Sunteți pe pagina 1din 30

Actul administrativ definiie, trsturi, condiii de valabilitate

Regimul juridic presupune ansamblul regulilor de fond i de form care


dau particularitate unor acte juridice n circuitul juridic.
n cazul actelor administrative avem n vedere condiiile de
valabilitate/validitate ale acestora, elementul central reprezentndul legalitatea care este analizat n mod diferit de doctrin n raport
cu oportunitatea. Astfel, pot fi identificate dou curente:
Curentul de gndire susinut de coala de la Cluj - conform
cruia legalitatea este calificat ca o condiie de valabilitate a
actelor administrative, alturi de oportunitate
Curentul de gndire susinut de coala de la Bucureti
conform cruia oportunitatea este ea nsi o condiie de
legalitate
A.Iorgovan definete legalitatea (doar a actelor administrative,
s.n.) ca fiind obligativitatea conformrii actelor administrative
cu dispoziiile constituionale, cu legile adoptate de Parlament
i cu toate actele normative ce au o for juridic superioar.
Pe de alt parte, oportunitatea, precizeaz doctrina occidental,
se regsete chiar n puterea discreionar de care dispune
administraia i const n acea marj de libertate, de apreciere
lsat la latitudinea funcionarului public de a alege ntre mai
multe ci posibil de urmat pentru a ajunge la scopul stabilit de
legiuitor.
Aadar, dac n ceea ce privete legalitatea actelor administrative,
aprecierea acesteia se face prin raportarea actului n cauz la actul
juridic avnd o for juridic superioar, inclusiv legea, n ceea ce
privete aprecierea caracterului oportun, un asemenea criteriu
lipsete cu desvrire.
Doctrina postbelic a considerat c noiunea de oportunitate este o
caracteristic a actului juridic care definete o trstur specific a
acestuia numit i actualitate, aceasta din urm exprimnd deplina
concordan , n cadrul i n limitele legii, a actului cu sarcinile care
revin organelor administrative.
innd cont de actuala Constituie, de legislaia n materie n
vigoare, ct i de doctrina occidental i romneasc, precum i de
practica instanelor, putem aprecia c, indiferent cum privim
oportunitatea in raport cu legalitatea, judectorul n contencios
administrativ are dreptul s verifice dac administraia public nu a
acionat abuziv, contrar interesului public, aa cum rezult acesta
din legea pe care se ntemeiaz actul administrativ atacat. Prin
urmare, dintr-o asemenea perspectiv, condiia oportunitii va
aprea ca un subsistem al condiiilor de legalitate, n sensul larg al
termenului, iar excesul de oportunitate va fi stabilit de judector
1

tocmai prin raportare la scopul legii .


Menionnd distincia dintre cele dou puncte de vedere, cel
fundamentat la Cluj, potrivit cruia strict necesar este respectarea
condiiilor de legalitate, i cel fundamentat la Bucureti, potrivit
cruia, strict necesar este i respectarea condiiei oportunitii,
neleas ca o consecin a aprecierii organului administraiei
publice, V. Priscaru este de prere c aceast condiie a
oportunitii apare, de regul, n legtur cu actele administrative
normative, nu i cu actele administrative individuale. Se susine
astfel c, n privina emiterii actelor administrative individuale, aprecierea autoritii emitente este inut de ndeplinirea condiiilor
cerute de lege, de ctre solicitant ori de ctre cel cruia i este
destinat actul, i nu de ali factori.
n ceea ce privete condiiile de legalitate ale actelor
administrative, acestea sunt extrem de numeroase i variate, fiind
de multe ori prevzute expres pentru actul administrativ n cauz
sau pentru categoria din care acesta face parte.
Se va putea, astfel, distinge ntre condiii generale de legalitate i
condiii specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate.
n sfera condiiilor generale de legalitate pot fi reinute:
a) actul administrativ s fie emis n conformitate cu dispoziiile
constituionale, cu legile adoptate de Parlament, cu toate actele
normative cu for juridic superioar
b) actul administrativ s fie emis de autoritatea competent i n
limitele competenei sale;
c) actul administrativ s fie emis n forma i cu procedura
prevzute de lege.
Din aceast enumerare, se poate lesne constata c, n timp ce
prima condiie reprezint o condiie de fond, ultimele dou sunt
condiii formale ale actelor administrative.
Un autor din doctrina postbelic, Tudor Drganu, a sesizat c
aceste condiii nu reprezint n totalitate dect elemente ale unei
singure condiii, care se exprim n obligaia ca aceste acte s fie
emise cu respectarea dispoziiilor legale in vigoare.
n sfera condiiilor specifice de legalitate, pe considerente de
oportunitate, vom nelege interesul public ocrotit de lege,
fr a pune semnul egalitii ntre scopul legii i spiritul
acesteia. Scopul legii reprezint "limita legal" a dreptului de
apreciere (a oportunitii), limit la care se raporteaz
judectorul n contencios administrativ pentru a stabili
caracterul ilegal al unui act administrativ, adic excesul de
putere.
Astfel, doctrina francez consider c scopul legii - interesul
public este un element ce ine de legalitate, iar mijloacele pentru
atingerea acestui scop sunt aspecte ce in de oportunitate.
Limitele dreptului de apreciere de care beneficiaz autoritile

administraiei publice cu ocazia elaborrii actelor administrative sunt


determinate chiar de lege i de celelalte acte normative pe care
trebuie s le aplice. Prin urmare, un act ilegal, dar oportun, nu este
valabil. Este posibil totodat ca un act juridic superior s fie legal i
oportun dar, un act inferior, dei emis pe baza celui superior, s fie
inoportun.
n esen,sub forma chiar a unei definiii, oportunitatea vizeaz:
momentul n care se adopt actul administrativ, locul i
condiiile concrete n care urmeaz s se aplice un act
administrativ, conformitatea cu scopul legii, mijloacele,
durata, calitatea vieii i interesul public.
Vom analiza, pe rnd condiiile generale de legalitate ale
actelor administrative.
a) n ceea ce privete prima condiie general de legalitate,
conformitatea actului administrativ cu Constituia, legile i celelalte
acte nonnative cu for juridic superioar, vom putea observa, n
primul rnd c este vorba de un principiu tradiional, unanim
recunoscut, aplicabil administraiei publice.
Astfel, nu trebuie uitat importana acordat principiului legalitii i,
n primul rnd, a supremaiei Constituiei, principiu plasat, cu ocazia
revizuirii din octombrie 2003, la finalul art. 1 din Constituia, revizuit
i republicat. Avantajul consacrrii n chiar primul articol al
Constituiei, const n faptul c, pe lng o obligaie fundamental a
cetenilor, principiul supremaiei Constituiei se ntemeiaz pe
poziia sa supraordonat n vrful piramidei sistemului juridic,
genernd supralegalitatea constituional, aplicabil ntregului
sistem, astfel nct legea nsi exprim voina general numai cu
respectarea normei constituionale. Este vorba despre obligaia care
trebuie s se regseasc nu doar n comportamentul persoanelor
fizice, ci i n activitatea oricror subiecte de drept public sau privat,
de unde necesitatea unui comportament constituional din partea
autolitilor publice, a oricrui subiect de drept public sau privat.
n principal, se pune problema conformitii actului administrativ cu
ipoteza, dispoziia i sanciunea normei juridice cuprinse n lege sau
celelalte acte normative n vigoare i pe care urmeaz s le aplice.
n plus n stabilirea conformitii coninutului actelor administrative cu
legea i alte acte normative trebuie avut n vedere i fora juridic diferit
de care se bucur categoriile de acte normative, aceasta fiind
determinat, n principiu, de locul pe care autoritatea emitent l ocup
in sistemul organelor administraiei publice.
n sfrit, n analiza acestei importante condiii de legalitate, nu trebuie
uitat o precizare care se regsete de altfel i n doctrina postbelic, i
anume aceea ca actul administrativ s fie emis nu numai cu
respectarea textului legal, ci i a scopului urmrit de legiuitor, un act
care nu realizeaz acest scop neputnd fi considerat legal.
b) Condiia emiterii actului adrninistrativ de autoritatea competent i n

limitele competenei sale este indisolubil legat de problema


competenei autoritilor administraiei publice, privit ca ansamblul
atribuiilor stabilite de Constituie sau de lege ce confer drepturi i
obligaii pentru a desfura, n nume propriu i n realizarea puterii
publice, o anumit activitate de ctre autoritatea respectiv. Depirea
limitelor competenei, n emiterea unui act administrativ are drept
consecin excesul de putere, neles ca depirea limitelor dreptului de
apreciere aparinnd autoritilor administraiei publice, autoritilor
publice n general, n realizarea scopului propus de legiuitor.
c) Pentru dreptul administrativ, probleme deosebite ridic ns condiia
referitoare la i procedura emiterii actului administrativ, de care ne vom
ocupa mai n detaliu ulterior.
c.1. Astfel, actului administrativ i se aplic o form specific,
nelegndu-se att aspectul exterior, ct i aspectele interioare ale
mecanismului adoptrii sale.
Astfel, actele administrative nu sunt, n principiu, consensuale,
datorit caracterului lor de acte autentice, acte emise n numele
i cu autoritatea statului n realizarea puterii publice.
n doctrina postbelic, condiia formei scrise pentru actele
administrative a fost privit ca o dimensiune a legalitii.
Actele administrative normative sunt elaborate ntotdeauna n form
scris, Constituia i reglementrile legale n vigoare prevznd
obligativitatea publicrii lor.
Actele administrative individuale sunt elaborate, de regul, n form
scris, cu unele excepii, cnd ele pot mbrca i forma oral n
condiiile prevzute de lege. Spre exemplu, avertismentul, cea mai
uoar sanciune contravenional, se aplic i oral, potrivit art. 7 din
Ordonana Guvernului nr. 2/2001
privind regimul juridic al
contraveniilor, avertismentul constnd n atenionarea verbal sau
scris a contravenientului asupra pericolului social al faptei
svrite, nsoit de recomandarea de a respecta dispoziiile
legale.
Ori de cte ori legea prevede necesitatea formei scrise, aceasta va
trebui socotit o condiie de valabilitate a actului administrativ
individual, independent de existena unei dispoziii care s
sancioneze cu nulitatea lipsa formei scrise. n plus i pe deplin
ntemeiat, se poate afirma c actele organelor colegiale ale
administraiei publice vor trebui ntotdeauna s mbrace forma
scris, chiar i atunci cnd aceste acte au caracter individual,
deoarece numai aa se poate distinge hotrrea adoptat de
opiniile diverse exprimate n edin.
Marea majoritate a doctrinei consider c, actele administrative,
fr distincie, indiferent c sunt acte normative sau individuale ar
trebui s fie emise n mod obligatoriu n form scris, propunere
care se regsete de altfel i n proiectul Codului de procedur
administrativ, forma scris fiind prevzut ca o regul a elaborrii

