Ct de eficace i eficient este protecia social pentru

copiii din Romnia?

Mihai Magheru1

UNICEF Romnia
Sursa: Revista Inovaia Social nr. 2/2011 (iulie - octombrie) pp.
URL stabil: http://inovatiasociala.ro/index.php/jurnal/article/view/107
Publicat de: Institutul de Cercetare a Calitii Vieii
Revista Inovaia Social este o revist online creat n cadrul proiectului Inovaia Social - Factor al dezvoltrii
socio-economice", proiect coordonat de Prof.dr. Ctlin Zamfir n cadrul Institutului de Cercetare a Calitii
Vieii. Aceast revist utilizeaz politica liberului acces la coninut, pornind de la principiul conform cruia
cercetarea deschis publicului sporete schimbul global de cunoatere. Inovaia social este o revist
electronic pe care cititorii o pot urmri pe msur ce este scris i pe care o pot scrie ei nii. Revista va avea
o apariie bianual, dar fr a avea o dat de apariie, ci un interval n care este scris. Astfel, n lunile ianuarieiunie 2009 va fi scris primul numr. n perioada respectiv, pe platforma online vor fi publicate n timp real
contribuiile i dialogurile generate ntre cititori i contribuitori.
Prin accesarea articolelor din arhiva Revistei Inovaia Social indicai acceptarea termenilor i condiiilor de
utilizare care sunt disponibile la adresa http://www.inovatiasociala.ro/ care indic, n parte, faptul c
putei utiliza copiile articolelor doar pentru utilizare personal, necomercial. V rugm s contactai redacia
pentru alte tipuri de utilizare la adresa
contact@inovatiasociala.ro.
Orice copie a materialelor din Revista Inovaia Social trebuie s conin aceeai not de drepturi legale, aa
cum apar acestea pe ecran sau tiprite.

1mmagheru@yahoo.com

Ct de eficace i eficient este protecia social pentru copiii din Romnia?

Introducere
Sistemul de protecie social din Romnia s-a dezvoltat n ultimii ani n special n sfera
furnizrii de prestaii sociale i mai puin (sau chiar deloc) n sfera furnizrii de servicii
sociale. Acest lucru a fost notat n cadrul programelor pe care UNICEF Romnia le susine n
domeniul proteciei i promovrii drepturilor copilului i constituie obiectul disertaiei de
fa.
Pentru o mai bun nelegere a premiselor de la care s-a pornit, este necesar de precizat cadrul
instituional i programatic n care au avut loc primele investigri mai amnunite cu privire
la protecia social i politicile sociale din domeniul proteciei i promovrii drepturilor
copilului.
n plan instituional, UNICEF este promotorul al Conveniei cu privire la drepturile copilului,
ratificat, la nivel global, de 192 de state 2, fiind angajat constant n demersuri ce in de
aducerea interesului superior i vocii copilului ct mai sus pe agenda guvernelor rilor n
care activeaz. Aceste demersuri se concretizeaz att n aciuni de pledoarie (advocacy) i
cretere a gradului de contientizare cu privire la problematica i drepturile copilului ct i n
proiecte pilot, mai restrnse sau mai ample i diverse studii, cercetri i evaluri care s
furnizeze evidenele necesare elaborrii unei strategii efective i adaptate realitilor concrete
de teren.
n plan programatic, cu precdere n domeniul proteciei sociale, interveniile UNICEF
intesc pilonul serviciilor sociale de baz pentru copii i familiile lor, domeniu n care
experiena i expertiza organizaiei sunt recunoscute la nivel global. Se impune o precizare
legat de acest pilon. Abordarea proteciei sociale de ctre UNICEF se refer la un ansamblu
de elemente caracteristice cuprinse n trei arii (piloni) de interes: asigurrile sociale (de via
i de bunuri dar n special cele de sntate, omaj, pensii), prestaiile sociale (n bani i n
natur) i serviciile sociale de baz. Acest ultim pilon constituie obiectul central al disertaiei
i va fi explicat i analizat n paginile urmtoare.
n ceea ce privete protecia i promovarea drepturilor copilului n Romnia, considerm c
s-au realizat progrese considerabile, cu precdere n aria dezvoltrii de servicii de protecie
specializat pentru copii n nevoie. Aa au luat fiin servicii de tip rezidenial sub form de
centre de plasament sau servicii de tip familial, cu precdere cele de asisten maternal.
Toate acestea sunt considerate servicii de protecie specializat, sunt complet diferite de
serviciile sociale de baz i, implicit, nu vor fi abordate n prezentul material.
Este de precizat faptul c UNICEF acioneaz prin programe derulate n cadrul unui
parteneriat cu Guvernul Romniei. Ultimul contract de cooperare3 acoper trei ani, respectiv
perioada 2010 2012 i are dou linii de aciune: una este axat pe un parteneriat pentru
incluziune social iar cealalt pe mobilizarea de resurse, respectiv strngerea de fonduri.
n acest context, demersul de analiz propus n materialul de fa nu are un caracter intrinsec
legat de unul dintre proiectele UNICEF ci rspunde unor cerine mai ample, legate de modul
n care coopereaz cu Guvernul Romniei i i adapteaz strategia la un context mai amplu
al politicilor sociale ale acestuia.
2

Data semnrii / ratificrii i eventualele comentarii / rezerve emise de fiecare stat semnatar la:
http://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-11&chapter=4&lang=en

