Universitatea Danubius Galai Facultatea de tiine Economice Finane Bnci Anul II

Bugetele locale din Romania la cote de avarie

Lect.univ.dr.

Student .

Argument
Studiul Bugetele locale din Romnia la cota de avarie prefigureaz o nevoie imperativ de reflecie asupra mecanismelor actuale de finanare i de management al bugetului public la toate nivelurile administraiei, pe fondul crizei economice fr precedent n istoria recent a Romniei i a ntregii Europe. Studiul trage un semnal de alarm asupra pericolelor iminente de blocaj generalizat n funcionarea administraiei ndeosebi la nivelurile inferioare (comune i localiti mici). Acest fenomen se datoreaz n primul rnd unui mod defectuos de nelegere a autonomei locale care nu a condus, aa cum ar fi fost firesc, la o dezvoltare durabil a comunitilor prin fore proprii, ci a fost confiscat de decidenii politici care s-au folosit de relaia personal cu partidele aflate n diferite momente la guvernare pentru a atrage resurse din toate prile, fr a avea programe coerente pe termen mediu i lung. Consecina fireasc a acestor practici a fost aceea c, odat cu schimbrile politice, alimentarea bugetelor locale cu resurse de la Bugetul de Stat a fost sistat, multe dintre proiectele de investiii ncepute fiind astzi abandonate. Transformarea procesului de construcie a bugetelor publice ntr-o continu negociere politic ce nu a avut la baz nevoile reale de dezvoltare a administraiei, ci mai degrab ambiii de ascensiune rapid a unor lideri locali ajuni la un moment dat n poziii de putere degenereaz astzi ntr-un diagnostic ngrijortor: nici-o localitate din Romnia nu este n momentul de fa capabil s supravieuiasc prin fore proprii, ci este ntr-o msur covritoare dependent de Bugetul de Stat. The study Local budgets in Romania at the rate of failure looming imperative need for reflection on the current funding mechanisms and public budget management at all levels of government, the economic crisis unprecedented in recent history of Romania and throughout Europe. The study draws a warning about the inherent dangers in the functioning of the administration especially at lower levels (communes and small towns). This phenomenon is primarily due to a defective understanding of local government which has not resulted, as would be natural, in the sustainable development of communities through their own forces, but was seized by policy makers who have used personal relationship with the parties at different times the government to attract resources from all parts, without coherent medium-term and long term programs. Natural consequence of these practices was that, with political changes, supply of the local budgets from the state budget resources has been discontinued, many of today's investment projects started being abandoned. The transformation process of construction of public budgets in a continuous political negotiation that has not been based on the real development needs of the administration, but rather rapidly ambitions of local leaders today degenerates into a
2

disturbing diagnosis: neither a village in Romania is currently able to survive on its own, but in an overwhelmingly dependence on the state budget.

Cadrul legislativ care reglementeaz n prezent finanele publice locale i schimbrile preconizate
Cadrul legislativ al transferurilor ctre administraia public local este constituit din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 cu toate modificrile ulterioare, Legea finanelor publice locale nr. 273/2006, recent modificat de Guvern i legile bugetare anuale. Legea administraiei publice locale este legea-cadru care reglementeaz funcionarea administraiei la nivel local, dar ea face puine referine la mecanismul de finanare a acesteia. Trebuie totui analizat n ce msur aceast lege permite finanarea autoritilor locale n cascad Consiliile Judeene decid asupra modului i nivelului de finanare al localitilor componente, care este una din problemele cele mai controversate ale finanelor publice locale n ultimii 10 ani, datorit influenelor politice evidente n alocarea unor anumite resurse financiare. n primul rnd trebuie remarcat c legea prevede n mod expres c relaiile dintre Consiliile Judeene (inclusiv preedinii acestora) i consiliile locale (inclusiv) primarii sunt complet autonome i nu presupun nici un fel de subordonare. Atribuiile Consiliilor Judeene (art.91) sunt prevzute specific n lege, fiind mprite n 6 categorii: a) atribuii privind organizarea i funcionarea aparatului de specialitate al consiliului judeean, ale instituiilor i serviciilor publice de interes judeean i ale societilor comerciale i regiilor autonome de interes judeean; b) atribuii privind dezvoltarea economico-social a judeului; c) atribuii privind gestionarea patrimoniului judeului; d) atribuii privind gestionarea serviciilor publice din subordine; e) atribuii privind cooperarea interinstituional; f) alte atribuii prevzute de lege. n ceea ce privete categoria a doua atribuii privind dezvoltarea economicosocial a judeului, unde n mod normal ar trebui prevzute n mod clar i transparent responsabilitile Consiliilor Judeene n ceea ce privete potenialele alocri de resurse financiare ctre localiti, nu exist nici o referire expres la o astfel de funcie asa ca detalierea atribuiilor de la punctul b) de mai sus este, conform legii, urmtoarea: n exercitarea atribuiilor prevzute la alin. (1) lit. b), Consiliul Judeean: a) aprob, la propunerea Preedintelui Consiliului Judeean, bugetul propriu al judeului, virrile de credite, modul de utilizare a rezervei bugetare i contul de ncheiere a exerciiului bugetar;

