrate cabinetului primarului
general al municipiului Kucureti.
n ce privete actele primarului, art.30 din Begea nr.2"1D2$$" privind
administraia public local republicat prevede c9 5n exercitarea atribuiilor
sale, primarul emite dispoziii cu caracter normativ sau individual. %cestea
devin executorii dup ce sunt aduse la cunotin public sau dup ce au fost
comunicate persoanelor interesate, dup caz. 6
%ctele administrative cu caracter normativ emise de primar vor produce efecte
dup ce vor fi aduse la cunotin public n formele consacrate legislativ
,publicare n Aonitorul 4ficial al *udeului, publicare n presa local sau afiare n
locuri special amena*ate, etc.-. %ctele administrative individuale emise de primar
se comunic celor interesai i-i produc efecte din momentul comunicrii.
55andatul primarului este de @ ani i se exercit pn la depunerea
jurmntului de primarul nou ales, putnd fi prelungit prin lege organic, n caz
de rzboi, calamitate natural, dezastru sau sinistru deosebit de grav$ 6
5andatul primarului nceteaz, de drept n condiiile legii statutului
aleilor locali precum i n urmtoarele situaii9 dac acesta se afl n
imposibilitatea exercitrii funciei, datorit unei boli grave, certificate, care nu
permite desfurarea activitii n bune condiii timp de B luni pe parcursul unui
an calendaristic sau dac acesta nu i exercit, n mod nejustificat, mandatul
timp de C9 de zile consecutiv.
Potrivit )egii nr#:<:=>;;@ privind Statutul aleilor locali cu modificrile i
completrile ulterioare, calitatea de primar nceteaz, de drept, nainte de
expirarea duratei normale a mandatului, n urmtoarele cazuri9 demisie2
incompatibilitate2 schimbarea domiciliului ntr#o alt unitate administrativ#
teritorial2 condamnarea, prin hotrre judectoreasc rmas definitiv, la o
pedeaps privativ de libertateC punerea sub interdicie judectoreascC
pierderea drepturilor electoraleC pierderea, prin demisie, a calitii de membru al
partidului politic sau al organizaiei minoritii naionale pe a crei list a fost
ales, decesului.
n toate acest cazuri, prefectul prin ordin ia act de ncetarea mandatului
primarului. Begea reglementeaz condiiile n care primarul poate ataca ordinul
prefectului la instana de contencios administrativ, data organizrii alegerilor
pentru funcia de primar fiind stabilit de ;uvern, la propunerea prefectului, n
ma%im #$ de zile.
4 noutate adus de Begea administraiei publice locale nr.2"1D2$$" n varianta
iniial, meninut i prin modificarea recent a acesteia, a constituit-o
posibilitatea nlturrii primarului pe calea referendumului local, pe
principiul simetriei *uridice. <andatul primarului nceteaz, de asemenea, nainte
de termen ca urmare a rezultatului unui referendum local, organizat n condiiile
legii, conform procedurii prevzute pentru nlturarea consiliului local prin
referendum local. E%presia 5n condiiile legii6 vizeaz procedura de organizare i
desfurare a referendumului stabilit prin legea special n materie, +egea
nr$G67555.
+eferendumul pentru ncetarea mandatului primarului se organizeaz ca
urmare a cererii adresate n acest sens, prefectului, de locuitorii comunei,
oraului sau municipiului, ca urmare a nesocotirii de ctre acesta a intereselor
generale ale colectivitii locale sau a neexercitrii atribuiilor ce i revin, potrivit
legii, inclusiv a celor pe care le exercit ca reprezentant al statului$
3rganizarea referendumului trebuie s fie solicitat, n scris, de cel puin 79L
dintre locuitorii cu drept de vot$ %cest procent trebuie s fie realizat n fiecare
dintre localitile componente ale comunei sau oraului$ 6
Suspendarea mandatului primarului intervine de drept, numai n cazul
arestrii sale preventive. Potrivit actualei reglementri, 5msura arestrii
preventive se comunic de ndat, de ctre instana de judecat prefectului, care,
prin ordin, constat suspendarea mandatului$ 3rdinul de suspendare se comunic
de ndat primarului. "uspendarea dureaz pn la ncetarea arestrii preventive,
iar dac primarul suspendat din funcie a fost gsit nevinovat, acesta are dreptul
la despgubiri, n condiiile legii, la plata drepturilor salariale corespunztoare
perioadei n care a fost suspendat$6
+ceste prevederi se aplic i viceprimarului.
Statutul viceprimarului este succint reglementat n coninutul actualei
reglementri, Begea nr.203D2$$3 aducnd modificri i cu privire la aceast
funcie.
&ea mai important modificare, de*a criticat de doctrin, vizeaz instituirea
unei subordonri e%prese a viceprimarului fa de primar, viceprimarul fiind
calificat drept nlocuitorul de drept al acestuia, care i poate delega atribuiile sale$
Potrivit legii, viceprimarul este ales cu votul majoritii consilierilor
locali n funcie, din rndul membrilor acestuia#
"chimbarea din funcie a viceprimarului se poate face de consiliul local, prin
hotrre adoptat cu votul majoritii consilierilor n funcie, la propunerea
primarului sau a unei treimi din numrul consilierilor locali n funcie$6
'e durata exercitrii mandatului, viceprimarul i pstreaz statutul de consilier
local, fr a beneficia de indemnizaia aferent acestui statut$
4 instituie nou creat, cu ocazia modificrilor aduse n vara anului 2$$3, Begii
administraiei publice locale privete funcia de administrator public, creat dup
modelul e%istent n sistemul anglo-sa%on, cunoscut sub denumirea de citE
manager.
!ac ideea ce se afl n spatele nfiinrii acestei funcii, de*a calificate n
doctrina de specialitate, ca fiind una neconstituional, deoarece nu se afl printre
autoritile administraiei publice locale identificate de legiuitorul constituant, ar
putea fi una generoas, aceea de a degreva primarul, om politic prin e%celen,
de multitudinea de probleme pe care le ridic administrarea unei colectiviti
locale, n sc8imb, n ce privete statutul administratorului public, acesta este n
mod evident, insuficient reglementat.
+stfel, din coninutul art.""2-""/

din Begea nr.2"1D2$$" republicat rezult c,
administratorul public este o funcie ce se poate regsi att la nivelul
comunelor i oraelor ct i la nivelul judeelor. n primul caz, cel care poate
propune nfiinarea acestei funcii, consiliului local este primarul iar n cel de-al
doilea caz, cel care poate propune nfiinarea acestei funcii, consiliului *udeean
este preedintele consiliului judeean$
Ba nivel local, numirea i eliberarea din funcie a administratorului public se
face de primar, pe baza unor criterii, proceduri i atribuii specifice, aprobate de
consiliul local, numirea n funcie avnd loc pe baza unui concurs.
Ba nivel *udeean, numirea i eliberarea din funcie a administratorului public
se face de preedintele consiliului judeean, pe baza unor criterii, proceduri i
atribuii specifice, aprobate de consiliul *udeean, numirea n funcie avnd loc pe
baza unui concurs$
Ba nivel local, administratorul public, poate ndeplini, n baza unui contract de
management ,baza legal a anga*rii acestuia-, nc8eiat n acest sens cu
primarul, atribuii de coordonare a aparatului de specialitate sau a serviciilor
publice de interes local.
Ba nivel *udeean, administratorul public, poate ndeplini, tot n baza unui
contract de management, nc8eiat n acest sens cu preedintele consiliului
*udeean, atribuii de coordonare a aparatului de specialitate sau a serviciilor
publice de interes *udeean.
Ba nivel local, primarul sau la nivel *udeean, preedintele consiliului *udeean
pot delega administratorului public, n condiiile legii, calitatea de ordonator
principal de credite$
>otodat, prin lege se mai precizeaz, posibilitatea asociaiilor de dezvoltare
intercomunitar, ce au un statut insuficient reglementat, n opinia noastr, de a
decide desemnarea unui administrator public pentru gestionarea serviciilor de
interes general care fac obiectul asocierii.
!in analiza cadrului legal e%trem de sintetic, aflat la baza crerii acestei funcii
apreciem c nu este vorba de un funcionar public, supus rigorilor .tatutului
funcionarilor publici, ci de un anga*at contractual, supus dispoziiilor &odului
muncii.
! 4# Secretarul unit*$ii administrati%+teritoriale
>radiional, n administraia public local romneasc, pe lng organele alese
sau numite pe baza unor criterii politice, au e%istat i funcionari care au avut
statutul de funcionari de carier i au asigurat continuitatea.
!up modelul european, alturi de notar, a nceput s apar i la noi, funcia
de secretar al consiliului comunal, funcie, care, treptat, prin sc8imbri
legislative a nlocuit funcia de notar, prelund i atribuii ale acestuia.
Potrivit Begii administraiei publice locale, nr.2"1D2$$" republicat9 5@iecare
unitate administrativ#teritorial i subdiviziune administrativ#teritorial a
municipiilor are un secretar salarizat din bugetul local. "ecretarul comunei,
oraului, municipiului, judeului i al subdiviziunii administrativ#teritoriale a
municipiilor este funcionar public de conducere, cu studii superioare juridice
sau administrative$6
4bservm c legea precizeaz e%pres posibilitatea ca funcia de secretar al
unei uniti administrativ-teritoriale s poat fi ocupat i de absolveni ai unei
forme de pregtire universitar n domeniul administraiei publice, al tiinelor
administrative n general.
Potrivit unei dispoziii tranzitorii introduse de Begea nr.203D2$$3, secretarii
comunelor care, la data intrrii n vigoare a prezentei legi, nu au studii superioare
i pot pstra funcia public cu obligaia ca, n termen de : ani de la data intrrii
n vigoare a prezentei legi, s absolve o form de nvmnt superior de lung
durat n specialitatea tiine *uridice sau administraie public, sub sanciunea
eliberrii din funcie. Pn la data de :" decembrie 2$$3, sub sanciunea ncetrii
raportului de munc, acetia aveau obligaia de a prezenta documente care s
dovedeasc situaia lor colar, care s le permit ndeplinirea n termen a
obligaiei mai sus prevzute.
Potrivit Begii administraiei publice locale, secretarul nu poate fi membru al
unui partid politic, sub sanciunea destituirii din funcie$ "ecretarul unitii
administrativ#teritoriale nu poate fi so, soie sau rud de gradul nti cu primarul
sau cu viceprimarul, respectiv cu preedintele sau vicepreedintele consiliului
judeean, sub sanciunea eliberrii din funcie$
Recrutarea, numirea, suspendarea, modificarea, ncetarea raporturilor de
serviciu i regimul disciplinar ale secretarului unitii administrativ#teritoriale se
fac n conformitate cu prevederile legislaiei privind funcia public i funcionarii
publici$
Printre atribuiile principale ale secretarului enumerm9 avizarea, pentru
legalitate, a dispoziiilor primarului i ale preedintelui consiliului judeean, a
hotrrilor consiliului local, respectiv, ale consiliului judeeanC participarea la
edinele consiliului local, respectiv ale consiliului judeeanC asigurarea gestionrii
procedurilor administrative privind relaia dintre consiliul local i primar, respectiv
consiliul judeean i preedintele acestuia, precum i ntre acetia i prefectC
asigurarea transparenei i comunicrii ctre autoritile publice, instituiile
publice i persoanele interesate a actelor autoritilor locale2 pregtirea lucrrilor
supuse dezbaterii consiliului local, respectiv a consiliului judeean i comisiilor de
specialitate ale acestuia etc.
5"ecretarul ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege sau nsrcinri date
de consiliul local, de primar, de consiliul judeean sau de preedintele consiliului
judeean, dup caz.6
! 8# Consiliul 8ude$ean (i pre(edintele consiliului 8ude$ean
5(onsiliul judeean este autoritatea administraiei publice locale,
constituit la nivel judeean, pentru coordonarea activitii consiliilor comunale,
oreneti i municipale, n vederea realizrii serviciilor publice de interes
judeean$6
n ce privete alegerea consiliului judeean, art."22 alin.,2- din &onstituia
republicat se rezum la a preciza c acesta este ales i funcioneaz n condiiile
legii.
