SAR POLICY BRIEF No.
53
Ca i la tentativele anterioare, reorganizarea
administrativ-teritorial moare n fa, fr vreun
proiect clar pe mas. Dar ntrebarea rmne, crede
Sorin Ioni
DAC N-A IEIT CU
JUDEELE, PUTEM
SCPA MCAR DE
25% DIN COMUNE?
Bsescu ar fi vrut s elimine judeele
acum, UDMR zice c se mai gndete
pn la toamn, iar USL pn n
2016; ce vrea cu adevrat PDL nu se
tie. Cu aceast blbial ratm
ocazia de a discuta un pachet de
reform unitar, pe patru direcii.
Acestea sunt subiecte intens
dezbtute azi n Europa:
Regiuni versus uniti mai mici de
tip departament (judeele)
Fuziunea comunelor rurale, acolo
unde sunt prea mici i ne-
economice
Crearea de zone metropolitane n
jurul aglomerrilor urbane
Statutul special al capitalei i
districtelor sale
Iunie 2011
nc de acum cteva luni, de cnd s-a pus
pe tapet chestiunea reformrii
administraiei locale n Bucureti printr-o
lege special a capitalei, am susinut c
iniiativa avea dou hibe majore. Prima
era tocmai faptul c ideea fusese aruncat
n ap prematur, sub form de proiect de
lege, fr s explice problemele pe care
ncerca s le rezolve i mijloacele pentru a
o face. Ca i n cazul ulterior al fuziunii
judeelor, prea c totul se reduce la o
joac cu creionul pe hart, fr o minim
analiz a atribuiilor i resurselor atribuite
noilor uniti.
A doua hib era aceea c nu s-a prezentat
un pachet unitar de reform a
administraiei publice locale din Romnia,
care nu doar n Bucureti are de suferit din
cauza structurii deficitare. Iar pasul
urmtor, cnd a fost lansat brusc la ap
ideea super-judeelor / regiunilor, n-a fost
nici acesta unul complet.
De asemenea, argumentele cu care au
fost susinute proiectele de reform au
amatoriste i deci uor de demontat de
opozani. Astfel:
 REFORMA ADMINISTRAIEI LOCALE
Sectoarele Bucuretiului ar fi bine s
fie reorganizate iar oraul un pic
centralizat pe anumite dimensiuni, dar
nu pentru c ar exista mari
discrepane ntre fora economic a
acestora, cum s-a spus; dac ar fi
doar asta, avem deja mecanisme de
echilibrare financiar ce pot fi ntrite;
iar dac facem sectoare mai mici i mai
multe, discrepanele de baz de
venituri n-au cum s scad;
Ideea de a avea 8-10 regiuni n loc de
actualele judee este bun, dar nu
pentru a reduce costurile cu
birocraia; avantajele ar fi cu totul
altele, pe partea de coordonare a
politicilor de dezvoltare; reducerea net
a birocraiei (adic a funcionarilor) ar fi
insesizabil n totalul bugetelor,
deoarece multe sarcini ndeplinite acum
de judee ar trebui preluate oricum de
primrii;
Nu e adevrat c Bruxelles-ul ne
impune s avem regiuni: nu exist
acquis comunitar pe structura politico-
teritorial, fiecare stat avnd libertatea
s se organizeze cum vrea; c este aa,
o dovedete faptul c Vestul Europei
este mai divers i mai eterogen dect
noile state membre1; singurul
lucru pe care l vrea UE este n Europa regiunile n Marea Britanie (partea
s existe nite regiuni ctig teren n faa englez) consiliile de comitat
statistice i pentru
programare a fondurilor UE departament /
ct de ct comparabile (nivel provincie / jude
NUTS II), care pot fi ns
uniti politico-administrative reale (ca
n Frana, Polonia, etc) sau nu (ca n
Ungaria, Romnia, amd).
Ca de attea ori, ideile bune pot fi
subminate n practic de aplicare deficitar
sau stngcie n argumentare. Dac tot
este s folosim Europa ca surs de bune
practici, mai bine ne uitm la ce se
ntmpl acolo cu adevrat i mprumutm
pe acelea care ne rezolv problemele
noastre reale.
1
Tradiia istoric nefiind afectat de revoluii
nivelatoare, n statele vechi membre ntlnim
e@SAR Iunie 2011|
tot felul de idiosincrazii precum organizarea pe
baz de parohii n Portugalia, comune extrem
de fragmentate n Frana, sau, dimpotriv,
consilii locale foarte mari n partea englez a
Marii Britanii.
2
Tendinele actuale de reorganizare
administrativ-teritorial n Europa
Romnia are n momentul de fa patru
mari prioriti de reorganizare teritorial,
dac e s facem un lucru ca lumea adic
nu doar s ne jucm de-a redesenatul de
granie administrative dup cum ne
dicteaz emoiile, ci pentru a face
administraia local mai funcional.
Coincidena fericit face ca acestea s se
suprapun tendinelor europene, deci
avem puncte de reper dup care s ne
orientm.
1. Nivelul intermediar inferior (NUTS
III) este pus sub semnul ntrebrii n
diverse state, n favoarea regiunilor
(NUTS II)
Prezent n 16 din cele 27 state membre
ale UE (vezi Tab 1), acest nivel
intermediar aflat ntre municipaliti i
centru (sau regiuni, unde acestea exist)
e subiect de dezbatere aprins. Este vorba
de districte / departamente /
provincii, uniti echivalente judeelor
romneti. Belgia are n studiu reforma
acestui nivel, iar n Italia guvernul a
propus n 2010 eliminarea a zece dintre
provincii, considerate prea mici pentru a fi
funionale.
nivelului sunt mpuinate progresiv. Iar
n Frana, dei departamentele
au o lung istorie i au dat
natere chiar unor ataamente
de tip identitar, s-au introdus n 2010 ca
urmare a reformei teritoriale schimbri
importante: consilierii la nivel de
departament i regiune vor fi aceiai,
servind n cele dou consilii simultan.
Astfel se dechide calea unei fuziuni n
viitor, fie ntre departamente, fie ntre
departamente i regiunea din care fac
parte. Frana este deci posibil s renune
la principiul descentralizrii simetrice care
a funcionat dou secole i s introduc
aranjamente flexibile i uniti teritoriale
cu atribuii inegale.
n contrapartid, se ntresc regiunile:
Spania, Italia i Germania au consolidat
financiar acest nivel, care a dus o bun
parte din sarcina stimulentului economic
anti-criz; Grecia a nlocuit n 2010 cele
54 de departamente de talie mic
 SAR POLICY BRIEF No. 53