b) aprob, la propunerea Preedintelui Consiliului Judeean, contractarea i/sau garantarea mprumuturilor, precum i contractarea de datorie public local prin emisiuni de titluri de valoare n numele judeului, n condiiile legii; c) stabilete impozite i taxe judeene, n condiiile legii; d) adopt strategii, prognoze i programe de dezvoltare economico-social i de mediu a judeului, pe baza propunerilor primite de la consiliile locale; dispune, aprob i urmrete, n cooperare cu autoritile administraiei publice locale comunale i oreneti interesate, msurile necesare, inclusiv cele de ordin financiar, pentru realizarea acestora; e) stabilete, pe baza avizului consiliilor locale ale unitilor administrativteritoriale implicate, proiectele de organizare i amenajare a teritoriului judeului, precum i de dezvoltare urbanistic general a acestuia i a unitilor administrativteritoriale componente; urmrete modul de realizare a acestora, n cooperare cu autoritile administraiei publice locale comunale, oreneti sau municipale implicate; f) aprob documentaiile tehnico-economice pentru lucrrile de investiii de interes judeean, n limitele i n condiiile legii. Precum se poate lesne observa, nicieri nu este amintit responsabilitatea Consiliilor Judeene de a aloca transferuri condiionate sau necondiionate ale Bugetului de Stat ntre localiti, aa cum vom vedea c legile bugetare anuale continu s prevad. Aceste responsabiliti pot fi ncadrate exclusiv la grupul de atribuii de la lit. f) alte atribuii prevzute de lege, exprimare extrem de vag, care permite includerea a orice. Mai trebuie menionat c alocrile de fonduri primite de la Bugetul de Stat de ctre Consiliile Judeene ctre consiliile locale, contravine evident spiritului, dac nu i literei art.6 paragraful (2) menionat mai sus. Reglementarea fundamental n ceea ce privete alocarea transferurilor condiionate sau necondiionate ctre autoritile locale o reprezint Legea finanelor publice locale nr. 273/2006. Trebuie spus c aceasta are la baza prima lege de acest gen legea nr. 189/1998, care a reprezentat un imens pas nainte nspre o autentic autonomie financiar a administraiilor locale. Aceast reglementare iniial a suferit modificri succesive (vezi i O.U.G nr. 45/2003), ajungndu-se astfel la forma noii Legi a finanelor publice locale, ea nsi recent modificat prin O.U.G nr. 63/2010, publicat n Monitorul Oficial nr. 450 din 2 iulie 2010. Aceast lege preia majoritatea prevederilor mai vechi, clarific foarte multe aspecte i, ceea ce reprezint un progres evident, introduce reguli foarte clare (de fapt o formul) de alocare a sumelor (transferurilor) de echilibrare de la Bugetul de Stat ctre bugetele locale, eliminnd n mare msur influena (de multe ori politic) a Consiliilor Judeene. Din pcate aceste reguli clare se limiteaz numai la sumele de echilibrare, nu se refer i la alte tipuri de transferuri condiionate, care reprezint de fapt marea majoritate a resurselor alocate din Bugetul de Stat. Principalele prevederi ale legii nr. 273/2006 referitoare la modul de alocare a transferurilor ctre administraia local sunt coninute n articolele 32 i 33. Articolul
4

