Decentralizarea sistemului de protecie

social din Romnia

O analiz focusat pe asistena social n beneficiul

celor mai vulnerabili copii i familiile lor

2010

Descentralizarea sistemului de protecie

social n Romnia
O analiz focusat pe asistena social n beneficiul
celor mai vulnerabili copii i familiile lor

Mihai MAGHERU Ofier Program

Septembrie 2010

Elementele identificate i analiza prezentat n materialul de fa reprezint punctul de vedere

al autorului i nu n mod necesar pe cel al Reprezentanei UNICEF

Lista acronimelor
AJPS

Agenia Judeean de Prestaii Sociale

ANES

Agenia naional de Egalitate de anse

ANPDC

Agenia Naional pentru Protecia Drepturilor Copilului

ANPFDC

Agenia Naional pentru Protecia Familiei i a Drepturilor Copilului

ANPH

Agenia naional pentru Persoanele cu Handicap

ANPS

Agenia Naional de Prestaii Sociale

BMPS

Baza Minim de Protecie Social (iniiativa)

CBS

Community Based Services

CE

Comisia European,

CJ

Consiliul Judeean,

CL

Consiliul Local

DGASPC

Direcia General de Asisten Social i Protecia Copilului,

IM

Inspecia Muncii

IS

Inspecia Social

MMFPS

Ministerul Muncii, Familiei i Proteciei Sociale

PFIAS

Politici Familiale, Incluziune i Asisten Social (direcie)

SPAS

Serviciul Public de Asisten Social

UE

Uniunea European

Cuprins
REZUMAT
PREAMBUL
I.

PREMISELE ANALIZEI .................................................................................................................................... 1

II.

SCOP, ARIE I METODOLOGIE....................................................................................................................... 5

III.

ANALIZ LEGISLATIV CU PRIVIRE LA PROTECIA SOCIAL .......................................................................... 6

III.1. CADRUL INSTITUIONAL I MECANISMELE REGULATOARE ............................................................................................... 6
III.2. ANSAMBLUL RESURSELOR ALOCATE PROTECIEI SOCIALE ................................................................................................ 9
III.3. SCHEMA LEGISLATIV A PROTECIEI SOCIALE.............................................................................................................. 11

IV.

PRINCIPALII ACTORI IMPLICAI N PROTECIA SOCIAL ..............................................................................12

IV.1. ABORDAREA PE ORIZONTAL ................................................................................................................................. 12
IV.2. ABORDAREA PE VERTICAL .................................................................................................................................... 13
IV.3. AUTORITATE, DECIZIE I CAPACITATE DE ACIUNE ....................................................................................................... 14
IV.4. SCHEMA INSTITUIONAL A PROTECIEI SOCIALE ........................................................................................................ 16

V.

RESURSELE ALOCATE PROTECIEI SOCIALE ..................................................................................................17

V.1. SERVICII I PRESTAII SOCIALE.................................................................................................................................. 17
V.2. FINANARE I CIRCUITE FINANCIARE ......................................................................................................................... 19
V.3. PROFESIONALIZAREA PROTECIEI SOCIALE .................................................................................................................. 21
V.4. SCHEMA DE ALOCARE A RESURSELOR FINANCIARE N PROTECIA SOCIAL ......................................................................... 22
V.5. SCHEMA DE ALOCARE A RESURSELOR UMANE N PROTECIA SOCIAL ............................................................................... 23

VI.

MECANISMELE DE CONTROL SOCIAL ...........................................................................................................24

VI.1. MONITORIZARE VERSUS EVALUARE ......................................................................................................................... 24
VI.2. CONTROL VERSUS INSPECIE .................................................................................................................................. 25
VI.3. AUTORITATE VERSUS RESPONSABILITATE I RSPUNDERE ............................................................................................. 26
VI.4. PRINCIPALELE CONSTATRI .................................................................................................................................... 26
VI.5. SCHEMA DE CONTROL SOCIAL MONITORIZARE ......................................................................................................... 29
VI.6. SCHEMA DE CONTROL SOCIAL EVALUARE................................................................................................................ 30
VI.7. SCHEMA DE CONTROL SOCIAL CONTROL I INSPECIE ................................................................................................ 31

VII.

CONCLUZII I RECOMANDRI .................................................................................................................32

VII.1. O REFORM MAI EFICACE N DOMENIUL PROTECIEI SOCIALE ....................................................................................... 32

VII.2. MBUNTIREA CALITII I EFICIENEI SERVICIILOR SOCIALE DE BAZ .......................................................................... 34
VII.3. CTEVA EXEMPLE CONCRETE DE ACIUNE ................................................................................................................ 34
Scheme ilustrative ale proteciei sociale:
Schema legislativ:
Schema instituional:
Schema de alocare a resurselor:
Schema de control social:

financiare
umane
monitorizare
evaluare
control i inspecie

11
16
22
23
29
30
31

Rezumat
Romnia se afl ntr-un context n care accentul se pune, printre alte prioriti, i pe o reform
a statului care vizeaz descentralizarea. Protecia social a celor mai vulnerabile grupuri
urmeaz i ea schema descentralizrii, accentul punndu-se din ce n ce mai mult pe rolul
actorilor de la nivel local n implementarea celor mai adaptate i eficiente msuri.
Analiza de fa i propune s identifice lipsurile i breele existente la nivelul sistemului
de asisten social, cu focus pe comunitile locale, urmrind totodat s gseasc
poteniale soluii la problemele identificate i modalitile prin care s fie implementare.
Principiile de baz ale analizei sunt cel al echitii, eficacitii i eficienei i, mai ales, cel al
drepturilor celor mai vulnerabili, cu precdere ale copiilor i familiilor lor. Dintre elementele
constituente ale sistemului de protecie social (serviciile sociale de baz, prestaiile sociale i
asigurrile sociale) analiza de fa s-a axat pe cele caracteristice asistenei sociale respectiv
serviciile de prevenire i protecie i prestaiile sociale.
Pentru a nelege i identifica principalele minusuri ale sistemului de protecie social cu focus
pe asistena social este nevoie ca analiza s ia n considerare anumite palierele conceptuale
i organizaionale pe care acest sistem este constituit. Aceste paliere sunt reprezentate de
i) ansamblul legislativ care reglementeaz,
ii) ansamblul instituional i de actori care implementeaz,
iii) ansamblul de resurse alocat funcionrii sistemului i
iv) ansamblul de mecanisme cu rol regulator (funcionarea eficient a sistemului prin
mecanismele de monitorizare, evaluare, control i inspecie).
Se intenioneaz ca la un moment dat, aria actual de analiz (asistena social) s fie extins
i la domeniile sntii i educaiei, ca i ingrediente eseniale ale unui sistem de protecie
social coerent i adaptat nevoilor complexe. n plus de acest aspect se va ine cont i de faptul
c analiza de fa va fi completat cu o analiz calitativ de teren, pentru a documenta ct mai
realist modul n care sistemul de asisten social funcioneaz concret pe teren.
Principalele constatri ale analizei de fa conduc la ideea c pe fiecare palier de analiz este
nevoie de mbuntiri nu doar n termeni e eficien ci i de eficacitate. Disfuncionalitile
privesc att construcia instituional ct i schemele de rspundere, responsabilitate i
autoritate. Resursele au tendina s fie gestionate, dincolo de insuficiena lor, n mod inechitabil.
Mecanismele cu rol regulator, att cele de monitorizare i evaluare ct i cele de control i
inspecie funcioneaz teoretic bine ns n practic se ciocnesc de aceleai scheme de
distribuie a autoritii i rspunderii, motiv pentru care ameliorrile pe care aceste mecanisme
le-ar propune nu sunt ntotdeauna uor sau posibil de implementat.
Toate aceste elemente conduc la ideea c sistemul de protecie social are nevoie s fie
reconsiderat, att din perspectiv legislativ ct i funcional, motiv pentru care experiene din
teren, exemple de bune practici precum i noi tendine de regndire a sistemelor la nivel global
trebuie s constituie ingredientele acestui proces de regndire.
Ca i recomandri i poteniale soluii la problemele identificate se propun anumite practici i
concepte dezvoltate de UNICEF mpreun cu partenerii si: i) pachetul minim de servicii
sociale de baz i ii) iniiativa pentru o baz minim de protecie social, ambele avnd
focus pe identificarea grupurilor celor mai vulnerabile i asigurarea echitii sociale.
Modalitile prin care se urmrete implementarea acestora sunt att asistena tehnic ct i
susinerea unor proiecte strategice, dublate de stimularea dezbaterii despre i regndirea
sistemului de protecie social n mod ct mai adaptat realitilor concrete din teren.

Preambul
Avnd probabil unul dintre cele mai centralizate sisteme societale din estul Europei n vremea
comunismului, Romnia a nceput timid in anii 90 s i pregteasc terenul pentru ceea ce,
nc n prezent, este denumit descentralizare nefinalizat sau parial.
Eficientizarea organizrii administraiei publice, ncepnd cu nivelul central i terminnd cu cel
local a constituit leit-motivul unei legislaii stufoase care, funcie de domeniul de reprezentare
(administraie, interne, finane, etc.), a ncercat, n diverse reprize, s avanseze fiecare etap a
descentralizrii n Romnia.
Ca i momente importante care merit trecute n revist se pot meniona anul 1991 cnd
Constituia Romniei menioneaz pentru prima dat descentralizarea i anul 2003 cnd
Constituia revizuit stipuleaz faptul c administraia public din unitile administrativ
teritoriale se ntemeiaz pe principiile descentralizrii, autonomiei locale i deconcentrrii
serviciilor publice. ntre aceste dou momente se poate meniona i Legea administraiei
publice locale 215/2001.
Pe acest fond s-a realizat nceputul procesului de descentralizare n Romnia la sfritul
anilor 90 i mai accentuat dup anul 2000. Aceasta pe de o parte datorit necesitii ndeplinirii
unor prevederi din acquis-ul comunitar, ndeosebi cele din capitolul de dezvoltare regional i
cel privind justiia, administraia i internele, dar i dintr-o serie de alte capitole cum au fost cele
cu privire la mediu sau la protecia social, etc.
Un alt moment important l constituie anul 1997 cnd Romnia a ratificat prin Legea 199/1997
Carta european a autonomiei locale care apreciaz c autoritile administraiei publice
locale reprezint unul dintre principalele fundamente ale oricrui regim democratic i prin
intermediul crora dreptul cetenilor de a participa la rezolvarea treburilor publice se poate
exercita la modul cel mai direct.

Aceasta presupune existena de autoriti ale administraiei publice locale

nzestrate cu organe decizionale, constituite democratic i beneficiind de o larg
autonomie n ceea ce privete competenele, modalitile de a le exercita i
mijloacele necesare pentru ndeplinirea misiunii lor.

Rnd pe rnd au trecut n sarcina administraiei publice locale atribuii privind sistemul de
nvmntul precolar i preuniversitar, mai nti patrimoniul, apoi salarizarea personalului
didactic i nedidactic, sntate, protecia copilului, protecia social, evidena informatizat a
persoanei, poliia comunitar etc. n ceea ce privete furnizarea de servicii un moment important
l constituie OUG 26/1997 care marcheaz nfiinarea primelor componente descentralizate
furnizoare de servicii publice n structura consiliilor judeene care pleac astfel din subordinea
ministerelor de resort (servicii deconcentrate) n cea a autoritilor judeene.
Momentul, poate cel mai important din acest scurt istoric, l constituie Legea Cadru nr. 195/2006
privind descentralizarea care definete, printre multe alte concepte dar i principii pe baza
crora se desfoar acest proces, i pe cel de descentralizare ca fiind transferul de
competen administrativ i financiar de la nivelul administraiei publice centrale la nivelul
administraiei publice locale sau ctre sectorul privat.

Cu toate acestea, n domeniile nvmntului, sntii i al socialului, suntem n

situaia unei descentralizri pariale, n care ntlnim att atribuii exclusive ale
administraiei publice locale ct i atribuii partajate cu administraia central i
chiar unele delegate (cf. legii sus-menionate) ceea ce conduce la suprapuneri
de autoritate dar i la lipsuri cnd este vorba de finanare.

I. Premisele analizei
Pentru a nelege care sunt principalele lipsuri n descentralizarea proteciei sociale sunt
necesare cteva precizri terminologice, inclusiv enunarea unor definiii care s stabileasc
nc de la nceput cadrul teoretic n care analiza de fa este realizat.
Principalele concepte abordate n capitolul de fa sunt cel de protecie social i cel de
servicii sociale de baz. Aceste concepte sunt considerate centrale ntruct nelegerea lor
capt valene diferite funcie de domeniul n care sunt abordate iar documentul de fa se va
adresa unui public variat din domenii i instituii complementare de activitate care nu au
neaprat aceeai nelegere asupra lor, motiv pentru care definiiile vor contribui la coerena i
unitatea mesajului diseminat.

Protecia social, n accepiunea documentului de fa, se refer la un

ansamblu de elemente caracteristice i cuprinse n urmtoarele trei arii sau
domenii de interes: i) asigurrile sociale (incluznd cele de via i de bunuri,
dar n special cele de sntate), ii) prestaiile sociale (incluznd att cele n bani
ct i cele n natur) i iii) serviciile sociale de baz, definite ulterior.

n ceea ce privete serviciile sociale de baz, este de precizat nc de la nceput faptul c

denumirea este mprumutat din limba englez basic social services, termen care cuprinde
dincolo de aria asistenei sociale i pe cea a educaiei i cea a sntii.
O precizare important se impune vizavi de caracterul social al serviciilor i anume faptul c
acestea reprezint totalitatea serviciilor oferite de ctre stat populaiei n mod gratuit sau la un
tarif redus1. n mod evident serviciile oferite de stat n mod gratuit sau la tarif redus ating i alte
arii dect cele enunate mai sus, printre ele putnd fi enumerate cea cultural-artistic,
transportul, educaia fizic i sportul iar unele dintre acestea pot avea inclusiv caracter de
protecie social (cum ar fi n cazul vrstnicilor asigurarea gratuit a transportului n comun).

Serviciile sociale de baz, n accepiunea documentului de fa, reprezint

ansamblul de servicii de asisten social, educaie i sntate menite s
asigure, conform Conveniei ONU cu privire la Drepturile Copilului, ndeplinirea
drepturilor de dezvoltare 2 pentru toi copii din Romnia, depindu-se 3 sfera
serviciilor sociale primare, denumite generic servicii sociale de prevenire.

Dac cele dou definiii sus-enunate sunt unanim acceptate, putem vorbi deja de un cadru
complex de analiz care i propune s prezinte stadiul n care se afl protecia social n
Romnia. Pentru aceasta, aa cum va fi enunat n capitolul metodologic, mai multe paliere de
analiz sunt considerate, tocmai pentru a putea rspunde unor ntrebri aparent simple, dar cu
implicaii foarte complexe n realitate:
a)
b)
c)
d)
e)

Exist un cadru legislativ necesar i coerent pentru protecia social n Romnia?

Exist actorii responsabili i cu capacitatea necesar pentru a implementa acest cadru?
Exist resursele necesare pentru asigurarea punerii n aplicare a acestui cadru?
Exist mecanismele de control social4 necesare asigurrii eficacitii i eficienei?
Exist modele de bun practic de luat n considerare n scopul diseminrii i replicrii?

