Beneficiar: Secretariatul General al Guvernului

Titlul proiectului: Analiza funcțională a administrației publice centrale

din România - I

Analiza Funcțională a Sectorului Finanțelor Publice

Cod SMIS: 19881

Cofinanțat din Fondul Social European, prin Programul Operațional

Dezvoltarea Capacității Administrative în perioada 5 iulie 2010 – 4 iulie
2011

Banca Mondială
Regiunea Europa și Asia Centrală
 Cuprins

PREFAŢĂ ..................................................................................................................................................... 6
REZUMAT EXECUTIV .............................................................................................................................. 7
I. INTRODUCERE .................................................................................................................................. 1
II. OBIECTIVUL, SFERA DE APLICARE ŞI METODOLOGIA ANALIZEI FUNCŢIONALE .......... 1
Obiectivul analizei .................................................................................................................................... 1
Sfera de aplicare a analizei........................................................................................................................ 2
Principii directoare ale analizei ................................................................................................................. 2
Surse de date ............................................................................................................................................. 3
Structura analizei ...................................................................................................................................... 3
III. ANALIZA ORGANIZAŢIONALĂ ................................................................................................. 4
Atribuirea funcţiilor .................................................................................................................................. 4
Structura organizaţională .......................................................................................................................... 6
Dimensiunea administraţiei finanţelor publice ......................................................................................... 9
Alocarea resurselor umane în cadrul funcţiilor ....................................................................................... 10
IV. ANALIZA FUNCŢIILOR ŞI A CAPACITĂŢILOR PRINCIPALE ............................................. 13
Formularea bugetară ............................................................................................................................... 13
Funcţiile de execuţie bugetară şi trezorerie............................................................................................. 28
Coordonarea fondurilor structurale şi de coeziune ale UE ..................................................................... 38
Administrarea veniturilor ........................................................................................................................ 42
Managementul tehnologiei informaţiei ................................................................................................... 49
Managementul resurselor umane şi comunicarea internă ....................................................................... 58
V. MANAGEMENTUL SCHIMBĂRII .................................................................................................. 61
ANEXE ....................................................................................................................................................... 63
Figuri

Figura 1 Re-echilibrarea funcţiei finanţelor publice ..................................................................................... 8

Figura 2 Domenii principale de reformă ....................................................................................................... 8
Figura 3 Structura organizaţională a MFP ................................................................................................... 7
Figura 4 Distribuirea personalului MFP în cadrul domeniilor funcţionale .............................................. 10
Figura 5 Poziţia fiscală............................................................................................................................... 14
Figura 6 Devierea între buget şi randamente ............................................................................................. 15
Figura 7 Structura organizaţională propusă a Direcţiei Generale pentru Politică Fiscală.......................... 17
Figura 8 Eliberare lunară de fonduri şi Contul Unic de Trezorerie ........................................................... 30
Figura 9 Structura organizaţională propusă a funcţiei de Trezorerie la sediul central ............................... 36
Figura 10 Rate de absorbţie a fondului UE în 10 ţări membre UE (sfârşitul lui 2009) ............................. 38
Figura 11 Rate de achitare şi contractare în Programele Operaţionale ...................................................... 40
Figura 12 Segmentarea Contribuabililor ..................................................................................................... 43
Figura 13 Portofoliul de aplicaţii a MFP .................................................................................................... 50
Figura 14 Rezultatele studiului privind personalul 1 .................................................................................. 59
Figura 15 Rezultatele studiului privind personalul 2 .................................................................................. 59

Tabele

Tabelul 1 Funcţii ale Ministerului de Finanţe – România şi Comparaţie Internaţională ............................ 4

Tabelul 2 Organizarea Ministerelor de Finanţe – România şi Comparaţie internaţională ............... 8
Tabelul 3 Dimensiunea personalului principal din finanţele publice – România şi comparaţie
internaţională................................................................................................................................................. 9
Tabelul 4 Devieri în cadrul elementelor de cheltuieli ............................................................................... 15
Tabelul 5 Performanţa financiară a Programelor Operaţionale (la sfârşitul lui 2009) .............................. 39
Tabelul 6 împărţirea volumului de lucru la nivelul birourilor locale ......................................................... 47
Tabelul 7 Analiza deficienţelor funcţionale la nivel înalt ........................................................................... 52
Tabel 8 Semnăturile electronice în statele membre ale UE ........................................................................ 53
Tabelul 9 Prioritizarea măsurilor de reformă .............................................................................................. 62
Casete

Caseta 1 Managementul performanţei întreprinderilor de stat .................................................................... 12

Caseta 2: Experienţa internaţională în asigurarea progonozelor profesioniste şi independente privind
veniturile ..................................................................................................................................................... 18
Caseta 3: Experienţa internaţională în bugetarea de sus în jos ................................................................... 20
Caseta 4: Experienţa internaţională în evaluarea impactului fiscal al noii legislaţii ................................... 22
Caseta 5: Experienţa internaţională în analizele de cheltuieli ..................................................................... 25
Caseta 6 Registrul general de trezorerie – Funcţionalităţi şi exemple de ţări ............................................. 35
Caseta 7 Reorganizarea Oficiilor Federale de Trezorerie în Germania ...................................................... 37
Caseta 8 Acţiuni pentru îmbunătăţirea capacităţii de absorbţie în zece ţări UE selectate........................... 41
Caseta 9 Experienţa internaţională – reforma administraţiei fiscale ........................................................... 49
Caseta 10 Modernizarea sistemului IT în Franţa şi Germania ................................................................... 57

Anexe

Anexa 1 graficul acţiunilor ......................................................................................................................... 64

Anexa 2 Tabel comparativ al structurilor organizatorice ale Ministerului de Finanţe ................................ 72
Anexa 3 Opţiuni pentru structurarea organizaţiei ....................................................................................... 75
Anexa 4 Corelarea performanţei cu alocaţiile bugetare–probleme şi comparaţii cu alte ţări ..................... 76
Anexa 5 Fişa postului pentru poziţia de Analist al bugetului ..................................................................... 82
Anexa 6 Propunere orientativă de elaborare a calendarului bugetar şi a planificării integrate ................... 85
Anexa 7 Chestionar Studiu privind personalul MFP .................................................................................. 89
Anexa 8 Listă parţială a persoanelor cu care am stat de vorbă ................................................................... 91
 Acronime

ANAF Agenţia Naţională de Administrare Fiscală

DGPB Direcţia Generală de Programare Bugetară
CHU Unitatea Centrală de Armonizare
PC Plan contabil
DG Direcţia Generală
CE Comisia Europeana
SEC Sistemul European de Conturi
SFB Strategia fiscal-bugetară
LRF Legea privind responsabilitatea fiscală
SFG Statistici financiare guvernamentale
SGG Secretariatul General al Guvernului
HNWI Persoane fizice cu avere netă ridicată
FMI Fondul Monetar Internaţional
IPSAS Standarde de Contabilitate Internaţionale pentru Sectorul Public
LTD Departamentul pentru marii contribuabili
DGAMEPF Direcţia Generală de Analiză Macro-economică şi Politică Financiară
MFP Ministerul Finanţelor Publice
PO Program Operaţional
PEIR Analiza cheltuielii publice şi instituţională
PIAMGD Direcţia Generală de Metodologie Contabilă a Instituţiilor Publice
PIFC Control financiar public intern
SOE Întreprindere de stat
DGTCP Direcţia Generală de Trezorerie şi Contabilitate Publică
DGTDP Direcţia Generală de Trezorerie şi Datorie Publică
TRANSPOND Sistem de clearing în timp real
TREZOR Sistem informatic de trezorerie
TSA Cont Unic de Trezorerie
 PREFAŢĂ

Prezenta analiză funcţională este comandată de Ministerul Finanţelor Publice al României ca parte a unui
Proiect de Analiză Funcţională finanţat de UE şi de Guvernul României. Raportul a fost elaborat de o
echipă centrală condusă de Sebastian Eckardt din care au făcut parte David Shand, Daniel Tommasi, Ken
Torp şi Joop van Lunteren cu contribuţia lui Bogdan Constantinescu, Catalin Pauna, Cem Dener, Clelia
Rontoyanni şi a lui Munawar Sultan Khwaja. Aileen Morse, Luisita Guanlao, Denisa Popescu şi Steven
Reichenbach au elaborat o analiză a arhitecturii de întreprindere a MFP care reprezintă baza secţiunii
privind tehnologia de informaţii. Raluca Marina Banioti, Ana Otilia Nutu, Andreea Silvia Florescu şi
Molyneau R. DuBelle au asigurat sprijinul logistic.

Echipa doreşte să îşi exprime recunoştinţa faţă de funcţionarii guvernamentală din cadrul Ministerului
Finanţelor Publice (MFP) şi faţă de diferitele agenţii guvernamentale ale Guvernului României pentru
colaborarea lor constructivă. Echipa doreşte să mulţumească în mod special Ministrului de Finanţe, dl.
Gheorghe Ialomiţianu, dl. Sorin Blejnar, Preşedinte al ANAF precum şi Secretarului de Stat Gheorghe
Gherghina şi Secretarului de Stat Bogdan Drăgoi din cadrul MFP pentru conducerea eficientă a procesului
de analiză funcţională. Echipa doreşte să mulţumească dl. Octavian Deaconu, Director de Cooperare
Internaţională, doamnei Mihaela Nedelcu, Manager Public, Unitatea de Politică Publică, MFP şi dl.
Gabriel Popa, Manager Public, Secretariatul General al Guvernului pentru sprijinul excelent în facilitarea
întâlnirilor la Bucureşti. De asemenea, echipa este recunoscătoare personalului numeros din cadrul MFP,
ANAF, Ministerul Agriculturii, Ministerul Educaţiei, Ministerul Comunicaţiilor şi Societăţii
Informaţionale care şi-au făcut timp să se întâlnească cu echipa. O listă parţială a persoanelor întâlnite în
timpul misiunii este inclusă în Anexa 1,

Echipa a lucrat în strânsă consultare cu dl. Bernard Myers (Task Team Lider al Proiectului de Analiză
Funcţională) şi sub îndrumarea dl. William Dorotinsky (Manager de Sector, Sectorul Public şi Reforma
Instituţională, Regiunea Europa şi Asia Centrală) şi a dl. François Rantura (Country Manager, România).
Recenzia raportului a fost făcută de Holger van Eden (FMI DAF), Michael Engelschalk (IFC), Jim
Brumby (Acting Director, PRMPS, Banca Mondială), Richard Allen (Banca Mondială), Andrew Bird
(Consultant Independent PFM) şi Sorin Ionita (Societatea Academică Română).
 REZUMAT EXECUTIV

Obiectiv şi context
1. Obiectivul acestei analize este de a analiza funcţia de finanţe publice şi administrarea
încasărilor bugetare în cadrul Guvernului României şi de a identifica oportunităţile de
îmbunătăţire a strategiei, proceselor şi organizării. Analiza furnizează o viziune strategică, pe termen
mediu pentru dezvoltarea funcţiei de finanţe publice răspunzând în acelaşi timp problemelor şi
provocărilor imediate.