actului administrativ
De altfel, chiar i n perioada postbelic, a fost subliniat utilitatea
formei scrise, fiind aduse ca argumente urmtoarele:
- cunoaterea exact a coninutului actului
- posibilitatea de a fi executat de ctre toi cei care cad sub
incidena efectelor sale
- posibilitatea de a se dovedi n caz de litigiu existena i
efectele pe care trebuie s le produc, servind astfel ca
dovad
- posibilitatea de a i se putea stabili legalitatea lui i de a fi
sancionai cei care nu l-au respectat sau executat
- posibilitatea de a se putea realiza rolul su educativ.
Aceast ultim idee a rolului educativ al actului trebuie ntrit cu
ideea motivrii actului i a transparenei administraiei publice,
elemente ale dreptului la informaie prevzut de art. 31 din
Constituie.
De altfel, o parte tot mai consistent a legislaiei occidentale a
consacrat un principiu n larg msur evocat de doctrin i
jurispruden, legat de condiiile de form exterioar, i anume
principiul motivrii actelor administrative.
Referitor la forma actelor administrative, n doctrina postbelic au
fost identificate dou categorii care au fost preluate ca atare i de
doctrina actual:
o o prim categoria o constituie condiiile de form
exterioar mai importante, a cror nerespectare poate
atrage nulitatea sau doar anulabilitatea actului administrativ (modaliti de ncetare a produceri de efecte
juridice a actelor administrative), precum: autoritatea
de la care eman; antetul autoritii; data emiterii; data
la care ar urma s intre n vigoare, dac este o dat
ulterioar publicrii (pentru actele normative) sau
comunicrii (pentru actele individuale); sigiliul
(tampila)
instituiei
emitente;
semntura
conductorului instituiei emitente, precum i numrul
sub care a fost adoptat sau emis etc.
o a doua categorie de cerine o constituie cele de ordin
tehnic de redactare, de o importan mai redus,
nerespectarea lor neducnd automat la sanciunea
nulitii, cum ar fi cerinele ca actul s fie redactat n
termeni simpli, precii i clari, s ntrebuineze
termenii tehnici strict necesari etc.
Constituirea acestor categorii de condiii nu este valabil absolut
pentru toate actele administrative, unele din aceste condiii fcnd
parte dintr-o grup sau alta, n funcie de actul administrativ n
cauz.
Fiind vorba de cerine exprimate de regul prin norme de

recomandare, datele problemei se schimb n cazul n care legea,


i, n primul rnd, legea fundamental impune un anumit limbaj, o
anumit terminologie. Spre exemplu - un act elaborat de o
autoritate a administraiei publice n alt limb dect limba romn
este inexistent, el nclcnd dispoziiile art. 13 din Constituie
referitoare la limba oficial a statului.
c.2. n ce privete procedura de elaborare a actelor administrative,
aceasta cunoate mai multe forme, de la cele mai simple, la cele
mai complicate. Uneori, ea se reduce la un minim de condiii,
alteori ea const ntr-un complex de formaliti.
Aceast procedur are n vedere, afirma prof. T. Drganu,
activitile care "premerg i pregtesc elaborarea actului care va
produce efecte juridice, fr a produce ele nsele efecte juridice i
care sunt realizate fie chiar de ctre autoritatea emitent, fie de
ctre un alt organ al administraiei publice.
Unii autori sunt de prere c anumite forme procedurale produc
prin ele nsele efecte juridice, n timp ce ali autori dau un rspuns
negativ la aceast ntrebare.
Astfel, n raport de momentul emiterii actului administrativ,
condiiile procedurale se pot delimita n trei categorii:
anterioare, concomitente i ulterioare emiterii actului:
o Operaiunile
procedurale
anterioare
emiterii
actului
administrativ sunt activiti care nu produc ele nsele efecte
juridice, dar care premerg elaborarea actului productor de
efecte juridice.
Dintre aceste operaiuni procedurale putem aminti: expertize,
referate, studii, date statistice, sesizri, propuneri, anchete,
procese-verbale, dri de seam, dezbateri publice, rapoarte etc.,
ns, probleme teoretice i practice ridic avizele i acordul
prealabil.
Avizele reprezint opiniile pe care o autoritate a administraiei publice
le solicit altei autoriti a administraiei publice ntr-o problem sau mai
multe pentru a se informa i a decide n cunotin de cauz.
Avizul poate fi:
- facultativ, atunci cnd organul care urmrete s emit un act
este liber s-l cear, iar n cazul n care l-a cerut i se conformeaz
sau nu, dup cum consider de cuviin
- consultativ atunci cnd organul emitent este obligat s cear
avizul, dar nu este obligat s-l respecte
- conform atunci cnd trebuie obligatoriu cerut de ctre organul
emitent, iar coninutul su trebuie obligatoriu respectat.
n cazul avizului conform, s-a mai precizat n doctrin, actul
administrativ care urmeaz a fi emis nu ar putea avea un coninut
contrar opiniilor cuprinse n acesta; iar totui, dac autoritatea
administrativ ce a solicitat avizul nu este de acord cu coninutul
acestuia, are posibilitatea de a nu mai emite actul respectiv.

Avizele pot proveni de la o structur intern a autoritii emitente a


actului administrativ (avize interne) sau de la o alt autoritate dect
cea care urmeaz s emit actul juridic (avize externe).
Ca esen, avizele reprezint tot manifestri uniltaterale de voin
care condiioneaz sau, dup caz, fundamenteaz manifestarea de
voin a organului emitent. Avizele nu produc ns efecte juridice prin
ele nsele, dei, fr ele, atunci cnd sunt conforme, actele
administrative nu pot fi valabile.
Dei concretizeaz o voin a unei autoriti a administraiei
publice, ele nu sunt acte administrative de sine stttoare, ci
doar operaiuni administrative foarte importante.
Acordul exprim consimmntul altui organ administrativ dat pentru
emiterea unui act de un alt organ poate fi: prealabil, concomitent sau
posterior emiterii unui act administrativ.
Acordul poate fi cerut fie organului ierarhic superior, fie unui organ
situat pe o poziie cel puin egal cu cea a emitentului. Acordul nu
oblig organul care emite actul administrativ s-I pun n executare,
nu acoper viciile actului administrativ la care se refer, iar n cazul
aciunii n anulare, n litigiu va trebui s figureze ca prt att
organul emitent, ct i cel care i-a dat acordul.
o Dintre operaiunile procedurale concomitente emiterii actului, cel
mai des ntlnite n practic i analizate n doctrin sunt:
cvorumul, majoritatea cerut de lege pentru adoptarea actului i
motivarea.
Primele dou operaiuni procedurale concomitente au n vedere
doar organele colegiale din administraia public, cum sunt: Guvernul,
consiliile locale i consiliile judeene, i nu organele unipersonale ca
de exemplu, primarul, prefectul etc.
Cvorumul presupune numrul de membri, raportat la totalul membrilor
unui organ colegial, care trebuie s fie prezeni pentru ca deliberrile
acestuia s fie valabile.
Majoritatea cerut de lege pentru adoptarea actului se refer la
numrul de voturi necesar pentru ca hotrrea s fie valabil i
obligatorie.
Att cvorumul cerut pentru ca o edin s se desfoare legal, ct i
majoritatea c erut de lege pentru ca un act s fie legal adoptat se
exprim printr-o majoritate ce poate fi :relativ, absolut i calificat.
Majoritatea relativ reprezint majoritatea celor prezeni, majoritatea
absolut reprezint majoritatea membrilor unui organ colegial, iar
majoritatea calificat reprezint o majoritate mai mare dect cea
absolut, de regul, dou treimi sau un alt procent din totalul membrilor
unui organ colegial.
Cvorumul nu trebuie confundat cu majoritatea necesar pentru
adoptarea unui act juridic, pentru c primul vizeaz numrul de
membri necesar pentru ca o autoritate public cu caracter colegial s
lucreze valabil, n timp ce cel de-al doilea privete numrul de membri

necesar pentru ca un act administrativ s fie adoptat n mod valabil.