Tab. 1. Nivele de administraie local n statele UE

Provincii /
Municipaliti departam / Regiuni Mrime medie Mrime medie
Populaie
(nivel 1) districte (NUTS II) districte (loc) regiuni (loc)
(NUTS III)

BG 7,547,000 264
CY 804,000 378
EST 1,340,000 226
FIN 5,363,000 342
IRL 4,476,000 114
LV 2,239,000 119
LIT 3,287,000 60
LUX 507,000 105
MT 414,000 68
PT 10,636,000 308
SLO 2,049,000 210

AT 8,370,000 2,357 9 930,000

CZ 10,538,000 6,250 14 752,714
DK 5,546,000 98 5 1,109,200
GR 11,305,000 325 13 869,615
HU 10,004,000 3,177 19 526,526
NED 16,611,000 430 12 1,384,250
RO 21,431,000 3,180 41 522,707 (2,678,875)
SK 5,430,000 2,928 8 678,750
SWE 9,378,000 290 20 468,900
BE 10,883,000 589 10 6 1,088,300 1,813,833
FR 64,812,000 36,682 100 26 648,120 2,492,769
GER 81,744,000 12,104 301 16 271,575 5,109,000
IT 60,468,000 8,094 110 20 549,709 3,023,400
POL 38,191,000 2,479 379 16 100,768 2,386,938
SP 46,073,000 8,116 52 17 886,019 2,710,176
UK 62,195,000 406 28 4 2,221,250 15,548,750

Total 501,641,000 89,699 1,121 105

Surse: Finances publiques territoriales dans lUnion europenne. Dexia report, Juin 2011 ; autorul.

(noumarhii) cu 13 uniti mai mari cu publice au accelerat procesul. Danemarca

consilii alese (prin reforma Kallikratis);
Suedia a decis s nlocuiasc din 2015 cele
20 de comitate cu 6-9 regiuni propriu-zise.
Iar Finlanda, care a creat n 2005
regiunea-pilot Kainuu, va extinde structura
la scar naional din 2016.
2. La nivelul unu al administraiei, n
special n rural, se pune problema
reducerii numrului de comune prin
fuziune, pentru a ctiga coeren i
e faimoas pentru reforma teritorial de la
mijlocul decadei prin care a mpuinat
comunele de la 270 la 98; statele baltice
au introdus politici de stimulare prin
granturi a fuziunilor (de exemplu, Letonia
a redus numrul de la 500 la 100); n
plin criz financiar, n urma aplicrii
programul Kallikratis de reform, n Grecia
anul trecut din 1.034 de comune au mai
rmas 325.
e@SAR Iuniei 2011|

eficien ntr-un mod mai gradual, dar n aceeai

direcie, Anglia i Irlanda de Nord elimin
Acest lucru a nceput chiar nainte de criza
consiliile locale mici, iar Finlanda a fcut
economic, ns constrngerile severe la
obligatorie prin lege gruparea comunelor
care au fost supuse n ultimii ani bugetele

