CAPITOLUL III

DREPTUL DE PROPRIETATE PUBLICĂ

Secţiunea I
CARACTERIZARE GENERALĂ. CADRUL LEGAL

Reglementarea fundamentală o reprezintă Constituţia României care statuează în art.

136 alin. (1) faptul că în ţara noastră există două forme fundamentale de proprietate,
şi anume proprietatea publică şi proprietatea privată, iar art. 136 alin. (2) dispune că
proprietatea publică aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale.
În dezvoltarea acestor dispoziţii constituţionale, Legea nr. 18/1991 privind fondul
funciar, modificată şi republicată, a reintrodus în legislaţia românească noţiunile de
domeniu public şi domeniu privat al statului, iar Constituţia din 1991, care nu mai
este în vigoare, noţiunea de proprietate publică, noţiune care se menţine şi în
Constituţia revizuită din 2003, în vigoare acum.
Actul normativ de bază al materiei îl reprezintă însă Legea nr. 213/1998 privind
proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia1, act care constituie legea organică şi reglementarea
unitară, aplicabilă proprietăţii publice a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale.
Există şi alte acte normative care fac menţiuni sau referiri la proprietatea publică sau care au o oarecare incidenţă în materie,
dar care însă nu influenţează regimul ei juridic. Cu titlu de exemplu: Legea apelor nr. 107/19962 care prevede, ca dispoziţie
esenţială ce interesează materia noastră, că apele de suprafaţă aparţin domeniului public, sau O.G nr. 96/1998 privind
reglementarea regimului silvic şi administrarea fondului forestier, care face referire la fondul forestier proprietate publică,
Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală1.
1
Publicată în M.Of. nr.448/24.11.1998.
2 Publicată în M.Of. nr.244/08.10.1996.
1 Publicată în M.Of. nr.204/23.04.2001, modificată şi completată de Legea nr.286/2006, publicată în
M.Of. nr.621/18.07.2006, şi republicată în M.Of. nr.123/20.02.2007.
2 Publicată în M.Of. nr.653/22.07.2005.
1 A se vedea, E. Chelaru, op.cit., p.35-39.
2 A se vedea, C. Bîrsan, op. cit., p.84.
1 A se vedea în acest sens şi practica judecătorească, Curtea de Apel Constanţa, dec.civ., nr.646, în M.
Alexandrescu, C. Jora, St. Albert, I.Uţă, M. Zarafiu, D. Canangiu, D. Manole, D. Pop, Culegere de
practică judiciară pe anii 1999-2002, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p.35.
1 Potrivit acestei reglementări statul este proprietar asupra bunurilor dobândite în perioada 6 martie
1945 – 22 decembrie 1989 numai în măsura în care acestea au fost preluate în temeiul unui titlu
valabil; în acest sens C.S.J., Sect. civ. dec.nr.2078/13.06.2000, în S. Angheni, R. A. Lazăr, M. Avram,
I.Ionescu, De la Curtea Supremă de Justiţie la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. Buletinul
Jurisprudenţei 1990-2003, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, p.249.
2 Publicată în M.Of. nr.139/02.06.1994.
1 A se vedea, J. Manoliu, Gh. Durac, Drept civil. Drepturi reale principale, Editura Fundaţiei
„Chemarea” Iaşi, 1994, p.58.
2 A se vedea, M. Uliescu, Proprietatea publică şi proprietatea privată – actualul cadru legislativ, în
„Studii de drept românesc” nr.3/1992, p.217
3 A se vedea, C. Turianu, Gh. Stancu, op.cit., p.37
1 A se vedea, C. Bîrsan, op. cit., practica judecătorească citată la nota 3 de la p.96.
1 A se vedea pe larg, V. Stoica, op.cit., vol.I, p.430 şi urm.
1 Cu privire la dreptul de administrare, reglementat de art.12 din Legea nr.213/1998, a se vedea, M.
Nicolae, Consideraţii asupra Legii nr.213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al
acesteia, în „Dreptul” nr.6/1999, p.16-17
2 A se vedea, E. Popa, Regimul juridic al dreptului de administrare asupra bunurilor ce fac parte din
domeniul public, în „Dreptul” nr.3/2000, p.90-94.
1 A se vedea M. Nicolae, nota 2 la dec.nr.1899/2000 a C.S.J., Secţ. contencios administrativ, în
Dreptul nr.6/2001, p.137.
2 A se vedea, C.S.J., Secţ.civ., dec.nr.48/15.01.2003, în S. Angheni şi colectivul, op.cit., p.260.
3 Problema revocabilităţii dreptului de administrare, a se vedea pe larg în C. Bîrsan, op.cit., p.103 şi
urm.
1 Publicată în M.Of. nr.569/30.06.2006.
2 A se vedea pe larg, C. Bîrsan, op.cit., p.105 şi urm.
1 A se vedea, C. Bîrsan, op.cit., p.111
2 Ibidem 1.
Şi Codul civil conţine reglementări cu privire la proprietatea publică, cum ar fi art.
475 alin. (2) care prevede că „Bunurile care nu sunt ale particularilor sunt
administrate şi nu pot fi înstrăinate decât după regulile şi formele prescrise anume
pentru ele”. Această dispoziţie deşi se referă la bunurile ce fac obiectul dreptului de
proprietate publică, se rezumă la o formulare lapidară, fără să precizeze care bunuri
„nu sunt ale particularilor”, însă scuzabilă pentru timpurile prezente. Apoi în art.
476-478, se face o enumerare a bunurilor ce alcătuiesc obiectul proprietăţii publice
sau cum foarte bine se exprimă de data aceasta Codul civil, ale „domeniului public”.
Ultimul şi cel mai important act normativ dintre cele recent apărute îl reprezintă
Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi
unele măsuri adiacente2, la care vom mai face referiri pe parcurs.