3 Country Programme Action Plan

Vol. 3, nr. 2/2011

Mihai Magheru

Experiena UNICEF i relevana pentru politicile naionale

Experiena acumulat de UNICEF n plan global, dar i n plan local, constituie o surs
determinant de informaie pentru prezentarea de fa. Caracterul inovator al multora dintre
proiectele UNICEF poate contribui la un demers mai amplu de inovaie social.
Avnd n vedere diversitatea proiectelor i caracterul individual al fiecruia, s-a optat pentru o
prezentare transversal a rezultatelor unor studii i cercetri realizate de i cu sprijinul
UNICEF Romnia n domeniul proteciei sociale a copilului i familiei i nu pentru o
descriere sintez a proiectelor n sine. Perspectiva, enunat n introducere, este cea a
serviciilor primare, denumite i de prevenire, indiferent dac aceasta se refer la prevenirea
separrii copilului de familie sau a oricror forme de violen, abuz, neglijare, exploatare.
n urma analizelor sus-menionate s-a stabilit c pot fi luate n considerare cel puin dou
abordri sau utilizri ale rezultatelor acestor analize:
o
pe de o parte, acestea constituie un ansamblu de evidene din teren necesar ntr-un
demers de reform viabil a sistemului de protecie social axat pe incluziune social n
Romnia;
o
pe de alt parte, rezultatele constituie i o baz de analiz pentru demersuri viitoare,
care s argumenteze nevoia de a susine i dezvolta anumite servicii sociale de prevenire la
nivelul ntregii ri.
Cele dou tipuri de utilizri determin i modul n care rezultatele analizelor vor fi folosite
pentru a servi scopului disertaiei de fa:
a)
reforma efectiv a sistemului de protecie social din Romnia, din
perspectiva UNICEF, este direct legat poziionarea strategic a UNICEF i a
parteneriatului pe care acesta l are cu Guvernul Romniei i angajamentului acestuia
pentru reform. n acest context, reforma, nu va constitui subiectul unei analize tiinifice
n sine.
b)
n ce privete ns baza de analiz viitoare care s argumenteze nevoia de a
dezvolta servicii sociale de prevenire la nivelul ntregii ri, se poate afirma c rezultatele
acumulate pn n prezent n cadrul diverselor evaluri pot constitui veritabile elemente
ale unui demers de cunoatere i analiz de tip tiinific.
Mai multe concepte sunt abordate n analizele UNICEF iar o parte dintre acestea pot fi
considerate ca i specifice. Pentru a nu crea confuzii legate de fiecare dintre ele, este
prezentat n continuare sensul n care acestea sunt nelese i utilizate.
Materialul de fa se construiete n jurul conceputului de protecie social, neles att ca
ansamblu de politici, msuri, instituii i organisme care asigur sprijinul persoanelor i
grupurilor aflate n dificultate i care nu pot s realizeze prin efort propriu condiii normale,
minime de via4 ct i ca ansamblu de asigurri, prestaii i servicii sociale. O alt abordare
a conceptului ine cont de modalitile sau canalele prin care sunt redistribuite resursele
materiale i umane ale colectivitii ctre acele persoane i grupuri aflate n dificultate n
4 Lazr Vlsceanu, Ctlin Zamfir (coord.), Dicionar Sociologie, on-line, http://www.dictsociologie.netfirms.com/

Ct de eficace i eficient este protecia social pentru copiii din Romnia?

vederea eliminrii decalajelor mari dintre acetia i populaia majoritar 5. Aceast definire
face referire la un alt concept, acela de asisten social, care, dei are o definiie
asemntoare celui de protecie social, se distinge n special prin caracterul noncontributoriu financiar (sau necondiionat de vreo contribuie pecuniar a beneficiarului) la
un anumit sistem asigurtor. Este bine de precizat c, fa de sistemul de asisten social,
finanat de la bugetul de stat, n care persoanele nu trebuie sa fi contribuit, n sistemul de
pensii, beneficiarul primete o pensie conform cotizaiilor/contribuiilor sale din perioada n
care era activ economic.
Asistena social nu vizeaz doar prestaiile sociale (denumite i beneficii, sub form de
alocaii, diverse ajutoare, financiare i/sau materiale) ci i furnizarea serviciilor sociale care
susin i deservesc persoanele/grupurile n dificultate. Cel puin teoretic, ar trebui ca acestea
s fie aciuni complementare transferurilor financiare: att transferul financiar ct i serviciul
social sunt, n principiu, msuri temporare care s ajute beneficiarul s ias ct mai repede
din situaia de dificultate iar premisa serviciului este c poate susine inclusiv o utilizare
eficace i eficient a prestaiei sociale. n studiul de fa s-a optat pentru o delimitare
contextual a obiectului de analizat, conform accepiunii i cadrului de referin al prezentei
expuneri6 i care are n centrul su serviciile sociale de baz ce reprezint ansamblul de
servicii de asisten social, educaie i sntate menite s asigure, conform Conveniei
Organizaiei Naiunilor Unite cu privire la Drepturile Copilului, ndeplinirea drepturilor de
dezvoltare7 pentru toi copii din Romnia. Aceste servicii depesc sfera serviciilor sociale
primare, denumite generic i servicii de prevenire.
Conceptele enumerate mai sus capt un sens i o finalitate funcional n msura n care
ating un scop precis: n cazul de fa este vorba de cel de a reduce inegalitile sociale (mai
precis cele socio-economice) contribuind astfel la o justiie social redistributiv. Prin
urmare, sistemul de protecie social, prin componenta lui de asisten social contribuie la
asigurarea justiiei sociale. n termeni concrei este vorba de o distribuire proporional a
bunstrii (sau a altor resurse sociale considerate a fi relevante pentru bunstarea individului),
n raport cu un anumit criteriu considerat relevant, adecvat sau legitim8.
Conform lui Spicker9, o serie de criterii pot fi aplicate sau utilizate atunci cnd se realizeaz
aceast (re)distribuire, iar cele mai frecvente sunt: statusul, munca, libertatea, drepturile,
meritele, nevoia. O abordare baz pe drepturi, n cazul de fa pe drepturile copilului, va lua
n considerare cel puin urmtoarele: i) dreptul copiilor de a primi o educaie care s le
permit dezvoltarea, n condiii nediscriminatoriu, a aptitudinilor i personalitii lor, ii)
dreptul copiilor de a crete alturi de prinii lor i de a beneficia de un nivel de trai care s le
permit dezvoltarea fizic, mintal, spiritual, moral i social, precum i dreptul de a
beneficia de asisten social i de asigurri sociale i iii) dreptul copiilor de a se bucura de
cea mai bun stare de sntate pe care o pot atinge i de a beneficia de serviciile medicale i
de recuperare necesare pentru asigurarea realizrii efective a acestui drept.
Starea de fapt: exist un loc pentru serviciile sociale de baz n cadrul proteciei sociale?

