Implementarea unei politici

publice

1
 Analiza secvenţială analizează procesul de realizare a politicilor publice propunând o
împărţire în secvenţe (paşi) a ciclului de realizare a politicilor publice. Fiecare secvenţă este
distinctă din punct de vedere temporal şi funcţional, ea fiind analizată separat în cadrul acestui
model.
Unul dintre scopurile acestui efort de investigaţie este de a releva modelele
proceselor politice. În acest sens s-a încercat o grupare a diverselor activităţi în funcţie de relaţia
lor cu politica publică. Rezultatul constă în configurarea unei secvenţe de procese specifice
politicilor publice:
 Identificarea problemei - cererea expresă de acţiune guvernamentală
 Stabilirea agendei - decizia asupra problemelor care se vor regăsi pe agendă
 Formularea de propuneri de politică publică - dezvoltarea de propuneri pentru a
rezolva probleme specifice
 Legitimarea deciziilor de politică publică - selectarea unei propuneri,
construcţia suportului politic pentru susţinerea propunerii respective, adoptarea
propunerii prin act legislativ
 Implementarea de politici publice - organizarea administraţiei, stabilirea ofertei
de servicii, stabilirea resurselor financiare prin taxe sau alte mijloace

Identificarea
problemei

Evaluare Stabilirea
agendei

Implementare Formulare de
propuneri

Legitimarea
propunerilor

Implementarea unei politici publice face parte din procesul de realizare a unei politici
publice si este un stadiu critic de realizare a unei politici publice, rolul administraţiei fiind decisiv.
După ce o problemă a ajuns pe agenda instituţională, şi mai multe opţiuni au fost propuse
pentru a o rezolva, iar guvernul s-a decis asupra uneia, ceea ce mai rămâne este punerea în
practică a deciziei. Acesta este stadiul implementării politicii din cadrul ciclului politicilor publice
şi este definit ca „procesul în care programe sau politici sunt puse în practică; arată
transpunerea planurilor în practică”. Acest stadiu poate părea puţin problematic, dar numeroase

2
studii demonstrează că de multe ori o politică publică a eşuat nu pentru că nu ar fi avut
mijloacele corecte, sau pentru că nu s-a ales calea cea mai bună, soluţia cea mai bună, pentru a
rezolva problema respectivă, ci pur şi simplu pentru că nu a fost bine pusă în practică.
Există o serie de factori care pot îngreuna transpunerea în practică a politicilor publice.
Printre aceştia putem să enumerăm: natura propriu-zisă a problemelor, condiţiile sociale,
condiţiile economice, noile tehnologii care sunt sau nu la îndemâna guvernanţilor, cicumstanţele
politice, opoziţia sau insuficienţa (cantitativă sau calitativă) a aparatului administrativ care este
însărcinat cu implementarea politicii respective, resursele economice şi politice ale grupurilor
ţintă, lipsa sprijinului opiniei publice

Implementarea politicilor publice

Există în general câteva trăsături importante ce disting activităţile de schimbare a