Secţiunea a II-a
NOŢIUNEA ŞI ELEMENTELE DREPTULUI DE
PROPRIETATE PUBLICĂ. DOMENIUL PUBLIC

Potrivit Constituţiei României, proprietatea publică aparţine statului sau unităţilor

administrativ-teritoriale [art. 136 alin. (2)].
Literatura juridică a definit dreptul de proprietate publică ca fiind dreptul de
proprietate al statului şi unităţilor administrativ-teritoriale asupra bunurilor din
domeniul public, care se exercită în regim de drept public, fiind inalienabil,
imprescriptibil şi insesizabil1.
O definiţie mai precisă pentru dreptul de proprietate publică este următoarea: „acel drept subiectiv de proprietate care
aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale asupra bunurilor care, fie prin natura lor, fie printr-o dispoziţie
specială a legii, sunt de uz şi de utilitate publică”2.
Din cele arătate rezultă următoarele elemente ale dreptului de proprietate publică (a-e):
a. proprietatea publică este prima formă a dreptului de proprietate, cea de a doua fiind proprietatea privată;
b. subiectele dreptului de proprietate publică sunt numai statul şi unităţile administrativ-teritoriale;
c. obiectul dreptului de proprietate publică este alcătuit din bunurile de interes naţional şi cele de interes local care fac parte din
domeniul public;
d. modurile de dobândire a dreptului de proprietate publică sunt moduri specifice acestei forme de proprietate;
e. dreptul de proprietate publică se exercită în regim de drept public.

În această ordine va fi analizat în continuare dreptul de proprietate publică.

a. Constituţia statuează, după cum a fost arătat, că în România există două forme de proprietate, publică şi privată, iar
proprietatea publică aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale.
În materia dreptului de proprietate se folosesc două noţiuni, şi anume: domeniul public şi proprietatea publică, uneori ele
analizându-se diferit. Considerăm că, sunt două noţiuni oarecum echivalente sau mai precis complementare, şi nu echivalente.
În acest sens, noţiunea de „domeniul public” determină bunurile care fac obiectul dreptului de proprietate publică, iar
„proprietate publică” pune în evidenţă dreptul de proprietate asupra bunurilor din domeniul public, drept ce are un regim
juridic distinct faţă de dreptul de proprietate privată.
Mergând mai departe, Legea nr. 213/1998, legea organică a materiei, distinge între domeniul public şi domeniul privat al
statului. Deosebirile există din mai multe puncte de vedere: al subiectelor de drept, al bunurilor care fac obiectul dreptului de
proprietate, al modurilor de dobândire a dreptului de proprietate, cât şi al regimului juridic, deosebiri care vor fi arătate în
continuare.