La aceste dou condiii procedurale concomitente, caracteristice doar
organelor colegiale, unii autori adaug i condiia semnrii i, respectiv,
a contrasemnrii (doar n cazul celor normative) actelor administrative
emise att de organele de conducere unipersonal, ct i de organele
de conducere colegial. Astfel, n cazul decretelor Preedintelui
Romniei putem sublinia necesitatea semnrii acestora de ctre
Preedinte i a contrasemnrii, doar n cazul exercitrii anumitor
categorii de atribuii, de ctre primul-ministru, potrivit art. 100 alin. (1)
din Constituia republicat. De asemenea, potrivit art. 108 alin. (4) din
Constituia republicat, hotrrile i ordonanele adoptate de Guvern se
semneaz de primul-ministru i se contrasemneaz de minitrii care au
obligaia punerii lor n executare.
Deseori, legea este cea care prevede necesitatea semnrii iar, n unele
cazuri, a contrasemnrii actelor administrative emise. Spre exemplu,
potrivit unei dispoziii din Legea nr. 215/2001 privind administraia
public local, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare,
hotrrile consiliului local se semneaz de consilierul care conduce
sedinta de consiliu, consilierul ales ca preedinte al consiliului la acel
moment, i se contrasemneaz, pentru legalitate, de ctre secretarul
comunei sau oraului.
Dup semnare, actul administrativ trebuie s fie tampilat, s
primeasc un numr de ordine i s fie menionat ziua, luna i anul,
adic s fie datat.
Motivarea actelor administrative, mai concret extinderea acestei
obligaii dincolo de sfera actelor administrativ-jurisdicionale, este
apreciat n doctrina actual ca o operaiune benefic, constituind o
garanie suplimentar de legalitate i de ocrotire efectiv a drepturilor i
libertilor ceteneti.
n plus, introducerea caracterului obligatoriu al motivrii actelor
administrative poate diminua riscul ca, administraia s ia decizii
arbitrare, abuzive, deveninid, astflel un factor de progres pentru
administraie.
Utilitatea motivrii deciziilor prezint un triplu interes, i anume:
aducerea la cunotin a rnotivelor ceea ce nseamn a explica decizia
i deci a evita conflictele posibile dintre administraie i administraii pe
care i servete; obligaia motivrii determin administraia s nu ia
decizii pentru raiuni care nu pot fi aduse la cunotina opiniei
publice, astfel nct administraia s se cluzeasc, n activitatea
sa, de norme morale; motivarea permite un control eficient al
superiorului ierarhic asupra coninutului deciziei, precum i un
control jurisdicional riguros al instanelor de contencios
administrativ.
Dac anterior adoptrii Constituiei din 1991, motivarea era privit
doar ca principiu al actelor administrativ-jurisdicionale, de lege
ferenda propunndu-se extinderea acestui principiu la toate actele

administrative, n prezent, se apreciaz, ntr-o viziune cu adevrat


reformatoare n aceast chestiune aparinnd prof. A. Iorgovan, c
ideea motivrii oricrui act administrativ rezult implicit din
dispoziiile Constituiei, cel puin din dreptul la informaie consacrat
n art. 31, reprezentnd, astfel, o obligaie corelativ a autoritilor
administraiei publice.
Mai mult dect att, dup cum n doctrina recent se subliniaz, n
ultimul timp, o serie de acte normative au nceput s prevad
obligativitatea motivrii pentru anumite acte administrative
individuale. Spre exemplu, Ordonana Guvernului nr.27/2002
privind reglementarea activitii de soluionare a petiiilor prevede
expres obligaia de a indica n rspunsul trimis petiionarului temeiul
legal al soluiei adoptate, iar Legea nr. 544/2001 privind liberul
acces la informaiile de interes public prevede c refuzul
comunicrii informaiilor solicitate se motiveaz i se comunic
petiionarului.
o condiiile procedurale ulterioare emiterii actului administrativ
cele mai frecvente sunt: comunicarea sau publicarea,
aprobarea, confirmarea i ratificarea. Acestea au valoare
juridic diferit, nu numai de la o categorie la alta, dar chiar n
cadrul aceleiai categorii.
Comunicarea reprezint operaiunea prin care autoritatea
emitent a unui act administrativ individual l aduce la
cunotina celui cruia actul i se adreseaz. In unele cazuri chiar
anexe ale unor acte administrative normative se comunic direct
celor interesai
Nu trebuie uitat n acest context nici excepia stabilit prin art. l08
alin. (4) din Constituia republicat potrivit cruia, hotrrile
Guvernului (individuale sau normative - subl. ns.) care au caracter
militar se comunic numai instituiilor interesate
Publicare reprezint operaiunea prin care un act administrativ
ce conine reguli generale i impersonale, avnd deci un
caracter normativ, este adus la cunotina cetenilor fie prin
imprimare, fie prin afiare ntr-un loc public sau prin alte mijloace
de difuzare scris.
Dei publicarea caracterizeaz toate actele administrative normative,
uneori n practic se public chiar i acte individuale, datorit
imposibilitii comunicrii acestor acte ctre toate persoanele interesate,
spre exemplu, lista celor reuii la un concurs, listele electarale etc.
Aprobarea este de regul privit ca o manifestare de voin a unui
organ superior prin care se declar de acord cu un act deja emis
de un organ inferior, act care, fr aceast manifestare de voin
ulterioar lui, nu ar produce conform legii, efecte juridice.
Pe lng aceast aprobare propriu-zisa, doctrina a reinut i aanumitele aprobri improprii i aprobri substitutive,acestea din urm
reprezint aprobrile date de organul ierarhic superior unor acte prin

care un organ inferior acioneaz ntr-un domeniu de raporturi sociale


de competena celui ierarhic superior, situaie n care se consider c
efectele actului de aprobare nlocuiesc efectele actului aprobat.
Aprobarile substitutive se caracterizeaz prin urmtoarele trsturi
principale: organul inferior este obligat s pun n executare actul
aprobat; aprobarea nu acoper viciile eseniale ale actului aprobat;
aciunea n justiie, in baza Legii contenciosului administrativ se
introduce mpotriva organului superior care a aprobat actul.
Aprobrile improprii sunt folosite pentru aprobarea unor cereri sau
propuneri adresate unor organe ale administraiei publice, situaii n
care, aceste organe nu se pronun asupra unui act administrativ
prealabil, deoarece, n realitate, emit un act administrativ pe baza cererii
sau propunerii celui interesat .
Relativ recent, a fost adoptat o interesant dar controversat
reglementare privind aprobarea tacit, Ordonana de urgenii a
Guvernului nr. 27/2003 privind procedura aprobrii tacite, aprobat cu
modificri i completri prin Legea nr. 486/2003. Prevederile acestui act
normativ se aplic tuturor autorizaiilor emise de autoritile
administraiei publice, cu o serie de excepii expres prevzute, la care
Guvernul, prin hotrre, mai poate aduga i altele, la propunerea
motivat a fiecrei autoriti a administraiei publice interesate.
Autorizaia, n acest caz, reprezint actul administrativ emis de
autoritile administraiei publice competente prin care se permite
solicitantului desfurarea unei anumite activiti, prestarea unui
serviciu sau exercitarea unei profesii. n continuare, n noiunea de
autorizaie sunt incluse i avizele, licenele, permisele, aprobrile sau
alte asemenea operaiuni administrative prealabile ori ulterioare
autorizrii. O asemenea formulare a fost criticat de doctrin,
constatndu-se pe deplin ntemeiat c sunt asimilate autorizaiilor, care
n mod evident sunt acte administrative productoare de efecte juridice,
o serie de operaiuni administrative neproductoare de efecte iuridice
prin ele nsele, fr nici o distincie.
Prin procedura aprobrii tacite se nelege procedura prin care
autorizaia este considerat acordat dac autoritatea adnlinistraiei
publice nu rspunde solicitantului n termenul prevzut de lege pentru
emiterea respectivei autorizaii.
Prin legea de aprobare a ordonanei, textul iniial a fost completat n
sensul c, rspunsul negativ al autoritii administraiei publice
competente, n termenul prevzut de lege, nu echivaleaz cu aprobarea
tacit. De aici rezult c legiuitorul a urmrit s considere tcerea
administraiei, atitudinea sa de pasivitate, drept un act administrativ, prin
interpretarea n sens pozitiv a nerspunderii administraiei publice
solicitantului unei autorizaii.
Noiunea de confirmare prezint n dreptul administrativ mai multe
sensuri.
ntr-o prim accepiune, prin confirmare se nelege actul prin care o

10

autoritate a administraiei publice ncunotineaz subiectul de drept


interesat c nelege s-i menin un act administrativ anterior, situaie
care nu atrage vreun nou efect juridic, actul confirmat nedobndind
statutul de act complex. ntr-o a doua accepiune, prin confirmare, o
autoritate a administraiei publice urmrete s acopere un viciu al
propriului su act emis anterior sau s acopere un viciu de care era lovit
un act inferior. Aceast confirmare este n realitate un act administrativ
distinct de cel confirmat, care contribuie la valabilitatea acestuia. ntr-o a
treia accepiune, confirmarea este ntrebuinat pentru a desemna, de
fapt, o aprobare dat de autoritatea administraiei publice ierarhic
superioar, fr de care, potrivit legii, un act juridic anterior nu poate fi
pus n executare.
Astfel, potrivit doctrinei postbelice, dar n egal msur i actuale,
acordul, aprobarea, confirmare i ratificarea conduc, n unele situaii, la
acte administrative complexe care se caracterizeaz prin faptul c iau
natere prin dou sau mai multe manifestri de voin, care provin de la
autoriti diferite, dar, deoarece converg spre producerea aceluiai efect
juridic formeaz o singur unitate complex.
Formele procedurale stabilite de lege cu ocazia elaborrii actelor
administrative au importan diferit.
Unele dintre ele, denumite eseniale, urmresc asigurarea legalitii i
oportunitii actelor administrative, iar nendeplinirea lor atrage nulitatea
sau anulabilitatea acestor acte. Dimpotriv, altele, denumite
neeseniale, au ca scop doar asigurarea operativitii activitii
administrative sau o anumit tehnic de elaborare a actului
administrativ, nerespectarea lor neinfluennd valabilitatea actului.
Efectele juridice al actelor administrative
Actele administrative, ca orice acte juridice, dau natere,
modific sau sting raporturi juridice, deci produc efecte juridice.
Prin urmare, prin efectele juridice ale actelor administrative nelegem
drepturile i obligaiile care iau natere, se modific sau nceteaz prin
intermediul acestor acte.
Doctrina postbelic a consacrat i noiunea de eficien a actelor
administrative, cu referire att la efectele juridice pe care acestea le
produc, pe de-o parte, ct i la consecinele social-economice i politice,
pe de alt parte.
Pentru fundamentarea forei juridice deosebite a actelor administrative
se face apel la prezumia de legalitate, aceasta fiind o prezumie
relativ aflat la baza regimului juridic aplicabil actului administrativ i
presupune faptul c atta vreme ct actul administrativ se aplic, se
prezum c acesta a fost emis cu respectarea tuturor condiiilor de fond
i de form prevzute de lege.
Sub aspectul efectelor juridice pe care le produce, prezumia de

