PROVOCRILE NOII LEGI PRIVIND

FINANELE PUBLICE LOCALE

ASUPRA FINANRII SERVICIILOR
SOCIALE LA NIVEL LOCAL
DOCUMENT DE POLITICI

Autor: Adrian Lupuor

Chiinu, iunie 2014

Not de limitare a responsabiliti
Raportul apare cu sprijin financiar al UNICEF Moldova n cadrul proiectului de
parteneriat UNICEF-Parlament-EXPERT-GRUP pentru promovarea politicilor bazate
pe evidene i rezultate. Afirmaiile i concluziile din acest document aparin autorilor
i nu reflect neaprat poziia sau opiniile finanatorului.
Cuprins
Introducere............................................................................................................................ 4
Sumar executiv ..................................................................................................................... 6
1. Cadrul instituional existent privind prestarea serviciilor sociale......................................... 8
2. Mecanismul actual de finanare a serviciilor sociale ........................................................ 11
3. Care sunt noutile Legii cu privire la finanele publice locale pentru finanarea serviciilor
sociale la nivel local? .......................................................................................................... 14
4. Concluzii i recomandri ................................................................................................. 21
Introducere
De la 1 ianuarie 2015, vor intra n vigoare o serie de amendamente importante la Legea
privind finanele publice locale, scopul crora este de a spori autonomia financiar i
funcional a administraiei publice locale. Printre principalele inovaii ale legii pot fi
menionate: (i) dezvoltarea unui sistem al transferurilor bazat pe venituri, fapt ce urmeaz s
motiveze APL s eficientizeze colectarea taxelor la nivel local i s amelioreze climatul de
afaceri din localitate; totodat, transferurile urmeaz a fi alocate separat pentru APL 1 i APL
2, n baza unor formule clare; (ii) APL vor putea de sine-stttor s stabileasc prioritile de
dezvoltare la nivel local i, respectiv, s aloce resursele bugetare n funcie de prioritile
respective; singura excepie sunt competenele delegate sau partajate (plile sociale i
nvmntul pre-universitar) care vor fi finanate prin transferurile cu destinaie special de
la bugetul de stat; (iii) va fi creat un Fond de susinere financiar a unitilor administrativ-
teritoriale care va fi repartizat direct APL 1 i APL 2 n baza unor formule clare i care va
asigura c volumul transferurilor ctre APL va rmne la acelai nivel (pstrarea anvelopei
financiare); (iv) n primul i al doilea an de la intrarea n vigoare a legii respective, va fi creat
un Fond suplimentar de compensare, n proporie de pn la 1% din veniturile bugetului de
stat, pentru acoperirea eventualelor discrepane (riscuri) legate de reformarea sistemului de
raporturi interbugetare.

n contextul autonomiei financiare depline de care vor beneficia autoritile publice locale,
apare ntrebarea dac finanarea anumitor tipuri de servicii sociale va rmne o prioritate la
nivel local sau finanarea acestora va diminua n favoarea altor activiti/proiecte de
dezvoltare. Problema devine i mai stringent dac lum n calcul faptul c pe parcursul
ultimilor ani s-a dezvoltat o gam extins de servicii sociale, multe din care au fost fondate n
baza granturilor externe, iar la moment sunt ntreinute prin intermediul transferurilor de la
bugetul de stat. Astfel, din momentul n care finanarea serviciilor sociale va fi transpus pe
responsabilitatea APL, n anumite localiti autoritile ar putea recurge la optimizarea
sistemului de servicii sociale prin comasarea unora sau chiar nchiderea altora. Cele mai
expuse acestui risc sunt localitile cu bugete mici, dar unde cheltuielile pentru asisten
social consum ponderi importante din buget.

Avnd n vedere contextul i riscurile menionate, prezentul raport va analiza care va fi

impactul cel mai probabil al noii legi cu privire la finanele publice locale asupra sistemului de
servicii sociale. n special, vom examina care ar putea fi riscurile i costurile diminurii
finanrii acestui domeniu important, dar i mecanismele ce ar permite atenuarea riscurilor i
costurilor identificate. n rezultatul analizei cadrului instituional actual de finanare a
serviciilor sociale, dar i a modificrilor induse de noua Lege a finanelor publice locale,
studiul vine cu un set de recomandri menite s atenueze riscurile pe termen scurt i s
valorifice oportunitile pe termen lung ale reformei pentru domeniul serviciilor sociale.

Studiul este bazat pe urmtoarele acte normative:

Legea nr. 397 din 16.10.2003 privind finanele publice locale;

Legea nr. 267 din 01.11.2013 privind modificarea i completarea unor acte legislative
(Articolul 1, care se refer la Legea finanele publice locale);
Legea nr. 436 din 28.12.2006 privind administraia public local;
Legea nr. 435 din 28.12.2006 privind descentralizarea administrativ;
Legea nr. 123 din 18.06.2010 cu privire la serviciile sociale;
 Legile bugetului de stat pentru anul 2013 i 2014;
Note metodologice privind elaborarea de ctre autoritile administraiei publice
locale a proiectelor de buget pe anul 2014 i a estimrilor pe anii 2015-2016;
Regulamente-cadru privind prestarea diverselor tipuri de servicii sociale;
Legea nr. 547 din 25.12.2003 asistenei sociale;
Nomenclatorul serviciilor sociale aprobat prin Ordinul Ministrului muncii, proteciei
sociale i a familiei nr. 353 din 15 decembrie 2011.

Primul capitol din raport analizeaz cadrul instituional existent privind prestarea serviciilor
sociale i identific principalele carene sistemice i motivaionale. Al doilea capitol
analizeaz care este mecanismul actual de finanare a serviciilor sociale. Capitolul trei
identific principalele modificri i elemente inovative ale noii Legi cu privire la finanele
publice locale, specific care sunt riscurile, dar i oportunitile acesteia pentru sistemul de
servicii sociale. Spre final, capitolul patru vine cu principalele constatri i recomandri de
politici.
Sumar executiv
n general, cadrul legal existent nu asigur o gestionare eficient a resurselor
bugetare necesare pentru finanarea serviciilor sociale la nivel local. Principalele
probleme n acest sens in de repartizarea deseori ambigu a responsabilitilor n acest
domeniu ntre APL 1 i APL 2, marginalizarea APL 1 n favoarea APL 2 n ceea ce ine de
organizarea i prestarea anumitor tipuri de servicii sociale, prezena anumitor conflicte de
interese privind monitorizarea calitii serviciilor sociale. Mai mult dect att, dependena
financiar a autoritilor publice locale de transferurile din bugetul de stat necesare pentru
finanarea serviciilor sociale nu creeaz motivaiile necesare la nivel local pentru
eficientizarea i sporirea caliti serviciilor respective. Transferurile n baza cheltuielilor
estimate favorizeaz meninerea unor servicii sociale exagerat de scumpe i cu impact
redus, iar responsabilitatea APL pentru calitatea i durabilitatea financiar a sistemului este
una minor. Problema dependenei financiare este i mai acut n cazul APL 1, care, avnd
o baz impozabil infim, depind financiar att de APL 2 (direct), ct i de autoritatea
public central. Per ansamblu, cadrul legal existent a permis perpetuarea unui sistem
extensiv de servicii sociale, multe din care nu reuesc s cuprind un spectru larg de
beneficiari i nu sunt viabile din punct de vedere financiar.