b. Subiectele dreptului de proprietate publică sunt numai statul şi unităţile administrativ-teritoriale. Statul este proprietar
asupra bunurilor din domeniul public de interes naţional, iar unităţile administrativ-teritoriale (comuna, oraşul, municipiul,
judeţul), asupra bunurilor din domeniul public de interes local.
Ţinem să facem precizarea că, alte subiecte de drept nu pot avea calitatea de titulari ai dreptului de proprietate publică.
Bunurile ce fac parte din domeniul public pot fi date în administrare, concesiune sau folosinţă şi altor persoane juridice de
drept public, dar ele nu pot fi titulare ale dreptului de proprietate publică. Acestea dobândesc un drept real propriu de
administrare, concesiune sau folosinţă care nu se identifică cu dreptul de proprietate publică, ci constituie o modalitate
specifică de exercitare a acestuia.

c. Obiectul dreptului de proprietate publică. Dreptul de proprietate publică are ca obiect „domeniul public” din care fac parte
următoarele categorii de bunuri: bunurile prevăzute de Constituţie, bunurile enumerate în Anexă la Legea nr. 213/1998, care
face parte integrantă din acest act normativ şi orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes
public şi sunt dobândite de stat sau de unităţile administrativ-teritoriale, prin modurile prevăzute de lege.
Astfel, art. 136 alin. (3) din Constituţie stabileşte bunurile care fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice:
- bogăţiile de orice natură ale subsolului;
- căile de comunicaţie şi spaţiul aerian;
- apele cu potenţial energetic şi cele care pot fi folosite în interes public;
- plajele şi marea teritorială;
- resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental.

Tot potrivit legii fundamentale, din obiectul exclusiv mai fac parte şi „alte bunuri stabilite de lege”. Putem exemplifica aici art.
5 din Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar cu ultimele modificări aduse de Legea nr. 247/2005 care prevede că, aparţin
domeniul public terenurile pe care sunt amplasate construcţii de interes public, pieţe, căi de comunicaţii, reţele stradale, albiile
râurilor şi fluviilor, cuvetele lacurilor de interes public, fundul apelor maritime interioare şi ale mării teritoriale, ţărmurile
Mării Negre, inclusiv plajele, terenurile pentru rezervaţii naturale şi parcuri naţionale, monumentele, ansamblurile şi siturile
arheologice şi istorice, monumentele naturii, terenurile pentru nevoile apărării sau pentru alte folosinţe care, potrivit legii, sunt
de domeniul public ori care, prin natura lor, ori prin destinaţia legii sunt de uz sau de interes public1.
Anexa la Legea nr. 213/1998 cuprinde liste separate de bunuri care fac parte din domeniul public al statului, din domeniul
public judeţean şi din domeniul public local – comune, oraşe, municipii – bunuri care pot constituit obiect al dreptului de
proprietate publică1.

d. Modurile de dobândire a dreptului de proprietate publică le găsim enumerate în art. 7 din Legea nr. 213/1998, după cum
urmează:
- moduri de dobândire pe cale naturală;
- prin achiziţii publice sau achiziţiile publice organizate prin licitaţii electronice efectuate în condiţiile legii:
- prin expropriere pentru cauză de utilitate publică, actul normativ în materie fiind Legea nr. 33/1994 privind exproprierea
pentru cauză de utilitate publică2;
- prin acte de donaţie sau legate acceptate de Guvern, de Consiliul judeţean sau de Consiliul local, după caz, dacă bunul astfel
dobândit intră în domeniul public;
- prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unităţilor sale administrativ-teritoriale în domeniul public al
acestora, pentru cauză de utilitate publică; această trecere este posibilă printr-o hotărâre de guvern, pentru bunurile aflate în
domeniul privat al statului sau hotărârea consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti ori a
consiliului local, pentru cele aflate în proprietatea privată a acestora;
- prin alte moduri prevăzute de lege.