11

legalitate este de dou feluri: prezumie relativ de legalitate i


prezumie absolut de legalitate:
Prezumtia de legalitate este relativ, iuris tantum, n cazul
actelor administrative, pentru c acestea pot fi atacate de cei
vtmai n drepturile sau n interesele lor legitime, urmnd ca
instanele judectoreti s cerceteze legalitatea lor. Prezumia
relativ de legalitate poate fi, deci, rsturnat, dovedindu-se cu
probe c actul administrativ este ilegal.
n mod cu totul excepional, exist i o prezumie absolut de
ilegalitate, iuris et de iure, ce nu poate fi combtut, nefiind deci
posibil cercetarea legalitii actului care beneficiaz de o astfel
de prezumie. Asemenea acte nu pot fi atacate pe nici o cale.
Prezumia de legalitate este asociat cu alte dou prezumii, i anume:
prezumia de autenticitate i prezumia de veridicitate, prezumii care,
fr a fi prevzute expres, se desprind din coroborarea mai multor
dispoziii constituionale.
Prin prezumia de autenticitate, se nelege calitatea pe care o
are actul administrativ de a fi considerat c provine n mod
real de la organul evocat prin forma sa exterioar.
Prin prezumia de veridicitate se nelege calitatea actului
administrativ de a corespunde adevrului.
Potrivit acestor prezumii, se pornete de la ideea c actele
adrninistrative redau exact relaiile sociale pe care le constat, adic
prevederile lor sunt conforme cu realitile sociale pe care le reflect.
La rndul lor, cele dou prezumii au un caracter relativ, n sensul c
actele administrative se menin n vigoare atta vreme ct
corespund adevrului privitor la autoritatea de la care eman i la
coninutul lor. Cnd actele administrative nu mai corespund acestor
cerine, valoarea lor juridic este firesc s nceteze. Rsturnarea
celor dou prezumii prin proba contrar trebuie s fie supus unei
proceduri speciale, procedura nscrierii n fals, tocmai pentru a se
asigura autoritatea actului administrativ
Se mai susine n doctrin i faptul c prezumiile de autenticitate i
veridicitate a actelor administrative se bazeaz pe obligaia
personal de onestitate i sinceritate a celor care emit aceste acte
juridice. O garanie n plus a acestor prezumii o constituie
sanciunea penal n cazul falsului sau a uzului de fals n legtur cu
aceste acte.
n doctrina postbelic s-a susinut c fora juridic a actului
administrativ este identic cu a altor acte unilaterale ce eman de la
organele statului n realizarea puterii de stat, dar este inferioar forei
juridice a legii.
Potrivit doctrinei actuale, fora juridic a unui act administrativ este
dat de locul pe care l ocup organul emitent n sistemul organizrii
administraiei publice precum, i de natura organului respectiv.
Deci, actele administrative au o for juridic diferit ntre ele
12

nsele, n concordan cu principiul ierarhiei actelor normative.


Dar, chiar ntre actele administrative emise de aceeai
autoritate administrativ exist deosebiri cu privire la fora lor
juridic, n raport cu efectele lor juridice.
Astfel actele administrative individuale urmeaz a fi conforme actelor
normative, actele de administraie special urmeaz a fi conforme
celor de administraie general, iar actele aplicabile ntr-o unitate
administrativ-teritorial urmeaz a fi conforme celor aplicabile pe
ntreg teritoriul n cadrul cruia este competent organul care le-a
emis.
Distinct de fora lor juridic, care reprezint puterea cu care
actele produc efecte, adic sunt obligatori n executare, actele
administrative avnd o form scris beneficiaz i de o for
probant, ce reprezint, potrivit doctrinei postbelice, puterea lor de
a constitui o dovad despre cele constatate prin act. Aceast teorie
a fost preluat i n doctrina actual susinndu-se, n egal
msur, c actele administrative beneficiaz i de o for probant,
diferit de fora lor juridic, ce rezult din faptul c, n majoritatea
covritoare a cazurilor, actele administrative iau forma nscrisurilor,
sunt emise de o autoritate public i sunt asimilate oricrui act
autentic, fcnd dovada coninutului lor i a autoritii emitente care,
coroborat cu competena acestei autoriti confer acestor acte o
for probant egal.
Actele juridice unilaterale ale autoritilor publice emise n
realizarea puterii publice se caracterizeaz n ceea ce privete
regimul juridic aplicabil prin regula executrii din oficiu. Astfel,
ca act prezumat legal, actul administrativ este obligatoriu, poate fi
executat i produce efectele pe care le-a urmrit autoritatea
administrativ prin emiterea lui.
n ceea ce privete coninutul obligativitii actelor
administrative, n doctrina postbelic se fcea distincie ntre
obligaia de executare, pe de-o parte i obligaia de respectare sau
opozabilitate, pe de alt parte.
Obligaia de executare nu constituie n general o obligaie numai n
sarcina unui singur subiect de drept, ci se ntinde asupra tuturor
subiectelor, active sau pasive, la care se refer actul administrativ.
Astfel, atunci cnd actul administrativ este normativ, obligaia de
executare se ntinde la toate subiectele care, n prezent sau n viitor,
intr n condiiile prevzute de ipoteza cuprins n normele sale,
aceast obligaie fiind, n general, continu. n cazul n care actul
administrativ are caracter individual, efectele juridice se ntind
numai la acele subiecte prezente, care sunt precis determinate de
act .
Obligaia de respectare sau opozabilitatea actelor administrative
constituie o obligaie diferit de prima, deoarece ea impune o
respectare a efectelor de executare pe care le produc actele

13

administrative, astfel c se ntinde i la alte subiecte dect acelea


obligate la executare. n cazul n care obligaia ce rezult din act nu
este executat de bunvoie, cel ndreptit poate cere intervenia
forei de constrngere a statului, direct n baza actului de putere
respectiv, fr a mai fi necesar nvestirea actului cu titlu
executoriu.
Executarea silit, n acest caz, este o msur extrem la care
organele administraiei publice recurg doar dup ce au fost epuizate
toate celelalte ci prin care s-ar putea asigura executarea
obligaiilor prevzute n actul administrativ. Astfel, pentru executarea
silit a actelor administrative, se cer ndeplinite o serie de condiii
n primul rnd, trebuie s existe cel care urmeaz s execute
obligaia prevzut n actul administrativ
n al doilea rnd, este necesar abilitarea legal a organului
administraiei publice de a trece la executarea silit
n al treilea rnd, este necesar s nu existe nici o alt cale de
drept care s asigure ndeplinirea obligaiei prevzute n actul
administrativ.
Actele administrative sunt caracterizate de acest principiu, tocmai
datorit caracterului lor de forme juridice principale de activitate a
autoritilor administraiei publice, activitate ce presupune organizarea
executrii i executarea n concret a legii, respectiv organizarea de
servicii publice, n limitele legii.
n ceea ce privete momentul de la care actul administrativ
produce efecte juridice sau cu alte cuvinte momentul de la care
actul adrninistrativ intr in vigoare, n doctrina romneasc s-a
fundamentat teza potrivit creia acesta este considerat momentul
publicrii pentru actele administrative normative i momentul
comunicrii pentru actele administrative individuale.
Aceast susinere nu mai poate fi privit att de categoric, mai ales
n raport cu dispoziiile constituionale care prevd obligativitatea
publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, a decretelor Preedintelui
(art.100) i a hotrrilor i ordonanelor Guvernului (art.108), cu
excepia hotrrilor avnd caracter militar, fr a distinge dup cum
aceste acte administrative au caracter normativ sau individual. Se
propune astfel, reformularea tezei privind momentul de la care
actele administrative produc efecte juridice, de o manier care
s acopere toate aspectele, susinndu-se, n consecin, c
actele administrative ncep s produc efecte juridice din momentul
n care au fost aduse la cunotin n formele ngduite de lege. n
acest mod, este avut n vedere att modalitatea comunicrii,
specific actelor individuale, ct i cea a publicrii, specific actelor
normative, cu admiterea unor excepii.
ntr-o formulare mai cuprinztoare, actele juridice, deci i cele
administrative, produc efecte juridice de la data aducerii la
cunotina celor crora li se adreseaz. Acestora nu li se poate
14