politicilor publice de proiecte şi programe. Aceste particularităţi combină ceea ce determină un
proces complex şi dificil de implementare a politicilor publice, chiar şi pentru cei mai
experimentaţi manageri. Aceste trăsături distinctive sunt:
 Implementarea politicilor publice nu este un proces coerent şi linear. Prin
implementarea politicilor publice, schimbarea este cel mai adesea multi direcţională,
fragmentată, frecvent întreruptă şi impredictibilă. Cum se stabileşte succesiunea
acţiunilor şi spre ce se îndreaptă atenţia poate fi extrem de dificil şi poate varia în
timpul procesului de schimbare a politicilor publice.
 Procesul implementării politicilor publice nu poate fi sarcina unei singure agenţii. În
majoritatea cazurilor, politicile publice necesită acţiunea comună a diverselor agenţii
sau grupuri. Chiar dacă una dintre acestea este oficial agenţia care îndrumă, în
realitate nu există entitate individuală „răspunzătoare” de implementarea politicilor
publice Autoritatea şi responsabilitatea sunt împărţite între actorii implicaţi, ceea ce
presupune că managementul tradiţional al comenzii şi controlului nu este aplicabil.
 Procesul de implementare al politicilor publice generează câştigători şi învinşi. Spre
deosebire de proiecte şi programe care distribuie selectiv beneficiile unor grupuri,
politicile publice implică în general dezavantajarea unor grupuri prin aplicarea de
impozite concomitent cu avantajarea altor grupuri. Acest lucru presupune faptul că
reformele politicilor publice au adesea un caracter politic ridicat.
 Dificultatea obţinerii resursele necesare implementării politicilor publice. Proiectele şi
programele au bugete consacrate, spre deosebire de politicile publice–în special la
începutul reformei-care nu deţin fonduri pentru implementare. Realizarea progresului
în ceea ce priveşte politicile publice presupune lobby pentru noi fonduri, identificarea
surselor existente pentru implementare şi susţinere dar şi negociere pentru
redistribuirea resurselor. Toate aceste eforturi sunt supuse proceselor asociate
formării bugetelor naţionale şi curentelor politice schimbătoare.

Problemele implementarii unei politici publice la nivelul societatii

 Autonomia dezvoltarii sociale vs eforturile de a influenta aceasta dezvoltare.

3
  Complexitatea crescanda a mediului in care traim, care face dificila identificarea
conditiilor necesare pentru implementarea cu succes a politicii publice.
 Considerabila influenta exercitata de valori, atitudini si comportamentele oamenilor si
institutiilor
 Nici o politica nu este realizata in izolare.
 Dificultatea in anticiparea dezvoltarea viitoare si posibilitatile limitate de a le pregati
dinainte.
 Problema simularii politicii.
 Problema cauzata de consecintele nedorite ale politicii, care pot discredita
implementarea ei.

Modelul de implementare top-down

Aceasta considera politica publica ca pe o exercitare a autoritatii. Ea vede determinarea

scopurilor autorizate ca fiind in centrul procesului si explica restul procesului organizational ca
urmarire a acestor scopuri, culminand cu constatarea atingerii acestora.
Explica rolul participantilor in cadrul actiunii in functie de relatia acestora cu autoritatea.
Aceste figuri ale autoritatii sunt numiti factori de decizie si sunt cei care aleg obiectivele si modul
de atingere a acestora.
Politica publica traditionala asupra executiei cat si planificarea:
- procesul decizional si cel de executie sunt clar delimitate
- procesul de decizie se afla inaintea celui de executie
- deciziile care se produc in procesul de implementare au o naturalete tehnica.
- Executantul primeste o sarcina de la decident.
- Politica publica este comunicata si incredintata executantului sub forma de interactiuni
specifice detaliate, programe de activitate
- Executantul pune in aplicare instructiunile in conformitate cu obiectivele si indicatiile
date de factorul de decizie
Acest model si-a concentrat atentia asupra controlului si executiei, adica asupra
subordonatilor si superiorilor, asupra relatiilor dintre admninistratie si grupurile tinta. Gradul de
indeplinire a obiectivelor politicii depinde de modalitatea de implementare.
Primele critici ale modelului considerau ca el poate rareori fi eficace, deoarece nu ia in
considerare factorii care cauzeaza intarzierea, proasta coordonare, incoerenta obiectiv si
conflictele.
Anumiti autori considera ca aceasta politica publica de sus in jos asupra politicii ca fiind
distorsionata deoarece reflecta interesele personale si o intelegere a managerilor si ofera o
imagine inadecvata asupra procesului politic ca intreg.
Implementarea politicilor rareori implica doar superiori si subordonati din aceeasi ierarhie
organizationala, cel mai probabil fiind necesara si cooperarea altor persoane cu moduri diferite
de a intelege chestiunea polticii si obiectivele acesteia.