Mai multe informaii pot fi gsite n documentul Locul i rolul organizaiilor neguvernamentale pe piaa de servicii
sociale din Romnia (ediie revizuit i completat), FDSC, 2007.
2
Mai multe informaii pot fi accesate la: http://www.anpfdc.ro/content.aspx?id=114
3
Din motive obiective, ce in de organizarea administraiei publice, analiza de fa va include i serviciile sociale
specializate (meninere, refacere sau dezvoltare a capacitii de funcionare social a indivizilor i familiilor).
4
(...) desemneaz procesul prin care o instan (persoan, grup, instituie, asociaie sau organizaie) reglementeaz,
orienteaz, modific sau influeneaz comportamentele sau aciunile altei instane (...), mai multe informaii pot fi
accesate la: http://www.dictsociologie.netfirms.com/C/CTermeni/control_social.htm

Prin urmare, analiza de fa pornete de la premisa c fiecare dintre ntrebrile de mai sus
implic o serie de condiionaliti interdependente care, la ora actual, dau impresia c protecia
social n Romnia funcioneaz incomplet i inechitabil.
Dac acest lucru este valabil i va fi demonstrat prin sintezele prezentate n acest raport, va fi
nevoie de o regndire i o readaptare a sistemului de protecie social n aa fel nct s fie
capabil s rspund n mod eficient i eficace nevoilor tuturor cetenilor rii i n mod special
nevoilor grupurilor celor mai vulnerabile, mai ales ale copiilor i familiilor lor.
Ceea ce primeaz pe moment este un ansamblu de ipoteze de la care am pornit n analizarea
proteciei sociale n Romnia i care vor fi dezbtute n capitolele urmtoare. Aceste ipoteze au
luat natere n cadrul diverselor evenimente, activiti sau proiecte n care UNICEF a fost i este
implicat i dintre care merit menionate:
- ntlnirile dintre reprezentanii DGASPC i autoritile centrale organizate cu susinere
UNICEF n decursul anului 2009, axate pe rolul DGASPC n eficientizarea
descentralizrii serviciilor sociale,
- Evalurile de teren i consultrile cu actorii relevani de la nivel local-comunal, judeean
i central n decursul anilor 2008 i 2009, din cadrul Programului CBS Community
Based Services,
- Constatrile i recomandrile unor lucrri i rapoarte eseniale din domeniu dintre care
merit menionate n primul rnd: Rapoartele de ar ctre Comitetul ONU pentru
Drepturile Copilului precum i recomandrile acestuia precum i Raportul Comisiei
Prezideniale pentru Analiza Riscurilor Sociale i Demografice.
Dei de-a lungul timpul constatrile i ipotezele au aprut ntr-un mod neorganizat sistematic, n
cadrul raportului de fa ele urmeaz schema palierelor de analiz sus-menionate, i anume:
a) Legislaia privind protecia social
Beneficiind de susinere constnd n asisten tehnic, financiar i expertiz pe toat durata
procesului de pre-aderare la Uniunea European, Romnia a reuit s-i creeze un cadru
legislativ complex, bazat pe modele i experiene occidentale, i care, cel puin teoretic,
corespunde tuturor exigenelor n materie pe care Europa Social le poate avea la ora actual.
Ca i element cheie al acquis-ului comunitar, este incontestabil faptul c legislaia n domeniul
social s-a dezvoltat semnificativ n ultimii ani. n urma consultrilor a rezultat c textele
legislative, pe ct de cuprinztoare i complexe, nu rspund anumitor exigene pe care le
enunm i noi, ca prime ipoteze al acestei analize:

Nu toate instituiile i mandatelor lor sunt clar definite,

Cadrul necesar pentru asigurarea complementaritii i coerenei ansamblului de actori
i a rolurilor pe care acetia le au nu beneficiaz ntotdeauna de cele mai adaptate
proceduri i mecanisme de cooperare ntre acestea,
Resursele, cu precdere financiare i umane, posibilitile de accesare a acestora, nu
sunt ntotdeauna clar explicitate,
Mecanismul de finanare a serviciilor sociale, nu este suficient explicitat,
Principiului obligativitii i a sistemului de sanciuni pozitive i negative corespunztor
care acompaniaz acest principiu rmne un deziderat n domeniul asistenei sociale,
Principiului respectrii drepturilor tuturor celor n nevoie nu este suficient consolidat
genernd dificulti la nivel de acces universal i nediscriminatoriu la servicii.

b) Instituiile de protecie social

Conform legislaiei n vigoare i mai ales n urma angajamentelor pe care Romnia i le-a luat
n procesul de aderare la UE, la ora actual o serie de instituii sunt create pentru a servi n mod
optim principiilor de protecie social.

Printre aceste instituii se afl, pe de o parate, cele care ofer servicii i prestaii sociale iar pe
de cealalt parte sunt instituiile nsrcinate cu evaluarea, controlul i inspecia, avnd astfel un
rol regulator n funcionarea ansamblului de elemente ce constituie protecia social.
Toate aceste instituii sunt poziionate pe diverse nivele5 ale administraiei publice, n baza a
dou principii de delegare a autoritii: deconcentrarea i descentralizarea. Astfel avem:

La nivel central, ministere i agenii/autoriti cu rol regulator i finanator,

La nivel judeean, consilii judeene i prefecturi cu rol regulator i finanator,
o Tot la nivel judeean, agenii/autoriti/direcii, descentralizate sau deconcentrate,
cu rol regulator i de furnizor de servicii i prestaii,
La nivel local, n baza principiului autonomiei locale i alegerii cetenilor, primarul i
consiliul local au rolul regulator i finanator,
o Ei devin actori implementatori, respectiv furnizori de servicii prin intermediul
instituiilor special create n acest sens.

Ipoteza de la care pornete analiza noastr este c, att pe vertical ct i pe orizontal,

ansamblul instituional sufer de o anumit incongruen tradus mai ales prin incoeren i/sau
redundan. Astfel se poate ajunge la situaii de conflicte sau suprapuneri de competen i
atribuii sau la situaii n care lipsa unor atribuii explicite pentru anumite instituii genereaz
goluri de autoritate, decizie i aciune.
c) Resursele alocate proteciei sociale
Resursele proteciei sociale, ca de altfel ale oricrui domeniu al societii, sunt constituite din
ansamblul de bunuri materiale i financiare necesare funcionrii concrete ale unui sistem dat.
Aceste resurse pot fi mprite n trei mari categorii, fa de care enunm urmtoarele ipoteze:

Resursele financiare, dincolo de insuficiena lor deja consacrat, sunt alocate inechitabil
ntre diversele nivele i domenii ale proteciei sociale. Acest lucru este caracteristic mai
ales intre nivelele judeean i local al proteciei sociale i ntre domeniul proteciei
specializate de la nivelul judeului i cel al prevenirii de la nivel local.
Resursele umane implicate n protecia social sunt concentrate majoritar la nivelul
instituiilor judeene n special n domeniul asistenei sociale i al sntii, situaie care
face ca nivelul local s sufere de lipsa profesionitilor din cele dou domenii. n plus,
pregtirea i specializarea resurselor umane este adesea neadaptat posturilor ocupate.
Resursele materiale urmeaz modelul sus-enunat, att n ceea ce privete patrimoniul
imobiliar ct i dotrile necesare implementrii activitilor.

d) Mecanismele de control social sau cu rol regulator

n cazul de fa, mecanismele de control social se refer att la capacitatea diverselor instituii
de a asigura implementarea legislaiei prin intermediul unui sistem just i coerent de sanciuni
pozitive i negative ct i la capacitatea lor de a contribui la justeea dar i la evoluia sistemului
de protecie social prin mecanismele de monitorizare, evaluare i inspecie de care dispun.
n ceea ce privete aceste mecanisme, ipotezele de la care pornim n analiza de fa se refer
la dou arii: cea a definiiilor i nelegerii sensului termenilor utilizai i cea a ndeplinirii efective
a activitilor necesare asigurrii controlului social n mod constructiv. Ar mai fi de completat
faptul c experiena de teren indic o percepie subiectivist a autonomiei locale, n sensul c
aciunile de inspecie i control de la nivel central nu se concretizeaz ntotdeauna n masuri
concrete de redresare a unei situaii de nerespectare a legilor, mai ales dac acestea nu
presupun sub o forma sau alta i sanciuni.
5

n ce privete protecia social nu exis organizare regional la ora actual (cum ar fi de exemplu cazul Ageniilor
Regionale de Dezvoltare) dei n trecut Inspectoratele pentru Persoane cu Handicap aveau organizarea regional.

O prim ipotez ar fi c termenii nii de monitorizare, evaluare, inspecie, dei

foarte des utilizai n practica i legislaia curent, nu sunt ntotdeauna nelei n
adevrata lor valoare sau semnificaie, motiv pentru care activitile realizate pentru
ndeplinirea obiectivelor au cel mai adesea caracter tautologic (e.g. monitorizare prin
activiti de monitorizare 6 fr a dispune de instrumentele i metodele necesare i
adesea confundate cu activitile de simpl raportare birocratic a unor cifre),
Probabil datorit trecutului comunist n care controlul i inspecia erau instrumente de
opresiune, la ora actual aceti termeni au cptat o bivalen cel puin curioas: pe de
o parte sunt termeni hulii sau evitai datorit trecutului iar pe de cealalt parte sunt
invocai ca necesari ntr-o ar n care respectarea regulii nu mai e la ordinea zilei,
n mod concret acestea se pot traduce prin: redundana aciunilor, activiti incomplete
sau superficiale, viduri de autoritate sau prea mult autoritate, lipsa de impact a unor
aciuni, viduri de rspundere i/sau de responsabilitate.

e) Exemple de bun practic

n fine, exemplele de bun practic pot constitui o piatr de temelie n construcia oricrui
sistem, cu condiia s fie reflectate n modul cel mai obiectiv cu putin i s includ leciile
nvate prin practica specific i concret din teren. Aceste exemple aparin att sectorului
public iniiative locale sau chiar parte a unor Programe de Interes Naional ct i sectorului
privat, respectiv ceea ce diverse ONG au experimentat i reuit de-a lungul timpului.
Ipoteza de la care pornim n acest caz este c nu tot ceea ce a fost bun a fost i valorificat
(respectiv preluat n noi abordri, proiecte, inclusiv legislative) iar eforturile depuse n mod
disparat merit o abordare mai cuprinztoare care n final s se difuzeze la scara ntregii
societi i s vin n beneficiul tuturor celor care au nevoie.

Lucru constatat n evalurile din teren (2008/2009) cu privire la funcionarea programului CBS derulat de UNICEF
Romnia, mai ales la nivelul activitilor SPAS din cele 20 de comuniti rurale evaluate.

II. Scop, arie i metodologie

Obiectivul acestei analize este de a identifica, ntr-o prim etap teoretic, pe baz de analiz
legislativ i documentar, cele mai semnificative lipsuri ale sistemului de protecie social
din Romnia, n termeni de prevederi legislative, construcie i funcionalitate instituional,
resurse alocate i mecanisme de control social necesare asigurrii eficienei i eficacitii.
n plus de acestea, documentul de fa dorete s ia n considerare i o serie de experiene
deja ntreprinse n teren, prin intermediul diverselor proiecte ncadrate n categoria de bune
practici la care se adaug o serie de demersuri epistemologice ale unor curente de gndire
actuale, bazate pe o regndire a spaiului socio-economic i a modului n care acesta se pliaz
pe nevoile grupurilor sociale, n special a celor mai defavorizate.
Prin urmare, scopul final al acestui document este de a identifica cele mai pertinente strategii
i modaliti de implementare a acestora pentru a corecta lipsurile sistemice i a reduce
breele existente n actualul cadru de protecie social, avnd la baz principiile echitii,
eficacitii i eficienei i, n mod special, cel al respectrii drepturilor celor mai vulnerabili, cu
precdere a copiilor i familiilor lor.
Aria asupra creia se refer prezentul raport este cea a asistenei sociale, definit ca acea
componenta non-contributiv a sistemului de protecie social i care reprezint ansamblul de
instituii i msuri prin care statul, autoritile publice ale administraiei locale i societatea civil
asigur prevenirea, limitarea sau nlturarea efectelor temporare sau permanente ale unor
situaii care pot genera marginalizarea sau excluderea social a unor persoane7.
Pentru a putea aborda aceste aspecte, s-a pornit ntr-o prim etap de la delimitarea
elementelor de analizat, att din perspectiv legislativ ct i conceptual, urmnd ca ntr-o
etap ulterioar s fie identificate i tipurile de expertiz necesare elaborrii unei astfel de
analize, respectiv juridic, tiine sociale i practic n domeniul asistenei sociale.
Prin urmare, cadrul de referin al analizei de fa este cel al asistenei sociale, ca i
componenta a sistemului naional de protecie social, i care cuprinde serviciile sociale i
prestaiile sociale acordate n vederea dezvoltrii capacitilor individuale sau colective pentru
asigurarea nevoilor sociale, creterea calitii vieii i promovarea principiilor de coeziune i
incluziune social8.
Cu privire la acest cadru de referin urmtoarele etape au fost parcurse:
a) Identificarea, inventarierea i analizarea tuturor prevederilor legislative cu privire la
protecia social, n termenii definiiilor de mai sus,
b) Analizarea principalelor prevederi legislative cu privire la descentralizare, lundu-se n
considerare stadiul actual al descentralizrii i aplicabilitatea concret a lor,
c) O analiz documentar a unei serii de rapoarte i studii disponibile la ora actual n
materie de protecie social, cu focus asupra asistenei sociale,
d) Realizarea de rapoarte de analiz, per domenii de interes, organizarea de grupuri de
lucru i analiz ntre experii implicai n proiect,
e) Sintetizarea final a documentelor disponibile i formularea de recomandri.
n fine, pentru a consolida pertinena recomandrilor, exemple de bun practic dar i noi
tendine de abordare a sistemelor de protecie social n lume au fost luate n considerare, din
dorina de a optimiza ct mai eficient sistemul romnesc dar i de a deschide noi piste de
dezbatere i analiz care vor conduce la ameliorri necesare, n special n perioade de criz
economico-social, precum cea pe care o parcurgem ncepnd cu finele anului 2008.
7

Planul Strategic Instituional 2007 2009, Componenta de Management, Ministerul Muncii, Familiei i Egalitii
de anse, http://www.mmuncii.ro/pub/imagemanager/images/file/Domenii/Politici%20publice/090707plan_strategic.pdf
8
Analiz legislativ cu privire la asistena social la nivelul comunitilor locale, T. Coman, UNICEF, 2009

III. Analiz legislativ cu privire la protecia social

Analiza legislativ cu privire la protecia social i propune, ntr-o prim etap, s abordeze
ansamblul constituant at asistenei sociale, respectiv serviciile i prestaiile sociale legiferate la
ora actual, prin analizarea prevederilor legate de ansamblul instituional, de mecanismele
regulatoare i de resursele alocate proteciei sociale pe acest palier de analiz.
Ceea ce s-a urmrit prin analiza de fa este msura n care ansamblul de legi care guverneaz
asistena social este coerent, complet i nu sufer de redundane sau de lipsuri care s
conduc la inaplicabilitatea lui. Astfel s-au putut identifica principalele bree legislative cu privire
la i) definiii clare, ii) atribuii i responsabiliti, iii) mecanisme regulatoare i de inter-relaionare
instituional i iv) ansamblul de resurse alocate.

III.1. Cadrul instituional i mecanismele regulatoare

Prezumpii
1.
Sistemul naional de asisten social beneficiaz de o lege unitar nc din anul 2006,
iar aceast lege cadru nr 47/2006 ar fi de ateptat ca prin caracterul su unitar s aduc
armonizare i clarificare n ceea ce privete definirea instituiilor i mandatelor lor, att la nivel
central ct i la nivel local, pentru a putea asigura o implementare coerent a politicilor de
protecie social.
2.
Mai mult dect att, este de ateptat ca acest cadru unitar s asigure, pe lng existena
n sine a unor instituii absolut necesare, i complementaritatea i coerena ansamblului de
actori i a rolurilor pe care acetia le au, n aa fel nct s se evite sincope sistemice adesea
traduse prin viduri de rspundere i responsabilitate sau, la polul opus, redundana unor atribuii
similare n sarcina unor instituii adesea prea diversificate.
3.
Nu n ultimul rnd, cadrul legal trebuie s pun bazele mecanismului de control social
care face ca ansamblul s funcioneze, nu doar n mod eficace i eficient ci i n spiritul echitii,
al corectitudinii i al respectrii drepturilor tuturor, n special a celor cel mai n nevoie.
Constatri
1.
n linii mari, ansamblul de actori implicai n asistena social sunt bine definii, ncepnd
cu ministerul i ageniile aferente de la nivel central, continund cu actorii de la nivel judeean,
att cei deconcentrai ct i descentralizai i terminnd cu nivelul local. n acest fel asistena
social beneficiaz de un ansamblu instituional complex, n care, cel puin teoretic,
funciile cu caracter strategic (i.e. politicile sociale) dar i cele cu caracter funcional (i.e.
implementare efectiv, monitorizare, etc.) sunt ndeplinite de instituii specializate pe fiecare
nivel al descentralizrii.
Unele confuzii pot fi generate de preluarea unor denumiri din vechile prevederi legislative, cum
ar fi cazul SPAS de la nivel judeean care este practic inexistent i care la ora actual este
reprezentat de Direcia General de Asisten Social i Protecia Copilului. Aceast confuzie
este totui improbabil cu att mai mult cu ct termenul de SPAS este asociat autoritii de la
nivel local, fie el municipiu, ora sau comun.
Excepie face capitala Romniei unde DGASPC de sector asigur i rolul autoritilor locale i al
celor de nivel de jude i unde Direcia Generala de Asisten Social a municipiului Bucureti
se suprapune n furnizarea unor servicii primare.