pretinde o anumit conduit dac nu au cunoscut coninutul actului


care prescrie o aciune sau o inaciune a subiectelor de drept. Aa
dup cum nimeni nu se poate prevala de necunoaterea legii n
cazul n care a nclcat o norm publicat, tot astfel nici autoritile
publice nu pot pretinde respectarea voinei lor, dect dac o aduc la
cunotina celor care trebuie s i se conformeze.
Exist ns i situaii concrete n practic, criticate pe deplin
ntemeiat n doctrin, n care, de regul n finalul actului
administrativ, se prevede c acesta "intr n vigoare pe data
adoptri, sau chiar "la data semnrii" sale. n realitate ns, pn la
data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, lund ca
exemplu hotrri ale Guvernului, aceste acte nu puteau produce
efecte juridice deoarece numai de la aceast dat coninutul lor
devenea cunoscut celor interesai.
Precizarea constituional actual introdus prin legea de revizuire
potrivit creia legea intra n vigoare la 3 zile de la data publicrii sau
la o dat ulterioar prevzut n textul ei, corespunztor art. 78, a
nscut vii controverse privitoare la rnomentul intrrii n vigoare a tuturor
actelor administrative nonnative. Aceast msur a fost justificat prin
imposibilitatea distribuirii Monitorului Oficial pe ntreg teritoriul rii, astfel
nct, n numeroase cazuri, persoanele fizice sau persoanele juridice au
fost puse n situaia de a se conforma dispoziiilor unei legi pe care nu o
cunoteau nc.
ntr-o riguroas analiz a noilor dispoziii constituionale n aceast
materie, prin raportare la alte dou texte constituionale, i anume cel
coninut n art. 15 alin. (2) potrivit cruia legea dispune numai pentru
viitor, cu excepia legii penale sau contravenionale mai favorabile i,
respectiv, a celui coninut n art. 115 alin. (5) care consacra intrarea n
vigoare a ordonanelor de urgen numai dup depunerea lor spre
spre dezbatere n procedur de urgen la Camera Competent s
fie sesizat i dup publicarea n Monitorul Oficial al Rmnniei, un
autor subliniaz c, acestea ridic dou probleme de interpretare, i
anume: una privind modul de calcul al termenului de 3 zile i alta
privind sfera actelor normative la care se aplic. Dac legat de prima
problem doctrina este unitar, n sensul calculrii termenului de 3 zile
pe zile libere, a doua problem referitoare la domeniul de aplicare a
textului nate ntrebarea dac regula din art. 78 urmeaz s se aplice
doar legii ca act juridic al Parlamentului sau ar trebui avute n vedere i
celelalte acte normative Astfel, n ce privete actele administrative
normative lato sensu, acestea fiind cele care ne intereseaz n acest
context, autorul (C.L. Popescu) consider de principiu c discuia trebuie
nuanat, dar admite c actele administrative normative, care sunt
aduse la cunotin public, ca regul, intr n vigoare potrivit
dispoziiilor constituionale de drept comun n materia legilor, aplicate
prin analogie, adic la 3 zile de la data aducerii la cunotin public, cu
excepia intrrii n vigoare la o dat ulterioar expres prevzut n

15

cuprinsul lor, precum i cu excepia retroactivitii dispoziiilor


contravenionale mai favorabile . Autorul mai
precizeaz i
necesitatea ca pentru eliminarea oricror posibiliti de interpretare
neuniform, Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ
pentru elaborarea actelor normative s fie modificat expres sub acest
aspect, att n sensul precizrii exprese a momentului intrrii n
vigoare a actelor normative, ct i sub aspectul modului de calcul al
termenului
Relativ recent, Legea nr. 24/2000 a fost modificat prin Legea
nr.189/2004 inclusiv sub aspectele n discuie, ulterior fiind i
republicat.
Astfel, dac n ce privete termenul de 3 zile, acesta se calculeaz pe
zile calendaristice, ncepnd cu data publicrii n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I i expirnd la ora 24,00 a celei de-a treia zi de la
publicare, momentul intrrii n vigoare a hotrrilor Guvernului, a
actelor normative ale autoritilor administrative autonome precum i a
ordinelor, instruciunilor i a altor acte normative ernise de organele
administraiei publice centrale de specialitate este cel al publicrii in
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, dac n cuprinsul lor nu este
prevzut o dat ulterioar. Atunci cnd nu se impune ca intrarea n
vigoare s se produc la data publicrii, n cuprinsul acestor acte
normative trebuie s se prevad c ele intr n vigoare la o dat
ulterioar stabilit prin text.
n spiritul art. 78 din Constituia, revizuit i republicat, legile i
ordonanele emise de
Guvern n baza unei legi speciale de abilitare intr n vigoare la 3
zile de la data publicrii, iar n spiritul art. 115 alin. (5) din
Constituia, revizuit i republicat, ordonanele de urgen intr n
vigoare de la data publicrii, sub condiia depunerii lor prealabile la
Camera competent s fie sesizat, conform art. 11din Legea nr.
24/2000.
Potrivit art. 81 din aceeai lege, n vederea intrrii lor n vigoare,
actele normative adoptate de autoritile administraiei publice
locale se aduc la cunotin public, n condiiile Legii nr. 215/2001,
prin afiare n locuri autorizate i prin publicare ntr-un cotidian local
de mare tiraj.
n principiu, actele administrative produc efecte juridice
pentru viitor, fiind active i nu retroactive.
De la aceast regul exist i unele excepii, cum ar fi: actele
administrative cu caracter retroactiv adic acele acte care constat
existena sau ntinderea unor drepturi i obligaii ce au luat natere
anterior (declarative sau recognitive) ori inexistena lor. Din categoria
acestor acte fac parte:
actele de revocare a unor acte administrative, care produc
efecte juridice de la data intrrii n vigoare a actului desfiinat
sau de la data emiterii actului de desfiinare;

16

actele administrative normative interpretative, care eman de la


aceeai autoritate care a emis actul interpretat sau de la o
autoritate ierarhic superioar i care au efect retroactiv de la
data aplicrii actului interpretat;
actele administrative jurisdicionale, care au efect retroactiv
deoarece se recunosc prilor situaii juridice preexistente
emiterii actului.
n plus, nu trebuie uitat situaia deja evocat mai sus,
decurgnd din configuraia actuI a art. 15 alin. (2) din
Constituia, revizuit i republicat, potrivit creia actele
administrative normative contravenionale mai favorabile vor
retroactiva
De la regula intrrii in vigoare a actelor administrative mai sus
evocat, fac excepie evident i actele administrative ce ncep
s produc efecte juridice la o data ulterioar comunicrii sau,
dup caz, publicrii. Situaiile de acest gen sunt determinate
fie de unele dispoziii ale legii, fie de voina organului emitent
(existnd o dat ulterioar prevzut n finalul actului), fie de
natura actului (actele supuse aprobrii sau confirmrii).
n doctrina actual, o parte a doctrinei ia n considerare i
prorogarea actelor administrative, aceasta fiind privit ca
operaiunea juridic prin care organul administraiei publice care a
adoptat sau a emis un act administrativ ce produce efecte juridice
temporare, adopt sau emite un alt act administrativ de aceeai for
juridic, prin care dispune ca efectele juiridice ale acelui act s se
produc i dup expirarea perioadei de timp pentru care a fost
adoptat sau emis. Pot fi prorogate att actele administrative de
autoritate normative, ct i cele individuale, prorogarea putnd fi att
expres, ct i implicit.
Problematica intrrii n vigoare a actelor administrative
normative nu poate face abstracie de metodologia elaborrii
acestora, fiind o consecin fireasc a aplicrii unor norme de
tehnic legislativ, prin care se urmrete asigurarea sistemaitzrii,
unificrii i coordonrii legislaiei, precum i coninutul i forma
juridic a fiecrui act normativ.
Astfel, potrivit art. 3 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, normele de
tehnic legislativ sunt obligatorii la elaborarea proiectelor de lege
de ctre Guvern i a propunerilor legislative aparinnd deputailor,
senatorilor sau cettenilor, n cadrul exercitrii dreptului la iniiativ
legislativ, la elaborarea i adoptarea ordonanelor i hotrrilor
Guvernului, precum i la elaborarea i adoptarea actelor normative
ale celorlalte autoriti cu asemenea atribuii. n plus, potrivit art 3
alin. (2) din aceeai lege precizeaz c normele de tehnic
legislativ se aplic n mod corespunztor i la elaborarea i
adoptarea proiectelor de ordine, instruciuni i de alte acte nonnative
emise de conductorii organelor administraiei publice centrale de
17

specialitate, precum i la elaborarea i adoptarea actelor cu caracter


nonnativ emise de autoritile administraiei publice locale.
n ceea ce privete specificul elaborrii i adoptrii hotrrilor
Guvernului, n doctrina actual se consider c acesta rezid n
respectarea, n plus fa de cele artate, a unor legi, inclusiv a celei
privitoare la organizarea i funcionarea Guvernului, a unor
ordonane i a unor hotrri de Guvern care sunt izvoare formale ale
legisticii formale.
Un exemplu edificator n acest sens l constituie Hotrrea
Guvernului nr. 555/2001 pentru aprobarea Regulamentului privind
procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre
adoptare Guvernului.
Principiul ierarhiei actelor normative att de important n
acest domeniu este consacrat sintetic i sugestiv n coninutul art. 4 din
Legea nr. 24/2000. Actele nonnative se elaboreaz n funcie de
ierarhia lor, de categoria acestora i de autoritatea public
competent s le adopte. Categoriile de acte normative i normele
de competen privind adoptarea acestora sunt stabilite prin
Constituia Romniei, revizuit i republicat, i prin celelalte legi.
Actele nonnative date n executarea legilor, ordonanelor sau a
hotrrilor Guvernului se emit n limitele i potrivit normelor care le
ordon.
Vom mai reine n acest context c proiectul de act nonnativ trebuie s
instituie reguli necesare, suficiente i posibile, care s conduc la o
ct mai mare stabilitate i eficien legislativ.
Textul legislativ trebuie s fie formulat clar, fluent i inteligibil, fr
dificulti sintactice i pasaje obscure sau echivoce, s nu conin
termeni cu ncrctur afectic, iar forma i estetica exprimrii nu
trebuie s prejudicieze stilul juridic, precizia i claritatea dispoziiilor.
Totodat, Legea nr. 24/2000 conine dispoziii speciale privind
integrarea
proiectului
n
ansamblul
legislaiei,
unicitatea
reglementrii n materie, precum i evitarea paralelismelor.
Prevederi speciale sunt consacrate motivrii proiectelor de acte
normative:
prin note de fundamentare pentru ordonane i hotrri ale
Guvernului
prin referate de aprobare pentru celelalte acte normative,
expunerile de motive pentru legi i notele de fundamentaree pentru
ordonane i hotrri ale Guvernului trebuind s se publice mpreun
cu actul normativ n cauz n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I,
sau s se prezinte pe Internet de ctre autoritatea emitent.
n sfrit, actele normative ale autoritilor administraiei publice
locale se adopt ori se emit pentru reglementarea unor activiti de
interes local, n limitele stabilite prin Constituie i prin lege i numai
n domeniile n care acestea au atribuii legale.
Dac toate aceste precizri, la care se pot aduga multe altele coninute

18

n textul Legii nr. 24/2000 i dezvoltate n Hotrrea Guvernului nr.