Guvernul recunoate provocrile procesului de descentralizare asupra sistemului de

servicii sociale, elabornd i o strategie n acest sens. Strategia de Descentralizare a
Serviciilor Sociale identific o serie de probleme specifice domeniului: 1) lipsa unui sistem
coerent de evaluare a nevoilor de dezvoltare a serviciilor sociale n profil teritorial; 2)
Sistemul serviciilor sociale are o tendin de dezvoltare continu ns neuniform i
fragmentar; 3) Lipsa unui sistem instituionalizat de formare iniial i continu a resurselor
umane din domeniul serviciilor sociale; 4) Nu este deocamdat aplicat un mecanism de
evaluare a calitii serviciilor prestate beneficiarilor; 5) Sistemului de finanare a autoritilor
publice locale pentru asigurarea meninerii i dezvoltrii serviciilor de asisten social
primare i specializate nu este eficient; 6) n gestiunea MMPSF se afl servicii sociale,
contrar misiunii i atribuiilor ministerului. n acest sens, Strategia stabilete 4 obiective
specifice, conform crora pn la finele anului 2016: (i) va exista un sistem naional unitar i
coerent de evaluare complex a nevoilor de servicii sociale n profil teritorial; (ii) va exista un
sistem naional unitar de evaluare a calitii serviciilor sociale; (iii) va fi instituit un sistem de
finanare adecvat, care va cuprinde att resurse ale bugetului central, ct i ale celor locale,
i care s asigure sustenabilitatea financiar a prestrii serviciilor sociale, concomitent cu
atingerea obiectivelor politicilor publice naionale; i (iv) va exista un sistem naional de
pregtire iniial i continu, de angajare, promovare i evaluare a resurselor umane n
domeniul serviciilor sociale. Astfel, Strategia urmeaz s amelioreze calitatea serviciilor
sociale prestate, s coreleze serviciile cu necesitile locale, s asigure durabilitatea
financiar a acestora, precum i s fortifice calitatea personalului implicat n acest sistem.

Noua lege va aduce o serie de modificri conceptuale privind modul de administrare a

banilor publici la nivel local, fapt ce va implica att riscuri, ct i oportuniti pentru
dezvoltarea serviciilor sociale. Astfel, va spori esenial nivelul autonomiei financiare i
decizionale la nivel local i, respectiv, va fi modificat sistemul de motivaii ale APL 1 i APL 2
vis-a-vis de organizarea serviciilor sociale. n mod particular, puterea decizional va migra
de la nivel central la cel local, astfel nct volumul de finanare a serviciilor sociale la nivel
local va depinde strict de prioritile i capacitile APL 1 i APL 2 i mai puin de
transferurile de la bugetul de stat. Odat cu creterea nivelului de discreie la nivel local
urmeaz s creasc i nivelul de responsabilitate privind eficiena utilizrii banilor publici,
inclusiv pentru finanarea serviciilor sociale. n aa mod, autoritile publice locale vor fi
motivate s analizeze mai atent fezabilitatea serviciilor sociale viitoare i existente i s
asigure o corelare mai strns a acestora cu necesitile locale.

O ngrijorare important asociat cu majorarea discreiei APL ine de realocarea

resurselor de la anumite servicii sociale la alte prioriti locale. Acest risc este alimentat
de faptul c pn n prezent sistemul de servicii sociale nu a urmat o paradigma durabil de
dezvoltare, fiind susinut financiar fie cu suportul donatorilor, preponderent dezvoltate
neomogen, sau prin intermediul transferurilor de la bugetul de stat. Prin urmare, din
momentul alocrii responsabilitii ctre autoritile publice locale privind finanarea
serviciilor respective, n anumite localiti va aprea necesitatea optimizrii unor servicii
sociale prin comasare, iar n unele cazuri chiar i lichidare. Acest risc este valabil pentru
localitile cu baz impozabil i respectiv bugete locale mici, n care ponderea cheltuielilor
pentru asisten social este relativ mare. Riscul este alimentat de nivelul sczut de
cunoatere n rndul populaiei socialmente vulnerabile privind posibilitatea solicitrii
serviciilor sociale de la APL. Astfel, n multe cazuri, dei necesitile sunt mari, cererea
pentru asemenea servicii este sczut.

Totui, riscurile menionate urmeaz a fi atenuate cel puin din 3 considerente: (i) la
moment exist o varietate larg de servicii sociale, iar n multe cazuri acestea pot fi
complementare, astfel nct ar putea fi favorizat comasarea n instituii multifuncionale; (ii)
anvelopa financiar la nivelul localitilor va rmne cel puin la acelai nivel graie
transferurilor cu destinaie general din Fondul de susinere financiar a unitilor
administrativ-teritoriale; (iii) n medie, localitile unde cheltuielile pentru asisten social
formeaz ponderi importante din bugetele locale au i bugete mai mari i respectiv sunt mai
robuste din punct de vedere financiar. Pe de alt parte, graie creterii autonomiei financiare
i a motivaiei sporite ale APL pentru valorificarea i extinderea bazei impozabile locale,
noua lege va permite creterea n timp a veniturilor publice locale care ar putea fi utilizate
pentru modernizarea serviciilor sociale. Prin urmare, legea prezint anumite riscuri pe
termen scurt, ns mai multe oportuniti pe termen lung pentru sistemul de servicii
sociale la nivel local.

Autoritile de resort urmeaz s ntreprind msurile necesare pentru atenuarea

riscurilor pe termen scurt i pentru valorificarea oportunitilor pe termen lung a noii
legi cu privire la finanele publice locale. n acest sens, politicile publice trebuie s fie
orientate spre eliminarea deficienelor sistemice specifice domeniului serviciilor publice i, n
acelai timp, s asigure prghiile necesare pentru atenuarea riscurilor menionate. n acest
sens este necesar asigurarea unui sistem funcional de verificare a calitii serviciilor
prestate, consolidarea capacitilor de planificare, evaluare a necesitilor i management a
resurselor financiare la nivelul APL (n special la nivelul APL 1), facilitarea comasrii
serviciilor sociale compatibile n instituii sociale multifuncionale, prin ajustarea cadrului legal
i facilitarea informrii i consultrilor de ctre ministerul de ramur cu APL1 i APL 2,
sensibilizarea opiniei publice i sporirea informrii privind necesitatea serviciilor sociale i a
dreptului de a solicita serviciile respective de la APL. Totodat, ministerul de ramur ar
trebui s se implice activ n acordarea de asisten pentru APL 1 i APL 2 cu privire la
metodele de analiz i planificare a necesitilor locale n materie de servicii sociale. O alt
posibilitate de a atenua riscurile pe termen scurt este stabilirea unui pachet critic de servicii
sociale la care autoritile publice locale nu vor putea renuna fr o argumentare clar i
bazat pe evidene. Implicarea activ a comunitii donatorilor la implementarea prioritilor
de politici menionate este crucial.
1. Cadrul instituional existent privind prestarea serviciilor sociale
Potrivit Legii nr. 547 privind asistena social, serviciile sociale constituie o form de
asisten social, i constau dintr-un ansamblu de msuri i activiti realizate pentru
satisfacerea necesitilor sociale ale persoanei sau familiei, n scop de depire a
unor situaii de dificultate, precum i de prevenire a marginalizrii i excluziunii
sociale. Autoritatea principal responsabil de coordonarea activitilor de acordare a
asistenei sociale i care exercit atribuii principale n procesul de asigurare a serviciilor
sociale la nivel naional este Ministerul Muncii, Proteciei Sociale i Familiei (MMPSF).
Totui, aceasta ine preponderent de elaborarea politicilor i actelor normative care
reglementeaz domeniul respectiv, reglementeaz i organizeaz sistemul de inspecie a
serviciilor sociale, organizeaz consultrile publice cu APL i partenerii sociali etc. n acelai
timp, rolul principal de prestare a serviciilor sociale l revine Autoritilor Publice Locale de
nivelul 1 i 2 (APL 1 i APL 2). MMPSF organizeaz i gestioneaz instituiile prestatoare de
servicii sociale doar n cazul n care asemenea instituii nu pot fi organizate i gestionate de
ctre autoritile administraiei publice locale. Astfel, organul principal de stat n domeniul
serviciilor sociale substituie funciile APL n acest sens n cazurile n care nu exist
capacitile necesare la nivel local. Totui, asemenea cazuri servesc mai curnd drept
excepii, tendina fiind de a atribui pe deplin funcia de prestare a serviciilor sociale APL,
care cunosc mai bine necesitile locale. n acest context, problema capacitii de acoperire
financiar a acestor responsabiliti ale APL este una crucial, n special pe fondul reformei
descentralizrii financiare locale.

