TEMA: SERVICIILE PUBLICE LOCALE

1. Noţiuni generale privind serviciul public

1.1. Definirea noțiunii de “serviciu public”
1.2. Clasificarea serviciilor publice
1.3. Infrastructura serviciilor publice locale
2. Organizarea şi funcționarea serviciilor publice
2.1 Principii generale de funcţionare a serviciilor publice
2.2. Organizarea şi gestionarea serviciilor publice locale
2.3. Serviciile publice de alimentare cu apă şi canalizare
2.4. Servicii publice de aprovizionare cu energie termică
2.5. Serviciile publice pentru fondul locative
3. Serviciile publice locale din punct de vedere european
3.1. Serviciile publice în ue
3.2. Serviciile publice locale în context european
3.3. Motivaţia recurgerii de către autorităţi la întreprinderile publice locale
3.4. Serviciile publice de alimentare cu apă și canalizare – activitate de interes economic în uniunea
europeană
3.5. Politica reutilizării apei în uniunea europeană

LISTA ABREVIERILOR

APL - Administraţia Publică Locală

BOT - Construcţie-Operare-Transfer
BOR - Construcţie-Operare-Reînnoire
CAEN - Clasificarea Activităţilor din Economia Naţională
DBO - Proiectare-Construcţie-Operare
DCA - Directiva cadru privind apa
FAPSP - Formele Alternative de Prestare a Serviciilor Publice
ISO - Organizația Internațională de Standardizare
ROT - Reabilitare-OperareTransfer
SCERS - Strategia de Crestere Economica si Reducere a Saraciei
S.P.A - Servicii publice administrative
S.P.I.C - Servicii publice industriale si comerciale
UE - Uniunea Europeană

1
 1. NOŢIUNI GENERALE PRIVIND SERVICIUL PUBLIC

1.1. Definirea noțiunii de “serviciu public”

În literatura juridica română dinapoi a anului 1989 s-a exprimat ideea că noțiunea de serviciu public și-
a recapătat importanța interbelică, reocupându-și locul important avut în structura dreptului administrativ.
Prima dată s-a recurs la noțiunea de serviciu public, în Franța în intenția lărgirii sferei de competență a
tribunalelor administrative, mai ales dupa ce distincția între actele administrative de autoritate și cele de
gestiune a fost abandonată o dată cu decizia Blanco din 8 februarie a Tribunalului Conflictelor. Doctrina
franceză, marcată de evoluția practicii judiciare dupa hotarârea Blanco, și-a construit o teorie în care a
asigurat serviciului public un loc exclusiv în știința dreptului administrativ, cu consecința apariției unor
adevărate “școli a serviciului public”, având ca reprezentanți de seama pe Duguit, Jéze, Bonnard.
În Franța, conceptul de serviciu public a evoluat o data cu evoluția administrației publice,
caracteristice fiind două fenomene: proliferarea de servicii publice având un obiect economic, respectiv
servicii publice comerciale și industriale; dezvoltarea participării particularilor la sarcinile de interes general
gestiunea serviciilor publice de persoane private este ilustrată cel mai bine de concesiunea serviciilor
publice.
Literatura franceză a definit serviciul public ca fiind totalitatea activitaților unei colectivități publice
vizând satisfacerea unor nevoi de interes general (aparare națională, transporturi pe caile ferate, etc.).
Diversele colectivități publice (stat, colectivități locale) asigura serviciile publice: relațiile externe ale
Franței sunt de exemplu un serviciu public al statului și național, un serviciu de transport într-un oraș este un
serviciu public municipal. Este de obsevat ca nu toate activitățile asumate de administrație sunt servicii
publice, pentru unele activități sau creat întreprinderi private ale administrației având drept obiect
exploatarea lor într-un interes patrimonial (de exemplu, închirierea de imobile, exploatarea de proprietăți
funciare, s.a.m.d.
În prezent noțiunea de serviciu public în dreptul francez se află într-un declin evident, provocat de
divergențe mari între teoria abstractă a serviciului public și dreptul pozitiv jurisdicțional.
În consecință, doctrina franceza, respingând astăzi teoria serviciului public, încearcă să pună în locul
acesteia fie noțiunea de utilitatea publica, fie de noțiunea de interes general.
În literatura naţională definirea notiunii de serviciu public s-a facut cel putin prin prisma a doua
criterii: organic sau funcțional.
După criteriul funcțional serviciul public a fost definit ca fiind orice activitate a autoritaților
administrației publice îndeplinită pentru satisfacerea unor nevoi de interes general, cu caracter regulat si
continuu, de ex. poliția, învatamântul, asistența sociala, etc.
Profesorul Erast Diti Tarangul în susținerea acestui punct de vedere arată ca prin noțiunea de serviciu
public se înțelege numai activitatea pentru satisfacerea unei nevoi de interes general nu și organul care o
exercită. Ca atare se desprinde ideea că noțiunea de serviciu public trebuie separată de noțiunea de autoritate
publică sau de organ public însărcinat cu girarea unui serviciu public. Astfel, se exemplifică că Universitatea
este o instituție care cu organele ei girează activitatea sau serviciul public de învatământ superior. În aceeași
ordine de idei, nu toate activitațile particularilor realizate de societăți sau fundații, pot fi apreciate drept
servicii publice, chiar dacă urmăresc satisfacerea unor interese generale.
Dupa criteriul organic serviciul public este definit ca o structură organizatorică menită să
îndeplinească activități specifice. În acest sens Paul Negulescu definea serviciul public drept o “creațiune a
statului, județului, sau a comunei, pusă la dispoziția particularului în scopul de a satisface, în mod regulat și
continuu, nevoi cu caracter general, cărora inițiativa privată nu ar putea să le dea decât o satisfacție
incompletă și intermitentă”.
Astfel, dintr-un punct de vedere, serviciul public este definit ca fiind activitatea organizată sau
autorizată de o autoritate a administrației publice pentru a satisface nevoi sociale de interes public.
Alți autori văd în serviciul public fie o structură organizatorică, fie organisme
administrative înființate prin lege sau alt act administrativ normativ emis în baza legii de stat, județ și
comună ori de către particular.
Prin prisma contenciosului formal reținem unele trăsături caracteristice:
1. În primul rând serviciul public se caracterizează ca fiind activitatea autorităților publice sau a unor
persoane juridice.

2
 Ne aflam în prezența unui serviciu public și în situația în care o persoană juridică privată este
autorizată de un organ al administrației publice să presteze unele activități de interes general sau public.
În literatura juridică s-a spus că, plecând de la autorul lor, respectiv cel care le înfiintează și având în
vedere obiectul lor de activitate, persoanele juridice se pot împărți în persoane juridice de drept public și
persoane juridice de drept privat;
Persoanele juridice de drept public au ca obiect girarea unui serviciu public și urmăresc satisfacerea
unui interes general. Acestea sunt înființate de puterea publică și sunt: statul, județul, orașul, comuna și așa
numitele stabilimente publice. Stabilimentele publice, așa cum erau denumite în doctrină interbelică sunt
servicii speciale dotate cu personalitate juridică (au organe proprii), cărora li s-a afectat un patrimoniu
separat de patrimoniul autoriăților de care depind ele;
Persoanele juridice de drept privat se pot subîmparții după scopul pe care îl urmăresc în persoane
juridice cu scop lucrativ (cum sunt societățile comerciale) și persoane juridice cu scop nelucrativ. Acestea
din urma pot fi împărțite la rândul lor în persoane juridice cu scop nelucrativ de interes general denumite în
doctrina interbelică stabilimente de utilitate publică și persoane juridice cu scop nelucrativ, care nu sunt de
interes general (cum sunt asociațiile medicale sau sportive).
Persoanele juridice de drept privat mai pot fi împărțite în fundații și asociații. Astfel,
persoanele  juridice publice sunt calificate: instituțiile de stat, regiile autonome, societățile comerciale cu
capital integral de stat.
2. În al doilea rând, activitatea autorităților publice, persoanelor juridice publice și persoanelor
juridice private autorizate trebuie să urmarească satisfacerea unui interes general sau public.
De subliniat că deși persoanele juridice de drept privat cu scop nelucrativ urmăresc satisfacerea unui
interes general, ele nu fac parte din cadrul administrației publice. "Ele sunt instituții private, organizate din
inițiativa privată și numai colaborează cu statul la satisfacerea unor nevoi de interes general"
3. În al treilea rând, activitatea autoritătilor publice trebuie să aibă un caracter regulat și continuu.
4. În sfârșit, serviciile publice sunt supuse unui regim juridic administrativ.
Acest regim special se caracterizează printre altele, prin următoarele: funcționarii persoanele publice
de drept privat nu au calitatea de funcționari publici, emit acte administrative de autoritate prin delegație, ele
sunt susceptibile de a fi atacate în contencios administrativ; aceste persoane juridice private nu sunt supuse
tutelei administrative; persoanele juridice private au capacitate juridică și sunt titulare de drepturi subiective
și pot să se oblige, s.a.m.d.
Profesorul Paul Negulescu, situat pe cel de-al doilea punct de vedere, cel organic, consideră drept
elemente caracteristice ale serviciului public:
a) prin serviciile publice administrația urmărește să satisfacă nevoi de interes general;
b) administrația stabilește organizarea, componența serviciilor publice;
c) administrația pune la dispoziție mijloacele financiare necesare atingerii scopului.
Ioan Vida arăta că “în principiu determinarea serviciului public care intră în competența statului este o
problemă variabilă în timp si spațiu, apreciată în exclusivitate politic, de organele reprezentative ale statului,
prin lege”.
1.2. Clasificarea serviciilor publice
Serviciul public este un organism creat de către stat, județ sau comună, cu  o competență și putere
determinate, cu mijloacele financiare procurate din patrimoniul general al admnistrației creatoare, pus la
dispoziția publicului pentru a satisface în mod regulat și continuu o nevoie cu caracter general, căreia
inițiativa privată nu ar putea să-i dea decît o satisfacție incompletă și indeterminată.
Serviciul public este mijlocul administrației prin care se prestează cetățenilor servicii de interes
general, in regim de putere politică. Înființarea serviciilor publice este atributul exclusiv al autorităților
deliberative, respectiv al consiliilor locale iar organizarea și funcționarea lor constituie atributul autorităților
executive, adică al prefecțiilor și primarilor. În categoria serviciilor publice se includ:
- Servicii publice cu caracter statal;
- Servicii comunitare (inființate la nivel local, dar și județean);
- Serviciile publice de gospodărie comunală;
- Alte servicii publice locale;
- Servicii publice comerciale;
- Servicii publice pentru activități culturale

3
 După natura serviciilor publice se disting :
- Servicii publice administrative(S.P.A.);
- Servicii publice industriale si comerciale(S.P.I.C)
Până în primii ani ai secolului XX erau recunoscute de către stat aşa-numitele servicii publice
administrative, deoarece ele erau ca obiect o activitate de natură administrativă si nu comercială. Ca atare,
activităţile umane se împărţeau în două mari categorii: activităţi administrative, pe care le putea desfăşura
numai statul / instituţiile sale, şi activităţile industriale sau comerciale, pe care le îndeplineau persoanele
private. În realitate, încă din secolul trecut autorităţile administraţiei publice au preluat activităţi industriale
şi comerciale (transportul feroviar, exploatarea liniilor de tramvai, distribuţia de gaze şi electricitate etc.)
Între nivelul de dezvoltare economico-socială si controlul administrativ al unor sectoare de activitate s-a
creat o contradicţie care, în cele din urmă, a dus la soluţia concesionării serviciilor comerciale şi industriale
de stat către persoane private. În doctrină s-a considerat necesară distincţia dintre SPA şi SPIC pentru a
putea şti cărui regim juridic corespund: serviciilor administrative trebuie să li se aplice regimul juridic
administrativ, iar serviciilor cu caracter industrial şi comercial regimul juridic civil. Pentru a face însă
distincţia între SPA şi SPIC s-a recurs la o serie de criterii:
- primul criteriu este acela al “obiectului”, adică al substanţei înseşi a activităţii; dacă activitatea este
comparabilă cu aceea a întreprinderii private, se poate considera că suntem în prezenţa unui SPIC (exemplu:
activitatea de transport), iar în caz contrar suntem în prezenţa unui SPA (exemplu: un serviciu de asistenţă
socială);
- al doilea criteriu se referă la modul de finanţare a serviciului respectiv: astfel, dacă serviciul îşi
acoperă cheltuielile din taxele plătite de beneficiari, suntem în prezenţa unui SPIC; dimpotrivă, dacă sursele
de finanţare vin de la buget central/local, suntem în prezenţa unui SPA. Aşadar, un serviciu public este SPA
dacă are ca sursă de finanţare o taxă de natură fiscală sau este un SPIC dacă încasează taxele de la usageri-
beneficiari;
- al treilea criteriu se referă la modul de organizare şi funcţionare: dacă regulile sunt derogatorii de la
dreptul civil, atunci este vorba de un SPA, în caz contrar fiind vorba de un SPIC. Sunt, evident, servicii
publice administrative cele care funcţionează pe baza regulilor de contabilitate/finanţe publice . În doctrină
s-a pus problema dacă pot exista şi alte servicii publice în afară de SPA şi SPIC; de pildă, acele instituţii cu
caracter ştiinţific, cultural sau educativ organizate de societăţi private, dar având ca obiect un interes general
(ştiinţa, cultura, educaţia).
În literatura de specialitate se întâlneşte şi denumirea “servicii publice sociale”. Această denumire a
fost iniţial utilizată pentru a distinge serviciile publice care aveau ca obiect social unic domeniul educaţiei:
creşe, grădiniţe, tabere şcolare etc. Deşi este evident că obiectul unor asemenea servicii are caracter social,
totuşi trebuie luate în considerare şi celelalte două criterii şi anume, modul de finanţare şi modul de
funcţionare.
Din punctul de vedere al administraţiei publice locale trebuie precizat că există servicii cu caracter
exclusiv administrativ pe care autorităţile publice nu le pot încredinţa altor persoane (protecţia civilă,
autoritatea tutelară, starea civilă, autorizarea construcţiilor sau licenţierea transportului), precum şi servicii
care pot fi delegate altor persoane (salubritatea, iluminatul stradal, deratizarea, ecarisajul etc.).
În sfârşit, se mai pot clasifica aceste servicii publice şi după importanţa socială în servicii publice
vitale (alimentare cu apă, canalizare, distribuţie de energie electrică, termoficare) sau servicii publice
facultative (amenajarea de parcuri de distracţii, centre de informare etc.).
După modul în care se realizează interesul general, deosebim :
- servicii publice al căror scop este satisfacerea directă si individuală a cetăţenilor;
- servicii publice care oferă avantaje particularilor în mod indirect;
- servicii publice destinate colectivităţii în ansamblu.
După raporturile cu serviciile private, putem remarca:
- servicii monopolizate;
- servicii pe care administraţia publică le exercită în paralel cu persoane autorizate;
- servicii publice exercitate de persoane private, autorizate sub controlul unei autorităţi a administraţiei
publice.
Din punct de vedere al delegării lor:

4
 - servicii publice cu caracter exclusiv administrativ pe care autorităţile publice nu le pot încredinţa
altor persoane (protecţia civilă, autoritatea tutelară, starea civilă);
- servicii publice care pot fi delegate altor persoane (salubritate, ecarisaj, iluminatul stradal,
deratizare).
Din punct de vedere al importanţei sociale:
- servicii publice vitale (alimentare cu apă, canalizare, termoficare);
- servicii publice facultative (amenajare parcuri şi locuri de distracţii, centre de informare) etc.
În raport cu colectivităţile publice de care depind, distingem:
- Servicii publice interne şi extrateritoriale. Într-o manieră generală, toate serviciile sunt în cadrul
geografic al statului, dar sunt unele care se prelungesc în exterior (de exemplu: afacerile externe au o
administraţie centrală si organe şi agenţi în exterior, serviciul marină-aviaţie, care se execută în afara
graniţelor). Cu toate acestea, distincţia prezintă puţin interes din punct de vedere al structurii generale şi al
regulilor de funcţionare a serviciilor;
- Serviciile civile şi cele militare. Cele din urmă sunt supuse unei discipline foarte stricte, organizate şi
conduse după reguli care, parţial, le sunt proprii. În multe ţări ele dispun, chiar în timp de pace, de puterea
de rechiziţie a oamenilor obligaţi să petreacă un anumit timp sub drapel şi de anumite puteri de rechiziţie a
bunurilor.
După gradul de cuprindere, distingem:
- servicii de importanţă naţională, organizate la scara întregului teritoriu;
- servicii locale, organizate la scara colectivităţilor teritoriale judeţene, municipale, orăşeneşti sau
comunale.
În practica internaţională se utilizează clasificarea bunurilor şi serviciilor după natura acestora,
modul de folosire, procesul tehnologic, organizare şi finanţare, acţiune cunoscută sub denumirea de
Clasificarea Activităţilor din Economia Naţională (CAEN). Din acest punct de vedere, serviciile publice
sunt încadrate astfel:
- Administrație publică și apărare;
- asistență socială obligatorie;
- Învățămînt;
- Sănătate și asistență socială;
- Alete activități de servicii colective, sociale și personale;
- Activități ale personalului angajat în gospodării personale;
- Activități ale organizațiilor și organismelor extrateritoriale.
Domeniul de activitate al administraţiei publice este foarte vast. Astfel, ea are drept atribuţii asigurarea
aplicării legilor şi emiterea actelor pentru executarea aplicării legilor, menţinerea ordinii publice, luarea de
măsuri în vederea executării contractelor administrative, ocrotirea drepturilor persoanelor şi satisfacerea
cerinţelor lor, precum şi asigurarea funcţionării serviciilor publice .
Majoritatea cercetătorilor consideră că administraţia publică trebuie să exercite două misiuni de bază:
executarea legii şi prestarea serviciilor publice. De exemplu, potrivit autorului Victor Mocanu, activităţile
administraţiei publice au un caracter: 1) dispozitiv (de dispoziţie) – reglementări elaborate şi emise în baza şi
în vederea executării legii şi 2) prestator (de prestaţie) – servicii publice de interes general sau local. Mai
mult decât atât, autorii Corneliu Manda şi Cezar Manda menţionează: „Serviciul public este mijlocul prin
care administraţia publică îşi exercită activitatea” .
Această opinie este împărtăşită şi de literatura engleză de specialitate, potrivit căreia „necesitatea de a
înfiinţa servicii publice bazate pe necesităţile cetăţenilor este în prezent recunoscută de administraţii ca fiind
un obiectiv major” .
În acelaşi sens se pronunţă şi autorul Valentin Prisăcaru, care menţionează: „Statul, oraşul şi comuna
au luat fiinţă pentru a asigura membrilor societăţii apărarea teritoriului, a vieţii şi bunurilor persoanelor
fizice care alcătuiesc populaţia acestora, precum şi pentru satisfacerea necesităţilor de instruire, cultură şi
sănătate a populaţiei ş.a. Pentru realizarea acestor sarcini, statul, oraşul şi comuna înfiinţează o serie întreagă
de organisme care au obligaţia de a le înfăptui în practică, în favoarea şi pentru întreaga populaţie a statului
şi a subdiviziunilor sale administrativ-teritoriale. Organismele create de stat sau comună pentru a realiza
aceste sarcini se numesc servicii publice”.