555/2001, se constituie ntr-o veritabil codificare a procedurii de
elaborare a actelor administrative normative, n schimb, n ce privete
actele administrative individuale, exist dispoziii disparate n unele
acte normative, care ar trebui unificate.
n ceea ce privete ntinderea efectelor juridice produse de
actele administrative, trebuie fcut distincie intre actele
administrative normative care n principiu produc toate categoriile de
efecte, fiind i izvoare ale dreptului i actele administrative individuale
care se prezint n principiu ca fapte juridice ce dau natere la raporturi
de drept administrativ, dar i la alte categorii de raporturi.
ntr-o opinie mai nuanat, dezvoltat de asemenea n doctrina
postbelic, ntinderea efectelor juridice produse de actele administrative
se delimiteaz dup subiectele ce au obligaia la executare. Astfel,
actul administrativ care produce efecte n cea mai restrns sfer
a subiectelor de drept este acel act individual prin care se instituie
un singur raport juridic ntre dou subiecte;
actele administrative care dau natere tot la un singur raport
juridic, dar ntre mai multe subiecte
actele administrative care dau natere la dou sau mai multe
raporturi juridice, dei tot determinate.
Deci, chiar in cadrul actelor administrative cu caracter individual exist
o deosebire ntre ele dup sfera mai larg sau mai restrns a
subiectelor ntre care se creeaz raporturi juridice.
Totui, diferene mai mari dup acest criteriu exist n cazul actelor
administrative normative. Astfel, distingem ntre:
acte administrative normative care produc efecte numai n
interiorul organului administrativ de la care eman;
acte administrative normative care produc efecte ntr-o sfer ceva
mai larg, i anume n cadrul aceleiai ierarhii de organe
administrative;
acte administrative normative care produc efecte n sfera i mai
larg a tuturor organelor administraiei de stat
acte administrative normative care produc efecte juridice ntr-o
sfer ct se poate de larg, inclusiv asupra celorlalte organe ale
statului i asupra altor organizaii.
n ce privete efectele actelor administrative, acestea pot fi
reglementate i de alte norme de drept dect cele ale dreptului
administrativ. Spre exemplu, adopia este supus unui regim juridic
mixt, de drept administrativ i de dreptul familiei.
Raporturile juridice ce au luat natere pe baza actelor administrative
pot s nceteze fie ca urmare a interveniei unui act juridic emis n acest
scop, fie ca urmare a unor fapte materiale prevzute de lege, tocmai
pentru a lipsi de efecte juridice,actele administrative.
Astfel, n ceea ce
privete ncetarea efectelor juridice, actele

19

administrative produc efecte juridice pn n momentul scoaterii lor din


vigoare, care de regul se face de organul emitent, de autoritatea
ierarhic superioar sau de instanele judectoreti, fiind vorba despre
suspendare, revocare sau anulare.
ncetarea efectelor juridice ale actelor administrative prin fapte
materiale prevzute de lege se refer doar la actele administrative
individuale pentru c efectele juridice ale actelor administrative
normative ce conin reguli generale impersona1e nu pot fi stinse ca
urmare a aciunii unui fapt material prevzut de lege.
Excepie de la aceast regul fac actele administrative normative
temporare, ale cror efecte juridice nceteaz prin mplinirea
termenului (fapt material) pentru care au fost emise.
Actele administrative individuale emise n considerarea unor persoane
determinate se epuizeaz, de regul, printr-o singur aplicare sau
printr-o aplicare repetat, limitat la un anumit numr de cazuri,
motiv pentru care raporturile juridice create de astfel de acte se pot
stinge; ca urmare a unor fapte materiale de producerea crora legea
leag acest efect.
Spre exemplu, decesul unei persoane constituie un asemenea fapt
material care atrage ncetarea efectelor juridice produse de acte
administrative, iar dizolvarea persoanelor juridice, subiecte ale unor
raporturi juridice administrative, poate antrena ncetarea acestor
raporturi.
Nu orice activitate de executare duce la ncetarea
efectelor actelor administrative. Exercitarea pe baza unei
diplome, de pild, nu determin ncetarea efectelor acesteia, fiindc
drepturile conferite de acest act administrativ se realizeaz printr-o
suit nesfrit de acte de executare. Numai atunci cnd executarea
se nfptuiete printr-unul sau printr-un numr determinat de fapte
materiale, putem vorbi de ncetarea efectelor juridice prin acte de
executare.
Prescripia prevzut ntr-un act normativ constituie un alt fapt
material care atrage ncetarea efectelor juridice produse de unele
acte administrative individuale. Spre exemplu, potrivit dreptului
comun, n materia rspunderii contravenionale aplicarea sanciunii
amenzii contravenionale se prescrie n termen de 6 luni de la data
svririi faptei. La rndul ei, executarea sanciunii amenzii
contravenionale se prescrie dac procesul-verbal de constatare a
contraveniei nu a fost comunicat contravenientului n termen de o lun
de la data aplicrii sanciunii.
Executarea actului administrativ prin intermediul unor fapte
stinge efectele acestuia.
Astfel, obligaia de executare a actului administrativ poate nceta, ca
orice obligaie, prin ndeplinirea ei. Este necesar, totui, ca aceast
ncetare s fie prevzut n mod expres fie de un alt act
administrativ cu cel puin aceeai for juridic, fie de lege sau de o

20

hotrre judectoreasc.
Suspendarea i revocarea actelor adminsitrative
I. Suspendarea reprezint operaia de ntrerupere temporar a
efectelor juridice produse de un act juridic
n doctrina actual este subliniat distincia ntre suspendarea unui act
juridic, reprezentnd ntreruperea producerii oricrui efect de ctre actul
respectiv, pe de o parte, i suspendarea efectelor sale juridice, care
semnific ntreruperea efectelor cu acest caracter ale actului respectiv,
pe de alt parte.
Astfel, suspendarea executrii unui act administrativ este, prin
nsi nelesul acestei noiuni, o stare temporar, urmnd deci ca,
dup un anumit timp, actul administrativ s-i recapete caracterul
su executoriu sau s nceteze complet a mai produce efecte
juridice, fiind anulat sau revocat.
Suspendarea actelor administrative este o garanie a asigurrii
legalitii, ce intervine ns n cazuri de excepie, n situaii limit.
Ea are n vedere fie ntreruperea vremelnic a producerii de efecte
juridice (ceea ce nseamn c actul era n vigoare), fie amnarea
temporar a producerii de efecte juridice.
n doctrina postbelic, un autor a identificat dou sensuri ale noiunii de
suspendare:
suspendarea "stricto sensu" privit ca ncetarea temporar a
obligaiei de executare dup intrarea n vigoare a actului
administrativ, adic dup ce acesta a nceput s produc efecte
juridice
suspendarea "Iato sensu
privit nu doar ca ncetarea
temporar a unei activiti deja ncepute, ci i ca situaia n care
un act administrativ intr n vigoare ulterior momentului n care
a fost emis i ar fi trebuit s intre n vigoare . n acest caz, s-a
susinut, de ctre ali autori, c suspendarea este de fapt lipsit
de obiect, actul neproducnd nici un efect juridic n perioada
menionat, neputndu-se vorbi de suspendare deci nainte ca
acest act s fi intrat n vigoare sau nainte ca el s fi fost n
msur s produc vreun efect.
n acelai sens, n doctrina actual se susine c suspendarea unui act
administrativ de autoritate poate s intervin:
numai dup intrarea sa in vigoare
ca urmare a dispoziiei unui organ competent sau prin efectul
legii
dup ce actul administrativ a nceput s i produc efectele
juridice pentru care a fost adoptat sau emis
Astfel, dac ntr-un act administrativ se prevede c acesta va intra
n vigoare la o dat ulterioar, aceasta nu nseamn c pentru
perioada de timp de la publicare, pn la data stabilit pentru
21

intrarea n vigoare, actul este suspendat, ci n aceast perioad


actul nu exist, potrivit principiului c actele administrative produc
efecte juridice de la data publicrii sau comunicrii sau de la o dat
ulterioar, prevzut expres.
n plus, suspendarea actului administrativ trebuie s fie dispus de
organul competent potrivit legii, dar ea poate interveni i prin efectul
legii.
Suspendarea unui act administrativ poate deveni necesar n
mai multe situaii, cum ar fi:
contestarea legalitii de ctre un cetean, o organizaie
nestatal sau o autoritate public;

schimbarea condiiilor de fapt dup emiterea actului cu


implicaii asupra oportunitii actului;

necesitatea de a pune de acord actul respectiv cu actele


organelor ierarhic superioare emise ulterior;
aplicarea unei sanciuni persoanei fizice care a svrit o
abatere administrativ;
clarificarea unor ndoieli ale organului emitent cu privire la
legalitatea actului
Orict de mare ar fi sfera acestor cauze, se apreciaz n doctrina
actual, ele nu pot, transforma suspendare ntr-o regul a regimului
juridic aplicabil actelor administrative, asemeni revocrii.
Astfel, suspendarea se deosebete de revocare prin mai multe
aspecte:
n primul rnd, revocarea apare ca o regul, n timp ce
suspendare reprezint o operaie excepional
n al doilea rnd, revocarea se dispune cnd exist
certitudinea c actul este ilegal, inclusiv sub aspectul
oportunitii, pe cnd suspendare intervine cnd exist un
dubiu n privina legalitii, inclusiv sub aspectul oportunitii.
n al treilea rnd, revocarea atrage ncetarea definitiv a
producerii de efecte juridice, pe cnd suspendarea determin
doar ncetarea temporar a acestor efecte.
Fa de aceast poziie tradiional din doctrina administrativ, n
realitate, analiza evoluiei practicii administrative i a jurisprudenei
administrative din ultimii ani demonstreaz faptul c, n timp ce
situaiile de revocare a actelor administrative sunt destul de rare, n
cazul aciunilor n contencios administrativ sunt tot mai des ntlnite
cazurile n care reclamantul, o dat cu introducerea aciunii de
anulare a actului administrativ vtmtor introduce i o cerere de
suspendare n condiiile stabilite de legea contenciosului administrativ.
Astfel, suspendarea actelor administrative poate interveni n
urmtoarele situaii:
de drept: n baza unei dispoziii legale sau chiar
constituionale;