2. Ajustarea fiscală actuală a subliniat importanţa instituţiilor fiscale puternice şi a sistemelor

publice de management financiar. Guvernul este în mijlocul procesului de implementare a măsurilor de
austeritate fiscală şi va fi necesară o ajustare fiscală mai profundă pentru a atinge ţinta de 3% deficit
bugetar stabilită de Guvern până în 2012, în special dat fiind ritmul lent de redresare economică. Dincolo
de aceste presiuni de consolidare acute, utilizarea eficientă şi eficace a resurselor publice limitate, inclusiv
a fondurilor europene, este o condiţie cheie nu numai pentru redresarea economică ci şi pentru atingerea
priorităţilor de politică naţională şi a convergenţei economice cu celelalte state membre UE.

3. România a făcut deja paşi importanţi în vederea îmbunătăţirii managementului financiar

public, dar progresul a fost neuniform. Există bune practici alături de sectoare care nu au fost
reformate. Legislaţia cadru privind gestionarea bugetului este in vigoare de la aprobarea legii organice
500 privind bugetul în 2003. Cadrul legal a fost consolidat mai recent, în special în ceea ce priveşte
disciplina macro-fiscală, prin noua Lege privind responsabilitatea fiscală. Încorporarea cerinţelor Acquis-
ului în legislaţia naţională a dus la modificări ale mediului de control intern, cel mai important lucru fiind
stabilirea unităţilor de audit intern în cadrul Guvernului. Au fost create un sistem eficient de plată
electronică şi un cont unic complex de trezorerie pentru a sprijini execuţia bugetară. Au fost de asemenea
iniţiate reforme în ceea ce priveşte formularea bugetului, inclusiv tentative de implementare a bugetelor
pe programe, dar acestea sunt eforturi complexe, şi este nevoie de atenţie sporită pentru a avea garanţia că
procesul bugetar va fi un instrument mai eficient de alocare a resurselor şi eficienţă a cheltuielilor.
Raportarea financiară şi de management în timpul execuţiei bugetare necesită de asemenea îmbunătăţiri
pentru a furniza date financiare fiabile şi la timp pentru o gestionare informată a bugetului. În cele din
urmă, au fost luate iniţiative majore privind reformarea administrării veniturilor şi colectării unice a
impozitului şi a asigurărilor sociale de către Agenţia Naţională de Administrare Fiscală (ANAF). Cu toate
acestea, marile provocări rămân, în special în ceea ce priveşte performanţa colectării veniturilor şi
facilitarea plăţii voluntare a impozitelor.

4. În ciuda realizărilor din trecut, există loc de îmbunătăţiri ale funcţiei finanţelor publice, în
special în continuarea schimbării orientării şi capacităţilor sale de la controlul tranzacţiilor către
chestiuni legate de politici publice şi eficientizare. Ministerul Finanţelor Publice (MFP), ANAF şi
unităţile de management financiar din ministerele de resort încă alocă mare parte din timpul şi resursele
lor controlului legat de tranzacţii şi conformitate, care le limitează abilitatea de a furniza o analiză mai
amplă a politicilor publice, monitorizare a impactului fiscal, gestionare a situaţiei şi riscurilor macro-
fiscale şi îmbunătăţirea performanţei şi a eficienţei în colectarea veniturilor şi a cheltuielilor publice
(Figura 1). Pot fi luate măsuri pentru reechilibrarea funcţiei de finanţe publice spre un rol mai orientat
spre performanţă şi politici publice, incluzând simplificarea principalelor procese de afaceri, realinierea
personalului şi a seturilor de abilităţi şi a investiţiilor IT pentru sarcini de rutină ce pot fi automatizate
(cum ar fi procesarea tranzacţiilor) lăsând astfel mai mult timp pentru activităţi mai analitice şi mai
orientate spre performanţă atât în cadrul MFP cât şi al ministerelor de resort.
Figura 1 Re-echilibrarea funcţiei finanţelor publice
Domenii prioritare de reformă şi recomandări

5. În consultările cu MFP, analiza funcţională a identificat oportunităţi specifice de reformă

care ar putea îmbunătăţi mai mult funcţia de finanţe publice. Analiza a identificat următoarele opt
domenii de reformă care se referă direct la provocările actuale legate de performanţă: 1). Îmbunătăţirea
credibilităţii bugetare şi a disciplinei macro fiscale, 2) Consolidarea prioritizării cheltuielilor bazate pe
politici publice, 3) Continuarea modernizării funcţiilor de execuţie bugetară, 4) Accelerarea absorbţiei
fondurilor structurale şi de coeziune ale UE 5) Modernizarea colectării veniturilor, 6) Consolidarea
structurii organizaţionale a MFP 7) Introducerea unui Management mai strategic al resurselor IT pentru a
susţine Managementul Automatizării şi a Informatizării şi 8) Introducerea unui Management mai strategic
în domeniul resurselor umane şi a Comunicaţiilor. Programul de reformă propus propune 20 de măsuri de
reformă pentru abordarea acestor priorităţi. Succesiunea indicată pentru fiecare dintre măsuri este
prezentată mai jos (Termen scurt=1 an; Termen mediu 2-3 ani; Termen lung=4-5 ani). Acţiunile propuse
sunt împărţite după impactul estimat pe baza a trei criterii: 1) Impactul sau beneficiul potenţial din
abordarea problemei, 2) Costul posibil al abordării problemei şi 3) Costul neabordării problemei.
Reformele de impact critic abordează constrângerile majore. Reformele cu impact ridicat sunt importante
dar reflectă de regulă aspecte unde deja se înregistrează progrese. Reforme ajutătoare sunt importante dar
vor avea impact semnificativ doar dacă sunt implementate împreună cu alte reforme.
Figura 2 Domenii principale de reformă
Îmbunătăţirea Consolidarea Continuarea Accelerarea Modernizarea
credibilităţii prioritizării modernizării absorbţiei colectării
bugetului şi a cheltuielilor funcţiilor de fondurilor veniturilor
disciplinei bazate pe execuţie structurale şi de
macro fiscale politici bugetară coeziune ale UE
 Consolidarea structurii organiaţionale a MFP

Introducerea unui Management mai strategic al resurselor IT în vederea automatizării şi a unui

Management mai bun al informaţiilor financiare

Introducerea unui Management mai strategic al resurselor uman şi a comunicaţiilor

Domeniul de reformă 1:Îmbunătăţirea credibilităţii bugetului şi a disciplinei macro fiscale

6. Bugetul României era lipsit de credibilitate ceea ce submina disciplina macro-fiscală.

Execuţia bugetară diferă în mod considerabil de bugetul original atât în ceea ce priveşte agregatele fiscale
cât şi compoziţia bugetului. Cauzele devierilor sunt estimările nerealiste ale veniturilor, bugete
suplimentare substanţiale şi majorări ale cheltuielilor pe parcursul anului adesea cauzate de mandatele de
cheltuieli create de legile adoptate în afara procesului bugetar fără a se lua în considerare impactul fiscal
al acestora. Lipsa credibilităţii bugetare a subminat transparenţa şi predictibilitatea fiscală şi a contribuit la
creşterea dezechilibrelor fiscale. Legea privind responsabilitatea fiscală a stabilit cerinţe mai puternice
pentru disciplina fiscală agregată, inclusiv angajamentul privind ţintele macro fiscale pe termen mediu şi
revizuirea previziunilor de către noul creatul Consiliu Fiscal independent.

Opţiuni de reformă
1.1 Instituţionalizarea estimării prudente a veniturilor: Utilizaţi cele mai bune Termen
estimări tehnice ale veniturilor şi separaţi estimarea de venituri de orice revizuire ne- scurt/
tehnică. Sporiţi independenţa şi statutul Unităţii Macro-fiscale din cadrul MFP prin Impact critic
crearea unei Direcţii Generale de Politici Fiscale. Permiteţi Unităţii să folosească
propriile prognoze asupra variabilelor macro-economice cheie dacă le preferă mai
degrabă decât pe cele furnizate de Comisia de Prognoză. Implementarea prevederii
legii privind responsabilitatea fiscală prin care Ministerul Finanţelor Publice certifică
acurateţea şi caracterul complet al informaţiilor furnizate în Strategia privind politica
bugetară. Promovarea validării şi a contestabilităţii externe printr-o transparenţă
sporită şi o analiză independentă a Cadrului macro-fiscal de către Consiliul Fiscal
(conform mandatului conferit prin Legea privind responsabilitatea fiscală).
1.2 Instituţionalizarea bugetară de sus în jos: Instituţionalizaţi un Proces al Termen
Comitetului Ministerial de Finanţe la nivel de Cabinet ca parte a procesului bugetar scurt/termen
pentru a crea angajamente obligatorii în mod colectiv în vederea unor praguri aliniate mediu /
cu priorităţile Guvernului. Integrarea Strategiei privind politica bugetară (cerinţă a Impact critic
Legii privind responsabilitatea fiscală) cu procesul bugetar şi asigurarea unor ţinte
fiscale consecvente. Păstraţi dreptul MFP de a ajusta în mod unilateral cererile de
cheltuieli ale ministerelor de resort dacă solicitările depăşesc plafoanele. Permiteţi
Ministerelor de resort să aloce resurse în limita plafoanelor.
1.3 Monitorizarea şi controlul impactului fiscal al noilor legi: Puneţi în aplicare Termen
cerinţa potrivit căreia propunerile legislative care sunt înaintate Cabinetului să conţină mediu /
o evaluare a impactului fiscal elaborată de MFP. Autorizaţi Consiliul Fiscal să iniţieze Impact
şi să publice estimări independente ale impactului fiscal pentru legislaţie aşa cum ridicat
consideră necesar şi în special dacă există posibilitatea încălcării neutralităţii fiscale.
 Domeniul de reformă 2: Consolidarea prioritizării cheltuielilor bazate pe politici publice