Secţiunea a III-a
DOMENIUL PRIVAT AL STATULUI

Aşa cum a fost arătat, Legea nr. 213/1998 face distincţie între domeniul public şi
domeniul privat al statului, iar statul şi unităţile administrativ-teritoriale au calitatea
de subiecte de drept. Cu alte cuvinte, statul şi unităţile administrativ-teritoriale pot
avea bunuri care sunt în proprietatea lor privată, bunuri care sunt supuse regimului
juridic de drept comun.
În acest sens, art. 4 din Legea nr. 213/1998 prevede că domeniul privat al statului
sau al unităţilor administrativ-teritoriale este alcătuit din bunuri aflate în proprietatea
lor şi care nu fac parte din domeniul public şi că asupra acestor bunuri statul cu
entităţile sale teritoriale au un drept de proprietate privată.
Tot în sensul obiectului domeniului privat al statului, avem spre exemplificare şi art.
6 din Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar, unde se prevede că domeniul privat
al statului, al comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor este alcătuit din terenuri,
altele decât cele care prin natura lor sau prin destinaţia legii fac parte din domeniul
public, aflate sau intrate în proprietatea lor prin căile şi modurile prevăzute de lege.
În acelaşi sens şi Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală,
republicată, arată că domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale este
alcătuit din bunuri mobile şi imobile, altele decât cele ce aparţin domeniului public,
intrate în proprietatea acestora prin modalităţile prevăzute de lege, şi că aceste
bunuri sunt supuse regimului juridic de drept comun, dacă în lege nu se prevede
altfel.
Modurile de dobândire a dreptului de proprietate privată de către stat şi entităţile
sale administrativ-teritoriale sunt cele obişnuite, cum ar fi: vânzarea-cumpărarea,
donaţii, schimb, legate, accesiune, uzucapiune şi altele. Dar pot fi şi moduri
specifice pe care nu le întâlnim în regimul de drept comun, cum ar fi: dobândirea
dreptului de proprietate privată asupra bunurilor fără stăpân sau abandonate, asupra
moştenirilor vacante (art. 477 C. civ.), dezafectarea unor bunuri proprietate publică,
dobândirea dreptului de proprietate privată asupra bunurilor legal confiscate sau
intrate potrivit legii în proprietatea privată a statului, ş.a.