32 definete modul n care se partajeaz direct impozitul pe venit, pe baza ariei de colectare. Astfel fiecrei localiti i sunt transferate direct, n termen de 5 zile lucrtoare de la finele lunii n care s-a colectat, 44% din impozitul pe venit colectat la nivelul unitii administrativ-teritoriale respective. O cot de 12% din impozitul colectat revine bugetului propriu al Consiliului Judeean respectiv, iar o alt cot de 21% se utilizeaz pentru echilibrarea bugetelor localitilor i ale Consiliului Judeean, alturi de transferurile cu aceeai destinaie care sunt nominalizate n Bugetul de Stat. n total, 77% din impozitul pe venit colectat la nivelul unitilor administrativ-teritoriale este alocat direct sub form de impozit partajat (cot defalcat n limbajul de specialitate) ctre bugetele consiliilor locale i judeene. Aceiai cot de 77% este utilizat i pentru Municipiul Bucureti, numai c aici procentele sunt diferite: 22,5% revine bugetelor proprii ale sectoarelor, 44,5% bugetului propriu al Primriei Generale i 10% sunt utilizate pentru echilibrarea bugetelor sectoarelor i Primriei Generale. Privitor la acest sistem trebuie fcut o remarc: el a fost introdus prima dat prin legea nr. 189/1998, procentele fiind de 40% pentru bugetul propriu al localitii, 10% pentru bugetul propriu al Consiliului Judeean, iar restul de 50% se vira direct la Bugetul de Stat, fiind utilizat, ca practic general, pentru echilibrarea bugetelor locale. Prin creterea cotelor procentuale la cele din actuala lege n vigoare (de fapt introduse prin Ordonana de Urgen nr. 45 n primele luni ale anului 2005 dup introducerea cotei unice a impozitului pe venit i renunarea la sistemul de impozitare progresiv i modificate recent prin Ordonana de Urgen nr. 63/2010) s-a produs un fenomen interesant i, probabil, neplanificat de decidenii de la nivel central: disparitile dintre localiti au crescut i mai mult, deoarece impozitul pe venit se colecteaz n special n mediul urban, cu precdere n municipiul reedin de jude, iar pentru echilibrare au trebuit transferate sume din ncasrile de TVA. Marii ctigtori ai noului sistem au fost municipiile reedin de jude care mobilizeaz marea majoritate a colectrii din impozitul de venit (de regul peste 60% din ceea ce se colecteaz ntr-un jude, dar de multe ori se ajunge la peste 80% i chiar peste 90%). Sumele de echilibrare transferate pe baza TVA nu au putut compensa n nici un caz acest fenomen, astfel nct dezechilibrele orizontale, n special ntre municipiile reedin de jude i restul consiliilor locale (mai ales cele din mediul rural) au crescut i mai mult. Articolul 33 al legii finanelor publice locale reprezint elementul central al acestei reglementri n ceea ce privete modul de alocare a transferurilor de echilibrare pentru bugetele locale. Fosta structur a acestui articol nainte de modificrile din 2010 era destul de ciudat, primele 7 paragrafe descriind un sistem care ncearc s echilibreze veniturile pe locuitor deci care pornete de la resursele disponibile, iar paragraful 8 abrogat n prezent - descria pe scurt, n mod vag i imposibil de aplicat practic, un sistem de echilibrare care pornete de la nevoi. De fapt paragraful 8 a fost introdus ulterior, printr-o modificare din 2008, care nu avea nici-o coeren cu structura iniial a articolului 33. Ca urmare, paragraful 8 nu a fost practic
5

utilizat, motiv pentru care a i fost abrogat prin O.U.G. nr. 63/2010, alturi de paragrafele 71 i 72, care fceau referire la obligaia de a cuprinde n bugetele locale investiii numai n msura n care autoritile locale aveau integral asigurate veniturile necesare acoperirii cheltuielilor curente, respectiv se prevedea obligaia asigurrii acestor cheltuieli n totalitate pe parcursul execuiei bugetare. Mecanismul practic de echilibrare descris de articolul 33 paragrafele 1-7 se realizeaz n 2 faze: de la nivel central la nivel judeean i de la nivel judeean la nivel local. Alocarea sumelor de echilibrare ctre judee se face, prin legea bugetar anual, folosindu-se strict 2 criterii: capacitatea fiscal pe locuitor la nivelul judeului, calculat pe baza impozitului pe venit, ponderat cu 70%; suprafaa judeului, ponderat cu 30%. Rezult de fapt o formul de alocare a transferurilor de echilibrare pe judee care repartizeaz 70% din suma total invers proporional cu impozitul pe venit pe locuitor calculat ca medie judeean i 30% din sum direct proporional cu suprafaa judeului. Faza a doua a mecanismului se ocup cu repartizarea sumelor de echilibrare ntre bugetul propriu al Consiliului Judeean pe de-o parte i bugetele consiliilor locale pe de alt parte i cu repartizarea sumelor de echilibrare ntre bugetele consiliilor locale. Pentru aceasta, la sum de echilibrare primit de la Bugetul de Stat se adaug cei 22% din impozitul pe venit colectat la nivelul judeului i care are aceiai destinaie. Din aceast sum global, Consiliul Judeean primete pentru bugetul su propriu 27%. Din suma rmas, 20% se repartizeaz de Consiliul Judeean pe localiti pentru susinerea programelor de dezvoltare local, iar restul de 80% se repartizeaz pe localiti n trei etape: 1. n prima etap se repartizeaz sume de echilibrare numai localitilor care au un impozit pe venit pe locuitor colectat n anul anterior anului de calcul sub media pe locuitor a impozitului pe venit colectat la nivelul judeului n aceiai perioad de timp. Aceast repartiie se face direct proporional cu populaia localitilor, n proporie de 75% i direct proporional cu suprafaa intravilan a localitilor, n proporie de 25%. Transferurile alocate astfel sunt limitate: la nivelul unei localiti suma de echilibrare pe locuitor primit n prima etap plus impozitul pe venit pe locuitor colectat n anul anterior anului de calcul nu poate s fie mai mare dect impozitul pe venit pe locuitor la nivelul judeului colectat n anul anterior anului de calcul; 2. n etapa a doua se utilizeaz sumele rmase dup prima etap i la repartiie particip toate localitile judeului, repartizarea fcndu-se pe baza unui singur criteriu capacitatea financiar determinat pe baza impozitului pe venit. Astfel, practic sumele de echilibrare se repartizeaz n etapa a doua invers proporional cu impozitul pe venit pe locuitor colectat n fiecare localitate n anul anterior anului de calcul n raport cu acelai indicator calculat la nivel judeean n aceiai perioad de timp;
6