7. Procesul bugetar actual este preocupat în special de costul input-urilor, acordând o atenţie
limitată prioritizării şi eficienţei cheltuielilor. Prin urmare, măsurile actuale de austeritate fiscală s-a
bazat mult pe reduceri ample şi complexe bazate pe input-uri, spre exemplu, salariile din sectorul public,
mai degrabă decât pe reduceri vizate ale programelor de cheltuielilor în domenii care nu sunt vizate de
reforme. Îmbunătăţirea prioritizării şi a stabilirii de ţinte de cheltuieli va permite României să susţină
consolidarea fiscală şi - odată ce economia îşi revine - să finanţeze noi iniţiative într-o manieră
responsabilă din punct de vedere fiscal.

Opţiuni de reformă:
2.1 Reorientarea dialogului privind bugetul către probleme legate de politici publice Termen
şi eficienţă: Instituţionalizarea Fazei de Buget Strategic (împreună cu Bugetarea de mediu-
Sus în Jos) pentru a determina re-prioritizarea cheltuielilor. Cereţi ministerelor de lung/Impact
sector să separe bugetul de bază (finanţarea necesară pentru continuarea politicilor ridicat
existente bazate pe estimările anticipate făcute anul anterior). Noile iniţiative ar trebui
justificate şi finanţate cel puţin parţial din economiile pe bază de eficienţă identificate
în bugetul de bază al ministerelor de resort (permiţând astfel ministerelor de resort să
facă realocări între programe şi să reţină o parte dintre economiile bazate pe eficienţă).
Efectuarea unor analize periodice ale cheltuielilor pentru a identifica câştiguri de
eficienţă şi programe cu valoare redusă. Reconfigurarea planurilor strategice ale
ministerului pe baza unui program şi întărirea legăturii între aceste planuri şi buget.
2.2 Dezvoltarea capacităţii de analiză bugetară în Departamentul de Buget: Termen
Revizuirea şi ajustarea fişelor de post şi a cerinţelor privind calificările aferente mediu-lung /
poziţiilor în cadrul Departamentului de Buget pentru a include sarcinile asociate Impact
analizei bugetare. Efectuarea unei evaluări a nevoilor de formare profesională şi ridicat
furnizarea unui program de training atât pentru MFP cât şi pentru ministerele de sector
în ceea ce priveşte analiza bugetară, inclusiv pe problemele sectoriale specifice.
2.3 Sincronizarea calendarului bugetar: Armonizarea calendarului bugetar din Legea Termen
500 şi Legea privind responsabilitatea fiscală. Integrarea planificării strategice şi a scurt –
proceselor bugetare. Reformă
ajutătoare

Domeniul de reformă 3: Continuarea modernizării execuţiei bugetare

8. Performanţa în cadrul funcţiilor principale de execuţie bugetară, inclusiv gestionarea de

numerar, plăţi, servicii de contabilitate şi raportare este neuniformă. Serviciile de tranzacţii bancare
pentru procesarea documentelor privind veniturile şi plăţile precum şi un Cont Unic de Trezorerie
complex sunt bine dezvoltate. Totuşi, cu peste 5 000 de angajaţi în birourile teritoriale ale trezoreriei,
procesarea tranzacţiilor rămâne o activitate consumatoare de resurse, iar continuarea
automatizării serviciilor de plăţi este pasul următor logic pentru îmbunătăţirea eficienţei. Există
politici bine dezvoltate pentru funcţiile de raportare şi contabilitate, inclusiv o clasificare unificată a
bugetului şi un Plan Contabil, dar sistemele şi procesele actuale de raportare se bazează intens pe
intervenţia manuală pentru colectarea, verificarea şi validarea informaţiilor financiare, limitând
raportarea şi analizarea operaţională oportună. Informaţiile financiare, altele decât soldurile de
numerar agregate, trebuie să fie obţinute în fiecare lună şi trimestru de la peste 14 000 de unităţi
individuale care fac cheltuieli. Acest lucru duce la lipsa unor date fiabile, la timp şi detaliate privind
veniturile, cheltuielile şi angajamentele bugetare, monitorizarea şi controlul cheltuielilor şi raportarea
impacturilor negative asupra gestionării bugetului. Decontările de la buget (Deschideri de Credit de la
Buget) se bazează pe informaţii imperfecte şi sunt determinate în mare măsură de disponibilităţile de
 lichidităţi decât de nevoile de lichidităţi, subminând operaţiunile financiare ale ministerului de resort. Din
punct de vedere organizaţional, funcţiile principale de execuţie bugetară (deschidere de credit, procesare
de plăţi, contabilitate şi raportare) apar fragmentate, acest lucru fiind de asemenea reflectat printr-o lipsă
de integrare în sistemele IT autonome care susţin aceste funcţii strâns legate (vezi şi Domeniul de reformă
6).

Opţiuni de reformă:
3.1 Continuarea optimizării serviciilor de tranzacţii bancare: Clarificarea cadrului de Termen
reglementare pentru autorizarea electronică a tranzacţiilor (cerinţele privind semnătura scurt-mediu
electronică). Extinderea utilizării serviciilor de eBanking, inclusiv desfăşurarea / Impact
pilotului pentru Extrasul de cont electronic (e-Account Statement) (termen scurt), ridicat
automatizarea procedurilor de deschidere de credit şi a depunerii electronice a
ordinelor de plată. Continuarea verificării şi a controalelor automate în procesarea
tranzacţiilor (termen mediu)
3.2 Îmbunătăţirea capacităţii de raportare financiară: Dezvoltarea unui Registru Termen
General de Trezorerie computerizat. Construirea interfeţei pentru transferul bugetului scurt/mediu/
aprobat către baza de date a trezoreriei. Înregistrarea angajamentelor în baza de date lung /
centrală a trezoreriei (termen scurt). Elaborarea unui modul TG/L de registru general Impact critic
de trezorerie computerizat care cuprinde toate tranzacţiile financiare legate de buget,
angajamente şi numerar. Funcţia de raportare automată din TG/L (termen mediu-
lung).
3.3 Integrarea funcţiilor de execuţie bugetară: Crearea unui departament de execuţie Termen
bugetară responsabil pentru deschiderile de credit, serviciile de tranzacţii bancare, mediu –
contabilitate şi raportare. Continuarea consolidării interfeţei cu departamentul de Reformă
management al datoriilor şi încasărilor. Odată ce procesele operaţionale au fost ajutătoare
modernizate şi automatizate, evaluaţi nevoile de afaceri pentru reţeaua de filiale din
teritoriu.

Domeniul de reformă 4: Coordonarea fondurilor structurale şi de coeziune ale UE

9. Creşterea absorbţiei fondurilor UE este o prioritate cheie a Guvernului. Creşterea ratelor de

absorbţie va necesita eforturi concertate şi sistematice. Deşi MFP este doar unul dintre actorii implicaţi, ca
autoritate coordonatoare a fondurilor structurale UE, trebuie să joace un rol cheie, de lider, în această
privinţă. Capacitatea de absorbţie este limitată de constrângeri pe întregul ciclu al proiectelor. Ratele
scăzute de contractare indică probleme în fazele de pregătire de proiecte, evaluare şi aprobare. Odată
aprobate şi contractate, performanţa în ceea ce priveşte plata (măsurată prin raportul de plăţi din funduri
contractate) este în urma mediei din UE 10: România a plătit 19 procente din fondurile contractate, în
comparaţie cu 30 de procente care reprezintă media în UE 10. Acest lucru sugerează că rata de
implementare a proiectelor, achiziţiile şi procesarea solicitărilor de plată trebuie să fie îmbunătăţite.
Procentele de contractare şi absorbţie variază în cadrul programelor operaţionale (OP),programul de
transporturi - cel mai mare OP - fiind cel mai rămas în urmă. Absorbţia este afectată în mod negativ de o
serie de constrângeri la nivelul beneficiarilor, a autorităţilor de management şi a agenţiilor de autorizare.
Constrângerile legate de lichiditate în sectorul financiar au înrăutăţit condiţiile de creditare şi accesul la
fondurile pentru pre- şi co-finanţarea proiectelor, în special pentru beneficiarii din sectorul privat, dar şi
pentru autorităţile locale. Guvernul încearcă să rezolve această problemă printr-un fond de garantare. Un
al doilea set de probleme se referă la capacitatea administraţiei de a procesa, evalua şi aproba propuneri de
proiect. Acestea se referă la personal, abilităţi şi procese în cadrul autorităţilor de management şi a
agenţiilor de autorizare. În ultimul rând, investiţiile în creşterea conştientizării în rândul potenţialilor
beneficiari asupra oportunităţilor disponibile prin fondurile structurale şi permiţând acestora să conceapă
şi să elaboreze aplicaţii de proiect solide ar putea ajuta la îmbunătăţirea cantităţii şi a calităţii aplicaţiilor.
Opţiuni de reformă:
4.1 Dezvoltarea capacităţii financiare: Permiterea realocării strategice a cotelor de Termen
cofinanţare pentru plata programelor şi a proiectelor. Întărirea legăturii între cadrul de scurt –
programare al UE, adică programele operaţionale şi alocările bugetare ca parte a Impact
procesului anual de buget. ridicat
4.2 Dezvoltarea capacităţii administrative: Guvernul trebuie să implementeze integral Termen
ordonanţa privind prioritizarea alocărilor pentru angajarea de personal, inclusiv scurt /
transferurile de personal, legate de implementarea programelor UE. Sunt necesare Impact
eforturi specifice în ceea ce priveşte Ministerul Transporturilor, autoritatea de ridicat
management pentru programul operaţional transport, inclusiv o analiză imediată a
nevoilor de personal. Procedurile de aprobare a proiectelor trebuie să fie optimizate
pentru a prioritiza proiectele mari şi importante, cu o atenţie specială asupra
Ministerului Transporturilor.