5 Ibid.
6 Aceast definiie este acceptat la nivel intern n cadrul UNICEF dar i n relaiile cu terii, motiv pentru care a fost
adoptat ca atare i n cadrul documentului de fa.

7 Mai multe informaii pot fi accesate la: http://www.anpfdc.ro/content.aspx?id=114

8 Luana Miruna Pop, coord., Dicionar de politici sociale, Editura Expert, Bucureti, 2002, pag. 411
9 Ibid.

Vol. 3, nr. 2/2011

Mihai Magheru

Pentru a nelege ct de mult protecia social, n componenta ei de asisten social, este

axat pe furnizarea de ajutore bneti (prestaii) sau pe furnizarea de sprijin i acompaniere
(servicii sociale) persoanelor n dificultate, este necesar s ne raportm la modul n care statul
i adapteaz politicile sociale pentru ndeplinirea obiectivelor de incluziune social. n acest
sens, reforma sistemelor de protecie social constituie unul din elementele cheie ale
agendelor de incluziune social ale statelor membre, alturi de pachetele de msurile axate pe
ocuparea forei de munc.
n plus fa de specificitatea cadrului european, trebuie adugat faptul c de doi ani i
jumtate ne aflm ntr-un context caracterizat a fi de criz, ghilimelele dorind s sublinieze
n special faptul c Romnia i-a dat seama doar mai trziu c este imposibil de conturat criza
economic global i nici nu a fost pregtit cu un pachet de msuri adaptate concret
nevoilor.
Una dintre posibilele cauze care au condus la aceast situaie poate fi faptul c statul nu
dispune de un mecanism coerent prin care s cunoasc i s neleag nevoile n
complexitatea lor. Acest lucru este determinat mai ales de faptul c sistemul de asisten
social a fost construit cu precdere pe dezvoltarea prestaiilor sociale, respectiv cunoaterea
nevoilor pecuniare i nu pe dezvoltarea serviciilor sociale, respectiv cunoaterea nevoilor
sociale.
Contextul actual i specificitatea crizei economico-financiare n Romnia este direct legat de
modul n care protecia social cu latura ei de asisten social a fost gndit, dezvoltat i
implementat n ultimii 20 de ani. Accentul este pus prioritar pe sistemul de prestaii sociale
n detrimentul celui de servicii sociale.
Un exemplu care susine aceast afirmaie l constituie prevederile legislative: reglementrile
legate de prestaiile sociale sunt multiple i explicite ns cele privind sistemul serviciilor de
prevenire sunt mult mai puin numeroase, si, mai ales, mult mai vagi i inconsistente. De
asemenea, alocrile efective de fonduri pentru a asigura cheltuielile sociale i cele cu
protecia social la un nivel considerat a fi adecvat cu nevoile beneficiarilor nu se fac dect n
sfera prestaiilor sociale iar sfera serviciilor de prevenire este fie complet ignorat, fie
puternic vitregit prin stipularea unor atribuii de finanare care ns nu au caracter
obligatoriu.
Prevederile legislative au relevan mare pentru a nelege modul n care a fost gndit
sistemul de protecie social n componenta lui de asisten social: de abia n anul 2001
legiuitorul a venit cu o lege privind sistemul naional de asisten social (legea 705 privind
sistemul naional de asisten social, publicat in Monitorul Oficial nr. 814 din 18.12.2001)
pe care o abrog 5 ani mai trziu prin legea 47 privind, din nou, sistemul naional de asisten
social (legea cadru privind sistemul naional de asisten social nr. 47, publicat n M.O nr.
239 din 16.03.2006). n esen legile sunt structurate i au coninut similar, diferena major
fiind determinat de construcia instituional ulterioar legii 705, determinat n special de
condiiile de preaderare la Uniunea European.
Actorii principali care au aprut n schema instituional a asistenei sociale sunt cei pe care
Romnia s-a angajat10 s i creeze tocmai pentru a eficientiza sistemul i a i asigura
transparena, eficacitatea i eficiena: Inspecia Social cu rol mai degrab evaluator,
regulator i de progres, Observatorul Social strateg esenial n procesul de elaborare a
politicilor sociale i Agenia Naional de Prestaii Sociale actor convergent al gestionrii
10 Joint Inclusion Memorandum - Memorandumul comun n domeniul Incluziunii Sociale n Romnia, 2005.