22

n baza unui ordin al unui organ ierarhic superior;


n baza hotrrii de retractare vremelnic" de ctre organul
emitent;
n baza unei hotrri judectoreti sau a unei ordonane a
Ministerului Public.
n esen, suspendarea poate fi dispus prin act juridic, dar
poate fi i opera legiuitorului, ope legis.
n ce privete prima situaie de suspendare, vom reine n primul
rnd prevederea art. 123 alin. 5 din Constituia, revizuit i
republicat, potrivit creia, introducerea aciunii prefectului n
instana de contencios administrativ, mpotriva unui act al consiliului
judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consider
actul ilegal, va atrage suspendarea de drept a actului. Pentru a se
evita producerea unor efecte ireparabile, Constituia a prevzut
principiul suspendrii actului atacat, fiind consacrat o norm de
protecie att a persoanei n faa unor eventuale abuzuri ale
administraiei publice locale, ct i a intereselor naionale, n raport
cu cele locale.
Astfel, legat de controlul de legalitate exercitat de prefect, n temeiul
Constituiei i al Legii nr. 215/2001 privind administraia public local,
ct i al Legii nr.340/2004, modificat i completat prin Ordonana de
Urgen nr. 179/2005, privind instituia prefectului, calificat ca fiind un
contencios administrativ obiectiv, control de tutel administrativ, n
doctrina actual se manifest rezerve fa de consacrarea principiului suspendrii n cazul actelor administrative normative.
Astfel, Legea nr.340/2004, modificat i completat prin Ordonana de
Urgen nr. 179/2005 a stabilit un termen care expir cu cel puin 10
zile naintea introducerii aciunii n contenciosul administrativ, n
care prefectul urmeaz s decid dac actul administrativ normativ
prezint elemente de ilegalitate, situaie n care l va returna
autoritii emitente, cu motivarea necesar, pentru a-l modifica sau
revoca dup caz, avnd ulterior la dispoziie, n termenul prevzut
de art.11 (6 luni sau, dup caz, de un an, care curge de la data
cnd s-a cunoscut existena actului nelegal, n cazul actelor
administrative individuale, n timp ce pentru actele administrative
normative, aciunea poate fi introdus oricnd) din Legea nr.
554/2004 a contenciosului administrativ, dreptul de a-l ataca efectiv
n instana de contencios administrativ. Legea nr. 554/2004
reitereaz, ntr-un alineat distinct, prevederea constituional
referitoare la suspendarea de drept a actului atacat, pn la
soluionarea cauzei.
Un alt exemplu de suspendare n temeiul legii ni-l ofer Ordonana
Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, care
stabilete expres c plngerea contravenientului mpotriva
procesului-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a
sanciunii atrage suspendarea executrii actului de sancionare.

23

Noua lege a contenciosului administrativ consacr o


reglementare mai ampl instituiei suspendrii actului atacat,
prevznd expres c cererea de suspendare poate s intervin o dat
cu declanarea procedurii prelabile, pn la pronunarea instanei
de fond, ea urmnd s fie rezolvat de urgen, cu citarea prilor, iar
ncheierea sau, dup caz, sentina prin care se pronun suspendarea
fiind executorie de drept i putnd fi atacat cu recurs n termen de5 zile
de la pronunare. (art.14)
n plus, mai precizeaz legiuitorul organic, cnd n cauz este un
interes public major, de natur a perturba grav funcionarea unui
serviciu public administrativ de importan naional, cererea de
suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdus i de
Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare.
O dispoziie expres este consacrat situaiei n care solicitarea
suspendrii executrii actului administrativ individual este cerut de
reclamant prin aciunea principal, caz n care instana va putea dispune
suspendarea actului administrativ atacat, pn la soluionarea definitiv
i irevocabil a cauzei.
Revenind la celelalte cazuri n care intervine suspendarea, vom
mai reine c, potrivit doctrinei, chiar autoritatea emitent i
autoritatea ierarhic superloar pot suspenda actele administrative emise,
dac exist dubii cu privire la legalitatea acestora.
Organele care fac parte din Ministerul Public pot suspenda numai
actele administrative ale organelor de deinere i executare a
pedepselor.
Un act administrativ poate fi suspendat i dac exist
ndoieli cu privire la oportunitatea sa, fr a-i fi pus n
discuie legalitatea.
Astfel, spre deosebire de anularea i revocarea actelor
administrative care opereaz in cazul n care acestea sunt
ilegale sau inoportune, suspendarea intervine n situaia n
care exist ndoieli cu privire la legalitatea sau oportunitatea
actelor administrative.
Prin urmare, efectele suspendrii vor nceta fie prin anularea
actului, fie prin repunerea lui n vigoare, ca urmare a stabilirii
legalitii lui.
Atunci cnd suspendarea actului administrativ a intervenit pe
considerente de neoportunitate, ea va nceta de drept la sfritul
perioadei pentru care a fost hotrt sau, dac nu a fost stabilit o
perioad, suspendarea va nceta atunci cnd au disprut
mprejurrile care au determinat-o.
II. n ceea ce privete revocarea, aceasta reprezint operaia
juridic prin care organul emitent al unui act administrativ sau
organul ierarhic superior desfiineaz acel act. Cnd este
pronunat de organul emitent, revocarea mai este numit i

24

retractare.
Altfel spus, revocarea este privit ca operaiunea juridic ce poate
consta n dou forme de exprimare: retractarea, atunci cnd
desfiinarea actului se face de autoritatea emitent i revocarea
propriu-zis, atunci cnd desfiinarea actului se face de ctre
autoritatea ierarhic superioar celei emitente. Evident, n aceast
din urm, situaie, este necesar s existe o astfel de autoritate
ierarhic superioar avnd n vedere actuala organizare a
administraiei publice, caracterizat mai degrab prin lipsa de
subordonare ntre autoriti.
Revocarea reprezint deci un caz particular al nulitii dar, n
acelai timp, i o regul, un principiu fundamental al regimului
juridic al actelor adrninistrative.
Acest principiu fundamental aplicabil actelor administrative rezult
din art. 21 i art. 52 din Constituia, revizuit i republicat, precum i
din dispoziiile noii Legi a contenciosului adnlinistrativ, care menine
caracterul obligatoriu al procedurii prealabile ce fusese consacrat
prin Legea nr. 29/1990.
Astfel potrivit art 7 alin. (1) din noua lege a contenciosului
administrativ, nainte de a se adresa instanei de contencios
administrativ competente, cel vtmat ntr-un, drept al su sau un
interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie s
solicite autoritii publice emitente, n termen de 30 de zile de la data
comunicrii actului, revocarea, n tot sau n parte, a acestuia.
Plngerea se poate adresa, n egal msur, organului ierarhic
superior, dac acesta exist. Prin aceast procedura prealabil,
legiuitorul a fundamentat dreptul administraiei de a reveni oricnd
asupra actului emis.
Principiul revocabilitii actelor administrative apare, astfel, ca un
efect firesc al trsturilor administraiei publice, al raiunii nsi de a
fi a actelor administrative. Structura organizaional a administraiei
publice se bazeaz pe anumite reguli, ntre care i subordonarea
ierarhic administrativ. Vom nelege, astfel, revocarea actelor
administrative ca fiind o regul, un principiu al structurii funcionale a
administraiei publice.
Principiul revocrii actelor administrative a devenit o constant a
dreptului public romnesc, fiind unanim admis de toi specialitii,
recunoscut de practicienii din administraia public, dar neprevzut
ca atare n vreun text de lege. Este motivul pentru care, n doctrina
actual, a fost subliniat necesitatea consacrrii sale exprese n
viitorul Cod de procedur administrativ, aspect care ar clarifica o
serie de probleme teoretice i ar oferi un criteriu sigur pentru
practica administrativ i judectoreasc.
Dei aparent simpl, revocarea ridic unele probleme
speciale, cum ar fi cea a situaiei efectelor juridice deja produse
pn atunci, precum i cea a consecinelor juridice ale efectelor

25

produse n raport de cauzele care au determinat-o.