Pe lng actorii cu rol implementator (furnizeaz servicii, gestioneaz o parte a procesului de

acordare a prestaiilor sociale), la nivel judeean i local mai exist actorii cu rol finanator, cei
cu rol coordonator i cei cu rol regulator.
n ceea ce privete aspectele legate de finanare, att a prestaiilor ct i a serviciilor sociale,
acestea vor fi tratate n capitolul urmtor, axat pe resursele alocate proteciei sociale, ns
rolurile de coordonare i de regularizare a asistenei sociale merit analiza lor amnunit n
cadrul capitolului de fa, motiv pentru care o prim schem legat de aceste roluri este
prezentat n continuare i va servi ca baz de analiz tuturor disertaiilor din prezentul raport.
Rol
Rol
coordonator regulator

Consiliul Local (CL) / Primarul

SPAS + servicii + prestaii (descentralizare)

MMFPS

Nivel central

Politici Familiale, Incluziune i Asisten Social (PFIAS)

ANPFDC
ANPH
ANPS
ANES

Nivel judeean

Inspecia muncii (IM) Inspecia social (IS)

Nivel Local

Rol
implementator

Consiliul Judeean (CJ) / Preedintele CJ

DGASPC + servicii + prestaii (descentralizare)
Prefectur
AJPS + prestaii (deconcentrare)
IM IS J (deconcentrare)

Not: bifrile n albastru deschis cu privire la rolul de implementator se refer la responsabilitile legate de
implementarea politicilor sociale din domeniul asistenei sociale, pe cnd restul bifrilor se refer la
implementarea efectiv a unor servicii sau prestaii sociale.
* situaie ce va fi detaliat n cadrul capitolelor legate de actori i mecanisme de control social.

2.
n ceea ce privete complementaritatea i coerena ansamblului de actori se poate
constata un anumit dezechilibru ntre nivelurile local judeean naional, n termeni de
distribuie a instituiilor necesare pentru asigurarea asistenei sociale. Astfel, pe msur
ce coborm nspre nivelul local, numrul lor se reduce, n timp ce numrul de roluri crete.
Acest dezechilibru poate fi perceput ca i o inechitate n special n termeni de responsabiliti,
atta timp ct puinii actori locali, n spe SPAS sau persoana cu atribuii de asisten social,
au de ndeplinit o multitudine de sarcini care la nivel judeean sunt ndeplinit de cel puin dou
instituii majore: DGASPC i AJPS. Acestui lucru i se poate aduga i colaborarea defectuoas
ntre DGASPC i SPAS (sau primria sau persoana cu atribuii de asisten social).
Dei n termeni absolui nu ar fi problematic faptul c structurile locale puine ca numr, sunt
ncrcate cu roluri multiple multe ca numr, analiza concret arat c asupra structurilor cu rol
n asistena social de la nivel local apas o presiune imens generat n special de lipsa
resurselor de tot felul dar i de lipsa unor prevederi legale explicite.

n ceea ce privete rolurile pe care aceste instituii le au, se poate constata o specializare din
ce n ce mai mare pe msur ce ne apropiem de nivelul central iar la polul opus o
generalizare din ce n ce mai mare, pe msur ce ne apropiem de nivelul local.
Asistm astfel la o segregare a atribuiilor i responsabilitilor i la o specializare a
instituiilor, cu precdere la nivel central i parial la nivel judeean pe cnd n ce privete
nivelul local se ateapt ca acesta s fie capabil s rspund prin puinele sale structuri
solicitrilor plurivalente de la nivelurile superioare. Mai precis nivelul local ar trebui, conform
prevederilor legale, s asigure n mod unitar ceea ce toi actorii de la nivel judeean i
central asigur n mod segregat, pstrnd n acelai timp calitatea serviciilor dar dispunnd
de un numr limitat de resurse, fie ele umane, materiale sau financiare.
n ceea ce privete rolul de implementatori efectivi al serviciilor i prestaiilor sociale, se
constat din nou c structurile de asisten social de la nivelul local sunt cele mai
vitregite, cu att mai mult cu ct rolurile de coordonare i regularizare sunt preponderent
n sarcina structurilor de la nivel judeean i central. Astfel se creeaz o nou inechitate,
n termeni de responsabilitate, ntre nivelurile de descentralizare, situaie n care o
multitudine de roluri cu puin responsabilitate n implementare efectiv vin n contrabalana
rolului major de implementator al structurilor de asisten social de la nivelul local.
3.
Un aspect extrem de important al analizei de fa l constituie regularizarea proteciei
sociale printr-un ansamblu de msuri i mecanisme apte s asigure un control social eficient,
bazat pe principiile eficacitii, corectitudinii i echitii sociale. O prim constatare ar fi c
sistemul de protecie social n domeniul asistenei sociale sufer de o lips de coeren
a mijloacelor care s asigure un control social eficient. Acest lucru este valabil att n
termeni de rspundere instituional ct i n termeni de mecanisme regulatoare ale
sanciunii, fie aceasta de natur pozitiv (recompensatoare) sau negativ (constrngere).
Aseriunea legat de lipsa de coeren a mijloacelor necesare asigurrii unui control social
eficient pornete de la premisa c, pe de o parte, pentru a putea vorbi de rspundere, este
nevoie ca obligaia de a ndeplini o anumit sarcin s fie clar explicitat n lege. Pe de alt
parte, dincolo de explicitarea clar n lege, este nevoie i de mecanismul regulator al sanciunii,
adaptat situaiilor concrete din teren, i care determin o implementare efectiv a obligativitii.
Concret se disting ca i lipsuri majore:

Formularea ca i obligaie dar neasigurarea sistemului de control i sanciuni n caz de

nerealizare pentru Consiliile Locale de a crea servicii sociale, inclusiv SPAS, la nivelul
comunitilor locale, adaptate nevoilor locale identificate. Aceeai afirmaie este valabil
i n ceea ce privete Consiliile Judeene care trebuie s creeze servicii sociale,
Lipsa unor cadre generice pentru asigurarea funcionalitii uniforme: lipsa unor
organigrame / structuri minime obligatorii 9, att la nivel local ct i judeean care s
asigure necesarul de servicii conform tuturor prevederilor legale,
Confuzii generate de rolul de inspecie, att la nivelul decidenilor locali (Primari,
Preedini de Consilii Judeene) ct i la nivelul actorilor specializai (Inspecie social),
Lipsa unor mecanisme regulatoare ntre nivelurile descentralizrii, determinate n special
de statutul autonomiei locale10: lipsa de resurse poate fi invocat i n situaii reale i n
situaii n care (dei resursele exist) voina politico-administrativ nu exist.

Legislaia prevede reglementri cadru (atribuii, regulament cadru de organizare i funcionare) att n ce privete
DGASPC ct i SPAS ns acestea nu sunt organigrame cadru i implicit definirea organigramelor se face la nivel de
CL i CJ. Acest lucru nu constituie o problem n sine ns realitatea din teren indic o diversitate att de mare a
acestora nct anumite prevederi legislative sunt implementate diferit de la un jude la altul: un exemplu ar fi crearea
unui departament de relaie cu SPAS n cadrul DGASPC, existent n foarte puine locaii din ar.
10
Cu titlu anecdotic, unele evaluri de teren (CBS) au artat c unele primrii dispun de fondurile necesare asigurrii
de servicii specifice asistenei sociale (adesea fiind invocate considerentele politice) iar n acelai timp, alte primrii,
ale unor comuniti similare n termeni de indicatori socio-economici pretind ca nu dispun de nici un fel de resurs
financiar, acesta fiind i motivul lipsei de servicii de asisten social.

III.2. Ansamblul resurselor alocate proteciei sociale

Prezumpii
1.
Avnd o dezvoltare att de intens n ultimii ani i beneficiind de un suport substanial
din partea UE, att n perioada de preaderare ct i dup, este de ateptat ca sistemul naional
de asisten social s beneficieze de prevederi clare, explicite i ferme cu privire la principalele
resurse pe care le utilizeaz pentru o funcionare optim, att n termeni de surse i modaliti
de accesare a acestora ct i n termeni de calitate.
2.
n aceste condiii este de ateptat ca mecanismele de asigurare a resurselor s fie
suficient de bine dezvoltate pentru a nu antrena sincope: att n termeni de mecanisme
financiare ct i n termeni de resurse umane adaptate nevoilor reale i concrete din teren.
Constatri
1.
Cnd vine vorba de resurse, se pot distinge dou tendine ce caracterizeaz legislaia
din domeniul asistenei sociale: pe de o parte structurile centrale beneficiaz de o descriere
amnunit a resurselor pe care le utilizeaz i a surselor pe care le acceseaz iar pe de
cealalt parte structurile judeene (ntr-o mai mic msur) i cele locale (ntr-o mare msur)
nu beneficiaz dect de prevederi orientative, care n cele mai multe cazuri nu ofer un
rspuns concret la ntrebrile de unde? i ct?.
O alt distincie care se creeaz prin prevederile legislative se refer la sursa major de venituri
respectiv de unde provine efectiv finanarea structurilor de asisten social. n cazul
instituiilor centrale este vorba de bugetul de stat n totalitate (cu excepia programelor din
fonduri externe rambursabile i nerambursabile) pe cnd n privina structurilor judeene (mai
puin) i a celor locale (mai mult) prevederile fac apel la bugetele locale (respectiv sumele
atrase din taxele i impozitele locale) care de cele mai multe ori sunt foarte reduse (mai ales
n mediul rural), i implicit tot alocarea bugetar de la bugetul de stat va fi cea care va acoperi
sau nu necesarul local.
Dei cu impact mai mare asupra construciei instituionale, delimitarea cadrelor de organizare i
funcionare ale instituiilor cunoate aceeai tendin enunat n exemplele precedente i are
efect direct asupra mecanismului de asigurare a resurselor. Mai precis orice instituie de la
nivel central va avea o organigram bine definit, cu roluri i responsabiliti explicitate,
inclusiv calitatea resurselor umane care va ocupa posturile respective.
La polul opus, structurile locale de asisten social pot angaja diveri profesioniti, pot
avea un anumit numr de specialiti, etc. ceea ce determin o inechitate clar n modul de
repartizare a resursei umane n asistena social la nivel naional, cu att mai mult cu ct i
resursa financiar de la nivel local este mult mai inconsistent dect cea de la nivel central.
2.
n termeni de resurse umane adaptate nevoilor din teren se constat (asemenea
modelului instituional) o mare specializare a acestora la nivel central dar i la nivel
judeean, att n cadrul instituiilor coordonatoare ct i a celor cu rol regulator i implementator,
pe cnd n cazul structurilor de la nivel local legislaia nu prevede explicit i ntotdeauna
necesitatea de a angaja specialiti n domeniul asistenei sociale.
Legislaia, cu precdere legea cadru a descentralizrii este de srac n reglementarea
mecanismelor de finanare, rezumndu-se n general la principii i fcnd trimitere la legea
finanelor publice locale i la legile bugetare anuale. La rndul su legea finanelor publice
locale este cea care face referiri la mecanismele de finanare care pstreaz totui un caracter
foarte general.

Probabil acest aspect este cel mai edificator n a argumenta c politicile sociale nu se pot
implementa eficace i eficient pn la nivelul comunitilor locale. Mai precis, aceste politici
sociale nu au propriul lor mecanism de finanare ci pe cel instituit de reglementrile specifice ale
finanrii publice. Motivul principal pentru care apar aceste probleme l constituie faptul c
legislaia specific finanelor publice este, pe ct de precis n termeni de finane publice, pe
att de generic n definirea ariei asistenei sociale i a modului n care aceasta este finanat.
n acest fel se ajunge la situaia n care finanarea prestaiilor sociale este asigurat coerent de
la nivel central, spre judeean i pn la nivel local pe ct finanarea serviciilor sociale, mai ales
a c elor de prevenire, depinde de o serie de factori ce vor fi detaliai n analiza de resurse.
Rmne deci de reinut faptul c prevederile legislative din domeniul finanelor publice i cele
(cu caracter financiar) din domeniul asistenei sociale nu acioneaz neaprat ntr-un mod
convergent.
Acest lucru constituie i marea provocarea a specialitilor care lucreaz n domeniul bugetrii
asistenei sociale, fie c este vorba de politicile financiare de asigurare a resurselor
funcionrii sistemului de asisten social, fie c este vorba de politicile financiare de
eficientizare a cheltuirii fondurilor alocate asistenei sociale. Cu titlu indicativ merit
menionate dou demersuri ale UNICEF convergente cu aceste principiile:
- n primul rnd UNICEF dorete s se asigure c statul garanteaz un pachet minim de
servicii sociale de baz la nivel comunitar, pentru care i asigur necesarul resurselor
pentru o funcionare optim. Scopul acestui pachet de servicii, dincolo de impactul direct
asupra beneficiarilor i accesul echitabil al acestora, este de a se asigura de o alocare
bugetar adecvat i uniform pe care statul i-o asum independent de capacitile i
caracteristicile autoritilor locale din comunitile att de diferite pe care Romnia le are,
- n al doilea rnd se dorete o bugetare eficient a sistemului de servicii, pornind de la un
buget zero pe baza cruia, respectnd standardele de calitate i implicit de eficien, n
mod transparent sunt alocate fondurile necesare asigurrii echitabile a drepturilor..
nainte de a trece la schema legislativ a proteciei sociale mai sunt necesare cteva explicaii
suplimentare cu valoare de concluzie care s faciliteze lectura acesteia:
La nivel judeean

La nivel local

Instituiile sunt clar definite i

delimitate,

Instituiile sunt clar definite i

delimitate

Fiecare palier de protecie social /

asisten social are o instituie
responsabil,

Idem, mai puin DGASPC

care reunete domeniile
familie / copil / handicap

Atribuiile i responsabilitile sunt

distincte, la nivelul fiecrei instituii,

Idem,

Rolurile pentru care instituiile sunt

responsabile sunt cele de
coordonare i regularizare,

Idem i DGASPC furnizeaz

servicii i prestaii i AJPS
gestioneaz prestaii

Resursele i sursele de finanare

sunt bugetul de stat care apare ca
fiind sigur. Specializarea
profesionitilor explicitat

Idem, plus bugetele

judeene. Specializare
profesioniti explicitat

Instituiile pot fi primria / SPAS /

persoana cu atribuii
Toate palierele converg ctre o
singur entitate responsabil:
SPAS, nsrcinat att cu servicii
ct i cu prestaii sociale
Primria / SPAS / persoana cu
atribuii i responsabiliti n toate
domeniile,
Primria / SPAS / persoana cu
atribuii sunt responsabile cu
furnizarea de servicii i prestaii
n general bugetele locale, bazate
de colectarea de taxe i alocrile
de la bugetul e stat, mai puin
sigure. Specializarea
profesionitilor neexplicitat.
Organigrame / regulamente
cadru, roluri generice,

La nivel central:

Organigrame explicitate, roluri

specifice,
Control exercitat asupra nivelurilor
urmtoare prin intermediul inspeciei
Nu exist rspundere dect n
cadrul nivelului

Organigrame / regulamente
cadru, roluri specifice,
Idem
Instituiile deconcentrate sunt
rspunztoare n fa de
nivelului central

10

Nu exist rspundere dect n

cadrul nivelului

III.3. Schema legislativ a proteciei sociale

Direcia din cadrul MMFPS precum i

autoritile sunt direct subordonate ministerului /
ministrului

Modificrile legislative cele mai recente

(hotrrea de guvern 728/2010 din 21/07/2010)
prevd transformarea autoritilor n direcii,
transformare care n principiu nu afecteaz n
nici un fel nivelele judeean i local,

Liniile continue semnific raportul de

subordonare direct.