Ct de eficace i eficient este protecia social pentru copiii din Romnia?

tuturor prestaiilor din sistem. Pentru fiecare din aceste instituii exist legi proprii de
organizare, funcionare i finanare, urmare a propunerii Ministrului Muncii, Familiei i
Proteciei sociale ns nfiinare oficial a acestora printr-o lege romneasc se face n cadrul
legii 47 / 2006, art. 28-30.
Dei documentul de fa nu i propune s analizeze funcionalitatea acestor structuri, modul
n care acestea funcioneaz efectiv trebuie menionat ntruct faciliteaz nelegerea n
ansamblu a sistemului naional de asisten social. De exemplu Inspecia Social a suferit
succesive transformri, rmnnd totui actorul cu structura cea mai apropiat de ceea ce se
dorea iniial, n timp ce Agenia de Prestaii Sociale a fost creat dar nu gestioneaz toate
prestaiile sociale i n plus, a preluat o serie de funcii care nu ar trebui s i revin11.
Dincolo de atribuiile multiple pe care Agenia Naional de Prestaii Sociale, sau cele
judeene de Prestaii Sociale le au, este de semnalat faptul c gestionarea doar parial a
prestaiilor nu contribuie la unificarea i consolidarea unui sistem de prestaii sociale ci las
n continuare loc unor redundane sau suprapuneri neeficiente pentru ntreg sistemul. Toate
aceste lucruri sunt realiti ale Romniei nc de la crearea Ageniei la 1 noiembrie 2008. n
plus, de la 1 ianuarie 2011 alte prevederi legislative afecteaz funcionarea ageniei, n special
prin gestionarea diferit i restructurarea unui ansamblu de prestaii sociale12.
Observatorul Social, instrument att de necesar guvernului n a anticipa problematica social
dar i n a monitoriza eficacitatea i eficiena propriilor politici sociale nici mcar nu a mai
fost creat, dei proiectul PHARE Twinning pentru crearea sa a fost implementat de minister
i partenerii si internaionali, n comun cu cel de creare a Ageniei de prestaii sociale13.
Modul de gndire a sistemului de asisten social a afectat nsi dezvoltarea sa. Dincolo
de structurile instituionale sus-menionate, un ntreg ansamblu de elemente caracteristice
proteciei i asistenei sociale au urmat ci de dezvoltare determinate de specificitatea
legislativ i alocarea resurselor necesare. Pe de o parte se afl sistemul prestaiilor sociale i
gestiunea acestuia, inclusiv accesul persoanelor n nevoie la aceste prestaii iar pe de cealalt
parte este sistemul de servicii sociale care se mparte n servicii sociale cu caracter primar
(axate pe prevenire) i servicii sociale specializate, cu rol reparator, de depire/ameliorare a
unei situaii de nevoie social.
n ceea ce privete sistemul de prestaii sociale, se remarc un accent deosebit pus pe acesta,
in special n termeni de diversitate, public int, proceduri de acordare, alocare de resurse
explicite, mecanism de gestionare, inclusiv de feed-back, mecanisme de control, dezvoltare
continu i diversificare, inclusiv ajustri determinate de rata inflaiei i ali indicatori
economici.
n ceea ce privete sistemul de servicii sociale specializate, cu precdere cele pentru copil,
dezvoltarea a fost, de asemenea, constant i semnificativ, mcar prin faptul c rezolvarea
11 n judee, prin comasarea cu fostele Direcii de Munc i Protecie Social s-a preluat, de exemplu, atribuia de acreditare
a furnizorilor de servicii sociale, funcie cel puin neadecvat pentru o agenie de prestaii.

12 http://www.mmuncii.ro/ro/622-view.html pe site-ul Ministerului Muncii, Familiei i Proteciei Sociale sunt disponibile o

serie de prevederi legislative din perioada 2009 2011 care au adus modificri principalelor aloca ii i ajutoare
financiare pe care statul le acord prin sistemul naional de asisten social.

13 Strengthening the capacity of MLSSF in the field of social assistance and services Establishment of the National
Payment Agency and the Social Observatory, EuropeAid/121961/D/SV/RO, an EU funded project implemented by BBI
ADECRI University de Barcelona.

Vol. 3, nr. 2/2011

Mihai Magheru

problemelor din sistemul de protecia copilului a constituit condiie de aderare la UE, i,

implicit, i un suport tehnic i financiar pe msur care s acompanieze aceste procese.
n ceea ce privete sistemul serviciilor cu caracter primar , lucrurile stau foarte diferit. n
primul rnd, dezvoltarea de servicii sociale primare este o atribuie a primriilor/consiliilor
locale care au la dispoziie mult mai puine resurse dect consiliile judeene, cele care trebuie
s dezvolte servicii specializate. Lipsa de resurse se refer att la cele financiare ct i la cele
umane. Inclusiv alocarea fondurilor pentru serviciile specializate se face n mod reglementat
de la bugetul de stat, pe cnd n cazul celor primare se pune accent pe bugetele locale i
disponibilitile de la nivel local, care, n multe cazuri, n special n mediul rural, sunt cvasiinexistente. Un alt aspect ce caracterizeaz serviciile sociale primare este capacitatea
sistemului dat de cunotine, practici, nelegerea nevoilor, etc. Sistemul de protecie a fost
susinut constant prin demersuri de cretere a capacitii pe cnd cel de prevenire a fost
constant neglijat iar capacitatea lui este i ea cvasi-inexistent.
Prin urmare, rspunsul la ntrebarea pus n titlul capitolului (exist un loc pentru serviciile
sociale de baz n cadrul proteciei sociale?) pare a fi doar negativ. Se poate spune c sistemul
de asisten social din Romnia a avut un puternic caracter reparator n domeniul serviciilor
instituirea msurilor de protecie dup ce rul a fost produs, fr a putea prevedea ce se
va ntmpla, ntru-ct problemele nu sunt cunoscute iar prevenirea nu funcioneaz i un
puternic caracter pecuniar (ne-nsemnnd implicit i suficient) n asistarea beneficiarilor cu
prestaii sociale fr acompanierea lor cu msuri i servicii care s le asigure eficiena,
respectiv depirea condiiei de asistat i integrarea sau reintegrarea n categoria nonvulnerabililor.
Sistemul de protecie social prin prestaii sociale: ct este el de eficient?
Criza economico-financiar din ultimii ani a determinat acordarea unei atenii speciale
modului n care sunt cheltuii banii publici, cel puin n termeni declarativi 14. Guvernul a
trecut la ajustri n sfera cheltuirii banilor publici i a alocrilor bugetare n diverse sectoare,
inclusiv n cel al proteciei sociale15.
Aceste aciuni vor avea cu siguran un impact pe termen scurt i mediu iar continuarea lor,
probabil, i pe termen lung. Nedispunnd de evidene legate de acest impact, facem referire n
continuare la modul n care alocrilor financiare din domeniul social n ara noastr se
raporteaz la cele din spaiul Uniunii Europene. Conform unui studiu ICCV 16, Romnia
investete mai puin de jumtate (16,4%, reprezentnd media anilor 2000 - 2007) din media
UE, n termeni de cheltuieli sociale publice, sub toate rile europene n tranziie membre ale
UE, n timp ce rile dezvoltate investesc peste 30% din PIB n sfera politicilor sociale.
Cheltuielile din domeniul social n Romnia au proporia cea mai mic, nu numai n raport cu
PIB, dar i ca pondere din buget: 36,5% fa de 55,9% media UE.
Prin urmare criza se face simit n Romnia ntr-un context n care fragilitatea sistemului de
protecie social este multipl:
14 Materialul de fa nu i propune s analizeze ct de eficace i eficient implementeaz guvernul politicile din domeniu.
Prin urmare referirile la aciunile acestuia vizeaz caracterul de dorit i nu cel subiectiv al acestora.

