STIINTA ADMINISTRATIEI

Note de curs
CURS 1 SI 2
Curs 1
Stiinta administratiei. Notiuni introductive (I)
1. Notiune si terminologie
2. Obiectul stiintei administratiei
3. Continutul stiintei administratiei
1. Notiune si terminologie
Noiunea de administraie public este definita in primul rand de cre tiina
administraiei, dar si de alte discipline conexe, cu care are legtur direct, cum ar fi i
tiina dreptului administrativ.
n literatura de specialitate, n mod frecvent ntlnim noiuni ca: administraia de
stat, administraie, activitate executiv i, mai nou, administraie public, uneori cu
nelesuri diferite, alteori punndu-se semnul egalitii ntre unele dintre acestea.
Noiunea de "administraie" desemneaz unele compartimente organizatorice din
structura unei uniti sau organ, ori activiti ale acestora care nu au caracter productiv.
Unii autori, utiliznd noiunea de "administraie de stat" arat c prin aceasta se
nelege un sistem de organe ale statului" sau o anumit form fundamental de
activitate a statului, respectiv, activitatea administrativ". Trebuie precizat c noiunile
de "activitate administrativ" i "organe administrative" pot fi desemnate i prin
termenii "activitate executiv", respectiv "organe executive", noiunile "administrativ"
i "executiv" fiind folosii alternativ, cu sens identic.
Ali autori fac distincie net ntre "administraia de stat" i "activitatea
executiv". Acestia definesc administraia de stat ca "activitatea ce se desfoar pentru
ndeplinirea n mod practic i concret a funciilor statului i a sarcinilor organelor
administrative de stat". n acest neles larg, aceti autori deosebesc administraia de
stat, de activitatea executiv, care se ndeplinete de catre organele executive, iar
studierea ei formeaz obiectul tiinei administraiei de stat, pe cnd activitatea
executiv este reglementat de norme de drept administrativ.
Administraia public, ca modalitate de realizare a puterii executive, are n
centrul preocuprilor sale gestionarea interesului public, asigurarea fucionrii
regulate i continue a serviciilor publice.
n orice compartiment al vieii sociale, procesul complex al administrrii
-administraia - const ntr-o activitate rational i eflcient de utilizare a resurselor
umane, materiale i fmanciare n scopul obinerii unor rezultate maxime cu eforturi

minime.
Societatea cunoate un proces continuu de diversificare i multiplicare a
serviciilor administrative, care impune necontenite mbuntiri i perfecionri n
structura i activitatea administraiei prin utilizarea unor metode i tehnici moderne.
Doctrina consider c n coninutul complex al administraiei se cuprind
imperativele: a prevedea, a organiza, a conduce, a coordona, a controla.
Noiunea de administraie este mai larg dect aceea de administraie public,
ea cuprinznd i administraia particular.
Ca orice activitate uman, att administraia public, ct i cea particular,
urmresc un scop utiliznd anumite mijloace. Exist diferene eseniale ntre cele dou
forme de administraie, att sub aspectul finalitii, ct i sub cel al resurselor folosite.
Administraia public, spre deosebire de administraia privat, urmrete
satisfacerea interesului public, a utilitii publice, n mod dezinteresat, prin realizarea de
servicii publice.
Termenul "administrativ" este de origine latin i nseamn a servi la ceva, a
servi pe cineva. Administraia public, prin natura ei, are menirea de a servi interesul
public, de a fi un serviciu public pus la dispoziia societii i a cetenilor.
O problem deosebit de important, cu soluii diverse date de ctre doctrina, o
reprezint raportul dintre administraia public i stat. Puterea constituit n stat
ndeplinete trei funcii eseniale: legislativ, executiv i judectoreasc.
Administraia public este o activitate strns legat de puterea executiv, n
doctrina tradiional francez ea fiind definit ca aciune a puterii executive prin
procedee de putere public.
Statul, ca form de organizare social ii constituie un sistem de instituii politice
care i permit s comande, s guverneze. Institutiilor politice le sunt subordonate
instituiile administrative care realizeaz deciziile instituiilor publice.
Aadar, administraia public este exercitat de puterea executiv n regim de
putere public, fiind o modalitate de realizare a funciunii executive a statului, dar nu
singura, executivul exercitnd i alte raporturi cu organe constituionale ale statului.
Noiunea de administraie public este susceptibil a cpta dou sensuri: unul
material i altul formal.
n sens material administraia public reprezint o activitate de organizare a
executrii i de executare n concret a legii, realizat prin aciuni cu caracter de prestaie.
Administraia public, n sens material, nu se poate reduce la activiti
executive de dispoziie, de prescripie, ci ea const n diferite prestri realizate pe baza i
n executarea legii, pentru ndeplinirea interesului general prin asigurarea de servicii
publice.
n sens formal, administraia public poate fi neleas ca un sistem de organe
cuprinznd diverse structuri administrative, care realizeaz activitatea de organizare a
executrii i de executare n concret a legii.
Administraia public se realizeaz printr-o multitudine de forme organizatorice,
care alctuiesc sistemul acesteia. Puterea executiv este cea care asigur conducerea i
controlul ntregului sistem al administraiei publice. Satisfacerea intereselor generale ale
comunitii naionale nu poate fi ncredinat dect administraiei statale.