5
 Literatura de specialitate a evidenţiat importanţa deosebită a acestei misiuni a administraţiei. De
exemplu, dr. Maria Orlov afirmă: „Buna organizare şi funcţionare a serviciilor publice constituie un element
esenţial pentru calitatea vieţii în societatea modernă. Prestarea serviciilor de către organele administraţiei
publice se face în baza prevederilor legale, iar folosirea de către beneficiari a serviciilor publice îi pune pe
aceştia în raporturi juridice deosebit de variate”.
Potrivit autorului Ioan Solomon, „Într-un stat democratic, de drept, principala activitate a
administraţiei nu este controlul, decizia, ordinul, ci prestaţia şi serviciile oferite colectivităţii”. Potrivit
autorului Ana Vasile, „serviciile publice constituie o parte importantă din viaţa de zi cu zi a fiecăruia dintre
noi, dezvoltarea lor având o influenţă directă asupra nivelului de trai al populaţiei. În mod cert, serviciile
publice sunt organizate pentru a satisface nevoile oamenilor; la originea oricărui serviciu public se găseşte o
nevoie recunoscută de colectivitate pe care iniţiativa privată nu o satisface, nevoie care poate fi legată şi de
garantarea libertăţilor fundamentale. Dacă privim în urmă, regăsim în serviciile publice preocupările
cotidiene care au marcat anumite necesităţi, cum ar fi: nevoia de electricitate, de apă curentă, de gaz, de
transport etc”.
Altfel spus, pentru satisfacerea cerinţelor de hrană, locuinţă, transport, cultură, sănătate etc. ale
membrilor unei colectivităţi umane sunt înfiinţate anumite organisme sociale, care poartă denumirea de
servicii publice. Termenul de serviciu public este utilizat atât în sens organizatoric, de organism social, cât şi
în sens funcţional, de activitate desfăşurată de acest organism. În prezenta lucrare vom aborda serviciile
publice în ambele sensuri.
Serviciul public poate fi astfel definit ca fiind acea organizaţie de stat sau a colectivităţii locale,
înfiinţată de către autorităţile competente cu scopul de a asigura satisfacerea regulată şi continuă a unor
cerinţe cu caracter general ale membrilor societăţii în regim de drept administrativ sau civil în procesul de
executare a legii” .
Potrivit unei alte definiţii, serviciul public poate fi definit ca organizarea unui sistem funcţional care
are drept scop deservirea unei colectivităţi, fie ea naţională, fie locală, satisfacerea nevoilor acesteia
reprezentând scopul fundamental al administraţiei statale şi al administraţiei publice locale .
Astfel, serviciile publice sunt organizate de autorităţile publice, fie centrale (Guvern, ministere), fie
locale (consilii locale, primari) şi pot fi oferite şi de organisme private atunci când prin prestarea lor se
realizează un interes general.
Noţiunea de servicii publice a cunoscut, pe parcursul timpului, o evoluţie contradictorie. Serviciile
publice sunt definite din mai multe puncte de vedere în literatura de specialitate.
O primă definiţie pune în evidenţă faptul că serviciile publice sunt o activitate. În acest caz, serviciile
publice sunt definite în felul următor: „Activităţi ale autorităţilor publice în vederea satisfacerii interesului
general, adică orice activitate, creată pentru satisfacerea unor interese colective, care se realizează după a
procedură specială a dreptului public, la nevoie cu concursul forţei publice”.
O altă categorie de definiţii, accentuează caracterul formal al serviciului public, respectiv faptul de a fi
creat de stat sau unităţile administrativ-teritoriale. Astfel, „prin serviciul public înţelegem o creaţiune a
statului, pusă la dispoziţia publicului în scopul de a satisface, în mod regulat şi continuu, nevoi cu caracter
general, cărora iniţiativa privată nu ar putea să dea decât satisfacţie incompletă şi intermitentă”.
În acelaşi sens se pronunţă şi autorul român Emanuel Albu, care menţionează: „Astfel, pe de o parte,
prin serviciu public se înţelege o structură organizatorică, un organism social şi, pe de altă parte, prin
serviciu public se înţelege activitatea cu caracter de prestaţie pe care o realizează respectivul organism”.
În alte cazuri, se pune în evidenţă conţinutul material al serviciului public: „Un serviciu public este
totalitatea mijloacelor (personale şi materiale), prin care o persoană administrativă îşi îndeplineşte scopul
său, ori o parte determinantă din acest scop”.
Noţiunea şi definiţia de „serviciu public” a apărut, pentru prima dată, în doctrina juridică franceză, în
Tratatul de drept administrativ, editat sub redacţia profesorului Maurice Haurion (1892). În opinia lui Leon
Duguit, „serviciul public desemnează relaţia dintre „guvernanţi” şi cei „guvernaţi”, în care, primii au
obligaţia de a presta servicii celor din urmă”. Deci, serviciul public constă în obligaţia, de natură juridică, a
celor care se află la guvernare de a asigura desfăşurarea constantă a unor activităţi anumite şi semnifică un
tip de organizare, o structură de administrare, un ansamblu de agenţi şi de mijloace materiale alocate în
vederea împlinirii unui interes specific sau a unor scopuri specifice.

6
 Autorii francezi (doctrina clasică franceză) considera iniţial că un serviciu public reprezintă o
activitate de interes public, desfăşurată doar de o persoană publică. În perioada interbelică, însă, odată cu
avântul economic şi democratizarea societăţii, a devenit evident că statul nu mai putea controla întreaga
situaţie.
Din acest motiv, unele servicii publice au fost delegate persoanelor private. Aceasta a generat apariţia
unei alte definiţii a serviciilor publice: “Orice gen de activitate de interes public, desfăşurată de persoane
publice sau private, în scopul satisfacerii unor interese generale sau specifice, care sunt oferite în mod
constant”.
Astfel, serviciile publice sunt organizate de autorităţile publice, fie centrale (Guvern, ministere), fie
locale (consilii locale, primari) şi pot fi oferite şi de organisme private atunci când prin prestarea lor se
realizează un interes general.
În acelaşi sens, autorul Antonie Iorgovan menţionează, că nu orice activitate întreprinsă pentru
satisfacerea unor necesităţi ale populaţiei reprezintă o activitate de prestare a serviciului public, ci numai
acele activităţi ce sunt necesare pentru satisfacerea unor nevoi social apreciate de puterea publică ca fiind de
interes public. Atâta timp cât nu există o minimă de reglementare legală, strict tehnic juridic, nu suntem în
prezenţa unui interes public şi autorităţile publice constituţionale n-au nici o obligaţie juridică. Astfel, pentru
ca o activitate de interes public să fie considerată ca serviciu public este necesară o reglementare legislativă.
Pentru realizarea intereselor generale statul reglementează prin lege crearea serviciilor respective, prestate
de administraţia publică centrală de autorităţile administraţiei publice locale în cazul satisfacerii unor
atribuţii obligatorii serviciul stare civilă, de ex.
Ne aflăm, astfel, în prezenţa unui serviciu public dacă:
- o activitate de interes general sau public este desfăşurată de o autoritate a administraţiei publice sau o
persoană juridică publică organizată de acesta;
- o persoană juridică privată este autorizată de administraţia publică să presteze anumite activităţi de
interes general.
Altfel spus, „serviciile publice sunt definite ca activităţi utile, destinate satisfacerii unei nevoi sociale”.
Potrivit autorilor Ioan Alexandru şi Lucica Matei, „lista nevoilor a căror satisfacere trebuie asigurată
prin intervenţia administraţiei publice sau direct prin această administraţie este fixată în funcţie de curentele
ideologice, situaţia economică şi socială, posibilităţile financiare şi tehnice ale locului şi ale momentului”.
Făcând o analiză a principalelor caracteristici ale serviciilor publice, prof. Alina Profiroiu
menţionează: „Prestaţiile de servicii publice sunt extrem de diverse. Un minister, o primărie gestionează un
număr foarte important de prestaţii, foarte diferite una de alta. Prestaţiile serviciilor publice sunt adesea
prestaţii de servicii, foarte rar sunt prestaţii materiale. Chiar şi atunci când serviciile publice construiesc
şosele, spitale, muzee, ele le construiesc ca suport pentru serviciile pe care le oferă.
Potrivit unei alte opinii, în calitate de caracteristici de bază a serviciilor publice pot fi menţionate:
- satisfacerea nevoilor publice răspunde interesului general (interesul general – deosebit de cel colectiv
– reprezintă interesele tuturor cetăţenilor unui stat sau locuitorilor unei comunităţi; interesul colectiv
reprezintă interesele unui grup ce aparţine unei instituţii, agent economic etc.);
- înfiinţarea serviciilor publice este atributul exclusiv al autorităţilor deliberative (consiliile locale);
- autoritatea organizării şi funcţionării de către o autoritate executivă a administraţiei publice locale
(primarul);
- supunerea unui regim juridic reglementat de principiile dreptului public.
Autorul Victor Mocanu este de părere că drept criterii de delimitare a serviciilor publice ne pot
servi:
- Serviciile publice sunt create de autorităţi ale administraţiei publice centrale şi autorităţi publice
locale în scopul satisfacerii intereselor generale şi specifice membrilor comunităţii pe care le reprezintă;
- Serviciile publice sunt create prin lege sau pe baza legii, de o autoritate a administraţiei publice
investită cu competenţa respectivă;
- Serviciile publice sunt dotate cu funcţii publice, cu atribuţii, competenţe, responsabilităţi pentru
satisfacerea unor anumite interese publice;
- Specializarea serviciului public - fiecare serviciu este creat pentru satisfacerea unui anumit sau ale
unor anumite interese de ordin general, determinat de sfera de competenţă a serviciului (instruire, protecţie
socială);

7
 - Serviciul public desfăşoară o activitate regulată şi continuă în toată perioada cât există, după un
program adus la cunoştinţa membrilor comunităţii (aprovizionarea cu apă potabilă, salubritate, etc.);
- Serviciul public este oferit în mod egal pentru comunitate. Toţi membrii comunităţii au acces egal la
serviciul public de care ei au nevoie (servicii de stare civilă, serviciul de aprovizionare cu apă potabilă,
servicii de salubritate etc.);
- Actele juridice pentru prestarea serviciilor publice, de regulă, sunt acte administrative; − Serviciul
public satisface anume acele necesităţi specifice ale colectivităţii care la etapa dată constituie interesul
general al comunităţii date (construcţia unui pod peste un râu, construcţia unei pieţe locale, porţiuni de
drum, gazificarea localităţii etc.);
- Baza materială necesară activităţii serviciului public este asigurată din patrimoniul public sau
privat şi din bugetul de stat sau din bugetul local. Deşi unele servicii publice realizează venituri proprii,
statul sau comuna sunt obligate ca, atunci când este cazul, să le subvenţioneze activitatea pentru că, prin
serviciile publice, statul sau comuna urmăresc, în primul rând, satisfacerea intereselor generale ale
membrilor societăţii;
- Serviciul public este prestat contra plată sau gratuit, în dependenţă de tipul de serviciu şi modul de
prestare al lui. Autoritatea administraţiei publice decide modul de prestare al serviciului, taxele pentru
utilizatorii serviciilor, volumul de subvenţii de la bugetul de stat sau local.
Doctrina străină, pentru a identifica care serviciu este public şi care nu, pune accent pe modul de
finanţare. În acest sens, „prin servicii publice se înţeleg serviciile finanţate în principal prin fonduri publice.
Aceste servicii nu sunt procurate direct de consumatori din propriile lor resurse, ci finanţate în principal prin
impozitare (la nivel central sau local), sau prin asigurări sociale”.
Uniunea Europeană şi dreptul comunitar preferă formularea „servicii publice de interes general”, aici
incluzându-se transportul, serviciile poştale, asigurarea cu energie şi comunicaţiile.
De asemenea, chiar şi noţiunea de servicii publice este folosită diferit în legislaţia şi doctrina statelor
membre ale Uniunii Europene, lucru care generează neclarităţi, dar şi reflectă diferenţele conceptuale dintre
state.
Astfel, “utilităţi publice” este noţiunea folosită de obicei în Marea Britanie şi SUA. Această noţiune se
bazează pe dimensiunea industrială a serviciului, iar serviciul în sine este oferit de întreprinderi în condiţii
de piaţă. Această noţiune a fost ulterior legiferată şi de alte state europene, de exemplu de Italia, care prin
Legea 491 din 1995 introduce noţiunea servizi di pubblica utilitа, mai preferată decât noţiunea clasică de
servizi pubblici.
În Franţa, se păstrează noţiunea de services publics industriels et commerciaux, echivalentă cu
noţiunea acceptată şi de cercetătorii vorbitori de limbă română – „servicii publice industrial-comerciale”. În
Franţa, un serviciu public întotdeauna se referă la competenţa legală a unei autorităţi publice de a satisface
necesităţi de bază ale cetăţenilor. Aceasta înseamnă că o autoritate a administraţiei publice centrale sau
locale este obligată să înfiinţeze, organizeze, reglementeze şi să supravegheze serviciul respectiv.
În Germania, expresia Daseinsvorsorge (care poate fi tradusă ca „condiţie pentru existenţă”) a apărut
în 1930, are în esenţă asemănări cu noţiunea franceză de servicii publice, dar nu include noţiunea de servicii
sociale, care în Franţa sunt incluse în categoria „serviciilor publice administrative”.
Totuşi, indiferent de conceptualizare, autorii Marcou şi Wollman optează pentru noţiunea de „servicii
publice economice”, în care includ asigurarea cu apă, canalizarea, asigurarea cu energie, transportul public şi
evacuarea deşeurilor.
Dată fiind complexitatea cerinţelor sociale, există şi o mare varietate de servicii publice. De aceea, se
impune a se face distincţie între serviciu public şi serviciu de utilitate publică. Distincţia între cele două
categorii de servicii, constă în faptul că primul este înfăptuit de o organizaţie de stat sau a colectivităţii
locale, iar cel de-al doilea de o altă organizaţie, nestatală (societate comercială, asociaţie, fundaţie etc.).
În ceea ce priveşte clasificarea serviciilor publice, realitatea contemporană ne relevă astăzi o
diversitate şi o complexitate a organizării şi funcţionării serviciilor publice, datorate specificităţii domeniilor
în care se înfiinţează aceste tipuri de organisme sociale, precum şi multitudinii cerinţelor colectivităţii. În
acest context, serviciile publice pot fi clasificate după următoarele criterii:
- aria de manifestare a interesului ce urmează să fie satisfăcut (cerinţa socială formulată la scara
întregului teritoriu naţional, respectiv cea formulată la nivel local, specifică comunei sau oraşului);

8
 - obiectul serviciilor publice organizate, aceasta desemnând sfera de activitate în care se manifestă
serviciul public, în funcţie de natura prestaţiei avem: serviciile publice administrative şi servicii publice
industrial-comerciale;
- regulile juridice aplicabile, acestea desemnând fie un regim administrativ (când serviciile publice
sunt organizate şi funcţionează ca autorităţi administrative, precum şi ca organisme aflate sub autoritatea
acestora), fie un regim mixt, de drept privat şi de drept administrativ (serviciile publice concesionate în baza
unui contract administrativ);
- agenţi prestatori: organe administrative (ministere, direcţii, oficii, servicii desconcentrate, autorităţi
ale administraţiei publice locale), instituţii publice (şcoli, universităţi, spitale, Radio-Televiziune), regii
(organisme distincte coordonate de autorităţi publice), companii naţionale, instituţii publice cu statut social,
asociaţii şi fundaţii (înfiinţate de particulari, desfăşoară o activitate de interes public, cu scop nelucrativ).
Astfel, principalul criteriu de cercetare, în conformitate cu obiectivele de cercetare ale acestei lucrări,
ar fi în funcţie de aria de realizare/interesul satisfăcut.
Acest criteriu permite evidenţierea:
- serviciilor naţionale sau de importanţă naţională, care sunt organizate la scara întregului teritoriu
naţional;
- serviciilor locale (municipale, orăşeneşti, comunale, săteşti).
De asemenea, pentru prezenta lucrare prezintă un interes deosebit clasificarea serviciilor publice în
funcţie de agenţii prestatori. Numind acest criteriu „după forma de organizare”, autorul Valentin Prisăcaru
evidenţiază următorii agenţi prestatori:
- Organe ale administraţiei publice;
- Instituţii publice;
- Regii de interes public.
Serviciile publice care funcţionează sub forma organelor administraţiei publice constituie o categorie
distinctă de servicii publice ce se deosebeşte de celelalte forme de servicii publice prin faptul că, prin aceste
servicii publice statul îşi exercită suveranitatea sa faţă de toţi membrii societăţii. Astfel, servicii ca eliberarea
actelor de stare civilă, licenţelor, nu pot fi asigurate decât de organe administrative.
Instituţiile publice se deosebesc de organele administraţiei publice prin aceea că, în timp ce, de regulă,
organele administraţiei publice pot folosi, în scopul realizării sarcinilor lor, dreptul de comandă, de
autoritate ce le revine din exercitarea suveranităţii statului, instituţiile publice nu pot folosi decât în
condiţiile legii acest drept. Instituţiile publice se mai deosebesc de organele administraţiei publice prin faptul
că, activitatea instituţiilor publice, de regulă, se desfăşoară la cerere, iar activitatea organelor administraţiei
publice se desfăşoară atât la cerere, cât şi din oficiu. În sfârşit, instituţiile publice se deosebesc de organele
administraţiei publice şi prin aceea că, de regulă, activitatea organului administraţiei publice se finalizează
prin adoptarea sau emiterea de acte administrative; activitatea instituţiilor publice este mai mult practică şi
numai în condiţiile legii ele pot emite acte administrative - diplome de absolvire a unei forme de învăţământ,
certificate medicale etc.
Regiile de interes public, la rândul lor, au unele trăsături distincte ce le deosebesc de celelalte două
categorii:
- În timp ce activitatea organelor administraţiei publice se caracterizează prin adoptarea sau emiterea
de acte administrative, a instituţiilor publice, prin aceea că este mai mult o activitate intelectuală, activitatea
regiilor autonome de interes public este preponderent economică.
- Mijloacele financiare necesare desfăşurării activităţii organelor administraţiei publice, în mare
măsură, şi a instituţiilor publice sunt asigurate prin bugetul administraţiei centrale de stat şi prin bugetele
locale, regiile autonome de interes public îşi asigură mijloacele financiare, în cea mai mare parte, din
veniturile încasate pentru produsele fabricate, lucrările executate ori serviciile prestate.
- Spre deosebire de organele administraţiei publice şi de instituţiile publice, care îşi desfăşoară
activitatea, de regulă, gratuit, regiile autonome de interes public îşi desfăşoară activitatea, de regulă, contra
cost.
În acest sens, un exemplu sugestiv este oferit de autorul român Emanuel Albu, care menţionează:
„Serviciul public este prestat fie de o autoritate a administraţiei publice în mod direct (ex. serviciul de
eliberare a actelor de identitate, care se prestează de autorităţi publice în exclusivitate) sau prin intermediul
unei persoane juridice organizată de aceasta (ex. furnizarea unor servicii – transport, asigurare cu apă - prin

9
intermediul unor întreprinderi comunale sau municipale), ori prin intermediul unor persoane juridice
autorizate de autorităţile administrative publice (ex. serviciul public de sănătate prestat şi de unităţi medicale
particulare, serviciul public şi de învăţământ prestat de unităţi particulare etc).
La rândul său, autorul Victor Mocanu efectuează o analiză detaliată a serviciilor publice, în funcţie de
obiectul de activitate. În acest sens, pot fi evidenţiate următoarele servicii:
1. Activităţi legate de învăţământ sunt realizate de autorităţile de specialitate, direcţiile teritoriale de
învăţământ, inspectoratele şcolare, precum şi de instituţiile de învăţământ universitar, preuniversitar şi
preşcolar.
2. Servicii de asistenţă socială şi higienă care sunt prestate de instituţii respective.
3. Activităţi în domeniul artelor şi culturii sunt realizate de Ministerul Culturii, teatre, muzee,
biblioteci.
4. Activităţi economice, care asigură securitatea economică a ţării sunt serviciile prestate de Calea
Ferată a Moldovei, Poşta Moldovei, etc.
Acelaşi autor efectuează şi o altă clasificare a serviciilor publice, din punct de vedere al raporturilor cu
serviciul:
- Servicii monopolizate de stat sau de o unitate administrativ-teritorială (serviciul poştal,
telecomunicaţii, transport de cale ferată).
- Servicii pe care administraţia publică le exercită în paralel cu persoanele particulare autorizate (de
exemplu, paralel cu instituţiile de învăţământ, medicale de stat activează şi instituţii de învăţământ, medico-
sanitare private).
- Serviciile publice exercitate de persoane private autorizate sub supravegherea unei autorităţi a
administraţiei publice. (transportul cu maxi-taxi în municipiul Chişinău). Autorul Ioan Alexandru
evidenţiază şi o altă modalitate de clasificare a serviciilor, referindu-se la serviciile publice interne şi cele
extrateritoriale. Majoritatea serviciilor sunt prestate în limitele teritoriului geografic al statului, dar sunt
unele care se prelungesc în exterior (în ambasadele Republicii Moldova). Serviciile extrateritoriale sunt
servicii specifice, care, de regulă, reprezintă competenţa exclusivă a autorităţilor publice centrale, sunt
prestate de organisme administrative specializate şi sunt reglementate conform unui regim juridic special, ce
ţine de reglementările internaţionale.
În fine, unul din cele mai importante criterii de clasificare a serviciilor publice este cel în funcţie de
natura lor juridică. În acest sens, toţi autorii evidenţiază serviciile publice administrative şi serviciile publice
industriale şi comerciale. Potrivit autoarei Alina Profiroiu, cea mai importantă deosebire este cea dintre
serviciile publice administrative (sub formă de instituţii şi stabilimente publice, structuri administrative
proprii autorităţilor publice) care sunt supuse regulilor de drept public, atât în ceea ce priveşte organizarea
lor, cât şi referitor la raporturile acestora cu utilizatorii, şi serviciile publice industriale şi comerciale (sub
forma regiilor şi societăţilor comerciale) ce sunt supuse dreptului public în planul organizării lor, dar şi
regulilor de drept privat în ceea ce priveşte raporturile cu utilizatorii. Din punct de vedere al modului de
finanţare, serviciile publice industriale şi comerciale îşi acoperă cheltuielile din taxele plătite de beneficiari,
în timp ce sursele de finanţare ale serviciilor administrative provin de la bugetul central, respectiv de la
bugetele locale.
Alte criterii suplimentare de delimitare ar putea fi:
- Dacă activitatea este comparabilă cu aceea a întreprinderii private suntem în prezenţa serviciului
public comercial (activitatea de transport), în caz contrar suntem în prezenţa unui serviciu public
administrativ.
- Dacă regulile de organizare şi funcţionare sunt derogatorii de la dreptul civil, atunci este vorba de un
serviciu public administrativ, în caz contrar fiind vorba de un serviciu public comercial.
În general sunt considerate servicii publice industriale şi comerciale serviciile organizate în:
- domeniul de salubritate, distribuţia apei, canalizare;
- domeniul energiei, distribuţia electricităţii, distribuţia gazului;
- domeniul comunicaţiilor, transporturi publice interne şi interurbane.
Sunt, în principiu, servicii publice administrative:
- serviciile cu caracter exclusiv administrativ pe care autorităţile publice nu le pot încredinţa altor
persoane (protecţia civilă, autoritatea tutelară, starea civilă, licenţierea transportului);
- servicii în materie de igienă;