Modelele alternative de implementare

 Modelul bottom-up. Se bazeaza pe situatii concrete in care se gasesc cetatenii

pentru a descrie un proces generat de punere in aplicare care sa fie implementat in special in
cazul tarilor cu economie mixta. Porneste de la toti actorii publici si privati implicati in programele

4
de implementare si analizeaza obiectivele personale si organizationale ale acestora, strategiile
lor si relatiile de contacte pe care le-au construit. Atentia nu trebuie focalizata asupra unei
singure organizatii ci asupra tuturor actorilor implicati de a caror seriozitate si capacitate depinde
succesul sau esecul unui program. Avantajul acestei abordari este faptul ca ea isi indreapta
atentia asupra relatiilor oficiale si neoficiale care alcatuiesc retelele administrative implicate in
elaborarea si implementarea politicilor.
 Modelul de planificare inainte si inapoi. Aceasta incepe cu o tinta relativ precisa la
nivelul inferior al sistemului si defineste capacitatile si resursele necesare pentru ca acestea sa
fie atinse. Capacitatea de rezolvare a problemei nu depinde de controlul ierarhic ci de
maximizarea discretiei in punctul in care problema este urgenta. Apoi este vorba de definirea
solutiilor organizatiilor. Succesul planificarii inapoi impune o perceptie mai adanca a modului de
utilizare a structurii si procesului in organizatii pentru a elabora, specifica si implementa politici.
Cei de la nivelul cel mai inalt al elaborarii politicii fac alegeri in ceea ce priveste instrumentele
pentru structura de implementare, luand insa in considerare motivatiile si nevoile celor aflati la
nivelul de jos al implementarii.
 Modelul de abordare sistemica. Detecteaza efectele de retroactiune pe care le
antreneaza continutul politicii publice. Determina punerea in aplicare drept o activitate a
sistemului politic. Acest model este o declaratie de preferinte guvernametale mediatizat de un
anumit numar de actori care creeaza un proces circular caracterizat prin relatii reciproce de
putere si de negocieri. Orice participant la procesul de punere in aplicare poate sa intervina
asupra oricarei alte parti a procesului chiar daca i-a trecut randul de actiune. Jocul este dominat
de un imperativ legal (respectul pe care actorii il acorda legii), organizat (atasamentul actorilor
de norme), consensual.

Cauzele disfunctionalitatilor de implementare a politici publice

 Numarul mare de participanti la proces. Fiecare are o politica publica diferita asupra
problemei
 Diversificarea scopurilor. Cu cat o politica depinde mai mult de clarificari si explicatii cu
atat obiectivele initiale nu pot fi atinse.
 Ambiguitatea scopului initial
 Obiectivul nu a fost considerat ca fiind prioritar.
 Nu au existat suficiente resurse pentru al indeplini
 A existat un conflict cu alti paricipanti importanti
 Grupul vizat de politica a fost greu de implicat
 Lucrurile facute nu au avut impactul astepentruat
 In timp, circumstantele s-au schimbat si atentia a fost acaparata de alte probleme

Diferentele dintre implementarea unui program sau proiect si cea a unei politici

 Implementarea politicii este rareori un proces linear si coerent. Programele si

proiectele au termene bine stabilite, obiective clare iar planurile si actiunile sunt definite pentru a
atinge aceste tinte. Desi statutele politicilor fixeaza scopuri si obiective, masura in care acestea
sunt clar stabilite in termeni de cauza si efect pot variae, ele fiind vagi, de aceea implementarea
polittica este impredictibila, fragmentata.

5
  Efortul de implementare a politicii nu poate fi condus doar de o singura organizatie
(minister, departament, agentie). Proiectele au un manager de proiect sau un conducator de
program. Dar implement politicii necesita actiuni ale mai multor ministere, etc.
 Implementarea politicii creeaza castigatori si perdanti. Proiectele si programele
furnizeaza beneficii tuturor celor pe care ii afecteaza. Cand se schimba politicile, apar noi
grupuri de beneficiari ceea ce complica implement politicii, cei care pierd se opun schimbarii.
 Noile politici nu sunt insotite de bugete. In lipsa bugetelor, programele nu ar putea
exista. Politicile rareori sunt insotite de ceva mai mult decat o promisiune de resurse.