Conform legislaiei ANPS are uniti (AJPS)

deconcentrate la nivel judeean, (linie continu).
Acelai lucru e valabil i pentru IM-IS

n ce privete ANES, la nivel judeean este

vorba doar de o persoan cu atribuii n
domeniu (linie punctat).

Subordonrile de la nivel judeean se refer la

DGASPC, care este subordonat direct CJ
(linie continu) i la unitile deconcentrate care
nu sunt subordonate prefecturii dar intr n
coordonarea acesteia ca i reprezentant al
guvernului n teritoriu (linie punctat).

De remarcat c n virtutea principiului

descentralizrii, instituiile de la nivel local
beneficiaz de autonomie (nu exist linii de
subordonare).

Singura subordonare de la nivel local este cea

a SPAS fa de primar i consiliul local.

MMFPS
PFIAS

Nivel naional

ANPFDC
ANPH
ANPS

ANES
IM IS

Preedinte

Nivel judeean

CJ

DGASPC

Prefectur

AJPS
IM IS J

Nivel local

Primar

CL

SPAS

11

IV. Principalii actori implicai n protecia social

Odat stabilite liniile directoare n cadrul capitolului precedent, este de precizat faptul c,
ncepnd cu capitolul de fa, analiza se va centra pe detalierea i analizarea n profunzime a
tuturor aspectelor enunate cu titlu generic n cadrul analizei legislative.
Prin urmare i lund n considerare ipoteza iniial care enuna c att pe vertical ct i pe
orizontal, ansamblul instituional sufer de incongruen tradus prin redundana atribuiilor
sau lipsa lor (care la rndu-i genereaz goluri de autoritate, decizie sau aciune), ne propunem
ca prin analiza din capitolul de fa s ilustrm principalele lipsuri n ansamblul instituional care
pot antrena sau care au antrenat efectiv disfuncionaliti pe dou paliere funcionale:
i.
ii.

Cooperare i relaionare pe orizontal (n interiorul unui nivel de descentralizare) i pe

vertical (ntre nivelurile de descentralizare) sub-capitolele IV.1 i IV.2,
Scheme de distribuie a capacitii de aciune funcie de autoritatea i puterea de decizie
de care fiecare instituie beneficiaz sub-capitolul IV.3.

IV.1. Abordarea pe orizontal

Prezumpii
Abordarea pe orizontal i propune s analizeze modul n care instituiile aflate pe acelai
nivel de descentralizare coopereaz ntre ele sau, ntr-un limbaj neacademic, coopereaz ele
efectiv pe picior de egalitate? Un exemplu consacrat n domeniul proteciei copilului ar fi cel al
fostei ANPDC care, datorit poziionrii sale instituionale (autoritate de stat condus de
ministru secretar de stat), nu putea coopera pe picior de egalitate cu Ministerul Educaiei sau
cel al Sntii (ambele conduse de minitri).
n al doilea rnd trebuie precizat c o analiz pe orizontal este mult mai pertinent cnd se
compar instituii aparinnd sectoarelor diferite ale proteciei sociale, respectiv asistena
social, educaia i sntatea. Cu toate acestea, chiar dac la nivel central analiza este mai
puin relevant, la nivel judeean instituiile din domeniul asistenei sociale se supun unor
reguli diferite de funcionare, de unde i interesul pentru o analiz pe orizontal.
Constatri
Pe nici unul dintre nivelurile de descentralizare, respectiv central, judeean i local cooperarea
interinstituional nu se poate realiza pe baze echitabile n special datorit segregrii
atribuiilor i responsabilitilor i lipsei unei capaciti sau viziuni cu rol de armonizare.
Mai precis, la nivel central, ageniile, autoritile, direciile i inspecia sunt toate plasate sub
coordonarea ministerului muncii. Organizarea lor este diferit, mai ales inndu-se cont de
domeniul lor de aciune. Totui cooperarea dintre ele poate fi uor influenat de
bunvoina actorilor i nu de mecanisme concrete determinate de coroborarea politicilor
sociale, atta timp ct legislaia nu prevede o coroborare efectiv a acestora.
La nivel judeean, DGASPC este implementator att al politicilor ct i al serviciilor i prestaiilor,
rol care se suprapune parial cu cel al AJPS, odat cu modificrile legale care au desfiinat
DMPS. Astfel ambele instituii sunt nsrcinate cu gestionarea politicii sociale, prestaiilor,
evalurii, monitorizrii i controlului n timp ce numai AJPS11 acrediteaz serviciile sociale i
numai DGASPC le implementeaz. n plus se creeaz suprapuneri cu IS (evaluare, control).
11

Cf. HG 1285/2008 AJPS realizeaz activitatea de acreditare a furnizorilor de servicii sociale i asigura activitatea
secretariatului tehnic al comisiei de acreditare a furnizorilor de servicii sociale.

12

La nivel local, singura instituie cu atribuii n domeniul asistenei sociale este SPAS. Problema
apare n momentul n care primriile nu creeaz SPAS iar responsabilul de asisten social
rmne primria nsi. Legea permite ca SPAS s fie nlocuit cu persoan cu atribuii de
asisten social, persoan care n general este responsabil cu gestionarea prestaiilor
sociale. n plus apar redundane n termeni de elaborare i implementare a politicii sociale
asemntoare cazului DGASPC, de data aceasta ntre SPAS i primrie.

IV.2. Abordarea pe vertical

Prezumpii
Avnd n vedere existena instituiilor deconcentrate i descentralizate la nivel judeean i local,
o abordare pe vertical permite mai ales s se urmreasc n ce msur exist coeren de la
un nivel la altul, n termeni de rspundere i responsabilitate dar i de capacitate de
aciune efectiv (lucru ce va fi detaliat n capitolul urmtor).
Constatri
n mod cert deconcentrarea pstreaz relaia ierarhic i implicit relaionarea
interinstituional funcioneaz bine ntre nivelurile central i judeean. Principiile
descentralizrii sunt diferite i implicit autoritile de la nivel judeean, n spe DGASPC,
subordonat CJ, ies din sfera relaiei ierarhice cu orice instituie de la nivel central. Acest lucru
nu se traduce, n mod cert, ca o relaie care nu funcioneaz bine ci doar ca o relaie care
funcioneaz altfel, nefiind asimilat aceluiai principiu.
Ar mai fi de precizat c relaia ierarhic dintre structurile deconcentrate i cele centrale duce la
respectarea solicitrilor ad integrum de ctre primele, dar face ca masurile luate de ctre
structurile centrale sa nu fie neaprat adaptate nevoilor locale i s nu existe n fapt, politici
sociale locale / judeene n domeniul prestaiilor de exemplu. n ceea ce privete IS, chiar daca
inspectorii judeeni lucreaz n teritoriu, ei sunt angajai ai IS care n fapt este o structura
centrala, iar organizarea judeean nu are n fapt personalitate juridic.
n termeni de politici sociale se disting mai multe situaii, funcie de palierul de descentralizare:
Politicile sociale naionale, gestionate la nivel central de MMFPS, ANPFDC i ANPH vor fi
implementate la nivel judeean de ctre DGASPC, i la nivel local de SPAS,
La rndul su DGASPC dezvolt la nivel judeean politici sociale adaptate contextului i
care vor trebui s fie implementate att judeean ct i local de ctre SPAS,
La rndul su SPAS dezvolt, mpreun cu primria, la nivel local politici sociale adaptate
contextului pe care le i implementeaz.
Din succesiunea de responsabiliti de mai sus, rezult nc o dat c la nivel local, conform
legii, instituiile de asisten social au o serie de atribuii, numeroase i complexe i care ar
trebui s fie gestionate de o resurs organizaional i uman extrem de redus.
Dincolo de acest aspect, o multitudine de factori care acioneaz concomitent:
Strategia naional n domeniul proteciei copilului, de exemplu, dezvoltat de ANPFDC, va
trebui asumat de DGASPC la nivel judeean, adaptat contextului, pentru ca n cele din
urm nivelul local, respectiv SPAS s fie capabil s-i adapteze interveniile pentru a
rspunde att cerinelor proprii ct i cele ale DGASPC i ale ANPFDC,
n termeni de resurse implicate n proces situaia se prezint la fel: n exemplul de mai sus,
un grup de specialiti de la nivel central vor elabora strategia, alocnd i mijloace pentru
implementare i implicnd i ali actori din domeniul proteciei sociale; la nivel judeean,
specialitii locali vor elabora la rndul lor strategia local i vor aloca resursele necesare;

13

La nivel local, persoana care de cele mai multe ori nu este specializat, va trebui nu doar
s tie cum s implementeze elementele principale ale strategiilor de mai sus dar va trebui
s identifice o strategie local, adaptat nevoilor i creia s-i asocieze i mijloacele
necesare pentru implementare,
Avnd n vedere c, din considerentele enunate anterior, capacitatea de aciune este
redus la nivel local, nici rspunderea nu poate fi asumat n totalitate, crendu-se astfel
premisele unor riscuri considerabile de imposibilitate de implementare a politicilor.
Mai mult dect att (vezi i capitolul legat de mecanismele de control social), nu exist nici
prghiile necesare de responsabilizare chiar dac realitatea vine cu exemple care ar putea
constitui motorul unor transformri la scar mai larg: mai precis, dac primria X poate
aloca fondurile Y pentru Z servicii, cum se poate influena o primrie similar A s aloce
fondurile B pentru C servicii, n situaia n care aceasta susine c nu dispune de nici un fel
de fonduri? Care este mecanismul efectiv de influenare care s asigure alocarea efectiv?

O ultim idee care merit reinut n cadrul capitolului de fa este disproporionalitatea

numrului de instituii ntre nivelele descentralizrii, (n fiecare domeniu al proteciei sociale
exist cte o instituie la nivel central i judeean ns la nivel local doar o singur instituie este
nsrcinat cu gestionarea problematicii din toate domeniile).
Neexistnd i prghii concrete de influenare ntre nivelele descentralizrii, se creeaz din nou
premizele imposibilitii de a implementa concret politicile sociale la nivel local. n mod
normal monitorizarea, evaluarea i controlul ar trebui s constituie aceste prghii de influenare
ns realitatea demonstreaz c aceste sisteme i proceduri sunt deficiente.

IV.3. Autoritate, decizie i capacitate de aciune

Prezumpii
Desigur c relaionarea interinstituional, att pe vertical ct i pe orizontal este direct legat
de autoritatea i puterea de decizie a instituiilor dar i de capacitatea lor de aciune. neleas
ca i putere legitim12, autoritatea instituiilor i, implicit, puterea lor de decizie ntr-un domeniu
dat ar trebui s beneficieze de acompanierea unui sistem de sanciuni care ncurajeaz i
ntresc acceptarea ei13.
n acest context este de ateptat ca fiecare dintre instituiile sociale s beneficieze de
suficient autoritate, att pe orizontal ct i pe vertical, dublat de puterea de decizie n
domeniul dat, i care s se reflecte concret n capacitatea de a aciona coerent i armonios,
pornind de la nivelul decidenilor de politici sociale i pn la nivelul beneficiarilor acestora.
Constatri
La nivel central protecia drepturilor copilului i a familiei se afl n sarcina ANPFDC care din
pcate i-a pierdut funcia de reglementare, aceasta fiind transferat direct MMFPS. n plus,
funciile cu caracter regulator sunt n sarcina MMFPS prin direcia de PFIAS. Aceste evidene
conduc la concluzia c autoritatea i decizia n domeniul proteciei familiei i drepturilor
copilului sunt difuze la nivel central, neexistnd un for unic cu rol coordonator i responsabil
de implementarea politicii sociale n domeniu.
Mai mult de att recentele schimbri legislative (OUG 68/2010) prevd c cele patru autoriti
ale MMFPS se desfiineaz, devin direcii n cadrul ministerului i implicit autoritatea n
domeniile respective va reveni ministerului. Acest lucru nu face obiectul analizei de fa, motiv
pentru care i menionarea lui este succint.
12
13

http://www.dictsociologie.netfirms.com/A/Termeni/Autoritate.htm
Ibid.

14

Nu acelai lucru este valabil n domeniul egalitii de anse sau cel al persoanelor cu
handicap unde ANES respectiv ANPH beneficiaz de autoritate i putere de decizie n
domeniu. Cu toate acestea este de menionat faptul c activitile de protecia copilului cu
handicap intr n sarcina i coordonarea ANPFDC.
n acelai timp mai trebuie precizat c n termeni de prestaii sociale i de inspecie social,
lucrurile sunt bine reglementate dei s-ar putea imputa legiuitorului o prea mare aglomerare
de atribuii la nivel de ANPS sau o oarecare disoluie a atribuiilor de inspecie social la nivel de
IM-IS, inclusiv suprapuneri n atribuiile de control cu ANPH i ANPFDC. n termeni concrei
ANPS / AJPS au primit, odat cu desfiinarea DMPS o serie de atribuii care nu au nici o
legtur14 cu gestionarea prestaiilor, scop pentru care au fost create.
Aceast organizare se va transpune direct peste cea de la nivel judeean i local, suportnd n
plus efectele enunate n analiza pe orizontal i vertical din capitolele precedente:
Disoluia autoritii n domeniul proteciei familiei i a drepturilor copilului se va rsfrnge
asupra capacitii de aciune de la nivel judeean unde autoritatea primar revine CJ iar
implementatorul este DGASPC. Acelai lucru se va produce i la nivel local unde Primarul
este cel care decide, SPAS este cel care implementeaz iar n plus primarul este puternic
influenat n deciziile sale de prioritile stabilite la nivel de CJ i de CL.
n domeniul egalitii de anse se poate vorbi mai degrab de o entitate aproape unic la
nivel central, deoarece reprezentarea acesteia la nivelul AJPS este mai degrab simbolic
iar la nivelul comunitilor locale este total inexistent.
n ceea ce privete persoanele cu handicap situaia central se va reflecta direct asupra
nivelului judeean unde aceeai DGASPC va trebui s asocieze activitile de protecia
familiei i copilului cu cele de protecie copilului i a adultului cu handicap.
n termeni de prestaii sociale mecanismul este destul de bine funcional atta timp ct
politica central va fi implementat de AJPS la nivel judeean care la rndul su
gestioneaz procesul de la nivel local prin monitorizarea direct a SPAS / primrii ceea ce
nu nseamn neaprat c funcioneaz corelat cu sistemul de servicii sociale.
n fine, n ceea ce privete inspecia social, se poate vorbi de o veritabil coeren atta
timp ct recomandrile inspeciei sunt i implementate efectiv pentru a contribui la
ameliorarea sistemului. Acest aspect va fi abordat n capitolul legat de controlul social.

14

HG 1285/2008 modificat i completat prin HG 1384/2009 prin care atribuii precum dialogul social, contractele
colective de munc, acreditarea furnizorilor de servicii, autorizarea furnizorilor de formare profesional i multe
altele, au fost adugate atribuiilor iniiale ale ageniei.