Secţiunea a IV-a
REGIMUL JURIDIC AL DOMENIULUI PUBLIC

Absolut toate actele normative invocate până acum care au în cuprinsul lor
reglementări, menţiuni sau orice fel de referiri la dreptul de proprietate publică,
recunosc pentru bunurile care formează obiectul proprietăţii publice, un regim
juridic propriu, distinct de cel aplicabil bunurilor care fac parte din proprietatea
privată. Acest regim constă în faptul că, bunurile care formează obiectul proprietăţii
publice sunt insesizabile, imprescriptibile şi inalienabile.
Ca urmare, dreptul de proprietate publică se exercită în regim de drept public, cu
toate consecinţele juridice ce decurg de aici.
În continuare vom arăta prin ce se caracterizează acest regim propriu şi care sunt
efectele juridice pe care le produce (a-e).
a. Bunurile care fac parte din domeniul public sunt sustrase normelor de drept
comun, în sensul că nu fac parte din circuitul civil. Regulile aplicabile bunurilor
proprietate privată nu produc efecte asupra bunurilor proprietate publică, fiind
scoase din circuitul civil.
b. Bunurile ce alcătuiesc domeniul public nu sunt susceptibile de dezmembrare,
adică nu pot reprezenta obiectul dreptului de uzufruct, uz, abitaţie, servitute sau
superficie.
c. Bunurile din domeniul public sunt insesizabile. Această caracteristică este
invocată expres în Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, ea
împiedicând urmărirea bunurilor din domeniul public pentru nerealizarea creanţelor.
Este posibil deoarece statul este considerat întotdeauna solvabil şi în consecinţă,
drepturile de creanţă ale creditorilor urmează să fie satisfăcute numai din fondurile
băneşti ale statului1.
În literatura juridică se arată în mod explicit că atât datoriile statului, cât şi datoriile unităţilor administrativ-teritoriale se
plătesc ori se lichidează prin aplicarea unor norme financiare speciale, nefiind aplicabile dispoziţiile de drept comun,
referitoare la urmărirea silită2.
Concluzionând pe această caracteristică, bunurile din domeniul public nu pot fi urmărite de creditori, nu pot fi supuse
executării silite şi asupra lor nu se pot constitui garanţii reale.
d. Bunurile, obiect al domeniului public sunt imprescriptibile.
Potrivit art. 1844 C. civ. „Nu se poate prescrie domeniul lucrurilor care, din natura lor proprie sau dintr-o declaraţie a legii, nu
pot fi obiecte de proprietate privată, ci sunt scoase afară din comerţ”. Observăm că legiuitorul foloseşte expresia „scoase din
comerţ” şi nu formula mai largă „scoase din circuitul civil”, lucru care nu are relevanţă pe planul efectelor produse.
Dreptul de proprietate publică este imprescriptibil atât extinctiv, cât şi achizitiv, ceea ce înseamnă că acţiunea în revendicarea
unui bun proprietate publică nu se stinge prin neexercitarea ei într-un anumit termen şi, respectiv, că bunurile imobile
proprietate publică nu pot fi uzucapate, iar cele mobile nu pot fi dobândite prin posesia de bună-credinţă în condiţiile art. 1909
C. civ şi art. 11 alin. 1 lit. c din Legea nr. 213/1998 privind administraţia publică3.
Imprescriptibilitatea bunurilor din domeniul public o găsim prevăzută şi în art. 5 alin. (2) din Legea nr. 18/1991 privind fondul
funciar.
e. Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. Ca regulă generală, prevăzută în art. 136 alin. (4) din Constituţie, bunurile
proprietate publică nu pot fi înstrăinate art. 136 alin. (4), eventualele acte juridice încheiate sunt lovite de nulitate absolută.
Această caracteristică presupune şi imposibilitatea dobândirii bunurilor proprietate publică de către terţi prin orice mod de
dobândire prevăzut de lege. În acest sens s-a pronunţat şi practica judecătorească în ceea ce priveşte terenurile agricole
proprietate publică1. Însă atât legea fundamentală, cât şi legea organică în materie, dar şi legea administraţiei publice, au în
cuprinsul lor dispoziţii care permit ca aceste bunuri să fie date în administrarea regiilor autonome ori instituţiilor publice, să fie
concesionate sau închiriate, în condiţiile legii, ori să fie date în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică, aspecte asupra
cărora vom face referiri în continuare.

Secţiunea a V-a
EXERCITAREA DREPTULUI DE PROPRIETATE PUBLICĂ

1. Consideraţii generale

Dreptul de proprietate publică poate avea ca titulari numai statul şi unităţile

administrativ-teritoriale, însă exercitarea sa poate fi făcută şi de alte subiecte de
drept, care în nici un caz nu pot deveni titulare ale dreptului de proprietate publică.
În acest sens, art. 136 alin. (4) din Constituţie statuează că bunurile ce fac parte din
proprietatea publică pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituţiilor
publice sau pot fi concesionate ori închiriate. De asemenea ele pot fi date în
folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică.
Apoi, legea organică a materiei, Legea nr. 213/1998 în art. 12 prevede că, bunurile
din domeniul public pot fi date, după caz, în administrarea regiilor autonome, a
prefecturilor, a autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, a altor instituţii
publice de interes naţional, judeţean sau local.
Din invocarea dispoziţiilor legale mai sus menţionate rezultă că administrarea,
concesionarea, închirierea şi folosinţa gratuită reprezintă forme specifice de
exercitare a dreptului de proprietate publică ce vor fi analizate în continuare1.