3. Sume alocate n primele dou etape vor fi diminuate cu gradul de necolectare al taxelor i impozitelor locale, chiriilor i redevenelor, prin nmulirea lor cu un coeficient subunitar rezultat din raportul sumelor ncasate (din sursele amintite) i sumele de ncasat pentru anul anterior anului de calcul. Sumele astfel reinute se adaug la suma repartizat de Consiliul Judeean pe localiti pentru finanarea programelor de dezvoltare local. Aceast repartizare destul de complex se face de ctre Direcia General Judeean a Finanelor Publice prin ordin al directorului general al acesteia. Mecanismul prezentat are rolul de a face n mare msur predictibil i transparent procesul de alocare a sumelor de echilibrare, chiar dac Consiliile Judeene i-au pstrat o proporie de 20% din volumul lor total pentru a fi repartizat pe localiti pe baza unor criterii vagi, care fac extrem de facil manifestarea arbitrariului i a influenei politice. Concluzionnd asupra actualului cadru legislativ, dar i a nevoilor de mbuntire n contextul actual marcat de criza economic, am spune urmtoarele: Sistemul actual de alocare a transferurilor de echilibrare, n ciuda mbuntirilor semnificative aduse de Legea finanelor publice locale n 2006, conine nc zone neclare, care permit arbitrariul i influena politic n ceea ce privete repartizarea resurselor financiare ctre autoritile locale. Prevederile actuale ale articolului 34 paragraful 2 deschid o poart larg alocrilor discreionare i hazardului moral, cu influene puternic negative asupra ntregului sistem de finanare a administraiei locale. Efectele negative ale alocrilor permise de aceast prevedere pun n pericol atingerea obiectivelor fundamentale pentru care a fost creat mecanismul de echilibrare descris de articolul 33 paragrafele 1-7. Nici modificrile aduse de Ordonana de Urgen nu sunt de natur s rezolve lucrurile: practic, prin introducerea unei prevederi suplimentare care spune c unitile administrativ teritoriale vor putea primi bani de la Guvern n baza unui contract de finanare, noul act normativ nu va face altceva dect s consfineasc gradul mare de dependen pe care l au bugetele locale de Bugetul de Stat. Actuala lege nu are nici o prevedere normativ privitoare la volumul anual al transferurilor de echilibrare, acestea fiind stabilite n funcie de resursele existente i de prioritile Bugetului de Stat. Chiar dac acest lucru permite Ministerului Finanelor Publice o flexibilitate mult mai mare n politica bugetar, din punctul de vedere al autoritilor locale, lipsa de predictibilitate pe termen mediu a sumelor de echilibrare este foarte mare. n multe alte ri legislaia prevede o formul i pentru calculul anual al volumului transferurilor de echilibrare, reducnd astfel impredictibilitatea i discreionalitatea decidenilor politicii de la nivel central. De exemplu, n Serbia legea prevede o limit clar din PIB care se aloc pentru echilibrarea bugetelor locale de 1,7% din PIB-ul anului anterior. Se poate imagina i
7