15

IV.4. Schema instituional a proteciei sociale

MMFPS

Nivel naional

PFIAS
ANPFDC

ANES

ANPS

IM IS

Entitate
izolat
autosuficient

Supraaglomerare
cu
roluri

Disoluie rol de
inspecie
social n
cadrul IM

ANPH

Disoluia autoritii
n domeniul familiei
i copilului,
Suprapunere de autoritate

Copil
Handicap
Servicii

Segregarea atribuiilor ntre instituii

fr mecanisme oficiale i reale de influenare ntre ele,
Roluri de control multiple,
inclusiv suprapunerea rolurilor de control

Strategii, Politici
Strategii, Strategii,
Politici, Politici

E C O

Strategii, Politici,

N C E N T

Strategii, Politici

R A R E

Control
guvernamental

DESECENTRALIZAR
E

Prefectur

CJ

Nivel judeean

Preedinte

Strategii, Politici
Inspecie

DGASPC
Furnizare servicii

IM IS J

AJPS

Strategii, Strategii,
Politici, Politici

furnizori, servicii i
i prestaii

prestaii

ONG

Strategii, Strategii,
Politici, Politici

DESECENTRALIZAR
E

CL

Nivel local

Primar
Strategii, Strategii, Strategii, Strategii, Strategii,
Politici, Politici, Politici, Politici, Politici

SPAS
Furnizare servicii i prestaii

16

Inspecie servicii i furnizori

Monitorizare gestionare
prestaii, acreditare furnizori

Coordonare, evaluare,
monitorizare

Acreditare furnizori de servicii i

furnizare prestaii

V. Resursele alocate proteciei sociale

Resursele, fie ele financiare, umane sau materiale sunt cele care determin, funcie de
cantitatea i calitatea lor, funcionarea mai bun sau mai slab a oricrui sistem dat, cu att mai
mult a celui de protecie social care are menirea de a sprijini i apoi de a schimba i ameliora
statusul grupurilor celor mai vulnerabile.
Experienele de teren precum i anumite cercetri15, inclusiv la nivel european, arat c ara
noastr aloc procentul cel mai mic din PIB pentru cheltuielile sociale (16,4% comparativ cu
media european de 31,9%). Procentul alocat strict pentru protecia social este de 13%
comparativ cu o medie european de 26,7%.
Aceste constatri conduc la ideea c alocarea de resurse, cel puin financiare este insuficient
iar plus de acest aspect, sistemul de protecie social din Romnia se confrunt i cu o alocare
inechitabil a acestora ntre diversele paliere ale descentralizrii sau chiar ntre diverse domenii.
Un exemplu consacrat ar fi alocarea de fonduri pentru prestaiile sociale i pentru serviciile de
protecie dar nu i pentru serviciile de prevenire.
Prin urmare n cadrul capitolului de fa ne propunem s analizm n ce msur alocarea de
resurse per categorii (financiare, umane i materiale) i per nivele (central, judeean i local)
se rsfrnge asupra funcionrii sistemului de protecie social, antrennd sincope la nivel de:
i. Funcionarea serviciilor i prestaiilor sociale,
ii. Alocarea fondurilor ntre nivelele central, judeean i local,
iii. Tipologia resurselor umane ca i atribut al profesionalizrii proteciei sociale.

V.1. Servicii i prestaii sociale

NOT:
Att ansamblul legislativ ct i construcia instituional, finanarea sistemului de protecie
social i profesionalizarea acestuia sunt determinante pentru ansamblul de servicii i prestaii
pe care statul le va pune la dispoziia beneficiarilor de msuri de protecie social.
Este posibil ca unele abordri s doreasc s situeze serviciile i prestaiile sociale mai degrab
n sfera construciei instituionale dect n cea a resurselor proteciei sociale. Premisa
noastr, de a poziiona acest subcapitol n cadrul capitolului de fa, pornete de la o realitate
concret i anume faptul c fr resurse nu se pot dezvolta nici servicii i nici prestaii sociale i
c, dincolo de cele financiare, resursele umane joac, de asemenea, un rol foarte important.
Totodat,calitatea acestor servicii i prestaii se va rsfrnge direct asupra calitii vieii celor
care au nevoie de ele, motiv pentru care, n plus fa de aseriunea precedent, poziionarea n
cadrul acestui capitol va facilita pasajul la capitolul urmtor (mecanismele de control social).
Prezumpii
Pentru a putea analiza efectiv cum a influenat descentralizarea att serviciile ct i prestaiile
sociale, este necesar n primul rnd s ne raportm la instituiile de la nivel central. Fr nici o
excepie acestea au fost create n cadrul procesului de preaderare la UE, iar presiunea cea mai
mare din partea Comisiei Europene a fost n domeniul proteciei copilului, domeniu n care s-au
i nregistrat cele mai semnificative progrese.

15

Raportul social al ICCV Dup 20 de ani: opiuni pentru Romnia, Academia Romn, 2010, pag.16

17

Acest lucru a determinat i o dezvoltare a unor servicii la nivelul urmtor de descentralizare, cel
al judeului, unde sunt concentrate serviciile de protecie ale copiilor i adulilor, i unde
domeniile precum protecia copilului, lupta mpotriva violenei sau ngrijirea persoanelor cu
handicap sunt dezvoltate prin intermediul unei serii de instituii nfiinate n ultimii 13 ani. La
nivelul urmtor, cel local, unde n mod explicit dezvoltarea de servicii ar trebui s se axeze doar
pe cele de prevenire, dar respectnd domeniile susmenionate, lucrurile stau ns diferit.
O funcionare optim a sistemului de protecie social ar trebui s fie bazat pe o anumit
unitate i coeren, n care serviciile sociale, att cele de protecie ct i cele de
prevenire precum i prestaiile sociale, s constituie elementele complementare ale
msurilor de protecie social, asigurate n mod echitabil la fiecare nivel al descentralizrii
i n special ct mai aproape de beneficiari, grupurile vulnerabile, cu precdere copii.
Constatri
n ceea ce privete serviciile sociale este de subliniat distincia ntre servicii de prevenire i
servicii de protecie, primele fiind n sarcina SPAS iar cele din urm n sarcina DGASPC.
Efectele concrete ale constatrilor din celelalte capitole se traduc prin:
Slaba dezvoltare a serviciilor de prevenire la nivel local, determinat n special de lipsa
resurselor de orice natur i de incapacitatea local de a dezvolta servicii adaptate,
Ca i efect direct, se exercit o presiune mare asupra serviciilor de protecie de la nivel
judeean, nemaiexersndu-se filtrarea necesar la nivelul local,
Melanjul de tipuri de servicii (prevenire i protecie) att la nivel local ct i la nivel
judeean (conform prevederilor legislative), face s nu se mai poat distinge clar ntre
atribuiile de protecie i cele de prevenire ale respectivelor instituii,
Actorii de la nivel judeean i local sunt att implementatori ct i dezvoltatori de politici
sociale i de servicii sociale, fr un mecanism concret de legtur ntre nivelurile
descentralizrii, att local judeean ct i judeean naional, i,
n fine, cu toate c va fi detaliat n capitolul legat de controlul social, trebuie menionat faptul
c mecanismele de coordonare, n special ntre DGASPC i SPAS sunt la ora actual
quasi-inexistente.
n ceea ce privete prestaiile sociale, pe lng cei doi actori sus-menionai se adaug i AJPS
care este gestionarul principal al prestaiilor sociale i reprezentantul n teren al ANPS care
efectueaz i plile aferente, ns nu n totalitatea lor16, aa cum ne-am fi ateptat odat cu
crearea ageniei unice ci doar parial, chiar dac majoritar.
Prin urmare situaia concret din teren este caracterizat fie de o concentrare de atribuii n
cadrul anumitor instituii fie de o suprapunere a acestora ntre diverse instituii. Concret, la
nivelul local, ntreaga gestiune a procesului legat de obinerea i monitorizarea prestaiilor se
realizeaz la nivel de SPAS sau de primrie.
Experienele din cadrul programului CBS indic faptul c personalul cu atribuii de asisten
social din cadrul primriilor utilizeaz majoritatea timpului17 pentru gestionarea sarcinilor legate
de prestaiile sociale (70% utilizeaz peste jumtate pn la n totalitate din timp pentru astfel
de activiti) n detrimentul timpului alocat activitilor de teren sau celor legate de sericii.
Pe de cealalt parte, la nivelul judeean, gestionarea plii diverselor alocaii se face, funcie de
aceste prestaii i categoria de beneficiari, de ctre mai multe instituii, prin atribuii date de lege
att DGASPC ct i AJPS.
16

Indemnizaia pentru cretere copilului cu handicap, Alocaia de plasament pentru copilul cu handicap, Ajutor lunar
de cretere a copilului cu handicap, Alocaia pentru copiii cu handicap, inclusiv HIV/SIDA, Alocaia de hran pentru
copii cu handicap, inclusiv HIV/SIDA, Indemnizaia pentru plata nsoitorului adultului cu handicap vizual grav i
Indemnizaia i bugetul personal pentru adultul cu handicap sunt gestionate, inclusiv pltite prin DGASPC, cf.
prevederilor Legii 448/2006, HG 268/2007 i Ordinului 432/2007.
17
Plan director de dezvoltare a serviciilor sociale de baz Programul CBS al UNICEF, Magheru, 2009, pag.16

18

V.2. Finanare i circuite financiare

Prezumpii
Unul dintre aspectele importante n legtur cu finanarea proteciei sociale l constituie sursa
de finanare. Fie c este vorba de crearea, ameliorarea, ntreinerea i dezvoltarea de servicii
sociale sau alocarea de fonduri pentru plata prestaiilor sociale, este necesar ca pentru
fiecare dintre acestea sursa bugetar s fie menionat clar i explicit, pentru a nu
genera confuzii sau disfuncionaliti ale sistemului.
n paralel cu sursa de finanare a serviciilor i prestaiilor sociale, este necesar s fie explicitat i
mecanismul prin care fondurile ajung efectiv acolo unde sunt destinate conform prevederilor
legale. Prin urmare circuitele financiare sunt cele care asigur coerena finanrii
sistemului de protecie social, eliminnd, cel puin teoretic, riscul unor posibile blocaje.
Constatri
n ceea ce privete prestaiile sociale, acestea sunt preponderent asigurate din fonduri de
la bugetul de stat prin intermediul MMFPS. Acesta la rndul su aprob bugetele de prestaii
sociale care sunt gestionate de ANPS, care la rndul su deleg autoritatea AJPS care
gestioneaz efectiv prestaiile sociale la nivel judeean. Mecanismul invers (bugetele anuale n
termeni de nevoi concrete) urmeaz aceeai schem.
O parte dintre prestaiile sociale sunt gestionate de DGASPC, inclusiv plata acestora
fcndu-se din bugetele judeene. Prestaiile care sunt astfel finanate i gestionate sunt cele
destinate exclusiv beneficiarilor direci ai sistemului de protecie specializat, fie c e vorba de
copii, familii sau persoane cu handicap.
ntreg procesul de gestionare a accesului 18 la prestaii are loc la nivel local prin intermediul
SPAS sau persoanei cu atribuii de asisten social, sau direct de primrie. Concret nseamn
c interfaa ntre sumele alocate i beneficiarii acestora este SPAS, acesta gestionnd ntregul
proces de identificare, monitorizare i verificare cu privire la beneficiarii de prestaii sociale.
Procesul legat de administrarea prestaiilor sociale, funcioneaz coerent ntre nivelurile central
i judeean n baza principiului deconcentrrii (AJPS este subordonat direct ANPS). Acelai
lucru se ntmpl i ntre nivelele judeean i local, lucru ce poate fi confirmat inclusiv de
evidenele din teren cu privire la activitile SPAS. n general activitatea SPAS sau a
persoanei cu atribuii de asisten social, din mediul rural cu precdere, este axat pe
gestionarea dosarelor de acces la sau n plat a prestaiilor sociale.
Funcionarea acestui sistem nu este echivalent cu funcionarea sa eficient: nu
dispunem la ora actual de date care s indice c prestaiile i intesc cel mai bine pe cei mai
vulnerabili sau c sunt coroborate cu servicii sociale adaptate. Acest lucru ar trebui identificat
printr-o analiz de impact dar i de verificare a modului n care aceste drepturi au fost acordate.
Un alt element important este i faptul c sursa de finanare a acestor ajutoare este bugetul
de stat n care se prevd anual sumele necesare plii prestaiilor. n plus, aa cum a fost
menionat mai sus, circuitul financiar este bine explicitat ceea ce nu genereaz (cu excepia
unor rare situaii19), blocaje n procesul de plat a prestaiilor.
18

Cu excepia prestaiilor gestionate de DGASPC pentru care aceasta este i gestionarul proceselor de accesare
efectiv a prestaiilor, respectiv punerea n drepturi a beneficiarilor.
19
Cu ocazia evalurilor din teren n anul 2008 i 2009 ale programului CBS s-a menionat, n diverse ocazii, faptul c,
datorit numrului mare de beneficiari de ajutor social n baza legii 416/2001 privind venitul minim garantat, uneori
fondurile de la bugetul de stat nu sunt suficiente, pentru a fi pltite tot anul, motiv pentru care unele primrii emit
hotrri ale CL pentru plata ajutoarelor pe perioada sezonului rece, spernd c pe perioada celui cald persoanele n
cauz pot gsi mai uor de lucru, inclusiv ca zilieri n uncile agricole.

19

Nu aceleai lucruri pot fi afirmate ns n legtur cu serviciile sociale, mai ales c diversitatea
de situaii este generat pe de o parte de tipologia lor (responsabilitatea local pentru serviciile
de prevenire i cea judeean pentru cele de protecie), iar pe de cealalt parte sursele de
finanare sunt extrem de diversificate.
Dei avnd rol explicit n serviciile de protecie, DGASPC dezvolt adesea i servicii de
prevenire, lucru ce se poate realiza mai ales din cauza disponibilitii de resurse financiare dar
i din cauza unor inadvertene legislative. n ceea ce privete SPAS, dezvoltarea de servicii de
prevenire se rezum adesea la centre de zi, create cu precdere n mediul urban. Se poate
vorbi astfel de o inechitate n dezvoltarea de servicii, inclusiv de o slab contribuie de la
nivel judeean pentru dezvoltarea de servicii la nivel local.
Nebeneficiind, ca n cazul prestaiilor sociale, de alocri bugetare clare de la bugetul de stat,
serviciile sociale pot fi dezvoltate prin accesarea unor surse precum: bugetele locale sau
diverse proiecte. Problemele pot aprea n legtur cu ambele surse: fie bugetele locale sunt
srace sau nu prevd sume pentru asistena social fie capacitatea de a redacta proiecte
pertinente este sczut sau quasi inexistent. Mai trebuie precizat c din bugetul de stat se
poate asigura o finanare n totalitate sau parial, lucru ce poate fi valabil i pentru nivelul
judeean i pentru cel local. Alt modalitate de finanare poate fi prin: Programe de Interes
Naional, Subvenii de stat, inclusiv a unor Proiecte Pilot i finanarea direct a funcionrii i
administrrii instituiilor din subordine (n cazul deconcentratelor).
La fiecare nivel de descentralizare mai pot fi utilizate i alte surse, nsemnnd venituri proprii,
donaii, sponsorizri, etc. Chiar dac aparent sursele de finanare sunt multiple, n realitate,
finanarea de la bugetul de stat prin bugete anuale clare i ferme rmne cea mai sigur
finanare. Cei ce dispun de puine resurse obinute pe aceast cale, vor fi, cel mai probabil, n
situaia de a nu dispune de fondurile necesare pentru dezvoltarea de servicii sociale, deoarece
obinerea de fonduri este condiionat i de abilitile de a le accesa, (prin proiecte, prin diverse
contracte) i de dorina efectiv de a dezvolta servicii sociale.