3
 REFORMA ADMINISTRAIEI LOCALE
mrunte pentru furnizarea anumitor servicii
n comun. Discuii similare se duc n
Olanda, Germania i Frana, ultima fiind
ara cu cele mai fragmentate comune
rurale, dar care prin reforma teritorial din
2010 a introdus i ea stimulente pentru
fuziune n cadrul unor comune noi cu
atribuii lrgite. Ceea ce e de remarcat este
faptul c nici o ar nu a mai permis n
ultimii zece ani nmulirea unitilor
administrativ-teritoriale.
3. Cooperarea inter-municipal i
zonele metropolitane sunt pe val
Structuri-tip de cooperare inter-municipal
au fost pilotate i legiferate n diverse state
membre UE n ultimii ani, cu scopul de a
depi obstacolele presupuse de
cooperarea pur voluntar, mai greu de
realizat n practic (Finlanda, Austria,
Bulgaria, Estonia, Portugalia). Rostul lor
este de a standardiza instrumentele prin
care se pot rezolva provocrile noi puse de
dezvoltarea rapid a oraelor mari n zone
adiacente lor, aflate n afara granielor
administrative propriu-zise (proiecte
economice, de infrastructur, rezideniale).
Se constat o tendin de ntrire a zonelor
metropolitane: Finlanda
(cooperare obligatorie prin lege
n amenajarea teritoriului i rile UE ori au redus
transport n cele apte deja numrul de
aglomerri urbane); Frana comune rurale, ori se
(crearea prin reforma din 2010 gndesc s-o fac; nici
a polilor metropolitani i a una nu a permis
proiectului Grand Paris); Italia nmulirea lor, ca
(n 2009 s-au creat 9 zone Romnia ntre 2001-
metropolitane plus Roma
Capitale); Olanda (statutul
plusregio devine obligatoriu pentru 8
aglomerri urbane); Polonia (proiect de
lege special pentru 12 orae
metropolitane).
Prioritile Romniei
Fiecare din aceste tendine rspunde i
unei nevoi reale n ara noastr. Despre
unele s-a discutat n perioada ct a existat
inflamarea mediac a regionalizrii,
declanat de declaraiile unor oficiali,
despre altele mai puin. Ideal, aceste
prioriti ar trebui dezbtute mpreun,
e@SAR Iunie 2011|
pentru c ntre ele exist legtur iar
reforma administrativ, dac se va face, e
bine s fie abordat toat deodat, nu pe
buci.
4
a) Judeele sunt ntr-adevr prea mici
pentru a servi drept baz pentru o
descentralizare serios a politicilor de
dezvoltare. Pe actuala structur nu
vom putea face niciodat ceea ce fac
Frana, Italia sau Polonia: anume, cte
un pachet de programe operaionale
sectoriale de Transport, Mediu,
Resurse Umane, etc, pe fiecare
regiune n parte, adaptat situaiei
locale. Actuala structur ne condamn
la perpetuarea centralizrii (POS-uri la
nivel de minister).
b) Comunele rurale ale Romniei, n
numr de 2.860, sunt prea eterogene
ca mrime i capacitate economic.
Marea majoritate sunt sub
dimensiunea recomandat de buna
practic (5.000 locuitori). E drept c
unele state membre ale UE au un nivel
administrativ de baz la fel de
fragmentat, sau chiar mai fragmentat
(vezi cazul menionat al Franei, sau
cteva ri Central Europene), dar
acestea sunt societi nstrite care i
permit o pierdere de eficien n
servicii de dragul unor micro-identiti
locale. n Romnia, unde 25% din
comune sunt sub
dimensiunea critic de
1.000 locuitori, iar
cheltuielile salariale n
primrie depesc de 3-
4 ori ncasrile din
venituri proprii de orice
fel (vezi seciunea
urmtoare) un
2004 asemenea lux este
chestionabil.
c) Bucuretiul are probleme speciale de
coordonare n interior, fiind singura
capital a UE fr un sistem integrat
de transport n comun (metroul, ca i
SNCFR, fiind nc tratate sovietic drept
structuri semi-militarizate ale
Ministerului Transporturilor); fr o
baz unic de venituri locale (evidena
i colectarea taxelor locale se face pe
sectoare, fr mcar o unificare
informatic); cu un sistem neclar de
partajare a atribuiilor privind marile
investiii, servicii municipale sau de
gestionare a teritoriului urban.
d) n plus, la fel ca celelalte mari
municipii ale rii unde s-au pilotat
contracte de tip metropolitan
 SAR POLICY BRIEF No. 53