+stfel, potrivit Begii administraiei publice locale, 5consiliul judeean este
compus din consilieri alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat,
n condiiile legii$6
=umrul membrilor fiecrui consiliu judeean se stabilete prin ordin al
prefectului, n funcie de numrul locuitorilor judeului, raportat de 1nstitutul
=aional de "tatistic existent la 8 ianuarie a anului n care au loc alegerile sau,
dup caz, la data de 8 ianuarie a anului n curs, sau, dup caz, la data de 8 iulie
a anului care precede alegerile, variind ntre G8 de consilieri pentru o populaie de
pn la G95$555 de locuitori i G: de consilieri pentru o populaie de peste
B95$555 de locuitori$
Pentru validarea mandatelor consilierilor judeeni se aplic n mod
corespunztor, procedura prevzut pentru validarea mandatelor consilierilor
locali, instana competent fiind tribunalul. Pentru constituirea consiliului
judeean se aplic n mod corespunztor dispoziiile privind constituirea
consiliului local.
&onsiliul *udeean ndeplinete urmtoarele categorii principale de atribuii9
a-. atri)u$ii pri%ind orani3area (i func$ionarea aparatului de specialitate
al consiliului 8ude$ean& ale institu$iilor (i ser%iciilor pu)lice de interes
8ude$ean (i ale societ*$ilor comerciale (i reiilor autonome de interes
8ude$ean, cea mai important fiind alegerea preedintelui i a 7 vicepreedini
din rndul consilierilor *udeeniC
b-. atri)u$ii pri%ind de3%oltarea economico+social* a 8ude$ului, precum,
aprobarea bugetului propriu al judeului, la propunerea preedintelui consiliului
*udeeanC
c-. atri)u$ii pri%ind estionarea patrimoniului 8ude$ului, precum atribuia
privind darea n administrare, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate
public a judeului2
d-. atri)u$ii pri%ind estionarea ser%iciilor pu)lice din su)ordine precum
asigurarea cadrului necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes
judeeanC
e-. atri)u$ii pri%ind cooperarea interinstitu$ional* precum atribuia de a
8otr, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice romne
ori strine, inclusiv cu parteneri din societatea civil, n vederea finanrii i
realizrii n comun a unor aciuni, lucrri, servicii sau proiecte de interes public
judeean2
f-. alte atri)u$ii pre%*3ute prin lee.
Begat de funcionarea consiliului judeean, vom reine c, mandatul
acestuia este de C ani, putnd fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi
sau de catastrof i se exercit de la data constituirii pn la data declarrii ca
legal constituit a consiliului nou#ales.
5*onsiliul judeean se ntrunete n edin ordinar n fiecare lun, la
convocarea preedintelui consiliului judeean.
*onsiliul judeean se poate ntruni i n edine extraordinare ori de cte ori
este necesar, la cererea preedintelui sau a cel puin unei treimi din numrul
membrilor consiliului ori la solicitarea prefectului, adresat preedintelui
consiliului judeean, n cazuri excepionale care necesit adoptarea de msuri
imediate pentru prevenirea, limitarea sau nlturarea urmrilor calamitilor,
catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, precum i pentru aprarea
ordinii i linitii publice.6
n ce privete cvorumul necesar pentru desfurarea edinelor, legea prevede
necesitatea prezenei majoritii consilierilor judeeni n funcie, prezena
acestora fiind obligatorie.
5.n exercitarea atribuiilor ce i revin consiliul judeean adopt hotrri cu votul
majoritii membrilor prezeni, n afar de cazurile n care legea sau regulamentul
de organizare i funcionare a consiliului cere o alt majoritate$ Iotrrile se
semneaz de preedinte sau n lipsa acestuia de vicepreedintele consiliului
judeean care a condus edina i se contrasemneaz de secretarul judeului. 6
Consiliul 8ude$ean se di3ol%* de drept n aceleai condiii ca i consiliul
local sau prin referendum judeean.
n ce privete conducerea consiliului 8ude$ean, aceasta este asigurat de
un preedinte i 7 vicepreedini, alei dintre membrii si, cu votul secret al
majoritii consilierilor judeeni n funcie.
!e precizat, c e%ist n primvara acestui an, n prea*ma organizrii alegerilor
locale generale din 2$$0, o propunere de lege ferenda, prin care preedintele
consiliului *udeean s poat fi ales direct, prin vot uninominal, asemeni
primarului.
*liberarea din funcie a preedintelui sau a vicepreedinilor consiliului
judeean se face cu votul secret al majoritii consilierilor n funcie, la
propunerea a cel puin o treime din numrul acestora. ,liberarea din funcie a
preedintelui sau a vicepreedinilor consiliului judeean nu se poate face n
ultimele B luni ale mandatului consiliului judeean$
'e durata mandatului, preedintele i vicepreedinii consiliului judeean
primesc o indemnizaie lunar, ca unic form de remunerare a activitii, ce
reprezint baza de calcul pentru stabilirea drepturilor i obligaiilor care se
determin n raport cu venitul salarial$
'reedintele consiliului judeean reprezint judeul n relaiile cu celelalte
autoriti publice, cu persoanele fizice i juridice romne i strine precum i n
justiie$
'reedintele rspunde n faa consiliului judeean de buna funcionare a
administraiei publice judeene$
'reedintele consiliului judeean asigur respectarea prevederilor *onstituiei,
punerea n aplicare a legilor, a decretelor 'reedintelui Romniei, a hotrrilor i
ordonanelor &uvernului, a hotrrilor consiliului judeean, precum i a altor acte
normative$
'reedintele consiliului judeean ndeplinete, n condiiile legii,
urmtoarele categorii de atribuiiE a-. atri)u$ii pri%ind func$ionarea
aparatului de specialitate al consiliului 8ude$ean& a institu$iilor (i
ser%iciilor pu)lice de interes 8ude$ean (i a societ*$ilor comerciale (i
reiilor autonome de interes 8ude$ean> b-. atri)u$ii pri%ind rela$ia cu
consiliul 8ude$eanC c-. atri)u$ii pri%ind )uetul propriu al 8ude$uluiCd-.
atri)u$ii pri%ind rela$ia cu alte autorit*$i ale administra$iei pu)lice locale
(i ser%iciile pu)liceC e-. atri)u$ii pri%ind ser%iciile pu)lice de interes
8ude$eanCf-. alte atri)u$ii pre%*3ute de lee sau sarcini date de consiliul
8ude$ean#
Ii la nivelul acestei funcii se regsete cabinetul preedintelui, format din
ma%im 1 persoane, numit i eliberat din funcie de acesta.
.n exercitarea atribuiilor sale, preedintele consiliului judeean emite
dispoziii cu caracter normativ sau individual, care devin executorii numai
dup ce sunt aduse la cunotin public sau dup ce au fost comunicate
persoanelor interesate, dup caz.
Potrivit legii, 5preedintele i vicepreedinii consiliului judeean i pstreaz
calitatea de consilier6, prevederile referitoare la mandatul primarului i
suspendarea de drept a mandatului acestuia, n cazul arestrii preventive,
aplicndu-se n mod corespunztor i preedintelui consiliului *udeean.
! 6# Prefectul (i su)prefectul
'refectul este un reprezentant al ;uvernului n teritoriu, motiv pentru care
este i calificat ca administraie de stat n teritoriu, rspunznd principiului
deconcentrrii administrative.
Potrivit art."2: din &onstituia republicat 9
5&uvernul numete un prefect n fiecare jude i n municipiul Kucureti$ ,2-.
'refectul este reprezentantul &uvernului pe plan local i conduce serviciile publice
deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice
centrale din unitile administrativ#teritoriale. ,:-. %tribuiile prefectului se
stabilesc prin lege organic$ (C)$ .ntre prefeci pe de#o parte, consiliile locale i
primari, precum i consiliile judeene i preedinii acestora, pe de alt parte, nu
exist raporturi de subordonare. ,1-. 'refectul poate ataca, n faa instanei de
contencios administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local sau al
primarului, n cazul n care consider actul ilegal$ %ctul atacat este suspendat de
drept$ 6
&apitolul din Begea administraiei publice locale, legea nr.2"1D2$$" consacrat
prefectului a fost nlocuit n vara anului 2$$/ cu +egea nr$GC56755C privind
instituia prefectului. =lterior, aceast lege a fost modificat i completat prin
3rdonana de Argen nr$8:467559, care i-a sc8imbat i titlul n +egea privind
prefectul i instituia prefectului, 4.=.;. nr."@#D2$$1 fiind aprobat cu modificri
i completri prin Begea nr."0"D2$$3.
Potrivit primelor dispoziii ale Begii nr.:/$D2$$/ cu modificrile i completrile
ulterioare, 'refectul este reprezentantul &uvernului pe plan local. &uvernul
numete cte un prefect, n fiecare jude i n municipiul Kucureti, la propunerea
ministrului administraiei i internelor$ 'refectul este garantul respectrii legii i a
ordinii publice la nivel local$ <initrii i conductorii celorlalte organe ale
administraiei publice centrale din subordinea &uvernului pot delega prefectului
unele din atribuiile lor de conducere i control cu privire la activitatea serviciilor
publice deconcentrate din subordine$
+tribuiile care pot fi delegate se stabilesc prin 8otrre a ;uvernului.
.ediul instituiei prefectului denumit prefectur este n municipiul reedin
de *ude, ntr-un imobil proprietate public a statului, a *udeului sau a
municipiului, dup caz. Este utilizat e%pres noiunea de prefectur, ncetenit
n vorbirea cotidian, ca i noiunea de primrie, &onstituia referindu-se doar la
primar i prefect, ca organe de conducere unipersonal, cu aparate proprii de
specialitate.
!intr-o asemenea perspectiv nu putem fi de acord nici cu prevederile 4.=.;.
nr."@#D2$$1 prin care se organizeaz i funcioneaz instituia prefectului, sub
conducerea prefectului, pentru e%ercitarea de ctre acesta a prerogativelor care
revin potrivit &onstituiei i legii.
Aai mult dect att, se precizeaz, total inadecvat n opinia noastr, c
Linstituia prefectului este o instituie public cu personalitate juridic, cu
patrimoniu i buget propriu6. 4r, potrivit dispoziiilor constituionale, prefectul,
organ de conducere unipersonal reprezint o autoritate a administraiei statale
n teritoriu ce dispune de un aparat propriu de specialitate, care nu poate
constitui o instituie public, n sensul n care aceast sintagm se regsete
consacrat n legislaia n vigoare.
+ctivitatea prefectului se ntemeiaz pe principiile9 legalitii, imparialitii,
obiectivitii, transparenei i liberului acces la informaiile de interes public,
eficienei, responsabilizrii, profesionalizrii i orientrii ctre cetean.
Pentru ndeplinirea atribuiilor i prerogativelor care i revin potrivit legii,
prefectul este a*utat de doi subprefeci. 'refectul municipiului Ducureti
este a*utat de trei subprefeci.
+tribuiile prefectului se stabilesc prin 8otrre a ;uvernului.
Prefectul i subprefectul fac parte din categoria nalilor funcionari publici,
dispoziie consacrat e%pres i n Begea nr."00D"### privind .tatutul
funcionarilor publici, republicat n 2$$@.
Potrivit art."2 din Begea nr.:/$D2$$/ cu modificrile i completrile ulterioare,
ntre prefeci, pe de#o parte, consiliile locale i primari, precum i consiliile
judeene i preedinii acestora, pe de alt parte, nu e%ist raporturi de
subordonare.
!e remarcat c, dispoziia de mai sus, se regsete ca urmare a revizuirii, i n
art."2: din &onstituia republicat.
+egea nr$8B86755G privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n
exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri,
prevenirea i sancionarea corupiei a prevzut c9 5.n funciile de prefect i
subprefect pot fi numite persoanele care ndeplinesc condiiile prevzute de
prezentul titlu ,este vorba despre >itlul ))) din cartea a ))-a, purtnd denumirea
Relement*ri pri%ind func$ia pu)lic* (i func$ionarii pu)lici ; subl.ns.-
pentru numirea ca nalt funcionar public, ncepnd cu anul >;;C, n mod
ealonat, n baza hotrrii &uvernului$ 'n la acea dat funciilor de prefect i
subprefect li se aplic regimul juridic prevzut de +egea administraiei publice
locale nr$78967558, cu modificrile i completrile ulterioare.6
n dorina de profesionalizare a acestor funcii, prin scoaterea ncepnd cu anul
2$$3 de sub impactul politicii, Begea nr.:/$D2$$/ cu modificrile i completrile
ulterioare prevede e%pres c, prefectul i subprefectul nu pot fi membri ai
unui partid politic sau ai unei organizaii creia i este aplicabil acelai
regim juridic ca i partidelor politice, potrivit legii, sub sanciunea
destituirii lor din funcia public.