10
 - servicii în domeniul educaţiei: şcoli, licee, grădiniţe, creşe;
- servicii culturale şi sportive;
- servicii de asistenţă şi ajutor social.
În plus, unii autori mai menţionează şi serviciile socio-culturale (sub forma serviciilor de educaţie)
şcoli, licee, grădiniţe, creşe, protecţie socială, în materie de igienă, serviciile de întreţinere a drumurilor,
starea civilă, urbanism etc.
La rândul lor, autorii Anton Parlagi şi Cristian Iftimoaie efectuează o clasificare a serviciilor publice
locale, pornind de la prevederile legislaţiei române. Parţial, această clasificare poate fi aplicată şi sistemului
nostru de organizare şi funcţionare a serviciilor publice, după cum urmează:
1. Servicii publice cu caracter statal
- Serviciul de pază
- Serviciul public de protecţie civilă
- Serviciul de autorizare a construcţiilor
- Serviciul public de stare civilă
2. Servicii publice edilitare
- Servicii publice de gaz şi electricitate
- Serviciul public de distribuţie a energiei termice
- Serviciul public de alimentare cu apă şi canalizare
- Serviciile de transport public local de călători
- Serviciul public de întreţinere a spaţiilor verzi
- Serviciile publice de salubrizare a localităţilor
- Întreţinerea, repararea şi exploatarea drumurilor publice
3. Servicii publice comerciale
- Organizarea şi funcţionarea pieţelor agroalimentare
- Serviciul de exploatare a parcajelor publice
- Expunerea firmelor şi reclamelor publicitare
- Organizarea şi funcţionarea cimitirelor
- Serviciul public de ecarisaj
4. Servicii publice pentru activităţi culturale
Finalizând cu această clasificare, menţionăm că suntem total de acord cu tipologia serviciilor publice
mai sus indicată, dar am dori să ne oprim în special asupra serviciilor publive comerciale, şi anume asupra
amenajării şi funcţionării cimitirelor, dat fiind faptul, că în Republica Moldova, rolul administraţiei publice
locale în acest serviciu public specific este perceput diferit. De exemplu, în Regulamentul cu privire la
cimitire, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1072 din 22.10.1998, se specifică „În Republica Moldova
cimitirele se află în subordinea administraţiei publice locale”, iar în art. 14 al Legii Republicii Moldova nr.
125 din 11.05.2007 privind libertatea de conştiinţă, de gândire şi de religie se menţionează: „Părţile
componente locale ale cultelor religioase pot avea şi întreţine, de sine stătător sau în comun, cimitire pentru
credincioşii lor”. Observăm astfel un conflict de competenţe, conform căruia unul şi acelaşi serviciu este
responsabilitatea şi a administraţiei publice locale, şi a cultelor religioase. În literatura de specialitate se
întâlneşte şi denumirea „servicii publice sociale”. Această denumire a fost utilizată iniţial pentru a distinge
serviciile publice care aveau ca obiect social unic domeniul educaţiei: creşe, grădiniţe, tabere şcolare etc.
Deşi este evident că obiectul unor asemenea servicii are caracter social, totuşi trebuie luate în considerare şi
celelalte două criterii şi anume, modul de finanţare şi modul de funcţionare.
Din punctul de vedere al administraţiei publice locale trebuie precizat că există servicii cu caracter
exclusiv administrativ, pe care autorităţile publice nu le pot încredinţa altor persoane (starea civilă,
autorizarea construcţiilor sau licenţierea transportului), precum şi servicii care pot fi delegate altor persoane
(salubritatea, iluminatul stradal etc.)
În sfârşit, serviciile publice se mai pot clasifica şi după importanţa socială: în servicii publice vitale
(alimentare cu apă canalizare, distribuţie de energie electrică, salubritate) sau servicii publice facultative
(amenajarea de parcuri, centre de informare etc.)
Concluzionând, putem menţiona că serviciile publice sunt rezultatul aşteptat al activităţii
administraţiei publice. Aceasta pentru că administraţia publică e percepută astăzi ca un prestator, şi nu ca o
putere birocratică, iar cetăţeanul e perceput ca un utilizator, şi nu ca un administrat. Din acest motiv,

11
misiunea prestatoare a administraţiei publice devine primordială. Astfel, un serviciu public nu poate fi
înfiinţat şi gestionat decât de o autoritate a administraţiei publice. Totodată, dată fiind diversitatea serviciilor
publice, literatura de specialitate şi cadrul normativ au elaborat diverse criterii de clasificare a acestora.

1.3. Infrastructura serviciilor publice locale

Republica Moldova se confruntă cu probleme acute în domeniul calităţii şi accesibilităţii serviciilor
publice locale, în special serviciilor de gospodărie comunală, precum şi a impactului pe care acestea îl
produc asupra nivelului vieţii şi sănătăţii fiecărui cetăţean şi asupra mediului înconjurător (poluarea aerului,
apelor şi solului). Prevederile art. 3 din Legea privind serviciile publice de gospodărie comunală, nr. 1402-
XV din 24.02. 2002 specifică expres profilul şi scopurile pentru care sunt create aceste servicii:
a) alimentarea cu apă;
b) alimentarea cu energie termică;
c) canalizarea şi epurarea apelor uzate şi pluviale;
d) salubrizarea, înverzirea localităţilor;
e) asigurarea cu transport public local;
f) administrarea fondului locativ public şi privat.
În funcţie de necesităţi, prin decizii ale autorităţilor administraţiei publice locale, se pot înfiinţa diverse
structuri de gospodărie comunală, având ca obiect alte activităţi decât cele prevăzute expres în Legea privind
serviciile publice de gospodărie comunală. În ansamblul serviciilor publice de gospodărie comunală o
categorie aparte le constituie serviciile publice de primă necesitate (servicii publice de interes vital), de ex.
alimentarea cu apă, canalizarea şi epurarea apelor uzate, alimentarea cu energie termică, salubrizarea, pe
care autorităţile publice locale sunt obligate să le asigure în mod necondiţionat. Celelalte servicii pot fi
organizate în dependenţă de necesităţi, la solicitarea populaţiei sau la iniţiativa autorităţilor publice locale.
Starea tehnică actuală a infrastructurii serviciilor publice este total inadecvată cerinţelor populaţiei atât
din mediul urban cît şi din mediul rural. În programului Naţional „Satul Moldovenesc” (2005-2015) se
menţionează că infrastructura la sate este la un nivel critic. Peste 40 de localităţi nu au drumuri care le-ar
permite accesul la reţeaua publică de transporturi, şi în condiţii atmosferice dificile devin, practic, izolate.
Numai 17% din locuitorii rurali dispun de sisteme centralizate de aprovizionare cu apă, majoritatea
apeductelor necorespunzând cerinţelor igienice. Instalaţiile de epurare a apelor reziduale din localităţile
rurale nu funcţionează din cauza deconectării lor de la sistemul de aprovizionare cu energie electrică, a
distrugerii sau sustragerii echipamentului. Peste jumătate din populaţia rurală consumă apă ce nu corespunde
standardelor, ceea ce conduce la un nivel înalt de morbiditate.
Din studiile şi analizele realizate în ultimii ani de diferite organisme naţionale şi internaţionale privind
starea infrastructurii locale, rezultă că în acest domeniu există o serie întreagă de probleme, dificultăţi şi
disfuncţionalităţi, cum ar fi:
a) infrastructura locală se află într-o stare tehnică gravă, cu un grad de uzură fizică şi morală avansat.
De aceea, autorităţile locale se confruntă foarte frecvent cu adevărate situaţii de criză în ceea ce priveşte
asigurarea populaţiei cu servicii de primă necesitate: apă potabilă, canalizarea apelor uzate, încălzire şi apă
caldă menajeră, colectarea şi depozitarea deşeurilor menajere etc.;
b) gradul de acces al populaţiei la serviciile publice de primă necesitate este necorespunzător din
cauza lipsei sistemelor centralizate de alimentare cu apă potabilă, starea canalizării apelor uzate, colectarea
şi depozitarea deşeurilor menajere întro serie întreagă de localităţi, în special în mediul rural;
c) volumul investiţiilor în infrastructura locală este net inferior celui din infrastructura naţională, cu
consecinţe negative asupra cantităţii şi calităţii serviciilor destinate populaţiei şi, implicit, asupra nivelului
de trai şi sănătăţii acesteia.
Majorările continue la preţurile pentru resursele energetice importate au scos la iveală provocările cu
care se confruntă Republica Moldova la întreţinerea şi îmbunătăţirea infrastructurii publice locale. Situaţia
este condiţionată, pe de o parte, de capacitatea redusă a autorităţilor administraţiei publice locale de a
pregăti, promova şi implementa programe de investiţii de care au nevoie, iar pe de altă parte de posibilităţile
financiare limitate ale acestora în situaţia actuală, precum şi de nivelul redus al populaţiei în ceea ce priveşte
achitarea serviciilor, în cantitatea necesară şi la calitatea corespunzătoare.
De asemenea, autorităţile publice locale întâmpină obstacole de ordin practic în realizarea obiectivelor
de dezvoltare economică şi reducere a sărăciei. Aceste obstacole poartă următoarele caracteristici:

12
 - cadrul slab şi neadecvat financiar şi de administrare pentru prestatorii de servicii care rezultă în lipsa
finanţării activităţilor de operare şi întreţinere şi în deteriorarea continuă;
- cadrul fiscal slab şi neadecvat care nu permite autorităţilor administraţiei publice locale să planifice
şi să implementeze planuri investiţionale.
Lipsa de capacitate administrativă agravează şi mai mult problema, în pofida unei asistenţe tehnice
considerabile din partea donatorilor, pe parcursul ultimilor cincisprezece ani (Banca Mondială, Fondul
Monetar Internaţional, Banca Europeană pentru Reconstrucţii şi Dezvoltare etc.). Eforturile de stabilizare a
fluxurilor fiscale prin transferuri fiscale previzibile şi mobilizare autonomă a veniturilor sunt destul de
latente şi privează comunităţile de fonduri pentru efectuarea investiţiilor, reparaţiilor şi întreţinerii.
Administraţia publică locală nu dispune de mecanismele necesare pentru punerea în aplicare a
responsabilităţilor pentru întreţinerea mijloacelor de infrastructură locală din jurisdicţia lor.
În concluzii, din cauza neglijării ani la rând şi a lipsei finanţării pentru reparaţiile capitale, întreţinerea
serviciilor publice locale de infrastructură comunală sa deteriorat considerabil. Sectoarele termoenergetic,
de alimentare cu apă şi canalizare şi cel locativ au suferit o deteriorare considerabilă a calităţii serviciilor. În
plan financiar întreprinderile municipale din sectorul de alimentare cu apă, asigurare cu energie termică şi
gestiune a fondului locativ sunt falimentare. Colectarea plăţilor poartă un caracter lent, cu perioade de
întârziere a acestora care deseori depăşesc un an. Declinul în orele de livrare a serviciilor reflectă
deteriorarea generală a calităţii serviciilor care a dus la scăderea continuă a disciplinei de plată.
La înrăutăţirea situaţiei infrastructurii serviciilor publice locale au contribuit fondurile capitale
deficiente şi inadecvate pentru o infrastructură comunitară proiectată pornind de la premiza energiei ieftine,
şi o populaţie care refuză să plătească pentru serviciile de proastă calitate

2. ORGANIZAREA ŞI FUNCȚIONAREA SERVICIILOR PUBLICE

2.1. Principii generale de funcţionare a serviciilor publice
Cuvântul principiu provine de la latinescul „principium” şi înseamnă început, obârşie, element
fundamental. Autorităţile administraţiei publice pot înfiinţa servicii publice în condiţiile legii, în orice
domeniu de activitate, cu condiţia de a respecta unele principii derivate din însuşi sistemul democratic al
autoguvernării locale.
Principiul eficacităţii şi eficienţei. Acest principiu a evoluat mult în decursul istoriei. Astfel, iniţial s-a
considerat că organizaţiile care prestează servicii publice realizează activităţi non-profit. În acest context,
organizaţiile publice erau apreciate ca fiind eficiente în măsura în care asigurau servirea publicului, spre
deosebire de organizaţiile private, care îşi probau eficienţa prin mărimea profitului.
În prezent, acest principiu este impus de faptul că toate cheltuielile necesare se suportă din bugetul
local, adică din taxele şi impozitele cetăţenilor. Ca atare, administraţia are obligaţia de a găsi cel mai bun
raport între costuri şi cantitatea/calitatea serviciilor prestate cetăţenilor. Acest principiu trebuie avut în
vedere ori de câte ori se stabilesc capitolele de cheltuieli bugetare necesare funcţionării serviciilor publice.
Considerăm importantă studierea acestui principiu şi reieşind din rezultatele cercetărilor de peste
hotare. În acest sens, doctrina americană abordează problematica eficienţei serviciilor publice din punct de
vedere a două abordări, ambele cu fundamentare economică. Astfel, potrivit primeia, se raţionează că unele
servicii din zonele urbane, care sunt în esenţă necompetitive datorită monopolului, oferă puţine stimulente în
vederea sporirii eficienţei. Potrivit celei de a doua abordări, costul furnizării serviciilor publice urmează
inevitabil să crească, în timp ce productivitatea rămâne mai mult sau mai puţin constantă. Ambele abordări,
elaborate la sfârşitul anilor 70 ai secolului trecut, le considerăm pe deplin aplicabile statului nostru la etapa
actuală.
Totodată, s-a identificat că „în majoritatea ţărilor tarifele achitate de utilizatori sunt joase în
comparaţie cu costurile de furnizare. Această situaţie impune injectarea de bani publici în sistem, încurajând
menţinerea situaţiei existente în serviciile publice, şi, în ultimă instanţă ineficienţa”.
Potrivit unor autori autohtoni, însă, eficienţa presupune satisfacerea cât mai completă a nevoilor
cetăţeanului, astfel că, practic, cheltuielile prevăzute în bugetul local sunt aproape întotdeauna depăşite. Este
însă preferabil să fie satisfăcut interesul public, chiar dacă administraţia va face datorii, întrucât scopul de a
fi al administraţiei este tocmai asigurarea tuturor condiţiilor pentru desfăşurarea normală a vieţii publice.
Principiul echităţii prestărilor de servicii se impune în virtutea faptului că toţi cetăţenii se bucură de
aceleaşi drepturi şi, ca atare, trebuie să beneficieze în aceeaşi măsură de serviciile publice. E de neconceput

13
o administraţie publică prin care unele categorii de cetăţeni să primească mai multă apă, sau mai multă
căldură, sau gaze, în detrimentul altora. Desigur că în practică apar asemenea discrepanţe, dar acestea provin
din reţelele tehnice sau organizatorice, nu din principiile administraţiei.
Potrivit doctrinei străine, în cazul serviciilor publice, „nimeni nu trebuie să fie dezavantajat de locul
unde trăieşte şi toată lumea trebuie să aibă acces la asemenea servicii ca asigurarea cu apă, salubrizarea,
asigurarea cu energie”.
Principiul echităţii trebuie să acţioneze şi în ceea ce îi priveşte pe furnizori şi beneficiari în sensul că
tuturor li se aplică aceleaşi reguli. În sfârşit, pentru aplicarea deplină a principiului echităţii administraţia
trebuie să recurgă sistematic la concurenţă şi să asigure transparenţa pentru furnizorii acestor servicii
publice.
Potrivit autorului Iordan Nicola, acest principiu trebuie să fie perceput din două puncte de vedere:
a) în primul rând, atunci când majoritatea acestor servicii sunt prestate de către organizaţiile publice,
de regulă, în mod gratuit, fără plată;
b) în al doilea rând, atunci când serviciile publice se prestează mod oneros, beneficiarii lor plătesc
aceleaşi tarife, fără nici un fel de discriminare. Din prima categorie fac parte serviciile publice din
învăţământul de stat, cultură, asistenţă socială etc., oferite în mod nemijlocit utilizatorilor, precum şi o gamă
de prestaţii de ordin general. Aceste servicii sunt furnizate consumatorilor în mod gratuit, finanţarea lor fiind
asigurată de la bugetul de stat sau de la bugetele locale şi având o destinaţie colectivă, iar ca obiectiv
principal, satisfacerea nevoilor generale ale membrilor societăţii.
Referitor la cel de-al doilea aspect specific serviciilor publice, relevăm că, pentru serviciile publice
prestate în mod oneros, consumatorii plătesc aceleaşi tarife (ex. gospodăria comunală, eliberarea
paşapoartelor, buletinelor de identitate etc.), indiferent de situaţia materială, calitatea serviciilor etc., spre
deosebire de serviciile comerciale, prestate în cadrul concurenţial, situaţie în care clienţii pot să aleagă între
servicii de calitate diferită (ex. serviciile de alimentaţie publică, transporturi, etc.), în funcţie de posibilităţile
lor financiare.
Putem observa că acest principiu este nu doar recunoscut în literatura autohtonă şi străină de
specialitate, dar şi legiferat în unele state. De exemplu, potrivit Codului Serviciilor Publice, în vigoare în
statul american Pennsylvania “Tarifele percepute de municipalitate trebuie să fie corecte, rezonabile şi
nediscriminatorii”.
Principiul descentralizării serviciilor publice. Autorii străini consideră că descentralizarea sporeşte
eficienţa serviciilor publice, pe motiv că administraţia publică locală e capabilă să asigure servicii publice
mai bune – datorită proximităţii şi unor avantaje informaţionale.
În Republica Moldova, principiul descentralizării, prevăzut atât de Constituţie, cât şi de Legea privind
administraţia publică locală, se manifestă, practic, prin deplasarea serviciilor publice de la „centru” către
comunităţile locale.
Acest lucru este numit „descentralizare tehnică” în literatura de specialitate. Descentralizarea tehnică
se realizează prin acordarea unei anumite autonomii unui serviciu public, conferindu-i acestuia personalitate
juridică. În general, descentralizarea tehnică se realizează prin constituirea unor instituţii publice, înzestrate
cu personalitate juridică, bazate pe proprietatea privată, fie a statului, fie a persoanelor fizice sau a unor
persoane juridice. În măsura în care aceste standarde nu sunt realizate de serviciile exterioare ale
administraţiei publice centrale, nu ne aflăm în prezenţa descentralizării acestor servicii, ci a desconcentrării
acestora.
Totuşi, deşi Constituţia prevede principiul descentralizării serviciilor publice [23, art. 109], Legea
privind descentralizarea administrativă nu identifică esenţa şi conţinutul acestora, făcând în acest sens o
singură referire: „Guvernul, ministerele şi alte autorităţi administrative centrale stabilesc standarde de cost şi
de calitate pentru prestarea serviciilor publice”[60, art. 10 al. (2)].
Plecând de la scopul organizării serviciilor publice şi anume satisfacerea unor interese generale ale
comunităţii, rezultă că descentralizarea va trebui să ţină cont, în primul rând, de acest scop şi, în ultimul
rând, de organizarea administrativ-teritorială. Ideea contrară este falimentară pentru că sacrifică interesele
cetăţenilor de dragul autonomiei locale.
În strânsă legătură cu acest principiu este şi principiul subsidiarităţii, statuat în art. 4 al Cartei
Europene privind exerciţiul autonom al puterii locale [17, art. 4], care subliniază necesitatea atribuirii