Domeniul de reformă 5: Modernizarea colectării veniturilor

10. Criza fiscală a readus în atenţie creşterea performanţei colectării veniturilor în paralel cu
minimizarea costurilor de colectare şi cu reducerea costurilor privind conformitatea pentru
contribuabili. Au fost luate iniţiative organizaţionale majore pentru unificarea colectării impozitelor şi a
asigurărilor sociale sub o singură organizaţie, Agenţia Naţională de Administrare Fiscală (ANAF) şi
pentru introducerea segmentării contribuabililor. Selecţia auditului pe bază de risc, completarea de
formulare şi plata electronică au fost de asemenea lansate, dar utilizarea acestor servicii rămâne limitată.
În ciuda acestor măsuri, rămân încă provocări majore, în special legate de îmbunătăţirea performanţei
sistemului de colectare a impozitelor şi facilitarea conformării voluntare la plata impozitelor. În anul
2009, colectarea impozitelor a scăzut considerabil iar raportul impozit/PIB a scăzut la 26,5%. O reţea
extensivă de oficii teritoriale contribuie la costuri sporite cu colectarea impozitelor atrăgând o mare
cantitate de resurse pentru procese de rutină, în timp ce abat atenţia de la funcţiile principale de audit şi
conformitate. Povara contribuabililor în ceea ce priveşte conformitatea este de asemenea mare: Raportul
Doing Business 2010 al Grupului Băncii Mondiale plasează România doar pe locul 149 în ceea ce
priveşte uşurinţa plăţii taxelor, cu numărul de plăţi de impozite anuale ridicându-se la 113 - unul dintre
motivele principale pentru locul codaş1.

Opţiuni de reformă:
1 Consolidarea politicii de conformare: Continuarea segmentării contribuabililor şi Termen
revizuirea pragurilor pentru contribuabilii mari şi mijlocii. Managementul riscului în scurt –mediu
instituţii ar trebui să fie dezvoltat prin alocarea de resurse în funcţie de nivelul de risc / Impact
implicat şi de suma venitului aflată în joc. În segmentul marilor contribuabili, ridicat
conformitatea ar trebui să fie încurajată prin servicii specializate pentru contribuabili
şi audituri mai frecvente. În segmentul contribuabililor mijlocii, costurile privind
conformitatea ar trebui reduse iar managementul riscului să fie computerizat. Pentru
micii contribuabili, persoane fizice şi companii, obiectivul principal va fi reducerea
nevoii de contact direct cu administraţia financiară şi îmbunătăţirea conformării
voluntare. Dezvoltarea mai aprofundată a segmentului de Indivizi cu averi nete mari
ar trebui să fie de asemenea continuată. Va fi nevoie de un program de formare pentru
personalul nou şi existent pentru a completa reformele organizaţionale şi procedurale.
5.2 Reducerea costurilor administrative: Reducerea numărului de plăţi de impozite Termen
separate. (Termen scurt). Modernizarea proceselor de afaceri cu continuarea mediu-lung /

1
România se clasează pe locul 182 din 183 de ţări analizate din punct de vedere a numărului de plăţi de impozite
impuse; Ucraina este sigura care impune mai multe taxe decât România.
 automatizării. Promovarea completării formularelor electronice şi reducerea Impact
interacţiunii faţă în faţă cu contribuabilii. Îmbunătăţirea selecţiei auditului pe baza ridicat
riscului computerizat şi a managementului de caz pentru îmbunătăţirea resurselor de
audit direct. (Termen mediu) Consolidarea organizării teritoriale. (Termen lung)
5.3 Reducerea costurilor de conformitate: Reducerea numărului de declaraţii de Termen
impozit. Promovarea completării electronice şi restructurarea sistemului de plăţi mediu-lung /
pentru a face plăţile în numerar în mare parte redundante. Îmbunătăţirea serviciilor Impact
pentru contribuabili. ridicat

Domeniul de reformă 6: Consolidarea structurii organizaţionale a MFP

11. România a creat un Minister al Finanţelor Publice relativ slab şi axat pe aspecte
funcţionale. Este de dorit o consolidare mai profundă a structurii organizaţionale şi o realiniere a
resurselor umane cu priorităţile strategice pentru a obţine o eficienţă mai ridicată şi pentru
întărirea sprijinului în domeniile principale. Toate funcţiile majore îndeplinite în prezent de MFP pot fi
incluse logic în categoria de management financiar public şi prin urmare sunt localizate în mod adecvat în
MFP. Atribuirea actuală a funcţiilor asigură o arie de control concentrată evitând fragmentarea
principalelor funcţii de finanţe publice în rândul diferitelor entităţi. Construind în jurul acestui nucleu
puternic de set de funcţii , ar putea fi întreprinse unele ajustări ale responsabilităţilor pentru ca Ministerul
să continue consolidarea axării pe finanţele publice. Cu 34 de unităţi operaţionale la nivel de vârf, cel mai
înalt nivel de management nepolitic din cadrul MFP pare fragmentat. O structură mai consolidată a
managementului ar duce la operaţiuni optimizate.

Opţiuni de reformă
6.1 Optimizarea atribuirii funcţiilor: Eliminarea funcţiilor tangenţiale, inclusiv a Termen
funcţiei de politică de contabilitate corporatistă şi subordonarea Agenţiei de scurt-mediu
Retrocedare a Terenurilor. Luaţi în considerare crearea agenţiei de gestionare a – Reformă
datoriilor ca şi obiectiv strategic pe termen lung. Întărirea funcţiei de supraveghere a ajutătoare
întreprinderilor de stat şi stabilirea unui cadru de performanţă financiară pentru
întreprinderile publice ca parte a mandatului MFP.
6.2 Consolidarea structurii de management la primul nivel: Organizarea structurii de Termen
management la primul nivel în jurul a 7-8 Direcţii Generale organizate în jurul scurt-mediu
funcţiilor principale de finanţe publice: 1) DG Politică Fiscală, conţinând o unitate / Reformă
de prognoză, o unitate de politică macro-economică, o unitate de risc fiscal, o unitate ajutătoare
de analiză a impactului fiscal, unitatea de supraveghere a întreprinderilor de stat 2)
DG Formulare a Bugetului, combinând sinteza bugetară, responsabilităţile privind
programarea cheltuielilor, 3) DG Legislaţie şi Politică Fiscală, combinând direcţiile
existente care se ocupă de legislaţia privind impozitarea, administrarea, vama şi
accizele 4) DG Trezorerie şi Contabilitate Publică, combinând funcţiile de
supraveghere a operaţiunilor de trezorerie, monitorizarea execuţiei bugetare şi
eliberare de lichiditate (deschidere de credit), metodologie contabilă şi raportare
financiară 5) DG Gestionare a Datoriilor şi Lichidităţilor, păstrând atribuirea
actuală a funcţiilor şi structura organizaţională a DG. Pe termen lung s-ar putea avea
în vedere transferarea acestei funcţii unei agenţii separate (conform practicii din alte
ţări). 6)DG Afaceri Europene, combinând ECOFIN, relaţiile bugetare cu UE,
Unitatea de Coordonare a Fondurilor Structurale şi Direcţia privind Spaţiul Schengen
şi Pre-aderarea 7) DG de Reglementare şi Control a Managementului Finanţelor
Publice, combinând CHU Audit Intern, CHU Controale Financiare, Unitatea de PPP,
Unitatea de Politici de Achiziţii, Unitatea de Reglementare a Managementului
Activelor 8) Secretariatul General, responsabil pentru funcţiile corporatiste:
 Tehnologia Informaţiei, Resursele Umane, managementul financiar intern, etc.

Domeniul de reformă 7: Un management mai strategic al resurselor IT pentru a sprijini automatizarea

şi informaţiile corporatiste

12. Mediul IT din domeniul finanţelor publice este fragmentat şi bazat pe aplicaţii disparate,
independente care sprijină procese de afaceri majore. Aplicaţiile existente pentru formularea
bugetului, procesarea plăţilor, contabilitate şi raportare nu sunt bine integrate, iar datele nu pot fi accesate
din toate domeniile funcţionale. Mai mult, informaţii financiare critice sunt păstrate separat la nivelul
trezoreriilor judeţene (spre exemplu deschiderile de credite) sau la nivelul ordonatorilor de credite (spre
exemplu date contabile de detaliu). Pe lângă raportarea agregată a plăţilor de numerar, nicio altă dată
fiscală nu este disponibilă imediat la nivelul tuturor judeţelor. Lipsa unor procese automatizate de la un
capăt la altul creează nevoia unei intervenţii manuale intense. Luarea deciziilor în privinţa investiţiilor şi a
managementului în IT este fragmentată şi determinată puternic de solicitări ad-hoc care răspund unor
probleme specifice pe măsură ce acestea apar.