'refecii i subprefecii nu au dreptul la grev i nu pot s nfiineze organizaii
sindicale proprii.
n prezent, prefectul are dou sarcini eseniale n calitate de reprezentant al
statului n teritoriu.
Pe de-o parte, prefectul conduce activitatea serviciilor publice deconcentrate
ale ministerelor ,aviznd numirea i eliberarea din funcie a conductorilor
acestora- precum i activitatea celorlalte autoriti ale administraiei publice
centrale de specialitate, organizate la nivelul unitilor administrativ#teritoriale$
Pe de alt parte, potrivit art."2: alin.,1- din &onstituia republicat i art.: din
Begea contenciosului administrativ nr.11/D2$$/, prefectul poate ataca, n
termenul prevzute de lege, n faa instanei de contencios administrativ, actele
emise de autoritile administraiei publice locale, dac le consider nelegale,
actul atacat fiind suspendat de drept$
.n exercitarea atribuiei cu privire la verificarea legalitii actelor administrative
ale consiliului judeean, ale preedintelui consiliului judeean, ale consiliului local
sau ale primarului, prefectul, cu cel puin 85 zile naintea introducerii aciunii n
contenciosul administrativ, va solicita autoritilor care au emis actul, cu
motivarea necesar, reanalizarea actului socotit nelegal, n vederea modificrii
sau dup caz, a revocrii acestuia.
%ciunea prin care prefectul sesizeaz instana de judecat este scutit de taxa
de timbru i se judec n regim de urgen, actul atacat fiind suspendat de drept$
Printre atribuiile principale ale prefectului, ca reprezentant al &uvernului,
Begea nr.:/$D2$$/ mai reine9 asigurarea aplicrii i respectrii *onstituiei i a
tuturor actelor normative precum i a ordinii publiceC verificarea legalitii actelor
administrative ale autoritilor administraiei publice locale i judeene,
asigurarea mpreun cu organismele abilitate a msurilor de pregtire i
intervenie pentru situaii de urgen etc.
Pentru ndeplinirea atribuiilor sale, prefectul emite ordine cu caracter
individual sau normativ, n condiiile legii.
4rdinul prefectului care conine dispoziii normative devine e%ecutoriu numai
dup ce a fost adus la cunotin public iar ordinul prefectului cu caracter
individual devine e%ecutoriu de la data comunicrii ctre persoanele interesate.
=n element de noutate, adus de 4.=.;.nr."@#D2$$1 l constituie (ancelaria
prefectului, organizat n cadrul instituiei prefectului, sub forma unui
compartiment organizatoric distinct, ce cuprinde un director, doi consilieri, un
consultant i un secretar$
>otodat, prefectul poate organiza, prin ordin, n cadrul numrului de posturi i
al fondurilor aprobate anual, oficii prefectorale, cu avizul conform al
<inisterului de 1nterne i al Reformei %dministrative. n municipiul Eucureti se
pot organiza oficii prefecturale n fiecare sector.
1ficiile prefectorale fac parte integrant din instituia prefectului i sunt
conduse de ctre un ef al oficiului prefectural, funcie ec8ivalent cu funcia
de director executiv.
4.=.;.nr."@#D2$$1 a reglementat modalitatea n care prefecii i subprefecii
n funcie la data intrrii n vigoare a ordonanei de urgen urmau s fie numii n
funcii publice de prefect, i respectiv, de subprefect, n urma promovrii unui
e%amen de atestare pe post.
umirea n funciile publice respective s-a fcut ncepnd cu data de " ianuarie
2$$3, condiiile de organizare i desfurare a e%amenului de atestare pe post
fiind stabilite prin 8otrre a ;uvernului, la propunerea +geniei aionale a
'uncionarilor Publici.
ncepnd cu data de " ianuarie 2$$3, funcia public de secretar general al
prefecturii s-a transformat n funcia public de subprefect.
Partea a III+a
:unc$ia pu)lic* (i func$ionarul pu)lic
Capitolul I
Teoria eneral* a func$iei pu)lice
! "# No$iuni specifice# E%olu$ia leisla$iei ,n domeniu
oiunea de funcie public reprezint o noiune fundamental a dreptului
public n general, a dreptului administrativ n special, strns legat de noiunea de
organ, autoritate, activitate administrativ, etc. 0itularul unei funcii publice este
de regul, dar nu ntotdeauna, un funcionar public$
'uncionarea oricrei autoriti sau instituii publice presupune, dup cum de*a
s-a precizat, trei elemente9 competen, mijloace materiale i financiare i
personal, structurat pe compartimente, linii ierar8ice i funcii, dintre care doar
unele sunt funcii publice.
n toate rile e%ist tradiii privind reglementarea funciei publice, ce nu
trebuie ns confundate cu apariia unui statut general.
!enumirea de statut, provenind de la cuvntul latin statutum, derivat din
verbul statuere ,a statua, a decide, a ordona- semnific un ansamblu de norme
*uridice ce cuprinde voina statului de a reglementa, n mod autoritar, o anumit
categorie de raporturi sociale ori instituii *uridice.
Primul statut al funciei publice a fost adoptat n Spania, n anul "012, apoi n
)uxemburg, n anul "0@2, iar n Danemarca, prima lege despre funcionari
dateaz din anul "0##. Primul "tatut al angajailor civili ai statului a fost adoptat
n .talia, n anul "#$0, iar prima lege irlandez referitoare la funcia public
dateaz din anul "#22. 1landa a adoptat prima lege privind funcionarii n anul
"#2# i Regulamentul general privind funcionarii 7egatului, n anul "#:". n
,ermania a e%istat nc din anul "0$3 un *od bavarez al funciei publice, dar
prima codificare general s-a adoptat abia n anul "#:@. n 0rana, dei tradiiile
privitoare la funcia public sunt anterioare 7evoluiei de la "@0#, iar &amerele au
e%aminat de-a lungul vremii, diferite propuneri legislative, primul "tatut al
funciei publice a fost adoptat abia n anul "#/".
!octrina romneasc interbelic s-a pronunat dintotdeauna ferm, n favoarea
unui .tatut, 5ce ar urma s* ,mpiedice ar)itrariul oranelor politice& s*
pun* sta%il* st*rii de nesiuran$* ,n care se aflau slu8)a(ii administra$iei
centrale (i locale& dar (i s* ,nt*reasc* aran$iile de )un* ,ndeplinire a
ser%iciilor pu)lice6. n acest spirit a fost subliniat necesitatea ca acesta s
asigure 5garantarea imparialitii i neutralitii n administraie6, i deci
protejarea funcionarului de presiunile guvernamentale sau ale administraiei.
!enumirea de 5Statut al funcionarilor publici6 a fost utilizat pentru prima
dat n art.0 al &onstituiei din "#2:, care a stabilit dou principii fundamentale9
numai romnii erau admii n funciile i demnitile publice i
necesitatea adoptrii unor legi speciale privind statutul funcionarilor
publici#
Prima lege special n materie a fost adoptat la 84 iunie 847G, ca urmare a
principiilor stabilite prin &onstituia din "#2:, i a intrat n vigoare la 8 ianuarie
847C.
"tatutul din anul 847G, n baza cruia s-a adoptat i un Regulament coninnd
regimul juridic al funcionarilor publici din administraia de stat a reprezentat
dreptul comun pentru funcionarii publici, n absena unor reglementri speciale.
.tatutul s-a aplicat pn la 0 iunie "#/$, dat la care a fost promulgat *odul
funcionarilor publici. +cesta se compunea din dou pri, prima coninea
dispoziii aplicabile funcionarilor publici din toate serviciile, iar a doua se referea
doar la funcionarii administrativi i la funcionarii de specialitate, cu e%cepia
unor categorii e%pres prevzute, crora li se aplicau reglementri speciale ,corpul
*udectoresc, ofierii, corpul didactic, avocaii, medicii, inginerii, preoii etc.-.
!up numeroase modificri, *odul funcionarilor publici a fost abrogat dup
anul "#//, fiind urmat de reglementri, n spiritul noii ordini constituionale.
n septembrie "#/3 s-a adoptat o nou +ege privind "tatutul funcionarilor
publici, abrogat dup numai : ani, pe fondul preocuprilor pentru adoptarea
primului *od al muncii.
n perioada 84C4#84;4, funcionarilor publici li s-au aplicat prevederile *odului
muncii, adoptndu-se i unele reglementri speciale, fr a se iei ns din sfera
regimului contractual.
! 2# Constitu$ionalitatea (i lealitatea func$iei pu)lice
n ce privete constituionalitatea funciei publice, dac ne raportm la
alte state ale 4niunii *uropene constatm c, n fiecare din rile care au
constituii scrise se regsesc principii ale funciei publice. umrul articolelor
din &onstituie referitoare la funcia public difer ns, de la o ar la alta, dup
cum difer i te8nica sau coninutul reglementrii.
ntr-un prim grup de state, ma*oritar, ,Danemarca, 9ermania& 9recia,
Spania, Italia& Portualia& Suedia, Austria i :inlanda- &onstituia prevede
competena legiuitorului de a stabili regulile aplicabile funciei publice$
n alte state ,Irlanda, 5u'em)ur-, atribuirea acestei competene este
implicit i rezult c8iar din supremaia legiuitorului, care poate interveni pentru a
reglementa materia. .e tie, de pild, c separarea Repu)licii irlande3e de
tradiia britanic s-a realizat prin votarea &onstituiei din "#:@, care la rndul ei,
s-a fundamentat *uridic, pe o +ege privind funcia public, votat cu ": ani mai
nainte.
=n al treilea grup de state se caracterizeaz printr-o partajare, n baza
dispoziiilor constituionale, ntre legislativ i executiv, a reglementrii funciei
publice. n ?elia i n Marea ?ritanie, Ieful statului dispune de competen n
materie de statut al funcionarilor, n baza prerogativelor sale regale. !e
asemenea, n 2landa i n :ran$a.
Statutul funcionarilor publici sau dreptul comun al funciei publice,
ntr-o formulare mai riguroas sub aspect *uridic, ar putea fi definit ca
ansamblul regulilor referitoare la situaia juridic a funcionarului public#
n acest sens, mai peste tot n Europa, se poate regsi un .tatut al
funcionarilor publici. !ar, ordonarea formal a acestui statut este mai mult sau
mai puin omogen, neputnd fi identificat un te%t unic care s poat fi calificat
drept 5statutul general al funciei publice6.
>ot din perspectiva dreptului comparat, e%istena unor statute sau &oduri, cu
rol de drept comun al funciei publice ridic dou probleme legate de sfera
funcionarilor publici i anume9 n ce msur se aplic .tatutul, personalului din
administraie sau cu alte cuvinte, care sunt categoriile de funcionari publici
ce intr sub incidena .tatutului i care este gradul de generalitate a regulilor
cuprinse n .tatut.
n plus, n toate rile =niunii Europene, anumite tipuri de funcii sunt
e%ercitate n cadrul unor reglementri statutare particulare. Este vorba n
primul rnd, despre poliie, supus unei ierar8ii speciale, privat de dreptul de
grev i uneori, de cel sindical. Este de asemenea, cazul judectorilor, care
beneficiaz de garanii de independen speciale, c8iar dac, n sens larg pot fi
considerai ca funcionari. Este n general, i cazul diplomailor, supui unor
constrngeri privind mobilitatea i adoptarea unei atitudini rezervate, dar
dispunnd n sc8imb de indemnizaii semnificative.
Dazele constituionale ale funciei publice n +omnia se regsesc n
principal, n coninutul art."3 alin.: i art.@: alin.: litera *.
