Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
ŞI TRANSPORTURI
Specializarea: Administratie Publică, An universitar:
2018/2019
POLITICI PUBLICE
PARTENERIATUL PUBLIC PRIVAT
Student:
Cristina AILOAIE
Timisoara, 2019
CUPRINS
I. 1. Concepte ale politicilor publice
2
Elaborarea politicilor publice I
I. 1. Concepte ale politicilor publice – definirea conceptului de
politică publică
Termenul de politică a avut de-a lungul timpului mai multe înțelesuri în funcție
de țările în care a fost folosit.
De exemplu, în țările latine, termenul ”policy” din limba engleză se identifică
adeseori cu decizia. Concret prin politică se înțelege o decizie formală (lege, act
administrativ, circulară) a unei autorități legitim alese care se adoptă într-un cadru
formal, conform unor proceduri dinainte stabilite. Din punct de vedere analitic însă,
politica se poate defini și din alte perspective, aceasta presupunând încorporarea și altor
elemente în definiție. Din punct de vedere comportamental, de exemplu, ”o politică este
o decizie care se caracterizează prin acțiuni și conduite ale celor care le îndeplinesc”
(Jones, 1984).
În general, analiza politicilor reprezintă o orientare pragmatică ce identifică
politica cu un program de acțiune al autorităților publice într-un domeniu determinat
de activitate. Din această perspectivă analitică, diferiții autori au folosit termenul de
politică în funcție de aspectele pe care doreau să le pună în evidență. Astfel termenul a
fost utilizat pentru a se face referire la (Subirats, 1989):
un domeniu al activităților publice (politica economică, educațională, sanitară
etc.);
o grupare de obiective și programe derulate de guvern într-un anumit moment
(politica de alfabetizare, de luptă împotriva fumatului etc.);
legislație sau pachet de norme aprobate în legătură cu o anumită problematică
(legislație fiscală, ecologică, urbană, energetică etc.);
produsul sau outputul activității guvernamentale (construirea unui număr de
locuințe ca produs al politicii de bunăstare socială etc.);
impactul activității guvernamentale asupra societății prin politica de reducere a
mortalității pe autostrăzi, reabilitarea socială a toxicomanilor, prevenirea
incendiilor.
3
în al patrulea rând, se presupune că această activitate urmărește o finalitate sau
un obiectiv mai general sau mai specific, care în general este orientat către
satisfacerea anumitor interese și este purtătorul anumitor valori.
1
Marius Profiroiu, Politici publice, Editura Economică, București, 2006, pag 14-16
2
William Jenkins, Policy Analysis: A Political and Organizational Perspective, Martin, Robertson, Londra,
1978
3
James Anderson, Public Policymaking: An Introduction, 3rd edition, Houghton Mifflin Company,
Boston, 1984, pag 3
4
În sens restrâns, o politică publică este produsul activității unei autorități învestite
cu putere publică și legitimitate guvernamentală.
Politica publică exprimă manifestările și orientările definite de autoritățile
statului, ca puteri publice, centrale sau locale, în domenii sau activități esențiale ce se
desfășoară la nivel național, fie la nivel administrativ-teritorial4
Din punctul de vedere al autorului Marius Profiroiu, o politică publică reprezintă
un ansamblu de măsuri luate de o autoritate legală și responsabilă care vizează
îmbunătățirea condițiilor de viață ale cetățenilor sau conceperea unor măsuri de
stimulare a creșterii economice. Ea prevede, în general, o concertare a diferiților actori
și o corelare a învățămintelor trase din experiențele lor personale. Ea poate lua deseori
forma reglementărilor sau stimulentelor care determină mediul social și economic. Mai
precis, o politică publică se definește prin patru elemente distincte:
ansamblul de acțiuni întreprinse trebuie să vizeze același sector de activitate sau
același teritoriu. Altfel spus, este necesar să existe o unitate a câmpului de
acțiune;
acțiunile întreprinse trebuie legate unele de altele;
o politică publică trebuie concepută în funcție de obiectivele-țintă și de
rezultatele tangibile. Ea trebuie să aibă ca rezultat un beneficiu pentru cetățeni;
o politică publică trebuie să responsabilizeze, ea trebuie să fie rezultatul unei
voințe politice. Ca urmare, autoritatea care o inițiază trebuie să respecte
angajamentele făcute și să accepte ansamblul efectelor.5
4
Luminița Popescu, Politici publice, Editura Economică, București, 2003
5
Marius Profiroiu, Politici publice, Editura Economică, București, 2006, pag 20
5
Aceste modele nu se află in competiție, în sensul că nu putem spune că unul este
mai bun decât altul. Fiecare oferă o altă perspectivă asupra vieții politice și fiecare ne
ajută să înțelegem diverse aspecte legate de politicile publice.