n acelai timp, regimul centralizrii coexist cu regimul descentralizrii

administrative, care permite colectivitilor locale s se autoadministreze.
Descentralizarea este acel sistem potrivit cruia administrarea intereselor
locale -comunale, oreneti, judeene - se realizeaz de ctre autoritile liber alese
de ctre cetenii colectivitii respective, sub supravegherea statului.
Autonomia local, privit ca un fenomen pur administrativ, nu apare dect ca o
ultim treapt de dezvoltare a descentralizrii administrative; n esen, aceasta reprezint
transferarea unor competene administrative de la nivelul central ctre diverse organe sau
autoriti administrative care funcioneaz autonom n unitile administrativ-teritoriale
fiind alese de ctre colectivitile locale respective.
Activitatea autoritilor locale se afl sub controlul de legalitate al statului, prin
agenii puterii executive deconcentrai la nivelul judeelor - prefecii.
Administraia public presupune utilizarea, n regim de drept public, a unor
resurse - umane, materiale si financiare - pentru satisfacerea interesului general.
Stiinta administratiei este definita astfel:
- totalitate a cunotinelor dintr-un anumit domeniu;
- disciplin, stiint nejuridic, de sintez, autonom, cu obiect, principii si metode
specifice de cercetare, care cerceteaz fenomenul administrativ in intreaga sa
complexitate;
2. Obiectul tiinei administraiei
Administraia reprezinta un vechi fapt social, fapt rezultat din aparitia
unui aparat specializat de incadrare a activitatilor sociale.
Faptul sau fenomenul administrativ reprezinta elementul principal al
cercetarii administratiei publice.
Administraia public are ca obiect realizarea valorilor care exprim
interesele statului sau ale unei colectiviti distincte, recunoscut ca atare de stat, valori
care sunt exprimate n acte elaborate de ctre puterea legiuitoare.
Prin nsui obiectul su - organizarea executrii i executarea legii administraia public este strns legat de puterea legiuitoare (care i circumscrie
obiectul), ct i de puterea judectoreasc, ale crei hotrri sunt aplicate i executate n
cadrul administraiei publice, la nevoie putndu-se recurge la mijloace de constrngere
statal.
Administraia public este strns legat i de puterea executiv, dar nu se
identific ntocmai cu aceasta putere care are o sfer mai larg de cuprindere. Tocmai de
aceea administraia public se realizeaz att de organele puterii executive (guvernul i
ministerele), ct i de organele administraiei locale, care nu sunt orgene ale puterii
executive, precum i de uniti economice i instituii social-culturale (regii autonome i
societi comerciale cu capital de stat), care, de asemenea, nu sunt organe ale puterii
executive.
Stiinta Administraiei are ca obiect propriu de cercetare administraia
publica, in intreaga sa complexitate, in scopul de a elabora principii si norme

generale, necesare reformarii sale organice si functionale.

3.

Continutul stiintei administratiei

Stiinta Administraiei este stiinta specializata ce are la baza practica

administrativa. In continutul acestei stiinte se identifica o serie de factori ce
caracterizeaza orice actiune administrativam respectiv:
1

factorul ordonator, care vizeaza o anumita ordine la nivelul administratiei;

factorul stabilizator, referindu-se la continuitatem stabilitate in administratie;

factorul rational, care vizeaza cooperarea umana rationala;

factorul organizare sau elementul organizational;

factorul finalitate, care se refera la scopul cercetarii din care deriva faptul
centripet, ce se refera la imprejurarea ca administratia are rol integrator,
actionanad in sensul unitatii;

Stiinta Administraiei cerceteaza si tehnica administrativa, dar si

metodele de organizare a birourilor ori alte activitati necesare organizarii eficinte si
rationale a administratiei publice.
Coninutul administraiei publice este dat de dou categorii de activiti:
activiti cu caracter dispozitiv i activiti prestatoare.
n ceea ce privete coninutul activitii executive, considerndu-se de unii
autori c aceasta este compus din dou activiti distincte: activitatea executiv i
activitatea de dispoziie. n acest neles se consider c activitatea executiv ar consta
n aplicarea direct a legii la cazuri concrete, iar forma juridic a realizrii ei ar fi actul
administrativ individual.
Activitatea de dispoziie ar consta n dreptul organului executiv de a lua
msuri n legtur cu activitatea administraiei, iar forma juridic de realizare a ei ar fi
actul administrativ cu caracter normativ.
n prezent se pare c mai toi autorii nu mai mprteesc o asemenea
nelegere a activitii executive, considernd-o ca fiind o singur form de activitate.
Execuia i dispoziia nu sunt aspecte distincte, ci elemente ale acestei activiti.
Prin activitile executive cu caracter de dispoziie se stabilete ce trebuie
s fac sau s nu fac, ce le este permis sau interzis subiecilor de drept, persoane fizice
sau juridice, administraia public putnd interveni, n anumite cazuri, cu aplicarea de
sanciuni pentru nerespectarea conduitei prescrise.
Aceast activitate executiv cu caracter de dispoziie se relizeaz prin acte
juridice i fapte materiale de ctre organele aministraiei publice i funcionarii acestora
ca activiti specifice principale. Acesta este un proces complex i laborios, care parcurge
mai multe etape: studii, avize, variante, opiuni, deliberri etc.
Activitile executive cu caracter de prestaie se realizeaz tot pe baza i n
executarea legii, din oficiu sau la cererea persoanelor fizice sau juridice. Prestaiile sunt
realizate de organele administraiei publice i funcionarii acestora n cele mai diverse
domenii de activitate: gospodrie comunal i locativ, furnizare de gaze, ap i energie

electric i termic, ocrotirea mediului ambiant, servicii de telefonie, transport n comun,