Sunt atestate o multitudine de tipuri de servicii sociale, toate fiind clasificate n 3

categorii.

1. Servicii primare (comunitare). Serviciile respective se acord la nivel de comunitate

tuturor beneficiarilor i au drept scop prevenirea sau limitarea unor situaii de
dificultate care pot cauza marginalizarea sau excluziunea social. Acestea sunt
livrate, n mare parte, de ctre asistenii i lucrtorii sociali. Asistenii sociali ofer o
gam de servicii inclusiv informare i suport, pe cnd lucrtorii sociali ofer ngrijire la
domiciliu pentru persoanele n etate. Conform nomenclatorului serviciilor sociale,
aceast clasificare include: (i) Asistena social comunitar; (ii) ngrijire social la
domiciliu; (iii) Cantina de ajutor social; i (iv) Centru comunitar de asisten social.
Aceste tipuri de servicii sociale sunt, de regul, implementate de APL 1.
2. Servicii specializate - serviciile care implic antrenarea specialitilor i au drept scop
meninerea, reabilitarea i dezvoltarea capacitilor individuale pentru depirea unei
situaii de dificultate n care se afl beneficiarul sau familia acestuia. Pe parcursul
ultimilor ani s-au dezvoltat circa 30 de tipuri diverse de servicii specializate, intind un
profil divers al beneficiarilor i cu o abordare individual a necesitilor. De cele mai
deseori, aceste tipuri de servicii sunt livrate de APL 2, precum i de asociaii obteti.
3. Servicii de specializare nalt (rezideniale) - serviciile prestate ntr-o instituie
rezidenial sau ntr-o instituie specializat de plasament temporar, care impun un
ir de intervenii complexe ce pot include orice combinaie de servicii sociale
specializate, acordate beneficiarilor cu dependen sporit i care necesit
supraveghere continu (24/24 ore). Aceast categorie include cteva instituii
rezideniale pentru copii i aduli aflate n subordinea MMPSF.
Repartizarea responsabilitilor privind prestarea serviciilor sociale dintre APL 1 i
APL 2 este, deseori, ambigu. Conform Nomenclatorului serviciilor sociale aprobat prin
Ordinul Ministrului muncii, proteciei sociale i a familiei nr. 353 din 15 decembrie 2011,
dezvoltarea i furnizare serviciilor sociale primare este n responsabilitatea APL 1, a
serviciilor sociale specializate este n responsabilitatea APL 2, iar a serviciilor sociale de
specializare nalt este n responsabilitatea administraiei centrale (MMPSF). Totui, aceast
repartizare nu este att de clar n baza altor legi i regulamente care gestioneaz prestarea
serviciilor sociale primare i specializate. Astfel, Legea nr. 123 din 18.06.2010 cu privire la
serviciile sociale nu stipuleaz o delimitare clar a responsabilitilor dintre APL 1 i APL 2,
iar la unele aspecte atribuiile chiar se dubleaz (articolele 9 i 10 din legea menionat).
Astfel, att APL 1, ct i APL 2:

(i) informeaz populaia i acord consultaii cu privire la serviciile sociale i la

drepturile persoanei la aceste servicii;

(ii) analizeaz necesitile comunitii cu privire la serviciile sociale;

(iii) planific tipurile de servicii sociale conform necesitilor populaiei;

Astfel, cadrul regulator nu asigur un drept exclusiv pentru APL 1 pentru organizarea
serviciilor sociale. Spre exemplu, potrivit Regulamentului-cadru privind organizarea i
funcionarea serviciului social Casa Comunitar, serviciul se instituie prin decizia consiliului
local/municipal din unitile administrativ-teritoriale de nivelul nti sau prin decizia consiliului
raional/municipal Chiinu din unitile administrativ-teritoriale de nivelul al doilea. Lipsa unei
delimitri clare a responsabilitilor ntre autoritile publice locale a contribuit la dezvoltarea
unei game largi de diverse tipuri de servicii sociale, neomogene, care constituie o provocare
major la capitolul reglementrii eficiente a acestora. O alt problem ine de lipsa unei
responsabilizri clare a actorilor implicai n acest proces, deoarece la finanarea serviciilor
sociale nu se iau n consideraie criterii de performan i nu exist un sistem funcional de
monitorizare i control al calitii serviciilor. n ultima instan, aceasta afecteaz negativ
calitatea i durabilitatea majoritii serviciilor sociale.

Rolul APL de nivelul nti este, deseori, marginalizat n favoarea APL de nivelul 2, fapt
ce contravine bunelor practici de descentralizare. n general, legea cu privire la serviciile
sociale creeaz senzaia c rolul principal n prestarea serviciilor respective aparine APL 2,
pe cnd APL 1 servete doar n calitate de asistent sau, n cel mai bun caz, partener n
acest sens. Astfel, legea stipuleaz doar n cazul APL 2 atribuia de a nfiina, reorganiza
sau lichida, n modul stabilit, instituii ce presteaz servicii sociale i asigur funcionarea
acestora, iar APL 1 este obligat s ofere doar susinerea necesar n acest sens. Totodat,
APL 1 presteaz serviciile primare n baza unitii de asisten social prin intermediul
asistenilor sociali i al lucrtorilor sociali, care de jure se afl n componena structurii
raionale de asisten social nfiinate de consiliile raionale. Mai mult dect att, legea
respectiv pune un mai mare accent pe APL 2 n calitate de prestator principal de servicii
sociale, fiind marginalizat rolul APL 1. Spre exemplu, conform art. 9, al. (1), APL de nivelul 2
asigur dezvoltarea i gestionarea serviciilor sociale, n timp ce conform art. 10, al. (1), APL
de nivelul 1 doar contribuie la dezvoltarea i prestarea serviciilor sociale. Marginalizarea
atribuiilor APL 1 n acest domeniu este atestat n mod expres n cadrul Regulamentelor-
cadru pentru diverse tipuri de servicii sociale. Spre exemplu, Serviciul de asisten social
comunitar poate fi creat doar pe lng structura teritorial de asisten social aflat n
subordinea Consiliului raional (municipal). Alt exemplu este serviciului social Respiro, care
potrivit Regulamentului poate fi instituit doar de ctre APL de nivelul 2 i municipiul Bli (nu
este clar de ce acesta nu poate fi instituit i de municipiul Chiinu).

Sistemul de verificare a calitii a serviciilor sociale implic anumite conflicte de

interese. Conform Legii privind serviciile sociale, APL de nivelul 2 monitorizeaz procesul
de prestare a serviciilor sociale i organizeaz evaluarea calitii acestor servicii acordate de
prestatorii de servicii, indiferent de tipul de proprietate i de forma juridic de organizare, n
teritoriul administrat (art. 9, al. (3), lit. h). n acelai timp, APL de nivelul 2 pot nfiina i
asigura funcionarea instituiilor ce presteaz servicii sociale (art. 9, al. (3), lit. d). n aa mod,
legislaia permite APL 2 s acioneze, att n calitate de prestator de servicii sociale, ct i n
calitate de evaluator al calitii acestora. Mai mult dect att, potrivit aceleiai legi, APL de
nivelul 1 nu sunt investite nici cu dreptul de a organiza i nici de a verifica calitatea serviciilor
sociale, fiind iari dezavantajate n raport cu APL 2.

