Procedura adoptarii actelor administrative cuprinde mai multe activitati desfasurate de
functionarii autoritatilor publice care adopta actul si ai altor autoritati publice care colaboreaza cu acestea. Toate aceste activitati pot fi grupate n trei faze: - activitati pregatitoare adoptarii actului administrativ - activitati concomitente adoptarii actului administrativ - activitati posterioare adoptarii actului administrativ. Activitati pregatitoare adoptarii actului administrativ. n activitatea autoritatilor administratiei publice de organizare a executarii legii si de executare n concret a acesteia, necesitatea adoptarii de acte administrative decurge, n unele situatii, din nsasi prevederile legii, legea prevaznd ca pentru realizarea unor actiuni se vor adopta acte administrative de catre autoritatile administratiei publice. n alte cazuri, autoritatile administratiei publice adopta din oficiu si din proprie initiativa, ori la sesizarea altor organe, astfel de acte, fara sa existe o sarcina expresa n acest sens, cuprinsa ntr-o dispozitie a legii. si ntr-un caz si n celalalt, autoritatile administratiei publice desfasoara o vasta activitate de pregatire a actului n acest scop realizeaza o serie de operatiuni de documentare si prelucrare a datelor si informatiilor menite a fundamenta actul administrativ. n vederea adoptarii actului administrativ, mai ales cnd acesta are carecter normativ, se efectueaza o serie de operatiuni cum sunt: evidente si date statistice, referate, rapoarte, informari, dari de seama, avize, autorizatii. Culegerea si prelucrarea informatiilor reprezinta practic, activitatea care are cea mai mare pondere n desfasurarea etapei de pregatire a actului administrativ, ntruct informatiile culese stau la baza elaborarii solutiilor cuprinse n act. a elaborarea proiectului de act administrativ trebuie avute nsa n vedere si respectarea unor conditii de te!nica "uridica, referitoare la redactarea proiectului si la forma sa exterioara. Textul trebuie sa fie clar, precis si corect redactat , pentru a nu produce confuzii si interpretari diferite n aplicarea sa concreta. #tilul folosit n redactare sa fie imperativ, iar continutul bine sistematizat, structurat n parti, capitole, sectiuni, paragrafe, articole, alineate. ntelesul unor notiuni si termenii utilizati sa fie precizat, daca este cazul, n c!iar continutul actului, evitndu-se notiunile cu mai multe ntelesuri. $ctele administrative trebuie sa aiba un antet, care cuprinde denumirea autoritatii care l adopta %emite&, un titlu scurt, un preambul, n care, de obicei, se arata pe scurt scopul actului administrativ si temeiul "uridic pe baza caruia este emis. 'rmeaza cuprinsul actului, iar la sfrsit numarul de ordine, data emiterii, localitatea. n locul unde este indicata functia celui ce emite actul se va aplica semnatura sa, precum si stampila autoritatii emitente. (upa elaborarea proiectului de act administrativ, cu respectarea cerintelor de te!nica "uridica, acesta este transmis spre avizare autoritatilor abilitate n acest sens, carora, de regula, le revin si unele sarcini n asigurarea aplicarii actului administrativ. Avizele sunt opinii ale unei autoritati a administratiei publice, solicitate de o alta autoritate a administratiei publice n legatura cu o anumita problema asupra careia autoritatea care l solicita urmeaza sa se pronunte prin emiterea unui act administrativ. $vizele reprezinta opinii pe care un organ administrativ le solicita ntr-o anumita problema pentru a putea decide n deplina cunostinta de cauza. $vizele sunt forme necesare n procedura de elaborare a actelor administrative si sunt solicitate n cazul unor