14
oricărei obligaţii publice celui mai scăzut nivel de autoritate posibil, situat cel mai apropiat de cetăţean, care
are capacitatea să si-o asume în mod efectiv şi eficient.
Aplicarea principiului descentralizării trebuie să ţină cont de elementele particulare ale fiecărei
administraţii locale, cum sunt: dimensiunile acesteia, resursele umane, capacitatea limitată de finanţare,
riscurile legate de mediu etc. Deci, descentralizarea serviciilor publice trebuie să ţină cont atât de gradul de
specializare al acestora, cât şi de necesitatea continuităţilor. Astfel, oricât ar dori să descentralizeze un
serviciu public administraţia locală nu va putea realiza, practic, acest deziderat în lipsa specialiştilor necesari
serviciului respectiv (este de neconceput ca o comună să-şi înfiinţeze spital fără medici, şcoală fără profesori
etc).
Principiul continuităţii. Prevede că există unele servicii publice care prin natura interesului public
asigurat nu pot fi întrerupte fără a pune în pericol însăşi viaţa publică (asigurarea cu apă, căldură, energie
electrică). Aceste servicii vitale pentru orice comunitate umană impun prestarea lor în regim de continuitate,
adică în permanenţă.
În acest sens se pronunţă şi autorul Iordan Nicola, care menţionează: „Întrucât serviciul public prin
definiţie are menirea de a răspunde unei nevoi de interes general, iar satisfacerea interesului general nu poate
fi discontinuă, întreruperea putând cauza grave tulburări în viaţa statală sau a colectivităţilor locale, el se
fundamentează pe principiul continuităţii. Aşadar, serviciile publice de interes naţional sau local, nu se
înfiinţează pentru a răspunde unor nevoi trecătoare ale cetăţenilor, ci dimpotrivă, în scopul de a răspunde
unor nevoi cu caracter permanent. Înfiinţând un serviciu public, autorităţile publice recunosc existenţa unei
anumite nevoi sociale şi acceptă să asigure pe viitor satisfacerea ei, pe considerentul că aceasta prezintă un
caracter imperios necesar în plan naţional sau local, după caz. În consecinţă, este de neconceput ca serviciul
public să funcţioneze cu întrerupere, trebuind să funcţioneze în mod continuu”.
Regula continuităţii serviciului public determină responsabilitatea administraţiei faţă de modul în care
este respectată. De aceea, administraţia are obligaţia de a prevedea mijloace de intervenţie, de a face stocuri
de materii prime şi energie, de a pregăti forme alternative de satisfacere a nevoilor comunităţii în cazuri
excepţionale.
Principiul adaptării serviciului public la nevoia socială. Plecând de la premisa că nevoia socială creşte
în permanenţă cantitativ şi calitativ, ajungem la concluzia că orice serviciu public trebuie să se adapteze
acestor cerinţe. Adaptarea serviciului public la nevoile beneficiarilor se stabileşte prin însuşi „Statutul de
organizare şi funcţionare al prestatorului de servicii”: regie, societate comercială, instituţie publică fără
personalitate juridică etc. Specific pentru înfiinţarea oricărui serviciu public este faptul că statutul său este
fixat de o autoritate a administraţiei publice, că dezvoltarea sau restrângerea serviciului public se hotărăşte
de către administraţie, ca şi transferul sau chiar încetarea lui. Ca atare, putem spune că serviciile publice
create de administraţie rămân sub autoritatea acesteia, indiferent de modul de organizare şi funcţionare.
O problemă deosebită se pune în legătură cu acele persoane juridice care nu se află sub autoritatea
administraţiei locale, dar care au în obiectul lor de activitate prestări de servicii. În acest caz, indiferent de
forma în care se prestează serviciul public (concesiune, gestiune directă, etc.), esenţiale sunt condiţiile
contractuale. În acest caz, administraţia este cea care trebuie să prevadă prin contract condiţii obligatorii
pentru prestator, precum şi posibilitatea adaptabilităţii serviciului la nevoia socială. În cazul acestor
contracte administrative ne găsim în situaţia specială a regulilor de drept public, întrucât administraţia
răspunde la comanda socială, indiferent cui a delegat gestiunea serviciului public. Clauzele obligatorii în
sarcina prestatorului de servicii nu încalcă, aşadar, principiul libertăţii de voinţă a părţilor contractante, ci
exprimă, în termenii dreptului public, atributul administraţiei ca reprezentantă a cetăţenilor, calitatea de
autoritate publică.
În strânsă legătură cu acest principiu este şi necesitatea modernizării serviciilor publice. Astfel, potrivit
autoarei Alina Profiroiu, „Necesitatea modernizării serviciilor publice provine din faptul, că, la ora actuală,
acestea sunt supuse din ce în ce mai mult concurenţei, iar unele din rezultatele lor sunt criticabile”.
Principiul cuantificării serviciului public. Necesitatea cuantificării serviciului public este determinată
sub dublu aspect:
a) în primul rând, cuantificarea permite aprecierea corectă a modului în care serviciul public satisface
necesităţile beneficiarilor. Evident este însă faptul că utilizatorii serviciilor trebuie să fie suficient de
motivaţi ca să ofere feedback asupra performanţelor înregistrate în furnizarea serviciilor. Prin cuantificare se
face evaluarea rapidă a activităţii serviciului. Astfel, există necesitatea de a verifica performanţele serviciilor

15
publice cu scopul de a nu admite pierderea controlului asupra-i de către organizaţiile prestatoare. Referitor la
evaluarea unor servicii publice, considerăm originală experienţa Marii Britanii, în care, în opoziţie cu
tradiţionalele forme de inspecţie a serviciilor publice, se încearcă să se evalueze capacitatea organizaţiei
prestatoare ca un tot întreg – practică întâlnită în Anglia, Scoţia şi Ţara Galilor.
b) în al doilea rând, prin cuantificare se asigură principiul echităţii sociale şi transparenţa faţă de
cetăţeni şi organizaţiile neguvernamentale, care pot astfel controla modul în care se desfăşoară activitatea
serviciile publice.
O viziune nouă asupra problemei principiilor de organizare şi funcţionare o expune autoarea Alina
Profiroiu, inspirându-se din Carta franceză a serviciilor publice. Potrivit acestei autoare, principiile
respective pot fi grupate în două categorii:
A. Principiile fundamentale ale serviciilor publice, care includ:
Principul egalităţii, care instituie obligativitatea de a nu se face nici o diferenţă între utilizatori în ceea
ce priveşte accesul la serviciile publice, cât şi în ceea ce priveşte serviciul oferit în sine. Însă, această
egalitate a drepturilor nu trebuie sa însemne uniformitatea prestaţiei. Principiul de egalitate a accesului şi
tratamentului nu interzice diferenţierea modului de furnizare a serviciului public cu scopul de a lupta contra
inegalităţilor economice şi sociale. Prestaţiile pot fi diferenţiate în timp şi spaţiu şi trebuie să fie în funcţie de
diversitatea situaţiilor utilizatorilor.
Principiul neutralităţii, care presupune funcţionarea serviciului public cu scopul satisfacerii nevoilor
sociale, şi nu cu cel al satisfacerii unor interese particulare sau în detrimentul altora.
Principiul continuităţii, care prevede impunerea permanenţei serviciilor esenţiale pentru viaţa socială.
B. Principiile de acţiune a serviciilor publice, care includ:
Principiul transparenţei şi responsabilităţii, care prevede că toţi utilizatorii dispun de dreptul de
informare asupra acţiunii serviciilor publice şi acestea au obligaţia de a informa utilizatorii într-o manieră
sistematică. Transparenţa trebuie concepută ca o condiţie a dialogului şi concertării, dar şi ca un instrument
de control al acţiunii serviciilor publice de către utilizatori. Potrivit cercetătorilor români, „Este foarte dificil
dacă nu imposibil pentru beneficiarii serviciilor publice gestionate să evalueze performanţa acestor servicii
şi, eventual, să se implice în vederea unei mai bune administrări a acestora, atâta vreme cât nu au acces la
informaţii minimale despre furnizarea lor. În ceea ce priveşte responsabilitatea administraţiei, potrivit
opiniilor expuse în literatura de specialitate, „Succesul prestării serviciilor depinde de faptul dacă instituţiile
care furnizează servicii publice sunt responsabile în faţa cetăţenilor”.
Principiul simplificării şi accesibilităţii, care prevede existenţa unor proceduri şi texte clare şi uşor de
înţeles. Efortul de simplificare şi transparenţă administrativă reprezintă un levier esenţial al relaţiei
serviciilor publice cu utilizatorii. Serviciile publice trebuie, de asemenea, să fie accesibile în ceea ce priveşte
implantarea lor geografică, în special în zonele rurale şi în cartierele cu probleme. În sfârşit, fiecare serviciu
public ar trebui, în mod progresiv, să încerce să-şi facă cunoscute, în mod clar, obiectivele sale şi să-şi
creeze indicatori care măsoară calitatea şi satisfacerea nevoilor utilizatorilor.
Principiul participării şi adaptării, potrivit căruia cei ce lucrează în cadrul serviciului public, precum
şi utilizatorii trebuie să găsească căi pentru a coopera mai activ pentru îmbunătăţirea acestuia.
Principiul încrederii şi fiabilităţii. Utilizatorul are dreptul la apărare juridică şi la fiabilitate în relaţiile
sale cu administraţia şi serviciile publice. Aceasta înseamnă că statul trebuie stabilească clar modalităţile şi
condiţiile de funcţionare a serviciilor publice, regulile trebuie să fie stabile; în caz de schimbări, noile reguli
trebuie să fie aplicate urmând modalităţi ce permit utilizatorului să li se adapteze în cele mai bune condiţii .
În fine, considerăm necesar de a atrage atenţie şi standardelor europene în domeniul principiilor de
organizare şi funcţionare a serviciilor publice, care sunt prevăzute în „Principiile Directoare ale serviciilor
publice locale în Europa”, şi care includ patru categorii a principiilor de organizare:
„Serviciile publice locale şi interesul public”. Această recomandare prevede că serviciile publice
locale reprezintă unele din cele mai concrete moduri de expresie a autonomiei colectivităţilor locale şi unul
din mijloacele puternice ale autorităţilor publice pentru a satisface interesul general.
„Mai multă libertate utilizatorilor”. Această recomandare poate fi interpretată în sensul, că autorităţile
publice trebuie să organizeze astfel serviciile publice, încât să permită utilizatorilor de a alege între
variantele de servicii publice, sau între varietatea serviciilor publice, sau chiar între furnizorii serviciilor
publice.

16
 „Mai mult respect pentru utilizatori”. Presupune stabilirea unor reguli clare, utilizarea limbajului
inteligibil pentru utilizatori. Relaţiile între cetăţeni şi angajaţii serviciilor trebuie constituite astfel, încât să
minimizeze inconvenienţele şi costurile suportate de utilizatori. Personalul trebuie instruit în sensul
cunoaşterii drepturilor utilizatorilor.
„Servicii publice moderne şi gestionate eficient”. Autorităţile publice trebuie să încurajeze participarea
utilizatorilor sau a reprezentanţilor lor la gestionarea serviciilor publice, precum şi activităţile de voluntariat
în domeniu. Potrivit experienţei unor state aflate în proces de dezvoltare (de ex., în India, unde participarea a
fost implementată prin intermediul comitetelor de utilizatori), participarea cetăţenească urmează a fi
promovată pentru a îmbunătăţi calitatea, receptivitatea, şi disponibilitatea serviciilor publice. Totodată,
potrivit acestui principiu, serviciile publice trebuie evaluate periodic.
Concluzionând, activitatea de organizare şi funcţionare a serviciilor publice nu poate fi una
dezorganizată sau haotică. Astfel, la înfiinţarea unui nou serviciu public, autorităţile publice locale trebuie să
ţină cont de lege, de procedură, dar şi de anumite principii care au fost adoptate de specialiştii în domeniu,
sau care sunt prevăzute de standardele internaţionale. În special, sunt demne de menţionat principiile
continuităţii, adaptabilităţii, descentralizării, eficienţei şi echităţii. De asemenea, realizarea cu succes a
rolului administraţiei publice în organizarea şi gestionarea serviciilor publice nu depinde doar de măsura în
care aceasta ţine cont de aceste principii, dar şi de modul în care administraţia publică îmbină aceste
principii şi depăşeşte discrepanţele dintre acestea în activitatea sa.

2.1. Organizarea şi gestionarea serviciilor publice locale

Serviciile publice reprezintă un domeniu prioritar de activitate al administraţiei publice prin faptul că
ele au un impact social deosebit, asigurând realizarea unei varietăţi considerabile de cerinţe sociale ale
populaţiei. Atât administraţia publică centrală, cât şi administraţia publică locală îşi realizează sarcinile prin
serviciile publice pe care le înfiinţează pentru a satisface continuu şi în mod ritmic interesele generale, la
nivel central de administraţia publică centrală şi interesele locale, în cadrul unităţii administrativ-teritoriale
de către administraţia publică locală. Nevoile sociale de primă importanţă ale populaţiei sunt satisfăcute prin
servicii publice organizate la nivelul unităţii administrativ-teritoriale care constituie categoria de servicii
publice edilitar-comunale. Legea privind serviciile publice de gospodărie comunală, nr. 1402/2002,
stabileşte principiile generale de organizare şi funcţionare a acestora, competenţa autorităţilor administraţiei
publice centrale şi autorităţilor administraţiei publice locale în această materie, raporturile dintre aceste
autorităţi, precum, şi raporturile dintre autorităţile administraţiei publice locale, operatori şi consumatori.
Aceste prevederi sunt deopotrivă valabile şi pentru alte servicii publice locale de interes general pentru
colectivitate. Serviciile publice de gospodărie comunală, de regulă, se organizează la nivel local, deoarece
ele satisfac nevoile sociale ale populaţiei dintr-o colectivitate locală.
În organizarea şi prestarea serviciilor publice de interes general legislaţia în vigoare delimitează
competenţele autorităţilor administraţiei publice centrale şi cele a autorităţilor administraţiei publice locale.
a. Atribuţiile autorităţilor administraţiei publice centrale
Legea privind serviciile publice de gospodărie comunală, nr. 1402/2002, atribuie un rol important
organelor administraţiei publice centrale de specialitate, inclusiv Guvernului, ca organ central al
administraţiei publice, în asigurarea continuităţii şi bunei funcţionări a serviciilor publice. Conform art. 96
din Constituţia Republicii Moldova, Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a statului şi
exercită conducerea generală a administraţiei publice. Organele administraţiei publice centrale de
specialitate având competenţă specială sunt responsabile de domeniul său de activitate.
Astfel, Guvernul asigură realizarea politicii generale a statului în domeniul gospodăriei comunale, în
concordanţă cu programul de guvernare şi cu obiectivele strategiei dezvoltării social-economice a ţării.
Guvernul prin realizarea politicii generale a statului cu servicii publice în domeniul gospodăriei comunale,
are sarcina de a crea un cadru normativ care ar reglementa activităţile din domeniul dat. Intervenţia
guvernului în acest domeniu are un caracter de reglementare prin adoptarea unor norme şi regulamente
pentru a ţine la control situaţia din această sferă şi de a interveni în caz de necesitate la nivel central sau la
nivel local, după caz. Activitatea Guvernului în acest domeniu este realizată în conformitate cu Programul
său de activitate, aprobat de Parlament şi cu programele şi strategiile naţionale (SCERS, programul „Satul
Moldovenesc” etc.).

17
 În programul său de activitate „Modernizarea ţării-bunăstarea poporului” Guvernul a stabilit
obiectivele principale în domeniul organizării serviciilor publice locale:
- stimularea procesului de organizare a serviciilor publice locale, inclusiv a celor cu caracter edilitar-
gospodăresc, şi implicarea mai activă a sectorului privat în diversificarea şi dezvoltarea acestora;
- organizarea serviciilor publice în funcţie de necesităţile populaţiei şi posibilităţile financiare ale
unităţilor administrativ-teritoriale;
- sporirea responsabilităţii autorităţilor administraţiei publice locale pentru stabilirea standardelor de
calitate la prestarea serviciilor publice, ameliorarea şi simplificarea condiţiilor locale în desfăşurarea
activităţii de întreprinzător, folosirea raţională a bunurilor şi mijloacelor financiare la organizarea şi
prestarea serviciilor publice.
Guvernul, prin intermediul autorităţilor administrative centrale (ministere, agenţii, servicii birouri)
sprijină autorităţile administraţiei publice locale în ceea ce priveşte înfiinţarea, dezvoltarea şi îmbunătăţirea
serviciilor publice de gospodărie comunală, precum şi dezvoltarea infrastructurii din acest domeniu.
Guvernul examinează periodic informaţiile privind starea serviciilor publice de gospodărie comunală
prezentate de organele administraţiei publice centrale de specialitate (Ministerului Administraţiei Publice
Locale, Agenţia Construcţii şi Dezvoltare a Teritoriului etc.). Starea socio-economică din unităţile
administrativ-teritoriale reprezintă obiectul şedinţelor Guvernului organizate în teritoriu, în cadrul cărora
sunt examinate şi problemele cu care se confruntă autorităţile administraţiei publice locale în organizarea şi
prestarea serviciilor publice locale de interes general.
În temeiul informaţiilor prezentate de autorităţile administrative centrale (Ministerul Administraţiei
Publice Locale, Agenţia Construcţii şi Dezvoltare a Teritoriului) şi autorităţile administraţiei publice locale
Guvernul elaborează şi adoptă strategii, programe naţionale de creştere a calităţii serviciilor furnizate.
Guvernului, în conformitate cu programul de guvernare îi revine sarcina de a crea cadrul normativ
general de reglementare a serviciilor publice şi în caz de necesitate, de intervenţie atât la nivel central, cât şi
cel local în situaţiile disfuncţionalităţilor lor.
b. Atribuţiile autorităţilor administraţiei publice locale
Prin aplicarea principiilor autonomiei locale şi subsidiarităţii, care sunt fixate în Carta Europeană a
autonomiei locale, care prevede că exerciţiul responsabilităţilor publice trebuie, într-o manieră generală, să
revină de preferinţă acelor autorităţi care sunt cele mai apropiate de cetăţeni. Din punct de vedere
administrativ serviciile publice de gospodărie comunală sunt de interes local, şi în conformitate cu legislaţia
în vigoare se organizează şi se conduc de către autorităţile administraţiei publice locale.
Potrivit articolul 80 din Legea privind administraţia publică locală, nr. 123/2006, serviciile publice
locale se organizează de către consiliul local, la propunerea primarului, în principalele domenii de activitate,
potrivit specificului şi necesităţilor locale, în limita mijloacelor financiare de care dispune. Autorităţile
administraţiei publice locale (deliberativă şi executivă) au competenţa exclusivă privind înfiinţarea,
organizarea, coordonarea, monitorizarea şi controlul funcţionării serviciilor publice de gospodărie comunală,
precum şi crearea, administrarea şi exploatarea bunurilor proprietate publică din infrastructura edilitară a
unităţilor administrativ-teritoriale respective.
Denumirea serviciilor publice este reglementată de legislaţia fiecărei ţări. Astfel în unele state din
Europa Centrală şi de Est serviciile publice prezintă denumiri diferite, de exemplu: agenţii, institute,
administraţii, secţii, oficii, etc. Deşi au denumiri diferite structurile prestatoare de servicii publice au ca
caracteristică comună satisfacerea nevoilor publice”. Totuşi, pe lângă problema creării şi organizării acestor
organisme sociale, în decursul timpului a apărut şi problema gestionării serviciilor publice.
Potrivit autorilor Ioan Alexandru şi Lucica Matei, un serviciu public poate fi gestionat sub trei forme:
1. Gestiunea directă – reprezentată în acele situaţii în care colectivitatea locală, prin autorităţile sale
reprezentative, asigură ea înseşi serviciul public sau îl transferă unei instituţii aflate în subordinea sa.
2. Gestiunea delegată – reprezintă procesul de încredinţare a administrării serviciului public de către
autoritatea administrativă a unei întreprinderi, de regulă, din sectorul privat. În acest sens, un serviciu public
poate fi concesionat, etc.
3. Gestiunea semidirectă – reprezintă un proces de administrare a serviciului public, alături de
prestarea unei părţi din serviciul public de către o persoană privată.
1. Gestiunea directă. Autorităţile publice sunt direct responsabile de organizarea şi funcţionarea unui
serviciu public. În acest sens, există două situaţii posibile:

18
 A. Gestionarea de către stat. Sistemul cel mai vechi este acela al „regiei de stat”, care preia o serie de
servicii publice esenţiale, în cadrul ministerelor. Procedeul are un caracter centralizator şi are limitele
inerente acestui tip de organizare administrativă. Pentru a se evita blocarea unui asemenea sistem pus în
funcţiune, mai ales într-un stat intervenţionist, se recurge la desconcentrare în cadrul circumscripţiilor
administrative, prin crearea unor servicii desconcentrate la nivel teritorial.
B. Gestionarea de către colectivităţile locale. Colectivităţile locale doresc să li se încredinţeze
gestiunea a numeroase servicii publice în baza unei descentralizări teritoriale, ce constă în transferul unor
competenţe de la nivelul central către colectivităţile locale:
- în multe cazuri, această gestiune este obligatorie (cazul serviciilor cu caracter administrativ care nu
pot fi delegate unor persoane private: comunele trebuie să asigure serviciile de stare civilă, etc.);
- în alte situaţii, însă, asumarea gestiunii este lăsată la aprecierea autorităţilor locale, competenţa lor
este determinată prin lege.
În Republica Moldova, cadrul normativ al gestionării serviciilor publice (sau, mai exact, a unei
categorii specifice a acestora – serviciile publice de gospodărie comunală) este stabilit prin Legea Republicii
Moldova a serviciilor publice de gospodărie comunală, nr. 1402 din 24.10.2002, care prevede că gestiunea
serviciilor publice de gospodărie comunală se organizează prin: a) gestiune directă; b) gestiune indirectă
(concesionare sau parteneriat public-privat).
Gestiunea directă prezintă următoarele caracteristici:
- Autoritatea locală ia în responsabilitatea sa organizarea şi funcţionarea unui serviciu public;
- Funcţionarea şi organizarea serviciului este determinată de deciziile organului deliberativ şi a celui
executiv al colectivităţii.
- Bugetul colectivităţii care conţine şi veniturile obţinute din prestarea serviciilor oferă mijloace pentru
realizarea serviciilor;
- Personalul serviciului este recrutat dintre funcţionarii colectivităţii;
- Bunurile serviciului aparţin domeniului public şi privat al colectivităţii.
Vor fi gestionate în mod direct de către administraţia publică acele servicii publice care nu pot fi
încredinţate particularilor, dat fiind interesul deosebit pe care acestea îl apără şi promovează.
În cadrul gestiunii directe, autorităţile administraţiei publice locale îşi asumă toate sarcinile şi
responsabilităţile privind organizarea, conducerea, gestionarea, administrarea, exploatarea şi funcţionarea
serviciului. Fiecare serviciu public constituit şi exploatat în regim de gestiune directă îşi desfăşoară
activitatea în baza unui regulament de organizare şi funcţionare, elaborat şi aprobat de autoritatea
administraţiei publice locale, în conformitate cu prevederile regulamentului-tip elaborat şi aprobat de
autoritatea publică centrală de specialitate.
2. Gestiunea delegată. Administraţia poate încredinţa gestiunea unui serviciu public unei persoane
particulare, fizice sau juridice. Acest procedeu mai poate fi numit „concesionare”. Potrivit doctrinei
franceze, „concesiunea reprezintă acel sistem în care puterea publică (locală sau naţională) concede unei
întreprinderi (private sau publice) responsabilitatea de a produce şi de distribui servicii colective locale”.
În ceea ce priveşte teoria şi practica din Republica Moldova, în cazul gestiunii indirecte (delegate) sau
concesionării, autoritatea locală, care a creat serviciul public, decide să încredinţeze gestiunea acestuia unei
persoane publice sau private distinctă din punct de vedere juridic. Potrivit Legii Republicii Moldova cu
privire la concesiuni din 13 aprilie 1995, concesiunea este un contract prin care statul cesionează (transmite)
unui investitor (persoană fizică sau juridică, inclusiv străină), în schimbul unei redevenţe, dreptul de a presta
servicii publice, preluând gestiunea obiectului concesiunii, riscul prezumtiv şi răspunderea patrimonială [54,
art. 1]. De concesionare sunt pasibile atât serviciile publice în întregime, cât şi obiectivele aparte ale
acestora.
Potrivit autorului Victor Mocanu, în cazul modalităţii concesionate de gestiune autoritatea
administraţiei publice care concesionează serviciul public poate obţine unele avantaje, deoarece:
- defineşte ea însăşi conţinutul serviciului public;
- nu asigură nimic din execuţia materială a serviciului, controlând totuşi modul în care se desfăşoară
activitatea;
- nu finanţează investiţiile necesare funcţionării serviciului, ele sunt suportate de concesionar;
- concesionarul plăteşte o redevenţă.

19
 Deci, nu doar serviciile publice de gospodărie comunală pot fi transmise în concesiune. Acest lucru e
adevărat şi în cazul serviciilor de transport al pasagerilor, de exemplu. De asemenea, autorităţile publice
locale pot concesiona patrimoniul public agenţilor privaţi pentru ca aceştia din urmă să presteze unele
servicii publice. De exemplu, prin concesionarea caselor de deservire socială autorităţile publice locale pot
obţine mai multe beneficii: 1) Se micşorează alocările financiare pentru întreţinere, care niciodată nu sunt
suficiente; aceste cheltuieli sunt suportate de concesionar; 2) concesionarul se obligă să presteze populaţiei
un serviciu public; 3) concesionarul achită taxe în bugetul local; 4) acest serviciu stimulează crearea de noi
locuri de muncă.
Mult mai importantă pare problema concesionării din punctul de vedere al utilizatorilor serviciilor
publice. În această ordine de idei, autorul Tudor Deliu afirmă: „Astăzi pe cetăţean nu-l prea interesează cine
prestează serviciul, principalul e ca el să existe. De aceea administraţia locală trebuie să asigure furnizarea
serviciilor publice lăsându-le altora producerea acestora”.
Astfel, în cazul gestiunii concesionate (indirecte), statul recurge frecvent la această modalitate pentru a
transfera prin contract gestiunea unor servicii publice sau pentru a obţine realizarea unei activităţi publice de
către un particular, cu care încheia un contract de concesionare. Cu această ocazie au apărut unele cazuri de
abateri, favorizate de lipsa de transparenţă şi insuficienţa controlului de legalitate. Din aceste considerente
legiuitorul a instituit „o obligaţie de concurenţă perfectă”, obligând delegarea gestiunii serviciilor publice
(concesionarea) numai prin licitaţie publică, organizată în condiţiile legii. Putem observa că la nivel
internaţional, tenderul competitiv prin intermediul licitaţiei e o practică obişnuită, în vederea stimulării
concurenţei.
A. Obligaţia de concurenţă. Delegările de servicii publice se fac pe baza unei publicităţi efectuate de
către autoritatea care deleagă, ceea ce permite prezentarea mai multor oferte concurente. Delegările trebuie
să aibă o durată limitată, astfel încât să nu se instituie o formă de monopol asupra activităţilor de servicii
publice. În mod frecvent, trebuie să se recurgă la punerea în concurenţă a ofertanţilor şi nu trebuie să se
favorizeze prelungirea tacită a delegărilor, chiar dacă, din motive de interes general sau din motive ce au în
vedere buna executare a serviciilor publice, prelungirea ar fi binevenită.
B. Obligaţia de transparenţă. Anunţul de licitaţie trebuie să se facă într-o publicaţie specializată în
anunţuri şi într-o publicaţie de specialitate din sectorul respectiv. Anunţul trebuie să apară cu o perioadă
determinată de timp înainte de data licitaţiei. Prestaţiile solicitate trebuie să fie adresate candidaţilor, în
aceleaşi condiţii, inclusiv cu condiţiile de tarifare a serviciilor efectuate. În acelaşi timp, legea prevede
obligaţia de a pune la dispoziţia publicului documentele privitoare la exploatarea acestor servicii.
C. Conţinutul convenţiilor de delegare. În convenţii trebuie să figureze condiţiile de efectuare şi de
remunerare a serviciilor. Acestea trebuie să prevadă durata valabilităţii lor, care depinde de durata de
amortizare a investiţiilor făcute. De asemenea, convenţiile trebuie să includă clauze care să excludă
efectuarea de către cei care primesc delegarea, a altor activităţi în afara celor delegate. Nivelul veniturilor şi
al redevenţelor trebuie şi el menţionat în contract.
În literatura de specialitate se întâlneşte şi noţiunea de „,moduri de gestiune locală”. Având în vedere
diversificarea activităţilor colectivităţilor locale, prevederile legale şi practica administrativă se poate vorbi
de trei moduri principale de gestiune locală: gestiunea directă, gestiunea delegată şi parteneriatul .
Există două tehnici de delegare a gestiunii unui serviciu de interes local:
1. delegarea unilaterală;
2. delegarea contractuală.
1. Delegarea unilaterală are următoarele caracteristici:
- serviciul public este prestat de un organism public, persoană juridică, autonom financiar, cu un
propriu buget şi proprii organe de conducere (consiliul de administraţie şi director), numite de consiliul
local, care pot întocmi acte juridice şi încheia contracte;
- organismul public gestionează doar serviciul care i-a fost încredinţat de colectivitate;
- controlul gestiunii serviciului este realizat de colectivitate.
2. Delegarea contractuală are următoarele caracteristici:
- gestiunea serviciul public este încredinţată de autoritatea locală - pe baza de contract - unei persoane
distincte.

20
 - contractul administrativ între autoritatea şi persoana delegată este însoţit de un caiet de sarcini în care
sunt definite drepturile şi obligaţiile părţilor cu scopul de a asigura o funcţionare a serviciului potrivit
principiilor generale ale serviciilor publice.
Evident, lipsa unei experienţe satisfăcătoare în domeniul gestiunii delegate, precum şi cadrul normativ
în domeniu care nu e încă pe deplin format ridică nenumărate întrebări referitoare la faptul dacă gestiunea
delegată reprezintă o alternativă viabilă în domeniul serviciilor publice pentru statul nostru. În acest sens,
însă, de un real folos ne poate servi experienţa internaţională în domeniu. De exemplu, în Franţa alegerea
unui mod de gestiune diferă, mai ales în funcţie de mărimea colectivităţii şi, în consecinţă, de mărimea
serviciului delegat sau de tipul acestuia. Astfel, pentru colectarea deşeurilor, mai mult de jumătate dintre
marile oraşe au ales gestiunea directă şi mai mult de 40% gestiunea indirectă, în timp ce pentru reciclarea
deşeurilor 81% dintre comune au optat pentru delegarea acestui serviciu şi 19% pentru gestiune directă; în
cazul distribuţiei apei potabile, în jur de 20% dintre micile comune şi 20% dintre marile comune au
avantajul unei gestiuni directe; restul de 80% au optat pentru delegarea acestui serviciu.
De asemenea, considerăm necesar de a studia şi problematica parteneriatului publicprivat, ca
modalitate relativ nouă pentru Republica Moldova de gestiune a serviciilor publice.
Principalul act normativ ce reglementează problematica acestuia este Legea nr.179 din 10.07.2008 cu
privire la parteneriatul public-privat. Respectiva lege defineşte parteneriatul public-privat ca fiind un
„Contract de lungă durată, încheiat între partenerul public şi partenerul privat pentru desfăşurarea
activităţilor de interes public, fondat pe capacităţile fiecărui partener de a repartiza corespunzător resursele,
riscurile şi beneficiile” [56, art. 1]. Totodată, legea stipulează şi că „Obiect al parteneriatului public-privat
poate fi orice bun, lucrare, serviciu public, cu excepţia celor interzise expres de lege” [56, art. 17, al. (2)]
Legea conţine prevederi clare cu privire la procedura iniţierii parteneriatului publicprivat, încheierea şi
desfacerea acestuia, responsabilităţile administraţiei publice de diferit nivel, etc. Aceste prevederi sunt clar şi
detaliat stipulate în lege. Ne vom opri însă la acele prevederi, care pot genera anumite semne de întrebare
sau chiar potenţiale probleme pentru administraţia publică.
Dat fiind faptul că în cazul parteneriatului legea prevede că serviciile publice, sau unele obiecte aparte
ale acestora să fie transmise partenerului privat pe o perioadă relativ lungă de timp, e evident că există riscul
ca partenerul privat să încerce privatizarea sau înstrăinarea lor sub orice altă formă. Firea omului e de aşa
natură, încât acesta se atârnă cel mai gospodăreşte faţă de acele bunuri, pe care le consideră ale sale. Deci,
riscul ca statul să piardă dreptul de proprietate există. Din acest motiv, legislaţia încearcă să gestioneze acest
risc.
Astfel, potrivit art. 34 al (3) al Legii nr.179 din 10.07.2008 cu privire la parteneriatul public-privat,
„Până la realizarea integrală a contractului de parteneriat public-privat, partenerul privat nu are dreptul să
înstrăineze, să pună în gaj ori să dispună în orice alt mod de obiectul parteneriatului public-privat…”.
Prevederea în sine este una foarte binevenită, însă ultimele cuvinte ridică serioase semne de întrebare: „…
fără acordul partenerului public”.
Deci, „până la realizarea integrală a contractului de parteneriat public-privat, partenerul privat nu este
în drept să înstrăineze obiectul parteneriatului public-privat, fără acordul partenerului public”. Întrebarea
logică care apare în acest sens este: ar fi oare în drept partenerul privat să înstrăineze acest obiect cu acordul
partenerului public?”. Din prevederile legii, aşa se creează impresia. Iar acesta poate duce la vânzarea sau
gajarea de bunuri publice, ceea ce de obicei este în detrimentul interesului general.
La fel, parteneriatul public-privat nu se poate încheia fără un studiu de fezabilitate, şi fără organizarea
unui concurs de selectare a operatorului privat. Aceste prevederi sunt clare şi nu ridică semne de întrebare.
De asemenea, cu câştigătorul concursului se va încheia un contract de parteneriat public privat, cerinţele faţă
de conţinutul căruia de asemenea sunt strict reglementate prin lege.
Avem rezerve numai referitor la un aspect al acestei probleme. Astfel, potrivit legii: „În cazul
încălcării unilaterale de către partenerul public a obligaţiilor asumate în cadrul parteneriatului public-privat,
partenerul privat este în drept să solicite reparaţia tuturor prejudiciilor cauzate, inclusiv recuperarea venitului
ratat. Reparaţia prejudiciilor cauzate partenerului privat se efectuează de la bugetul partenerului public.”
Aceasta înseamnă că în cazul unor decizii ale administraţiei considerate neadecvate de către partenerul
privat, acesta poate obţine compensarea cheltuielilor din bani publici.
Clar că orice parte vătămată are dreptul la compensarea prejudiciilor. Sintagma care ne pune în gardă
este „a profitului ratat”. În general, formulele de calcul ale profitului ratat sunt relativ greu de înţeles şi

21
aplicat şi ajung deseori la sume astronomice. În atare condiţii, banii publici nu vor fi folosiţi pentru
necesităţile cetăţenilor (şcoli, spitale, drumuri, etc.), ci pentru compensarea pierderilor sectorului profit.
Considerăm că o astfel de prevedere necesită deci clarificări ulterioare în legislaţie, pentru ca interesul
operatorului privat să nu vină în contradicţie cu interesele generale ale societăţii.
Însă, prestarea serviciilor publice prin intermediul structurilor private rămâne oricum o alternativă
viabilă. Odată cu dezvoltarea societăţii sporeşte necesitatea în noi şi diverse servicii publice cu caracter
flexibil ce pot fi prestate în mod operativ. În aceste condiţii statul şi instituţiile sale nefiind în stare să
satisfacă cerinţele crescânde au văzut nevoite să încredinţeze unele servicii publice către persoane private.
Astfel, a apărut ideea prestării unui serviciu de interes general prin intermediul unei firme private. De
exemplu, autorităţile publice locale pot concesiona patrimoniul public agenţilor privaţi pentru prestarea unor
servicii publice. În acest sens, „există, bineînţeles, ideea, că sectorul privat este mai eficient decât cel public
datorită disciplinei şi competitivităţii”. În această ordine de idei, pare oportun să studiem şi problema
privatizării în general a serviciilor publice.
Practica a demonstrat că privatizarea este binevenită în aşa domenii ca telecomunicaţiile, distribuţia de
energie, transportul, dar mai dificilă în cazul învăţământului, al sănătăţii. Chiar dacă unele servicii sunt
administrate de societăţi private activitatea acestora comportă unele particularităţi printre care este de
subliniat menţinerea controlului autorităţii publice asupra prestării serviciului public creat.
Totuşi, ne exprimăm anumite rezerve faţă de privatizarea totală a unor servicii publice, dacă nu chiar a
tuturora, considerând că concesiunea este alternativa cea mai viabilă în cazul imposibilităţii unei gestiuni
directe. Astfel, în literatura de specialitate, inclusiv din ţările unde practica privatizării este una obişnuită, se
indică următoarele motive de acceptare cu rezerve a privatizării: autorităţile publice manifestă firesc
nedorinţa de a delega controlul asupra unui serviciu public, din motivul că ele nu vor fi nicicând capabile să
transfere şi responsabilitatea deplină pentru ele sectorului privat. Dacă un aranjament referitor la privatizare
eşuează în satisfacerea aşteptărilor publicului, cetăţenii vor înainta mai curând proteste autorităţilor publice
decât contractorului privat.
Un alt motiv de preocupare constă în conceptele de deschidere şi transparenţă în practica serviciilor
publice. Astfel, autorităţile publice se supun unor nenumărate prevederi legale referitoare la transparenţă,
care se referă atât la transparenţa şedinţelor, cât şi a documentelor. Pe de altă parte, atunci când o firmă
privată îşi asumă dreptul de operare sau de proprietate, practicile de activitate nu vor fi întotdeauna
comunicate publicului larg.
Concomitent, există temeri că privatizarea unor servicii în prezent monopolizate de stat în unele ţări,
cum ar fi asigurarea cu energie, serviciile poştale sau comunicaţiile ar putea fi în detrimentul utilizatorului,
dat fiind faptul că operatorii privaţi s-ar concentra pe sectoarele profitabile ale pieţei şi mai devreme sau mai
târziu ar majora tarifele la servicii.
Astfel, deşi privatizarea generează plusuri de eficienţă, încurajează investiţiile, totuşi aceste beneficii
se realizează deseori prin strategii nepopulare dar uşor de prognozat, cum ar fi creşterea tarifelor.
Un rol important în prestarea serviciilor îl pot îndeplini şi organizaţiile nonguvernamentale. Astfel
acestea prin parteneriatul cu administraţia publică pot să-şi aducă un aport important la prestarea serviciilor
publice sociale (ajutorul social şi îngrijirea oamenilor în etate, ajutoare umanitare, programe pentru tineret
etc).
În ceea ce priveşte rezultatele cercetărilor efectuate de savanţii de peste hotare, considerăm demnă de
menţionat poziţia doctrinei engleze, care se arată foarte deschisă faţă de posibilitatea implicării sectorului
asociativ în problematica serviciilor publice. De exemplu, cercetătorii englezi consideră: “Cele mai bune
servicii publice sunt cele care sunt orientate spre utilizator, motiv din care implicarea sectorului terţiar e
vitală. Astfel, cunoaştem că, la nivel naţional există programe de satisfacere a unor necesităţi care sunt
implementate de organizaţiile caritabile, întreprinderile sociale sau grupurile de voluntari şi care
funcţionează impecabil”. Doctrina franceză, studiind problematica gestiunii serviciilor publice,
evidenţiază patru modalităţi: 1) directă (inclusiv prin regie), 2) prin intermediul unei instituţii publice, 3)
prin intermediul unei întreprinderi private, 4) printr-o asociaţie fără scop lucrativ (bănesc), recunoscând
astfel posibilitatea implicării organizaţiilor neguvernamentale în domeniul serviciilor publice.
În ceea ce ne priveşte, considerăm că sectorul asociativ reprezintă o forţă reală, în stare de a reduce
considerabil povara administraţiei publice. Totuşi, sectorul asociativ nu poate fi considerat el însuşi drept
prestator al serviciilor publice, şi aceasta din câteva motive: 1) Administraţia nu poate nici înfiinţa şi nici

22
desfiinţa un serviciu prestat de asociaţiile neguvernamentale, 2) Nu poate nici controla calitatea prestării
acestor servicii; 3) Nu poate fixa tarifele prestării serviciilor de către nici o organizaţie neguvernamentală.
Cu toate acestea, sectorul asociativ poate complementa foarte bine activitatea de prestare a serviciilor
publice. În acest sens, putem aduce nenumărate argumente.
Prin stabilirea unor parteneriate între administraţiile publice locale şi organizaţiile neguvernamentale,
cele din urmă pot juca un rol foarte important în oferirea unor servicii, cum ar fi ajutorul social al oamenilor
de vârsta a treia, îngrijirea bătrânilor solitari, ajutoare umanitare, desfăşurarea unor programe cu caracter
educaţional pentru diferite categorii de vârste, programe pentru tineret, prin organizarea diferitor cluburi de
interese, organizarea diferitor activităţi care ar fi în folosul întregii colectivităţi (acţiuni de salubritate,
amenajare, înverzire etc).
Un bun exemplu în acest sens îl constituie serviciile publice de asistenţă socială. Astfel, literatura de
specialitate studiază chiar modelul bazat pe colaborarea sectorului guvernamental cu sectorul terţiar. Acest
model statuează colaborarea dintre cele două sectoare; în care organizaţiile neguvernamentale oferă
serviciile, în timp ce guvernul oferă o mare parte din finanţare.
În concluzie, alegerea formei de gestiune a oricărui serviciu public e o decizie exclusivă a
administraţiei publice. Legislaţia permite alegerea între modalităţile directe sau indirecte de gestiune.
Criteriul principal la luarea deciziei de gestiune trebuie să fie interesul cetăţeanului. Practica a demonstrat că
ambele modalităţi pot fi atât eficiente, cât şi ineficiente în dependenţă de situaţie.