pot, asisten medical, activiti cultural-educative etc.
i aceast categorie de activiti se realizeaz, ca i prima categorie, tot prin
acte juridice, diplome, atestate, adeverine etc. i mai ales prin fapte materiale, pe baza i
n condiiile prevzute de lege. Uneori prestaiile se execut n baza unor contracte
cheiate ntre subiecii administraiei publice (instituii, ntreprinderi) i beneficiarii
prestaiilor.
Activiti de organizare a executrii legii i de executare n concret a legii, de
natura celor dou categorii menionate mai sus, se desfoar nu numai de organele
administraiei publice ci i de cele legiuitoare i judectoreti. n acest caz ns, aceste
activiti apar ca activiti subsidiare celor care sunt specifice acestor organe, iar
organele care le realizeaz apar nu ca subieci ai puterii legiuitoare sau ale celei
judectoreti, ci ca autoriti administrative, ca organe de conducere administrativ ale
instituiilor respective.
n unele cazuri, activiti de organizare a executrii legii i de executare a
acesteia se realizeaz i de ctre organizaii particulare, activitatea lor fiind de interes
public, prevzut de lege n conformitate cu prevederile acesteia. Desigur ca aceti
subieci de drept nu fac parte din sistemul de organizare a administraiei publice.
Administraia public poate fi definit ca activitate de organizare i de
executare n concret a legii cu caracter dispozitiv i prestator, care se realizeaz n
principal de organele administraiei publice i n subsidiar i de alte organe ale
statului, precum i de organizaii particulare de interes public.
4. Abordari ale administratiei
n cadrul tiinei administraiei se desfoar n prezent, aciuni de cercetare
diverse care au un caracter complex. Din punct de vedere doctrinar, se pot distinge patru
curente principale, i anume :
1) un curent juridic, al crui scop esenial este de a contribui la o mai bun
cunoatere a structurii i funcionrii administraiei publice, punnd accentul pe referirea
la textele juridice;
2) un curent managerial, axat pe gestiune public/privat a resurselor, care
este foarte apropiat prin natura preocuprilor sale de tiina managementului;
3) un curent sociologic, care regrupeaz ansamblul activitilor de cercetare,
avnd ca punct comun cunoaterea fenomenelor administrative cu ajutorul conceptelor i
metodelor sociologice.
4) un curent politic, legat de stat i deputerea executiv.
Aceast clasificare nu exclude posibilitatea ntreptrunderii celor trei curente i
combinarea lor ntr-o manier divers.
1) Abordarea n plan juridic are ca premis esenial, considerarea tiinei
administraiei ca o anex a dreptului administrativ. n viziunea acestei concepii, obiectul
de studiu al tiinei administraiei l constituie administraia public, care reprezint o
instituie specific i ireductibil la orice alt organizaie. Astfel, tiina administraiei ar
face referire la ansamblul juritilor care caut s depeasc perspectivele strict juridice i

contencioase caracteristice cercetrilor administrative din rile europene, vreme

ndelungat. Astfel se explic de ce, n aceleai ri, studiul administraiei se realizeaz,
nc, n cadrul facultilor de drept i nu n instituii de nvmnt superior cu profil
administrativ.
Se poate afirma c tiina administraiei este aadar, tributar schemelor
dreptului administrativ, avnd n vedere c obiectul su de studiu este axat pe criterii de
natur juridic. Deci, obiectul tiinei administraiei este definit prin analogie cu cel al
dreptului administrativ i nu plecnd de la reflexii proprii; totodat, coninutul su este
asemntor cu temele ntlnite n manualele de drept administrativ (structur, aciune,
control etc.).
n plus, metodele de studiu poart amprenta tiinelor juridice.
n concluzie, dreptul administrativ este perceput ca un mijloc privilegiat de
cunoatere i nelegere a realitii administrative. Aceast convingere a avut drept
corolar, o anumit nencredere i chiar ostilitate din partea sociologilor care au neglijat n
cercetrile lor punctele de vedere juridice, att n viaa administrativ ct i n
comportamentul funcionarilor.
2) Curentul axat pe problemele gestiunii resurselor se opune abordrii
precedente i asimileaz administraia cu gestiunea. Argumentul invocat, este acela c
obiectul de studiu al administraiei prezint un caracter esenialmente pragmatic i caut
s descopere, s aplice cele mai raionale i mai eficiente metode de organizare, n
vederea ndeplinirii la nivel optim, a unei sarcini atribuite.
O asemenea abordare imprim tiinei administraiei un coninut similar cu
managementul, n condiiile manifestrii a dou tendine principale :
pe de o parte, o serie de teorii de natur managerial au preluat multe
componente de natur administrativ;
pe de alt parte, tiina administraiei tinde s devin din ce n ce mai mult, o
ramur a managementului.
n practic, managementul s-a situat n sfera preocuprilor tradiionale aflate la
originea tiinei organizaiilor. tiin a unei bune i a unei eficiente gestiuni,
managementul are n ultim instan un scop utilitar i operaional. Ambiia sa este de a
stabili regulile care s permit tuturor tipurilor de organizaii, s-i ating scopurile, n
condiii de eficien.
Cu toate acestea, managementul se deosebete de practicile empirice i de
primele formulri ale tiinei organizaiilor, prin dimensiunea sa teoretic i conceptual.
Din perspectiva managementului, conduita tuturor ntreprinderilor economice, sociale i
politice implic patru tipuri de operaii: planificare, organizare, aciune i control.
Conform opiniilor exprimate de Burns i Stalker, exist dou sisteme de
management :
1. mecanic, caracterizat prin existena unor reguli formale i a unei puternice
centralizri;
2. organic, n care regulile au un caracter mai puin formal, sunt mai puin
importante, iar descentralizarea este accentuat i adaptat mediului aflat ntr-o continu
schimbare.
Cercettorul francez L. Boulet face o distincie ntre gestiune (sau
administraie public) i management :
gestiunea recurge la metode independente de natura activitilor i de forma