o formula anticiclic (cea prezentat este prociclic) astfel nct s se ating un dublu obiectiv: o creterea predictibilitaii surselor financiare ale autoritilor locale i astfel mbuntirea planificrii bugetare pe termen mediu i lung (strategice); o asigurarea de fonduri suficiente care s asigure un impact anticiclic semnificativ cheltuielilor publice locale. Sistemul de alocare a transferurilor de echilibrare trebuie s fie coerent, de aceea prevederile paragrafelor 71, 72 i 8 ale articolului 33 din lege nu sunt n concordan cu mecanismul descris de restul articolului i trebuia ndeprtat ceea ce se ntmpl prin modificrile aduse de Ordonana de Urgen, cu att mai mult cu ct standardele de cost i cele minime de calitate nu sunt elaborate i va fi foarte greu s fie realizate i implementate chiar pe termen mediu. Decidentul de politic public ar trebui s opteze clar ntre un sistem de echilibrare pornind de la resursele disponibile i un sistem pe baza nevoilor comunitilor. Lipsete definirea clar a unor obiective de politic public pentru programele naionale care sunt finanate prin transferuri condiionate ctre administraiile locale. Sistemele de evaluare i criteriile de selecie a proiectelor sunt vagi, aproape exclusiv concentrate pe aspectele tehnice ale unei investiii i nu sunt conectate la obiectivele de politic public ale programelor respective. Aceste obiective ar trebui definite clar, coerent i msurabil (mpreun cu indicatorii specifici respectivi), pe perioade de timp bine definite fapt care scap n continuare modificrilor. Consolidarea finanrii mai multor programe ntr-un singur block-grant condiionat cuprinde programe din domenii de politici publice diverse, ceea ce face imposibil substituibilitatea obiectivelor i mbuntirea eficacitii utilizrii fondurilor publice prin alocri financiare discreionare la nivel local. Lipsesc sistemele de monitorizare i evaluare ex-post a programelor naionale finanate prin transferuri condiionate ctre administraia public local; Sistemele de repartizare ale transferurilor condiionate, pentru cheltuieli operaionale sau pentru proiecte de investiii au multe pete albe care permit alocri netransparente i n final, lipsite de eficien. n special modul de repartizare a transferurilor pentru investiii care, n principiu folosete regula alocrii pe baz de proiect, trebuie mbuntit, n sensul stabilirii unor reguli i criterii de eligibilitate clare i detaliate i mecanisme de evaluare a proiectelor verificabile i transparente, cu proceduri de evaluare ex-post a programelor naionale prin care se finaneaz aceste investiii. n acelai sens, din perspectiva mecanismului de echilibrare a bugetelor locale, trebuie inut cont i de efectul de substituie pe care o alocare discreionar a unor astfel de resurse de investiii l produce la nivelul administraiilor locale beneficiare (stimulate astfel n mod artificial s-i reduc efortul fiscal local, care de multe ori este oricum foarte sczut) i de distorsiunea puternic pe care o pot produce alocri netransparente i arbitrare asupra obiectivului fundamental al unui astfel de mecanism: reducerea disparitilor n nivelul resurselor
8

pe locuitor ntre diversele administraii locale, n special ntre cele din mediu rural i cele din mediul urban (cu precdere municipiile reedin de jude).

Situaia bugetelor locale n Romnia: dependena de centru i puterea discreionar a politicului n alocarea resurselor
Datorit mecanismelor de finanare care menin nc o dependen crescut a bugetelor locale fa de Bugetul de Stat prin diferite scheme de finanare care nu au la baz programe i nevoi obiective, ci presupun un lobby continuu la Guvern s-a ajuns la situaia dramatic n care majoritatea comunitilor locale se afl astzi la limita subzistenei din punct de vedere financiar. Raportul ntre veniturile proprii ale localitilor i sumele provenite din transferuri de la bugetul central fie cele realizate n baza formulei prevzute de Legea finanelor publice locale, fie provenind din alte surse de finanare gestionate de Executiv este n continuare dezechilibrat nspre cele din urm: n mediul urban, la sfritul anului 2009 media ponderii veniturilor proprii nu depea 45% la municipii i 40% la orae. Dei exist mituri despre localiti urbane cu bugete uriae prin comparaie cu altele, o analiz mai atent arat c aceste localiti i cresc bugetele prin diverse mecanisme de suplimentare de la bugetul central i nu fac eforturi s i lrgeasc paleta veniturilor proprii. Ponderea veniturilor proprii era extrem de mic n cazul unora dintre oraele i municipiile din Romnia n 2008 i scade continuu pe fondul actualei crize (ex: Municipiul Hui, judeul Vaslui avea n 2008 o pondere a veniturilor proprii de 27% n totalul veniturilor, Municipiile Beiu, judeul Bihor, Roiorii de Vede, judeul Teleorman, Toplia, judeul Harghita - 28%, oraul Zlatna, judeul Alba 11%, oraele Sveni i tefneti, judeul Botoani 16%). De altfel, sunt din ce n ce mai frecvente cazurile de primrii care i declar insolvena o situaie de altfel nc insuficient reglementat din punct de vedere legal n Romnia, n care nu se cunoate exact cine se face responsabil pentru eecul administraiei. Toate aceste realiti sunt ns consecinele unui sistem de finanare nc defectuos practicat n ultimii 10 ani n administraia romneasc, marcat de lipsa de predictibilitate i de viziune n construcia bugetelor locale, de instabilitate legislativ, de compromisuri politice i fragmentare administrativ excesiv. Primii pai fcui nspre depolitizarea procesului de redistribuire a resurselor provenind de la Bugetul de Stat constnd n cota de 22% din impozitul pe venit colectat la nivel de jude i sumele defalcate alocate de la Bugetul de Stat pentru echilibrarea bugetelor locale s-au fcut odat cu transferul competenelor de mprire a banilor ctre Direciile Generale Judeene ale Finanelor Publice (DGFP) n anul 2006. Aceste msuri au fost ns practic anihilate nici doi ani mai trziu, printr-un compromis fcut la acea vreme de Partidul Naional Liberal aflat la guvernare, care, n cursul dezbaterilor asupra proiectului legii Bugetului de Stat pe anul 2008 n comisiile parlamentare, a susinut i votat un amendament propus de
9