(Constana, Iai, Oradea), Bucuretiul De ce s-au nmulit primriile n

sufer din cauza delimitrii teritoriale Romnia i ce e de fcut
foarte strnse, avnd una din cele
mai mari densiti de locuitori ntre Dup cum artam mai sus, n timp ce
capitalele europene, i a lipsei toat Europa e preocupat de
instrumentelor de coordonare a raionalizarea administrativ a spaiului
investiiilor, dezvoltrii i serviciilor n rural, noi am permis, n ciuda strategiilor
zona metropolitan adiacent. oficiale tot de noi adoptate, ca primriile
Indiferent cum ar fi trasat pe hart, s se nmuleasc semnificativ dup 2000.
aceast zon presupune clarificarea E drept c presiunea natural pentru
raporturilor ntre municipiu, judeul n crearea unei comune vine de regul de jos
mijlocul cruia se afl i localitile i se transmite prin intermediul
nconjurtoare, ajunse unele dintre ele parlamentarilor sau altor oficiali din zon,
nimic mai mult dect cartiere-dormitor care, n lips de alte idei mai bune (sau de
ale oraului. Este vorba, iari, de orice fel) se prezint cu astfel de succese
clarificri contractuale de atribuii i n faa alegtorilor.
scheme de finanare, nu de argumentul Dup cum se vede n Fig. 1 i 2,
hilar c facem Bucuretiul port la proliferarea masiv a municipalitilor nu a
Dunre pentru a stimula afacerile, ca avut loc imediat dup Revoluia din 1989,
i cnd astzi dac vreo firm din ca reparaie istoric n cazul unor comune
Capital vrea s fac transport pe ap, abuziv desfiinate sau ca urmare a
o mpiedic cu ceva limita presiunii democratice ntr-un mediul
administrativ a oraului. instabil i permisiv, cum se
Rezolvarea prioritii (a) Din orgoliu infantil susine uneori. Dimpotriv, n
tocmai a fost ratat pentru s-a ajuns ca n primii ani structura administraiei
acest sfrit de sesiune locale a fost relativ stabil,
Vaslui s fie mai
parlamentar. Nu ne rmne producndu-se doar cteva
multe municipii
dect s sperm c, aa cum ridicri de statut ale unor orae
dect n Timi sau
s-a promis, dezbaterea va fi la nivel de municipiu (micare
Prahova
reluat n toamn, iar acest pur onorific, fr consecine
rgaz va fi folosit att de PDL ct i de practice).
UDMR pentru a veni cu un proiect coerent nmulirea net a unitilor administrative
i credibil de reform, care acum a lipsit. s-a produs mai trziu, cnd politica a
Ideal, vom avea pn atunci o analiz devenit mai competitiv, partidul post-
profesionist a situaiei i cteva scenarii comunist pierznd monopolul absolut al
de reform din care vom putea alege . 2 puterii. Astfel:
Pentru moment, nu ne rmne dect s Au continuat s se nmuleasc
aruncm o privire asupra situaiei pe municipiile, ca urmare a ambiiei
celelalte prioriti de reform teritorial. copilreti a unor primari sau deputai
mpreun cu incipienta discuie privind de a da oraului lor un statut perceput
crearea regiunilor, temele sugerate n ca superior, fr ca asta s se reflecte
continuare ntregesc un proiect de n sau s ajute n vreun fel nivelul
restructurare administrativ-teritorial real de dezvoltare. S-a ajuns la
coerent. situaia absurd ca judeul Vaslui s
aib astzi mai multe municipii (3)
dect Prahova sau Timi (cte 2).
2
Ministerul Dezvoltrii Regionale a contractat cu
ceva timp n urm un studiu pltit din fonduri i mai caraghios, s-a declanat o curs
UE (generoase) exact pe acest subiect: cum a politic nechibzuit de a transforma
funcionat pn azi structura de Regiuni de comunele n orae fr un scop precis
Dezvoltare i ce ar trebui schimbat pentru ciclul (Fig. 1), doar pentru onoare, exact n
bugetar european 2014-2020. Curios, nu s-a momentul cel mai nepotrivit: cnd
fcut nici o referire la acest produs pltit din banii UE pentru dezvoltare rural
e@SAR Iuniei 2011|

bani publici n recenta disput pe tema super-

judeelor. Poate c pn n toamn AM-POR din
cadrul Ministerului Dezvoltrii i va face curaj
s mprteasc i publicului concluziile acestui
raport.

5
 REFORMA ADMINISTRAIEI LOCALE

Fig. 1. Proliferarea municipalitilor

3,300 3,300

Municipii 3,178 3,179

3,200 Orae 3,132

3,200

Comune
102 102
3,100 3,100
102

3,000 2,947 2,950 2,950 3,000

216 217

55 208
2,900 79 91 2,900

2,800 204 2,800

184 173

2,860 2,860
2,822
2,700 2,700

2,688 2,687 2,686

2,600 2,600
1990 1996 2000 2004 2008 2010

Fig. 2. Proliferarea comunelor dupa 2001, pe judete, comparata cu

marimea medie
Dimensiunea medie a unei comune romnesti n 2001 era 3500 locuitori
5,000 18
17 Dimensiunea medie a comunelor n 2001, pe judete
16
Numar de comune create dupa 2001 (scala dreapta)

13
4,500 12
11

9 9 9

7 7 7
4,000 6 6 6 6
5 5 5
4 4
3 3 3
media nationala = 3,500 locuitori 2 2 2
1
3,500 0 0
MV LI J T S G SI T R N T V B C H T V N L R S R G JS LT LV ZB LC H B R JC SC JG
T S D O V H N T V C C D MB B B B B G G MA H P M
S A MS B
M