15 Vezi programul de reform n diverse sectoare, http://www.guv.ro/

16 Ctlin Zamfir, Iulian Stnescu, Simona Ilie, Dup 20 de ani: Opiuni pentru Romnia, Academia Romn, Institutul
pentru Cercetarea Calitii Vieii (ICCV), Bucureti, 2010, http://www.iccv.ro/

Ct de eficace i eficient este protecia social pentru copiii din Romnia?

alocrile financiare cu cheltuielile sociale, de-a lungul timpului, s-au situat n

decalaj inferior fa de cele din celelalte state europene,
o
politica din domeniul proteciei sociale nu a fost neaprat cea mai coerent iar
cadrul legislativ nu a adus i toate mbuntirile ateptate
o
sistemul de asisten social s-a axat preponderent pe alocarea de fonduri prin
mecanisme de prestaii sociale, neacompaniate de msuri viabile de servicii sociale care s
ajute la scoaterea efectiv a populaiei beneficiare din situaiile de vulnerabilitate.
o

Sistemul prestaiilor sociale merit o analiza n termeni de eficacitate i de eficien, mai ales
c poate prea c funcionarea lui ar fi aproape perfect, atta timp ct majoritatea eforturilor
au fost orientate nu doar nspre dezvoltarea lui ci i nspre ameliorarea lui continu.
Ct este de eficace sistemul protecie social?
Dac obiectivul su este de a furniza prestaii sociale beneficiarilor eligibili, se poate spune
c sistemul de prestaii sociale este eficace. Cu toate acestea, practica din teren indic faptul
c nu ntotdeauna beneficiarii eligibili i acceseaz sistemul de prestaii: un exemplu
concludent este cel al persoanelor fr acte de identitate care efectiv, pentru sistem, nu exist.
Ct este de eficient sistemul de protecie social?
Dac rezultatele masurilor aplicate, att cantitative ct i calitative, sunt reprezentative pentru
scoaterea beneficiarilor din situaia de vulnerabilitate, atunci sistemul de prestaii nu poate fi
eficient atta timp ct numrul de beneficiari este n continuare mare i doar criterii de barem
(o anumit limit de eligibilitate) ar putea s reduc numrul.
Totui, trebuie menionat c statisticile Ministerului Muncii, Familiei i Proteciei Sociale
indic o scdere constant, uoar, puin semnificativ a numrului de beneficiari de la un
trimestru la altul, cel puin n ultimii trei ani. Aceste cifre nu indic ns i motivul reducerii:
nu se poate afirma c n urma primirii unui ajutor social pe o perioad dat, beneficiarul a
reuit s ias din situaia de risc i acum este un cetean contribuitor, i nu beneficiar, la
sistemul de protecie social. Eficiena se poate msura prin abordri din mai multe unghiuri
ns sensul unidirecional al strategiei de protecie social furnizarea de prestaii, nu permite
i msurarea impactului.
Un alt aspect specific contextului actual este dimensiunea la care sistemul prestaiilor sociale
a ajuns. Nu doar declaraiile publice ale diverilor actori, cu precdere politici, legate de
numrul mare (peste jumtate din populaia rii) de beneficiari de asisten social 17 ci i
realitatea concret a cifrelor, indic faptul c sistemul de asisten social s-a construit
preponderent pe dimensiunea sa de prestaii. Diversitatea lor i numrul de beneficiari sunt
adesea invocate ca relele sistemului care trebuie reduse ntruct sectuiesc bugetul i
ncurajeaz nemunca. Mai ales c adesea discursul public invoc i o accesare abuziv a
sistemului de prestaii, de ctre persoane care nu ar fi eligibile (de ex. falsificarea unor acte
medicale pentru a obine eligibilitatea specific persoanelor cu un anumit grad de handicap).
Din pcate nu este clar ntotdeauna i modalitatea prin care aceast reducere s se fac, ntrun mod care s nu afecteze negativ pe cei n nevoie real. Se poate afirma, n acest context,
c cea mai mare provocare a sistemului la ora actual o constituie nu doar eficientizarea lui
17 Dincolo de faptul c numrtoarea ia n calcul toate tipurile de prestaii care nu au neaprat un caracter de asisten
social (i.e. alocaia de stat pentru copii este un drept universal i nu o msur de asistare bazat pe msurarea venitului
beneficiarului i ajustarea lui prin alocri de fonduri), aceasta ine cont doar de ansamblul de prestaii sociale i nu i de
cel de servicii, care, la rndul su, este dificil de tradus n costuri (costificat), cu precdere n sfera de maxim interes a
asistenei sociale, respectiv cea a prevenirii.