Opţiuni de reformă:
1.1 Întărirea guvernanţei IT: Stabilirea consiliului de guvernanţă IT format din Termen
departamentul IT şi din alte unităţi cheie ca şi organ decizional principal pentru a scurt /
ghida investiţiile şi managementul în IT. Este nevoie de un audit IT detaliat şi Reformă
cuprinzător pentru a evalua sistemele, practicile şi operaţiunile informaţionale ale ajutătoare
MFP. Elaborarea strategiei (cu costurile ataşate) şi a planului de investiţii în IT în
conformitate cu planul strategic al Ministerului.
1.2 Sistemul informatic integrat de management financiar: Introducerea unor Termen
mecanisme privind schimbul eficient, computerizat de date între sub-sistemele legate mediu-lung /
în cadrul ciclului de gestionare a cheltuielilor, cel mai important între buget, trezorerie Reformă
şi sistemul de raportare. Centralizarea bazei de date a trezoreriei şi crearea registrului ajutătoare
general pentru înregistrarea tuturor etapelor procesării tranzacţiilor de la alocări,
deschideri de credite de la buget, angajamente, achiziţii, solicitări de plată,
reconciliere a declaraţiilor bancare şi contabilizare a cheltuielilor. Crearea
Magazinului de date operaţionale şi apoi a Depozitului de date ca şi depozitar central
al tuturor înregistrărilor de date financiare.
1.3 Modernizarea suportului IT pentru ANAF: Introducerea unui mediu IT integrat Termen
care să susţină principalele procese organizaţionale, inclusiv înregistrarea mediu-lung /
contribuabililor, declaraţii electronice, selecţii de audit, etc. Reformă
ajutătoare

Domeniul de reformă 8: Managementul resurselor umane, strategia corporatistă şi comunicaţii

13. Funcţia de finanţe publice dispune de personal profesionist foarte educat şi motivat la toate
nivelurile. Cu toate aceste, modalităţile de angajare a personalului în cadrul organizaţiei nu au fost
modificate pentru a răspunde sarcinilor de lucru în schimbare, parţial din cauza rigidităţii regulilor
privind funcţionarii publici. Sistemul de salarizare şi beneficii din cadrul MFP este puternic perceput ca
fiind lipsit de echitate şi transparenţă. Numeroasele prime, distribuite în mod inegal în cadrul organizaţiei
reprezintă aproximativ 30% din toţi banii plătiţi de Minister angajaţilor. Totuşi, acesta este revizuit odată
cu implementarea Legii salarizării unice. La fel ca în toate instituţiile publice, programul de austeritate
fiscală, blocarea posturilor, reducerile salariale şi nevoia de a disponibiliza angajaţi au pus o presiune
considerabilă asupra MFP ca organizaţie, iar managementul resurselor umane se confruntă cu o mare
provocare ca urmare a acestor condiţii externe. Deşi a fost elaborat un plan strategic, s-a acordat puţină
atenţie comunicării eficiente a direcţiei strategice generale a Ministerului pe plan intern şi extern cu alţi
 factori interesaţi. Doar aproximativ jumătate din personalul chestionat din cadrul MFP a simţit că a fost
corect informat despre direcţia strategică a MFP.

Opţiuni de reformă:
1 Întărirea managementului strategic, orientat spre viitor al resurselor umane: Termen
Elaborarea unei strategii de resurse umane aliniată cu planul strategic al MFP pentru scurt-
susţinerea obiectivelor corporatiste ale MFP. Întărirea sistemelor de evaluare şi Reformă
management de performanţă. ajutătoare
8.2 Întărirea comunicării corporatiste: Dedicarea unor resurse modeste pentru a Termen
permite o comunicare internă mai continuă, fie în divizia de comunicare externă sau scurt-mediu
în unitatea de politici publice. Utilizarea intranetului MFP pentru a comunica Reformă
priorităţi corporatiste cheie. Creşterea frecvenţei comunicării directe între conducere ajutătoare
şi personal prin întâlniri regulate la primărie, etc.

Gestionarea schimbării
14. Cele opt domenii prioritare de reformă necesită niveluri variate de angajament, timp şi
resurse. În mod realist, nu toate lucrurile pot fi făcute deodată. Multe dintre reformele propuse sunt pe
termen lung şi complexe. Se estimează că implementarea unui program de reformă iniţial ar dura cca 5
ani. Este nevoie de mai mult efort pentru elaborarea unei foi de parcurs a guvernului, pe termen lung şi în
baza căreia să se poată acţiona care stabileşte ordinea schimbărilor în strategie, organizare, procese şi
sisteme. Foaia de parcurs ar trebui să combine eforturi strategice mai mari cum ar fi introducerea unui
registru general de trezorerie computerizat, cu iniţiative fundamentale “de câştig rapid” pe termen scurt
cum ar fi o capacitate de înregistrare a angajamentelor în sistemul de trezorerie. Foaia de parcurs ar trebui
de asemenea să identifice repere clare, responsabilităţi şi nevoi de investiţii. Cererile de resurse sunt
însemnate, atât din punct de vedere financiar cât şi din punct de vedere al personalului şi al atenţiei
acordate de conducere care sunt necesare pentru a merge mai departe. Deşi o stabilire detaliată a costurilor
nu intră în sfera acestui exerciţiu, implementarea programului de schimbare propus s-ar putea să necesite
investiţii de aproximativ 140-160 milioane USD2 pe o perioadă de 5-7 ani, cea mai mare parte fiind pentru
finanţarea modernizării mediului IT din cadrul MFP şi ANAF şi pentru instruire. În cele din urmă,
multitudinea de schimbări tehnologice şi procedurale avute în vedere în programul de modernizare va
necesita o abordare sistematică a managementului schimbării, personal dedicat şi implicare continuă din
partea conducerii executive a MFP şi ANAF.

2
Aceasta este o estimare foarte aproximativă a costurilor asociate investiţiilor în IT în sistemele administraţiei
financiare şi a managementului cheltuielilor. Estimarea costului va trebui să fie ajustată cu specificaţii tehnice mai
detaliate şi cu o evaluare a nevoii de investiţii. Departamentul de Afaceri Fiscale al Fondului Monetar Internaţional
a estimate costurile reformelor complexe ale administraţiei fiscale la aproximativ 100.000 USD pe baza unei
calculări a costului într-un proiect anterior al BIRD care a fost elaborat împreună cu ANAF în 2007/08. Costurile
medii pentru implementarea Sistemului Informatic de Management Financiar Integrat în regiunea Europa Centrală
Asia în perioada 2000 -2010 s-a ridicat la aproximativ 16 milioane USD în funcţie de sfera de aplicare şi de
complexitatea proiectului (cu excepţia trezoreriei Rusiei, unde costul e foarte mare). Costurile acestor sisteme au
scăzut, iar proiectele concepute mai recent au fost estimate la aproximativ 10-20 milioane USD (pentru o ţară mai
mică de tipul Moldovei, Georgiei etc). Un program mai mare în Ucraina, bazat pe un pachet comercial, a costat 55
mil. În scopul acestei estimări de cost se presupune că implementarea unui SIMFI (sistem informatic de
management financiar integrat) s-ar ridica la 40-60 milioane USD.
i
 I. INTRODUCERE

15. În urma crizei economice globale, Guvernul României se confruntă cu provocări fiscale
însemnate, dar şi cu oportunităţi unice de aprofundare şi accelerare a reformelor. Guvernul este în
plin proces de implementare a unor măsuri severe de austeritate fiscală pentru a limita deficitul într-un
mediu economic dificil. Va fi necesar să se păstreze calea actuală a ajustărilor fiscale pentru a atinge ţinta
de deficit bugetar de 3 procente până în 2012. Dincolo de aceste presiuni acute de consolidare, este
necesară utilizarea eficientă şi eficace a resurselor publice limitate, inclusiv a fondurilor UE, nu numai
pentru a sprijini redresarea economică, ci şi pentru a atinge obiectivul de politică pe termen mediu al
convergenţei economice cu celelalte state membre UE.

16. Aceste provocări fiscale actuale au sporit importanţa unor instituţii fiscale şi a unor sisteme
de management al finanţelor publice puternice. Guvernul a adoptat recent o nouă Lege privind
responsabilitatea fiscală pentru a întări baza instituţională pentru o stabilire de politici fiscale mai
responsabile. Dacă este implementată corect, legea privind responsabilitatea fiscală va determina
schimbări profunde în modul de gestionare a finanţelor publice. Legea consolidează un proces de
planificare bugetară multi-anuală printr-o strategie bugetar-fiscală, sporeşte autoritatea Ministerului
Finanţelor Publice de a impune disciplina fiscală şi stabileşte un Consiliu Fiscal pentru a oferi un nivel
suplimentar de revizuire independentă şi analizare externă a politicii fiscale. Odată implementat cadrul
legal, o prioritate cheie este acum adoptarea principalelor procese privind managementul finanţelor
publice confirm noilor cerinţe.

17. Extinderea cererii privind funcţia de management al finanţelor publice va trebui să fie
îndeplinită în timp ce are loc o reducere semnificativă a personalului din sectorul public, inclusiv în
cadrul MFP şi ANAF. În timp ce creşte cererea în sectoarele cheie ale managementului finanţelor
publice odată cu noile provocări ale politicii fiscale şi cu implementarea Legii privind responsabilitatea
fiscală, la nivel de Guvern reducerea cu 25% a salariilor, blocarea posturilor şi reducerea anticipată a
dimensiunii funcţiei publice afectează Ministerul Finanţelor Publice la fel ca pe oricare altă organizaţie
din sectorul public. Aceste presiuni vor afecta în mod inevitabil moralul şi randamentul personalului care
trebuie să fie refăcut pentru a avea un Minister al Finanţelor Publice cu performanţă ridicată. Acestea fac
de asemenea ca un management strategic şi mai eficient al resurselor interne ale MFP să fie critice pentru
a se asigura că părţile cheie ale Ministerului au resurse adecvate pentru a face faţă nevoilor funcţionale în
creştere şi pentru a răspunde priorităţilor Guvernului.