Cadrul regulator este incoerent n ceea ce privete divizarea responsabilitilor ntre

APL 1 i APL 2 privind prestarea serviciilor sociale. Lipsa de coeren este atestat ntre
2 legi importante care stipuleaz responsabilitile APL 1 i APL 2 la capitolul prestrii
serviciilor sociale: (i) Legea nr. 123 din 18.06.2010 cu privire la serviciile sociale, i (ii) Legea
nr. 436 din 28.12.2006 privind administraia public local. Astfel, dac prima lege pune un
accent mai mare pe rolul APL 2 la organizarea, prestarea i verificarea calitii serviciilor
sociale (art. 9), atunci cea de-a doua lege nvestete anume consiliile locale i primarii cu
funciile de coordonare a activitilor de protecie i asisten social. De fapt, legea privind
administraia public local nu stipuleaz n mod expres nici o competen a consiliului
raional sau a preedintelui raionului la capitolul organizrii serviciilor sociale, toate fiind
transferate pe seama APL 1.
2. Mecanismul actual de finanare a serviciilor sociale
Finanarea serviciilor sociale are loc din mai multe surse publice i private, care
implic interaciunea unui numr larg de instituii. Conform legii cu privire la serviciile
sociale, serviciile sociale de specializare nalt i aflate n subordinea MMPSF sunt finanate
din bugetul de stat, iar cele gestionate de APL 1 i 2 sunt finanate din bugetele unitilor
administrativ-teritoriale. Pe lng resursele publice, serviciile sociale sunt finanate i din
contul surselor proprii ale prestatorilor (n cazul serviciilor gestionate de asociaiile obteti),
precum i n baza donaiilor, sponsorizrilor sau a altor contribuii ale persoanelor fizice sau
juridice din tar i din strintate. n anumite cazuri, beneficiarul poate s contribuie la
finanarea prestrii serviciilor sociale sau prestatorii de servicii sociale au dreptul s
desfoare activiti economice pentru autofinanarea serviciilor sociale prestate1.

Principalele surse de finanare a serviciilor sociale sunt:

Autoritile publice locale. Acestea particip la finanarea serviciilor sociale primare

(APL 1) i specializate (APL 2) att din sursele proprii (mai rar), ct i n baza
transferurilor de la bugetul de stat (mai des).
Ministerul Muncii, Proteciei Sociale i a Familiei. Este responsabil de finanarea
serviciilor sociale de specializate nalt. Printre acestea se numr 6 instituii
rezideniale pentru aduli, cteva instituii sociale rezideniale pentru copii etc.
Fondul Republican de Susinere Social a Populaiei. Este responsabil de acoperirea
parial a cheltuielilor de prestare a serviciilor de ctre cantinele de ajutor social. n
anul 2012 n republic au activat 109 cantine de ajutor social, care au deservit 5986
beneficiari lunar, inclusiv 1169 persoane cu dizabiliti. Costul mediu al unui prnz -
15,36 lei pe zi (Raportul Social Anual 2012).
Comunitatea donatorilor joac un rol crucial n susinerea organizrii serviciilor
sociale la nivel local i finanarea prestrii acestora. Unul din cei mai activi donatori
este Fondul de Investiii Sociale din Moldova care colaboreaz cu MMPSF i APL
programului Dezvoltarea sistemului integrat de servicii sociale la nivel de comunitate
i raion. Drept rezultat, numai n 2012 au fost deschise n colaborare cu APL 30 de
Centre Comunitare Multifuncionale (Raportul Social Anual 2012).

Dese ori, serviciile sociale sunt finanate prin combinarea surselor menionate. Spre
exemplu, instituiile sociale rezideniale sunt finanate att din contul bugetului de stat, ct i
a fondurilor i mijloacelor speciale constituite din sumele oferite de sponsori, organizaii
filantropice, neguvernamentale i religioase, persoane fizice i juridice i cota parte a
venitului persoanelor cazate.

Mecanismul actual de finanare a serviciilor sociale la nivel local nu creeaz

motivaiile necesare pentru a asigura eficiena i durabilitatea serviciilor. Principalele
surse de finanare a unei bune pri din serviciile sociale sunt granturile din partea
donatorilor i transferurile de la bugetul de stat ctre APL 2 n cadrul relaiilor inter-bugetare.
Acest model de finanare s-a dezvoltat, avnd n vedere baza impozabil mic la nivel local
i, respectiv, incompatibil cu necesitile sporite pentru servicii sociale la nivel local din
cauza nivelului nalt al srciei, migraiei i a mbtrnirii. Principala problem a acestui
mecanism ine de lipsa de durabilitate: autoritile publice locale, deseori, nu contientizau

1
Articolele 26 i 28 din Legea nr. 123 din 18.06.2010 cu privire la serviciile sociale
necesitatea ntreinerii din resursele proprii a serviciilor sociale dezvoltate pe baza de grant,
miznd pe continuarea transferurilor din partea bugetului de stat. De fapt, modelul respectiv
crea motivaia pentru APL-uri de a fonda ct mai multe servicii sociale prin contractarea
granturilor sau altor surse, fr a efectua careva estimri privind capacitatea comunitii de a
ntreine serviciile respective din surse proprii. Mecanismul de finanare este reprezentat de
figura 1.
Figura 1. Reprezentarea schematic a principalilor instituii implicate n mecanismul de
finanare a serviciilor sociale la nivel local, conform vechii legi a finanelor publice locale

Rolurile instituiilor:

a) MMPSF este principala instituie care autorizeaz activitatea unitilor care presteaz
servicii sociale la nivel local, elaboreaz Regulamente-cadru privind activitatea
acestora, definete standardele minime de calitate pentru fiecare tip de serviciu i
verific calitatea acestora. n cazul serviciilor sociale de specializare nalt, MMPSF
finaneaz din mijloacele proprii buna funcionare a acestora.
b) n fiecare an, APL 2 evalueaz necesarul de finanare a serviciilor sociale la nivel
local i elaboreaz propunerile de finanare pentru Ministerul Finanelor. n baza
argumentrii din partea APL 2 i a disponibilitilor financiare, Ministerul aloc o
anumit sum de bani necesari pentru funcionarea serviciilor sociale la nivel local.
Transferul are loc de la bugetul de stat ctre bugetul unitilor administrativ teritoriale
de nivelul 2 n cadrul relaiilor inter-bugetare.
c) n rezultatul analizelor i negocierilor, APL 2 transfer ctre APL 1 resursele
necesare pentru finanarea serviciilor sociale primare, create pe lng APL 1.
d) n procesul alocrilor resurselor din bugetul de stat ctre APL 2, Ministerul Finanelor
se conduce de anumite normative de cheltuieli minime i de calcule estimative
privind necesarul de finanare a fiecrui tip de serviciu social.
e) Fondul Republican de Susinere Social a Populaiei, comunitatea donatorilor i
asociaiile obteti constituie alte surse importante de finanare/co-finanare a
serviciilor sociale la nivel local.