Vol. 3, nr. 2/2011

Mihai Magheru

prin reducerea cheltuielilor cu prestaiile sociale i o intire mai bun a celor cu adevrat n
nevoie, ci i o acompaniere real a procesului cu msuri de asisten social, axate pe
dezvoltarea de servicii sociale de baz, dezvoltate n primul rnd pe baza unei cunoateri
profunde a nevoilor, dar i a cauzelor care au condus la situaiile de vulnerabilitate din sistem.
Este protecia social eficient pentru copiii vulnerabili?
Protecie social are ca obiectiv nu crearea unei stri cronice de dependen a celor n nevoie,
ci reintegrarea lor n viaa normal prin stimularea forelor active, a creterii capacitilor lor
de a face fa problemelor, a scderii perioadelor de criz prin mobilizarea eforturilor proprii.
Axarea eforturilor doar pe un sistem de prestaii sociale rspunde doar parial, sau deloc,
dezideratelor care stau la baza proteciei sociale:
Stimularea forelor active:
Este condiionat de cunoaterea, sau identificarea acestora, i lucrul specific care s conduc
efectiv la schimbare. Sistemul de prestaii sociale nu este neaprat unul orientat ctre
identificarea beneficiarilor ci mai degrab beneficiarii poteniali sunt aceia care l acceseaz.
Pentru cei mai vulnerabili dintre acetia, respectiv cei lipsii de resurse nu doar n termeni
pecuniari ci i n termeni de cunotine i practici, accesarea sistemului de prestaii este
adesea o provocare sau, pur i simplu, nu este cunoscut acest drept.
Creterea capacitii de a face fa problemelor:
Pornete de la o nelegere a acestora i apoi se bazeaz pe o acompaniere susinut a celor n
nevoie, de ctre profesioniti, tocmai pentru a se asigura c vor putea depi efectiv
problemele respective. Sistemul de prestaii sociale implic un minimum de activitate de
asisten social: realizarea unei anchete sociale. Acest lucru nu este ns un substituent al
consilierii i orientrii, motiv pentru care nu poate contribui la o cretere efectiv a capacitii
grupurilor vulnerabile de a face fa problemelor cu care se confrunt.
Scderea perioadelor de criz prin mobilizarea eforturilor proprii:
Implic o contientizare la nivelul beneficiarului a nevoii de schimbare a strii n care se afl
i mobilizarea pentru a depi aceast stare. Prestaia social reuete s modifice starea n
care se afl grupurile vulnerabile, mcar prin puinul ajutor financiar pe care l presupune.
Totui, grupurile care acceseaz prestaii sociale ajung s se complac ntr-o stare socioeconomic precar, atta timp ct cuantumurile alocaiilor sunt extrem de mici iar furnizarea
de alocaii nu este completat cu furnizarea de servicii, mcar de consiliere i orientare.
Dup cum se vede mai sus, sistemul prestaiilor sociale nu poate rspunde singur
dezideratelor sus-menionate ns sistemul de servicii sociale ar putea veni s completeze
paleta de aciuni posibile n domeniul proteciei sociale n aa fel nct obiectivele acesteia s
poat fi atinse.
Pentru a face acest lucru, sistemul are nevoie s neleag cine sunt beneficiarii lui i care este
situaia lor concret: mai precis, care sunt grupurile vulnerabile, ct sunt de numeroase i care
este strategia de ntmpinare a nevoilor lor? Exemplele pot fi numeroase ntruct
vulnerabilitile sunt diverse, funcie de riscurile care pot aprea. n ceea ce i privete pe
copii, cele mai mari riscuri care le pot afecta viaa sunt cele de separare de familia natural,
respectiv prini i abuzul, exploatarea, violena, neglijarea.

10

Ct de eficace i eficient este protecia social pentru copiii din Romnia?

Limitndu-ne doar la o categorie de vulnerabilitate riscul de a fi separai de familia

natural, indiferent de motive, se poate afirma c dei s-au nregistrat progrese considerabile
n domeniul proteciei copilului, totui, separarea de familie rmne una dintre cele mai
stringente probleme ale rii i sistemului de protecie. Cteva cifre sunt edificatoare n acest
sens: la nceputul anilor 90 sistemul rezidenial (centrele de plasament sau orfelinatele,
cum erau denumite la vremea respectiv) de protecia copilului includea un numr de
aproximativ 100.000 de fete i biei, de diverse vrste i provenind din medii diferite.
Populaia infantil la acea epoc depea uor 5.200.000 18. Dup dou decenii, populaia
infantil a descrescut cu aproximativ 1.200.00019 iar sistemul de protecia copilului
gzduiete aproximativ 70.000 copii20.
Progresul semnificativ const n calitatea serviciilor i mai ales diversificarea lor, doar o
treime fiind de tip rezidenial (centre, csue i apartamente n care sunt plasai copiii) iar
cealalt parte fiind de tip familial (plasamente la familia lrgit, la alte familii sau la un
asistent maternal profesionist). Raportnd ns cifrele disponibile pentru a calcula proporii n
legtur cu acest fenomen, lucrurile rmn cvasi similare i, prin urmare, extrem de
alarmante:
o 19 copii dintr-o mie erau n sistem de protecie n anii 90
o uor sub 18 copii dintr-o mie sunt n sistem de protecie la nivelul anului 2010,
o 44.000 de copii, n plus fa de cei beneficiind de o msur de protecie, sunt beneficiari de
diverse msuri de prevenire n diferite tipuri de centre,
n plus fa de aceste cifre trebuie inut cont i de micarea natural a populaiei, respectiv
faptul c la mplinirea majoratului aceti copii, devenii tineri, prsesc sistemul21.
Extrapolnd la o comparaie brut a perioadelor de referin de mai sus, innd cont de faptul
c n anii 90 singura form de protecie de care copiii beneficiau era cea din centre
rezideniale, se poate spune c att numeric ct i procentual presiunea (intrrile) a rmas
constant (chiar a crescut) pe sistemul de protecie n ultimii 20 de ani.
Una dintre cauze o constituie lipsa programelor viabile de prevenire a separrii copilului de
familia natural, programe care s acioneze la originea fenomenului, respectiv la cauzele
separrii i nu doar atunci cnd aceasta s-a produs. Un veritabil program de prevenire ar
trebui s porneasc de la o identificare real de nevoi, s tie apoi s analizeze i s ia decizii
cu privire la prioritizarea n adresarea nevoilor, s poat urmri situaia prin procese coerente
de monitorizarea i, de abia atunci cnd situaia de facto o impune, s fac o referire a cazului
ctre sistemul de protecie.
Alturi de aceast categorie de vulnerabilitate se pot aduga i alte vulnerabiliti la riscuri
legate de violen, abuz, neglijare, exploatare, care la rndul lor au nevoie s fie nelese i
abordate ntr-un mod ct mai complex i cuprinztor. Oricare ar fi acestea, sistemul de
protecie social are o capacitate sczut de a le aborda ntruct nu este dotat cu acea
18 Conform Institutului Naional de Statistic: http://www.insse.ro/cms/rw/pages/index.ro.do
19 Ibid.
20 Date exacte sunt disponibile la nivel de Direcie General de Protecia Copilului din cadrul MMFPS la
http://www.mmuncii.ro/pub/imagemanager/images/file/Statistica/Buletin%20statistic/2010/Copii%20sem%20I
%202010%20site.pdf