A) Instituționalism/etatism:
Sub această denumire vom grupa teoriile care explică alegerea alternativelor
de politică publică în contextul decizional instituționalizat al statului. Principala unitate
de analiză o reprezintă factorul de decizie sau organizația responsabilă cu luarea
deciziei. Activitățile politice sunt centrate în jurul instituțiilor guvernamentale, iar
politica publică este în mod autoritar determinată, implementată și întarită de către
aceste instituții.
Relația dintre politica publică și instituțiile guvernamentale este foarte strânsă.
Instituțiile guvernamentale dau politicilor publice trei caracteristici distinctive:
în primul rând, Guvernul oferă legitimitate politicilor publice, ele reprezentând
adesea obligații legale pentru cetățeni.
în al doilea rând, politicile guvernamentale implică universalitate. Numai
politicile guvernamentele se extind la toți oamenii dintr-o societate. Politicile
publice aparținând altor grupuri pot să se extindă numai la o parte a societății.
în al treilea rând, Guvernul monopolizează forța coercitivă într-o societate.
Numai Guvernul poate legitima privarea de libertate în cazul nerespectării unei
politici publice. Sancțiunile care pot fi impuse de alte grupuri și organizații sunt
cu mult mai limitate.
B) Teoria grupurilor:
Teoria grupurilor presupune faptul că interacțiunea dintre grupuri este
elementul esențial în politică. Indivizii cu interese comune se reunesc în grupuri formale
sau informale pentru a exercita mai eficient presiuni asupra guvernului în vederea
satisfacerii intereselor individuale și de grup. Grupurile devin un fel de punte între
individ și guvern, iar politica este lupta dintre grupuri pentru a influența politicile
publice.
Teoria grupurilor descrie orice activitate politică în termenii luptei între
grupuri, iar cei ce elaborează politici publice apar ca fiind în permanență constrânși să
facă față constrângerilor venind dinspre diferite grupuri.
C) Teoria elitelor:
Politica publică poate fi analizată și ca preferință și expresie a valorilor unei
elite guvernamentale. Deși se spune adesea că politicile publice reflectă cererea
publicului, acest lucru poate fi considerat mai degraba un mit. Teoria elitelor sugerează
faptul că masele sunt apatice și prost informate. Elitele modelează opiniile și problemele
de politică publică, mai degrabă decât masele influențează elitele. Politicile publice
coboară dinspre elite spre mase și nu invers.
Elitismul, însă, nu înseamnă că elitele și politicile publice promovate de ele sunt
împotriva maselor, ci faptul că responsabilitatea pentru bunăstarea maselor se află la
nivelul deciziilor luate de elite și nu la nivelul maselor.
6
D) Raționalismul:
O politică publică rațională este aceea care maximizează câștigul social. Așa
fiind, guvernul trebuie să aleagă politicile care aduc câștiguri societății excedând suma
investita în implementarea acestor politici. Există doua reguli importante în definirea
câștigului social maxim. În primul rând, nici o politică publică nu trebuie adoptată dacă
costurile exced beneficiile. În al doilea rând, dintre alternativele de politică publică, cei
ce iau decizii trebuie să o aleagă pe aceea care aduce cele mai mari beneficii raportate la
cost.
Pentru a selecționa o politică publică rațională, cei ce iau decizii trebuie:
- să cunoască valorile societății și ierarhizarea lor;
- să cunoască toate alternativele de politică publică posibile;
- să cunoască consecințele pentru fiecare alternativă de politică publică în parte;
- să cunoască raportul între beneficii și cost pentru fiecare alternativă.
Acest model este utilizat adesea pentru a considera mărimea optimă a unui
program guvernamental. Bugetele guvernamentale trebuie să crească până în punctul în
care un anume câștig social este obținut.