20

V.3. Profesionalizarea proteciei sociale

Prezumpii
Problematica resurselor umane i a tipologiei acestora este destul de complex, cu att mai
mult cu ct n domeniul social resursa uman specializat n profesiunile sociale va fi mai
necesar la nivel de acordare de servicii i prestaii dect la nivel decizional.
Pentru a nelege aceast complexitate este necesar ca abordarea resurselor umane s ia n
calcul cel puin trei componente sau paliere de analiz care se refer la: i) descriere i definire
clar a resurselor umane, ii) un ansamblu funcional, de organigrame explicitate n termeni
de roluri i responsabiliti i, nu n ultimul rnd, iii) o tipologie a resurselor umane adaptat
nevoilor, susinut de o specializare consecvent a profesionitilor.
Constatri
Profesionalizarea proteciei sociale face referire direct la termenul de profesiune, neles ca i
ndeletnicire cu caracter permanent, pe care o exercit cineva n baza unei calificri
corespunztoare; un complex de cunotine teoretice i de deprinderi practice care definesc
pregtirea cuiva20. Profesiunile din domeniul proteciei sociale sunt diversificate, ns n cadrul
de fa, accentul se pune pe ansamblul de profesioniti precum asistenii sociali, psihologii,
sociologii, adic profesionitii care lucreaz mai mult sau mai puin direct cu beneficiarii,
respectiv la baza sistemului de protecie social care n cazul de fa este cel local.
O prim idee care se desprinde este legat de supra-ncrcarea cu roluri i responsabiliti
a profesionitilor de la nivel local. Acest lucru decurge din faptul c fiecare dintre prevederile
legislative, indiferent de domeniul de interes, va face apel la acea resurs uman de la nivel
local, care n cele mai mute cazuri, n mediul rural, se reduce la o singur persoan (tendinele
identificate n alte studii21 arat c marea majoritate a comunelor din Romnia respectiv peste
65 de procente, au un singur angajat cu rol i atribuii de asisten social).
Profesionalizarea proteciei sociale este, n acelai timp, condiionat de resursa
financiar alocat, care n cazul comunitilor locale este din nou deficitar. Probabil c din
acest motiv nici nu este de mirare faptul c prevederile legislative fac referire la profesioniti
specializai la nivelul serviciilor judeene i la persoane cu atribuii de asisten social la nivelul
serviciilor locale. Acest lucru conduce la o slab calitate a resurselor umane la nivel local,
determinat mai ales de o slab specializare a profesionitilor, n opoziie cu situaia de la
nivel judeean sau naional22.
n fine, un element definitoriu pentru profesionalizarea proteciei sociale l constituie cadrul
organizaional. Acesta este reflectat de organigramele instituiilor din domeniul proteciei
sociale care, aa cum s-a artat n analiza legislativ, tind s fie bine definite i s fac
referiri la roluri i responsabiliti explicitate la nivel central, ns la nivel judeean i
local sunt substituite de regulamente cadru, cu roluri prea generice.
n plus trebuie remarcat c organigramele DGASPC, stabilite i aprobate la nivel de fiecare CJ,
sunt destul de diversificate n comparaie cu, de exemplu, organigramele instituiilor
deconcentrate care sunt uniforme. n ce privete organigramele SPAS, cele din orae i
municipii se supun relativ acelorai reguli ca cele ale DGASPC ns n mediul rural, nsui
termenul de organigram este impropriu, fiind adesea vorba despre o singur persoan.
20

http://www.dictio.ro/dex/dex-profesie
Identificarea la nivel de SPAS a practicilor din domeniul prevenirii abuzului, neglijrii i exploatrii copilului prin
munc, USAID, ChildNet, MMFES, aut: tefan & Daniela Cojocaru, 2007. pag. 88.
22
Ibid. 72,83% dintre resursele umane implicate n activiti de prevenire la nivel local nu au studii superioare n
domeniul asistenei sociale.
21

21

V.4. Schema de alocare a resurselor financiare n protecia social

Nivel naional

BUGETUL
DE STAT

MMFPS
PFIAS

ANPFDC

ANPH

ANES

ANPS

PIN, Subvenii, Proiecte pilot

IM IS

Aprobarea bugetelor
judeene i a bugetului
naional de prestaii
sociale,

(durat limitat fr garania asigurrii

finanrii dup aceast perioad)

Centralizarea datelor
contabile i cu privire
la beneficiarii de
prestaii sociale,

Sursa principal de finanare a

bugetelor judeene

Stabilirea prioritilor
din domeniu i
contribuie la
formularea de politici
n domeniul proteciei
sociale

Accesare n funcie de capacitile

tehnice de la nivel judeean i
sustenabilitatea financiar post
proiecte

CJ

Nivel judeean

Preedinte
AJPS

DGASPC

Servicii de protecie i prevenire

ntreaga gestiune a
procesului de plat a
prestaiilor sociale

ONG
Bun dezvoltare i
diversificare de servicii
Melanj de tipuri de
servicii

Genereaz presiune

Prestaii
Sursa principal de finanare a
bugetelor locale
Depinde de relaia cu CJ
Rar accesat din lips de
capacitate tehnico-financiar

CL
Primar

Nivel local

IM IS J

Slab dezvoltare i
diversificare de servicii
Melanj de tipuri de
servicii

Servicii de protecie i prevenire

ntreaga gestiune a
procesului de
acordare a prestaiilor
sociale

SPAS
Prestaii

22

V.5. Schema de alocare a resurselor umane n protecia social

MMFPS

Nivel naional

PFIAS
ANPFDC

ANPH

ANES

IM IS

ANPS

Organigrame bine definite, clar explicitate n termeni de roluri i responsabiliti.

Resurse umane de calitate, profesioniti formai i specializai n domeniile de
competen ale respectivelor autoriti, dublate de o descriere clar a acestora
funcie de nevoile organizaionale

Organigrame bine definite, clar explicitate n termeni

de roluri i responsabiliti, uniforme la nivel
naional.
Resurse umane de calitate, profesioniti formai i
specializai n domeniile respective de
competen, dublate de o descriere clar a
acestora funcie de nevoile organizaionale

Organigrame bine definite, clar explicitate n termeni

de roluri i responsabiliti ns foarte diversificate n
peisajul naional.
Resurse umane de calitate, profesioniti formai i
specializai n domeniile respective de
competen, dublate de o descriere clar a
acestora funcie de nevoile organizaionale

CJ
IM IS J

AJPS
Concentrarea cea
mai mare a
serviciilor

DGASPC

Servicii de protecie i prevenire

ntreaga gestiune a
procesului de plat a
prestaiilor sociale

ONG
Bun dezvoltare i
diversificare de servicii
Melanj de tipuri de
servicii

Prestaii

Organigrame slab definite (sau inexistente) n mediul rural. Bine definite, clar explicitate n termeni
de roluri i responsabiliti, n mediul urban i, datorit autonomiei locale, foarte diversificate n
peisajul naional.
Resurse umane nepregtite n domeniu sau fr studii superioare, n mediul rural, lips de
profesioniti formai i specializai, supraaglomerare cu roluri i responsabiliti, adesea
neadaptate nevoilor organizaionale.

CL

Nivel local

Primar
Lips de
servicii i
accent
preponderent
asupra
acordrii de
prestaii

Genereaz presiune

Nivel judeean

Preedinte

Slab dezvoltare i
diversificare de servicii
Melanj de tipuri de
servicii

Servicii de protecie i prevenire

ntreaga gestiune a
procesului de
acordare a prestaiilor
sociale

SPAS
Prestaii

23

VI. Mecanismele de control social

Aa cum a fost precizat nc de la nceputul acestui raport, mecanismele de control social sunt
cele care au rol regulator asupra funcionrii sistemului de protecie social. Fie c este vorba
de mecanisme menite s asigure o funcionare optim a sistemului cum ar fi mecanismele
axate pe mbuntirea calitii prin demersuri de monitorizare, evaluare, control i inspecie, fie
c este vorba de mecanismele care contribuie la coerena sistemului cum ar fi mecanismele
care asigur gradul necesar de autoritate i responsabilitate / rspundere al actorilor din sistem,
mecanismele de control social contribuie la o mai mare eficacitate i eficien a acestuia.
Pentru a facilita analiza, s-a optat pentru un demers n trei trepte care ilustreaz duete de funcii
cu rol regulator n sistemul de protecie social. n plus de aceasta, trebuie inut cont de faptul
c multitudinea de situaii i interdependene specifice sistemului de protecie social, face ca
inclusiv redactarea acestui capitol s fie mai teoretic iar aspectele concrete de inter-relaionare
s fie redate explicit n cadrul schemelor specifice i a unui sub-capitol distinct de constatri:
i. Urmrirea proceselor prin monitorizare, completat de evaluare,
ii. Exersarea funciilor de control i verificare, dublate de inspecie,
iii. Structurarea schemelor de autoritate i manifestarea responsabilitii / rspunderii.

VI.1. Monitorizare versus evaluare

Monitorizarea23 se refer la a urmri fie i) schimbarea sau lipsa de schimbare a unei condiii sau
seturi de condiii n acest caz este o monitorizare de situaie, fie la ii) msurarea progresului
n atingerea unor rezultate n acest caz fiind vorba despre o monitorizare de performan.
Procesele legate de monitorizare sunt n general cele premergtoare etapei de evaluare, ele nu
urmresc s stabileasc valoarea unei intervenii ci mai degrab stadiul n care aceasta se afl.
Evaluarea24 se refer la acel exerciiu care ncearc s determine, n modul cel mai obiectiv i
sistematic cu putin, care este valoarea sau semnificaia unei anumite intervenii sau
strategii sau politici. Pentru a realiza acest lucru evaluarea se bazeaz pe o serie de criterii,
menite pe de o parte s i confere credibilitate iar pe de cealalt parte obiectivitate.
Se identific mai multe tipuri de monitorizare, att funcie de nivelul pe care aceasta se
realizeaz ct i funcie de aria n care se desfoar. Nivelul de realizare al monitorizrii indic
i ansamblul de actori responsabili iar aria n care se desfoar indic tipurile de aciuni menite
s asigure un proces de monitorizare coerent. Aceste lucruri sunt prezentate n tabelul urmtor:

23
24

Central

Minister i
autoriti
Comisii centrale

Coordonare central a procesului de monitorizare n domeniul

strategiilor i politicilor, att cu caracter general (asisten social,
incluziune, la nivel de minister) ct i cu caracter special (protecia
copilului, familiei, persoanelor cu handicap, etc. la nivel de autoriti).

Judeean

Arie

Consiliu judeean
DGASPC
AJPS / IS
Comisii judeene

Monitorizarea respectrii standardelor de calitate

Monitorizarea respectrii principiilor i drepturilor stabilite de legi
Monitorizarea implementrii msurilor decise la nivel judeean
Monitorizarea activitilor de furnizare a serviciilor i prestaiilor sociale

Local

Nivel

Consiliu Local
Primrie
SPAS

Monitorizarea respectrii standardelor de calitate

Monitorizarea respectrii principiilor i drepturilor stabilite de legi
Monitorizarea implementrii msurilor decise la nivel local
Monitorizarea activitilor legate direct de servicii i prestaii sociale

Cf. Manualul UNICEF Politici i Proceduri cu Privire la Programe, ediia Februarie, 2007.
Ibid.

24

Pentru a nu crea confuzii n lectura tabelului de mai sus, este de precizat c elementele din
categoria arie reprezint atribuii doar ale unora dintre instituiile din categoria nivel, adic:
- Consiliul judeean nu monitorizeaz standardele de calitate sau activitile de furnizare a
prestaiilor.
- Prestaiile sunt monitorizate de AJPS,
- Standardele generale de calitate erau monitorizate potrivit Ordinului 383/2005 pentru
aprobarea standardelor generale de calitate privind serviciile sociale i a modalitii de
evaluare a ndeplinirii acestora de ctre furnizori, de Direciile de munc i protecie
social,
- n principiu, aceasta atribuie a trecut la AJPS, ns nu este prevzut explicit n HG
1285/2008.
- Aadar nici DGASPC nu monitorizeaz standardele generale de calitateci doar pe cele
specifice,
- De asemenea DGASPC nu monitorizeaz prestaiile.
- Comisiile nu monitorizeaz nici prestaii nici standarde de calitate.
Acelai lucru se aplic i la nivel local:
- Primria nu monitorizeaz standardele de calitate sau activitile de furnizare a
prestaiilor,
- Prestaiile sunt monitorizate de AJPS.
- Nici SPAS nu monitorizeaz standardele generale de calitate ci doar pe cele specifice,
- De asemenea SPAS nu monitorizeaz prestaiile.
n ceea ce privete activitile de evaluare se poate vorbi despre o schem asemntoare cu
cea a monitorizrii, ns n plus de acesta, evaluarea reprezint i primul pas n inspectarea n
domeniul social, cu precdere prin intermediul Inspeciei sociale. Metodologiile de evaluare sunt
aprobate pe fiecare palier i domeniu prin diverse acte legislative, n special hotrri de guvern
dar i ordine de ministru. Evaluarea presupune existena unor mijloace, instrumente i proceduri
mai elaborate dect cele din domeniul monitorizrii.
n afar de evaluarea activitilor unor instituii, (inclusiv evaluarea unor strategii i politici), o
mare parte a procesului de evaluare se refer la beneficiarii de servicii i prestaii sociale, lucru
realizat prin evaluarea gradului de satisfacere a nevoilor acestora.

VI.2. Control versus inspecie

Conform MMFPS i Inspeciei sociale25, prin intermediul controlului se realizeaz verificarea
drepturilor sociale ale cetenilor i a prevederilor legale n domeniu, a modului de asigurare,
administrare i gestionare a prestaiilor i serviciilor sociale i a fondurilor destinate asistenei
sociale, precum i a performanei furnizorilor i a calitii serviciilor sociale.
Desigur c funciile de control nu revin n exclusivitate inspeciei sociale, ci tuturor organismelor
implicate n activiti legate de protecie social, att prin intermediul proceselor de control
intern ct i prin intermediul mecanismelor regulatoare specifice subordonrii instituionale.
Ceea ce devine interesant n analizarea mecanismelor de control este n ce msur instituiile
pot fi controlate de alte instituii fa de care nu sunt subordonate ierarhic.
Un alt aspect important ce merit reinut n legtur cu controlul este c acesta reprezint doar
o etap a procesului de inspecie. Mai precis, pentru a realiza un real proces de inspecie n
domeniul social este nevoie i) de un control pertinent care exerseaz verificarea de
conformitate cu diverse prevederi, ii) de o evaluare pertinent care diagnosticheaz o situaie i
care n acelai timp este capabil s propun, prin iii) consiliere, recomandri de mbuntire.

25

http://www.inspectiasociala.ro/media/pdf/plan-7-1.pdf

25

VI.3. Autoritate versus responsabilitate i rspundere

Redeschiderea26 subiectului autoritate, ca i relaie de acceptare a legitimitii, se impune nu
doar prin prisma faptului c diversele domenii ale proteciei sociale din Romnia sunt
coordonate de autoriti centrale ci i prin faptul c nsi autoritatea acestora este uneori
neacceptat n ntregime, antrennd viduri de autoritate. Toate acestea se reflect asupra
schemelor de responsabilitate instituional, care ar trebui s reflecte acceptarea i suportarea
consecinelor diverselor aciuni i, mai ales, asupra schemelor de rspundere, care in efectiv
de legalitatea i caracterul formal al obligaiilor.
Rezult c att monitorizarea i evaluarea ct i controlul i inspecia vor putea fi derulate sau
realizate n mod optim doar n situaia n care schemele de autoritate, rspundere i
responsabilitate sunt funcionale i coerente. Prin urmare se disting mai multe situaii:
Monitorizarea, ar trebui s se deruleze cu rspundere i responsabilitate, fie c este o
monitorizare intern, fie extern.
Evaluarea urmeaz aceeai schem, n plus fiind nevoie de autoritatea actorilor externi n
domeniul respectiv, pentru a realiza efectiv i obiectiv evaluarea,
Controlul i inspecia au nevoie de autoritate din partea celui care le exerseaz iar
recomandrile care decurg n urma acestora vor putea fi implementate doar dac este
asigurat cadrul necesar de responsabilitate i rspundere.