+stfel, art."3 din &onstituia 7omniei, aa cum a fost modificat i completat
prin legea de revizuire, consacr principiul potrivit cruia9
50unciile i demnitile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, n
condiiile legii, de persoanele care au cetenia romn i domiciliul n
ar# Statul romn garanteaz egalitatea de anse ntre femei i brbai
pentru ocuparea acestor funcii i demniti$6
!ou modificri eseniale au intervenit fa de dispoziia iniial.
n primul rnd, a fost eliminat condiia de a avea numai cetenia romn
pentru ocuparea unei demniti sau funcii publice, deoarece n spiritul
reglementrilor europene, nu era *ustificat interdicia ocuprii acestor funcii de
ctre cetenii romni care au i alt cetenie, de regul, a rilor din zona
civilizaiei europene.
n al doilea rnd, s-a prevzut garania egalitii dintre femei i brbai n
ocuparea unei asemenea funcii, garanie ce corespunde unui curent de idei
caracteristic dezvoltrii democraiilor contemporane i prezint semnificaia unei
discriminri pozitive, n favoarea femeilor, pentru a dobndi un rol mai important
n viaa public a rii.
4 alt dispoziie constituional n materie, se regsete n art.@: alin.,:- ce
enumr domeniile n care se reglementeaz prin lege organic, statutul
funcionarilor publici, putnd fi identificat la lit. *-. !eoarece la acelai articol, la
litera p- se menioneaz i regimul general privind raporturile de munc,
sindicatele, patronatele i protecia social6 ca materie a legii organice, rezult
c, legiuitorul constituant a urmrit s consacre un regim statutar pentru
funcionarii publici i un regim contractual, pentru restul salariailor.
n ce privete sfera funcionarilor publici, acesta este un aspect care ine de
legiuitorul organic, nefiind ns de conceput un funcionar public n afara
principiilor generale ale .tatutului, ce reglementeaz deci, un regim de drept
public, mai e%act, un regim de drept administrativ.
!up ani de zile de mese rotunde, seminarii i conferine naionale i
internaionale organizate pe marginea acestei problematici, n care au fost
dezbtute diferite proiecte legislative realizate pe aceast tem, +egea privind
"tatutul funcionarilor publici a fost adoptat n edina comun a &amerelor, n
urma angajrii rspunderii &uvernului n faa Parlamentului, potrivit art.""/ din
&onstituia republicat, devenind +egea nr$8;;68444.
=lterior, legea a suferit o serie de modificri i completri, sc8imbri
substaniale fiindu-i aduse prin +egea nr$8B86755G privind unele msuri pentru
asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i
n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei, de*a evocat. !up
republicare, "tatutul funcionarilor publici a fost din nou substanial modificat. +
urmat o nou republicare n anul 2$$@.
4biectul de reglementare al +egii privind "tatutul funcionarilor publici l
reprezint, 5regimul general al raporturilor juridice dintre funcionarii publici i
stat sau administraia public local, prin autoritile administrative autonome ori
prin autoritile i instituiile publice ale administraiei publice centrale i locale,
denumite n continuare, raporturi de serviciu.
"copul legii l constituie asigurarea, n conformitate cu dispoziiile legale, a
unui serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient i imparial, n
interesul cetenilor, precum i al autoritilor i instituiilor publice din
administraia public central i local.6
n ce privete conceptul de raport de serviciu, de-a lungul vremii, n doctrin
a aprut necesitatea stabilirii naturii juridice a acestuia$
n opinia specialitilor n dreptul muncii, raportul de serviciu este tot o form a
raportului *uridic de munc, i nu un raport de drept administrativ.
n opinia autorilor de drept administrativ, natura *uridic a raportului de
serviciu trebuie stabilit n funcie de specificul elementelor acestui raport *uridic
i anume9 prile, coninutul i obiectul su.
!intr-o asemenea perspectiv, funcionarii publici sunt privii ca ageni ai
autoritilorDinstituiilor publice care concur la realizarea puterii publice i de
aceea, sunt supui, cu preponderen regulilor speciale de drept administrativ.
*alitatea de funcionar public izvorte din actul de numire n funcie, care
este un act administrativ de autoritate, i nu de dreptul muncii.
n baza actului de numire n funcie ia natere un raport de serviciu care este
un raport de drept public avnd ca obiect realizarea puterii publice.
n concluzie, raportul de serviciu este un raport contractual de drept
administrativ, i nu de dreptul muncii, dei cele dou raporturi prezint
i unele trsturi comune#
+cest punct de vedere a fost mbriat i de legiuitor, la ora actual, care
definete e%pres raporturile de serviciu, ca fiind acele raporturi care 5se nasc i
se exercit pe baza actului administrativ de numire, emis n condiiile legii6 cu
precizarea c9 5exercitarea raporturilor de serviciu se realizeaz pe perioad
nedeterminat 6 i doar prin e%cepie de la aceast prevedere, 5funciile publice
temporar vacante pe o perioad de cel puin o lun pot fi ocupate pe perioad
determinat, n condiiile expres prevzute de lege6.
!e-a lungul vremii, doctrina de drept public referitoare la statutul funcionarilor
publici a fost indisolubil legat de analiza noiunii i implicit de natura juridic
a funciei publice, problem n legtur cu care s-au dezvoltat dou poziii
fundamentale, diferite.
Pe de-o parte, poate fi identificat teoria 5situaiei contractuale6, prin care
s-a ncercat definirea funciei publice, fie prin intermediul unor instituii ale
dreptului civil, n spe contractul de mandat, fie prin intermediul unor instituii
ale dreptului administrativ, n spe contractul administrativ.
Pe de alt parte, este vorba despre teoria 5statutului legal6, susinut de
autorii francezi, funcia de stat fiind privit ca un statut legal, actul su de
instituire fiind un act de autoritate, iar cel ce e%ercit funcia, e%ercitnd
autoritatea statal i nu drepturile izvorte dintr-o situaie contractual.
+stfel, funcia public a fost definit n doctrina interbelic ca reprezentnd
5complexul de puteri i competene, organizat de lege pentru satisfacerea unui
interes general, n vederea ocuprii, n chip temporar, de un titular sau de mai
muli, persoan fizic care, exercitnd puterea n limitele competenei, urmrete
realizarea scopului pentru care a fost creat funciunea6$
n doctrina postbelic s-au fundamentat de asemenea dou teze opuse cu
privire la natura *uridic a funciei publice.
Pe de-o parte, autorii de drept civil, n special, de drept al muncii au susinut
teza unicitii izvorului raportului juridic de munc, cu toate consecinele
*uridice ce decurg de aici.
Pe de alt parte, orientarea iniial a autorilor de drept administrativ i a unor
autori de dreptul muncii s-a a%at pe ideea dublului raport juridic al
funcionarului de stat care aprea att ca subiect al unui raport de serviciu ct
i ca subiect al unui raport de munc. =lterior, cele dou categorii de raporturi au
fost privite ca formnd o unitate dialectic indestructibil, ce ducea la un raport
de sine stttor J raportul de funcie.
+ fost fundamentat astfel, o a doua accepiune a noiunii de funcie de stat,
a%at pe ideea de subiect de drept, ce viza situaia *uridic a funcionarului
nvestit cu atribuiile funciei, ca subiect al raporturilor *uridice pe care le
presupune e%ercitarea acesteia.
'uncia public a fost definit astfel ca reprezentnd situaia juridic a
persoanei fizice nvestit, n mod legal, cu capacitatea de a aciona n
realizarea competenei unui organ de stat, tez valabil i potrivit actualului
cadru legislativ, dac nlocuim noiunea de organ de stat cu cea de autoritate
public.
+flndu-se ntr-o situaie legal, funcionarului public i sunt stabilite
coordonatele funciei prin lege, iar atribuiile ce i sunt ncredinate sunt de ordin
general, prevzute de lege, n interesul serviciului public.
n ce privete reglementarea funciei publice, potrivit dreptului comparat, n
celelalte state ale =niunii Europene se menine i n prezent, vec8ea disput ntre
concepia dominant de altfel, a%at pe ideea statutului legal, ce conduce la un
regim juridic unilateral de drept public i concepia statutului contractual,
ce conduce la regimul dreptului privat.
'r a se fi a*uns la un numitor comun, se poate implicit vorbi despre funcia
public ca statut legal sau despre funcia public ca un raport de drept privat,
fr ca una s fie opus cu necesitate celeilalte.
Potrivit Begii nr."00D"###, republicat n 2$$@9 5funcia public reprezint
ansamblul atribuiilor i responsabilitilor, stabilite n temeiul legii, n scopul
realizrii prerogativelor de putere public de ctre administraia public central,
administraia public local i autoritile administrative autonome$6 'unciile
publice sunt prevzute prin ane%a la lege.
'rincipiile care stau la baza exercitrii funciei publice, potrivit legii, sunt9 a-.
legalitate, imparialitate i obiectivitateC b-. transparenC c-. eficien i
eficacitateC d-. responsabilitate, n conformitate cu prevederile legaleC e-.
orientare ctre ceteanC f-. stabilitate n exercitarea funciei publiceC
g-.subordonare ierarhic.
!up cum se poate lesne observa, se subliniaz n doctrina actual, aceste
principii nu sunt ale funciilor publice, ci ale funcionarilor publici.
n legislaia i doctrina interbelic, stabilitatea garanta funcionarilor publici
dreptul de a nu fi transferat, sancionat sau nlocuit dect n condiiile legii, iar
transferul n interesul serviciului, c8iar i n alt localitate, se putea face i fr
acordul funcionarului, dar cu respectarea prevederilor legale.
Capitolul II
Statutul func$ionarilor pu)lici
! "# Definirea& selec$ia& numirea (i a%ansarea func$ionarilor pu)lici
n doctrina actual, funcionarul public este definit ca, persoana fizic nvestit
n mod legal, prin actul de voin unilateral al unei autoriti publice sau al
cetenilor, cu sarcina ndeplinirii pe un timp nedeterminat, de regul, a unei
funcii publice, n vederea realizrii competenei organului din structura creia
face parte funcia respectiv$
Begea nr."00D"### republicat n 2$$@ definete funcionarul public ca
reprezentnd persoana numit, n condiiile legii, ntr$o funcie public, cu
precizarea c9 5totalitatea funcionarilor publici din cadrul autoritilor
administrative autonome i din cadrul autoritilor i instituiilor publice din
administraia public central i local constituie corpul funcionarilor publici.6
5'ersoana care a fost eliberat din funcia public i se afl n corpul de
rezerv al funcionarilor publici i pstreaz calitatea de funcionar public$!
!ispoziiile legii se aplic tuturor funcionarilor publici, inclusiv celor care
beneficiaz de statute proprii, aprobate prin legi speciale, dac nu se dispune
altfel, prevedere din care rezult implicit c, .tatutul funcionarilor publici
recunoate c mai sunt i ali funcionari publici n afara celor supui
reglementrilor sale.
Potrivit legii, 5pot beneficia de statute speciale, funcionarii publici care i
desfoar activitatea n cadrul urmtoarelor servicii publiceE structurile de
specialitate ale 'arlamentului Romniei2 structurile de specialitate ale
%dministraiei 'rezideniale2 structurile de specialitate ale *onsiliului +egislativ2
serviciile diplomatice i consulare, autoritatea vamal2 poliia i alte structuri ale
<inisterului 1nternelor i Reformei %dministrative2 alte servicii publice stabilite
prin lege.6
Begea prevede e%pres categoriile de personal crora nu li se aplic dispoziiile
sale i anume9 a-. personalului contractual salariat din aparatul propriu al
autoritilor i instituiilor publice, care desfoar activiti de secretariat,
administrative, protocol, gospodrire, ntreinere#reparaii i de deservire, paz
precum i altor categorii de personal care nu exercit prerogative de putere
publicC b-. personalului salariat ncadrat, pe baza ncrederii personale, la
cabinetul demnitaruluiC c-. corpului magistrailorC d-. cadrelor didacticeC e-.
persoanelor numite sau alese n funcii de demnitate public.
n doctrin, pornind de la legalitatea nvestiturii a fost pus n discuie
constant, problema regimului juridic aplicabil funcionarului de fapt, adic
acel funcionar care e%ercit n public i ntr-un loc public, atribuiile specifice unei
funcii dar care, fie nu dispune n realitate de nici un fel de nvestitur, fie
nvestitura sa a fost ilegal. n astfel de situaii, pentru dreptul administrativ
intereseaz mai puin consecinele *uridice pe care le va suporta persoana fizic
pentru faptele sale, ce conteaz fiind consecinele *uridice ale actelor emise de
acea persoan, n condiiile artate.
n absena unui te%t legal cu valoare de principiu, dar n prezena unor
dispoziii coninute n legi speciale care prevd acoperirea nulitii actelor
nc8eiate de asemenea funcionari, n anumite situaii, doctrina s-a pronunat de
regul, n favoarea salvgardrii actului ncheiat de un funcionar de fapt,
ilegalitatea nvestiturii fiind dificil de imputat cuiva iar n anumite cazuri, e%istnd
riscul unui ru mai mare, n cazul anulrii actului.