E) Incrementalismul:
Incrementalismul consideră politicile publice ca pe o continuare a activităților
guvernamentale trecute, doar cu îmbunătațiri incrementale. Pentru incrementalism
programele și politicile publice existente sunt considerate baza pentru noile programe.
Aceste noi programe sunt modificări, variante, creșteri și descreșteri ale vechilor
programe. Cei ce iau decizii acceptă legitimitatea vechilor programe și adesea consideră
că trebuie continuat pe linia lor.
F) Teoria sistemelor:
Aceasta teorie concepe politicile publice ca și raspuns al sistemului politic la
forțele exteriore din mediu. Aceste forțe exterioare sunt văzute ca și inputuri. Conceptul
de sistem implică faptul că elementele sistemului sunt intercorelate și că sistemul
răspunde forțelor provenind din mediul extern pentru a se prezerva. Inputurile sunt
primite de către sistem sub formă de cereri și suport. Cererile apar atunci când indivizi
sau grupuri, ca raspuns la condiții din mediu reale sau percepute, acționează pentru a
modifica politicile publice.
. Suportul apare atunci când indivizii sau grupurile acceptă rezultatele alegerilor,
respectă legile, plătesc taxele, în general se conformează deciziilor publice.6
G) Modelul procesual:
6
Lector univ. Mihaela Lambru, Cursuri Master, Politici publice și adminstrație, București, 2006
7
Unul dintre scopurile acestui efort de investigație este de a releva modelele
« proceselor » politice. În acest sens s-a încercat o grupare a diverselor activități în
funcție de relația lor cu politica publică. Rezultatul constă în configurarea unei secvențe
de procese specifice politicilor publice.
8
fără să se constituie ca fond de acumulare. În aceste condiții, nivelul pensiilor depinde
nu de cât a muncit o persoană, ci de nivelul încasărilor de la contribuabili la un moment
dat. Rezolvarea cauzei problemei nu se poate face decât într-un orizont de timp de
câteva zeci de ani (schimbarea sistemului de pensii), iar soluțiile actuale se centrează pe
efecte, pe micșorarea stării de sărăcie a pensionarilor.
În concluzie, o problemă bine formulată, pasibilă de a fi obiectul unei politici
publice, este una conștientizată, care afectează un număr cât mai mare de oameni, care
este definită exhaustiv sau măcar din punctele cele mai relevante, relativ la un context
specific, și care este circumscrisă adecvat prin raportare la explicațiile cauzale.
Stabilirea agendei
Stabilirea agendei constă în identificarea problemelor care pot deveni obiectul
politicilor publice. O dificultate majoră în analiza modului în care o problemă ajunge pe
agenda publică și, de acolo, în fața factorilor decidenți, este aria extrem de largă a celor
care pot produce un fapt public relevant în domeniu. Putem aminti aici atât pe liderii
politici, instituțiile statului, dar și lideri de opinie, sindicate, organizații patronale și
profesionale, jurnaliști, grupuri parlamentare, partide politice sau grupuri masive de
oameni care protestează împotriva a ceva.
Așadar, o problemă publică este o situație socială, economică, care produce
nemulțumire unui anumit număr de oameni (sau care poate produce anumite efecte care
destabilizează instituțiile statului) și care reclamă intervenția guvernământului.
Agenda publică nu este un loc în care o problemă, odată ajunsă acolo, să rămână
definitiv până la rezolvare. De asemenea în literatura politică se face o distincție între
agenda publică (sau sistemică) și agenda formală (sau instituțională). Prima constă din
toate problemele care: sunt obiectul unei atenții largi sau cel puțin conștientizate; din
punctul de vedere al unei părți importante a publicului, ele solicită acțiune; sunt, în
percepția membrilor comunității, subiectul potrivit al activității unei instituții
guvernamentale.
Nu toate conținuturile agendei publice, însă, intră și în agenda formală. Aceasta
din urmă este lista subiectelor sau problemelor cărora oficialii guvernamentali sau
persoanele asociate strâns cu aceștia le acordă o atenție serioasă la un anumit moment.
Generarea alternativelor
Generarea alternativelor este procesul prin care, la o anumită problemă, se
identifică soluții posibile de rezolvare. În formularea politicilor, importante sunt
9
principlalele grupuri implicate: cele de presiune și cele ale specialiștilor. În ceea ce
privește specialiștii (cercetători, experți, consultanți, analiști, profesori universitari),
implicarea acestora în formularea politicilor este deosebit de importantă, deoarece,
procesul este unul tehnic, destul de amplu și dificil, care presupune numeroase
cunoștințe de specialitate. Referitor la grupurile de presiune, rolul acestora poate fi
foarte mare, deoarece implicarea lor poate elimina din start anumite variante de
formulare sau poate centra atenția pe altele.