3,000 -6
e@SAR Iunie 2011|

2,500 -12

6

Fig. 3. Distributia comunelor dupa raportul cheltuieli salariale /
venituri proprii (inclusiv cota din IVG), 2010
0 200
>4 17
3- 4 94
2- 3
1- 2
0.8 - 1 260
0.6 - 0.8 216
0.4 - 0.6 113
0.2 - 0.4 49
0.1 - 0.2 11
ncepeau s capete consisten, nti
prin SAPARD i dup aderare prin PDR.
Astfel c dup referendumul de
orenizare organizat trimfalist de
primrie, cetenii s-au trezit nu doar
cu impozitul pe proprietate dublat (rata
fiind 0.2% n urban fa de 0.1% n
rural), dar i neeligibili pentru fondurile
de dezvoltare rural. Prin comparaie
sumele UE destinate oraelor mici au
fost i sunt mult mai reduse.
Numrul total de primrii a crescut cu
mai bine de 200, n special n perioada
2001-2004, i n special pe seama
nfiinrii de comune noi. O analiz pe
judee arat c nu exist factori
obiectivi care s explice aceast
tendin, pentru c noile comune nu s-
au nfiinat doar n zonele cu populaie
rar (distan), cu condiii dificile de
mediu (izolare), cu comune existente
foarte mari sau acolo unde condiiile
economice o permiteau (Fig. 2).
Dimpotriv, s-a aprobat fragmentarea
peste tot, n judee unde dimensiunea
comunelor era deja sub media
naional (TM, BV, SJ, VL) sau n judee
srace i aflate n plin depopulare
rural (OT, IL, TR, CV, MH).
SAR POLICY BRIEF No. 53
400 600 800 1,000 1,200 1,400 1,600
Nr. comune
Total = 2,860
574
1,527
n 2001 un singur jude al rii, Suceava,
se apropia de dimensiunea minim
recomandabil pentru eficien
administrativ n mediul rural, conform
analizelor europene, anume 5000 locuitori.
n unele judee media de locuitori pe
comun era aproape jumtate din acest
optim (SJ), n vreme ce media naional
era i ea destul de sczut: 3500 locuitori.
Cu toate acestea, nici Guvernul nici
Parlamentul nu au gsit fora de a se
opune acestei tendine nejustificate de
fragmentare, dei per total populaia rii
nu a crescut n aceast perioad, ci
dimpotriv, a sczut considerabil, att
natural ct i prin migraie extern. E
posibil ca cifrele prezentate aici, bazate pe
o populaie total a rii de 21.4 milioane
locuitori, s fie supra-estimate. Dup
opiniile onor experi recensmntul de
anul acesta ne va plasa undeva n jur de
19 milioane3.
Se pare c a existat la un moment dat
chiar o strategie deliberat a echipei
e@SAR Iuniei 2011|
3
Dumitru Sandu, http://www.hotnews.ro/stiri-
opinii-9173724-cum-impartim-romania-
regiuni-dezvoltarea-ramane-tinta-organizarea-
fondurile-europene-mecanismele-identitare-
sunt-mijloacele.htm
7
 REFORMA ADMINISTRAIEI LOCALE