Principalele carene ale mecanismului actual de finanare a serviciilor sociale la nivel

local sunt:
 (i) dependena nalt a autoritilor publice locale de transferurile de la bugetul de
stat, dependena fiind i mai acut n cazul APL 1;
(ii) baza impozabil local insuficient pentru a asigura o ntreinere financiar
durabil a serviciilor sociale;
(iii) lipsa orientrii serviciilor sociale spre necesitile locale;
(iv) nivelul nalt de fragmentare a serviciilor sociale la nivel local i, respectiv, accesul
limitat la acestea;
(v) lipsa unei viziuni a APL 1 i APL 2 cu privire la durabilitatea pe termen lung a
serviciilor sociale create cu suportul donatorilor: spre exemplu, majoritatea APL 1 i APL 2
nu sunt interesate de comasarea anumitor tipuri de servicii sociale aflate n localiti diferite
deoarece relaiile inter-bugetare ntre APL nu sunt clar stipulate, iar unele APL nu sunt
interesate s finaneze servicii sociale pentru beneficiari din alte localiti.
3. Care sunt noutile Legii cu privire la finanele publice locale
pentru finanarea serviciilor sociale la nivel local?
Amendamentele la Legea cu privire la finanele publice locale au drept scop sporirea
autonomiei financiare i decizionale la nivel local i modific sistemul de motivaii ale
APL 1 i APL 2. Principalele schimbri conceptuale sunt:

(i) Transferurile de la Ministerul Finanelor vor fi fcute direct ctre APL 1 i APL
2, ceea ce va diminua dependena autoritilor publice locale.
(ii) Relaiile inter-bugetare ntre bugetul de stat i bugetele administraiei publice
locale vor fi limitate la transferurile cu destinaie special i cele cu destinaie
general. Transferurile cu destinaie special vor fi utilizate pentru finanarea
competenelor delegate i partajate la nivel local: plile sociale i
nvmntul pre-universitar. Transferurile cu destinaie general vor fi
efectuate din fondul de susinere financiar a unitilor administrativ-teritoriale
pentru finanarea domeniilor proprii de activitate ale autoritilor administraiei
publice locale.
(iii) Cu excepia transferurilor cu destinaie special i a celor cu destinaie
general, nu vor exista alte forme de transferuri de la bugetul de stat la
bugetele locale. Prin urmare, competenele proprii ale APL 1 i APL 2, printre
care se numr i serviciile sociale, vor fi finanate din contul veniturilor
proprii, veniturilor partajate i transferurilor de echilibrare.
(iv) Dei anvelopa financiar la nivelul APL 1 i APL 2 nu va fi schimbat, inovaia
crucial a noii legi ine de faptul c autoritile publice locale vor avea
autonomia deplin s repartizeze resursele disponibile conform prioritilor
locale (cu excepia transferurilor cu destinaie special). Astfel, dac la
moment transferurile de la bugetul de stat la APL sunt condiionate n funcie
de scopul utilizrii acestora i sunt bazate pe cheltuielile planificate, conform
noii legi transferurile cu destinaie general vor putea fi utilizate la discreia
deplin a APL.
(v) Transferurile cu destinaie general ctre APL 1 i APL 2 vor fi centrate pe
venituri i bazat pe o formul clar. Trecerea de la sistemul de transferuri
bazat pe cheltuieli la cel bazat pe venituri urmeaz s schimbe fundamental
sistemul de motivaii ale autoritilor publice locale. Astfel, dac conform
conceptului vechi APL erau interesate n majorarea cheltuielilor pentru a
obine mai multe transferuri de la bugetul de stat, conform conceptului nou
acestea vor fi motivate s sporeasc veniturile proprii, ceea ce este
compatibil cu ncurajarea activitii economice i combaterea evaziunii fiscale
la nivel local.

Noua lege modific esenial rolul Ministerului Finanelor n procesul de alocare a

transferurilor ctre APL 2 pentru finanarea serviciilor sociale. Astfel, autoritile publice
locale urmeaz s decid de sine-stttor prioritile de finanare la nivel local, marja de
discreie fiind transferat de la centru la APL. Astfel, serviciile sociale urmeaz a fi finanate
din resursele colectate nemijlocit de APL 1 i APL 2, iar activitile de baz vor fi finanate
din transferurile cu destinaie general din Fondul de susinere financiar a unitilor
administrativ-teritoriale. Rolul Ministerului Finanelor va fi limitat la transferurile cu destinaie
special, care vor avea scopul finanrii nvmntului precolar, primar, secundar-general,
special i complementar (extracolar), precum i competenele delegate APL de Parlament,
la propunerea Guvernului (ex: transferurile pentru plile sociale, transferurile pentru
compensarea diferenei de tarife la energia electric i gazele naturale etc.).
Figura 2. Reprezentarea schematic a principalilor instituii implicate n mecanismul de
finanare a serviciilor sociale la nivel local, conform noii legi a finanelor publice locale

Rolurile instituiilor (literele a) - f) sunt explicate n continuare):

a) MMPSF rmne a fi principala instituie care autorizeaz activitatea unitilor care

presteaz servicii sociale la nivel local, elaboreaz Regulamente-cadru privind
activitatea acestora, definete standardele minime de calitate pentru fiecare tip de
serviciu i verific calitatea acestora (dei nu exist un sistem funcional de verificare
a calitii). n cazul serviciilor sociale de specializare nalt, MMPSF va continua s
finaneze din mijloacele proprii buna funcionare a acestora, dei politicile trebuie s
ncurajeze delegarea gradual a acestei atribuii autoritilor raionale.
b) n locul relaiilor inter-bugetare ntre bugetul de stat i BUAT prin intermediul crora
Ministerul Finanelor efectua transferuri ctre APL 2 pentru finanarea serviciilor
sociale la nivel local, va exista un Fond de susinere financiar a unitilor
administrativ teritoriale. Acesta se divizeaz n: (i) fondul de echilibrare a bugetelor
unitilor administrativ-teritoriale de nivelul nti (FEB1), i (ii) fondul de echilibrare a
bugetelor unitilor administrativ-teritoriale de nivelul doi (FEB2). Drept rezultat, va fi
meninut aceeai anvelop financiar la nivel local (volumul transferurilor ctre APL
va rmne acelai) pentru a nu periclita finanarea unor activiti importante (inclusiv
serviciile sociale) ale autoritilor publice locale.
c) APL 1 nu va mai fi dependent financiar de APL 2. ns, acestea vor continua s
coopereze n vederea comasrii anumitor tipuri de servicii, schimbului de informaii i
a altor activiti relevante.
d) Transferurile cu destinaie general din Fondul de susinere financiar a unitilor
administrativ teritoriale vor fi fcute direct ctre APL 1 i APL 2, n baza unor formule
care iau n calcul situaia economic i necesitile de servicii la nivel local. n cazul
transferurilor ctre APL 1, indicatorii principali n baza crora vor fi fcute
transferurile vor fi: (i) capacitatea fiscal pe locuitor (60%); (ii) populaia UAT de
nivelul nti (30%); i (iii) suprafaa UAT de nivelul nti (10%). n cazul transferurilor
n favoarea APL 2, indicatorii vor fi: (i) populaia UAT II (60%), i (ii) suprafaa UAT II
 (40%). Astfel, dac n prezent transferurile de la bugetul de stat se fceau n baza
unor planuri de cheltuieli care necesitau aprobare de la centru, n baza noii legi,
autoritile publice locale de toate nivelele vor beneficia de transferuri n baza unor
formule care exclude factorul uman i vor avea autonomia deplin n alocarea
acestor resurse conform prioritilor definite la nivel local.
e) Fondul Republican de Susinere Social a Populaiei, comunitatea donatorilor i
asociaiile obteti vor continua s reprezinte alte surse importante de finanare/co-
finanare a serviciilor sociale la nivel local.
f) n primul i al doilea an de la intrarea n vigoare a modificrilor la Legea finanelor
publice, Guvernul va fi abilitat cu dreptul de a forma n componena bugetului de stat
un fond de compensare, n proporie de pn la 1% din veniturile bugetului de stat,
pentru acoperirea eventualelor discrepane (riscuri) legate de reformarea sistemului
de raporturi inter-bugetare. Prin urmare, n cazul anumitor APL care ar putea
nregistra anumite pierderi, contrar simulrilor iniiale, unele resurse din acest Fond
vor fi alocate pentru acoperirea necesarului de finanare a serviciilor sociale.
Funcionarea Fondului respectiv doar pentru 2 ani creeaz anumite riscuri pentru
APL-urile care ar putea nregistra anumite pierderi n rezultatul implementrii noilor
prevederi ale Legii finanelor publice locale.