2.3. Serviciile publice de alimentare cu apă şi canalizare

Prin Hotărârea Guvernului, nr. 530 „Cu privire la restructurarea gospodăriei de alimentare cu apă şi
canalizare” întreprinderile de alimentare cu apă din oraşe, au fost în mare parte reorganizate în întreprinderi
municipale apă-canal, iar în zonele rurale acestea au servicii publice fără a avea un statut juridic bine
determinat. Din lipsa de fonduri pentru reparaţii şi întreţinere, serviciile de alimentare cu apă şi canalizare s-
au deteriorat rapid în majoritatea oraşelor deservite de întreprinderile municipale de alimentare cu apă
(regiile „Apă-Canal”), precum şi în zonele rurale, rezultînd într-un impact advers asupra sănătăţii publice.
Curtea de Conturi a estimat patrimoniul serviciilor publice de aprovizionare cu apă şi canalizare în
valoare totală de circa 1 miliard de lei. În perioada anilor 1996-2010 nu s-au efectuat investiţii capitale în
dezvoltare bazei tehnico-materiale a întreprinderilor din acest domeniu de activitate (cu excepţia SA „Apă-
Canal Chăşinău”, D.P. „Apă-Canal Căuşeni”), modernizarea utilajului de producţie şi a reţelelor de
transportare a apei şi celor de canalizare, uzura cărora constituie de la 60 până la peste 90 la sută. Uzura
respectivă a infrastructurii serviciilor publice, majorarea permanentă a preţurilor la energia electrică, precum
şi indiferenţa autorităţilor administraţiei publice locale şi conducerii acestor întreprinderi a generat o situaţie
economico-financiară deplorabilă.
Potrivit informaţiilor parvenite de la Asociaţia republicană Apă-Canal, sectorul este falimentar din
punct de vedere financiar, 2/3 din pierderi înregistrându-se numai în mun. Chişinău. Majorările recomandate
a tarifelor pentru apă şi canalizare în mun. Chişinău nu au fost impleme tate cu perseverenţă şi tariful este
mult sub nivelul de acoperire a costurilor, cauzând lipsa totală de fonduri pentru operare şi întreţinere.
Deteriorarea serviciilor de alimentare cu apă este legată şi de problema endemică a neachitării plăţilor,
perioada medie de colectare a plăţilor la nivelul ţării crescând de la 197 de zile în anul 1997 la 340 zile în
anul 2014. Subvenţionarea încrucişată a gospodăriilor casnice de către întreprinderi este foarte înaltă, tarifele
pentru întreprinderi fiind de până la 5 ori mai mari decât pentru gospodăriile casnice. În mun. Chişinău,
acest raport este mai mare de 7 ori, în timp ce gospodăriile casnice beneficiază de tarife care sunt mai reduse
decât în celelalte părţi ale ţării, în pofida condiţiei financiare relativ mai bune a gospodăriilor casnice din
capitală.
Serviciile publice de alimentare cu apă
Asigurarea populaţiei cu apă potabilă de bună calitate constituie unul din factorii primordiali ai
securităţii naţionale a ţării, ţinând cont de faptul că circa ca 20% din morbidităţile înregistrate sunt provocate
de calitatea necorespunzătoare a apei. Problema vizată este una dintre cele mai stringente cu care se
confruntă societatea, devenind şi o problemă politică.
În republică funcţionează 544 sisteme de alimentare cu apă, dintre care numai 46% corespund
exigenţelor igienice şi numai 3% dispun de autorizaţii necesare pentru funcţionare.

23
 Doar 17% din locuitorii de la sate sunt asiguraţi cu sisteme centralizate de alimentare cu apă, ceilalţi
folosesc apă din fântâni şi izvoare.
Proporţia apei distribuită consumatorilor localităţilor urbane, în totalul distribuit, este de 92,9%,
diferenţa fiind cantitatea de apă distribuită consumatorilor localităţilor rurale. Pierderile şi consumul de apă
necontorizată în cantitatea totală de apă captată fiind de 37,8%, situaţie caracteristică şi pentru anii
precedenţi. Consumul mediu zilnic de apă pentru uz casnic, în municipii şi oraşe, în anul 2015, a fost de 82,0
litri/locuitor, faţă de 74,6 litri/locuitor în anul 2014.
În prezent, în calitate de surse descentralizate de alimentare cu apă, se folosesc circa 150 mii fântâni,
care utilizează apele freatice, a căror calitate, în majoritatea cazurilor, este nesatisfăcătoare din cauza
conţinutului mărit de compuşi chimici.
În ultimii ani, s-a înregistrat pretutindeni o creştere a conţinutului de nitraţi şi a mineralizării apelor
freatice, cauzată de starea sanitară nefavorabilă a teritoriului, constatată în 76% din fântâni şi 50% din
izvoare ceea ce a avut impact asupra calităţii apelor din fântâni. Sunt inutilizabile, în calitate de sursă de apă
potabilă, peste 83% din fântâni şi 50% din izvoare.
Actualmente, 67% din apeductele existente în localităţile rurale nu corespund exigenţelor igienice,
aflându-se în stare nesatisfăcătoare. Doar 20% din sursele subterane de alimentare cu apă, din 77 localităţi
rurale, au calitatea apei corespunzătoare exigenţelor normative şi pot fi folosite ca surse de alimentare
centralizată cu apă menajer-potabilă. În celelalte surse, calitatea apei nu corespunde exigenţelor normative
conform următorilor indici: reziduu fix, duritate generală, fluor, fier, cloruri, sulfaţi, culoare.
În prezent, peste 50% din populaţia ţării utilizează în scopuri potabile apa care nu corespunde
exigenţelor sanitare. Din cauza lacunelor existente în activitatea de protecţie a apelor, epurării sub nivel a
apelor uzate continuă poluarea intensivă a bazinelor de apă, degradarea surselor de apă, fapt ce conduce la
înrăutăţirea calităţii apelor subterane. În ultimii ani au fost întreprinse un şir de măsuri privind ameliorarea
lucrărilor în acest sector important al economiei naţionale. Cu susţinerea instituţiilor internaţionale financiar-
bancare au fost renovate peste 100 km reţele de apeduct în mun. Chişinău, renovat apeductul BădrajiEdineţ,
precum şi reţelele orăşeneşti şi de distribuţie în or. Călăraşi, reconstruite şi reparate apeductele într-un şir de
localităţi rurale, cum sunt: Сhircăieşti, Borceag, Stăuceni, Baccealia, Hiliuţi, Feteşti, Cneazevca,
Mihailovca, Alexeevca, Marchet, Oneşti, Negrea, Pervomaiscoe, Strîmbeni, Surchiceni, Negurenii Noi,
Ţibirica, Pituşca, Pociumbăuţi şi altele.
Au fost create întreprinderi specializate prestatoare de servicii de alimentare cu apă şi canalizare
subordonate autorităţilor administraţiei publice locale.
Din lipsa de fonduri pentru reparaţii şi întreţinere serviciile de alimentare cu apă şi canalizare s-au
deteriorat rapid în majoritatea localităţilor având un nivel avansat de uzură morală şi fizică de la 60 până la
peste 90 la sută, ceea ce conduce la o eficienţă scăzută, consumuri mari şi servicii de proastă calitate.
Serviciile publice de canalizare şi evacuare a apelor uzate
Sistemele de canalizare existente în localităţile din Republica Moldova au fost realizate în baza unor
proiecte şi scheme de dezvoltare a teritoriului şi de amplasare în zonele economice a obiectelor economiei
naţionale, a întreprinderilor industriale, a forţelor de producţie, a schemelor de folosire complexă a
resurselor de apă, care, actualmente, şi-au pierdut actualitatea şi necesită reactualizare, conform schemelor
complexe corectate şi noilor planuri generale de dezvoltare a localităţilor.
Sistemele comunale centralizate de canalizare se exploatează în 74 de localităţi urbane şi 125 localităţi
rurale.
Actualmente, se află în funcţiune 100 staţii de pompare a apelor uzate, trei dintre care sunt în stare de
avariere (oraşele Hînceşti, Ungheni şi Basarabeasca). În 10 localităţi apele uzate se pompează la staţiile de
epurare ale altor oraşe. Din cauza exploatării de lungă durată, 100 km de reţele urmează a fi renovate, 20 km
- construite din nou.
Staţiile de epurare şi pompare nu sunt încărcate în măsură deplină, de aceea se impune modernizarea
schemelor tehnologice, iar instalaţiile de pompare şi refulare a aerului necesită renovare cu scopul reducerii
cheltuielilor pentru energia electrică, deoarece cota energiei electrice în suma totală a cheltuielilor constituie
în medie 34%. La staţiile de epurare nu se respectă tehnologia epurării din cauza neuniformităţii debitului
apelor uzate şi deconectării frecvente a energiei electrice. S-a schimbat şi componenţa apelor uzate, 75%
revenind apelor menajere. În multe cazuri exploatarea sistemelor comunale este nesatisfăcătoare din cauza
nivelului redus de calificare al specialiştilor angajaţi şi lipsei mijloacelor adecvate de control.

24
 În perioada 2012-2014 au fost implementate proiecte pentru restabilirea sistemelor de alimentare cu
apă şi canalizare în 144 localităţi urbane şi rurale. Costul lucrărilor s-a cifrat la 247,5 mil. lei. În anul 2015
au fost alocate 39135,0 mii lei din contul mijloacelor bugetului de stat şi a proiectelor investiţionale ca
investiţiilor capitale pentru aprovizionarea localităţilor cu apă potabilă.
În scopul restabilirii şi dezvoltării sistemelor de alimentare cu apă potabilă şi de canalizare, prestării
unor servicii de bună calitate consumatorilor, soluţionării problemelor ce ţin de utilizarea raţională şi
păstrarea resurselor acvatice, protecţia mediului înconjurător, Guvernul prin Hotărârea nr. 1406 din
30.12.2005 a aprobat Programul de alimentare cu apă şi de canalizare a localităţilor din Republica Moldova
până în anul 2015. Obiectivul de bază al Programului rezidă în soluţionarea unui complex de probleme
reciproc condiţionate, cu caracter organizaţional, tehnic, economic şi juridic, soluţionarea cărora va asigura
funcţionarea stabilă şi continuă a sistemelor comunale centralizate şi descentraliza
Activitatea sistemelor de alimentare cu apă şi de canalizare în anul 2015
Biroul Naţional de Statistică comunică datele preliminare privind activitatea sistemelor de alimentare
cu apă şi de canalizare pentru anul 2015.
Sisteme de alimentare cu apă. În anul 2015 pe teritoriul ţării au fost amplasate 1113 sisteme de
alimentare cu apă. Din total apeducte, pe parcursul anului au funcţionat 1044 sisteme sau circa 94 la sută1.

Figura 1. Sisteme de alimentare cu apă, 2011-2015

Lungimea totală a reţelelor şi apeductelor de distribuţie a apei potabile a constituit 12,8 mii km sau
cu 2,3 mii km mai mult faţă de anul 2014. Dat fiind că nu toate sistemele de alimentare cu apă sunt
funcţionale, de facto pe parcursul anului au funcţionat 12,5 mii km de reţea (97,7%). Volumul de apă captată
a constituit 122,7 mil. m.c., inclusiv 69,7% din surse de suprafaţă, 23,6% din surse subterane şi 6,7% din
alte surse.
În anul 2015 cu servicii de alimentare cu apă au fost asigurate 41,0% din localităţile ţării, 88,3% din
oraşe şi 40,4% din localităţile rurale. Dacă ne referim la populaţie, constatăm că circa 1,8 milioane din
populaţia ţării beneficiază de servicii de alimentare cu apă, ce reprezintă 51,5% din populaţia ţării. Cea mai
mare pondere a populaţiei deservite de sistemul de alimentare cu apă se înregistrează în mun. Chişinău şi
UTA Găgăuzia  respectiv cite – 69,0%, urmată de regiunea Sud – 64,5%, Centru -41,9% şi Nord – 37,5%.  
În anul 2015 volumul de apă distribuită de către întreprinderile specializate de alimentare cu apă a
constituit 79,5 mil. m.c sau cu 5,2 mii m.c. mai mult decît în anul 2014. În medie pe an la un locuitor revine
16,1 m.c. apă furnizată. În profil teritorial cel mai mare volum de apă furnizată la un locuitor se înregistrează
în mun. Chişinău – 41,7 m.c., regiunea Sud – 10,1 m.c. după care urmează UTA Găgăuzia – 9,6 m.c. (vezi
anexa, tab.2).

25
 Tabelul 1. Reţeaua şi volumul de apă distribuită, 2011-2015

2011 2012 2013 2014 2015

Numărul localităţilor cu
acces la sisteme de alimentare cu 366 378 384 480 689
apă
Lungimea totală a reţelei de
8914,7 9324,2 9901,1 10483,7 12756,5
distribuţie a apei potabile, km
Volumul de apă distribuită
73,5 75,0 74,9 74,3 79,5
consumatorilor, mil. m.c.
inclusiv populaţiei, mil.
51,2 52,1 52,8 53,2 57,4
m.c.

Din volumul total de apă distribuită, 57,3 mil. m.c sau 72,1% este distribuită populaţiei, 5,5% -
instituţiilor bugetare, iar 22,4% altor consumatori, precum agenţii economici. Volumul de apă realizat
populaţiei comparativ cu anul precedent s-a majorat cu 0,8%. În aspect regional de asemenea se remarcă o
majorare a volumului de apă livrat populaţiei, în mod special în regiunea de Sud cu 31,6%, Centru cu
19,9%, Nord  cu 15,3% iar în UTA Găgăuzia cu 8,8%. 

Figura 2. Volumul de apă distribuită pe categorii de consumatori, 2015

Pe parcursul anului 2015 au fost înregistrate 31,8 mii cazuri de avarii accidentale în reţeaua de
distribuţie a apei sau cu 3,0 mii cazuri mai mult comparativ cu anul 2014.
Sisteme de canalizare centralizate. În anul 2015 din total apeducte, 171 au fost dotate cu sisteme de
canalizare, din care au funcţionat 131 sisteme sau cu 10 unităţi mai mult comparativ cu anul 2014. Din total
sisteme de canalizare, 103 sunt dotate cu staţii de epurare, din care funcţionale sunt 81 unităţi. Numărul
populaţiei cu acces la servicii centralizate de canalizare a constituit circa 790 mii persoane, ce prezintă
22,2% din total populaţie.

Figura 3. Sisteme de canalizare, 2011-2015

26
 Lungimea totală a reţelei de canalizare a constituit 2,8 mii km, din care de facto au funcţionat 2,6 mii
km (92,8%).

Tabelul 2. Reţeaua sistemelor de canalizare, 2011-2015

2011 2012 2013 2014 2015

Numărul
localităţilor cu sisteme 135 130 125 136 141
de canalizare

Sisteme de
167 158 156 166 171
canalizare, unităţi

Lungimea totală
a reţelei de canalizare, 2592,1 2602,1 2633,4 2690,7 2779,1
km

Volumul total al apelor uzate colectate în 2015 a constituit 67,6 mil. m.c., din care 55,5% reprezintă
apele uzate recepţionate de la populaţie.
Figura 4. Distribuţia volumului de ape uzate recepţionate de la abonaţi, în 2015

Prin staţiile de epurare a apei au trecut 63,4 mil. m. c. de apă uzată (93,8). Din volumul total de apă
uzată 95,3% au fost epurate biologic, 86,3%  mecanic, iar 4,7% au fost epurate insuficient. Pe parcursul
anului la reţelele de canalizare au fost înregistrate 17,5 mii de avarii, cu 0,9 mii mai mult comparativ cu anul
2014. 

2.4. Servicii publice de aprovizionare cu energie termică

27
 Aprovizionarea centralizată cu energie termică de asemenea a experimentat o perioadă lungă de lipsă
de reparaţii şi nu mai funcţionează decât în oraşele Chişinău şi Bălţi. În sectorul de termoficare sa creat o
situaţie alarmantă. Astăzi aproape că nu mai funcţionează sistemele centralizate de aprovizionare cu căldură
în oraşe – centre raionale. Cauza rezidă nu numai în lipsa surselor bugetare pentru susţinerea acest sector,
dar şi consumurile foarte mari de energie a utilajelor care sunt învechite moral şi fizic. Din acest motiv
rezultă şi preţul exorbitant la energia termică pe care trebuie să-l achite consumatorul. Tot mai frecvent
consumatorii decid deconectarea de la sistemul centralizat şi instalarea unor centrale termice autonome (în
cazul că este accesibil un alt serviciu – gazele naturale). Aceasta aduce după sine o scumpire şi mai mare a
serviciului pentru acei consumatori care au rămas să fie deserviţi prin reţeaua centralizată.
Lipsa unui concept de descentralizare a acestui serviciu duce la deteriorarea fondurilor în permanenţă
şi la imposibilitatea autorităţilor administraţiei publice locale să asigure cu serviciul de termoficare
consumatorii din teritoriul subordonat.
Astfel, în majoritatea oraşelor, serviciile de aprovizionare cu energie termică sunt asigurate în mare
parte prin intermediul sistemelor descentralizate de generare a energiei termice la nivel de bloc sau un grup
de blocuri.
Potrivit informaţiei Ministerului Industriei şi Infrastructurii în Republica Moldova funcţionează numai
16 întreprinderi producătoare şi furnizoare de energie termică fondului locativ. Ele sunt situate în oraşe –
centre raionale şi în municipiul Chişinău. În restul localităţilor fondul locativ este asigurat cu energie termică
prin sisteme descentralizate sau nu dispun în general de sisteme de aprovizionare cu energie termică.
Recuperarea costurilor potrivit rapoartelor pentru serviciile de aprovizionare cu energie termică şi apă
caldă este în mod constant mai înaltă, şi atinge aproape 66% pentru întreprinderii operate la nivelul
autorităţilor publice locale şi 95% pentru operaţiunile cu ciclu combinat de producere a energiei termice şi
energiei electrice aflate în proprietate de stat.
Măsurile de eficienţă a energiei în sectorul termoenergetic sunt importante din mai multe considerente:
a) dependenţa aproape totală a Moldovei de resurse energetice de import;
b) oportunităţi importante de economie a resurselor energetice în sectoarele alimentare cu apă şi
aprovizionare cu energie termică;
c) cererea din partea consumatorilor pentru servicii de aprovizionare mai bune şi mai eficiente cu
energie termică, dat fiind creşterea cotei cheltuielilor gospodăriilor casnice în consumul total al energiei.
În scopul renovării şi dezvoltării sistemelor de alimentare cu căldură a localităţilor din republică,
precum şi alimentării fiabile şi eficiente a consumatorilor cu căldură, Guvernul Republicii Moldova prin
Hotărârea 1059 din 29 august 2003 a aprobat Programul Naţional de renovare şi descentralizare a sistemelor
de alimentare cu căldură a localităţilor din Republica Moldova. Potrivit Programului Naţional investiţiile
necesare pentru reconstrucţia şi renovarea sistemelor de alimentare cu energie termică a 36 oraşe şi localităţi
au fost estimate la suma de 15,8 mil. dolari cu condiţia construcţiei surselor de producere doar a energiei
termice, cu capacitatea instalată totală egală cu 415MW.
Mersul îndeplinirii Programului Naţional de renovare şi descentralizare a sistemelor de alimentare cu
căldură a localităţilor din Republica Moldova, a fost examinată la şedinţa Guvernului din 12 iulie 2012
(Hotărârea Guvernului nr.1059 din 29 august 2014 nr. 815 din 12.07.2015).
Astfel, în conformitate cu prevederile sus-numitului Program, până în anul 2006, sunt prevăzute de a fi
construite 700 surse noi de energie termică, destinate să asigure cu agent termic obiectele de menire socială.
În urma eforturilor conjugate ale autorităţilor administrative centrale şi autorităţilor administraţiei publice
locale, în ultimii ani, o parte considerabilă a măsurilor stipulate în Program au fost realizate. Astfel, până la
ora actuală, 451 de centrale termice au fost deja construite, şi anume, în anul 2013 au fost construite 105
surse noi de energie termică, în anul 2014 - 154, iar în anul 2015 - 192. Pentru 2017 se prevede construirea a
încă 249 surse noi de energie termică.
În ansamblu, în centrele raionale, se constată o tendinţă de descentralizare a sistemelor de alimentare
cu căldură, inclusiv în oraşele în care sau păstrat şi funcţionează sistemele centralizate, spre exemplu,
Călăraşi, Cimişlia, Criuleni şi Anenii Noi. Practic în toate localităţile instituţiile publice sunt asigurate cu
căldură de la centralele termice autonome ce au fost construite pe parcursul ultimilor trei ani.
Totodată, în Program se pune accentul şi pe asigurarea fiabilă cu energie termică a consumatorilor la
tarife acceptabile. Reducerea considerabilă a tarifelor la energia termică este posibilă în cazul utilizării în
calitate de sursă de energie termică, în sistemele respective, a mini-CET-lor, care produc energie termică şi