guvernamentale Nstase-Cosmnc de a Problema Bucuretiului i a

ncuraja apariia de comune noi (deci, zonelor metropolitane
primari) n rural, pentru a consolida baza
electoral a partidului4. Dup cum artam ntr-un raport SAR din
20085, Dei Capitala este oraul cel mai
Efectul acestui derapaj ctre fragmentare bogat din ar, asistm la paradoxul c el
se vede astzi: sub un sfert (650) din este i cel mai puin autonom. Edilul ei
totalul comunelor Romniei (2,860) general este, dup lege i atribuii, mai
reuesc s-i acopete integral cheltuielile slab dect un primar de comun.
salariale la nivel local din veniturile proprii Diviziunea puterii ntre centru i sectoare,
plus cota-parte din impozitul pe venitul operat imediat dup 1990, avea iniial o
personal (IVG) care li se vireaz lunar, noim, dar luptele politice au produs
automat. mpreun, aceste dou categorii ulterior doar confuzie. Situaia de azi nu
sunt principalele surse ale bugetelor locale corespunde vreunui plan raional, fiind
n Romnia: aproximativ 48% din totalul rezultatul ntmpltor al acestor ciocniri
lor n 2010, restul fiind transferuri partinice. Interveniile pripite ale
condiionate de sus. guvernelor au produs blocaje
Mai dramatic, 23.9% dintre instituionale, oraul Bucureti
comunele romneti (adic i nu vreunul de provincie
mpuinarea i fiind de fapt cea mai abuzat
685) au cheltuieli salariale
ntrirea financiar a municipalitate, prin decizii
mai mult dect duble fa
comunelor ar da o intempestive venite de sus,
de aceast baz de venituri
indicat cele reprezentate cu lovitur mai puternic care i-au redus autonomia.
rou n Fig. 3. Aa stnd baronilor locali dect
Bucuretiul este cea mai
lucrurile, orice pretenie de desfiinarea actualelor
fragmentat capital a Europei
autonomie local real acum, judee
Centrale i de Est, din punct
peste zece sau cincizeci de ani de vedere instituional.
seamn cu o glum, deoarece nu exist Comparativ cu Praga, Budapesta,
alte surse majore de venituri care s poat Varovia, sau chiar cu Belgrad i Sofia
fi cedate la nivel local fr a produce toate aceste metropole avnd, ca i
dezechilibre teritoriale puternice, ceea ce capitala Romniei, o administraie
creaz nevoia de noi instrumente centrale organizat pe dou niveluri exist la noi
de echilibare financiar, adic centralizare o mare diluare de atribuii i
i tot aa, n cerc vicios. responsabilitate la nivelul primriei
Singurul rost al existenei acestor comune centrale a oraului.
rurale proiectate din start s fie n faliment Nu doar c funciuni eseniale precum
tehnic, adic lipsite de resurse proprii i dezvoltarea strategic, planificarea tipului
dependente de granturile ad hoc negociate de activiti permise ntr-o zon sau alta
cu judeul sau ministerele, pare s fie sau controlul a ceea ce se construiete se
conservarea bazei de clientelism politic n suprapun ntre Primria General i
teritoriu. Fuziunea raional a comunelor Sectoare dup reguli confuze, dar aceast
rurale i crearea unor uniti administrative partajare permite ca un nivel s dea n
mai eficiente, care s stea financiar pe practic derogri de la regulile instituite de
picioarele lor, ar da o lovitur mai grea cellalt. Acesta este aranjamentul cel mai
baronilor de la orice nivel, judeean, prost posibil, pentru c genereaz lips de
regional sau central dect anunata rspundere i ncurajeaz abuzurile.
desfiinare a actualelor judee.
De exemplu, documentele strategice care
reglementeaz construirea Planurile de
Urbanism Zonal (PUZ) se aprob n
Consiliul General, dar Consiliile de Sector
pot aproba Planuri de Urbanism de Detaliu
4
Tendin care mers n tandem cu stimularea (PUD) care derog de la PUZ-ul zonei. n
e@SAR Iunie 2011|

migraiei politice a primarilor existeni, proces

pentru care de asemenea era necesar
meninerea unor comune slabe, fr baz
5
proprie de resurse, care s fie tot timpul n O Constituie pentru Bucureti. SAR Policy
situaia de a negocia accesul la resurse. Brief 31, mai 2008.

8
 SAR POLICY BRIEF No. 53

Fig. 4. Veniturile Bucurestiului, 2010

Miliarde RON

Venituri proprii IVG Alte transferuri

0 1 2 3 4

CGMB 0.17 2.95 0.30

Sectoare 1.10 1.86 1.01

DOMENIILE PRINCIPALE PE CARE BUCURETIUL ESTE FRAGMENTAT INSTITUIONAL

1. Administrarea unitilor de nvmnt:

prin lege, colile sunt date n administrarea sectoarelor, ceea ce mpiedic aciuni
concertate i monitorizare i control din partea PMB; asta este valabil i pentru licee, dei
zona de cuprindere a populaiei colare este pentru multe dintre ele mai larg dect
sectorul n care se afl
2. Urbanism, autorizarea lucrrilor i disciplina n construcii:
sectoarele aprob PUD (care pot face derogare de la PUZ; PUZ sunt aprobate de CGMB i
pot face derogare de la PUG)
sectoarele emit autorizaii pentru toate tipurile de construcii, cu excepia monumentelor
culturale i lucrrilor la infrastructura rutier
CGMB i ia revana printr-o lung serie de PUZ-uri punctuale, fcute cu dedicaie pentru a
anume parcel i ntocmite de beneficiarii privai n aa fel nct autorizaia de construcie
s nu poat fi refuzat de primria de sector
sectoarele exercit atribuiile privind controlul i sancionarea, inclusiv decizia de a aproba
"intrarea n legalitate" a neregulilor prin amend post-factum
3. Administrarea unitilor sanitare:
prin lege, cele 48 de spitale, clinici i centre medicale din Bucureti sunt date n
administrarea sectoarelor, ceea ce mpiedic aciuni concertate i monitorizare i control,
exact la fel ca n cazul colilor; nu exist o ierarhizare a lor dup importan i teritoriul
servit, astfel nct subordonarea s corespund cu aria de clieni
4. Comercializarea produselor i serviciilor de pia:
sectoarele autorizeaz activitile comerciale (inclusiv cazinouri, precum cele patru-cinci
foarte vizibile care domin zona veche din jurul Pieei Universitii, dnd nota specific
ariei) i efectueaz inspecia; de multe ori se ajunge la amplasarea de funciuni n zone
nepotrivite, prin derogare de la PUG (de exemplu, spltorii i ateliere auto n zone
rezideniale, etc)
5. Finanele publice locale:
gestiune bugetar: apte bugete, apte ordonatori principali de credite, apte contractori
de datorie public, nici o conexiune ntre PMB i Sectoare n aceste domenii
administrare fiscal: Codul Fiscal atribuie cele mai importante impozite i taxe locale direct
bugetelor sectoarelor (cldiri, terenuri, auto, hotelier, de timbru, autorizaii funcionare);
tot sectoarele realizeaz administrarea fiscal, adic monitorizarea i colectarea prin ase
sisteme separate; CGMB stabilete doar nivelul impozitelor, anual, n limitele legii naionale
6. Poliia comunitar:
exist apte poliii comunitare independente fr nici o subordonare
7. Salubrizare:
e@SAR Iuniei 2011|