II. OBIECTIVUL, SFERA DE APLICARE ŞI METODOLOGIA

ANALIZEI FUNCŢIONALE
Obiectivul analizei

18. Obiectivul analizei funcţionale este de a analiza structura şi operaţiunile actuale ale funcţiei
de management al finanţelor publice şi de a furniza opţiuni de reformă pentru îmbunătăţiri ale
proceselor, organizării şi ale sistemelor pentru a permite Guvernului să răspundă într-un mod mai
eficient provocărilor actuale. Analiza caută să asigure o viziune strategică pe termen mediu pentru
dezvoltarea funcţiei finanţelor publice. În lipsa unei direcţii strategice clar articulate, care să reacţioneze la
problemele imediate cu un orizont de timp scurt pare mai degrabă improbabil să se producă îmbunătăţiri
durabile şi semnificative ale performanţei finanţelor publice. Analiza sugerează acţiuni în câteva domenii,

1
inclusiv optimizarea proceselor de afaceri principale, realinierea personalului şi a seturilor de abilităţi cu
nevoile funcţionale principale şi investiţii în sisteme IT pentru a permite continuarea automatizării
sarcinilor de rutină. (precum procesarea tranzacţiilor) şi dezvoltarea funcţiilor de management al
informaţiilor financiare şi soluţiilor de business intelligence.

Sfera de aplicare a analizei

19. Analiza funcţională furnizează o evaluare orientată a funcţiilor şi capacităţilor principale

de management al finanţelor publice ale Guvernului României. Analiza are două părţi: În prima parte,
analizează atribuirea actuală a funcţiilor şi structura organizaţională a MFP şi relaţiile sale cu celelalte
părţi ale Guvernului. Apoi, examinează mai în detaliu patru funcţii principale: 1) Formularea bugetului,
inclusiv politica macro-fiscală şi programarea cheltuielilor, 2) Executarea bugetului, inclusiv procesarea
plăţilor, managementul datoriilor şi al lichidităţilor, contabilitatea şi raportarea, şi 3) Administraţia
financiară 4) Coordonarea Fondurilor Structurale ale UE. În plus, două servicii organizaţionale ale MFP
5) Managementul resurselor umane şi 6) Tehnologia Informaţiei sunt incluse în analiză datorită rolului lor
semnificativ în a permite o funcţie a finanţelor publice de înaltă performanţă.

Principii directoare ale analizei

20. Pentru funcţia de finanţe publice şi procesele de afaceri aferente este esenţial să fie
structurate astfel încât să promoveze îndeplinirea obiectivelor principale ale finanţelor publice.
Managementul finanţelor publice conturează şi reglementează politica şi procesul de generare şi alocare a
resurselor publice pentru îndeplinirea funcţiilor de guvernare. Se aşteaptă în mod obişnuit să deservească
trei obiective: i) Păstrarea disciplinei macro-fiscale, ex. reconcilierea cererilor de cheltuieli cu resursele
disponibile, ii) Alocarea strategică a resurselor, ex. alinierea cheltuielilor cu priorităţile de guvernare,
presupunând că ele sunt articulate undeva, iii) Facilitarea eficienţei operaţionale, ex. furnizarea de
stimulente pentru creşteri ale productivităţii şi o mai bună livrare a serviciilor.

21. Deşi aranjamentele privind guvernanţa fiscală diferă de la o ţară la alta împreună cu
tradiţiile politice, instituţionale şi legale specifice, pot fi identificate unele principii generale:
 Disciplina fiscală poate fi sporită prin proceduri care conferă un rol puternic primului ministru sau
ministrului de finanţe (susţinut de cabinet), limitează puterile de modificare ale parlamentului,
stabilesc limite de cheltuieli pe termen mediu, ancorează politicile fiscale în reguli fiscale, pune în
practică executarea strictă a legii bugetului şi asigură un nivel mai mare de transparenţă bugetară.
 Alocarea strategică a resurselor poate fi sporită printr-o funcţie de provocare centralizată
executată de ministrul de finanţe susţinut de un departament de buget puternic, de un cadru de
cheltuieli pe termen lung, priorităţi de politică clar articulate, prin utilizarea de informaţii legate
de performanţă şi analize regulate ale cheltuielilor menite să identifice programele neprioritare.
 Eficienţa operaţională poate fi sporită printr-o flexibilitate managerială crescută de desfăşurare a
resurselor pentru atingerea obiectivelor combinată cu mecanisme puternice de responsabilizare
care monitorizează şi aplică în mod complex şi transparent deciziile bugetare.
Există numeroase dovezi atât calitative cât şi din ce în ce mai multe cantitative care au arătat că aceste
procese şi mecanisme instituţionale tind să fie asociate cu rezultate fiscale mai bune.

22. Aceste principii împreună cu exemplele practice şi cu comparaţiile cu bunele practice din
alte state membre ale UE şi ţările OCDE vor asigura puncte strategice de referinţă pentru
următoarea analiză a funcţiei finanţelor publice în România. În cadrul raportului ne vom inspira din
exemplele de bună practică ale principiilor subliniate pentru a ilustra strategii demonstrate de îmbunătăţire
a managementului finanţelor publice.

2
Surse de date

23. Analiza a folosit o serie de abordări pentru a colecta datele folosite pentru analizarea
performanţei actuale a funcţiei finanţelor publice. Analiza a combinat următoarele surse de informaţii
principale calitative şi cantitative:
a) Discuţii ale experţilor cu conducerea şi personalul din cadrul MFP, ANAF, Curtea de
Conturi, Parlament şi ministerele de resort selectate
b) Sondaj în rândul personalului MFP care a fost întreprins ca parte a analizei funcţionale
permiţând personalului MFP să dea răspunsuri anonime, şi să ofere feedback la câteva
întrebări de bază legate de managementul, procesele şi operaţiunile generale din cadrul MFP.
La sondajul asupra personalului au participat 324 de respondenţi (aproximativ 23 de procente
din întreg personalul MFP).
c) Sondaj asupra clientului care a fost trimis unităţilor de management financiar la toţi cei 60
de ordonatori principali de credite pentru a avea o perspectivă din partea clientului asupra
serviciilor cheie furnizate de MFP. Au răspuns 13 ministere de resort (21 de procente din toţi
ordonatorii principali de credite).
d) Analize ale documentelor, inclusiv a Legii 500 privind finanţele publice, a Legii privind
responsabilitatea fiscală (LRF),a planului strategic al MFP, a rapoartelor de Asistenţă Tehnică
(AT) existente realizate de FMI, Banca Mondială, etc.
e) Documentarea experienţei internaţionale în domeniile funcţionale selectate, în special din
alte state membre ale UE, pentru a ne inspira din strategiile care s-a demonstrat că
îmbunătăţesc managementul finanţelor publice.
f) Datele cantitative disponibile, inclusiv date fiscale, date privind RU, etc.

Structura analizei

24. Raportul este organizat după cum urmează. Pe lângă această introducere există trei secţiuni
principale: III) Analiza organizaţională a funcţiei finanţelor publice (IV) Analiza principalelor funcţii şi
capacităţi, inclusiv a formulării bugetare, a execuţiei bugetare, a administrării financiare, a coordonării
Fondurilor Structurale şi de Coeziune ale UE, Managementul IT şi Managementul Resurselor Umane; şi
V) Managementul Schimbării.

3
 III. ANALIZA ORGANIZAŢIONALĂ

25. România are un Minister al Finanţelor Publice relativ slab şi orientat funcţional care să
deservească drept bază a aranjamentelor sale privind guvernanţa fiscală. MFP cu responsabilităţile
şi structura sa funcţională actuală este rezultatul unui număr de reorganizări. În 2003, funcţiile de
administrare financiară şi operaţiunile locale de trezorerie au fost mutate la Agenţia de Administrare
Fiscală (ANAF) care este o agenţie semi-independentă subordonată MFP. Politica economică nefiscală şi
funcţiile de reglementare au fost transferate unui Minister separat al Economiei, Comerţului şi Mediului
de Afaceri. Aceste schimbări au conferit MFP o fundaţie mult mai solidă pentru îndeplinirea funcţiilor
sale principale. Cu toate acestea, mai există încă loc de îmbunătăţiri care vor spori eficienţa şi eficacitatea
MFP.

Atribuirea funcţiilor

26. Toate funcţiile principale îndeplinite în prezent de MFP ţin de domeniul managementului
finanţelor publice şi ca atare sunt localizate în mod corespunzător în cadrul MFP. Acestea includ,
cel mai important, 1) Formularea bugetului, inclusiv politica macro-fiscală şi programarea cheltuielilor, 2)
Execuţia bugetară, inclusiv procesarea plăţilor, managementul lichidităţilor şi al datoriilor, contabilitatea
şi raportarea, 3) politica de impozitare, şi 4) funcţiile de reglementare şi politică referitoare la auditul şi
controlul intern 5) Coordonarea Fondurilor Structurale şi de Coeziune, şi 6) funcţiile de reglementare şi
control referitoare la sistemele de management al finanţelor publice, inclusiv în ceea ce priveşte
controalele interne, auditul intern, parteneriatele public private şi achiziţiile. Atribuirea actuală a funcţiilor
asigură un mandat orientat şi o arie de control, evitând însă fragmentarea principalelor funcţii de finanţe
publice în cadrul unor entităţi separate. Alocarea funcţiilor şi rolul MFP în managementul finanţelor
publice sunt asemănătoare cu cele din alte Ministere de Finanţe Publice din UE

Tabelul 1 Funcţii ale Ministerului de Finanţe – România şi Comparaţie Internaţională

Funcţia Franţa Germania Marea România
Britanie

Previzionarea şi analiza macro-fiscală OM CM3 CM CM/SA

Formularea politicii fiscale OM CM CM CM
Elaborarea bugetului CM CM CM CM
Operaţiuni de trezorerie CM CM/SA OM4 CM/SA
Politică contabilă CM CM CM CM
Politici de audit intern CM CM CM CM
Controlul financiar preventiv n.a. n.a. n.a. CM
Managementul lichidităţilor CM CM/SA SA CM
Managementul datoriilor OM/SA SA SA CM
Finanţele internaţionale şi legătura cu OM CM CM CM
organizaţiile internaţionale
Coordonarea Fondurilor Structurale şi de OM OM5 OM6 CM
Coeziune ale UE
Politica fiscală OM CM CM CM

3
Deşi Ministerul Federal al Economiei este liderul în ceea ce priveşte macro-analiza şi previzionarea, este
obligatoriu să se ajungă la un consens cu ministerele finanţelor şi muncii.
4
În practică, această funcţie este în mare parte transmisă minsiterelor de resort.
5
În Germania, cu excepţia a foarte puţine programe federale, implementarea fondurilor structurale şi de coeziune ale
UE etse responsabilitatea statului.
6
Departamentul de Comerţ şi Industrie, Direcţia Regională de Fonduri Europene.