VI.4. Principalele constatri

Constatri cu privire la mecanismele de monitorizare
Dintre toate mecanismele de control social, cele de monitorizare par a fi cele mai complexe, att
pe un singur nivel ct i ntre cele trei nivele de descentralizare. Una dintre explicaii ar putea fi
legat de lipsa unor implicaii (n termeni de efecte) majore ale monitorizrii, atta timp ct a
raporta o informaie fr a fi prea mult rspunztor se poate realiza practic fr obstacole.
Pe linie vertical de descentralizare, de la nivel central se monitorizeaz, de ctre autoritile
competente din domeniile respective, standarde de calitate, principii i drepturi stabilite de
legi i felul n care se furnizeaz serviciile sociale precum i variaiile numerice ale
numrului de beneficiari de prestaii sau de anumite tipuri de servicii pentru a putea
elabora politici pertinente.
Acestor instituii centrale le este recunoscut autoritatea, mai degrab ntr-un mod non-formal,
atta timp ct instituiile judeene nu sunt rspunztoare n vreun fel n faa celor centrale.
Mergnd la nivelul local, lucrurile se desfoar n mod similar, iar n plus se adaug i
dimensiunea de non-rspundere a nivelului local fa de cel judeean, chiar dac DGASPC ar
trebui s fie for metodologic i coordonator al serviciilor de prevenire implementate de SPAS.
Pe linie de deconcentrare lucrurile sunt mult mai simple, atta timp ct instituiile la nivel
judeean sunt direct subordonate i recunosc implicit autoritatea superioar fa de care sunt i
rspunztoare. Cu toate c la nivel local SPAS raporteaz direct modul n care sunt gestionate
prestaiile, acesta nu este subordonat n vre-un fel instituiilor judeene, ns este responsabil de
modul n care sunt gestionate dosarele de acces la prestaiile sociale.
Monitorizarea pe linie orizontal (acelai nivel) de descentralizare este ns mult mai
complex. DGASPC sunt acreditate de ctre AJPS ca i furnizori de servicii, motiv pentru care
autoritatea AJPS este recunoscut n acest domeniu (la fel cum era i n cazul DMPS).
26

Deja abordat n capitolul legat de construcia instituional

26

Nu acelai lucru este valabil i n legtur cu atribuiile AJPS n domeniul incluziunii sociale,
unde i DGASPC are rol, mai ales n postura sa de dezvoltator al strategiilor i politicilor sociale
locale, ceea ce conduce la o slab acceptare a autoritii AJPS n domeniu, cu att mai mult cu
ct instituia n sine ar trebui s aib mandat doar n domeniul prestaiilor sociale.
n ceea ce privete nivelul local, chiar dac nu exist o entitate corespondent AJPS la nivel
local, este de remarcat faptul c SPAS se supune unei monitorizri a AJPS n materie de
acreditare a sa ca i furnizor de servicii dar i ca responsabil direct de gestionarea procesului
de identificare i punere n drepturi a beneficiarilor de prestaii sociale. Asemntor cazului
DGASPC de la nivel judeean, nu poate fi recunoscut autoritatea AJPS n domeniul incluziunii
atta timp ct primarul i SPAS sunt dezvoltatorii i implementatorii strategiilor sociale locale.
Constatri cu privire la mecanismele de evaluare
Legislaia din domeniul proteciei sociale abund de situaii n care se face referire la evaluarea
beneficiarilor, fie c este vorba de a evalua efectiv starea lor i implicit referirile sunt de natur
a reglementa activitatea profesionitilor care se ocup direct de beneficiari, fie c este vorba de
serviciile de evaluare (complex), absolut necesare ntr-o schem coerent de servicii sociale.
n schimb referirile la evaluare, n termeni de stabilire a valorii unor evenimente, fenomene,
procese, prin raportarea strii de fapt la un set de criterii (standarde) cu rol de etalon i
acordarea de calificative n funcie de gradul de concordan cu acestea27 se fac mult mai rar,
i de obicei sunt termeni ntr-o succesiune incluznd monitorizarea i controlul.
Avnd n vedere c evaluarea intern intereseaz mai puin n analiza de fa, s-au putut
identifica mai multe tipuri de interaciuni n evaluarea din domeniul proteciei sociale, interaciuni
care se gsesc att ntre niveluri ct i n cadrul aceluiai nivel de descentralizare.
Anumite inadvertene legislative28 confer rol de evaluator att autoritilor centrale ct i celor
judeene, crend suprapuneri i redundane. Un exemplu ar fi n domeniul serviciilor sociale i
a furnizorilor acestora, unde, ANPDC, (devenit ANPFDC i de curnd direcie n cadrul MMFPS)
ca for metodologic are rol de evaluator dar i AJPS, care acrediteaz furnizorii prin intermediul
comisiei judeene, are tot rol de evaluator.
ns aceste suprapuneri nu au loc doar pe vertical. n planul orizontal al relaiilor de la nivel
judeean de exemplu, att IS ct i AJPS au rol de evaluare a ndeplinirii standardelor de
calitate cu privire la serviciile sociale. n plus, comisia de incluziune social, din cadrul
prefecturii, care teoretic are un rol bine explicitat la nivel judeean evaluarea implementrii
msurilor de incluziune social, este practic parial funcional, ea neavnd suficient autoritate
i instrumente de evaluare, nici, eventual,personalitate juridic, pentru un impact real.
La nivel judeean exist i comisii nsrcinate cu evaluri legate direct de beneficiari: n ceea ce
privete copii i masurile de protecie Comisia pentru protecia copilului, n ceea ce privete
persoanele cu handicap Comisia de evaluare a persoanelor cu handicap (ambele n
subordinea CJ) i n ceea ce privete medierea social Comisia de mediere social din cadrul
AJPS (fosta sa poziionare era n cadrul direciilor de dialog social).
Actorul cu cele mai explicite atribuii de evaluare rmne IS, ns att n termeni de servicii
sociale (aa cum s-a vzut mai sus) ct i n termeni de prestaii (atribuii partajate cu AJPS), IS
deruleaz activiti de evaluare care se suprapun cu ale altor instituii.
27

http://www.dictsociologie.netfirms.com/E/Termeni/evaluare.htm
Pentru mai multe detalii a se consulta Analiz legislativ cu privire la asistena social la nivelul comunitilor
locale, T. Coman, UNICEF, 2009. Legea 705/2001 abrogat de Legea 47/2006, ambele privind sistemul naional de
asisten social i legile specifice ale ANPDC, ANPS, etc. n plus este de precizat c inadvertene se refer la faptul
c legislaia conine anumite paralelisme, suprapuneri, redundane, oarecare viduri legislative, nefiind constatate
veritabile contradicii n termeni de prevederi legale sau greeli de tehnic legislativ.
28

27

Constatri cu privire la mecanismele de control i inspecie

n termeni de control i inspecie n mod evident lucrurile stau mult mai simplu. Pe de o parte
controlul are o puternic dimensiune intern lucru absolut necesar n orice instituie. n plus,
controlul instituiilor poate fi realizat de instituii recunoscute n acest sens, i n spe natura
controlului este diferit de interesul materialului de fa (e.g. controlul sanitar, financiar, etc.).
n ceea ce privete inspecia, respectiv ansamblul de activiti legate de control, evaluare i
consiliere, o singur instituie este n msur s o realizeze, respectiv IS. Aceasta exercit
inspectarea serviciilor, furnizorilor de servicii, prestaiilor i furnizorilor de prestaii, avnd astfel
un mandat foarte amplu n protecie social. Mai multe lucruri se pot constata cu privire la
activitile acestei instituii, att n relaie cu alte instituii ct i n termeni de urmri ale
recomandrilor inspeciilor efectuate:

Att la nivel judeean ct i la nivel local, decidenii, (respectiv preedintele consiliului

judeean i primarul) sunt nsrcinai cu atribuii de inspecie. Considerm aceast situaie
doar o suprapunere semantic, mai ales c atribuiile acestora se refer mai degrab la
controlarea n domeniul social dect la inspectarea propriu-zis,
Dei nu aplic direct sanciuni, IS are rolul de a constata contravenii i de a sesiza
organele abilitate spre rezolvare. n unele situaii IS are chiar posibilitatea de a aplica
sanciuni prevzute de lege, n domeniul inspectrii prestaiilor, dei nu se precizeaz ce fel
de prevederi sunt dispuse de lege.
Prin urmare, IS pare a avea la dispoziie mecanismele necesare asigurrii unui control
social eficace, aprnd ca instituia care beneficiaz de cele mai explicite prevederi
legislative din domeniul proteciei sociale.
Cu toate acestea, innd cont de incongruenele sesizate n cadrul capitolului legat de actori,
este dificil de acceptat, de exemplu, faptul c IS ar putea sanciona o entitate local pentru
neatingerea unor standarde de calitate, dei entitatea respectiv depinde financiar de o
autoritate care nu dispune de resursele necesare asigurrii standardelor solicitate. Prin
urmare incongruena instituional nu poate fi ndreptat / adresat de inspecia social.

28

VI.5. Schema de control social monitorizare

MMFPS

Nivel naional

PFIAS
ANPFDC

ANPH

ANES

ANPS

IM IS

Strategii
Politici

Prestaii,
Acreditare
furnizori de
servicii,
Incluziunea
social

Standarde de calitate,
Principii i drepturi stabilite de legi
Furnizare de servicii sociale
Se recunoate i accept non-formal autoritatea
instituiilor de la nivel central. Instituiile sunt
responsabile dar nu sunt rspunztoare fa de
nivelul central, ci doar fa de cel judeean.

Egalitatea de
anse

Se recunoate
i accept
formal
autoritatea n
baza principiului
deconcentrrii,
implicnd i
responsabilitate
i rspundere.

CJ

Nivel judeean

Preedinte
AJPS

IM IS J

Strategii, Furnizare servicii

DGASPC

Acreditare furnizori,
Incluziune social,
Prestaii sociale

Autoritate recunoscut

Servicii de protecie i prevenire

ONG

Autoritate recunoscut
n materie de prestaii i
acreditare dar nu i n
materie de incluziune

Prestaii
Standarde de calitate, principii i drepturi stabilite de legi,
furnizare servicii sociale

Prestaii, Acreditare
furnizori de servicii,

Se recunoate i accept non-formal autoritatea

instituiilor de la nivel judeean i central. Instituiile sunt
responsabile dar nu sunt rspunztoare fa de nivelul
judeean i cel central, ci doar fa de cel local.

Recunoatere i acceptare
formal a autoritii,
rspundere i
responsabilitate.

CL

Nivel local

Primar

Servicii de protecie i prevenire

SPAS
Prestaii

29

Strategii locale,
Furnizare servicii,
Furnizare prestaii
sociale, n urma
procesului de
identificare i
evaluare a
beneficiarilor

VI.6. Schema de control social evaluare

Nivel naional

Comisii naionale de incluziune /

mediere social / acreditare furnizori
PFIAS
de servicii

ANPFDC

MMFPS

ANPH

ANES

ANPS

IM IS

Strategii
Politici

Suprapunere legal,
ntre rolul autoritilor de for
metodologic i rolul AJPS de evaluator
al furnizorilor de servicii

Suprapunere legal, prin nsrcinarea

att a AJPS ct i a IS cu evaluarea
ndeplinirii standardelor de calitate a
serviciilor sociale

Prefectur
CJ

Nivel judeean

Comisie protecie
copilului

Comisie
mediere
social

Comisie evaluare
persoane handicap

Comisie
incluziune
social

AJPS
Comisie acreditare
furnizori de servicii

DGASPC

Servicii de protecie i prevenire

ONG
Prestaii

Serviciile sunt evaluate de ctre IS i acreditate de AJPS.

Prestaiile sunt evaluate de ctre IS i AJPS
DGASPC nu are rol evaluator, deci atribuiile sale nu se suprapun,
ca n cazul nivelului judeean, cu cele ale IS.

CL

Nivel local

Primar

Servicii de protecie i prevenire

SPAS
Prestaii

30

IM IS J

VI.7. Schema de control social control i inspecie

Nivel naional

Comisii naionale de incluziune /

mediere social / acreditare
furnizori de servicii

ANPFDC

MMFPS
PFIAS

ANPH

ANES

ANPS

IM IS

Autoritate formal a IS, recunoscut de instituiile judeene.

Terminologie aparent confuz n msura n care i preedintele CJ
realizeaz inspecii cu privire la serviciile sociale (acestea sunt
specifice controlului propriu).Existena mecanismelor de asigurare a
implementrii recomandrilor inspeciilor n aproape toate
domeniile, mai puin incongruena instituional.

Prefectur
CJ

Nivel judeean

Comisie protecie
copilului

Comisie
mediere
social

Comisie evaluare
persoane handicap

Comisie
incluziune
social

AJPS
Comisie acreditare
furnizori de servicii

DGASPC

Servicii de protecie i prevenire

ONG
Prestaii

Autoritate formal a IS, recunoscut de instituiile locale.

Terminologie aparent confuz n msura n care i Primarul
realizeaz inspecii cu privire la serviciile sociale.
Existena mecanismelor de asigurare a implementrii
recomandrilor inspeciilor n aproape toate domeniile, mai puin
incongruena instituional.

CL

Nivel local

Primar

Servicii de protecie i prevenire

SPAS
Prestaii

31

IM IS J

VII. Concluzii i recomandri

Raportul de fa a dorit s realizeze nu o critic negativist a sistemului de protecie social din
Romnia ci o identificare a unor lipsuri sau disfuncionaliti pentru care se consider c exist
posibiliti de ameliorare.
Constatrile actuale sunt influenate i de ultimele modificri legislative, n special de cele
determinate de criza economico financiar i msurile de austeritate / reform29 ntreprinse de
Guvernul Romniei, n special reajustarea i transformarea unor instituii ale administraiei
publice. Aceste modificri sunt n curs i pentru acest motiv este posibil ca sa nu fie surprinse n
materialul de fa. Acesta este nc un motiv n plus pentru a milita pentru anumite principii
generale, chiar dac anumite aspecte ar merita i o abordare mai n detaliu.
n linii mari, raportul de fa vrea s aduc n lumin cu precdere problemele de la nivel
local, acolo unde sistemul de protecie social apare ca fiind cel mai vulnerabil, din cauza unor
prevederi legislative, din cauza unor condiionaliti legate construcia instituional, de alocarea
de resurse, de mecanismele cu rol regulator, n spe monitorizarea, evaluarea i inspectarea.
Serviciile sociale de baz, separate i ca element al proteciei sociale alturi de prestaii, sunt
direct influenate de ansamblul de condiionaliti menionate n ntregul raport, i, prin faptul c
sunt cel mai aproape de beneficiari, merit toat atenia atunci cnd se dorete ameliorarea
sistemului de protecie social.

VII.1. O reform mai eficace n domeniul proteciei sociale

Raportul de fa a surprins disfuncionaliti i lipsuri la toate cele patru niveluri de analiz. n
linii mari acestea pot fi prezentate schematic dup cum urmeaz:
Prevederile legislative:
- Un cadru instituional complex, caracterizat de mare densitate i specializare la nivel central
n opoziie cu (foarte) puinele instituii i specializare de la nivel local,
- Rolurile de coordonare i reglementare sunt concentrate la nivel central iar implementarea
serviciilor i a prestaiilor sociale sunt atributele de nivel local,
- Sursele de finanare, inclusiv dimensiunea lor sunt clar explicitate la nivel central bugetul
de stat care e sigur, iar la nivel local sursa i dimensiunea finanrii depind de caracterul
nesigur al bugetelor locale,
- Resursele umane sunt specializate iar organigramele sunt explicitate i clare la nivel central
pe cnd la nivel local, mai ales n mediul rural, organigramele sunt quasi-inexistente, prea
difereniate la nivel judeean iar resursa umana slab pregtit,
- Responsabilitatea instituional este sczut, relaiile ntre instituii sunt nereglementate iar
mecanismele cu rol regulator sunt fragile, mai ales c sistemul de sanciuni pozitive i
negative este i el quasi-inexistent.
Principalii actori implicai n protecia social:
- Rolurile i responsabilitile sunt segregate la fiacre nivel de descentralizare ns lipsete o
viziune sau autoritate cu rol de armonizator care s faciliteze o cooperare orizontal. Exist
suprapuneri de rol n ceea ce privete mecanismele de monitorizare i evaluare, atribuiile
n domeniul politicilor sociale i cele din domeniul incluziunii sociale,
- Mecanismele verticale de cooperare inter-instituional sunt coerente n domeniul
deconcentrrii ns implic o presiune imens n termeni de roluri i responsabiliti asupra
umerilor SPAS, n domeniul descentralizrii,
29

Pachetul de reforme n domeniile administraiei, pensiilor, salarizrii, educaiei, http://www.gov.ro

32

Autoritatea i puterea de decizie sunt ingredientele de baz pentru asigurarea interrelaionrii i funcioneaz coerent n domeniul inspeciei sociale i prestaiilor ns nu
acelai lucru e valabil n domeniul serviciilor sociale, mai ales pentru copii i familii.