juridic a instituiilor, pe cnd managementul se supune constrngerilor mediului, n

special a celui juridic, n care evolueaz ntreprin-derea;
managementul presupune stabilirea unei strategii de aciune n vederea
realizrii anumitor obiective (maximizarea profitului, de exemplu), de interes particular.
Gestiunea administrativ public, n schimb, are ca obiectiv satisfacerea interesului
public;
managementul are o autonomie de aciune i o libertate de opiune mai mare
dect gestiunea, ale crei posibiliti de micare depind de statutul autoritilor publice
alese;
managementul este guvernat de legile pieei, deoarece ntreprinderile sunt
inserate ntr-un sistem concurenial, care le oblig la un efort permanent de modernizare
i raionalizare; spre deosebire, gestiunea administrativ se sustrage, de regul, disciplinei
pieei, deoarece resursele sale au fost procurate prin mecanismul prelevrilor obligatorii,
de la diveri contribuabili i nu prin efortul propriu. Mai mult, activitatea administraiei
are caracter de monopol i serviciile pe care le presteaz nu respect ntotdeauna relaia
direct dintre costuri i preurile sau tarifele aplicate utilizatorilor, precum i criteriile de
optimizare a folosirii resurselor.
Luarea n considerare a acestor particulariti a condus la elaborarea unui
management adaptat acestui tip de activitate numit management public. Gradul de
specificitate al acestei forme de management este ns contestat n unele opinii, care
consider c instrumentele de lucru sunt identice i numai opiunile difer, n funcie de
scopul urmrit. n alte opinii, managementul public trebuie s-i construiasc propriile
modele i mijloace de aciune pe baza exemplelor furnizate de ntreprinderile private.
Obiectivele managementului public pot fi sintetizate n: ameliorarea calitii
aciunilor, atenuarea anumitor rigiditi de organizare i mbuntirea sistemului de
comunicare cu exteriorul.
Managementul public a dobndit o dimensiune nou ca urmare a dezvoltrii
politicilor publice, care depesc cadrul limitat al organizrii prin concentrarea, ntr-o
manier global, a aciunilor politice cu cele administrative.
3) Introducerea unei perspective sociologice n coninutul studiilor politice a
condus la abandonarea progresiv a viziunii juridice formaliste asupra administraiei, care
o transformau ntr-un simplu executant de sarcini. Dimpotriv, administraia fiind direct
implicat n exercitarea puterii, este dificil de trasat o linie net de demarcaie ntre sfera
administrativ i sfera politic.
n aceste condiii, curentul sociologic a aprut ca urmare a faptului c, prin
natura lor, studiile privind mediul administraiei sunt sociologice; ele nu se reduc numai
la cercetarea acestor aspecte, ci examineaz un anumit numr de comportamente
administrative, individuale sau colective.
Din punctul de vedere al sociologilor, instituiile i practica administraiei
prezint un interes secundar. Utiliznd sistemul anchetelor sociale, sociologii sunt uneori
tentai s redescopere noiuni clasice, iar alteori, s priveasc administraia numai dintrun anumit punct de vedere, care este parial i nu reflect realitile administrative n
ansamblul lor.

Curs 2
Stiinta administratiei. Notiuni introductive (II)
1. Caracteristicile stiintei administratiei
2. Necesitatea stiintei administratiei
3. Raportul stiintei administratiei cu alte stiinte (dreptul administrativ)
1. Caracteristicile stiintei administratiei
Caracteristicile stiintei administratiei privesc conceptele de autonomie, natura
si metode folosite in legatura cu si de catre aceasta stiinta.
Putem vorbi despre o stiinta autonoma atunci cand aceasta are un obiect bine
definit si foloseste metode si concepte proprii.
Din punctul de vedere al incadrarii in categoria stiintelor, stiinta administratiei
este o stiinta sociala, iar in raport de alte stiinte apropiate este o stiinta de sinteza.
De asemenea, autonomia stiintei administratiei este pusa in evidenta si de faptul
ca nici o alta ramura a stiintelor sociale nu cerceteaza in profunzime domeniul actiunii
administrative, nu poate analiza singura si interpreta in totalitate faptul
administrativ. Aceste lucruri le poate face doar stiinta administratiei ca stiinta
autonoma.
In ceea ce priveste denumirea acestei discipline, in literatura de specialitate sunt
cunoscute mai multe denumiri, si anume:
6 stiinta administratiei literatura de specialitate romana;
7 science administrative stiinta administrativa literatura de specialitate
franceza;
8 public administration administratie publica - literatura de specialitate anglosaxona.
Administraia tip de activitate uman
n aceast accepiune, a administra nseamn a nfptui o activitate specific,
care presupune a asigura condiiile prielnice desfurrii diverselor procese socialeconomice. n acest sens, guvernarea nseamn administrarea realizat de ctre Guvern,
alctuind o activitate public de administraie, care se concretizeaz prin lucrri, decizii,
aciuni n serviciul (interesul) rii, al statului respectiv.
n statele democrate funcioneaz principiul separaiei puterilor (legislativ,
executiv, judectoreasc), avnd la baz coninutul specific al activitilor desfurate
sau funciunilor ndeplinite. n acest context, funciunea executiv (administraia)
realizat prin instituiile administrative, este subordonat legislativului i colaboreaz cu
acesta. Astfel, activitatea specific administraiei publice const, n principiu, n
asigurarea condiiilor i punerea n aplicare a deciziilor (actelor normative) adoptate de
puterea legiuitoare.
Trebuie reinut c, nu este posibil separarea sau delimitarea guvernrii de
administraia statului, ale crei misiuni sunt stabilite de puterea politic. Numai n cazul
unor deficiene de funcionare ale organelor sau instituiilor publice, administraia de stat