Implementarea opţiunii de politici publice

Adoptarea actului normativ corespunzător opţiunii de politici publice
Constă în transpunerea în terminologie legislativă a soluţiei oferită de Actul normativ elaborat pe
parcursul etapei formulării opţiunii de politici publice este discutat în cadrul Reuniunii Preliminare
a Şedinţei de Guvern. În urma acesteia, un act normativ poate fi:
- retransmis către autorităţile publice iniţiatoare spre a fi reanalizat;
- înscris pe agendă pentru a fi adoptat în Şedinţa de Guvern;
- discutat în Şedinţa de Guvern în cazul în care există puncte divergente cu privire la
conţinut.
În cazul în care actul normativ (sau setul de acte normative) este adoptat în Şedinţă de Guvern,
urmează elaborarea, de către autoritatea publică iniţiatoare, a planului de acţiune (stabilirea
paşilor implementării) care constituie cea de-a doua activitate din cadrul etapei de implementare
a opţiunii de politici publice.

Elaborarea planului de acţiune

Planul de acţiune este dezvoltat în momentul în care soluţiile propuse de actul normativ
(ne referim aici la actele Executivului) sunt transformate în măsuri administrative concrete.
Echipa tehnică (colectivele speciale din cadrul autorităţilor publice iniţiatoare) care
elaborează acest document trebuie să integreze în structura lui următoarele componente:
- Acţiuni principale necesare implementării;
- Termene de realizare (eşalonarea în timp a acţiunilor);
- Repartizarea sarcinilor în cadrul instituţiei;
- Rezultatele intermediare ale activităţilor desfăşurate, precum şi a datei până la care
acestea urmează a fi realizate;
- Riscurile pe care le presupun respectivele activităţi (posibile întârzieri sau piedici ce ar
putea apărea pe parcursul desfăşurării activităţilor);
- Instrumentele de tehnică managerială care vor fi utilizate pentru obţinerea
rezultatelor;
- Cheltuielile estimate ca necesare pentru desfăşurarea acţiunilor;
- Calendarul raportărilor ce vor fi făcute decidentului politic din cadrul autorităţii publice
iniţiatoare. Prezentările sunt similare unor rapoarte periodice şi conţin informaţii cu privire
la cursul acţiunilor, precum şi rezultatele intermediare obţinute.
Constă în prezentarea paşilor ce trebuie parcurşi, a termenelor, instrumentelor
manageriale şi cheltuielilor necesare implementării respectivei opţiuni de politici publice.

Desfăşurarea activităţilor din cadrul planului de acţiune

6
 Activităţile din planul de acţiune pot fi realizate în colaborare, sub forma unei contractări
externe, cu organizaţii din sectorul privat şi nonprofit.
Rezultatul final al etapei:
- Act normativ adoptat în Şedinţa de Guvern;
- Planul de acţiune;
- Rezolvarea problemei de politici publice;
- Rapoarte periodice asupra stadiului şi rezultatelor intermediare ale implementării
Responsabili:
- Titularii de funcţii publice de conducere din instituţiile guvernamentale;
- Decidenţii politici.
Măsuri recomandate:
- Introducerea unor metode de planificare managerială a activităţilor de implementare
(metodele GANTT, PERT). Acestea permit o mai bună coordonare şi monitorizare a
activităţilor de implementare, precum şi a termenelor de realizare.
- Elaborarea unui plan de acţiune prin care reglementările unui act normativ sunt
transformate în acţiuni concrete.

Bibliografie:

1. Florin Ciotea, Politici publice si politici sociale, Universitatea „Petru Maior”, 2009
2. Mihaela Lambru, Politici publice si administratie- curs, Universitatea din Bucuresti,
Facultatea de Sociologie si Asistenta Sociala
3. Secretariatul General al Guvernului României, Ghid pentru Elaborarea,
Implementarea şi Evaluarea Politicilor Publice la Nivel Central, 2004, disponibil
online la adresa http://www.sgg.ro/docs/File/UPP/doc/ghid_pp.pdf