prin lege, n mod echivoc i sectoarele pot nfiina, organiza i contracta servicii de
salubrizare; pe de alt parte CGMB-PGMB au i ele astfel de atribuii; n practic este neclar
cine are drept de decizie final cnd ariile servite se suprapun (vezi conflictul recent ntre
PMB i Sectorul 1, unde ambele pri puteau cita elemente de lege care s le dea dreptate)

9
 REFORMA ADMINISTRAIEI LOCALE
plus, tot sectoarele aprob autorizaiile de
construcie, pentru cldiri indiferent ct de
mari sau importante, verific apoi
respectarea regulilor, iar n caz de nclcri
pot aproba "intrarea n legalitate" post-
factum prin plata unei amenzi (minore).
Primria General nu are nici un mecanism
de intervenie n aceast privin.
Ruptura instituional se vede i mai clar n
partea de resurse: 87% din veniturile
proprii ale Bucuretiului n 2010 au mers
merg direct la Sectoare, Primria General
trind mai mult pe seama
transferurilor realizate de
Bucuretiul e
Trezorerie, din impozitele
naionale (segmentul verde n singura
Fig. 4). Nu exist nici mcar o regiune fr un
baz de date unificat a sistem de transport (districtele, etc) au fost create i
contribuabililor pentru n comun unificat: funcioneaz dup o cu totul alt
principalele tipuri de impozite lipsete Metroul
locale pe care cetenii le pltesc direct (pe
cldiri, terenuri i vehicule), ci ase, una la
fiecare sector. Primria General a
Bucuretiului este singura din CEE care nu
poate face o previziune de veniturilor,
pentru c nu cu ce: Bucuretiul este un
ora care nu funcioneaz cu un buget
agregat, ci cu apte bugete separate, care
nu comunic ntre ele dect dac titularii o
doresc. Obinerea unui rating financiar
pentru mprumuturi negarantate de stat,
sau emiterea de obligaiuni municipale,
sunt dificile n asemenea condiii.
Bucuretiul este de asemenea singura
capital european unde Metroul nu face
parte din sistemul local de transport n
comun, ci aparine exclusiv unui minister
(Transporturi). Asta duce la ntrzierea
vizibil a multor proiecte, dificulti de
coordonare6 i face ca mare parte din
promisiunile vehiculate de candidai n
actuala campanie s fie vorb goal: nu
poi promite investiii la Metrou dac
acesta nu-i aparine.
Nu exist nici un instrument prin care
Primarul General s poat administra
ordinea public la nivelul ntregii Capitale:
toat Poliia ine de minister (Interne),
inclusiv cea rutier, deci cooperarea pe
probleme de trafic se face doar prin
e@SAR Iunie 2011|
6
De pild, sunt mai bine de zece ani de cnd
se promite un sistem unificat de bilete i
abonamente n Bucureti, care n-ar fi scump
sau greu de realizat tehnic.
10
negocieri i bunvoin, nu pe atribuii
clare. De cealalt parte, poliia comunitar
este la fel de fragmentat ca i bugetul:
exist apte, fr o comand unic i fr
delimitare clar a zonelor de competen.
n plus, Bucuretiul a motenit o diviziune
teritorial n ase sectoare care sunt
decupate ca nite felii dintr-un tort rotund,
fiecare dintre ele avnd n componen o
bucat din zona central. Exact n aceast
zon, unde este de ateptat s existe
intervenii complexe de regenerare urban
n anii care vin, proiectele vor fi
foarte greu de derulat dac apar
conflicte legate de leadership sau
capital din autorizri. n toate celelalte
capitale din regiune, sectoarele
logic dect n Bucureti:
Sunt mai mici i mai numeroase
(Budapesta are 23, Praga 10, Varovia
18, Belgrad 29), existnd sectoare "de
centru" i "de periferie", astfel nct
ele se pot profila pe problemele lor
specifice;
Funciile nu se suprapun cu cele ale
municipalitii, ci in cu precdere de
zona serviciilor sociale i asigurrii de
prestaii directe populaiei; partajarea
de funcii, unde apare, este foarte
precis definit, fr ambiguiti
legislative care s duc la blocaje;
Dei nu sunt subordonate prin lege
municipalitilor, cum nici Sectoarele
Bucuretiului nu sunt, exist sisteme
de coordonare direct ntre ele i
Capitala ca ntreg, care duc la coerena
planurilor strategice ale oraului7.
De asemenea, aceste capitale sunt i mult
mai puternice n raport cu guvernul