tinde s guverneze prin ea nsi; guvernarea birourilor administrative sau

tehnocraia n administraia public semni-fic existena unei crize a societii
respective.
n orice compartiment al vieii sociale, procesul complex al administrrii, adic
administraia ca activitate, const dintr-o aciune chibzuit, raional i eficient de
utilizare a resurselor umane, materiale i financiare, n scopul obinerii unor rezultate
utile maxime, cu eforturi minime. Administraia statului ca activitate concret, reprezint,
deci, aciunea prin care autoritile publice se preocup n a asigura satisfacerea cerinelor
de interes general (public), utiliznd n caz de necesitate prerogativele (atribuiile) de
putere public.
Din punct de vedere juridic, administraia se definete ca ansamblul
resurselor umane i materiale, care sub autoritatea Guvernului, are misiunea de a
asigura executarea legilor i de a le aplica, la cazurile concrete i la cerinele vieii
sociale. Aceast din urm definiie confirm poziia subordonat a administraiei fa de
lege, ea, deinnd, totodat, prerogative de putere public care i permit s se impun
voinei individului (particularilor). Administraia, ns, nu se confund cu statul nsui.
Misiunile administraiei nu sunt niciodat primare, ci secundare; ele constau n a
ndeplini sarcinile pe care organele fundamentale ale statului i le ncredineaz.
Coninutul administraiei publice, ca activitate concret, trebuie inves-tigat n
complexitatea cerinelor vieii social-economice, avnd menirea s satisfac, raional i
eficient, exigenele din ce n ce mai mari ale cetenilor. Progresul tiinific i tehnic
impune necontenite mbuntiri n desfurarea activitilor specifice, respectiv n
structura administraiei, prin utilizarea unor tehnici i metode moderne.
n societatea contemporan, administraia nu mai poate soluiona problemele din
sfera sa, cluzindu-se dup precedente, bazndu-se numai pe sisteme empirice; ea
trebuie s fie dinamic, creatoare i s realizeze operativ obiectivele urmrite. Acest
coninut a devenit mult mai complex, deoarece, n accepiunea actual, a administra
implic mai nti a prevedea, apoi a organiza, a conduce sau a coordona, precum i a
controla.
Ca urmare, este necesar punerea pe baze tiinifice a procesului complex al
administraiei, mbuntirea coninutului i structurii acesteia, pentru a corespunde
diverselor probleme ce reclam o rezolvare prompt i eficient. Acest proces de
administrare trebuie s rspund exigenelor mereu sporite ale oamenilor, favoriznd
reducerea costului diverselor activiti i rmnnd n permanen sub controlul opiniei
publice.
Chiar n domeniul funciunilor legiuitoare i judectoreti ale statului, pentru
exercitarea competenelor specifice, stabilite de legi, este necesar s se asigure o
activitate judicioas de administrare.
Aadar, activitatea de administrare se regsete pretutindeni, n toat
complexitatea vieii sociale. Se poate afirma c n societatea modern, nu exist persoan
care nu a luat contact cu administraia, n general, i cu cea public, n special, i nu a
resimit, direct sau indirect, binefacerile sau exagerrile ei (prin supradimensionarea
birocraiei i a formalismului). De aceea, oamenii doresc ca administraia public s
funcioneze pe baze raionale, tiinifice, astfel nct s serveasc eficient interesele
generale, iar n relaiile cu publicul, s soluioneze n cel mai scurt timp, cererile acestuia.
Pe un plan mai larg, mbuntirea continu a activitii din sfera administraiei, ca i

reducerea aparatului administrativ pn la limita strictului necesar, constituie premise ale

progresului social, n toat complexitatea sa.
Administraia mod de organizare
Prin prisma condiiilor de ndeplinire a misiunii sale, administraia este
conceput ca structur organizatoric, aflat ntr-o continu transformare, capabil s
se adapteze mediului economico-social n care evolueaz. Or, eficientizarea acestei
activiti, face necesar studierea structurii admi-nistraiei i a relaiilor ce se stabilesc
ntre componentele sale.
Abordat sub aspect structural, administraia reprezint un ansamblu complex de
entiti i funcionari, cu anumite atribuiuni publice, care caut adesea s-i sporeasc
autonomia de care dispun, pentru a prevala punctul lor de vedere.
Organizarea administraiei publice, ca fenomen social, a aprut odat cu statul.
ns teoriile tiinifice despre aceast organizare se contureaz mult mai trziu, n secolul
al XIX-lea, odat cu apariia tiinei administraiei i dreptului administrativ.
Teorii izolate sau fragmentare cu privire la organizarea administraiei, la
guvernare n general, s-au formulat nc din antichitate. Pot fi luai n considerare, att
mari filozofi, tribuni ai sclavagismului, ct i mprai creatori ai unor teorii relativ bine
structurate, dup care au nfptuit sau au dorit s nfptuiasc guvernarea.
n practic, organizarea administraiei publice i a funcionarilor publici pe
entiti i birouri este universal aplicabil i capabil s atig randamente maxime. Fr
ndoial c organizarea birocratic realizat pe baza reglementrilor legale fundamentate
pe coninutul i caracterul obiec-tiv al activitilor, este superioar celei anterioare,
tradiionale care avea caracter subiectiv, fiind ntemeiat pe inspiraia conductorilor i pe
calit-ile personale ale funcionarilor publici.
n raport cu orientrile privind structurarea administraiei publice se pot distinge
trei direcii metodologice principale:
- orientarea strict tehnico-juridic (promovat de lucrrile franceze actuale de
drept administrativ), prin care structurarea administraiei de stat echivaleaz cu
organizarea puterii executive. n aceast concepie se disting i se cerceteaz probleme
ca:
principiile organizrii administrative (ale centralizrii i descentralizrii);
activitatea preedintelui republicii, ca ef al statului sau, dup caz, a regelui;
activitatea Consiliului de Minitri (Guvernului), ministerelor (minitrilor),
departamentelor ministeriale;
activitatea organelor administrative locale, inclusiv ale conducerilor acestora
(prefect, guvernator, primar, consilier);
activitatea stabilimentelor (instituiilor) publice i respectiv a serviciilor
publice.
- orientarea filozofico-juridic, care are la baz teoria asupra organizrii
sistematice a statului, prin care se evideniaz superioritatea raporturilor, a interrelaiilor
dintre autoritile publice. Aceasta, la rndul su, este bazat pe principiul unicitii
puterii de stat, avnd n vedere unicitatea suveranitii, adic o autoritate politic
exclusiv (unic). n aceast optic, organizarea de stat este axat pe trei elemente:
organele statului sau formele organizatorice prin care se realizeaz puterea de
stat;

 modul de formare a instituiilor statului;