28
electrică concomitent, în mod combinat. Având în vedere acest fapt, pentru majoritatea oraşelor se prevede
construirea miniCET-urilor care funcţionează în baza gazelor naturale. Astfel de variante au fost elaborate în
cadrul Programului pentru oraşele Briceni, Cupcini, Donduşeni, Drochia, Edineţ, Floreşti, Glodeni, Ocniţa,
Otaci, Rîşcani, Sîngerei şi altele. În condiţiile economice existente în republică această variantă de
modernizare este destul de reală. În anul curent este preconizată finalizarea proiectul-pilot în or. Ocniţa,
unde va fi dată în exploatare prima mini-CET, cu o capacitate de 6 MW, care va asigura consumatorii
oraşului cu energie termică în cantitatea necesară şi la un preţ rezonabil. La ora actuală, lucrările de
construcţie şi montaj sunt efectuate în proporţie de 90 la sută.
Astăzi aproape că nu mai funcţionează sistemele centralizate de aprovizionare cu căldură în oraşe.
Cauza este nu numai în lipsa surselor bugetare pentru a putea susţine acest sector, dar şi consumurile foarte
mari de energie a utilajelor care sunt învechite moral şi fizic. Tot mai frecvent consumatorii decid
deconectarea de la sistemul centralizat şi instalarea unor centrale termice autonome. Aceasta aduce după
sine o scumpire şi mai mare a serviciului pentru acei consumatori care au rămas să fie deserviţi prin reţeaua
centralizată.

Tabelul 3. Lista întreprinderilor producătoare şi furnizoare de energie termică fondului locativ.

Nr. Localitatea Denumirea întreprinderii

d/o
1 Cahul S.A „Apă Canal”
2 Anenii Noi I.M. „Antermo”
3 Chişinău S.A „TERMOCOM” S.A „Apă Canal”
4 Ceadîr-Lunga S.A „Reţelele termice Ceadîr-Lunga”
5 Orhei S.A „SCL Orhei”
6 Călăraşi S.A „Reţelele termice Călăraşi”
7 Bălţi Î.M „Termogaz Bălţi”
8 Anenii Noi I.M. „Antermo”
9 Cimişlia S.A „Reţelele termice Cimişlia”
10 Criuleni Î.M. „Reţele termice Criuleni”
11 Glodeni Î.M „Reţele termice Glodeni”
12 Rîşcani Î.M „Reţele termice Rîşcani”
13 Şoldăneşti Î.M „Şoldăneşti-Service”
14 Taraclia S.A „Reţele termice Taraclia”
15 Ungheni S.A „Comgaz-Plus”

2.5. Serviciile publice pentru fondul locative

Fondul locativ, principală sursă a bunăstării populaţiei, se deteriorează cauza neglijării ani la rând şi
lipsei finanţării pentru reparaţiile capitale şi întreţinere, întreprinderile municipale de exploatare a fondului
locativ prestează servicii ineficiente, încă subvenţionate proprietarilor privaţi a locuinţelor şi duc lipsă de
fonduri suficiente pentru a efectua reparaţiile capitale necesare. Gospodăriile casnice în calitatea lor de
proprietari ai locuinţelor duc lipsă de stimulente şi mijloace pentru a realiza un efort colectiv în efectuarea
reparaţiilor urgente şi întreţinerii curente.
„Regulamentul cu privire la modul de prestare şi achitare a serviciilor locative, comunale şi
necomunale pentru fondul locativ, contorizarea apartamentelor şi condiţiile deconectării acestora de la/
reconectării la sistemele de încălzire şi alimentare cu apă”, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 191 din
19.02.2012 stabileşte modul de achitare de către proprietari, chiriaşi şi arendaşi de apartamente, încăperi
locuibile în cămine şi încăperi cu altă destinaţie decât acea de locuinţe, a plăţilor pentru serviciile locative,
comunale şi necomunale şi reglementează relaţiile contractuale între furnizori (gestionari) şi consumatorii
acestor servicii. Art. 3 din Regulament prevede că serviciile se prestează proprietarilor de apartamente,
încăperi locuibile în cămine sau asociaţiilor lor, chiriaşilor şi arendaşilor în baza contractelor încheiate direct

29
cu furnizorul de servicii sau cu gestionarul. În practică însă cu excepţia contracte lor de furnizare a energiei
electrice, furnizorii evită să semneze contracte directe cu utilizatorii (beneficiarii)
Regulamentul diferenţiază serviciile publice prestate în 3 categorii (servicii locative, servicii
comunale, servicii necomunale).
Din categoria de servicii locative fac parte:
a) închirierea apartamentelor, încăperilor locuibile în cămine din fondurile de stat (departamental),
municipal, obştesc şi cu statut special;
b) darea în arendă a apartamentelor, încăperilor locuibile în cămine proprietate privată, de stat
(departamentală), municipală şi obştească.
În categoria serviciilor comunale sunt incluse serviciile de:
1. încălzire a caselor individuale, apartamentelor, încăperilor locuibile în cămine şi încăperilor de uz
comun din blocurile locative şi cămine;
2. alimentare cu apă caldă menajeră;
3. alimentare cu apă potabilă;
4. evacuarea apelor uzate;
5. transportul deşeurilor menajere solide şi lichide;
6. servicii ascensor;
7. deservirea tehnică şi reparaţia blocurilor locative cu apartamente, a blocurilor căminelor cu încăperi
locuibile;
8. deservirea tehnică şi reparaţia echipamentelor tehnice din interiorul blocului.
Servicii necomunale:
a) reţeaua de radiodifuziune prin fire;
b) sistemul de recepţie colectivă a semnalului de televiziune şi televiziune prin cablu;
c) servicii de telecomunicaţii;
d) alimentarea cu energie electrică a apartamentelor, încăperilor locuibile în cămine, locurilor de uz
comun din blocurile locative şi funcţionarea ascensoarelor;
e) alimentarea cu gaze naturale utilizate pentru aragaze, boilere sau instalaţiile de încălzire autonomă a
apartamentelor.
În opinia noastră această reglementare încalcă principiile constituţionale de autonomie locală şi
descentralizare a serviciilor publice locale şi creează o situaţie în care concesionarea serviciilor publice
locale se tergiversează şi depinde în mare măsură de deciziile Guvernului.
Organizarea, conducerea, administrarea, gestionarea, monitorizarea şi controlul funcţionării serviciilor
publice de gospodărie comunală, coordonarea activităţii lor sunt atribuţii ale autorităţilor administraţiei
publice centrale şi locale.
Dacă autorităţile publice centrale au doar atribuţii generale de control şi de intervenire doar în cazurile
când autorităţile publice locale nu au surse financiare suficiente pentru a realiza un serviciu necesar
populaţiei, atunci autorităţile administraţiei publice locale sunt responsabile de tot ce priveşte organizarea,
gestionarea şi buna funcţionare a serviciilor publice de gospodărie comunală.
În Republica Moldova forma principală de gestiune a serviciilor publice locale de interes general este
gestiunea directă prin intermediul întreprinderilor municipale care activează în condiţii de pierderi
economice. Gestiunea delegată a serviciilor publice locale în Republica Moldova este în stare incipientă.
Drept exemplu de gestiune delegată poate servi concesionarea serviciilor publice de alimentare cu apă
potabilă şi canalizare din oraşul Cimişlia.
În Republica Moldova nu se utilizează Formele Alternative de Prestare a Serviciilor Publice (FAPSP)-
(parteneriat public-privat, servicii intercomunale, constituirea societăţilor comerciale cu capital mixt,
implicarea capitalului privat în serviciile publice, în principal prin aranjamente de tip BOT
(ConstrucţieOperare-Transfer), DBO (Proiectare-Construcţie-Operare), BOR (Construcţie-Operare-
Reînnoire), ROT (Reabilitare-OperareTransfer).
Scopul existenţei administraţiei public se reduce la satisfacerea necesităţilor celor administraţi. Pentru
atingrea acestuia, administraţia publică desfăşoară o largă varietate de activităţi cu caracter de prestare,
oferind cetăţenilor servicii publice. Există o serie de caracteristici, care ne permit să evidenţiem dacă ne
aflăm sau nu în prezenţa unui serviciu public. Între acestea, pot fi menţionate următoarele: crearea, în baza
legii, de autorităţi publice pentru satisfacerea unor interese generale, specializarea acestora, caracterul

30
permanent şi continuu, etc. Mult timp se considera că prestarea serviciilor publice poate fi efectuată exclusiv
de autorităţi publice. Totuşi, odată cu dezvoltarea societăţii, s-a descoperit că multe servicii publice pot fi
prestate la fel de eficient, de persoane private.
Atât cadrul normativ în vigoare, cât şi literatura de specialitate prevăd şi argumentează că serviciile
publice nicidecum nu pot fi înfiinţate sau gestionate la întâmplare. Există deja reguli de bază care trebuie să
stea la baza oricărei activităţi de prestare - principiile de organizare şi funcţionare a serviciilor publice,
principii ce sunt aplicabile indiferent de faptul dacă administraţia publică îşi îndeplineşte nemijlocit rolul de
prestator, sau deleagă anumite responsabilităţi în domeniu sectorului privat.
Totodată, diversitatea necesităţilor sociale existente a determinat necesitatea instituirii unei game
foarte largi de servicii publice, organizate sau autorizate de administraţia publică. Acest lucru implică
neapărat necesitatea sistematizării acestora, în baza unor diverse criterii de clasificare. Pentru prezenta
lucrare prezintă în special interes clasificarea serviciilor în funcţie de nivelul interesului realizat, în naţionale
şi locale, precum şi în funcţie de statutul prestatorului, astfel existând servicii publice gestionate direct de
administraţia publică (servicii monopolizate), sau transmise în gestiune operatorilor privaţi (servicii
delegate).
Atunci când e vorba despre înfiinţarea sau asigurarea funcţionării unui serviciu public, trebuie să
pornim, în primul rând, de la necesităţile cetăţenilor, pe care, în ultimă instanţă, îi interesează mai puţin cine
oferă serviciul, principalul fiind ca acesta să existe. Altfel spus, administraţia publică nu trebuie să poarte ea
singură „povara” organizării şi funcţionării serviciilor publice, ci poate delega această responsabilitate. În
literatura de specialitate acest lucru este numit gestiune delegată sau concesionare a serviciilor publice. În
statul nostru există deja un cadru normativ în domeniu, inclusiv o listă a serviciilor publice pasibile de
concesionare. Totuşi, există şi unele servicii publice, a căror importanţă pentru stat este prea mare, şi care
astfel nu pot fi delegate unor persoane private.

3. SERVICIILE PUBLICE LOCALE DIN PUNCT DE VEDERE EUROPEAN

3.1. Serviciile publice în UE

În materie de servicii publice, în Uniunea Europeană există o problemă care pune în discuţie rolul
fiecărui stat şi finalitatea construcţiei europene: cum să se armonizeze serviciile publice naţionale şi locale
cu ambiţiile de realizare a unui spaţiu economic comun?
Această problemă este de actualitate deoarece există o contradicţie aparentă între interesul colectiv al
serviciului public din interiorul unui stat şi deschiderea faţă de concurenţa europeană.
Construcţia comunitară, prin esenţă economică la originile sale, a avut ca obiectiv realizarea unui
spaţiu economic bazat pe patru libertăţi fundamentale: libertatea circulaţiei mărfurilor, a capitalurilor, a
serviciilor şi a persoanelor.
Piaţa comună, definită ca o piaţă interioară unică, are drept rezultat obligarea statelor şi a actorilor
economici de a înlătura obstacolele acestui spaţiu economic unificat. Într-o primă etapă, tratatele nu evocă
nici problema rolului intern al statelor şi nici pe cea a serviciilor publice. În absenţa unor termeni clari cu
privire la rezerva sau neaplicarea regulilor comunitare pentru serviciile publice, acestea sunt supuse
dreptului comun. Astfel, două reguli de drept comunitar aveau în vedere funcţionarea clasică a serviciilor
publice: interdicţia oricărei discriminări faţă de naţionalitate şi deschiderea către spaţiul european al
concurenţei.
Aceste reguli au trei consecinţe directe: prima consecinţă ar fi că orice operator poate interveni pe
ansamblul teritoriului comunitar şi deci poate concura serviciile publice prin alegerea de activităţi rentabile,
ceea ce poate fi ilustrat în domeniul poştei. A doua consecinţă ar fi interdicţia ajutoarelor de stat şi a
controlului care afectează concurenţa, ceea ce poate fi observat în domeniul transportului. A treia consecinţă
ar fi că monopolurile publice trebuie să fie deschise şi să nu se discrimineze produsele europene, ca în cazul
energiei electrice.
Problema serviciilor publice a fost aproape ignorată în tratate şi nu a fost adusă în prim-plan decât în
momentul în care Comisia a luat în discuţie îmbunătăţirea pieţei interioare pentru 1 ianuarie 1993. Aceste
reflexii au fost tardive, dar au constituit răspunsuri la iniţiativele Comisiei în domenii noi pentru comunitate,
precum energia, poşta sau telecomunicaţiile.

31
 Tratatul de la Roma înscrie punerea în aplicare a unui spaţiu european al concurenţei. Se interzic
ajutoarele de stat şi se impun limite cantitative de export; statele sunt obligate să organizeze monopoluri
naţionale cu caracter comercial (art. 37) şi să respecte regulile concurenţei în raporturile cu întreprinderile
publice (art. 90).
Referiri clare la noţiunea de serviciu public nu apar decât în art. 77 cu privire la politica de
transporturi, articol care precizează că “sunt compatibile cu prezentul tratat ajutoarele care răspund nevoilor
de coordonare a transporturilor sau care corespund rambursării anumitor servituţi inerente noţiunii de
serviciu public”.
Actul unic european din 1985 constituie prima revizuire cu privire la competenţa comunitară. El
confirmă filosofia liberală şi prevede în art. 8 realizarea pieţei interioare începând cu 31 decembrie 1992.
Fără a face noi referiri la noţiunea de serviciu public, tratatul încredinţează Comisiei Comunităţilor
Europene mandatul clar de a pune în aplicare o piaţă interioară în toate domeniile şi îndeosebi în cele care
pot face obiectul serviciilor publice, cum ar fi domeniile electricităţii, gazului natural sau telecomunicaţiilor.
Tratatul asupra Uniunii Europene nu evocă nimic în plus în ceea ce priveşte noţiunea de serviciu
public, contribuie doar la recunoaşterea acestora.
Pe de o parte, un nou titlu este consacrat reţelelor transeuropene pentru care serviciile publice au
caracteristici speciale. Art. 129B dispune: “Comunitatea contribuie la stabilirea şi la dezvoltarea reţelelor
transeuropene în sectorul infrastructurii de transport, al telecomunicaţiilor şi energiei”. Astfel, Comunitatea
trebuie să favorizeze punerea în aplicare a reţelelor europene în domenii care fac obiectul serviciilor publice
în cea mai mare parte a statelor şi trebuie să se ţină cont de specificul naţional.
Pe de altă parte, în timp ce Tratatul de la Roma revizuit nu făcea nici o referire la rezervele naţionale
sau la un principiu relaţional între state şi Comunitate, tratatul de la Maastricht conţine consideraţii noi. Aici
se afirmă că Uniunea respectă identitatea naţională a statelor membre (art. F) şi, pe baza principiului
subsidiarităţii, formulează o nouă abordare care să permită anumite specificităţi naţionale.
Dincolo de evoluţia textuală a tratatului care rămâne supus interpretării Curţii de Justiţie a
Comunităţilor Europene, se pot constata un început al recunoaşterii juridice de către Curte şi o sensibilă
evocare a serviciului public de către instanţele comunitare.
Instituţiile europene arată un interes particular faţă de problema serviciilor publice. Comitetul
Economic şi Social a adoptat în septembrie 1993 un aviz de iniţiativă asupra sectorului public în Europa.
Parlamentul European, adoptând raportul lui M. Roberto asupra serviciilor publice şi privatizării din mai
1994, a invitat Comisia să propună o cartă europeană a serviciilor publice axată pe trei puncte:
a) identificarea principiilor comune cărora trebuie să le răspundă serviciile publice în Europa pentru a
satisface exigenţeleunei cetăţenii europene reale;
b) unitatea de tratament pentru toţi utilizatorii în diferite servicii distribuite pe o bază naţională, dar
având o dimensiune supranaţională;
c) norme care să garanteze pentru orice serviciu un plan calitativ şi unul cantitativ.
Comisia Europeană s-a angajat să publice un document de reflexie asupra orientărilor în materie de
serviciu public, analizând situaţia pentru fiecare sector, datorită diferenţelor existente.
Proiectul francez de Cartă europeană a serviciului public propunea Comisiei şi altor ţări europene o
concepţie novatoare permiţând emergenţa veritabilelor servicii publice europene şi prezervarea principalelor
modalităţi de organizare şi gestiune proprii fiecărei ţări. Această propunere a reprezentat o nouă abordare
care permitea existenţa unei abordări europene a serviciilor publice.
În septembrie 1996, Comisia Europeană a prezentat un comunicat asupra “Serviciilor de interes
general în Europa”, care punea clar în evidenţă diferenţa dintre misiunea şi statutul operatorului, lăsând
statele membre să aleagă proprietatea capitalului, recunoscându-se legitimitatea serviciului public.
Tratatul de la Amsterdam a adus modificări importante Tratatului asupra Uniunii Europene şi
Tratatului care a instituit Comunitatea Europeană, aducând lămuriri suplimentare asupra conceptelor de
dezvoltare locală şi subsidiaritate; a fost consolidată politica de protecţie a mediului; au fost aduse clarificări
în materie de protecţie a consumatorilor etc., fără a exista însă o abordare expresă a serviciilor publice.
Excepţia o reprezintă noul articol 16 din Tratatul Uniunii Europene, care prevede: “Fără a prejudicia
articolele 73, 86 şi 88, şi având în vedere locul pe care îl ocupă serviciile de interes economic de ordin
general printre valorile comune ale Uniunii, ca şi rolul pe care acestea îl joacă în promovarea coeziunii
sociale şi teritoriale a Uniunii, Comunitatea şi statele sale membre, fiecare în limitele competenţelor lor şi în

32
limitele câmpului de aplicare a prezentului tratat, veghează ca aceste servicii să funcţioneze pe baza
principiilor şi în condiţiile care să le permită îndeplinirea misiunii lor”.
Un alt moment important pentru evoluţia serviciilor publice în Uniunea Europeană a fost reprezentat
de comunicatul cu privire la “Serviciile de interes general în Europa”, adoptat de către Comisia Europeană la
20 septembrie 2000 la Lisabona.
Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene, proclamată de Consiliul European în decembrie
2000 (la Nisa), cuprinde un articol 35 privitor la accesul la serviciile de interes economic general: “Uniunea
recunoaşte şi respectă accesul la serviciile de interes economic general, aşa cum este prevăzut de legislaţiile
şi practicile naţionale, în conformitate cu dispoziţiile tratatului care instituie Comunitatea Europeană, până la
promovarea coeziunii sociale şi teritoriale a Uniunii”. Referindu-se doar la “legislaţiile naţionale”, acest
articol nu deschide calea serviciilor europene de interes general, necesare totuşi pentru a construi noua
Europă.
În luna noiembrie 2002, Comisia a prezentat un Raport cu privire la liniile directoare ale ajutoarelor de
stat în domeniul serviciilor de interes economic general prin care se preciza că serviciile de interes economic
general (SIEG) îndeplinesc o funcţie fundamentală în toate statele membre care, în absenţa reglementărilor
comunitare, dispun de o mare libertate pentru a le defini şi a le pune în aplicare în funcţie de alegerea lor
politică.
Un moment recent al evoluţiei serviciilor publice îl reprezintă proiectul Cartei verzi a serviciilor de
interes general – proiect iniţiat de către Centrul european al întreprinderilor cu participare publică şi de
interes economic general (CEEP), în colaborare cu Confederaţia europeană a sindicatelor (CES) – transmis
spre studiu Consiliului Uniunii Europene.
Potrivit art. 16 al proiectului Cartei verzi a serviciilor publice de interes general, acestea sunt activităţi
create, organizate şi reglementate de autorităţi publice (naţionale, regionale sau locale) pentru a garanta că
furnizarea serviciilor este asigurată în condiţiile considerate ca necesare pentru satisfacerea necesităţilor
societăţii. Aceste servicii îndeplinesc misiuni de interes general şi sunt supuse de către autorităţile publice
unor obligaţii specifice.
În ţările membre ale Uniunii Europene, există o mare diversitate de servicii publice:
- servicii comunale;
- regii municipale sau intercomunale;
- întreprinderi publice naţionale;
- societăţi private în proprietate publică, mixtă sau privată;
- delegarea de servicii sau parteneriate public-privat.
Această diversitate reprezintă rezultatul istoriei, culturii, economiei şi alegerilor politice specifice
fiecărei ţări. Nu se poate identifica o organizare “tip”, ci doar reguli şi principii general aplicabile, adaptate
contextului naţional, urmând logica subsidiarităţii.