2. Dreptul de administrare a bunurilor proprietate publică

Cadrul legal. Actul normativ fundamental îl reprezintă Constituţia României care în

art. 136 alin. (4) statuează că „bunurile proprietate publică pot fi date în
administrare în condiţiile legii organice”.
Al doilea act normativ ca importanţă îl reprezintă Legea nr. 213/1998 privind
proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, care în art. 2 prevede că titularii
dreptului de administrare pot fi regiile autonome, prefecturile, autorităţile
administraţiei publice centrale sau locale şi alte instituţii publice de interes naţional,
judeţean sau local.
Pentru analiza dreptului de administrare trebuie să se ţină cont şi de Legea nr.
215/2001 privind administraţia publică, cât şi de alte acte normative cu caracter
special care au în vedere înfiinţarea şi funcţionarea titularilor dreptului de
administrare, cum ar fi: O.G. nr. 15/1993 privind unele măsuri pentru restructurarea
activităţii regiilor autonome, Legea nr.99/1999 privind unele măsuri pentru
accelerarea reformei economice, ş.a.
Constituirea dreptului de administrare are loc prin acte administrative luând forma
unor hotărâri emise, după caz, de Guvern, când este vorba de bunurile ce formează
domeniul public al statului la nivel naţional, sau de către consiliile locale,
municipale sau judeţene, când este vorba de bunurile ce formează domeniul public
al unităţilor administrativ- teritoriale respective (art. 12 din Legea nr. 213/1998)1.
Conţinutul dreptului de administrare este format din atributul posesiunii, folosinţei şi al dispoziţiei, potrivit cu actul individual
de constituire a acestui drept.
În ceea ce priveşte prerogativa folosinţei şi posesiei, nu sunt probleme deosebite, ele exercitându-se ca cele ale titularului
dreptului de proprietate publică, în schimb atributul dispoziţiei trebuie nuanţat. În literatura juridică se consideră, pe bună
dreptate, că „atributul dispoziţiei, conferit titularului dreptului de administrare, nu se identifică, în conţinut, cu dreptul de
dispoziţie al proprietarului, deoarece prin exerciţiul acesteia nu se poate aduce atingere regimului juridic al proprietăţii asupra
bunurilor, constând în inalienabilitate, insesizabilitate şi imprescriptibilitate”2. Cu alte cuvinte, în conţinut, dreptul de
administrare se aseamănă, dar nu se confundă cu cel al dreptului de proprietate publică în temeiul căruia a luat naştere, titularii
având dispoziţia materială, nu pe cea juridică.
Dreptul de administrare este opozabil însăşi proprietarului, în sensul că el poate fi revocat „numai dacă titularul său nu-şi
exercită drepturile şi nu îşi execută obligaţiile născute din actul de transmitere” [art. 12 alin. (3)] din Legea nr. 213/1998). Pe
cale de consecinţă, actul de constituire şi de transmitere a dreptului de administrare trebuie să conţină dispoziţii referitoare la:
destinaţia bunurilor, durata constituirii dreptului de administrare, drepturile şi obligaţiile ce revin titularului său, etc. De aici
rezultă că, în lipsa acestor prevederi drepturile şi obligaţiile titularului dreptului de administrare se analizează în abstract în
momentul în care se pune în discuţie revocarea dreptului, din moment ce nu există menţiuni exprese referitoare la conţinutul şi
regimul juridic al acestuia.
Dreptul de administrare are un regim specific, alcătuit în mare măsură din norme de drept public şi nu de drept civil1.
Apărarea în justiţie a dreptului de administrare revine titularului dreptului2.
Stingerea dreptului de administrare se poate face pe două căi:
- prin trecerea bunului în domeniul privat, deoarece dreptul de administrare poate fi constituit numai asupra bunurilor ce fac
parte din domeniul public;
- prin actul unilateral al revocării de către organul care l-a constituit, întrucât naşterea lui are loc prin act administrativ
(hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean sau local)3.

3. Dreptul de concesiune a bunurilor proprietate publică

Cadrul legal. Şi în această materie actul normativ de bază îl constituie Constituţia

prin art. 136 alin. (4), unde se statuează că bunurile ce fac parte din domeniul public
pot fi şi concesionate, pe lângă faptul că ele pot fi date în administrare, închiriate sau
în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică.
Pe lângă această dispoziţie, cu caracter fundamental, în prezent mai există alte două
acte normative ce reglementează regimul concesionării bunurilor proprietate
publică. Astfel, O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune
proprietate publică şi aprobată cu modificări de Legea nr. 22/20071, şi O.U.G. nr. 34/2006
privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de
concesiune de servicii, aprobată de Legea nr. 337/2006.
Aceste două reglementări instituie separat un regim juridic al concesionării bunurilor proprietate publică – O.U.G. nr. 54/2006
– ceea ce interesează materia noastră şi un altul al contractelor de concesionare de lucrări şi servicii publice, ambele fiind în
concordanţă cu practica Uniunii Europene, dar şi la recomandarea Comisiei europene2.