central: Budapesta poate s iniieze, dup
un referendum local, legislaie pentru a
schimba limitele de districte sau chiar ale
municipalitii ca ntreg, sau poate s
modifice atribuiile districtelor n funcie de
profilul teritorial al acestora. Situaiile n
care guvernul ar putea decide peste
noapte s ia o parte din veniturile locale
proprii la bugetul naional sunt de
7
De exemplu, n Budapesta primarii i
consilierii de districte particip la edinele
consiliul general.
 SAR POLICY BRIEF No. 53
neimaginat, pentru c n Ungaria exist o
bun protecie constituional a autonomiei
locale. Prin contrast, la noi au existat n
perioada recent cel puin dou astfel de
confiscri la centru de venituri locale,
survenite peste noapte, de care primarii au
aflat din pres, dei n principiu, dup lege,
ei ar fi trebuit consultai iar aplicarea
trebuia fcut n exerciiul bugetar
urmtor: taxele pe tranzaciile imobiliare n
2007; i taxele pe timbrul judiciar n 2008.
n ce privete chestiunea spinoas a zonei
metropolitane, care nu privete doar
Bucuretiul, experiena romneasc de
pn acum (Iai, Oradea, Constana, etc)
este c ele nu funcioneaz dac sunt
organizate pe baze pur voluntare, ca
asociere liber i contractual a primriilor.
Lecia este n mare parte aceeai i n
Polonia, Cehia sau Ungaria. Acordul
voluntar merge foarte bine atta vreme ct
se discut doar chestiuni ceremoniale i
simbolice, sau ct s-a crezut, uor naiv, c
vor veni muli bani UE spre aceste
structuri.
Lucrurile s-au blocat ns acolo unde era
mai important: care s fie regula de decizie
n structura de coordonare metropolitan
(un primar-un vot, sau ponderat cu
populaia); cum s se finaneze proiectele
comune; i cum s se rezolve dilemele de
tip NIMBY (not-in-my-backyard, adic pe
teritoriul cui punem groapa comun de
gunoi). Este nevoie de un cadru legislativ
naional, discutat n extenso cu actorii
locali, dar care o dat agreat s faciliteze
crearea de zone metropolitane cu putere
real de a face ceva.
CONCLUZII
Dac este s ne concentrm pe
eficientizare prin reducere de costuri,
prima urgen a reformei administrativ
teritoriale o reprezint reducerea
numrului de comune rurale prin
fuziune cu cel puin 25% (pe
structura actual) sau cu 75% (pe o
nou structur de municipaliti mari,
de tip Bulgaria, Statele baltice, etc).
Soluia are i avantajul c, prin
consolidarea autonomiei financiare
locale, reduce actuala dependen a
acestui nivel de cele superioare, deci
servete obiectivul clamat de
combatere a clientelismului,
baronizrii, etc.
O asemenea reform trebuie realizat
dup consultri i prin folosirea unor
criterii obiective; preferabil vor fi
utilizate pe ct se poate stimulentele
financiare pentru fuziune
voluntar, ca n Danemarca i Statele
Baltice (granturi condiionate).
n Bucureti trebuie regndit rolul
sectoarelor, care ar trebui s fie mai
mici i mai multe (10-12; i mcar
unul coerent n zona central),
profilate pe funcii sociale i de
prestaii directe, controlnd doar
instituiile care acoper prin servicii
sectorul respectiv;
Tot n Capital trebuie ntrit rolul
coordonator al municipalitii pe (i)
colectarea veniturilor proprii i (ii)
politicile generale de dezvoltare i
urbanism, pentru a evita situaia de
acum cnd nivelurile se blocheaz i se
nvinuiesc reciproc pentru
disfuncionaliti;
n toate marile municipii trebuie
regndit relaia acestora cu guvernul
i zona nconjurtoare: (i) terenurile
instituiilor "latifundiare" (Armat,
RAPPS, Transporturi) trebuie trecute la
primrii, pentru a avea o politic unic
de urbanism; (ii) trebuie discutat
serios situaia comunelor adiacente
care prin dezvoltare au ajuns s
aparin funcional de ora i s capete
un profil urban. Experiena de pn
acum sugereaz c pentru a avea
zone metropolitane reale, nu
actualele ficiuni, trebuie creat un
cadru legislativ la nivel naional care
s ghideze formarea i funcionarea
acestora.
Sorin Ioni este director de cercetare la SAR
Societatea Academic din Romnia (SAR)
Eminescu 61, Bucureti 2
e@SAR Iuniei 2011|
tel/fax (4021) 211 1477
office@sar.org.ro
www.sar.org.ro
11