probleme pentru a caror rezolvare "usta este utila si cunoasterea opiniilor de specialitate , denumite n literatura si ) recomandari ) . $vizul nu se confunda cu ) preavizul ) care reprezinta anuntarea prealabila a masurii desfacerii unilaterale a contractului de munca la un anumit termen interior intrarii ei n vigoare, perioada n care raportul "uridic de munca se mentine . (upa subiectele de la care sunt solicitate, avizele pot fi : avize interne, provenind c!iar e la organul emitent al actului "uridic sau de la o structura interna a acestuia si avize externe cnd emana de la un alt organ dect cel care urmeaza sa emita actul "uridic. (upa treapta ierar!ica pe care se situeaza organul ce le emite, avizele pot proveni de la organe inferioare , egale sau superioare ca pozitie ierar!ica fata de organul care le-a solicitat. (upa modul de conformare al organului solicitat fata de opinia exprimata, avizele se mpart n : - Avize facultative , atunci cnd organul care emite actul administrativ are dreptul %facultatea& de a !otar sa ceara parerea altui organ si daca a cerut-o, are facultatea sa tina sau nu cont de aceasta parere.$doptarea sau emiterea actului fara acest aviz nu are nici o consecinta n planul validitatii lui* - Avize consultative, atunci cnd organul care emite sau adopta actul administrativ are obligatia sa le solicite altui organ, dar nu este obligat sa se conformeze acestora. +esolicitarea si neobtinerea acestui aviz duce la nulitatea actului administrativ, ntruct nu se respecta o cerinta prevazuta de lege. - Avize conforme, atunci cnd organul care emite actul administrativ are att obligatia de a le solicita, ct si de a se conforma acestor avize. n aceasta situatie , actul administrativ emis nu poate fi contrar continutului avizului, n sc!imb, organul competent sa emita actul, daca nu este de acord cu continutul avizului, poate sa renunte la dreptul de a mai emite actul administrativ respectiv. Trasaturile comune ale acestor forme procedurale sunt urmatoarele : - reprezinta forme prealabile actelor "uridice * - se emit numai la solicitarea unor organe * - se pot emite de catre organe decizionale ori consultative, de catre functionari de decizie sau functionari lipsiti de acest drept * - ca urmare a emiterii avizului organul nu este obligat sa emita actul "uridic pentru care a solicitat avizul * - retragerea ulterioara a avizului nu influenteaza valabilitatea actului administrativ emis % n afara de cazul n care organul emitent al actului "uridic nu mai respecta conditiile initial prevazute n avizul conform & * - efectele "uridice se produc ca urmare a emiterii actului "uridic si nu ca urmare a emiterii avizului . $vizele se emit de regula, n forma scrisa. n unele opinii avizele consultative si cele conforme se reunesc n categoria avizelor obligatorii datorita trasaturilor comune, respectiv obligativitatea solicitarii lor. n reglementarile "uridice este prezent avizul unic , care are ca scop asigurarea operativitatii si a simplificarii activitatii de pregatire a actelor normative, n cadrul caruia toate autoritatile de stat interesate, precum si Consiliul egislativ, si vor exprima, ntr-un singur document, punctul de vedere comun, iar n caz de divergente se va arata opinia separata. $vizul unic se defineste ca reprezentnd punctul de vedere comun al organelor care avizeaza proiectul de act normativ, format ca urmare a conlucrarii pe baza programului legislativ si a planurilor de masuri, nca din faza de documentare prealabila si de conceptie, continuata n toate celelalte etape astfel nct proiectul sa fie, n momentul avizarii rezultatul unei activitati coordonate a organelor care-l