Partidul Social Democrat conform cruia repartizarea sumelor defalcate pentru echilibrarea bugetelor locale la nivel de jude urma s se fac iar prin hotrre a Consiliilor Judeene, practic o revenire la situaia anterioar de arbitrariu politic, n care cele mai afectate erau judeele srace, al cror fond de echilibrare depindea mai mult de sumele defalcate de la Bugetul de Stat. Angajamentele n vederea depolitizrii administraiei publice locale i asigurrii transparenei n alocarea fondurilor publice luate n perioada de preaderare la Uniunea European erau practic uitate. Nu ntmpltor aceste schimbri se petreceau n plin an electoral, fiind dublate i de alte msuri de natur s serveasc mai degrab intereselor politice conjuncturale dect obiectivelor de reducere a disparitilor economice ntre regiuni i de dezvoltare echilibrat, asumate doar la nivel de discurs. n realitate, aceste dezechilibre continuau i continu s creasc la nivel naional. Reamintim, n acelai context, ulterioarele numiri politice n fruntea serviciilor deconcentrate, inclusiv la Direciile Generale de Finane Public Judeene. Anul 2009 a readus n aplicare formula n baza creia se fceau alocrile resurselor provenind de la Bugetul de Stat, dar i noi modificri de reguli: alocrile urmau s fie diminuate cu gradul de necolectare a veniturilor proprii la bugetele locale aspect de altminteri echitabil ca filozofie de finanare, ns deficitar n aplicare. Practic, aceasta a fost o nou supap de alimentare a sumei de repartizat rmas la dispoziia Consiliilor Judeene, ntruct sumele reinute ca urmare a aplicrii penalizrilor decurgnd din necolectarea taxelor i veniturilor locale sunt repartizate n continuare prin hotrre a Consiliilor Judeene. Mai mult dect att, toate eforturile de concepere a unor scheme de finanare/redistribuire a surselor bugetare ctre localiti n baza unor indicatori obiectivi (dar considerai de muli reprezentani ai autoritilor locale ca fiind insuficieni) respectiv mrimea populaiei, suprafaa din intravilanul unitii administrativ teritoriale i capacitatea financiar a localitii erau i sunt n continuare zdrnicite de introducerea, n aceeai lege, a unor prevederi suficient de vagi care las tot la latitudinea Guvernului modul n care se vor mpri banii. Aa cum se arta n capitolul anterior, aceeai lege care impune condiii aparent stricte n privina criteriilor de mprire a banilor ctre localiti prevede doar un articol mai jos faptul c din Bugetul de Stat, prin bugetele unor ordonatori principali de credite ai acestuia, precum i din alte bugete, se pot acorda transferuri ctre bugetele locale pentru finanarea unor programe de dezvoltare sau sociale de interes naional, judeean ori local, pe baza unor contracte de finanare. Departe de a corecta aceste deficiene, aa cum am vzut, modificarea adus legii finanelor publice locale vine s ntreasc aceast putere a Guvernului de a suplimenta, fr criterii riguroase, bugetele locale dup bunul plac.

10

Nevoia de schimbare: concluzii i recomandri privind reducerea influenei factorului politic n finanarea localitilor din Romnia
Administraia public din Romnia traverseaz, alturi de alte sectoare, o perioad critic n momentul de fa. Este cu att mai important ca n actualul context de criz economic, Guvernul prin structurile sale abilitate s i asume un angajament ferm n privina msurilor necesare pentru a determina cu adevrat o modernizare a statului, nu doar la nivelul discursului public, ci i n plan practic. Urmrind fenomenele care s-au petrecut n procesul de finanare a administraiei locale din Romnia n ultimii ani, apreciem c reforma politicilor de finanare trebuie s in cont simultan de mai multe obiective: reducerea disparitilor economice ntre regiuni/localiti de acelai rang; dezvoltarea echilibrat, eficient i sustenabil din punct de vedere al organizrii administrativ-teritoriale; creterea capacitii financiare a localitilor, concomitent cu reducerea dependenei de Bugetul de Stat; incurajarea real a creterii gradului de colectare a veniturilor n plan local; responsabilizarea localitilor n materia politicilor fiscale locale; elaborarea de msuri specifice pentru localitile care nu se pot susine financiar. reducerea/eliminarea ingerinelor politice n procesul de finanare/construcie a bugetelor locale acest ultim obiectiv fiind, de fapt, un corolar al celorlalte. Pentru ndeplinirea acestor obiective, se pot propune o serie de msuri concrete care ar trebui avute n vedere de Guvern n cel mai scurt timp pentru a corecta gravele probleme existente n momentul de fa n administraia local romneasc: 1) Introducerea unui plafon pentru sursele de echilibrare transferate administraiilor locale. n multe alte ri din centrul, estul i sudul Europei, legea prevede o limit clar din PIB care se aloc pentru echilibrarea bugetelor locale (de exemplu, n Serbia este de 1,7% din PIB-ul pe anul anterior). Se poate imagina aici i o formul anticiclic, astfel nct s se ating un dublu obiectiv: a) Creterea predictibilitii surselor financiare ale autoritilor locale i mbuntirea, pe aceast cale, a planificrii bugetare strategice (pe termen mediu i lung); b) Asigurarea de fonduri suficiente care s asigure un impact anticiclic semnificativ asupra cheltuielilor publice locale. 2) Aplicarea riguroas a formulei de repartizare a sumelor provenind din transferuri de la Bugetul de Stat ctre bugetele locale, concomitent cu eliminarea Consiliului Judeean din acest proces
11