principiile fundamentale de organizare i funcionare a entitilor publice.
Este ns de remarcat c, n acest caz, dei exist i funcioneaz
autoritatea politic i administrativ suprem, nu toate organele administraiei publice
trebuie s se subordoneze Guvernului, care exercit conducerea general n acest
domeniu. Concomitent, sunt create i funcioneaz organe autonome de administraie, ca
cele ale entitilor administrativ teritoriale (de stat) locale. Aa se explic faptul c, n
literatura occidental, noiunea de administraie de stat este utilizat pentru a evoca
administraia public care ine de Guvern sau de eful de stat. Spre deosebire, activitatea
administrativ a primriior (primarilor) i consiliilor locale este evocat prin sintagma
administraie public local. n acest mod, nu se mai poate vorbi despre un sistem
administrativ unic (unitar), axat pe ideea subordonrii, ci despre un sistem de organizare a
administraiei publice, care pe lng subordonare, presupune cooperarea ntre organele
administrative i exercitarea controlului de ctre Guvern, fie direct, fie prin alte autoriti
care i sunt subordonate.
- orientarea axat pe tiina administraiei care abordeaz problemele
organizrii administraiei de stat, n acord cu cerinele acestei tiine, alturi de cele ale
altor entiti, inclusiv a celor economice din sectorul privat. n prezent, exist n
numeroase ri, curente i coli orientate cu precdere pe aspectele organizrii tiinifice a
administraiei publice, incluznd aici i organizarea muncii funcionarilor.
Structura puterii n interiorul administraiei i logica funcionrii sale, depind de
intensitatea relaiilor pozitive sau negative pe care le realizeaz cu mediul nconjurtor.
Trecerea de la conceptul limitat de organizare, considerat ca mediu interior, nchis i
omogen, la acela deschis de sistem, scoate n eviden importana mediului
nconjurtor extern n derularea acti-vitilor de administraie public.
Importana relaiilor cu mediul este explicat, att de necesitatea stimulrii
organului administrativ de a-i amplifica eficiena aciunilor sale, ct i de voina sa de ai pstra caracteristicile structurale fundamentale.
Relaiile dintre administraie i mediul nconjurtor social au o mare importan,
deoarece condiioneaz modul n care ea i ndeplinete funcia n societate.
Administraia public poate alege ntre posibilitatea deschiderii sau cea a nchiderii fa
de mediul nconjurtor, dar aceast alegere determin, n practic, dinamica structurii
administraiei i gradul ei de eficien, ca activitate.
Administraia instituie public
n accepiunea de instituie, administraia este considerat o structur de
funcionare, o form organizatoric sau chiar o organizaie social, deci o entitate sau un
complex de entiti publice, care constituie aparatul administrativ public. Administraia
privit ca instituie are trsturi proprii, care i determin funciunea (noiunea de
funciune fiind utilizat n sensul de misiune social) i i modeleaz structura.
Cercetarea administraiei ca aparat instituional public, presupune studierea
interrelaiilor care o integreaz n societate i ncercarea de a nelege logica social care
i fundamenteaz funciunile. n acest sens, administraia public are misiunea social de
executare (aplicare) a legilor; ea este centrul de exercitare a puterii statului. Astfel,
problema funciunilor cu sensul de misiuni, este indisolubil legat de aceea a funciilor
statului, cu sensul de activiti ce se realizeaz prin instituiile de stat.

n aceast accepiune, instituiile administrative ale statului au competena legal

de a emite decizii executorii, fa de care persoanele particulare i colectivitile umane
au obligaia de a se supune sub imperiul sanciunilor. Teama de sanciune este
fundamentul cel mai simplu al supunerii fa de coninutul acestor decizii, menite s
slujeasc interesul general. Pe de alt parte, n caz de nesupunere, folosirea metodei
constrngerii, cu aplicarea de sanciuni de ctre aparatul de stat, permite respectarea
ordinii legale. Dar, constrngerea presupune consumul unei energii nsemnate i utilizarea
ei este n mod necesar, limitat.
n acelai timp, administraia statului are i misiunea de a educa i convinge
oamenii de avantajele ordinii sociale existente la a crei meninere ea contribuie i de
legimitatea aciunilor sale.
Metodele de constrngere i de educare-convingere se mpletesc n activitatea de
administraie public. Astfel, cu ct se amplific metoda convingerilor, cu att mai puin
se utilizeaz constrngerea, iar procedeele de convingere, n societile evoluate, tind s
nlture constrngerea. n fapt, cele dou metode se completeaz reciproc: pe de o parte,
existena autoritii i a posibilitii constrngerii contribuie la situarea statului deasupra
societii; pe de alt parte, diminund numrul activitilor coercitive i punndu-se
accentul pe formarea i cultivarea unei mentaliti favorabile ndeplinirii misiunii
administraiei, se asigur creterea nsemntii metodei convingerii. Constrngerea
devine cu att mai eficient, cu ct este utilizat mai rar i inspir (atunci), mai mult
team.
Ca instituie, administraia public se definete nu numai prin funciunea pe care
o ndeplinete n societate, dar i prin organizarea sa juridic i material. Sub cel din
urm aspect, administraia este aparatul de stat care se prezint sub forma unei ierarhii de
funcionari publici, executani ai unor activiti i supui unei discipline identice.
Organizarea instituional, ca expresie a administraiei publice, prezint, din
punct de vedere social, o serie de caracteristici i anume :
administraia public, n ipostaza de instituie, nu funcioneaz ntr-un spaiu
nchis; ea se afl n strns legtur cu celelalte instituii sociale i este influenat de
evoluia i transformrile caracteristice vieii sociale;
administraia reproduce, n organizarea sa, caracteristicile eseniale ale
sistemului social n care se integreaz;
administraia ca instituie are o unitate specific care i confer o relativ
autonomie structural, dei instituiile publice, nu sunt ntr-o perfect armonie.
Interdependena lor este relativ i evoluia lor rareori este sincron, existnd decalaje i
distorsiuni care alctuiesc elementele fundamentale ale dinamicii sociale;
supus influenei mediului nconjurtor, administraia cunoate un ritm de
dezvoltare propriu; particularitile i configuraia sa organic influeneaz exercitarea
funciunilor sale, (ndeplinirea misiunilor ce-i revin), precum i locul pe care l are n
societate.
n dinamica instituional a administraiei publice se manifest i este necesar s
se studieze problemele generate de fenomenul birocratic indus de funcionarea
instituiilor administrative, n scopul gsirii soluiilor de ameliorare a eficienei i de
raionalizare a activitii respective; inclusiv a semnificaiilor sale n contextul dezvoltrii
societii pe baze democratice.
La rndul su, birocraia poate fi interpretat din mai multe unghiuri, iar