avizeaza si a celor care au sarcina de a-l elabora. ,rganele de avizare vor examina proiectele de acte normative, n principal, prin prisma specialitatii pe care o desfasoara, exprimndu-si acordul prin aviz unic. $vizele pot fi solicitate de la un organ subordonat sau de la un organ ierar!ic superior, deoarece punctul de vedere al acestui organ nu poate fi )facultativ) pentru organul din subordine, care este obligat )sa se conformeze) acestui punct de vedere. (e aceea un asemenea punct de vedere al organului ierar!ic superior mbraca forma unei autorizari pentru organul subordonat. $vizele, indiferent de categorie, nu produc prin ele nsele efecte "uridice, desi fara avizul conform, actul administrativ nu este valabil. n alte cazuri, pentru adoptarea sau emiterea actului administrativ legea prevede acordul %prealabil, concomitent sau posterior& al altui organ. $cest acord este o manifestare de vointa a organului stabilit de lege prin care acesta si da consimtamntul la adoptarea sau emiterea actului , organul emitent neputnd actiona fara acest consimtamnt. (eosebirea dintre )acordul prealabil) si avizele facultative si consultative consta n aceea ca n cazul avizelor, organul emitent poate stabili masuri contrare continutului din aviz, n timp ce n cazul )acordului prealabil) astfel de masuri nu pot fi stabilite. )$cordul prealabil) se aseamana n continut si efecte cu )avizul conform), dar nu se confunda cu acesta ntruct acest aviz, desi precede emiterea actului, nu produce el nsusi efecte. $cordul prealabil produce el nsusi efecte "uridice cu conditia ca, prin continutul sau, sa concorde cu manifestarea de vointa a organului care emite actul administrativ. (e regula, organul al carui acord prealabil se cere este un organ ierar!ic superior celui care adopta sau emite actul, ori este un organ care se situeaza cel putin pe o treapta similara organului care urmeaza sa adopte sau sa emita actul. n alte cazuri, legea conditioneaza emiterea actului administrativ de )aprobarea) sau )confirmarea), ori )autorizarea) din partea altui organ. $ceste aprobari, confirmari sau autorizari nu creeaza prin ele nsele raporturi "uridice. -aporturile iau nastere numai prin actul administrativ de baza si numai dupa ndeplinirea acestei cerinte, care am putea spune ca este o cerinta de legalitate a acestui act, ntruct n lipsa acesteia actul administrativ adoptat sau emis nu va produce efecte "uridice.
Activitati concomitente emiterii actului administrativ
(upa ce, n prima faza s-au strns datele si informatiile necesare fundamentarii actului administrativ, s-a elaborat proiectul acestuia si s-au obtinut avizele necesare , se trece ntr-o noua faza - cea a adoptarii %emiterii& propriu-zise a actului. si n aceasta faza se realizeaza o serie de activitati, unele din ele strict reglementate de lege, care au ca finalitate adoptarea ori emiterea actului administrativ. .tapa adoptarii sau emiterii actelor administrative de catre organele colegiale, respectiv unipersonale, reprezinta momentul n care vointa se manifesta n scopul producerii efectelor "uridice. .a se realizeaza n diverse modalitati, astfel, n cazul organelor unipersonale momentul emiterii este marcat de semnarea nscrisului constatator al actului "uridic, iar n cazul organelor colegiale, adoptarea are loc n cadrul sedintei prin mecanismul votului. .tapa adoptarii se poate diviza n cazul organelor colegiale, n cel putin trei faze: dezbaterea, deliberarea si votarea. .tapa adoptarii este guvernata de importante formalitati procedurale concomitente adoptarii deciziei si ulterioare adoptarii acesteia, necesare asigurarii valabilitatii ei sau punerii n executare.