!intotdeauna, se arat n dreptul comparat, selecia funcionarilor publici a
reprezentat o preocupare de prim ordin pentru 5clasa politic6, respectiv, pentru
partidele politice aflate la guvernare sau, dup caz, n opoziie. *riteriile i
metodele de selecie reflect ns, n fiecare ar i pentru fiecare epoc,
caracteristicile fundamentale ale sistemului administrativ statal respectiv.
&ccesul la funcia public respect n toate statele =niunii Europene, dou
principii complementare a cror importan variaz pentru fiecare ar, n funcie
de evoluia istoric i de cultura *uridic proprie fiecrei ri9 principiul
egalitii i principiul meritului.
Principiul accesului egal la funcia public i are originea n Europa, n
respingerea privilegiilor, ca urmare a 7evoluiei franceze.
+cest principiu se regsete n toate constituiile scrise ale "tatelor membre
ale Aniunii ,uropene, cu e%cepia Danemarcei i a Irlandei, ri n care este
consacrat prin lege. >oate legislaiile naionale consacr i principiul recrutrii
prin concurs, precum i o serie de condiii prealabile nscrierii.
n unele ri occidentale, o importan mai mare se acord recrutrii dup
merit, ce i are originea n principiul mai degrab politic dect *uridic, al
sistemului de acordare a funciei dup merit ,merit sMstem- generalizat n Marea
?ritanie, n sec. al ()(-lea.
!ac prin noiunea de funcie public nelegem o profesie, n virtutea creia
persoana care o ocup are un drept la carier, atunci vom distinge dou categorii
de condiii i anume9 condiii generale, necesare pentru ocuparea oricrei
funcii publice i condiii specifice, necesare pentru ocuparea anumitor categorii
de funcii din administraie, din sfera *ustiiei, a legislativului etc.
!in perspectiva dreptului comparat, de regul se face distincie ntre
condiiile obiective i condiiile subiective de acces la funcia public.
(ondiiile obiective sunt calificate ca fiind acele condiii a cror natur nu
trebuie lsat la libera apreciere a autoritii nsrcinate s verifice dac
candidatul le respect. *ondiiile obiective se refer fie la candidai, fie la
administraie iar n acest din urm caz, este vorba despre e%igena pe care o
regsim peste tot, de a e%ista posturi bugetare vacante.
n ce privete condiiile subiective, este vorba despre condiii a cror
definiie las o larg libertate de apreciere autoritilor care sunt nsrcinate cu
verificarea lor, n raport cu natura funciilor ce urmeaz s fie ndeplinite i de
calitile particulare ale fiecrui candidat.
.ub aspectul modalitilor de selectare i de recrutare, toate rile cunosc un
minim de formaliti care duc la delimitarea funciei publice de sectorul privat, dar
acest grad de formalism este foarte diferit de la un stat la altul putnd fi
identificate urmtoarele patru modele distincte9
Aodelul unui minim comun de formaliti ce presupune obligaia de publicare a
posturilor vacante i poate fi ntlnit n 2landa i Danemarca.
<odelul german caracterizat prin selecia n etape i recrutarea liber preluat
parial i de 5u'em)ur pentru selecia funcionarilor de rang nalt. n pofida
numeroaselor tentative de reform, se apreciaz n doctrin, sistemul de
selectare german a meninut n practic, monopolul *uritilor n funciile publice
de conducere.
<odelul britanic caracterizat prin recrutarea printr-o comisie independent
preluat i de Irlanda.
<odelul francez caracterizat prin organizarea de concursuri i pregtirea n
coli de formare profesional a funcionarilor publici ce rspund preocuprii de
profesionalism. Este vorba de recrutarea cursanilor unei coli specializate n care
se pregtesc viitorii funcionari, numii ntr-un anumit corp la finalizarea pregtirii
i dispunnd de posibilitatea de a-i alege locurile de activitate, n funcie de
ordinea rezultatelor.
Potrivit +egii nr$8;;68444 privind "tatutul funcionarilor publici republicat,
poate ocupa o funcie public persoana care ndeplinete urmtoarele condiii9
a)$ are cetenia romn i domiciliul n Romnia2
b)$ cunoate limba romn, scris i vorbit2
c)$ are vrsta de minimum 8; ani mplinii2
d)$ are capacitate deplin de exerciiu2
e)$ are o stare de sntate corespunztoare funciei publice pentru care
candideaz, atestat pe baz de examen medical de specialitate2
f)$ ndeplinete condiiile de studii prevzute de lege pentru funcia public2
g)$ ndeplinete condiiile specifice pentru ocuparea funciei publice2
h)$ nu a fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni contra umanitii,
contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul, care
mpiedic nfptuirea justiiei, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unei
infraciuni svrite cu intenie, care ar face#o incompatibil cu exercitarea
funciei publice, cu excepia situaiei n care a intervenit reabilitarea2
i)$ nu a fost destituit dintr#o funcie public sau nu i#a ncetat contractul
individual de munc pentru motive disciplinare n ultimii : ani2
j)$ nu a desfurat activitate de poliie politic, astfel cum este definit prin lege$
)nstituirea unor condiii de acces la funcia public rspunde i unor necesiti
de ordin tehnic i administrativ, unor criterii de eficien, prin care se urmrete
recrutarea persoanelor apte, capabile s fac fa e%igenelor impuse de o funcie
public.
Potrivit legii, funcionarii publici sunt debutani sau definitivi.
!up nivelul atribuiilor titularului funciei publice, funciile publice se mpart n
trei categorii corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici,
funcionarilor publici de conducere i funcionarilor publici de execuie.
.tatutul identific cele trei categorii de funcionari publici instituind un regim
distinct pentru nalii funcionari publici.
+stfel, categoria nalilor funcionari publici cuprinde persoanele care sunt
numite ntr-una din urmtoarele funcii publice9 secretar general al &uvernului i
secretar general adjunct al &uvernuluiC secretar general din ministere i alte
organe de specialitate ale administraiei publice centraleC prefectC secretar
general adjunct din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei
publice centrale, subprefect i inspector guvernamental.
Potrivit .tatutului, nalii funcionari publici realizeaz managementul de
nivel superior n administraia public central i n autoritile administrative
autonome. Pentru a ocupa o funcie public corespunztoare categoriei nalilor
funcionari publici persoana trebuie s ndeplineasc mai multe condiii
prevzute de .tatut, ncepnd cu condiiile generale mai sus enunate, condiii
speciale de studii i s promoveze concursul naional pentru intrarea n
categoria nalilor funcionari publici.
3cuparea funciilor publice se face prin promovare, transfer, redistribuire,
recrutare i alte modaliti prevzute expres de lege.
+ecrutarea n vederea intrrii n corpul funcionarilor publici se face
prin concurs, n limita funciilor publice vacante rezervate n acest scop prin
planul de ocupare a funciilor publice.
&ondiiile de participare i procedura de organizare a concursului se stabilesc
potrivit legii.
5*oncursul are la baz principiile competiiei deschise, transparenei, meritelor
profesionale i competenei, precum i cel al egalitii accesului la funciile publice
pentru fiecare cetean care ndeplinete condiiile legale. %nunul privind
concursul se public n <onitorul 3ficial al Romniei, 'artea a 111#a, i ntr#un
cotidian de larg circulaie cu cel puin G5 de zile nainte de data desfurrii
concursului.6
4dat ntrunite condiiile generale i cele speciale de acces la funcia public
urmeaz nvestitura ca procedur desfurat de ctre o autoritate sau instituie
public prin care se ncredineaz unei persoane e%ercitarea unei funcii publice n
cadrul autoritii sau instituiei respective.
.nvestirea poate cuprinde i o procedur mai comple% care s includ
formaliti anterioare, concomitente sau ulterioare operaiunii propriu-zise de
ocupare a funciei, dar strns legate de aceasta, sub forma propunerii, avizului,
acordului, aprobrii, confirmrii etc.
Potrivit doctrinei actuale, numirea este un act administrativ individual
emis de conductorul autoritii sau instituiei publice, fiind o manifestare de
voin e%clusiv i unilateral provenit de la acea parte a raportului *uridic care
ncredineaz funcia spre e%ercitare.
Statutul funcionarilor publici, n forma sa actual distinge n ce privete
numirea funcionarilor publici, dup cum este vorba despre nali funcionari
publici, funcionari publici de conducere sau funcionari publici de execuie.
n toate cazurile, 5actul administrativ de numire are form scris i trebuie s
conin temeiul legal al numirii, numele funcionarului public, denumirea funciei
publice, data de la care urmeaz s exercite funcia public, drepturile salariale,
precum i locul de desfurare a activitii$6
+a intrarea n corpul funcionarilor publici, funcionarul public depune
jurmntul de credin n termen de trei zile de la emiterea actului de numire n
funcia public definitiv. <urmntul este cel prevzut de lege cu precizarea
e%pres a legiuitorului potrivit creia, formula religioas de nc8eiere trebuie s
respecte libertatea convingerilor religioase.
Refuzul depunerii jurmntului se consemneaz n scris i atrage revocarea
actului administrativ de numire n funcia public$
!up intrarea n corpul funcionarilor publici, fiecruia dintre acetia i se
ntocmete un dosar profesional.
&vansarea era privit n doctrina interbelic ca un drept al funcionarului
public, constnd n trecerea acestuia, cu acordul su, ntr-un alt grad ori treapt
profesional, n cadrul aceleiai funcii sau trecerea ntr-o funcie superioar.
n prezent, avansarea este privit i ca un drept obiectiv al funcionarului,
sistemele i condiiile de avansare n funcii publice putnd fi diferit reglementate
i putnd conine condiii specifice anumitor categorii de funcionari publici.
!in punct de vedere al modului de avansare al funcionarilor publici e%ist
dou posibiliti9 avansarea liber i avansarea prin concurs sau examen.
&vansarea liber se poate realiza fie prin aprecierea conductorului cu privire
la persoana, funcia i momentul n care ea trebuie s aib loc, fie prin
constatarea ndeplinirii automate i integrale a unor condiii legale, ca de
e%emplu, vec8imea n funcia deinut. Prima modalitate este criticabil deoarece
implic subiectivism din partea celui care face aprecierea.
&vansarea prin concurs sau examen se face ca urmare a verificrii
cunotinelor de specialitate necesare e%ercitrii funciei superioare. +ceast
metod de avansare permite o selecie obiectiv a candidailor, care pot proveni
att din cadrul autoritii, ct i din afara ei, n msura n care ndeplinesc
condiiile legale.
*oncursul se organizeaz atunci cnd numrul candidailor este mai mare
dect al funciilor publice vacante, iar examenul se organizeaz atunci cnd
numrul candidailor este egal sau mai mic cu cel al funciilor publice vacante.
.tatutul actual reglementeaz n detaliu, modalitile de promovare a
funcionarilor publici i de evaluare a performanelor profesionale ale
acestora.
n carier, funcionarul public poate promova n funcia public i poate avansa
n treptele de salarizare, n condiiile legii$ 'romovarea n clas, promovarea n
grade profesionale i avansarea n trepte de salarizare nu sunt condiionate de
existena unui pot vacant$
'romovarea este modalitatea de dezvoltare a carierei prin ocuparea unei
funcii publice superioare.