literatura de specialitate consemneaz opinii diferite despre fenomenul birocratic. Astfel,

n anii 30, Harold Laski definea birocraia ca o form a guvernrii n care efectiv,
domin funcionarii publici, n timp ce F. Lane afirma c birocraia nseamn un mod de
administrare complex, la scar lrgit, un anumit comportament organizaional.
Dintr-un alt unghi de abordare, Michael Croazier caracteriza birocraia francez
prin formalism i lips de personalitate. Spre deosebire, Max Weber considera c
birocraia reprezint tipul ideal de organizare instituional spre care tinde societatea
modern, datorit calitilor sale, care pot fi sintetizate astfel :
a) birocraia este caracterizat de competen, ierarhie i o diviziune a muncii pe
birouri;
b) organizarea birocratic faciliteaz progresul sistemelor economice i
contravine stilurilor primitive de munc, contribuind la dezvoltarea tiinei administraiei;
c) birocraia reprezint modul cel mai eficient de organizare al colectivitii, n
vederea atingerii anumitor scopuri. Eficiena birocraiei este rezultatul modului de
cooperare dintre om i main.
Este de real interes tratarea birocraiei n literatura german, care a pus problema
legturii dintre birocraie i democraie, formndu-se dou curente; unul care
consider cele dou fenomene ca fiind compatibile i un altul care susine c acestea nu
au nimic n comun.
n opiniile pro se afirm c birocraia are nevoie de competen, or numai
democraia asigur promovarea talentelor, formarea de specialiti i recunoaterea valorii.
n plus, n perioada modern, ambele concepte au promovat progresul societii (de
exemplu, facilitarea accesului burgheziei la putere, n defavoarea nobilimii).
n opiniile contra se consider c, aceast legtur dintre birocraie i
democraie va genera permanent o stare conflictual, din dou motive i anume :
disciplina i controlul specifice birocraiei lezeaz pricipiul libertii umane
caracteristic democraiei;
regulile ierarhiei birocratice contravin principiului democratic al egalitii n
drepturi.
Cu toate rezervele exprimate, birocraia ca expresie a funcionrii instituiilor
publice apare ca fenomen normal, obiectiv datorit caracterului de ordine pe care-l
imprim activitii administrative.

2. Necesitatea stiintei administratiei

Nu se poate realiza perfectionarea, adaptarea continua a administratiei publice
numai daca se constata anumite probleme ale realitatii curente din administratia publica.
Sunt necesare cercetari stiintifice aprofundate a acestei administratii si, in temeiul
cunostintelor dobandite, sa se formuleze propuneri in vederea organizarii rationale si de
functionare eficienta a administratiei publice.
Stiinta Administratiei cerceteaza atat structura, cat si activitatea autoritatilor
administratiei publice, dar si a administratiei publice in totalitate, folosindu-se de
aceste cercetari, precum si de cele intreprinse de catre stiintele vecine referitor la
administratia publica.

Administraia este o activitate veche, ntlnit n toate rile i la toate nivelurile

de guvernare. Cu toate acestea, exist o anumit confuzie n ceea ce privete terminologia
utilizat, astfel:
unii folosesc sintagma tiina administraiei;
alii prefer s vorbeasc despre tiine administrative, la plural, lsnd s se
subneleag faptul c, nu exist nc o tiin a administraiei n sens propriu, ci numai
discipline multiple care au ca punct de sprijin, administraia;
alii folosesc expresia administraie public, echivalentul termenului englez
Public Administration, care abordeaz obiectul specific al disciplinei, dar las n
suspensie problema de a ti dac avem sau nu de a face cu o nou tiin.
Aceste incertitudini de vocabular cuprind divergenele asupra coninutului
tiinei administraiei, ceea ce se explic prin extrema diversitate a curentelor pe care le
gsim la originea acestei discipline.
n sens tradiional, administraia public reprezint un ansamblu de activiti
implicate n susinerea politicilor i programelor gruprilor aflate la putere. Ea include
anumite responsabiliti de execuie, care difer de la un departament la altul, fiind
focalizat ndeosebi n domeniile planificrii, organizrii, coordonrii i controlului
operaiilor guvernamentale.
Literatura de specialitate a abordat i problema asemnrilor sau deosebirilor
dintre administraia public i cea privat. Expresia public are legtur cu publicul,
poporul, comunitatea sau societatea. Adjectivul respectiv evideniaz caracterul public, n
opoziie cu cel privat al subiectului, avnd se pare cea mai adnc rezonan din forma de
proprietate (public, respectiv privat, dup caz). n acest sens au fost lansate dou teze i
anume:
- administraia public se distinge de administraiile private;
- administraia public se identific cu administraiile private.
Prima tez, avnd caracter clasic, apr natura specific a administraiei publice,
deoarece acioneaz n serviciul general, este un aparat de aciune al puterii politice i
deci nu poate fi confundat cu administraia privat. Aceast tez a fost forat pn la
extrem, n administraia francez, care a fcut o distincie tranant ntre administraiile
publice i cele private. Administraiile de stat dein monopolul de gestiune asupra
funciilor considerate ca publice, prin natura lor. Spre deosebire, alte servicii sunt de
natur privat i chiar dac le presteaz statul, acest fapt este doar ocazional, accidental;
statul nu ntreprinde activiti individuale particulare iar dac i se impune acest lucru,
trebuie s o fac pentru satisfacerea interesului general, public.
Totui, administraia public eman din puterea politic i beneficiaz de puterea
rezervat conductorilor. Astfel, ea dobndete prerogative parti-culare i privilegii,
determinnd ca interesele sale s devin unilaterale i anume: putere de aciune
unilateral i realizarea unilateral a contractelor administrative. Apare astfel un
dezechilibru profund, justificat de prpastia care exist ntre interesul privat i cel public.
Exist pericolul ca administraia s acioneze numai n folosul su i de aceea
este necesar instituirea unor norme juridice specifice crora s li se supun funcia
public. Acest cadru legal trebuie s cuprind privilegiile, dar i constrngerile