21 Excepie fac cei care continu o form de colarizare i care pot fi beneficiari ai sistemului de protecie pn la
mplinirea vrstei de maximum 26 de ani.

Vol. 3, nr. 2/2011

Mihai Magheru

11

component de servicii absolut necesare n etapele de identificare a nevoilor i adresare a

acestora la nivel local, n spiritul prevenirii.
n acest fel sistemul de protecie social nu poate s acioneze eficient n beneficiul copiilor
vulnerabili iar acest lucru este constatat i n relaie cu alte categorii de populaie, fie c este
vorba de persoane adulte sau vrstnice, n orice situaie de excluziune social.
Nevoia de a regndi sistemul de protecie social cteva deziderate
Dup cum s-a vzut mai sus, nevoia de a susine i a dezvolta servicii sociale de baz (sau de
prevenire) la nivelul ntregii ri este de netgduit. Modalitatea prin care se poate face acest
lucru trebuie s in cont de posibilitile sistemului dar i de evidenele existente care arat
n ce msur i care demersuri sunt apropriate contextului actual.
Cel puin din perspectiva drepturilor copilului UNICEF a acumulat o serie de experiene 22 n
ultimii trei ani care conduc la o serie de concluzii, structurate pe trei niveluri de abordare:
o realitatea de facto, n special n mediul rural, cu privire la situaia grupurilor
vulnerabile i a resurselor existente,
o posibile tipuri de intervenii i eficacitatea i eficiena lor i
o analiza sistemic n domeniul proteciei sociale, pe palierele: legislativ, instituional,
de resurse i de mecanisme cu rol regulator n funcionarea sistemului de protecie
social.
Situaia sistemului actual de protecie social conduce la ideea c neglijarea n continuare a
importanei serviciilor de prevenire nu afecteaz doar concepia sistemului nsui de
protecie social, privndu-l de unul dintre pilierele sale eseniale. Aceast neglijare conduce
la dezvoltarea nearmonioas a sistemului care, nu numai c devine ineficient, dar nici nu i
poate asigura o dezvoltare ulterioar sntoas, ntru-ct i lipsete ingredientul esenial:
cunoaterea situaiei i, implicit, capacitatea de predicie pentru viitor.
Revenind la cele trei niveluri de abordare sus-menionate propunem urmtoarea schem de
aciune pentru a contribui eficientizarea proteciei sociale n componenta ei de asisten
social:
a) nelegerea realitii de facto, n special n comunitile rurale din Romnia deoarece fr
nelegerea acesteia politica social nu poate fi eficace i adaptat contextului. n cadrul
analizelor de capacitate le nivel comunitar ale UNICEF s-a constatat c:
o Resursele, difereniate att prin contextul socio-economic i geografic ct i n relaie
cu problematica variat cu care se confrunt comunitile analizate, sunt cu precdere
insuficiente,
o Presiunea asupra acestora este mare dar nici populaia i nici decidenii nu tiu cum s
procedeze pentru a accesa eficace puinele resurse disponibile,
o Problematica din comuniti tinde s caracterizeze grupuri asemntoare, determinantul
principal fiind apartenena etnic i srcia economic,
o Leadership-ul n comunitate i dezvoltarea unor structuri comunitare sunt slab
dezvoltate iar primarul nu este dect rar un vector de mobilizare,
22 O serie de evaluri succesive, de nevoi i de program au fost derulate n perioada 2008-2009 precum i analize de sistem
derulate n 2010. Materialele sunt n curs de publicare pe site-ul UNICEF Romnia constituind documente de
fundamentare programatic i de pledoarie pentru ajustarea politicilor sociale naionale.

12

Ct de eficace i eficient este protecia social pentru copiii din Romnia?