Promovarea n gradul profesional imediat superior celui deinut de funcionarul
public se face prin concurs sau e%amen, organizat anual, prin transformarea
postului ocupat de funcionarul public ca urmare a promovrii concursului sau
examenului. 'a de accepiunea clasic a noiunii, se ridic problema, n ce
msur mai reprezint promovarea, ocuparea unei funcii publice superioare
vacante, dac aceasta se realizeaz tot prin concurs K
*valuarea performanelor profesionale individuale ale funcionarilor
publici se face anual, calificativele obinute la evaluarea profesional fiind avute
n vedere la9 avansarea n treptele de salarizare, promovarea ntr#o funcie
public superioar, eliberarea din funcia public precum i stabilirea cerinelor de
formare profesional a funcionarilor publici$
.n urma evalurii, funcionarului public i se acord unul din urmtoarele
calificativeE foarte bine!, bine!, satisfctor!, nesatisfctor!$6
!iversitatea i comple%itatea funciilor publice, organizarea i e%ercitarea lor la
nivel micro-social sau macrosocial, ncepnd cu autoritile i instituiile publice
locale i pn la cele centrale ridic i problema gestionrii lor ntr-un sistem
global coerent, corelat i bazat pe principii i norme comune tuturor funciilor
publice, aplicabile funcionarilor publici.
?om vorbi astfel, de gestiunea funciei publice privit n doctrin ca
ansamblul activitilor desfurate, n condiiile legii, de ctre structuri
organizatorice anume create pentru elaborarea i aplicarea politicii i strategiei,
precum i a reglementrilor referitoare la funcionarii publici.
n acest scop, "tatutul funcionarilor publici a prevzut astfel de structuri
organizatorice n subordinea unor autoriti sau instituii publice, crora le-a
precizat i competena.
+stfel, pentru crearea i dezvoltarea unui corp de funcionari publici
profesionist, stabil i imparial a fost nfiinat, n subordinea ministerului de
resort, &genia aional a 0uncionarilor 'ublici, organ de specialitate al
administraiei publice centrale, cu personalitate juridic.
Potrivit legii, &genia aional a 0uncionarilor 'ublici este condus de
un preedinte, cu rang de secretar de stat, numit de ctre primul-ministru, la
propunerea ministrului internelor i reformei administrative. n e%ercitarea
atribuiilor care i revin, acesta emite ordine cu caracter normativ sau individual.
!e asemenea, potrivit legii, 5n cadrul autoritilor i instituiilor publice se
constituie comisii paritare, n a cror componen intr un numr egal de
reprezentani desemnai de conductorul autoritii sau instituiei publice i de
sindicatul reprezentativ al funcionarilor publici$ .n cazul n care sindicatul nu este
reprezentativ sau funcionarii publici nu sunt organizai n sindicat, reprezentanii
lor vor fi desemnai prin votul majoritii funcionarilor publici din respectiva
autoritate sau instituie public.6
!2# Drepturile (i ,ndatoririle func$ionarilor pu)lici
n doctrina de drept public se fac referiri la o deontologie a funcionarilor
publici privit ca ansamblul atribuiilor, obligaiilor morale i *uridice ale
acestora, necesare pentru ndeplinirea misiunilor ce incumb funciilor lor,
considerate ca ndatoriri n slu*ba societii, n scopul nfptuirii raionale,
eficiente, operative i legale a administraiei publice i a satisfacerii drepturilor i
intereselor legitime ale persoanelor fizice i *uridice.
!e menionat c, prin )egea nr#B=>;;@ privind (odul de conduit a
funcionarilor publici sunt reglementate normele de conduit profesional a
funcionarilor publici, norme obligatorii pentru toi funcionarii publici, precum i
pentru persoanele care ocup temporar o funcie public, din cadrul autoritilor
i instituiilor publice.
E%istena sistemului funciei publice demonstreaz c funcionarilor publici nu
le poate fi n mod necesar garantat un drept la carier.
!e regul, dup efectuarea unei perioade de prob, la sfritul creia, dac
nu corespunde cerinelor postului, stagiarul poate fi eliberat din funcie, dup
ndeplinirea unor formaliti, funcionarul i obine titularizarea sau, potrivit unei
e%presii consacrate n dreptul german, i obine numirea pe via, n cazul n care
se dovedete corespunztor.
n toate rile =niunii Europene, "tatutul funcionarilor publici prevede dreptul
acestora la ncadrarea ntr-o funcie ec8ivalent i vrsarea unei indemnizaii
compensatorii pe perioada n care acetia au fost privai de slu*b.
Peste tot, e%ist ns i un sistem de sanciuni disciplinare aplicabile n cazul
abaterilor svrite de funcionari, cea mai grav fiind eliberarea din funcie.
n ce privete, participarea funcionarilor la viaa politic, acetia sunt
supui de regul, unei obligaii de loialitate fa de naiune i de instituiile sale.
ntr-o viziune sintetic se poate susine c, neutralitatea politic a
funcionarilor publici este o problem care are rspunsuri diferite, n funcie de
tradiiile i de legislaia fiecrei ri n parte.
!e asemenea se regsete n toate rile =niunii, o obligaie de rezerv,
distinct de obligaia de loialitate i cea privind discreia profesional, care
impune funcionarilor o anumit reinere n e%primarea opiniilor, variabil n
funcie de moment, de locul unde se afl i de responsabilitile specifice.
n ce privete dreptul la grev al funcionarilor publici e%ist variaii de la o
ar la alta. naintea celui de-al doilea rzboi mondial, cel mai rspndit principiu
era interdicia dreptului la grev n serviciile publice$ n prezent, greva rmne
interzis funcionarilor publici, n sens strict, n ?elia, Danemarca, 9ermania
i Portualia.
E%periena rilor ce cunosc o interdicie general a grevei n sectorul public
const n faptul c, o dat ce micarea grevist este suficient de puternic,
devenind practic generalizat, ameninarea cu sanciunile disciplinare sau c8iar
penale devine ineficient.
&a regul, n toate statele democratice se ateapt de la funcionarul public, pe
lng o solid competen profesional, neutralitate, loialitate, imparialitate,
sim al datoriei i grij fa de interesul general.
!repturile i obligaiile funcionarilor publici pot fi mprite, ntr-o opinie, n
dou mari categorii i anume9 drepturi i obligaii cu caracter general, pe
care le au toi funcionarii publici i drepturi i obligaii speciale, pe care le au
numai anumite categorii de funcionari publici.
&ea mai des ntlnit delimitare din doctrina actual romneasc este ns,
ntre drepturi i obligaii care privesc situaia personal a funcionarului
,salarizare, concediu, protecie social- pe de-o parte, i drepturi i ndatoriri
specifice funciei publice deinute, indiferent de titular, pe de alt parte.
Drepturile (i ,ndatoririle func$ionarilor pu)lici sunt reglementate n cap. ?
din +egea nr$8;;68444 privind "tatutul funcionarilor publici republicat n 2$$@.
n ce privete drepturile func$ionarilor pu)lici ce privesc situaia personal
a acestora, vom reine urmtoarele precizri fcute de legiuitor.
5'entru activitatea desfurat, funcionarii publici au dreptul la un salariu
compus dinE a)$salariul de baz2 b)$ sporul pentru vechime n munc2 c)$
suplimentul postului2 d)$ suplimentul corespunztor treptei de salarizare$
@uncionarii publici beneficiaz de prime i alte drepturi salariale, n condiiile
legii$ "alarizarea funcionarilor publici se face n conformitate cu prevederile legii
privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcionarii publici$6
n doctrina actual, utilizarea termenului de 5salariu6 pentru a defini
contraprestaia activitii desfurat de funcionarii publici, acelai termen cu cel
utilizat n legislaia muncii, a fost criticat, datorit diferenelor de regim *uridic
e%istente.
n plus, n dreptul funciei publice se admite c, salariul cuvenit funcionarului
public cuprinde o parte constant ,venitul de baz- i o parte variabil
,sporuri, suplimente etc.-.
n strns legtur cu dreptul la salariu este reglementat i dreptul la
durata normal a timpului de lucru, care este de regul, de F ore pe zi i de
@; ore pe sptmn, cu precizarea posibilitii desfurrii unor ore
suplimentare, limitate la :3$ pe an, pltite cu un spor de "$$P din salariul de
baz, dar numai pentru funcionarii publici de e%ecuie.
'uncia se e%ercit n mod limitat n timp i n cadrul unui program bine
determinat, care s permit realizarea corespunztoare a atribuiilor.
5@uncionarii publici au dreptul, n condiiile legii, la concediu de odihn, la
concedii medicale i la alte concedii$6
>e%tul legal prevznd e%pres cele trei categorii de concediu, rezult pentru
autoritatea sau instituia public unde funcionarul public i desfoar activitatea
o obligaie corelativ de a le acorda, n condiiile legislaiei speciale n materie.
Potrivit legii, 5n perioada concediilor de boal, a concediilor de maternitate i a
celor pentru creterea i ngrijirea copiilor, raporturile de serviciu nu pot nceta i
nu pot fi modificate dect din iniiativa funcionarului public n cauz$6
5%utoritile i instituiile publice au obligaia s asigure funcionarilor publici,
condiii normale de munc i igien, de natur s le ocroteasc sntatea i
integritatea fizic i psihic$6
,lementele eseniale ale acestui drept vizeaz9 asigurarea condiiilor normale
de munc i igien, care s ocroteasc sntatea, integritatea fizic i psi8ic a
persoaneiC asistena medical gratuit n instituiile sanitare publiceC a*utoare n
cazul accidentelor de munc sau a bolilor profesionale.
5@uncionarii publici beneficiaz de asisten medical, proteze i medicamente
n condiiile legii$6
5@uncionarii publici beneficiaz de pensii precum i de celelalte drepturi de
asigurri sociale de stat, potrivit legii$6
n plus, legea prevede e%pres, dreptul la pensie de urma.
Pe lng drepturile funcionarilor publici pe perioada n care se afl n
activitate, este firesc ca acetia s mai beneficieze i de o serie de drepturi
cuvenite la ncetarea activitii, adic a raportului de funcie public, materializate
n primul rnd n pensie, privit n doctrina occidental ca, un tip de remuneraie
cuvenit funcionarului public la ncetarea exercitrii funciei, ca urmare a
retragerii sale din activitate.
.tatutul funcionarilor publici mai enun dreptul acestora de a beneficia n
exercitarea atribuiilor lor de protecia legii, cu precizarea e%pres a
obligaiei autoritii sau instituiei publice de a asigura protecie funcionarului
public mpotriva ameninrilor, violenelor, faptelor de ultraj crora le#ar putea fi
victim n exercitarea funciei publice sau n legtur cu aceasta$ 'entru
garantarea acestui drept, autoritatea sau instituia public va solicita sprijinul
organelor abilitate, potrivit legii$
!e asemenea, .tatutul reglementeaz obligaia autoritii sau instituiei
publice de a#l despgubi pe funcionarul public n situaia n care acesta a suferit,
din culpa autoritii sau a instituiei publice, un prejudiciu material, n timpul
ndeplinirii atribuiilor.
Dreptul la opinie al funcionarilor publici este garantat.
+ceast dispoziie legal particularizeaz art.2# referitor la libertatea
contiinei i art.:$ din &onstituia republicat, referitor la libertatea de
exprimare, legiuitorul constituant romn garantnd att libertatea de a avea o
anumit opinie ct i libertatea de a e%prima aceast opinie.
n doctrina occidental se susine c e%erciiul acestui drept trebuie
circumstaniat dup cum funcionarul se afl n timpul serviciului sau n afara
orelor de serviciu.
Pentru a asigura totui o protecie *uridic complet a funcionarilor fa de
posibile discriminri rezultate din e%ercitarea dreptului la opinie s-a prevzut
interzicerea oricrei discriminri ntre funcionarii publici pe criterii politice,
sindicale, religioase, etnice, de sex, stare material, origine social sau de orice
alt natur, privit n doctrin, ca un principiu de exercitare a drepturilor
funcionarilor publici.
)ibertatea de opinie este inviolabil, dar libertatea de manifestare a
opiniilor este limitat, susinea un autor, c8iar nainte de adoptarea .tatutului.
+ceast limit este variabil n raport cu natura funciilor i cu gradul de
rspundere al funcionarilor. 4bligaia de a se abine n manifestarea opiniilor ar
trebui s fie mai strict pentru funcionarii superiori.
=lterior dispoziiei statutare mai sus menionate, prin Begea nr."3"D2$$:
fusese adugat un nou articol, potrivit cruia9 5@uncionarul public are dreptul de
a fi informat cu privire la deciziile care se iau n aplicarea prezentului statut i
care l vizeaz n mod direct$6
5Dreptul de asociere sindical este garantat funcionarilor publici.