Actuala situaie din ar prin care n procesul ce trebuie s rmn tehnic se implic Consiliul Judeean condus de oameni politici, nu asigur ncrederea necesar, la nivelul primarilor, cum c aceste sume se repartizeaz cu adevrat echidistant pentru toi. Astfel, transferul competenei de redistribuire de la nivel judeean ctre bugetele locale ar trebui s rmn exclusiv n sarcina Direciilor Generale de Finane Publice, care au i personal specializat n probleme de fiscalitate local. 3) Creterea capacitii financiare proprii a localitilor prin instituirea unor politici fiscale care s determine creterea nivelului veniturilor proprii n condiiile unei dependene tot mai crescnde de Bugetul de Stat, este nevoie de impunerea prin lege a unor condiionaliti privind creterea ponderii veniturilor proprii n totalul veniturilor localitilor la minimum 50%, pentru a putea vorbi despre auto-susinere la nivel local. n acest sens, pentru ca ajustrile semnificative n structura cheltuielilor s poat fi realizate mai uor, este necesar i modificarea Codului fiscal pentru a crete procentul prin care autoritile locale pot mri impozitele i taxele locale. Actualul nivel de numai 20% este foarte redus, prin comparaie cu limitrile pe care le anticipase modificrile la legea finanelor publice locale. Cu toate acestea, nici aceast oportunitate nu este n prezent folosit de primari, care prefer s cear constant bani de la Bugetul de Stat dect s creasc veniturile locale din taxe i impozite mai mari. Msurile privind creterea capacitii financiare proprii a localitilor trebuie corelate n mod direct cu cele privind reorganizarea administrativ pe criterii de eficien, prezentate mai jos. 4) Plafonarea Fondului de rezerv la dispoziia Guvernului i stabilirea prin lege a situaiilor excepionale n care aceti bani vor fi alocai Ca i n cazul sumelor de echilibrare, Fondul de rezerv este o resurs financiar care ar trebui plafonat anual (prin raportare la un procent maxim din totalul sumelor de echilibrare alocate n acelai an de ex: 5%) pentru a preveni situaiile de tipul celor prezentate n studiul de fa, n care, prin rectificri bugetare succesive, s-a ajuns la mrirea de peste 100 de ori a sumei prevzute iniial. De asemenea, este necesar ca legea s prevad n mod expres situaiile excepionale prin care Guvernul poate aloca localitilor bani din fondul de rezerv, ntruct, aa cum am artat, marea majoritate a autoritilor locale foloseau aceti bani pentru cheltuieli curente. Apreciem c prevederea n lege doar a unei condiii ca datoriile curente restante ale localitii n anul anterior (t-1) s fie mai mici dect datoriile restante ale anului ante-anterior (t-2) este insuficient i nu rezolv problema folosirii acestui mecanism drept supap pentru a alimenta n mod nejustificat bugetele locale dup criterii politice. 5) Stabilirea unor criterii clare de alocare a banilor ctre bugetele locale pentru finanarea integral sau parial a unor proiecte de dezvoltare, pe baza
12