4
Administraţia fiscală CM OM7 SA8 SA
Administraţia vămilor CM SA SA SA
Relaţiile fiscale interguvernamentale CM CM CM SA
Reglementarea instituţiilor financiare OM OM OM9 OM
Managementul activelor publice şi supravegherea SA/OM CM CM n.a.
întreprinderilor de stat
Notă: CM=Minister Central, SA=Agenţie Subordonată, OM=Alt Minister, n.a.=nu este disponibil.
Sursă: Bazat pe Richard Allen şi Peter W. Kohnert, Anatomia unui Minister de Finanţe, 2010, versiune nepublicată.
Bundesministerium der Finanzen, Her Majesty‟s Treasury, Ministère du Budget, des Comptes publics et de la
Réforme de l'État.

27. Construirea în jurul acestui set principal puternic de funcţii a unor ajustări ale
responsabilităţilor ar putea fi întreprinsă pentru a continua consolidarea atenţiei Ministerului
asupra finanţelor publice. Deşi analiza sugerează că nu este garantată nicio realocare majoră de funcţii
în cadrul limitelor ministerului, unele funcţii ar putea fi consolidate:

Funcţiile principale de finanţe publice care nu sunt în prezent alocate MFP:

 Mandatul MFP privitor la supravegherea întreprinderilor de stat este limitat. Deşi bugetele
tuturor întreprinderilor de stat sunt prezentate de ministerul de sector relevant către MFP spre
aprobare, nu este clar dacă aceste aprobări au la bază vreo politică generală privind ţintele
financiare.10 Exercitarea drepturilor de proprietate este responsabilitatea ministerelor de resort
respective, ex. Ministerul Transporturilor, etc. Problema legată de supravegherea întreprinderilor
de stat este importantă în România dată fiind dimensiunea sectorului său de întreprinderi publice.
Există circa 200 de întreprinderi de stat, inclusiv cele mari care acoperă căile ferate, mineritul,
electricitatea, gazul şi serviciile poştale. Pierderile înregistrate de întreprinderile de stat secătuiesc
resursele bugetare. Situaţia financiară a întreprinderilor de stat care înregistrează pierderi poate de
asemenea crea pasive exigibile pentru buget, spre exemplu, prin acumularea de arierate la buget şi
la furnizorii privaţi. Pe termen mediu, MFP ar putea juca un rol mai direct în gestionarea activelor
statului, în special a intereselor sale în întreprinderile de stat, şi în monitorizarea pasivelor
aferente. România ar putea îmbunătăţi supravegherea statului asupra întreprinderilor de stat prin
centralizarea acestei funcţii într-un organ guvernamental unic care ar putea fi o unitate dedicată în
cadrul MFP sau o agenţie specializată în subordinea Ministerului. Supravegherea centralizată a
întreprinderilor de stat este cea mai bună practică recomandată în Liniile directoare ale OCDE
privind Guvernanţa Corporatistă a întreprinderilor de stat.11 Acest organ ar fi responsabil pentru
elaborarea politicii guvernamentale privind funcţia de proprietate a statului, inclusiv prin
analizarea modului în care întreprinderile de stat contribuie la obiectivele de politică publică, la
exercitarea supravegherii pentru a se asigura că întreprinderile de stat sunt gestionate în mod
eficient şi în conformitate cu funcţiile lor stabilite şi la furnizarea unei raportări consolidate
asupra performanţei financiare şi nefinanciare a întreprinderilor de stat. Această funcţie ar
permite guvernului să aibă o imagine mai precisă asupra activelor, pasivelor şi performanţei
întreprinderilor de stat. Ar ajuta să se asigure că statul îşi maximizează utilitatea ca şi proprietar al

7
În Germania, administraţia financiară este subordonată Guvernelor statului.
8
H.M. Revenue and Customs a fost format în 2005 ca şi autoritate financiară integrată, în urma fuziunii dintre
Inland Revenue şi H.M. Customs şi Departamentul de Accize.
9
Agenţia de Servicii Financiare este principalul organ de reglementare a instituţiilor financiare din Marea Britanie;
pe lângă aceasta atât H.M. Treasury cât şi Banca Angliei au puteri însemnate în acest domeniu.
10
Această funcţie este îndeplinită de o direcţie mică de management al activelor care exercită si rolul MFP de
minister de resort în legătură cu 3 întreprinderi – banca naţională, loteria de stat şi monetăria de stat.
11
OCDE, 2005, Linii directoare privind guvernanţa corporatistă a întreprinderilor de stat; vezi şi OCDE, 2010,
Responsabilitate şi transparenţă: Ghid pentru proprietatea de stat.

5
 întreprinderilor de stat, reducând în acelaşi timp riscurile financiare potenţiale care rezultă din
întreprinderile de stat şi reducând cheltuielile ineficiente cu subvenţiile pentru întreprinderi de stat
care nu sunt necesare pentru a furniza servicii publice esenţiale.

Funcţii care ar putea fi transferate unei agenţii subordonate:

 Este de remarcat faptul ca dintre ministerele de finanţe analizate aici, România este singura
ţară unde managementul datoriilor rămâne parte a Ministerului la nivel central. În
Germania, Franţa şi Marea Britanie, funcţia de management al datoriilor a fost transferată
agenţiilor (Franţa: Agenţia France Trésor, Germania: Finanzagentur, Marea Britanie (Debt
Management Office) permiţând printre altele o remunerare mai flexibilă necesară pentru a atrage
persoane talentate de calibru ridicat în domeniul financiar în această funcţie

Autoritatea MFP în Guvern

28. În cele din urmă, deşi funcţiile sale îi asigură MFP multe pârghii pentru a sprijini un
management financiar sănătos, este important ca aceste funcţii să fie susţinute de o autoritate
suficientă. Trebuie să se recunoască faptul că managementul financiar nu este doar un exerciţiu “tehnic”.
Este, chiar mai mult decât alte părţi ale administraţiei publice, supus unor procese şi presiuni politice.
Pentru ca Ministerul Finanţelor Publice să joace rolul de protector al finanţelor statului trebuie să fie în
măsură să facă faţă presiunilor politice care apar în mod natural în distribuirea fondurilor publice. Pentru a
realiza acest lucru, în multe ţări Ministerul beneficiază de o poziţie de primus inter pares în cadrul
cabinetului. Spre exemplu, codul german privind bugetul federal conferă Ministerului de Finanţe drept de
veto în deciziile Guvernului pe motive financiare, chiar şi împotriva unei majorităţi a cabinetului. În alte
ţări, cum ar fi Slovacia sau Bulgaria, Ministrul de Finanţe este ex officio prim ministru adjunct. O astfel de
consolidare formală a autorităţii Ministrului şi prin extensie a Ministerului nu există în prezent în
România.

Structura organizaţională

29. În conformitate cu structurile administrative predominante în România, MFP este condus

de două niveluri de conducere numită pe criterii politice. Sub Ministru, portofoliul MFP este împărţit
în trei domenii funcţionale, fiecare condus de către secretari de stat numiţi politic. În plus, există servicii
corporatiste care raportează secretarului general, cel mai înalt funcţionar public din minister, iar unele
funcţii raportează direct Ministrului. Portofoliile secretarilor de stat sunt concentrate în jurul unor funcţii
ample: i) Funcţiile legate de formularea şi execuţia bugetară, ii) Politica fiscală şi iii) Managementul
datoriilor şi Coordonarea Fondurilor Structurale ale UE. Deşi numărul de persoane numite politic este
similar cu cel din alte ţări europene, care aveau o medie de 3,4 numiţi politic (Anexa 2), rolul lor în
conducerea ministerului diferă de practicile din alte părţi, o problemă care va fi analizată mai în detaliu în
paragrafele următoare.

6
Figura 3 Structura organizaţională a MFP

SUBORDINATED AGENCIES:

MINISTER 1.
2.
NATIONAL AGENCY FOR FISCAL ADMINISTRATION
LAND RESTITUTION AGENCY
3. NATIONAL FORECASTING COMMISSION

MINISTRY'S COLLEGE MINISTER'S OFFICE

GENERAL INSPECTION
PUBLIC POLICY UNIT
CORPS OF ADVISORS
FOR EU AFFAIRS UNIT FOR COORDINATION
AND CHECKING OF
GENERAL DIRECTORATE
PUBLIC PROCUREMENT
FOR LEGAL ISSUES
GENERAL DIRECTORATE
CENTRAL UNIT FOR
DIRECTORATE FOR FOR IT ISSUES
HARMONIZATION OF
INTERNAL PUBLIC AUDIT
INTERNAL PUBLIC AUDIT
CLASSIFIED INFORMATION
DIRECTORATE FOR
MACROECONOMIC ANALYSIS
AND FINANCIAL POLICIES

SECRETARY OF STATE SECRETARY OF STATE SECRETARY OF STATE GENERAL SECRETARY

GENERAL DIRECTORATE FOR DIRECTORATE FOR LEGISLATION

SYNTHESIS OF BUDGET POLICIES GOVERNING DIRECT TAXATION AUTHORITY FOR THE
GENERAL DIRECTORATE
COORDINATION OF FOR HR MANAGEMENT
STRUCTURAL INSTRUMENTS