lucrtorilor din administraia public, necunoscute per-sonalului din ntreprinderile

private. Departajarea ntre public i privat se efectueaz n funcie de sarcina pe care o
ndeplinete interesul general prin proprii salariai, i care face ca serviciile publice s nu
poat fi asimilate activitilor private, altfel spus, s nu poat fi privatizate.
Or, realitatea a dovedit c multe dintre activitile considerate prin excelen
publice (educaie, sntate, gospodrire) au devenit mai eficiente printr-o privatizare
corespunztoare.
Privatizarea serviciilor publice a fost, de fapt, elementul generator al celei de-a
doua concepii, potrivit creia administraia de stat se identific cu afacerile private. n
aceast optic, administraia public nu este altceva dect o ntreprindere, ale crei
structuri organizatorice sunt identice cu cele aparinnd unei instituii private. Un
asemenea punct de vedere triumf cu precdere n S.U.A. i este justificat chiar de ctre
orientrile doctrinare, conform crora procesul de asimilare public-privat se supune
imperativelor democratice.
Astfel, dac se dorete aprarea drepturilor i libertilor individuale i autonomia
administrativ este necesar ca serviciile publice i ageniile corespunztoare acestora s
fie supuse regulilor de drept comun. n felul acesta, administraia public trebuie s-i
ndeplineasc sarcinile, la aceleai standarde de calitate ca o instituie particular.
Apropierea aparatului administrativ public de cel privat are la baz raiuni de
eficientizare a activitilor sectorului public. Regulile de gestiune aparinnd
ntreprinderilor private, pot fi i trebuiesc aplicate i serviciilor publice. Preocuprile de
reducere a costurilor i de sporire a randamentului trebuie s ptrund i n sectorul
public.
Aceste imperative conduc la identificarea administraiei publice cu
administraiile private i la refuzul de a delimita funcia public, de restul pieei muncii.
Creterea rolului statului n viaa economic a dus la asumarea de ctre
administraia public a numeroase activiti, comparabile cu cele ntreprinse n sectorul
particular. i, totui, prerogativele multiple atribuite administraiei au aprut ca tot attea
obstacole n calea democratizrii sale. Ele sunt, n egal msur, contrare unei bune
gestiuni a afacerilor administrative. Regulile derogatorii de la dreptul comun i crearea
unei legislaii specifice au ncurajat lipsa de iniiativ i adoptarea unei atitudini pasive n
administraia public.
Alinierea necesar a administraiei publice la regulile juridice atribuite
particularilor i la regulile de gestiune aplicate sectorului privat, nu trebuie s duc la
ignorarea specificului administraiei publice. Aceasta reprezint un instrument de aciune
finanat din fonduri publice, un mijloc prin care statul i exercit propriile funcii.
Administraia public contribuie la realizarea de utiliti sociale, fie prin ea nsi, fie prin
controlul i orientarea iniiativelor private. Aceast finalitate specific serviciilor publice,
nu poate fi contestat chiar dac administraia public este ncurajat s se inspire din
virtuile sectorului privat.
3. Raportul stiintei administratiei cu alte stiinte (dreptul administrativ)
ntre noiunea de drept administrativ si cea de stiina administraiei nu se poate
pune semnul egalitii. Dreptul administrativ si stiina administraiei urmresc scopuri

diferite fr a folosi aceleasi mijloace.

Dreptul administrativ este alctuit din totalitatea normelor de drept care
reglementeaz raporturile stabilite ntre autoritile sau organele administrative, precum si
raporturile dintre acestea si ceteni n timp ce stiina administraiei foloseste informaii
din diverse ramuri ale stiinelor sociale sociologie, economie, psihologie, istorie n
scopul eficientizrii administraiei publice prin pregtirea de menegeri cu o nalt
calificare.
Cele dou noiuni au n comun faptul c motorul principal care se ascunde n
spatele lor l reprezint interesul general pe care administraia l slujeste.
Dreptul administrativ, ca ramur a dreptului public cuprinde
ansamblul de norme juridice privind crearea, organizarea i
funcionarea autoritilor administraiei publice.
Dreptul administrativ constituie cadrul legal de desfurare a
activitii administraiei, normele sale conferind administraiei publice
puteri, prerogative care nu exist la normele de drept ce
reglementeaz relaiile dintre particulari. Aceast caracteristic face
din raporturile juridice administrative raporturi de subordonare, de
inegalitate a prilor, fiindc dreptul administrative acioneaz n regim
de putere public, normele sale avnd caracter imperativ.
Dreptul administrativ, ca dreptul aplicabil administraiei, poate
fi definit ca ramur a dreptului public format din normele juridice ce
reglementeaz relaiile sociale privind constituirea, organizarea i
funcionarea autoritilor administraiei publice, n regim de putere
public, statutul funcionarilor publici i
responsabilitatea
administraiei. Ramura dreptului administrativ reprezint obiectul de
cercetare al tiinei dreptului administrativ care, cerceteaz normele
juridice aplicabile administraiei, evoluia istoric a ramurii de drept i
aspectele legate de armonizarea dreptului administrativ cu dreptul
comunitar european.