Este necesar de menionat c prestaiile sociale, contrar serviciilor sociale, vor continua s
fie finanate direct din bugetul de stat prin intermediul transferurilor cu destinaie special,
fiind tratate drept funcii partajate aflate n responsabilitatea APL 2. Prin urmare,
descentralizarea financiar nu va afecta esenial mecanismul de finanare a prestaiilor
sociale. Prin urmare, n acest studiu analizm anume implicaiile noii Legi a finanelor
publice anume asupra serviciilor sociale.

n baza noii legi, volumul de finanare a serviciilor sociale la nivel local va depinde
strict de prioritile APL 1 i APL 2. n cadrul anvelopei financiare disponibile, autoritile
publice locale vor putea direciona resursele, din cadrul anvelopei financiare disponibile, n
funcie de necesitile locale. Prin urmare, n cazurile n care anumite servicii vor fi
considerate neprioritare (ex: din cauza numrului mic de beneficiari n raport cu cheltuielile
necesare), APL vor fi motivate fie s organizeze comasarea anumitor tipuri de servicii, fie s
diminueze sau chiar s renune la finanarea acestora.

Principalul risc este asociat cu lichidarea anumitor tipuri de servicii sociale la nivel
local, drept rezultat al realocrilor bugetare spre alte prioriti stabilite de APL. Totui,
acest risc nu este determinat de noua Lege a finanelor publice locale per se, ci mai curnd
de caracterul ne-durabil al finanrii majoritii serviciilor sociale la nivel local (finanarea n
baza transferurilor de la bugetul de stat i a granturilor). Astfel, anumite APL 1 i APL 2 vor
putea considera economic iraional de a continua ntreinerea anumitor servicii sociale
pentru care costurile de oportunitate vor depi beneficiile obinute. Aceasta ine,
preponderent, de serviciile cu puini utilizatori i costuri nalte per beneficiar. Riscul este
alimentat i de faptul c, n rezultatul lichidrii anumitor servicii i a disponibilizrii
personalului angajat n instituiile respective, ntreinerea omerilor din contul plilor sociale
va cdea pe responsabilitatea bugetului de stat i nu pe bugetele unitilor administrativ
teritoriale.

Drept rezultat, ar putea fi agravat situaia persoanelor din pturile socialmente

vulnerabile care, la moment, sunt beneficiari ai serviciilor sociale respective. Problema
poate fi agravat i de faptul c persoanele respective, n virtutea constrngerilor situaiei
economice, infrastructurii drumurilor i a strii sntii, au capaciti limitate de a se
deplasa n localitile vecine pentru a beneficia de servici sociale n cazul n care unele din
acestea ar putea dispare n localitile de domiciliu. n acest sens, cei mai vulnerabili sunt
persoanele cu dizabiliti i vrstnicii. n acest sens, pachetul critic de servicii sociale care
urmeaz a fi definitivat, ar trebui s ia n consideraie serviciile orientate anume spre aceste
categorii de persoane.

Riscurile asociate cu lichidarea anumitor servicii la nivel local urmeaz a fi atenuate

de cel puin 2 factori. n primul rnd, multitudinea de servicii sociale create la moment
permite spaiu pentru comasarea anumitor servicii cu puini beneficiari i crearea serviciilor
sociale mixte i a centrelor multifuncionale. Acest fapt este posibil n special n cazurile n
care n aceeai localitate activeaz centre sociale cu profil similar i care ofer servicii
pentru beneficiari care se pot afla n aceeai cldire. Astfel, consolidarea sistemului de
servicii sociale la nivel local poate servi drept premis important pentru asigurarea
durabilitii acestora. n al doilea rnd, procesul de optimizare a serviciilor sociale ar putea fi
unul gradual i nu imediat, graie transferurilor cu destinaie general din Fondul de
Echilibrare a BUAT, dar i a existenei timp de 2 ani de la intrarea n vigoare a legii a
Fondului de Compensare. Astfel, implementarea noii legi a finanelor publice locale nu va
afecta anvelopa general financiar: APL 1 i APL 2 vor beneficia de acelai volum de
transferuri de la bugetul de stat, iar eventualele pierderi vor fi acoperite din Fondul de
Compensare. La modul practic, aceasta presupune faptul c bugetele disponibile ale APL
vor rmne, cel puin, la acelai nivel, iar pe termen scurt vor exista resurse suficiente
pentru meninerea tuturor serviciilor sociale n regim operaional. Totui, cu timpul, APL vor
ncepe a raionaliza cheltuielile publice i vor fi mai motivate s analizeze mai amnunit
dac serviciile sociale existente finanate din bugetele locale i ating scopurile pre-stabilite.
n aa mod, procesul de optimizare a sistemului de servicii sociale finanate din bugetele
locale va fi unul gradual graie transferurilor cu destinaie general din Fondul de
compensare.

Procesul de consolidare a serviciilor sociale n centre multifuncionale ar putea fi

favorizat de ctre noua Lege a finanelor publice locale. Potrivit amendamentelor
introduse la 1 noiembrie 2013, prin decizia autoritilor reprezentative i deliberative, ntre
bugetele unitilor administrativ-teritoriale pot fi efectuate transferuri cu destinaie special n
scopuri de interes comun (art. 9, al. (3)). Transferurile respective se aloc pentru finanarea
msurilor i activitilor de interes comun (art. 11, al. (3)), printre care pot figura i prestarea
serviciilor sociale pentru beneficiari din diferite localiti. Aceste prevederi coroboreaz i cu
Legea privind administraia public local, potrivit creia consiliile raionale pot decide
asocierea cu alte autoriti ale administraiei publice locale pentru realizarea unor lucrri i
servicii de interes public. Aceste prevederi creeaz precondiiile necesare pentru comasarea
serviciilor sociale din mai multe localiti. Astfel, APL-urile unde ntreinerea anumitor servicii
sociale nu se va dovedi a fi fezabil, vor putea transfera o parte din resursele financiare
ctre localitile unde vor putea fi comasate serviciile respective. Totui, nu sunt clare
mecanismele de selectare a serviciilor sociale respective, posibilitilor tehnice de comasare,
precum i procedurile de evaluare a costurilor. Detaliile respective urmeaz a fi stabilite de
ctre APL - o sarcin dificil n contextul n care acestea dispun de cunotine i abiliti
limitate n acest sens.
Mai mult dect att, majoritatea localitilor care aloc cele mai mari ponderi din
cheltuieli pentru asisten social sunt i mai robuste din punct de vedere financiar.
Au fost luate n consideraie cheltuielile raportate la categoriile 10.3 (cheltuieli pentru instituii
ale asistenei sociale) i 10.11 (cheltuieli pentru instituii i servicii n domeniul asigurrii i
asistenei sociale neatribuite la alte grupe), conform clasificaiei bugetare funcionale, care
cuprind majoritatea serviciilor sociale finanate de APL. Astfel, n baza ultimelor date
statistice disponibile, concludem c exist o corelaie pozitiv dintre ponderea cheltuielilor
pentru asistena social i volumul bugetelor locale. Prin urmare, n majoritatea cazurilor,
localitile tind s aloce ponderi mai mari din buget pentru servicii sociale dac i capacitile
financiare sunt pe msur (figura 3).
Figura 3. Corelarea dintre volumul de cheltuieli ale BUAT de nivelul 1 i ponderea cheltuielilor
pentru asisten social n total bugete locale, 2012

Sursa: Calculele autorilor baza datelor din baza de date BOOST

Totui, n anumite localiti, finanarea serviciilor sociale ar putea fi afectat negativ.