n ce privete condiiile n care trebuie dispus revocarea, vom
reine c, aceasta trebuie dispus printr-un act cu cel puin aceeai
for juridic cu a actului revocat, cu respectarea procedurii de
emitere i cu admiterea posibilitii unei aciuni n instana de
contencios administrativ. Ea trebuie motivat.
De la aceast regul, pot aprea excepii, n cazul n care, dup ce
actul a fost emis, au intervenit reguli noi care au modificat procedura
de elaborare a acestuia, actul de revocare urmnd s respecte noile
norme procedurale.
Revocarea poate interveni pentru nerespectarea condiiilor
generale de legalitate ale actului administrativ, dar n mod special a
condiiei specifice referitoare la oportunitate.
Cauzele revocrii pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare
emiterii actului administrativ.
Spre deosebire de actele administrative normative care sunt
intotdeauna i oricnd revocabile, actele administrative individuale
sunt n principiu revocabile, cu urmtoarele categorii de excepii:
a) actele administrative declarate irevocabile printr-o dispoziie expres
a legii;
b) actele administrative cu caracter jurisdicional;
c) actele adtninistrative de aplicare a sanciunilor corespunztoare
formelor rspunderii din dreptul administrativ;
ci) actele administrative de punere n executare a actelor procedurale
penale;
e) actele administrative care au dat natere la contracte civile (n sensul
larg al
termenului);
f) actele administrative emise ca urmare a existenei unor contracte
civile;
g) actele administrative care dau natere la drepturi subiective
garantate de lege sub aspectul legalitii;
h) actele administrative care au fost executate material.
Deoarece prima categorie se subnelege, iar celelalte trei vor fi
abordate n contextul cercetrii altor instituii cu care au direct
legtur, ne ocupm n continuare de ultimele patru excepii, cu
precizarea c, dup cum s-a remarcat n doctrina recent, aceste
excepii sunt deduse fie din natura actului, fie din efectele pe care leau produs sau din voina legiuitorului.
e i f) Exceptarea actelor administrative care au dat natere la
contracte civile are n vedere raporturile dintre dreptul administrativ i
dreptul civil, fiind unul din aspectele eseniale ale acestei corelaii.
n doctrin au fost identificate dou ipoteze:
prima n
care contractul civil se ncheie pe baza unui act
administrativ prealabil ntre doi particulari sau ntre un particular i o
instituie public. n acest caz contractul ncheiat n baza actului

26

administrativ poate fi reziliat numai pe cale judectoreasc, actul


administrativ fiind irevocabil. n doctrin exist i o analiz mai
nuanat, potrivit crora, n unele situaii, contractelor li se poate
aplica un regim comandat de dreptul public, iar identificarea acestor
situaii se va face de la caz la caz, n concret, inndu-se cont de
litera i spiritul legii. O asemenea poziie pornete de la premisa c,
n realitate, contractul civil nu este dect un instrument juridic de
realizare a sarcinilor organului administraiei publice de la care
provine actul administrativ, act pe care "s-a grefat" contractul civil,
contractul comercial, contractul individual de munc etc. Prin urmare,
capacitatea de drept civil a prilor contractante este "subordonat"
capacitii de drept administrativ a organului emitent. Este de fapt
problema prioritii ntre cele dou exigene: sigurana persoanelor
particulare n viaa juridic, i implicit n raporturile nscute pe baza
unui act administrativ, i interesul public pe care l are de aprat
administraia public. Admind "prioritatea administrativului", trebuie
s admitem i dreptul "particularului" de a ataca n contencios
administrativ, actul de revocare.
a doua n care contractul civil se ncheie pe baza unui act
administrativ prealabil ntre dou autoriti ale administraiei
publice sau ntre o astfel de autoritate i o instituie public. n
acest caz principiul revocabilitii opereaz numai dac
autoritile
administraiei
publice,
respectiv
autoritatea
administrativ i instituia public nu sunt subordonate aceleiai
autoriti administrative ierarhic superioare
Aceast categoric de acte exceptate de la principiul revocabilitii se
impune a fi regndit n raport cu noua prevedere a recentei
reglementri n domeniul contenciosului administratrv care stabilete
posibilitatea autoritii publice emitente a unui act administrativ nelegal
de a solicita instanei constatarea nulitii acestuia, n situaia n care
actul nu mai poate fi revocat deoarece a intrat n circuitul civil i a
produs efecte juridice, situaie n care, n cazul admiterii aciunii,
instana se va pronuna, la cerere, i asupra legalitii actelor civile
ncheiate fn baza actului administrativ nelegal, precum i asupra
efectelor civile produse.
O alt excepie de la excepie o reprezint i actele administrative de
numire n funcii publice din administraia central.
Actele administrative emise pe baza unui contract prealabil sunt
exceptate de la principiul revocabilitii, actul administrativ fiind n
aceast situaie "un instrument juridic" strict necesar pentru executarea
contractului civil nsui.
Actul administrativ nu poate fi desfiinat dect o dat cu contractul i
pe cile prevzute de lege n acest scop, nu ns i printr-o revocare
din partea organului administraiei publice.
Sunt situaii n care contractul civil preexist legal ntre subiecte de
drept care nu fac parte din sistemul "administrativ" al organului ce

27

trebuie s emit actul.


g) Actele administrative care au dat natere la drepturi subiective
garantate de lege sub aspectul legalitii ca acte exceptate se disting
dup cum dreptul subiectiv apare n sfera unui raport juridic
administrativ, respectiv a unui raport juridic civil.
n prima categorie intr certificatele de natere, crile de
identitate, diplomele de absolvire a unor instituii de
nvmnt superior etc.
Svrirea unor operaii de fraudare a legii de ctre beneficiarii unor
astfel de acte va putea atrage nsa, n mod evident, ilegalitatea
actului, ducnd implicit la posibilitatea revocrii sale.
n cazul drepturilor subiective civile legea a neles s le
ocroteasc n mod special, exceptnd actul administrativ ce
st la baza lor de la principiul revocabilitii, deoarece ele
presupun angajarea beneficiarului la cheltuieli importante.
h) Actele care au fost executate material n mod evident nu mai pot fi
revocate deoarece desfiinarea lor nu va putea terge efectele
materiale deja produse.
Cele mai frecvente acte administrative din sfera acestei categorii
sunt autorizaiile, care au dat natere la drepturi subiective care nu
sunt protejate special. Revocarea unei autorizaii de construire, dup
ridicarea cldirii, nu ar mai avea nici o valoare.
Aceast categorie privete numai actele administrative individuale
care se realizeaza material printr-o singur operaiune (aciune) sau
mai multe operaiuni determinate.
n legtur cu revocarea autorizaiilor, trebuie fcut distincie ntre
autorizaiile impuse de lege, care se caracterizeaz prin faptul c
autoritatea administraiei publice este obligat s le elibereze la
solicitarea celui interesat dac sunt ndeplinite condiiile cerute de
lege i autorizaiile libere, care se caracterizeaz prin faptul c autoritatea administraiei publice nu are obligaia de a le elibera, ci poate
s aprecieze oportunitatea emiterii lor.
Astfel, n timp ce prima categorie de autorizaii evocat se bucur de
stabilitate mai mare, deoarece autoritatea competent are obligaia de
a le elibera dac cel interesat ntrunete condiiile cerute de lege,
fiind deci irevocabile, a doua categorie prezint un caracter precar i
revocabil tocmai datorit dreptului de apreciere de care beneficiaz
autoritatea emitent, beneficiarul unei asemenea autorizaii asumndu-i riscul unor pagube n momentul solicitrii autorizaiei (spre
exemplu, autorizaia de exercitare a unei meserii). n concluzie, dup
cum s-a apreciat i n doctrina postbelic, un act de drept
administrativ nu devine irevocabil prin simplul fapt c d natere unui
drept subiectiv, chiar dac acesta este garantat prin dispoziiile
dreptului civil sau ale dreptului muncii, ci dobndete acest caracter
abia n clipa n care dreptul subiectiv pe care l-a generat este
protejat de lege att de eficace nct din textul sau scopul ei rezult

28

c ea a neles s lipseasc autoritatea administrativ de posbilitatea


de a-l desfiina prin anularea actului administrativ de baz.
Doctrina a mai remarcat i faptul c irevocabilitatea unui act
administrativ nu mai poate fi invocat chiar dac acesta se
ncadreaz ntr-una dintre excepiile de la principiul revocabilitii
actelor administrative, n ipoteza n care actul administrativ pe care
partea i ntemeiaz un drept sibiectiv a fost emis datorit
manevrelor sale frauduloase sau dolosive.
Deasemenea, irevocabilitatea actelor administrative din categoriile
exceptate de la principiul revocabilitii nu mai poate fi invocat dac
ne aflm n prezena unor acte inexistente, adic a unor acte care nu
au avut nici un moment aparena de legalitate.
Autoritatea emitent a unui act administrativ poate nu
doar s-l revoce, dar i sa il modifice.
Modificarea actelor administrative poate fi fcut, n opinia unui
autor, de autoritatea emitent, dar i de alte autoriti publice, cum
ar fi autoritatea administraiei publice ierarhic superioar sau
instana judectoreasc competent, potrivit legii.
n analiza acestei chestiuni, trebuie fcut distincie dup cum este
vorba despre acte administrative de autoritate normative sau
individuale.
Astfel, actele administrative normative pot fi modificate, de
regul, de ctre autoritatea emitent dar, n condiiile legii, i de
ctre instana competent.
Modificarea de ctre autoritatea emitent trebuie realizat printr-un
act de acelai nivel, adoptat sau emis cu respectarea aceleiai
metodologii de tehnic legislativ, iar modificrile produc efecte
juridice numai pentru viitor.
Modificarea de ctre instana competent intervine n aplicarea
prevederii din Legea contenciosului administrativ potrivit creia
"instana soluionnd aciunea, poate, dup caz, s anuleze, n tot
sau n parte, actul administrativ ... ", prevedere meninut i de
actuala reglementare, aceast anulare n parte nereprezentnd
altceva dect o modificare adus actului administrativ.
Actele administrative individuale pot fi modificate n principal de
autoritatea emitent, iar n secundar, de autoritatea
administrativ ierarhic superioar precum i, n condiiile legii,
de instanele judectoreti, n acest caz, fiind vorba de
evocarea aceleiai dispoziii din Legea contenciosului
administrativ.
La modificarea actelor administrative individuale trebuie s se in
seama ns de principiul drepturilor ctigate, astfel nct, dup
modificare, s nu se creeze o situaie mai rea celui cruia actul i se
adreseaz.

29

30