Definiţia contractului de concesionare de bunuri proprietate publică. Prin contract

de concesiune înţelegem acel contract prin care o autoritate publică devenită
concedent, transmite pe o perioadă determinată, unei alte persoane devenită
concesionar, care acţionează pe riscul şi pe răspunderea sa, dreptul şi obligaţia de
exploatare a unui bun proprietate publică, în schimbul unei sume de bani numită
redevenţă [(art. 2 alin. 2) din O.U.G. nr. 54/2006].
Obiectul contractului îl reprezintă bunurile mobile şi imobile proprietate publică a
statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale, potrivit Constituţiei şi dispoziţiilor
legale privitoare la proprietatea publică (art. 3).
Părţile contractante sunt: în calitate de concedent, ministerele şi organele
administrative centrale, la nivel naţional şi unităţile administrativ-teritoriale, la nivel
local (art. 5), iar în calitate de concesionar, orice persoană fizică sau juridică română
sau străină (art. 6), cu precizarea că în această ultimă situaţie contractul de
concesiune se va încheia potrivit cu legea română (art. 7).
Redevenţa constă într-o sumă de bani stabilită de părţile contractante şi constituie
venit la bugetul statului sau la cel local, după caz (art.4).
Caracterele juridice ale contractului de concesiune:
• este un contract cu titlu oneros, caracter care rezultă din obligaţia concesionarului
de a plăti concedentului o redevenţă;
• fructele obţinute din exploatarea concesiunii aparţin concesionarului, deoarece el
posedă şi foloseşte bunul concesionat, rezultând de aici că este un drept real
opozabil tuturor, inclusiv concedentului pe durata contractului [art. 47 alin. (2) din
Normele metodologice de aplicare a O.U.G nr. 54/2006];
• are un caracter temporar, deoarece se încheie pe o durată determinată, adică nu
poate depăşi 49 ani, cu posibilitatea prelungirii o singură dată, prin simplul acord al
părţilor, pe o perioadă ce nu poate depăşi jumătate din perioada sa iniţială (durata
maximă a unui contract de concesiune este aşadar de 73 ani şi 6 luni); durata
concesiunii se stabileşte de concedent pe baza studiului de operativitate a
concesiunii [art. 7 alin. (1)].
• are un caracter personal, întrucât subconcesionarea, în principiu, este interzisă,
fiind permisă numai în situaţiile expres prevăzute de ordonanţă (art. 8);
• contractul trebuie încheiat în formă scrisă, de unde rezultă valoarea ad validitatem
a acesteia (art. 2);
• concesionarul nu are drept de dispoziţie juridică, însă poate efectua acte materiale
şi juridice pentru asigurarea exploatării lui [art. 48 alin. (1) din Norme].

Conţinutul contractului de concesiune trebuie să cuprindă, în ceea ce interesează