Generarea de alternative se bazează pe câteva metode generale caracteristice: metoda
istoric-comparativă (de cele mai multe ori nu se inventează alternativele, ci se
analizează politicile anterioare, pentru problemele identice sau cu un grad mare de
similitudine) și metode specifice, dirijate, de creație a unor posibilități de rezolvare noi.
Evaluarea alternativelor
Procesul de formulare a politicilor publice presupune nu numai elaborarea
variantelor de soluționare a problemelor, ci și identificarea criteriilor de selectare a
acestora. Fiecărei probleme i se atașează, în momentul căutării de soluții de rezolvare,
un set de criterii pe baza cărora se poate considera problema rezolvată. Astfel de criterii
pot fi: eficiența, eficacitatea, acceptabilitatea publică, mortalitatea, legalitatea etc.
Tipuri de criterii:
1. tehnice (criterii financiare, de eficiență, de legalitate): avantajul acestora constă
în faptul că sunt ușor de acceptat din partea tuturor grupurilor implicate;
2. etice (vizează acordul politicilor sau a consecințelor politicilor cu anumite
principii sau standarde morale, precum: dreptatea, imparțialitatea, libertatea,
adevărul etc.). Acestea sunt mai greu de justificat, presupun opțiuni ideologice,
dar sunt absolut necesare pentru clarificarea mersului global și coerenței
acțiunilor publice.
În general, pentru ca o alternativă sp poată fi acceptată în grupul celor
posibile, aceasta trebuie să îndeplinească câteva condiții: fezabilitate tehnică- să poată fi
pusă în practică; fezabilitate socială- să fie în congruență cu valorile membrilor
grupurilor implicate; fezabilitate economică- să se poată identifica banii pentru
implementarea acesteia.
2.3. Adoptarea
Adoptarea este partea procesului de politici publice în care se alege o soluție
pentru rezolvarea unei probleme, dintr-un număr de alternative formulate anterior.
Procesul constă în identificarea alternativei care răspunde cel mai bine criteriilor
decidenților publici. Astfel, deși, de multe ori, grupuri de indivizi și organizații private
sunt implicate în procesul decizional, autoritatea și responsabilitatea revin oficialilor
publici legitimi aparținând celor trei puteri.
De aici rezultă faptul că procesul de adoptare a politicilor are nu doar o componentă
tehnică, ci și una politică (prin aceasta din urmă înțelegând că domeniul de analiză al
efectelor politicii ce urmează a fi implementată depășețte domeniul direct vizat de
problemă, primind conotații și implcații globale.
10
În explicarea modului în care se decide implementarea unei anumite politici
publice, sunt identificabile două modele: al actorului rațional și modelul incremental.
Fiecare dintre acestea are anumite merite și anumite puncte slabe. Astfel, modelul
rațional are mai curând un caracter normativ; el vizează felul în care ar trebui să fie
luate deciziile pentru ca acestea să fie considerate raționale. În schimb, modelul
incremental are mai mult un caracter descriptiv; el descrie mai bine cum sunt luate
efectiv deciziile.
2.4. Implementarea
Adoptarea unei anumite politici de către decidenți pune pe tapet o nouă
problemă: aceea a impementării acesteia. Implementarea este o parte a procesului de
realizare a politicilor publice în care politica este aplicată.
În cadrul procesului de implementare se identifică mai multe tipuri de
dificultăți. În primul rând, unele dintre acestea sunt legate de problemele de rezolvat:
necesitatea adaptării tehnicilor cunoscute la noua realitate; uneori nu există tehnologiile
necesare; alteori implementarea este dificilă diversității grupurilor implicate; sau a
mărimii și numărului lor. În al doilea rând, dificultpțile derivă din contextul politicii
publice respective (economic, social, politic). Aici se pot identifica o serie de factori
care afectează procesul de implementare: sărăcia, activismul civic, libertatea presei,
sprijinul public, influențele organismelor financiare și politice internaționale.