Noua lege cu privire la finanele publice aloc un spaiu larg de discreie autoritilor publice
locale cu privire la administrarea resurselor financiare proprii. Prin urmare, n localitile
unde cheltuielile pentru asisten social formeaz o pondere relativ important din buget,
iar bugetul este unul modest, autoritile ar putea decide optimizarea anumitor tipuri de
servicii sociale pentru a diminua povara acestora asupra bugetului local. O concluzie
important desprins din figura 3 este c, dei, n medie, localitile cu buget mai mare aloc
i ponderi mai mari pentru asisten social, un grup de localiti care aloc cele mai
mari poriuni din bugetele locale pentru asisten social sunt, de fapt, foarte mici.
Respectiv, autoritile anume din aceste localiti vor fi cele mai motivate s optimizeze
cheltuielile pentru aceste activiti (tabel 1).
Tabel 1. Top-20 localiti unde necesitatea optimizrii serviciilor sociale este una
foarte stringent: ponderile cheltuielilor pentru serviciile sociale sunt mari, iar
volumele bugetelor locale - mici
Localitatea Ponderea Bugetul Raportul fa de
cheltuielilor de localitii, median
asisten social milioane MDL
n bugetul local,
%
1 Cotul Morii 16,6 1,2 0,4
2 Botnreti 11,8 1,9 0,6
3 Sumna 7,4 0,7 0,2
4 Condria 5,2 1,7 0,5
5 Racov 5,0 2,9 0,8
6 Bulboaca 4,8 1,3 0,4
7 Grdinia 4,8 2,3 0,6
8 Telia 4,2 2,3 0,6
9 Teleeuca 3,7 2,1 0,6
10 Crsneni 3,7 2,4 0,7
11 Slobozia-irui 3,4 2,2 0,6
12 Pojreni 2,9 1,8 0,5
13 Cucuruzeni 2,8 3,3 0,9
14 Naslavcea 2,7 1,2 0,4
15 Drochia (sat) 2,6 3,2 0,9
16 Antoneuca 2,5 0,9 0,2
17 Mrculeti 2,5 1,2 0,3
18 Codrul Nou 2,4 1,8 0,5
19 Ratu 2,4 3,1 0,9
20 Hincui 2,3 2,7 0,8
Sursa: Calculele autorilor baza datelor din baza de date BOOST

De regul, raioanele cu bugete mai mari aloc i ponderi mai mari pentru activiti de
asisten social. La fel ca i n cazul APL 1, se atest o corelaie pozitiv dintre
dimensiunea bugetelor raionale i ponderea cheltuielilor de asisten social (preponderent,
servicii de specializare nalt) n total cheltuieli bugetare locale (figura 4). Prin urmare, avnd
n vedere faptul c n rezultatul noii Legi a finanelor publice locale se va menine anvelopa
financiar, putem conclude c n majoritatea raioanelor finanarea serviciilor sociale va
corespunde capacitilor financiare a APL 2. Cu toate acestea, exist 3 raioane cu o
vulnerabilitate sporit n acest sens (Rcani, Dondueni i Basarabeasca), care aloc cele
mai mari poriuni din bugete pentru asistena social, ns dispun de bugete limitate. Prin
urmare, anume n aceste raioane exist un risc sporit de diminuare a finanrii acestui
sector, drept rezultat al necesitii de a optimiza cheltuielile.
Figura 4. Corelarea dintre volumul de cheltuieli ale BUAT de nivelul 2 i ponderea cheltuielilor
pentru asisten social n total bugete locale, 2012

Sursa: Calculele autorilor baza datelor din baza de date BOOST

Riscurile identificate, n special n cazul celor mai vulnerabile localiti i raioane, i

au originea n carenele de durabilitate a finanrii sistemului de servicii sociale, n
timp ce noua lege va facilita alocarea mai eficient a resurselor la nivel local. Trebuie
s remarcm c riscurile elucidate mai sus in de probleme sistemice din domeniul serviciilor
sociale i trebuie luate n consideraie n vederea identificrii politicilor pentru atenuarea
acestora. Totui, este mult mai important schimbarea sistemului de motivaii la nivelul APL
1 i APL 2 n rezultatul implementrii noii legi cu privire la finanele publice locale. n primul
rnd, autoritile locale vor fi mai motivate s analizeze mai bine n ce msur serviciile
sociale i ndeplinesc obiectivele, ct de bine sunt corelate cu necesitile reale la nivel local
i, respectiv, care este raionamentul finanrii acestora. n al doilea rnd, optimizarea
serviciilor sociale va permite alocarea mai multor resurse spre serviciile prioritare, n vederea
sporii incluziunii i calitii acestora. n final, serviciile sociale finanate din bugetele locale
vor fi mai calitative, eficiente i durabile din punct de vedere financiar.
4. Concluzii i recomandri
Noua lege cu privire la finanele publice locale urmeaz s modifice esenial
mecanismul de alocare a resurselor bugetare la nivel local i, respectiv, mecanismul
de motivaii ale autoritilor publice locale. APL 1 i APL 2 vor beneficia de mai mult
autonomie n stabilirea prioritilor de dezvoltare la nivel local pe care urmeaz s se plieze
i politica de cheltuieli publice. n acest context, sistemul de servicii sociale, care la moment
este finanat din bugetele APL n baza transferurilor de la Bugetul de stat, ar putea parcurge
anumite schimbri conceptuale. Cauza ine de faptul c, odat cu majorarea autonomiei
financiare la nivel local, va crete i nivelul de rspundere ale autoritilor locale fa de
modul cum sunt planificai i utilizai banii publici. Respectiv, n unele localiti finanarea
anumitor tipuri de servicii sociale s-ar putea reduce n favoarea altor prioriti, fapt ce ar
putea contribui la comasarea sau chiar lichidarea anumitor servicii.

Fenomenul de optimizare a serviciilor sociale ar putea atinge doar serviciile care

cuprind un numr foarte mic de beneficiari, n timp ce costurile de ntreinere sunt
relativ nalte. n multe localiti s-au pstrat asemenea timpuri de servicii n urma
beneficierii de anumite granturi, dar i a faptului c sistemul actual de transferuri de la
bugetul de stat permitea meninerea, n mod non-durabil, aceste servicii, indiferent de
capacitile i necesitile locale. Cele mai expuse categorii de beneficiari sunt: (i)
persoanele cu dizabiliti mentale din instituii comunitare; (ii) persoanele intuite la pat care
necesit asisten social profesionist; (iii) copiii orfani din case comunitare. Serviciile
sociale de care beneficiaz aceste persoane sunt de regul relativ scumpe n termeni
monetari, ns costurile sociale de pe urma unei eventuale excluziuni a acestora sunt net
superioare. Aceasta alimenteaz necesitatea definirii unui pachet critic de servicii sociale
pe care APL vor fi obligate s le pstreze.