@uncionarii publici pot, n mod liber, s nfiineze organizaii sindicale, s adere la
ele i s exercite orice mandat n cadrul acestora$ 'iind vorba de un drept,
e%ercitarea nu este obligatorie, putnd e%ista autoriti i instituii n care s nu
e%iste organizaii sindicale sau s e%iste funcionari publici care s nu fac parte
din ele.
.n situaia n care nalii funcionari publici sau funcionarii publici de
conducere sunt alei n organele de conducere ale organizaiilor sindicale,
acetia au obligaia ca n termen de 89 zile de la alegerea n organele de
conducere ale organizaiilor sindicale s opteze pentru una dintre cele dou
funcii$ .n cazul n care funcionarul public opteaz pentru desfurarea activitii
n funcia de conducere n organizaiile sindicale, raporturile de serviciu ale
acestuia se suspend pe o perioad egal cu cea a mandatului n funcia de
conducere din organizaia sindical$
@uncionarii publici se pot asocia n organizaii profesionale sau n alte
organizaii avnd ca scop protejarea intereselor profesionale$
Prin aceast prevedere este consacrat dreptul de asociere sindical, ca
dimensiune a dreptului de asociere prevzut de art./$ din &onstituia republicat,
el coninnd doar dou dimensiuni ale acestuia i anume9 asocierea sindical i
asocierea profesional.
7estrngerea e%ercitrii dreptului de asociere sindical, potrivit doctrinei
actuale, presupune respectarea dispoziiilor cu valoare de principiu consacrate
prin norma constituional privitoare la restrngerea e%erciiului unor drepturi sau
al unor liberti.
5@uncionarilor publici le este recunoscut dreptul la grev, n condiiile legii$
@uncionarii publici care se afl n grev nu beneficiaz de salariu i alte drepturi
salariale pe durata grevei$
n esen, dreptul la grev reprezint un drept fundamental al salariailor,
consacrat de &onstituie pentru aprarea intereselor profesionale, economice i
sociale ale acestora. imic nu oprete ca statute speciale s nu recunoasc un
asemenea drept, din anumite considerente ce in de regul de necesitatea
asigurrii continuitii unui serviciu public.
+stfel, legea special n materia soluionrii conflictelor de munc indic o serie
de servicii publice n care declanarea grevei nu se poate face dect cu
meninerea a cel puin unei treimi din activitatea normal.
n doctrina actual s-a e%primat i opinia potrivit creia, nu ar fi trebuit
recunoscut dreptul la grev pentru funcionarii publici, deoarece acesta este
incompatibil cu scopul funciei publice, realizarea unui interes general, i cu
caracterul acesteia de continuitate, funcia trebuind s se e%ercite fr
ntreruperile inerente aciunilor greviste.
!up cum constant se susine n doctrin, n realitatea *uridic nu e%ist
drepturi i obligaii independente unele de altele. 'iecrui drept i corespunde o
obligaie corelativ i fiecare obligaie nate la rndul su, un drept. +stfel,
drepturilor funcionarilor publici le corespund anumite ndatoriri care decurg din
.tatutul acestora.
.e distinge astfel n doctrin ntre ndatoriri legate de ndeplinirea funciei
i ndatoriri legate de viaa privat a funcionarilor publici, legiuitorul
rezumndu-se ns doar la prima categorie, a ndatoririlor de serviciu.
n ce privete enumerarea efectiv a ndatoririlor funcionarilor publici
vom reine urmtoarele precizri fcute de legiuitor.
5@uncionarii publici au obligaia s#i ndeplineasc cu profesionalism,
imparialitate i n conformitate cu legea, ndatoririle de serviciu i s se
abin de la orice fapt care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau
juridice ori prestigiului corpului funcionarilor publici$ @uncionarii publici de
conducere sunt obligai s sprijine propunerile i iniiativele motivate ale
personalului din subordine, n vederea mbuntirii activitii autoritii sau
instituiei publice n care i desfoar activitatea, precum i a calitii serviciilor
publice oferite cetenilor$ @uncionarii publici au ndatorirea de a respecta
normele de conduit profesional i civic prevzute de lege$6
'rofesionalismul se manifest pe multiple planuri i anume n relaiile de
serviciu, cu colegii din compartiment i din instituie, fa de superiorii i
subordonaii ierar8ici, dar i n e%teriorul acesteia, cu persoanele fizice sau
*uridice cu care instituia intr n contact.
@uncionarilor publici le este interzis s ocupe funcii de conducere n
structurile sau organele de conducere, alese sau numite, ale partidelor politice,
definite conform statutului acestora, ale organizaiilor crora le este aplicabil
acelai regim juridic ca i partidelor politice sau ale fundaiilor ori asociaiilor care
funcioneaz pe lng partidele politice.
9nalilor funcionari publici le este interzis s fac parte din partide politice,
organizaii crora le este aplicabil acelai regim juridic ca i partidelor politice sau
din fundaiile ori asociaiile care funcioneaz pe lng partidele politice$
@uncionarii publici au obligaia ca, n exercitarea atribuiilor ce le revin, s se
abin de la exprimarea sau manifestarea public a convingerilor i
preferinelor lor politice, s nu favorizeze vreun partid politic sau vreo
organizaie creia i este aplicabil acelai regim juridic ca i partidelor politice.
Este vorba de o obligaie care trebuie obligatoriu coroborat cu dreptul la
opinie garantat funcionarilor publici, cu respectarea obligaiei de rezerv.
'a de formularea iniial a acestei ndatoriri a funcionarilor publici, varianta
actual aduce o serie de circumstanieri, interzicndu-le e%pres s intre n
structurile de conducere ale partidelor politice.
7evenind la .tatut, acesta prevede e%pres obligaia funcionarilor publici de a
se conforma dispoziiilor primite de la superiorii ierarhici, avnd ns dreptul de a
refuza, n scris i motivat, ndeplinirea acestora, dac le consider ilegale.
5@uncionarii publici au obligaia s pstreze secretul de stat, secretul de
serviciu, precum i confidenialitatea n legtur cu faptele, informaiile sau
documentele de care iau cunotin n exercitarea funciei publice, n condiiile
legii, cu excepia informaiilor de interes public$6
Begea se refer la dou categorii de secrete, obligaia de a pstra informaiile
ce reprezint unul din cele dou tipuri de secrete, urmnd a fi realizat cu
respectarea legislaiei speciale n materie, referitoare la liberul acces la
informaiile de interes public.
5@uncionarilor publici le este interzis s solicite sau s accepte, direct sau
indirect, pentru ei sau pentru alii, n considerarea funciei lor publice, daruri sau
alte avantaje$
+a numirea ntr#o funcie public, precum i la ncetarea raportului de serviciu,
funcionarii publici sunt obligai s prezinte, n condiiile legii, conductorului
autoritii sau instituiei publice, declaraia de avere$ Declaraia de avere se
actualizeaz anual, potrivit legii$6
@uncionarii publici au obligaia s respecte ntocmai regimul juridic al
conflictului de interese i al incompatibilitilor, stabilite potrivit legii.
.tatutul reglementeaz n detaliu, dreptul (i obligaia funcionarilor
publici de a$i mbunti n mod continuu abilitile i pregtirea
profesional.
Begea consacr un regim *uridic comple% privitor la perfecionarea pregtirii
profesionale care atrage drepturi i obligaii att pentru funcionarul n cauz ct
i pentru autoritatea sau instituia public, n care acesta i desfoar
activitatea.
+utoritile i instituiile publice au obligaia s prevad n bugetul anual
propriu sumele necesare pentru acoperirea c8eltuielilor de perfecionare
profesional a funcionarilor publici organizat la iniiativa ori n interesul
autoritii sau instituiei publice.
Pe perioada n care funcionarii publici urmeaz forme de perfecionare
profesional, beneficiaz de drepturile salariale cuvenite, n situaia n care
acestea sunt9 a-. organizate la iniiativa ori n interesul autoritii sau instituiei
publiceC b-. urmate la iniiativa funcionarului public, cu acordul conductorului
autoritii sau instituiei publice.
u constituie forme de perfecionare profesional i nu pot fi finanate din
bugetul de stat sau din bugetul local, studiile universitare sau studiile de doctorat.
! -# R*spunderea func$ionarilor pu)lici
n doctrina interbelic, rspunderea statului i a funcionarilor si era
privit ca una din formele de manifestare a responsabilitii n dreptul
administrativ. .e pornea de la teza c, activitatea administraiei poate fi de multe
ori o cauz de daune pentru particularii care vin n contact cu ea, ceea ce atrgea
intervenia unei rspunderi materiale a acestora, alturi de cea disciplinar,
atras de nclcarea unor norme de comportament profesional, de ordine i
disciplin dintr-un serviciu public.
Regimul juridic al funciei publice include i problema rspunderii, a crui
menire este reprimarea greelilor comise de agenii publici, aspect care reprezint
doar unul din scopurile rspunderii.
+egea nr$8;;68444 privind statutul funcionarilor publici republicat n 2$$@,
reglementeaz n capitolul ?))), Sanciunile disciplinare i rspunderea
funcionarilor publici.
Potrivit legii, nclcarea de ctre funcionarii publici, cu vinovie, a ndatoririlor
de serviciu atrage rspunderea disciplinar, contravenional, civil sau penal,
dup caz$
!up cum se poate observa, legea stabilete patru forme de rspundere
aplicabile funcionarilor publici.
'uncionarul public poate deci s fie sancionat cu sanciuni specifice fiecrei
forme de rspundere. &eea ce, principial, este interzis, este doar aplicarea a dou
sanciuni de aceeai natur *uridic pentru aceeai fapt.
E%presia 5rspundere civil6 are n vedere o rspundere pentru pagubele
cauzate.
+ceasta este o instituie a dreptului administrativ atunci cnd paguba a fost
cauzat printr-un act administrativ declarat ilegal de ctre instana de contencios
administrativ, fiind vorba de o rspundere administrativ#patrimonial, specific
dreptului administrativ.
Poate fi identificat ns i ca o instituie a dreptului civil atunci cnd paguba a
fost produs printr-o fapt plasat n afara atribuiilor de serviciu, un delict civil
ori printr-o infraciune, fiind vorba de latura civil n procesul penal.
4rice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un
interes legitim se poate adresa instanei *udectoreti, n condiiile legii, mpotriva
autoritii sau instituiei publice care a emis actul sau care a refuzat s rezolve
cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim. n cazul n care
aciunea se admite i se constat vinovia funcionarului public, persoana
respectiv va fi obligat la plata daunelor, solidar cu autoritatea sau instituia
public. 7spunderea *uridic a funcionarului public nu se poate anga*a dac
acesta a respectat prevederile legale i procedurile administrative aplicabile
autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea.
5.nclcarea cu vinovie de ctre funcionarii publici a ndatoririlor
corespunztoare funciei publice pe care o dein i a normelor de conduit
profesional i civic prevzute de lege constituie abatere disciplinar i atrage
rspunderea disciplinar a acestora$6
Rspunderea disciplinar reprezint un ansamblu de norme care
reglementeaz actele i faptele ,aciunile i inaciunile- svrite de funcionarul
public n e%ercitarea atribuiilor sale sau n legtur cu acestea, sanciunile care
se aplic i normele procedurale corespunztoare.
n doctrina actual au fost identificate urmtoarele trsturi ale rspunderii
disciplinare9 este o rspundere de drept publicC intervine numai n cazul
svririi unei abateri disciplinare calificat ca atare prin norme ale dreptului
public, deci n cadrul unor raporturi de drept publicC subiectul activ este un
funcionar public iar subiectul pasiv este autoritatea sau instituia public la care
acesta este ncadratC procedurile de constatare, aplicare i contestare a
sanciunilor disciplinare sunt supuse unor norme specialeC abaterile i sanciunile
disciplinare sunt prevzute prin norme cu putere de lege sau, n baza acestora,
prin statute speciale.