În al treilea rând, acestea sunt legate de capacitatea administrației de a crea sau adapta
mecanismele necesare: stabilirea obiectivelor operaționale, a traseelor financiare,
unităților de coordonare și control, a procesului de angajare de personal competent, etc.
7
Florin Mihai Căprioară, Strategii și politici publice, Institutul European, Iași, 2007, pag 53-86
11
Parteneriatul public-privat este reglementat de Legea nr. 178/2010 a
parteneriatului public-privat,publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr.
667 din data de 5 octombrie 2010.
Noua lege reglementează modul de realizare a unui proiect de parteneriat
public-privat ce are ca obiectiv public proiectarea, finanțarea, construcția,
reabilitarea, modernizarea, operarea, întreținerea, dezvoltarea și transferul unui bun
sau serviciu public, după caz.
Tipuri de activități în proiectele de parteneriat public-privat
Parteneriatul public-privat se poate realiza prin diverse tipuri de contracte
prin care investitorului privat ii sunt transferate obligații ale partenerului public, cum
ar fi: proiectarea, începând cu faza de proiect tehnic; construcția; dezvoltarea;
reabilitarea/modernizarea; operarea; întreținerea; finanțarea.
La finalizarea contractului, bunul public este transferat, cu titlu gratuit,
partenerului public, în bună stare și liber de orice sarcină sau obligație.
Domeniul de aplicare
Legea parteneriatului public-privat se aplică pentru:
- derularea unui proiect de parteneriat public-privat între un partener public și un
investitor privat, ca urmare a aplicării uneia dintre procedurile de desemnare a
partenerului privat prevăzut de noua lege;
- încheierea acordului de proiect;
- înființarea și reglementarea funcționării companiei de proiect.
8
Legea nr. 178/2010 a parteneriatului public-privat,publicată în Monitorul Oficial al României, partea I,
nr. 667 din data de 5 octombrie 2010.
12
2. Parteneriatul public - privat ca mijloc de conversie a problemelor- în mod
tradițional funcționarul public trebuie sa furnizeze un anumit serviciu, însă el nu
mai este un simplu executant, ci un agent de marketing care va căuta cea mai
bună ofertă de pe piaţă.
3. Parteneriatul public - privat ca un mod de regenerare morală- plătești pentru
serviciul pe care îl primești.
4. Parteneriatul public – privat: modalitate de împărţire a riscurilor
- eliminarea sau limitarea concurenţei
- încheierea contractelor pe o perioadă mai îndelungată
- autorităţile pot prelua, parţial sau total, riscurile pe care investiţiile făcute de
firmele private le presupun (garanatarea creditelor)
9
http://www.apubb.ro/Documents/PIF/SAC/Prezentare.ppt
13
Studiu de caz
Politica învățământului în România
La începutul anilor 90, sistemul educaţional din România era unul dintre cele
mai centralizate din Europa Centrală şi de Est. Ministerul Educaţiei Naţionale stabilea
bugetele şcolare naţionale şi locale, la care contribuţia sectorului particular reprezenta o
cantitate neglijabilă, programele şcolare, precum şi examenul de admitere în
învăţământul liceal şi cel de bacalaureat.
a) Educația timpurie (0-6 ani), formată din nivelul antepreșcolar (0-3 ani) și
învățământul preșcolar (3-6 ani) care cuprinde grupa mică, grupa mijlocie și
grupa mare;
b) Învățământul primar, care cuprinde clasa pregătitoare și clasele I-IV;
c) Învățământ secundar, care cuprinde învățământ secundar inferior sau gimnazial
(V-VIII) și învățământ superior sau liceal (clasele de liceu X-XII/XIII, cu
următoarele filiere: teoretică, vocațională, tehnologică);
d) Învățământ profesional, cu durată între 6 luni și 2 ani;
e) Învățământ terțiar non-universitar, care cuprinde învățământul postliceal
Învățământul superior în România este organizat în universități, academii de
studii, institute, școli de studii superioare și alte asemenea. Instituțiile de învățământ
14
superior pot fi de stat, particulare sau confesionale. Aceste instituții au personalitate
juridică, au carcter non-profit, sunt de interes public și sunt apolitice.
Învățământul superior cuprinde trei cicluri:
- Ciclul I – studii universitare de licență;
- Ciclul II – studii universitare de master;
- Ciclul III – studii universitare de doctorat.
15