Dezbaterea (ezbaterea este activitate de evaluare a propunerilor cuprinse ntr-un proiect de act n baza unei confruntari de idei n cadrul careia se evidentiaza avanta"ele si dezavanta"ele solutiilor preconizate. /orma organizatorica a dezbaterii n cadrul organelor colegiale este sedinta care reprezinta o reuniune de doua sau mai multe persoane ce alcatuiesc mpreuna un organ si a caror reunire are un anumit scop. sedintele se clasifica n mai multe categorii, n rndul carora un loc important l ocupa sedintele decizionale, reuniuni n cadrul carora se adopta !otarri. Pentru desfasurarea lor corespunzatoare trebuie ndeplinite o serie de masuri cu caracter organizatoric, care intervin n etapa de pregatire a sedintei %stabilirea ordinii de zi, a participarii, a datei ,locului si duratei de desfasurare preconizate&, n etapa de desfasurare %reguli privind desc!iderea sedintei, organele de lucru, modul de dezbatere si votare& si n etapa de finalizare %care cuprinde masuri de redactare a !otarrilor, nregistrarea si comunicarea acestora&. (ezbaterea propriu-zisa este precedata de prezentarea n cadrul sedintei a unor materiale documentare, cum ar fi referatele serviciilor de specialitate, expunere de motive, proiectul de act "uridic, avizele. -eferatele, cele mai obisnuite materiale, cuprind o prezentare rezumativa a documentatiei, a datelor esentiale si a masurilor ce se impun a fi luate. (e regula, referatul si proiectul de act se expun de catre membrii organului colegial sau de serviciile de specialitate ale aparatului propriu. Pe marginea materialelor au loc discutii n cadrul carora se pot face propuneri %amendamente& la proiectul dezbatut. n timpul dezbaterii prin confruntarea de idei se cristalizeaza pozitia fiecarui participant, ceea ce i va influenta modul de deliberare si !otarrea finala. $doptarea actelor administrative de catre autoritatile deliberative, colegiale, se face, n urma analizei n cadrul sedintei de lucru, la care trebuie sa participe, de regula, ma"oritatea membrilor acestor autoritati. n cadrul sedintei se prezinta +ota de fundamentare si proiectul actului ntocmit, care se supun dezbaterii. Participantii la dezbateri pot fi de acord cu proiectul, pot propune modificarea lui, ori pot arata ca nu este nevoie de o reglementare n problema respectiva. Deliberarea (eliberarea ca proces finalizat prin adoptarea unei !otarri, apartine mai mult domeniului proceselor psi!ice interne, att n cazul !otarrilor organelor unipersonale ct si n cazul organelor colegiale 01 . n mod practic nu exista un cadru organizatoric distinct, c!iar si n cadrul organelor colegiale, care sa delimiteze deliberarea de dezbatere, ntruct procesul de formare a convingerilor proprii are loc pe parcursul ntregii dezbateri. n cazul organelor colegiale fiecare participant la dezbatere opteaza, din considerente specifice asupra unui proiect sau variante si asupra unor amendamente. Procedura de deliberare a fiecarui participant difera n ceea ce priveste structura demonstratiei sale, alegerea si ordonarea argumentelor, modul si momentul de prezentare. $legerea unei variante din mai multe, are loc n baza unei aprecieri comparative a variantelor propuse sub aspectul diferitilor factori, indicatori de eficienta, prin aprecierea unor efecte posibile ca aparitie, dar cu respectarea cadrului legal care delimiteaza posibilitatile de optiune. n marea ma"oritate a cazurilor exista mai multe alternative care se ofera alegerii, pentru aceeasi problema, dar ele sunt limitate ca numar. $stfel, nu se iau n considerare alternative imposibil de realizat, sau cele cu caracter antisocial sau ilegal. (intre alternative se aleg numai cele posibile ca realizare, prin mi"loacele de care dipune organul, iar dintre acestea se aleg numai cele admisibile, care includ la rndul lor o serie de alternative preferabile la nivelul fiecarui individ. /iecare participant va alege o anumita alternativa n concordanta cu !otarrea pe care si-a format-o n baza analizei comparative a mai multor variante, atunci cnd acestea exista. ntregul grup de rezultate individuale, format n baza optiunii proprii a fiecarui membru al organului colegial, se transforma ntr-un rezultat final colectiv, n baza a doi factori si anume suma rezultatelor individuale si influenta determinata a normelor legale ,inclusiv a celor de procedura n baza carora se adopta optiunea generala sau actul final. Votarea 2otarea reprezinta operatiunea prin care se manifesta cu efecte "uridice vointa organului colegial prin adoptarea actului "uridic. 