materia noastră, categoriile de bunuri ce pot fi folosite de concesionar pe durata
desfăşurării contractului. Astfel, potrivit art. 52 din O.U.G nr. 54/2006, sunt
prevăzute două categorii de bunuri, şi anume: bunuri de retur, ce aparţin
concedentului şi au fost folosite pe timpul executării contractului, bunuri pe care
concesionarul are obligaţia să le înapoieze libere de orice sarcini concedentului, la
încetarea contractului, şi bunuri proprii ale concesionarului folosite pe timpul
executării contractului şi care rămân în continuare în proprietatea acestuia.
Încetarea contractului de concesiune are loc prin următoarele moduri:
• prin ajungerea la termenul stabilit în contract, încetarea de drept, cu opţiunea
prelungirii în condiţiile legii (art. 57 lit. a);
• denunţarea unilaterală a contractului de către concedent, când interesul naţional sau
local o impune, cu posibilitatea acordării de despăgubiri concesionarului, dacă i s-a
creat un prejudiciu (art. 57 lit. b);
• rezilierea contractului de concesiune, deoarece este un contract sinalagmatic cu
executare succesivă, reziliere care poate fi pronunţată şi de instanţa judecătorească,
care poate acorda despăgubiri concesionarului respectiv concedentului, după caz şi
acolo unde este cazul (art. 57 lit. c şi d);
• caz de forţă majoră care a avut drept rezultat dispariţia bunului ce face obiect al
concesiunii (art. 57 lit. e);
• renunţarea concesionarului la dreptul său, datorită imposibilităţii obiective de a se
folosi de bunul concesionat, situaţie în care nu se poate cere despăgubiri
concedentului (art. 57 lit. e).

4. Dreptul de închiriere şi dreptul de folosinţă gratuită a bunurilor

proprietate publică

Cadrul legal. Reglementarea acestor două modalităţi specifice exercitării dreptului

de proprietate publică, o reprezintă în primul rând, prevederile constituţionale din
[art. 136 alin. (4)], dispoziţii care au fost enunţate la regimul juridic al proprietăţii
publice.
A doua reglementare comună celor două modalităţi este Legea nr. 213/1998, care în
art. 14 alin.(1) prevede că bunurile proprietate publică a statului sau unităţilor
administrativ-teritoriale pot fi închiriate cu aprobarea Guvernului, sau după caz, a
Consiliului judeţean, a Consiliului General al Municipiului Bucureşti ori a
Consiliului local, iar în art. 17 dispune că statul şi unităţile administrativ-teritoriale
pot da imobile din patrimoniul lor în folosinţă gratuită, pe termen limitat,
persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfăşoară activitate de binefacere sau
de utilitate publică ori servicii publice.
Tot ca act normativ comun pentru cele două modalităţi, îl constituie Legea nr.
215/2001 privind administraţia publică, care în art. 123 conţine reglementări privind
dreptul de închiriere, iar în art. 124 se prevede că autorităţile publice judeţene şi
locale pot da în folosinţă gratuită pentru aceleaşi scopuri, pe termen limitat, bunuri
imobile sau mobile proprietate publică din patrimoniul lor, instituţiilor de utilitate
publică.
Constituirea dreptului de închiriere se face prin încheierea unui contract între
titularul dreptului de proprietate publică sau a dreptului de administrare şi orice
persoană fizică sau persoană juridică, română sau străină, câştigătoare a unei licitaţii
publice desfăşurată potrivit legislaţiei în vigoare (art. 15 din Legea nr. 213/1998).
Se poate observa că închirierea se poate constitui şi de către titularul unui drept de
administrare, caz în care acesta are un drept la o cotă-parte din chirie. Cotitatea este
între 20-25% din chirie, procent stabilit prin hotărârea Guvernului, consiliului
judeţean sau local. Diferenţa până la 100% din chirie se face venit la bugetul de stat
sau la bugetele locale. Acelaşi regim au şi sumele încasate din contractul încheiat cu
titularul dreptului de proprietate publică [art. 16 alin. (1) din Legea nr. 213/1998)].
Constituirea dreptului de folosinţă gratuită izvorăşte dintr-un act administrativ,
spre deosebire de închiriere care se naşte dintr-un contract, pe care îl acordă statul
sau unităţile administrativ-teritoriale, numai instituţiilor de binefacere sau de utilitate
publică ori serviciile publice.
Achiesăm opiniei din doctrină, în ceea ce priveşte regimul juridic al dreptului de
folosinţă gratuită, potrivit căreia caracterul limitat (temporar) al acestuia, cu toate
consecinţele juridice ce decurg de aici, reprezintă deosebirea faţă de dreptul de
administrare1. Celelalte reguli aplicabile dreptului de administrare sunt aplicabile şi dreptului de folosinţă gratuită.
De asemenea, este uşor de observat că dreptul de folosinţă gratuită se manifestă în raporturile juridice de drept public şi nu în
raporturile de drept privat2.