Serviciile publice locale în context european

Amploarea sectorului şi organizarea operatorilor de servicii publice locale în ţările Uniunii
Europene.
Întreprinderile publice locale din ţările UE constituie un sector economic deosebit de puternic,
cuprinzând cca. 12 mii de operatori, aproape un milion de locuri de muncă şi în jur de 120 de miliarde de
euro ca cifră de afaceri.
În general, Ţările Uniunii Europene dispun de organizaţii specializate însărcinate de către
colectivităţile locale să asigure total sau parţial serviciile publice necesare populaţiei. De cele mai multe ori,
aceste entităţi sunt organizate prin reglementări speciale caracteristice autorităţilor locale, fiind însă, aproape
totdeauna, înfiinţate din punct de vedere juridic ca societăţi comerciale.
În contextul descentralizării, colectivităţile locale au trebuit să-şi adapteze organizarea internă
funcţiilor din ce în ce mai numeroase care le revin, unele cu o mare încărcătură tehnică şi să transforme în
societăţi de drept privat unii operatori de servicii. Chiar dacă astăzi participarea investitorilor privaţi este în
creştere, controlul public va fi în continuare asigurat prin punerea în aplicare a unor mecanisme adecvate de
luare a deciziilor strategice.

33
 Dezvoltarea actuală a întreprinderilor publice locale în toate ţările Uniunii Europene ţine, în fapt, de
specificitatea lor: nici societăţi private în totalitate, nici structuri publice integrale, ci mai degrabă organizaţii
mixte ale căror misiuni de interes general sunt exercitate în cadrul unei structuri de formă societară.
Experienţa acumulată în plan instituţional.
1) În unele ţări, întreprinderile publice locale au fost înfiinţate încă de la sfârşitul secolului al IX-lea.
Este vorba în primul rând de ţările din nordul Europei:
- în Suedia, primele kommunala bolag au fost create în anii 1870;
- în Finlanda, întreprinderile publice locale au fost create la sfârşitul secolului al XIX-lea;
- în Belgia, intercomunalele au apărut în 1897, şi au găsit o primă fundamentare legală în 1922,
printr-o lege care autorizează asocierea persoanelor publice şi private pentru toate serviciile de interes
comunal;
- în Germania, Stadwerke s-au dezvoltat de la mijlocul secolului al XIX-lea sub forma structurilor de
drept public dependente de autorităţile locale, transformate începând cu sfârşitul secolului în societăţi de
drept privat;
- în Franţa, societăţile de economie mixtă care asociază capitaluri private şi publice au fost iniţiate
prin Decretul-lege Pointcaré din 1926.
2) După cel de-al doilea război mondial, statutul de întreprinderi publice locale a fost bine definit, iar
numărul lor a crescut rapid. În Suedia, între 1960 şi 1998, numărul acestor întreprinderi a crescut de la 250
la 1834, două legi (legea privind societăţile comerciale din 1975 şi legea privind autorităţile locale din 1991)
prevăzând regimul aplicabil activităţilor lor. În Belgia, legea din 22 decembrie 1986 a întărit rolul
întreprinderilor publice, garantând transparenţa operaţiunilor şi uşurând tutela colectivităţilor. În Franţa,
între 1983 şi 1998, numărul întreprinderilor publice locale a crescut de la 524 la mai mult de 1300, noul
context prevăzut de legea din 7 iulie 1983 privind societăţile de economie mixtă. În Austria, începând din
1960, principalele oraşe au transformat departamentele specializate ale autorităţilor locale în întreprinderi
publice locale. În Danemarca, două legi aprobate în 1922 au reglementat, pentru unele activităţi, crearea de
întreprinderi publice locale care se conduceau până atunci doar după regulile comunale. În Ţările de Jos,
colectivităţile au recurs, începând cu anii 1980, la întreprinderile publice locale deşi legiuitorul nu s-a arătat
favorabil delegării unora dintre misiunile colectivităţilor către structuri de drept privat.
3) În ţările din sudul Uniunii Europene abia la începutul anilor ’80 s-a luat în calcul posibilitatea
înfiinţării unor asemenea întreprinderi.
- În Italia, legea din 8 iunie 1990 privind autonomia locală a autorizat gestiunea serviciilor publice
locale de către societăţi pe acţiuni cu capital majoritar public. Ea a fost completată prin legea din 23
decembrie 1992 care autorizează întreprinderile cu capital public minoritar. În sfârşit, legea din 15 mai 1997
a instaurat societăţile cu răspundere limitată ca o nouă formă de întreprinderi publice şi a autorizat libera
participare a colectivităţilor locale în societăţi de amenajare urbană. Italia numără în prezent aproape 1000
de întreprinderi publice locale;
- În Spania, regimul juridic a fost definit printr-o serie de legi adoptate începând din 1985,
întreprinderile publice locale fiind clasificate după apartenenţa lor la municipalităţi, provincii sau comunităţi
autonome. Numărul acestora este astăzi de peste 1000;
- În Portugalia, o lege din 18 august 1998 a instaurat un regim juridic care încadra întreprinderile
publice locale, a căror înfiinţare fusese deja autorizată începând din 1984. Aceste întreprinderi au apărut mai
ales la începutul anilor 90 şi tind să se dezvolte, număr lor în 1997 fiind de 82;
- În Grecia, o lege din 1929 a autorizat colectivităţile locale sa creeze persoane morale însărcinate cu
promovarea intereselor locale. Regimul juridic al întreprinderilor publice locale a fost precizat mult mai
târziu prin trei legi speciale aprobate în 1980 şi respectiv, 1984. În această ţară există astăzi cca. 660 de
întreprinderi publice locale.
4) În ţările anglo-saxone, reglementarea întreprinderilor locale este de dată recentă şi numărul lor
este foarte limitat. Această situaţie se explică în mare parte prin tradiţia liberală care incită autorităţile
publice la privatizarea serviciilor, încredinţându-le unor companii private mai degrabă decât unor
întreprinderi publice.
În Marea Britanie, dezvoltarea întreprinderilor publice locale, deşi autorizată din 1989, este relativ
limitată. Autorităţile publice centrale încurajează colectivităţile locale să caute parteneri şi finanţări

34
private, dar, pe de altă parte, ele controlează foarte strict întreprinderile de acest fel, pe baza unei legi
apărute în 1995.
În Irlanda, crearea întreprinderilor publice locale a fost mult timp lăsată în competenţa exclusivă a
statului. Începând din 1991, când a fost adoptată Legea administraţiei publice locale aceasta depinde de
iniţiativa colectivităţilor locale.

Tabelul 4. Situaţia sectorului serviciilor publice locale în ţările UE la sfârşitul ultimului deceniu.

Țara Repere
Germaina Primele create: 1870
Situația în 1998 3500 întreprindrei publice locale
530 000 salariați
82 mld cifra de afaceri
Austria Primele create : 1960
Situația în 1998 1450 întreprinderi publice locale
44 000 salariați
Belgia Primele create: 1880
Situația în 1998 225 întreprindrei publice locale
Danemarca Primele create: 1980
Situația în 1998 224 întreprindrei publice locale
Finlanda Situația în 1998 325 întreprindrei publice locale
9 374 salariaţi
1,74 mld euro cifra de afaceri
Spania Primele create: 1980
Situația în 1998 1018 întreprindrei publice locale
Franța Primele create : 1920
Situația în 1998 1305 întreprinderi publice locale
56 130 salariați

11 mld euro cifra de afaceri

Grecia Situația în 1998 659 întreprinderi publice locale si asimilate
Italia Situația în 1998 1 000 întreprinderi publice locale si asimilate
170 000 salariaţi
16 mld euro cifra de afaceri
Portugalia Situaţia în 1997 82 întreprinderi publice locale
Marea Situaţia în 1997: 185 întreprinderi publice locale şi asimilate
Britainie
Suedia Primele create: 1870
Situația în 1998 1834 întreprindrei publice locale
65 000 salariați
13 mld euro cifra de afaceri

Sursa: Întreprinderile publice locale în cele cincisprezece ţări membre ale UE, DEXIA, 1999

Motivaţia recurgerii de către autorităţi la întreprinderile publice locale.

În primul rând, contextul favorabil creat prin descentralizare. Avansarea procesului de descentralizare,
în cea mai mare parte a ţărilor din Uniunea Europeană, a creat un context favorabil dezvoltării
întreprinderilor publice locale. Pe de o parte, creşterea responsabilităţilor încredinţate colectivităţilor locale
şi suprimarea tutelei explică recurgerea la astfel de întreprinderi, concepute şi ca un mijloc la dispoziţia
decidenţilor locali (în Germania, Belgia, Suedia, Italia, Spania). Pe de altă parte, întreprinderile publice
locale s-au dovedit a fi chiar instrumentul premonitoriu al descentralizării pe care aleşii locali l-au folosit
pentru punerea în aplicare a politicii lor de dezvoltare locală (în Franţa).
35
 În ţările puţin descentralizate (Portugalia, Irlanda, Marea Britanie), colectivităţile locale au recurs mai
puţin la întreprinderile publice locale. Grecia face excepţie, cu cele aproape 660 de întreprinderi publice
locale, un număr relativ ridicat în raport cu populaţia deservită.
Un alt argument - gestiune mai suplă şi mai eficace a serviciului de interes general. Recurgerea la
reguli de drept privat sau la parteneri privaţi, permite serviciilor publice locale să devină mai concurenţiale,
într-un context comunitar care tinde să generalizeze regulile economiei de piaţă.
Parteneriatul între colectivităţile locale. Eforturile de cooperare între comunităţile locale sunt un
motor important al dezvoltării întreprinderilor publice. Prin aceasta formă de parteneriat întreprinderile
publice locale contribuie la punerea în operă a intercomunalităţii şi permit realizarea de economii de scară în
gestiunea serviciilor şi asocierea fondurilor publice pentru o mai bună finanţare a infrastructurilor
importante. Participarea mai multor autorităţi locale la capitalul unei întreprinderi publice locale este
autorizată în majoritatea ţărilor Uniunii Europene.
Creşterea eficienţei financiare. Recurgerea la întreprinderile publice locale permite externalizarea
misiunilor şi individualizarea obiectivelor, conservând controlul public direct asupra societăţii. Capacitatea
de acţiune a colectivităţilor locale este adesea limitată de insuficienţa resurselor disponibile. Asocierea cu
parteneri privaţi permite colectivităţilor locale diminuarea angajamentelor proprii şi creşterea potenţialului
lor de a investi. Acest mixaj, obligatoriu în Franţa, este posibil în cea mai mare parte a ţărilor membre UE,
fiind puternic încurajat de către autorităţile publice centrale, care îl vad ca un mijloc de reducere a eforturilor
imediate ale comunităţilor locale (exemplu: Marea Britanie, Portugalia, noile land-uri din Germania). De
asemenea, este frecvent în Suedia, în domeniile de creştere economică şi mai recent, în domeniile
transportului şi energiei, de la deschiderea pieţei în aceste sectoare.
Atragerea competenţelor tehnice de la partenerii privaţi. Apelul la parteneri privaţi în capitalizarea
întreprinderilor publice locale permite colectivităţilor locale să beneficieze de experienţa profesională a
acestora în sectoarele noi de activitate, în care tehnologia se schimbă foarte repede (exemplu: sectorul
energetic în Suedia, Belgia, Germania). Se produce astfel un transfer de know-how dinspre sectorul privat
spre serviciile publice (modernizarea mijloacelor tehnice, pregătirea personalului). Parteneriatul public-
privat oferă, de asemenea, posibilitatea de a exersa meserii noi, care ies din câmpul tradiţional al
colectivităţilor locale.
Cooperarea transfontalieră. Întreprinderile publice locale pot fi un mijloc de cooperare între autorităţi
locale din ţări limitrofe. Cu toate că această practică nu este încă foarte răspândită, trebuie să menţionăm că
ea este deja autorizată în câteva ţări (ex. În Franţa unde Codul General Al Colectivităţilor Teritoriale
permite, în anumite condiţii, crearea de întreprinderi publice locale care asociază capitaluri din mai multe
ţări). În contextul unor schimbări importante în domeniul amenajării teritoriului (fonduri structurale
europene, reforme administrative, etc.) evoluţia în acest domeniu s-ar putea accelera.
3.4. Serviciile publice de alimentare cu apă și canalizare – activitate de interes economic în
Uniunea Europeană
„Instituțiile europene și statele membre sunt îndemnate în mod special, să se asigure că toți cetățenii
se bucură de dreptul la apă, că aprovizionarea cu apă și gestionarea resurselor de apă nu sunt supuse
normelor pieței interne și că serviciile legate de apă sunt excluse din măsurile de liberalizare.”
Comisia pentru mediu, sănătate publică și siguranță alimentară a Parlamentului European Legislația
UE privind apa a fost transformată prin adoptarea în anul 2000 a Directivei cadru privind apa (DCA), care a
introdus o abordare globală în ceea ce privește gestionarea și protecția apelor de suprafață și a apelor
subterane din bazinul hidrografic. Directiva este completată de acorduri internaționale și texte legislative
privind cantitatea, calitatea și poluarea apei.
Serviciile publice de alimentare cu apă şi canalizare joacă un rol capital pentru îmbunătăţirea calităţii
vieţii tuturor cetăţenilor din Uniunea Europeană şi pentru lupta împotriva excluderii sociale şi izolării.
Furnizarea de servicii publice de alimentare cu apă şi canalizare într-o manieră performantă şi
nediscriminatorie constituie o condiţie pentru o mai bună integrare economică în Uniunea Europeană. În
plus, aceste servicii alcătuiesc un stâlp al cetăţeniei europene, deoarece se numără printre drepturile
cetăţenilor europeni şi oferă o posibilitate de dialog cu autorităţile publice, în cadrul unei bune administrări.
Serviciile publice de alimentare cu apă şi canalizare se află în centrul dezbaterii politice, în special din
perspectiva rolului pe care îl joacă autorităţile publice într-o economie de piaţă şi anume, pe de o parte, acela
de a veghea la buna funcţionare a pieţei şi pe de altă parte, de a garanta interesul general, în special

36
satisfacerea nevoilor primordiale ale cetăţenilor şi conservarea bunurilor publice atunci când piaţa nu
reuşeşte să o facă. Serviciile publice de alimentare cu apă şi canalizare se plasează în sfera activităţilor de
interes economic general, aşa cum sunt ele definite în Carta Verde a Uniunii Europene, având la bază
următoarele obiective fundamentale:
- Descentralizarea serviciilor publice şi creşterea responsabilităţii autorităţilor locale cu privire la
calitatea serviciilor asigurate populaţiei;
- Extinderea sistemelor centralizate pentru serviciile de bază (alimentare cu apă, canalizare,
salubrizare) şi creşterea gradului de acces a populaţiei la aceste servicii;
- Promovarea măsurilor de dezvoltare durabilă;
- Restructurarea mecanismelor de protecţie socială a segmentelor defavorizate ale populaţiei şi
reconsiderarea raportului preţ/calitate.
Politica reutilizării apei în Uniunea Europeană
Reutilizarea apei este considerată a fi un mod eficient de a contribui la rezolvarea problemei deficitului
de apă și a secetelor din UE și de a reduce povara contaminării cu ape reziduale și costurile epurării. Aceasta
poate avea, de asemenea, un impact mai redus asupra mediului decât alte surse alternative de aprovizionare
cu apă, precum transferurile de apă sau desalinizarea. Deși reutilizarea apei recuperate este o practică
acceptată în mai multe țări din UE care se confruntă cu probleme de deficit de apă (de exemplu Cipru,
Franța, Grecia, Italia, Malta, Portugalia, Spania) și în care aceasta a devenit parte integrantă și o componentă
eficace a gestionării pe termen lung a resurselor de apă, în general doar o mică parte din apa recuperată este
în prezent reutilizată în UE, inclusiv în țările respective. Prin urmare, există un potențial considerabil pentru
o aplicare pe o scară mai mare a soluțiilor de reutilizare a apei.
Problema care trebuie rezolvată se poate rezuma în felul următor: în ciuda numeroaselor avantaje și a
potențialului de dezvoltare, reutilizarea apelor recuperate nu este utilizată la scară largă în numeroase state
membre. Deși este posibil ca reutilizarea apei să nu fie o soluție adecvată în toate zonele și în orice condiții,
din motive tehnice și/sau economice, numeroase ocazii de dezvoltare a sistemelor de reutilizare a apei se
pierd. Elaborarea de orientări la nivelul UE fără caracter obligatoriu privind modalitățile de promovare a
reutilizării apei.
Aceste orientări ar urma să includă recomandări în scopul de a remedia disfuncționalitățile pieței care
limitează în prezent adoptarea pe scară largă a soluțiilor de reutilizare a apei (de exemplu, prin identificarea
și eliminarea subvențiilor în principalele piețe de apă, care sunt în detrimentul reutilizării apei, promovând
recuperarea integrală a costurilor). Elaborarea unor astfel de orientări ar urma să fie însoțită de măsuri,
care să producă mai multe date exhaustive și actualizate cu privire la beneficiile reutilizării, inclusiv analize
cost-beneficiu cuprinzătoare, date comparative privind amprenta de carbon etc. Aceste orientări ar urma să
contribuie la abordarea barierelor economice legate de reutilizarea apei.
Consolidarea aplicării cerințelor Directivei-cadru privind apa referitoare la tarifarea apei și la controlul
captării apei dulci, un cadru integrat al gospodăririi apelor și o mai bună guvernanţă. Se preconizează că
standardele ISO privind reutilizarea apei pentru irigații agricole vor fi publicate în 2015, standardele
urmează să contribuie la remedierea lipsei de claritate cu privire la cerințele legate de reutilizarea apei din
cadrul de politică al UE.
În concluzie, autorităţile administraţiei publice ale statului nostru nu trebuie să pornească de pe „loc
gol”, atunci când este vorba de organizarea sau funcţionarea serviciilor publice locale. Or, există o bogată
experienţă internaţională în domeniu. Deşi există nenumărate deosebiri de cultură, cadru instituţional sau
sistem juridic, totuşi există nenumărate practici internaţionale, care pot fi implementate cu succes şi în statul
nostru.

37