Resursele alocate proteciei sociale

- La nivel local se disting lipsa serviciilor sociale sau foarte slaba lor dezvoltare, dublat de o
capacitate sczut, antrennd astfel o mare presiune asupra serviciilor de protecie de la
nivel judeean.
- n plus atribuiile de dezvoltare a serviciilor de protecie i de prevenire, dei teoretic
separate, revin n egal msur i instituiilor judeene i celor locale,
- Finanarea cea mai coerente i care funcioneaz bine este cea din domeniul prestaiilor
sociale unde sursa este clar i explicit. n ce privete serviciile sociale finanarea nu mai
este att de coerent i chiar lipsete n totalitate n domeniul prevenirii. Se face apel la
bugetele locale care oricum sunt srace iar capacitatea local este slab n accesarea altor
surse de finanare, cum ar fi proiectele sociale,
- Nivelul local este caracterizat de lipsa de profesioniti, de puine resurse, de o slab
profesionalizare i de lipsa organigramelor, n special n mediul rural. Nivelul judeean se
distinge printr-o prea mare diversitate de organigrame n timp ce nivelul central dispune de
profesioniti formai i specializai i de organigrame explicite.
Mecanismele de control social
- Monitorizarea i evaluarea se refer la standardele de calitate, principiile care guverneaz
i drepturile cetenilor i modurile n care sunt furnizate serviciile sociale. Constatrile
raportului indic o mare concentrare pe monitorizare, ce caracterizeaz mai ales
deconcentrarea i o funcioneaz mult mai redus n domeniul descentralizrii. Eforturile
converg cel mai adesea ctre monitorizare n detrimentul evalurii propriu-zise,
- Controlul are mai degrab un caracter intern i cel mai adesea nu este perceput ca i parte
a procesului de inspecie, alturi de consiliere. Inspecia social are un mandat clar n
evaluarea calitii (e.g. serviciilor sociale) dar nu poate adresa disfuncii sistemice,
- Nu este foarte clar care sunt schemele de autoritate pe vertical i orizontal. A fi
rspunztor reprezint o caracteristic sau un atribut non-formal al instituiilor atta timp
ct nu exist un mecanism de sanciuni pozitive i negative care reglementeze.
Ministerul Muncii, Familii i Proteciei sociale a elaborat n luna aprilie 2010 o not30 axat per
eficientizarea cheltuielilor din sistemul de asisten social i care are n vedere:
- Elaborarea Codului Asistenei Sociale pentru a stabili principiile, formele de organizare i
structura sistemului de beneficii i servicii de asisten social,
- Revizuirea sistemului de prestaii sociale prin intirea celor mai vulnerabili, familiile cu copii,
i revizuirea programului de ajutor social pentru asigurarea venitului minim garantat,
- Stabilirea cadrului pentru o distribuire eficace i eficient a resurselor financiare i umane
din sistemul de asisten social.
Modul n care UNICEF percepe s contribuie la adresarea lipsurilor sistemice identificate n
raportul de fa const n special n acordarea de expertiz tehnic cu privire la:
-

Distribuirea eficient i echitabil a resurselor, standardizarea serviciilor sociale i a

costurilor lor, formarea resurselor umane adaptate, n termeni de numr i de calitate,
Cadrul instituional mai coerent prin standardizarea organigramelor DGASPC i
explicitarea legturilor intre acestea i SPAS,
Capacitatea instituional mai mare n a dezvolta servicii sociale locale eficace i
eficiente, adaptate nevoilor reale ale populaiei, cu precderea celei mai vulnerabile,
Articularea prevederilor legislative cu interesul superior al copilului i dezvoltarea
pachetului minim de servicii sociale garantate de stat.

30

MMFPS, Cabinetul Ministrului, Not privind reducerea cheltuielilor sociale printr-o mai bun intire a beneficiilor de
asisten social, nr. 2088 din 20.04.2010.

33

VII.2. mbuntirea calitii i eficienei serviciilor sociale de baz

n afar de preocuprile legate de elaborarea Codului Asistenei Sociale interesul demersurilor
UNICEF este de a replica la o sar mai larg anumite practici pe care le-a testat i care i-au
artat rezultatele n urma unor evaluri succesive derulate n ultima vreme. Modalitatea prin
care se urmrete aceast replicare este utilizarea adaptat a fondurilor structurale.
Prin urmare se intenioneaz s se pun la dispoziia actorilor naionali rezultatele experienelor
ntreprinse pe teren n cadrul programului CBS Community Based Services, cu scopul de a
replica la scar mai mare (att numr de judee ct mai ales numr de comuniti n interiorul
acestor judee) metodologia i principiile aplicate n acest program.
Avnd ca i scop mbuntirea calitii i eficienei furnizrii serviciilor publice sociale, cu
accentul pus pe procesul de descentralizare, proiectul pornete de la premisa c serviciile
sociale de baz, fie ele de asisten social, de educaie i / sau de sntate, au nevoie s fie
coerent, eficace i eficient dezvoltate la nivel comunitar n aa fel nct cele mai vulnerabile
dintre grupurile sociale, mai ales familiile cu copii, s poate avea acces la ele n mod echitabil.
Att ca i modalitate n care UNICEF percepe s contribuie la adresarea lipsurilor sistemice
identificate n raportul de fa ct i ca principii care ghideaz filosofia de accesare a fondurilor
structurale cu o intire a celor mai vulnerabili, mbuntirea calitii i eficienei serviciilor
sociale de baz prin intermediul experienelor din cadrul programului CBS are la baz:
-

Designul pertinent i bazat pe evidene al pachetului minim de servicii sociale pe

care statul este obligat s le asigure la nivel comunitar,
O mai mare capacitate instituional pentru a dezvolta servicii adaptate nevoilor
locale, utiliznd date fiabile cu privire la cele mai vulnerabile grupuri de la nivel
comunitar precum i profesioniti contieni i contientizai cu privire la
problematica localitilor n care lucreaz,
mbuntirea mecanismelor de cooperare i colaborare instituional, att pe
orizontal (ntre autoritile de la un anumit nivel de descentralizare) ct i pe
vertical, (ntre autoriti din domenii i de pe niveluri diferite de descentralizare),
O mai mare rspundere local i un sim ar proprietii i responsabilitii,
Un tip de aciune complementar cu cele din alte domenii conexe (iniiativa UNICEF
Viitorul ncepe la coal este un bun exemplu n care cele dou tipuri de aciuni pot
fi convergente i i pot acorda sprijin reciproc i consolidare).

VII.3. Cteva exemple concrete de aciune

Pachetul minim de servicii sociale de baz
Indiferent de abordarea adoptat n termeni de drepturi, grup int, tipuri de riscuri, grad de
intensitate al acestora, etc., necesitatea de a vorbi despre un pachet minim de servicii sociale
se impune mcar dintr-un considerent: nevoia de a asigura n mod uniform i echitabil, pe
ntreg teritoriul rii, o minim doz de protecie social tuturor categoriilor potenial vulnerabile.
Capitolul de fa nu va argumenta n favoarea uneia sau alteia dintre abordri, considernd
totui c dezbaterea este deschis i c actorii relevani vor aciona n viitorul apropiat pentru a
dezbate efectiv cu privire la necesitatea stabilirii unui pachet minim de servicii sociale.
Capitolul de fa va prezenta ns unele demersuri deja ntreprinse, att n plan conceptual ct
i n plan practic al experienelor din teren, tocmai pentru a extinde aria de explorat i asigura o
diversitate ct mai mare de exemple care s serveasc ulterior deciziilor din domeniu.

34

n analizarea funcionalitii pachetului minim, din perspectiv conceptual31 i a practicilor de

teren32, trebuie menionat c au fost identificate, dei doar parial, o serie dintre problemele
identificate n analiza de fa. Dei n termeni de resurse33, aceste intervenii au beneficiat de
susinere financiar specific unor proiecte (i implicit diferit de cea existent n mod natural n
comunitile / situaiile respective), ele merit luate n considerare din mai multe motive:

Leciile nvate n cadrul acestor proiecte pot servi unor demersuri menite s antreneze
diverse modificri legislative, cu scopul principal de a le ameliora,
Dinamizarea unor construcii instituionale i amplificarea rolului unora non-formale, vine s
completeze schema necesar ameliorrilor la nivel de actori implicai n protecia social,
Utilizarea la maximum a resurselor locale existente, dublat de formarea profesionitilor din
domeniu, poate fi una din abordrile complementare de ranforsare a sistemelor de resurse,
Implementarea unor mecanisme locale de identificare, monitorizare i evaluare, n special a
grupurilor vulnerabile, poate servi ca i baz de pornire n elaborarea unui model naional.

Abordarea practic - pachetul minim de servicii n cadrul Programului CBS34

Serviciile specifice programului CBS sunt servicii de prevenire din domeniul asistenei sociale i,
conform definiiilor de la nceputul raportului, nu reprezint totalitatea serviciilor sociale de baz.
Anumite principii ns merit luate n considerare deoarece adreseaz unele din problemele
sistemice enunate mai sus i pot servi demersurilor de ameliorare ulterioare.
n linii mari, pachetul de servicii de prevenire specifice programului CBS propune: i) Identificarea,
monitorizarea i evaluarea ca i elemente ale categoriei funcionale a serviciilor de prevenire,
ii) Raportarea i referirea ca i elemente ale categoriei de legtur sau relaionale ntre
dimensiunea funcional i cea a furnizrii de servicii propriu-zise35 i iii) Informarea, formarea,
consilierea, sprijinul i acompanierea ca i elemente ale categoriei de furnizare de servicii
propriu-zise, care e i ultima n niruirea de fa.
Interesul pentru un astfel de pachet, din perspectiva raportului de fa, decurge din faptul c
ofer posibile scenarii de adresare a problemelor identificate n analizarea proteciei sociale:
a) Ameliorri ale unor aciuni concrete:
Dozare efort i adaptare realist la nevoi,
Elaborare politici sociale locale pertinente,
Utilizare eficient a resurselor i creterea
posibilitii de a accesa noi resurse,
Creterea capacitii locale de aciune,
Contribuii la eficientizarea sistemului de
monitorizare i evaluare,

b) Ameliorri legislative:
Articulare instituional, inclusiv clarificarea
rolului structurilor non-formale,
Formarea resurselor umane,
Orientare eficient resurse funcie de nevoi
Construcia mecanismului naional de
monitorizare, inclusiv monitorizarea
drepturilor.

31

Unele grupuri de lucru au fost organizate recent pe aceast tem.

Proiectele implementate n ultimii ani au fost subiectul unor evaluri succesive urmate de transformri i readaptri.
33
Acest aspect este remarcat ntruct orice reform sau schimbare, va trebui s treac i testul costurilor potenial
suplimentare, lucru delicat de abordat mai ales n perioadele de criz, cu toate c se urmrete n special
eficientizarea sistemului de protecie social iar costurile de reorganizare vor fi amortizate n timp prin implementarea
unor servicii cost-eficiente i adaptate realitilor din teren.
34
Vezi documentele Plan director de dezvoltare a serviciilor sociale de baz Programul CBS al UNICEF,
noiembrie 2009 i Foaie de poziie pentru dezvoltarea politicii din domeniul prevenirii, ianuarie 2010.
35
Referirea se poate face i ctre serviciile de protecie care nu sunt incluse n categoria urmtoare deoarece se
dorete pstrarea distinciei ntre serviciile de prevenire de la nivel local i cele de protecie de la nivel judeean.
32

35

Abordarea complementar, inclusiv teoretic a pachetului minim de servicii

Pachetul minim de servicii din Programul CBS se focuseaz pe serviciile de asisten social.
Un minim de servicii sociale de baz ar trebui s ia n considerare i dimensiunea educaiei i a
sntii, tocmai pentru a rspunde nevoilor legate de ndeplinirea drepturilor de dezvoltare dar
aceste aspecte vor fi abordate ulterior, cnd analiza se va extinde i la aceste sectoare.
Avnd n vedere c pachetul minim de servicii sociale de baz este direct legat de ntreg
sistemul de protecie social, acesta trebuie s rspund unor nevoi legate de asigurarea
funciilor eseniale ale proteciei sociale (a copiilor): i) Prevenirea riscului de separare, violen i
exploatare, ii) Susinerea familiei i interveniile precoce, iii) Administrarea justiiei i a
mecanismelor de filtrare 36 spre serviciile de protecie, iv) Detectarea i raportarea, inclusiv
transversal: poliie, coal, dispensar medical, servicii tutel, etc. i v) Rspunsul la nevoia de
protecie efectiv prin servicii de protecie adaptate i reintegrarea, funcie de posibiliti.
Interesul pentru o astfel de abordare este c include att perspectiva drepturilor (cu precdere
cele ale copiilor dar i drepturile umane n general) ct i perspectiva proteciei sociale,
respectiv n termeni de complementaritate cu celelalte elemente ale proteciei sociale, respectiv
asigurrile sociale i prestaiile sociale:
a) Perspectiva drepturilor:
Dreptul de dezvoltare n familie, (art.9)
Dreptul la educaie optim, (art.28)
Dreptul la sntate optim, (art.24)
Dreptul la un nivel de trai care s permit care
s permit dezvoltarea sa fizic, mental,
spiritual, moral i social (art.27).
Dreptul la asisten social / asigurri, (art.26)
Dreptul la odihn i vacan. (art.31)

b) Perspectiva proteciei sociale:

Corelarea cu sistemul de asigurri sociale,
inclusiv cele de sntate, de via sau cele
specifice asigurrilor sociale ale angajailor,
Corelarea cu sistemul de prestaii sociale,
constituit din alocaii de susinere sau
reparatorii, ajutoare financiare i/sau
materiale, ajutoare de urgen, vouchere.

Perspectiva ONU cu privire la o baz minim de protecie social

Ideea unei baze minime de protecie social 37 a fost lansat n luna aprilie 2009, odat cu
reuniunea efilor Comitetelor Executive ale ONU38 ca i rspuns al Sistemului ONU la impactul
crizei financiare globale i care conine nou paliere de aciune:
1. Finanare suplimentar pentru cei mai vulnerabili,
2. Asigurarea hranei,
3. Comerul,
4. O iniiativ pentru o economie mai verde,
5. Un pact global pentru locuri de munc,
6. O baz minim de protecie social / un soclu de protecie social,
7. Stabilitate umanitar, social i securitate,
8. Tehnologie i inovaie,
9. Monitorizare i analiz.
Ca i principiu, iniiativa pentru o baz minim de protecie social (BMPS) promoveaz accesul
universal la servicii i transferuri/alocri financiare sociale eseniale. Prin acest specific nu
contribuie doar la justiia social i dezvoltarea economic dar promoveaz un principiu extrem
de benefic pentru societate n ansamblul su: nu doar mpiedic persoanele n srcie i pe
cele vulnerabile s cad i mai tare n srcie ci limiteaz contracia cererii agregate reducnd
astfel amploarea potenial a recesiunii.
36

Din englez gatekeeping mechanisms, respectiv a nu permite o ncadrare care nu este necesar n serviciile de
protecie, atta timp ct nu au fost depuse toate eforturile pentru a preveni situaiile de separare.
37
Termenul englez este Social protection floor care ar fi similar n limba romn cu Soclu de protecie social.
38
http://www.socialsecurityextension.org/gimi/gess/RessShowRessource.do?ressourceId=12603

36

Avnd n vedere contextul de criz n care iniiativa BMPS a luat natere, este important de
menionat c prestaiile de securitate social i serviciile publice (asisten social, educaie,
sntate), se constituie n stabilizatori sociali, sanitari i economici, reducnd poteniala
adncire economic i social a recesiunii, prin evitarea srciei, asigurarea continuitii
serviciilor i stabilizarea cererii agregate.
Prin urmare o baz minim de protecie social ar conine dou elemente majore menite s
contribuie la realizarea drepturilor omului:
a) Servicii eseniale: asigurarea disponibilitii, continuitii i accesului la servicii publice
(ap, instalaii sanitare, sntate, educaie, asisten social focusat pe familie) i
b) Transferuri financiare: o serie de prestaii sociale de baz, n bani i natur, pltite celor
mai sraci i vulnerabili, pentru a le asigura o minim securitate a venitului, accesul la
servicii eseniale, n special asisten social, educaie i ngrijire medical.
Pe baza principiilor generale prezentate mai sus i coroborat cu constatrile i recomandrile
din cadrul subcapitolului legat de pachetul minim de servicii, innd cont de faptul c fiecare ar
are nevoi diferite i specifice, precum i anumite obiective de dezvoltare i capacitatea
financiar corespunztoare de a le atinge i c va opta pentru un anume set de politici n
adresarea problemelor locale, se propun urmtorii 8 pai n procesul de implementare al BMPS.
1. Identificarea actorilor cheie / instituiilor responsabile de la nivel naional,
2. Constituirea unor comitete naionale de BMPS, compuse din reprezentani ai guvernului,
parteneri sociali i ali actori responsabili, susinui de echipele ONU de BMPS,
3. Creterea gradului de contientizare (voina politic integrarea BMPS n procesele de
planificare de la nivel naional, regional i global),
4. Cartografierea situaiei actuale de BMPS (status quo),
5. Identificarea unor opiuni politice viabile i a unor propuneri concrete de progres,
6. Evaluarea impactului i costului opiunilor politice versus status quo i identificarea surselor
i prioritilor de finanare,
7. Implementarea unui mecanism de monitorizare, evaluare i raportare,
8. Identificarea sprijinului tehnic i financiar necesar pentru creterea capacitii.

37