&onstituie a)ateri disciplinare urmtoarele fapte9
a-. ntrzierea sistematic n efectuarea lucrrilorC
b-. neglijen repetat n rezolvarea lucrrilorC
c-. absene nemotivate de la serviciuC
d-. nerespectarea n mod repetat a programului de lucruC
e-. interveniile sau struinele pentru soluionarea unor cereri n afara
cadrului legalC
f-. nerespectarea secretului profesional sau a confidenialitii lucrrilor cu
acest caracterC
g-. manifestri care aduc atingere prestigiului autoritii sau instituiei publice
n care i desfoar activitateaC
8-. desfurarea n timpul programului de lucru, a unor activiti cu caracter
politic2
i-. refuzul de a ndeplini atribuiile de serviciuC
*-. nclcarea prevederilor legale referitoare la ndatoriri, incompatibiliti,
conflicte de interese i interdicii stabilite prin lege pentru funcionarii publiciC
Q-. alte fapte prevzute ca abateri disciplinare n actele normative din
domeniul funciei publice i funcionarilor publici
&baterea disciplinar a fost definit n doctrin ca reprezentnd fapta
svrit cu vinovie de ctre funcionarul public prin care acesta ncalc
obligaiile ce-i revin din raportul de funcie public sau n legtur cu acesta i
care afecteaz statutul su socio-profesional i moral.
n doctrin s-a mai susinut pe de-o parte, c aceast enumerare limitativ
reprezint un pas nainte fa de alte reglementri, dar pe de alt parte, unele
abateri disciplinare sunt definite sumar iar altele ridic unele probleme, putnd
determina dificulti n nelegerea i aplicarea concret a sanciunii.
Sanc$iunile disciplinare sunt9
a-. mustrare scrisC
b-. diminuarea drepturilor salariale cu 9#75L pe o perioad de pn la G luniC
c-. suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau, dup caz,
de promovare n funcia public pe o perioad de la 8 la G aniC
d-. retrogradarea n treptele de salarizare sau retrogradarea n funcia public
pe o perioad de pn la un anC
e-. destituirea din funcia public.
Pe lng o sanciune cu caracter moral, legea reglementeaz sanciuni cu
caracter precumpnitor material i sanciuni cu caracter material, dar care n
primul rnd, afecteaz cariera funcionarului public, cea mai grav atrgnd c8iar
ncetarea raportului de funcie public.
!in coninutul normei legale pot fi fcute urmtoarele precizri cu privire la
sanciunile disciplinare aplicabile funcionarilor publici9 se stabilesc numai prin
norme cu putere de legeC nu sunt prevzute pentru fiecare abatere disciplinar,
aplicarea uneia sau alteia fiind lsat la latitudinea autoritii competente cu
sancionareaC sunt instituite ntr-un sistem ierarhic, ce are ns un caracter
relativ, putnd fi aplicat o sanciune mai grav c8iar dac n prealabil nu fusese
aplicat alta mai uoarC au caracter personal, n sensul c se aplic
funcionarului public vinovat de svrirea abaterii disciplinare.
5+a individualizarea sanciunii disciplinare se va ine seama de cauzele i
gravitatea abaterii disciplinare, mprejurrile n care aceasta a fost svrit,
gradul de vinovie i consecinele abaterii, comportarea general n timpul
serviciului a funcionarului public, precum i de existena n antecedentele
acestuia a altor sanciuni disciplinare care nu au fost radiate n condiiile legii$6
Begea prevede astfel principiul individualizrii sanciunii disciplinare,
principiu fundamental aplicabil regimului rspunderii disciplinare a funcionarului
public.
"anciunile disciplinare se aplic n termen de cel mult 8 an de la data sesizrii
comisiei de disciplin cu privire la svrirea abaterii disciplinare dar nu mai
trziu de 7 ani de la data svririi abaterii disciplinare$ .e introduce astfel un
termen de prescripie a aplicrii sanciunii, de ma%im 2 ani.
Nustrarea scris se poate aplica direct de ctre persoana care are competena
legal de numire n funcia public. *elelalte sanciuni se aplic de persoana care
are competena legal de numire n funcia public, la propunerea comisiei de
disciplin$6
"anciunile disciplinare nu pot fi aplicate dect dup cercetarea prealabil a
faptei svrite i dup audierea funcionarului public$ %udierea funcionarului
public trebuie consemnat n scris, sub sanciunea nulitii$ Refuzul funcionarului
public de a se prezenta la audieri sau de a semna o declaraie privitoare la
abaterile disciplinare care i se imput se consemneaz ntr#un proces verbal$6
ntr-un articol distinct, .tatutul se refer la comisiile de disciplin, din
cadrul autoritilor sau instituiilor publice, constituite pentru analizarea faptelor
sesizate ca abateri disciplinare i pentru a propune sanciunile disciplinare
aplicabile$
!in comisia de disciplin face parte i un reprezentant al organizaiei sindicale
reprezentative sau dup caz, un reprezentant desemnat prin votul ma*oritii
funcionarilor publici pentru care este organizat comisia de disciplin, n cazul n
care sindicatul nu este reprezentativ sau funcionarii publici nu sunt organizai n
sindicat.
Pentru nalii funcionari publici, comisia de disciplin este compus din 9
nali funcionari publici, numii prin decizia primului-ministru, la propunerea
ministrului administraiei i internelor.
Aodul de constituire, organizare i funcionare a comisiilor de disciplin precum
i componena, atribuiile, modul de sesizare i procedura de lucru ale acestora se
stabilesc prin 8otrre a ;uvernului, la propunerea +geniei aionale a
'uncionarilor Publici.
n tcerea legii, s-a apreciat n doctrin, nu poate fi e%clus nici situaia ca, n
urma cercetrii, s fie propus nesancionarea celui care a svrit abaterea
disciplinar, dup cum i persoana care are competena legal de numire n
funcia public poate aplica o sanciune mai uoar sau mai sever dect cea
propus de comisia de disciplin, situaie n care ns, sancionarea diferit
trebuie motivat.
Potrivit legii, funcionarul public nemulumit de sanciunea aplicat se
poate adresa instanei de contencios administrativ, solicitnd anularea sau
modificarea, dup caz, a ordinului sau dispoziiei de sancionare.
'a de prevederile .tatutului, n doctrin s-a apreciat c, n absena altor
dispoziii procedurale speciale, aceste litigii urmeaz s fie soluionate de ctre
instana *udectoreasc potrivit +egii contenciosului administrativ. E%ist ns o
derogare de la procedura comun, .tatutul adugnd la soluiile pe care le poate
pronuna instana de *udecat i pe aceea a modificrii ordinului sau dispoziiei de
sancionare.
+ceast dispoziie a fost considerat neconstituional, deoarece modificarea
actului administrativ de sancionare ar ec8ivala cu o imi%tiune a puterii
*udectoreti n sfera de competen a administraiei publice.
Este adevrat c instana *udectoreasc trebuie s verifice legalitatea actului
de sancionare, inclusiv n ce privete individualizarea sanciunii, astfel nct s
e%iste o anumit proporionalitate ntre sanciunea aplicat i gravitatea faptei
svrite, ns nu poate ea nsi s aplice o sanciune disciplinar unui funcionar
aparinnd administraiei publice.
!ac instana *udectoreasc apreciaz c actul de sancionare este nelegal,
ea va dispune anularea actului i poate, cel mult, s indice sanciunea cea mai
sever care ar putea fi aplicat funcionarului public, dar nu mai aspr dect cea
iniial dispus.
"anciunile disciplinare se radiaz dup cum urmeaz9 n termen de B luni de
la aplicare, mustrarea scrisC n termen de un an de la expirarea termenului
pentru care au fost aplicate, celelalte sanciuni disciplinare cu excepia destituirii
din funcia publicC n termen de : ani de la aplicare, destituirea din funcia
public. Pentru primele dou sanciuni disciplinare, radierea se constat prin act
administrativ al conductorului autoritii sau instituiei publice$
+spunderea contravenional a funcionarilor publici se angajeaz n
cazul n care acetia au svrit o contravenie n timpul i n legtur cu sarcinile
de serviciu$
7eferitor la aceast prevedere legal, n doctrin s-a subliniat c este vorba
despre o rspundere administrativ#contravenional, avnd n vedere acele fapte
ce constituie contravenii, n cadrul rspunderii administrative a funcionarilor
publici, svrite n timpul i n legtur cu atribuiile de serviciu, diferite de cele
svrite n afara activitii profesionale, asemeni oricrui cetean, care implic o
rspundere contravenional potrivit dreptului comun n materie.
5.mpotriva procesului#verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a
sanciunii, funcionarul public se poate adresa cu plngere la judectoria n a
crei circumscripie i are sediul autoritatea sau instituia public n care este
numit funcionarul public sancionat$6
'a de regimul de drept comun n materia rspunderii administrativ-
contravenionale prin care a fost stabilit competena judectoriei n a crei
circumscripie a fost svrit contravenia, de a soluiona plngerea
contravenientului, .tatutul prevede e%pres competena *udectoriei n a crei
circumscripie i are sediul autoritatea sau instituia public n care este numit
funcionarul public sancionat, de a soluiona plngerea acestuia, care poate s nu
fie cea de la locul svririi contraveniei.
!eoarece, dreptul comun al contraveniilor stabilete i calea de atac a
recursului la secia de contencios administrativ a tribunalului, vom interpreta c,
acesta poate fi e%ercitat i de ctre funcionarii publici.
Potrivit .tatutului, rspunderea civil a funcionarului public se
angajeaz9 a-. pentru pagubele produse cu vinovie patrimoniului autoritii sau
instituiei publice n care funcioneaz2 b-. pentru nerestituirea n termenul legal
a sumelor ce i s#au acordat necuvenitC c-. pentru daunele pltite de autoritatea
sau instituia public, n calitate de comitent, unor tere persoane, n temeiul unei
hotrri judectoreti definitive i irevocabile.
ntr-o form sintetic, n doctrin s-a relevat c, rspunderea patrimonial a
funcionarilor publici intervine n cazul n care acetia au cauzat prin actele sau
faptele lor anumite pre*udicii, fie autoritii sau instituiei publice din care fac
parte, fie unei alte persoane fizice sau *uridice de drept public sau privat.
n ce privete modul de reparare a pagubelor aduse autoritii sau instituiei
publice, n primele dou situaii, aceasta se va dispune prin emiterea de ctre
conductorul autoritii sau instituiei publice a unui ordin sau a unei dispoziii de
imputare, n termen de G5 de zile de la constatarea pagubei sau, dup caz, prin
asumarea unui angajament de plat, iar n a treia situaie, pe baza unei hotrri
judectoreti definitive i irevocabile.
n cea de-a treia situaie, rspunderea funcionarului public i are sorgintea n
art.12 alin.,"- din &onstituia republicat, potrivit cruia, persoana vtmat ntr-
un drept al su ori ntr-un interes legitim de o autoritate public, printr-un act
administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal al unei cereri este
ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i
repararea pagubei.
.mpotriva ordinului sau dispoziiei de imputare, funcionarul public n cauz se
poate adresa instanei de contencios administrativ$
!up cum se poate observa, legiuitorul nu a prevzut un termen n care
funcionarul se poate adresa instanei de contencios administrativ i nici dac
procedura prealabil pe care legea contenciosului administrativ o prevede mai
este obligatorie.
Dreptul conductorului autoritii sau instituiei publice de a emite ordinul sau
dispoziia de imputare se prescrie n termen de G ani de la data producerii faptei$
n ce privete rspunderea penal a funcionarului public, aceasta
intervine pentru infraciunile svrite n timpul serviciului sau n legtur cu
atribuiile funciei publice pe care o ocup$
.n cazul n care funcionarul public este trimis n judecat pentru svrirea
unei infraciuni contra umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu
sau n legtur cu serviciul, care mpiedic nfptuirea justiiei, de fals ori a unor
fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu intenie, persoana care are
competena legal de numire n funcia public va dispune suspendarea
funcionarului public din funcia public pe care o deine.
5Dac instana judectoreasc dispune achitarea sau ncetarea procesului
penal, suspendarea din funcia public nceteaz, iar funcionarul public respectiv
i va relua activitatea n funcia public deinut anterior i i vor fi achitate
drepturile salariale aferente perioadei de suspendare$
.n situaia n care nu sunt ntrunite condiiile pentru angajarea rspunderii
penale, iar fapta funcionarului public poate fi considerat abatere disciplinar, va
fi sesizat comisia de disciplin competent$6