contractelor de finanare ncheiate cu Guvernul i limitarea situaiilor n care Ministerele pot acorda asemenea finanri Legea prevede faptul c din Bugetul de Stat, din sume defalcate din unele venituri ale Bugetului de Stat, precum i prin bugetele unor ordonatori principali de credite ai acestuia ori din alte bugete se pot aloca, pe baz de contract de finanare, resurse financiare ctre bugetele locale pentru finanarea integral sau parial a unor proiecte de dezvoltare sau sociale de interes naional, judeean ori local. Stabilirea proiectelor i a unitilor administrativ-teritoriale beneficiare, respectiv subdiviziuni ale acestora, se face pe baza criteriilor propuse de fiecare ordonator principal de credite al bugetului de stat i aprobate prin hotrre a Guvernului. O asemenea prevedere anihileaz, practic, restriciile impuse asupra destinaiilor de cheltuieli din sumele provenind din transferuri de la Bugetul de Stat i deschide noi oportuniti pentru alocri pe criterii clientelare. n aceste condiii, putem propune ca pentru proiectele/programele de dezvoltare de interes naional s existe anterior o analiz de nevoi documentat, precum i o prioritizare a investiiilor n funcie de aceste nevoi, urmnd ca finanarea s se fac n baza unor scoruri acordate localitilor care s int cont de magnitudinea problemei, capacitatea de co-finanare local etc. (dup modelul alocrii fondurilor europene). Nu n ultimul rnd, considerm c introducerea unor prevederi privind creterea cuantumului sanciunilor pecuniare aplicabile autoritilor locale pentru nerespectarea dispoziiilor legii constituie o msur de responsabilizare suplimentar n actualul climat economic din administraia romneasc. Din registrul recomandrilor cu caracter general privind reforma administraiei locale din Romnia, privite din perspectiva eficienei, a sustenabilitii i a dezvoltrii echilibrate la nivel naional, Institutul solicit Guvernului analizarea propunerii privind comasarea localitilor, o msur adoptat de toate statele europene care au fcut cu adevrat reform administrativ (ex: Marea Britanie, Danemarca, Frana). Fragmentarea administrativ excesiv datorat n special orgoliilor politice att ale unor parlamentari, ale cror unice realizri sunt acelea c au mai nfiinat nite comune n timpul mandatului dar i ale aleilor locali, nu face altceva dect s conduc n mod invariabil spre un faliment al acestor localiti care sunt ntr-o proporie covritoare dependente de Bugetul de Stat. Intre nfiinarea de noi localiti i slbirea capacitii financiare locale exist o legtur evident i din acest motiv considerm c se impune comasarea localitilor n continuare mai ales n zonele n care se constat c multe primrii au intrat n incapacitate de plat. Conform datelor oficiale, numrul localitilor din Romnia a crescut constant n ultimii ani: fa de anul 2000, cnd erau n total 2951 de localiti, la sfritul anului trecut Romnia numra 3180 de localiti, n intervalul 2000 2009 nfiinndu-se 10 municipii, 45 de orae i 174 de comune noi, multe fr capacitatea de a se
13

auto-susine financiar (ex: oraul Livada, jud. Satu Mare avea dup nfiinare venituri proprii de 17%, iar oraul Podu Iloaiei, jud. Iai, numai 14%). Fa de aceast situaie, msura propus este una de ordin strategic, care deschide discuia cu privire la nevoia de reorganizare teritorial administrativ a Romniei pe criterii de eficien, att n contextul discuiilor despre descentralizare, ct i acela mai larg al creterii eficienei utilizrii resurselor bugetare. Reducerea numrului de funcionari, instituirea unor standarde de cost i de calitate minime pentru toate serviciile publice furnizate de administraie, preluarea unor competene n domenii care pn n prezent au revenit exclusiv administraiei centrale (sntate, educaie), dezvoltarea unor proiecte integrate pentru modernizarea infrastructurii de servicii la standarde europene (ex: n domeniul mediului) etc., sunt tot attea aspecte care trebuie luate n considerare atunci cnd vorbim despre reforma administraiei n ansamblul su, iar o analiz a costurilor pe care le presupun toate aceste msuri este imperativ necesar n acest sens.

14

Bibliografie

Institutul pentru Politici Publice, Politica de echilibrare a bugetelor locale n Romnia, 2006;

Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, cu modificrile i completrile ulterioare; Ordonana de Urgen nr. 45/2003 privind finanele publice locale;

Ordonana de Urgen nr. 7/2006 privind instituirea Programului de dezvoltare a infrastructurii din spaiul rural; Legea nr. 71/2007 pentru aprobarea Ordonanei Guvernului nr. 7/2006 privind instituirea Programului de dezvoltare a infrastructurii din spaiul rural; Ordonana de Urgen nr. 63/2010 pentru modificarea i completarea Legii nr. 273/2006 privind finanele publice locale, precum i pentru stabilirea unor msuri financiare; Impactul deficitului bugetar asupra performanelor Romniei, tez de doctorat, Stoian Andreea Maria, 2007

economice

ale

Bugetul de stat al Romniei, Gheorghe Bistrieanu, Gheorghe Popescu, Editura Universitar, Bucureti, 2007

Bugetul de stat al Romniei, Gheorghe Bistrieanu, Leonardo Badea, 2010 Finane Publice, Popescu Nicolae, Editura Economic, Bucureti, 2005

Bugetul public i trezoreria public n Romnia, Anghelache Gabriela, Editura Economic, Bucureti, 2007

15

16