Noua lege privind finanele publice locale prevede o serie de mecanisme pentru
atenuarea riscurilor sociale i creeaz premisele necesare pentru dezvoltarea unei
paradigme durabile de finanare a serviciilor sociale. n primul rnd, graie Fondului de
susinere financiar a unitilor administrativ-teritoriale volumul de transferuri ctre APL 1 i
APL 2 va rmne la acelai nivel. Respectiv, anvelopa financiar necesar pentru finanarea
sistemului actual de servicii sociale se va menine. Totodat, urmeaz a fi constituit Fondul
de compensare un fond suplimentar care, pe parcursul a primelor 2 ani de la intrarea n
vigoare a noii legi, va acoperi eventualele pierderi nregistrate de anumite APL. Aceasta va
asigura o ajustare gradual a sistemului de servicii publice la noile reguli de joc, deoarece
APL vor avea resursele i timpul necesar pentru a regndi conceptul de finanare a
serviciilor sociale i a facilita comasarea anumitor instituii specializate n acest domeniu. n
al doilea rnd, datele statistice relev faptul c, n medie, anume localitile i raioanele cu
bugete mai mari aloc i ponderi mai mari pentru activiti de asisten social. Astfel, n
majoritatea cazurilor localitile vor avea capacitile financiare necesare pentru a menine
serviciile sociale. n al treilea rnd, legea conine prevederi referitor la transferurile ntre APL
pentru proiecte de interes comun, fapt ce creeaz premisele necesare pentru dezvoltarea
sistemului de centre comunitare multi-funcionale, la care ar putea recurge beneficiarii din
serviciile sociale optimizate din localitile vecine.

Totui, n anumite localiti finanarea serviciilor sociale ar putea fi redus n favoarea

altor prioriti locale. Aceste localiti dispun de bugete mici i, n acelai timp, aloc cele
mai mari ponderi din total cheltuieli pentru ntreinerea sistemului de asisten social.
Meninerea, cel puin, pe termen scurt i mediu a celor mai importante servicii sociale n
aceste localiti ar trebuie s fie o prioritate pentru Guvern, pentru a evita probleme de
excluziune a persoanelor dezavantajate din localitile respective.

Recomandri

Setul de recomandri de politici este divizat n 2 categorii majore: (i) politici orientate spre
eliminarea constrngerilor structurale din sistemul de servicii sociale; i (ii) politici
orientate spre minimizarea riscurilor asociate cu implementarea noii Legi a finanelor
publice locale.

Politici pentru eliminarea constrngerilor structurale din sistemul de servicii sociale:

Dezvoltarea unui sistem funcional de evaluare a calitii serviciilor prestate, bazat pe

un set de criterii clar definite. Evaluarea trebuie s ia n consideraie att indicatori
cantitativi de performan (numrul de beneficiari, cheltuielile de ntreinere per
beneficiar, raportul dintre beneficiari i angajai etc.), ct i indicatori calitativi de
evaluare a percepiilor beneficiarilor (ex: completarea bi-anual de ctre beneficiari a
unor chestionare unde apreciaz modul cum serviciilor sociale sunt prestate).
Un element crucial care definete calitatea serviciilor sociale este nivelul de pregtire
a personalului implicat n organizarea, ntreinerea i prestarea serviciilor respective.
Astfel, indicatorii de evaluare a calitii serviciilor trebuie s reflecte i nivelul de
profesionalism i atitudine a angajailor n acest sistem. Totodat, sunt necesare
programe periodice de instruire i perfecionare a personalului, inclusiv schimb de
experien cu alte localiti/state. Aciunile respective trebuie s fie complementate
de crearea unui sistem de remunerare motivaional pentru persoanele responsabile
de prestarea serviciilor sociale, astfel nct salariul s fie racordat la setul de criterii
de performan.
Autoritile publice locale vor continua s joace un rol tot mai important n procesul
de prestare a serviciilor sociale. n acest sens, este necesar organizarea diferitor
programe de instruire, asisten tehnic i consolidare a capacitilor. Acestea
trebuie s fie orientate spre cteva direcii prioritare: (i) evaluarea necesitilor
actuale i poteniale de servicii sociale la nivel local; (ii) prognoza i planificarea
cheltuielilor pentru serviciile sociale; (iii) gestionarea resurselor bugetare proprii i
racordarea acestora la prioritile stabilite, i (iv) efectuarea i gestionarea
transferurilor cu destinaie special ntre diferite uniti administrativ-teritoriale.
Este necesar de simplificat i de adus o claritate n ceea ce privete relaiile inter-
bugetare ntre autoritile publice locale. Aceasta ine, n special, de finanarea
comun a instituiilor care presteaz servicii sociale pentru beneficiari din mai multe
localiti. Necesitatea unei reglementri mai eficiente n acest sens devine i mai
relevant n contextul implementrii noii legi cu privire la finanele publice locale i a
necesitii de a dezvolta instituii care ar putea prelua serviciile sociale din localitile
vecine. Avnd n vedere capacitile limitate ale APL-urilor, este necesar implicarea
mai activ a Ministerului Muncii, Proteciei Sociale i a Familiei n parteneriat cu
Ministerul Finanelor pentru definirea unui cadru mai clar de reglementare a
procedurilor de comasare a serviciilor sociale i a finanrii comune a acestora de
ctre mai multe APL. n mod particular, aceasta ine de definirea a unor criterii n
baza crora APL-urile s decid dac anumite servicii s fie comasate sau
meninute, procedurile tehnice de gestionare a transferurilor i stabilirea procedurilor
 de evaluare a cheltuielilor per beneficiar. Este oportun i desfurarea de ctre
ministerul de ramur a consultrilor intense cu APL 1 i APL 2 privind oportunitile
de comasare a serviciilor sociale. Totodat, comunitatea donatorilor ar putea susine
extinderea reelei de centre sociale multifuncionale la nivel de localiti.
Este necesar o analiz robust i detaliat a viabilitii financiare a tuturor serviciilor
sociale finanate din sursele APL 1 i APL 2 n vederea identificrii oportunitilor de
comasare a acestora.
n vederea evitrii eventualelor riscuri sociale asociate cu optimizarea serviciilor
sociale, este necesar examinarea oportunitii stabilirii de ctre ministerul de resort
a unui pachet critic de servii sociale care urmeaz a fi meninute la nivel local cel
puin pentru o perioad de 3 ani. Pachetul respectiv urmeaz a fi stabilit n baza unor
calcule exacte care ar lua n consideraie numrul beneficiarilor, cheltuielile de
ntreinere, prognozele economice i demografice i costurile de oportunitate n urma
meninerii serviciilor respective. Pachetul critic ar trebui s includ serviciile care
intesc preponderent urmtoarele categorii de beneficiari: (i) persoanele cu dizabiliti
mentale din instituii comunitare; (ii) persoanele intuite la pat care necesit asisten
social profesionist; i (iii) copiii orfani din case comunitare.
n cazul sistemului de servicii sociale din Republica Moldova, necesitile populaiei
nu neaprat echivaleaz cu cererea pentru servicii. Respectiv, chiar dac exist
anumite categorii de persoane vulnerabile din punct de vedere social, multe din
acestea nu solicit servicii sociale de la APL. Cauzele majore ar putea ine de lipsa
de ncredere n APL i prestatorii de servicii, dar mai cu seam lipsa de cunoatere i
contientizare a populaiei despre posibilitatea apelrii la servicii sociale. Insuficiena
de informaii i, respectiv, cererea redus pentru servicii constituie un factor major de
risc pentru subfinanarea sectorului n contextul n care APL vor avea autonomia
deplin n alocarea resurselor publice la nivel local. Prin urmare, pentru a evita
optimizarea excesiv a sectorului, este necesar de lansat o ampl campanie de
informare i de sensibilizare a opiniei publice privind dreptul de a solicita servicii
sociale de la APL. Aceasta urmeaz s fie intit pe cele mai vulnerabile categorii de
populaie.