2ointa pe care o cuprinde decizia se manifesta n realizarea puterii de stat si se afla numai la nivelul persoanelor care au drept de vot deliberativ si nu un drept de vot consultativ sau care sunt lipsite de acest drept. $stfel, secretarul consiliului local participa de drept la sedintele consiliului, fara drept de vot. 3anifestarea vointei implica raspunderea autorilor pentru decizia luata. 2ointa trebuie sa se bazeze pe ntelegere, pe cunoasterea faptelor reale si sa corespunda rezultatelor deliberarii. .lementele care pot ani!ila fuziunea fireasca dintre ntelegere si vointa sunt: - ignorarea rezultatelor deliberarii, ca urmare a existentei unor interese straine, prin ncalcarea normelor de drept, astfel nct vointa nu reflecta convingerea subiectului* - insuficienta deliberare si cunoastere a problemei, astfel nct opinia formata poate sa fie superficiala sau contradictorie ceea ce mpiedica formarea unei optiuni temeinic fundamentate si a unei opinii unitare. (upa deliberari, proiectul actului se supune la vot, asa cum a fost prezentat sau cu modificarile propuse. #upunerea la vot a proiectelor trebuie sa se faca n ordinea efectuarii propunerilor, n afara de cazul n care prin nsasi regulamente se prevede o alta ordine sau aceasta este fixata la nceputul dezbaterii, de catre organul de conducere a dezbaterilor. n privinta votarii, de regula se supun la vot propunerile care se exclud n mod reciproc si care se refera la aceeasi materie, deoarece prin adoptarea uneia n mod ferm se exclude cealalta propunere, ct si posibilitatea repetarii inutile a votului. ,peratiunea votarii poate fi prin vot secret sau prin vot nesecret. Proiectul supus votarii daca ntruneste numarul legal de voturi este aprobat. 'nele acte normative cuprind dispozitii care stabilesc att 4uorumul necesar pentru ca deliberarile organului colegial sa fie valabile, ct si ma"oritatea ce trebuie ntrunita pentru adoptarea actului. Quorumul 5uorumul reprezinta numarul de membrii care trebuie sa fie prezenti pentru adoptarea actului, raportat la totalul membrilor autoritatii care l adopta. a organele unipersonale, deci atunci cnd emiterea actului administrativ este n competenta unei singure persoane, problema 4uorumului si a ma"oritatii necesare nu se pune. $ceasta problema se pune numai la organele colegiale. (e regula, pentru ca actul sa fie adoptat n mod legal, se cere prezenta ma"oritatii membrilor* n alte cazuri se prevede prezenta a 678din numarul membrilor . n ce priveste ma"oritatea necesara a se ntruni pentru adoptarea actului administrativ, n unele cazuri se prevede ma"oritatea absoluta %din numarul celor prezenti, iar n alte situatii din numarul total al membrilor organului& sau ma"oritatea calificata %doua treimi din numarul celor prezenti sau, n alte cazuri, din numarul total al membrilor organului colegial&. n ce priveste motivarea actului administrativ, acesta nu este, n general, obligatorie, n sensul de a fi ncorporata n nsusi actul administrativ, dect la actele administrative "urisdictionale. /aptul ca legea nu prevede expres obligatia de motivare a actului administrativ de autoritate nu nseamna ca acesta nu trebuie motivat. (e aceea, de regula actele administrative de autoritate, individuale si mai ales cele normative sunt adoptate pe baza unei )+ote de fundamentare), care sintetizeaza ntreaga activitate care precede adoptarea %emiterea& actului administrativ respectiv, temeiurile de fapt si de drept care impun necesitatea adoptarii sau emiterii lui. Procedura emiterii actului de catre o singura persoana este mai simpla dect cea folosita de organele colegiale, ntruct nu presupune nici existenta unui 4uorum si nici o anume )ma"oritate).