Sistemul atitudinal i motivaional al comunitii este caracterizat mai degrab de

nepsare i de neimplicare i are efecte directe att asupra practicilor profesionale ct
i asupra participrii grupurilor vulnerabile.

b) Utilizarea rezultatelor unor proiecte de bun practic n designul politicilor sociale ntruct

acestea sunt dezvoltate n contexte diferite i pot furniza informaii relevante pentru
politicile sociale. Proiectele UNICEF n domeniu arat c:
o Planificarea strategic la nivel comunitar are nevoie de informaie i date valide care s
fie culese, stocate i interpretate n aa fel nct s se poat previziona evenimentele ce
vor urma sau, cel puin, paii eseniali ce vor trebui fcui pentru a prentmpina diverse
probleme,
o Cooperarea local (profesioniti i instituii), ca s fie ct mai fluent i lipsit de
bariere, are nevoie de un cadru formal instituional care prin proceduri specifice i
atribuii explicite s faciliteze nelegerea rolului de ctre fiecare dintre actorii implicai
n proces,
o Ansamblul (pachetul) de servicii de la nivel comunitar trebuie gndit i adaptat nevoilor
reale din teren, ajustat la capacitatea de implementare i reglementat prin prevederi
legislative explicite care s l fac funcional i n beneficiul celor n nevoie. Elementele
lui definitorii constau n: Dimensiunea funcional aciunile predictive axate pe
identificare, monitorizare, evaluare, informare, un veritabil mecanism de identificare i
gestionare a riscurilor, Dimensiunea de legtur un mecanism de raportare i referire
i Dimensiunea de furnizare de servicii si prestaii sociale ntr-un mecanism
instituional coerent.
c) nelegerea sistemului n ansamblul su este vital . Nu de puine ori politicile sociale au

fost dezvoltate n mod sectorial fapt ce a antrenat dou efecte indezirabile: pe de o parte
sectoarele nu coopereaz ntre ele genernd att lipsuri ct i redundane iar pe de cealalt
parte actorii de la nivelul cel mai de jos au asupra lor o presiune compus din multitudinea
de presiuni generat de fiecare sector n parte.
Exemple concludente n acest sens sunt: lipsa de conlucrare ntre sectoarele medical i
social, cu efect direct asupra individului ce are nevoi n ambele sfere sau presiunea mare
asupra asistenilor sociali de la nivel comunitar care, singuri fiind, ar trebui s efectueze o
serie de activiti n majoritatea domeniilor sociale, fie c este vorba de copii, aduli,
vrstnici, persoane cu handicap, victime ale violenei, etc. pentru a enumera doar cteva
dintre ele.
Pentru adresarea acestor probleme se pot lua n considerare elemente din analiza
sistemic23 a UNICEF care arat c este nevoie de aciuni concrete pe cel puin 4 paliere:
o Legislaia din domeniu are nevoie de ajustare la nevoi i armonizare pentru a evita
redundanele i contradiciile,
o Cadrul instituional are nevoie de articulare, att pe vertical ct i pe orizontal, pentru
a fi mai eficace i eficient,
o Resursele umane i financiare ale sistemului exist i au nevoie de o orientare intit
care s asigure atingerea rezultatelor ateptate,
o Mecanismele cu rol regulator evaluare, control, inspecie dar i cele de monitorizare,
au nevoie de ajustare la o politic social coerent.
23 Raportul de baz al acestei analize este realizat sub forma unui desk-review. Pe baza lui, este n decurs de finalizare o
cercetare de teren care s aduc elemente concrete n planul analitic, reflectnd astfel specificul realitilor de la firul
ierbii. Pentru acest motiv, enunurile din acest sub-capitol se refer doar la domeniile de reformat nu i la problemele
identificate.

Vol. 3, nr. 2/2011

Mihai Magheru

13

Experienele care pot sta la baza regndirii sistemului de protecie social din Romnia sunt
diverse. Materialul de fa propune cteva idei de reformare a sistemului n special din
perspectiva proteciei i promovrii drepturilor copilului. Cu siguran c experienele din
domenii precum protecia familiei, egalitatea de anse ntre femei i brbai, protecia
persoanelor vrstnice, pentru a enumera doar cteva dintre ele, au generat evidene relevante
care pot contribui mpreun la o reforma viabil a sistemului de protecie social.
Principiile, n schimb, care ghideaz o potenial reform a sistemului de protecie social,
sunt identice i aplicarea lor contribuie la o mai mare eficacitate i eficien a acestuia: i)
documentarea cu evidene din teren, de la firul ierbii pentru a rspunde ct mai adecvat
nevoilor reale de reform, ii) utilizarea modelelor de bun practic existente (ar fi indicat ca
rezultatele obinute n 20 de ani de reform s fie capitalizate) i iii) abordarea sistemic,
multidimensional, pe toate palierele necesare a fi reformate i nu doar secvenial pe unele
dintre prile componente.

Bibliografie :
- Ctlin Zamfir, Iulian Stnescu, Simona Ilie, Dup 20 de ani: Opiuni pentru Romnia,
Academia Romn, Institutul pentru Cercetarea Calitii Vieii (ICCV), Bucureti, 2010,
http://www.iccv.ro/
- Convenia Organizaiei Naiunilor Unite cu privire la Drepturile Copilului adoptat de
Adunarea General a ONU la 20 noiembrie 1989 i ratificat de Romnia prin legea nr. 19
din 28 septembrie 1990
- Lazr Vlsceanu, Ctlin Zamfir (coord.), Dicionar Sociologie
on-line,
http://www.dictsociologie.netfirms.com/
- Legea 705 / 2001 privind sistemul naional de asisten social,
- Legea 47 / 2006, legea cadru privind sistemul naional de asisten social
- Luana Miruna Pop, (coord.), Dicionar de politici sociale, Editura Expert, Bucureti,
2002,
- Mihai Magheru, Raport de cercetare evaluarea resurselor la nivel comunitar n 5 judee,
UNICEF, 2008
- Mihai Magheru (coord.) Plan director pentru dezvoltarea politicii sociale n domeniul
serviciilor sociale de baz, bazat pe evaluri succesive de proiecte i activitatea unor
grupuri de lucru, UNICEF 2009,
- Mihai Magheru (coord.) Descentralizarea sistemului de protecie social din Romnia
analiz cu privire la principalele probleme din domeniul asistenei sociale, desk-review i
analiz legislativ, UNICEF, 2010