DIRECTORATE FOR LEGISLATION

GENERAL DIRECTORATE FOR GOVERNING VAT DEPARTMENT OF
EX-ISPA
BUDGETARY PROGRAMMING COMMUNICATION, PUBLIC
MANAGEMENT AUTHORITY
RELATIONS, MEDIA AND
TRANSPARENCY
DIRECTORATE FOR LEGISLATION
GENERAL DIRECTORATE FOR GOVERNING EXCISE DUTIES CENTRAL UNIT FOR THE
ACCOUNTING METHODOLOGY COORDINATION OF PPPs DIRECTORATE FOR INTERNAL
BUDGETS AND ACCOUNTING
DIRECTORATE FOR LEGISLATION
GOVERNING THE CODE
GENERAL DIRECTORATE OF TAX PROCEDURE OFFICE FOR PHARE
FOR TREASURY PAYMENTS AND CONTRACTS GENERAL DIRECTORATE
AND PUBLIC ACCOUNTING FOR INVESTMENT, PUBLIC
PROCUREMENT AND
GENERAL DIRECTORATE FOR INTERNAL SERVICES
ECOFIN PREPARATION
AND COMMUNITY ASSISTANCE GENERAL DIRECTORATE FOR
DIRECTORATE FOR LEGISLATION TREASURY AND PUBLIC DEBTS
AND REGULATIONS IN THE FIELD CENTRAL UNIT FOR
OF STATE-OWNED ASSETS THE HARMONIZATION OF
DIRECTORATE FOR LIAISON WITH FINANCIAL MANAGEMENT
THE PARLIAMENT, TRADE UNIONS DIRECTORATE FOR STATE AID, AND CONTROL SYSTEMS
AND EMPLOYERS' ASSOCIATIONS UNFAIR AND
REGULATED PRICES

AUTHORITY FOR
CERTIFICATION AND PAYMENT GENERAL DIRECTORATE
FOR THE MANAGEMENT OF
SPECIFICALLY-
REGULATED AREAS
DIRECTORATE FOR SCHENGEN Legend
AND POST-ACCESSION PROGRAM
Politically Appointed

Career Civil Service

30. Sistemului administrativ din România îi lipseşte o structură de management nepolitic la

nivel înalt care să supravegheze managementul operaţional, asemănătoare secretarilor permanenţi
din Marea Britanie sau Germania. Deşi există un post de secretar general, rolul şi responsabilitatea
acestuia este concentrată pe administrarea Ministerului. Spre deosebire de secretarii permanenţi din Marea
Britanie sau Germania, în România această poziţie nu dispune de funcţiile de management de resort şi de
supraveghere a unităţilor operaţionale. Secretarii de stat numiţi politic par să îndeplinească în întregime
funcţiile de management operaţional de resort. Această caracteristică are efecte importante asupra
managementului ministerelor, unde potenţialul de influenţă politică asupra managementului operaţional
este mai profund decât în administraţiile care au la nivel de management superior personal format din
funcţionari publici cu cariere independente care sunt directori executivi de departament. Un exemplu de
ţări europene cu o medie de cinci astfel de funcţionari de management superior sub conducerea numită
politic (Anexa 2). Spre exemplu, în Marea Britanie, Secretarul Permanent are rol de director executiv al

7
 Ministerului şi este susţinut de 5 directori generali care supraveghează principalele departamente ale
Trezoreriei. O structură similară de management superior pe niveluri există în Germania.

Tabelul 2 Organizarea Ministerelor de Finanţe – România şi Comparaţie internaţională

Franţa Germania Marea Britanie12 România
Conducere numită 2 Miniştri Ministru Ministru (Chancellor Ministru
politic 2 Secretari de Stat of the Exchequer) 3 Secretari de Stat
pentru relaţia cu 5 miniştri adjuncţi
parlamentul
Management 1Secretar General 3 Secretari de Stat 1 Secretar permanent 1 Secretar general
superior (Permanenţi)
Management 17 Unităţi operaţionale 9 Directori Generali 5 Directori Generali 34 Unităţi
operaţional la nivel operaţionale
înalt
Consiliul de Şedinţă de cabinet Comitet de Consiliu de Colegiul Ministerului
conducere management superior trezorerie13

Principalele Secretariat General Servicii Grupul Secretarului vezi

direcţii/grupuri Finanţe Publice administrative Permanent14
Buget Politică fiscală Servicii publice şi Figura 3
Vămi şi Accize Buget creştere
Modernizarea Statului Vămi şi Accize Buget, impozite şi
Inspectoratul General Politica fiscală bunăstare
Antifraudă Relaţii cu statele Internaţional şi
federale finanţe
Pieţe financiare Politică
Managementul macroeconomică şi
activelor reale, fiscală
Privatizare
Afaceri europene
Agenţii n.a. Administraţia federală H.M. Revenue and vezi
subordonate a vămilor Customs
Oficiul federal pentru Oficiul de Figura 3
servicii centrale Management al
Agenţia Centrală Datoriilor
Federală de Impozite Oficiul
Centrul de servicii IT Guvernamental de
Altele15 Comerţ
Sursa: Bazat pe Richard Allen şi Peter W. Kohnert, Anatomia unui Minister de Finanţe, 2010, versiune nepublicată.
Bundesministerium der Finanzen, Her Majesty‟s Treasury, Ministère du Budget, des Comptes publics et de la
Réforme de l'État.

31. Prin urmare, managementul de linie nepolitic la cel mai înalt nivel şi structura
departamentală a MFP sunt fragmentate. Sub nivelul secretarului, primul nivel de management
nepolitic cuprinde şefii primului nivel al unităţilor operaţionale. Există în total 35 de astfel de unităţi
operaţional la primul nivel. Media în alte MFP europene este de circa 8 departamente operaţionale majore
la nivel înalt (Anexa 2). Deşi structura organizaţională a MFP este afectată de restricţii în cadrul

12
Aceste cifre sunt preluate din Rapoartele anuale H.M. Treasury and H.M. Revenue and Customs pentru 2008-9.
13
Cuprinde Secretarul Permanent, Directorii Generali, Directorii de Resurse Umane şi de Finanţe, Preşedintele
Director General al Oficiului Guvernamental de Comerţ şi patru Directori Ne-executivi
14
Cuprinde strategia şi comunicaţiile, finanţele şi achiziţiile, serviciile corporatiste, auditul intern şi serviciile
juridice
15
Acestea includ diferite agenţii care sunt organizate sub formă de societăţi cu răspundere limitată şi care nu sunt
incluse în bugetul federal. Ele sunt responsabile pentru o gamă variată de sarcini inclusiv managementul
proprietăţilor imobiliare, probleme legate de unificarea Germaniei, servicii poştale şi de telecomunicaţii şi
managementul datoriilor şi al împrumuturilor.

8
 reglementărilor privind administraţia publică, inclusiv legate de normele de angajare de personal pentru
tipurile de unităţi administrative cum ar fi direcţiile generale şi direcţiile, poate fi de dorit o oarecare
simplificare organizaţională nu numai pentru a obţine câştiguri de eficienţă prin consolidare, dar şi pentru
a consolida structura de conducere a Ministerului.

Dimensiunea administraţiei finanţelor publice

32. Dimensiunea totală a Ministerului central este în linii mari proporţională cu funcţiile sale,
deşi sunt posibile unele câştiguri de eficienţă. Ministerul cuprinde în prezent 1,867 posturi autorizate
dintre care numai 1,432 sunt ocupate. În special numărul de posturi autorizate depăşeşte cu mult cele din
alte ţări (mari) europene. 16 O comparare a numărului de posturi ocupate sugerează de asemenea faptul că
sunt posibile câştiguri de eficienţă, în special prin continuarea automatizării proceselor de afaceri.
Folosind alte state membre ale UE drept repere, un MFP cu circa 1,000-1,200 posturi ar părea realizabil
fără a ameninţa capacităţile sale principale. Unele oportunităţi în această privinţă sunt sugerate mai jos.

Tabelul 3 Dimensiunea personalului principal din finanţele publice – România şi comparaţie internaţională
Franţa Germania Marea România
Britanie
Numărul de personal în Ministerul 99117 1.339 1.240 1.432
central
(Posturi ocupate)
Numărul de personal în Administraţia 94.38418 111.988 19 89.000 25.394
Financiară
Numărul de personal în Operaţiunile 51.86720 1.000 n.a. 5.139
de trezorerie
Alte Agenţii de Finanţe Publice n.a. 1.110 330 n.a.
subordonate
Număr total de personal în Funcţia de 146.858 114.098 90.570 32.013
finanţe publice (CM+SA)
Personalul din FP/ 1,000 locuitori 2,4 1,4 1,5 1,5
Populaţia 61.414.062 82.110.097 62.277.097 21.513.622
Sursa: Bundesministerium der Finanzen, Her Majesty‟s Treasury, Ministère du Budget, des Comptes Publics et de
la Réforme de l'État.

33. Sarcinile operaţionale legate de execuţia bugetară şi de administraţia financiară au fost

transferate unei agenţii subordonate (ANAF) care are cel mai mare personal din finanţele publice şi
întreţine o reţea amplă de filiale la nivel naţional. O astfel de separare a sarcinilor de formulare şi
implementare a politicilor are avantaje din punct de vedere al creării unei responsabilizări mai mari şi am
unor angajamente organizaţionale mai orientate. Ea se regăseşte în ţări membre UE precum Suedia şi
Marea Britanie, deşi unele ţări precum Franţa şi Spania au păstrat până acum ambele funcţii la nivelul
ministerului central. În ceea ce priveşte dimensiunea, aceste unităţi operaţionale variază mult de la o ţară

16
Deşi există unele economii de scală în managementul sistemului finanţelor publice al unei ţări, ţările mai mici tind
să aibă MFP mai mici, de ex. Suedia (populaţie: 9 milioane, MFP: 470 angajaţi); Finlanda (populaţie 5,2 milioane,
MFP: 420 angajaţi), Norvegia (populaţie: 4,6 milioane, MFP: circa 300 angajaţi).
17angajaţi alţii decât la Direction générale des finances publiques and Direction générale des douanes et droits
indirects.
18Personal în cadrul Direction générale des douanes et droits indirects and Direction générale des Impôts, inclusiv
în administrarea pensiilor de stat Le Service des retraites de l'État (SRE).
19
Dintre care 34.310 sunt la vamă şi restul în administraţia financiară. În Germania numai administraţia vămilor este
agenţie federală subordonată Ministerului Federal de Finanţe, impozitele, inclusive cele proporţionate către bugetul
federal, sunt colectate de agenţii aflate în jurisdicţia statelor, subordonate ministerelor de finanţe ale statelor.
20
Personal în cadrul Direction générale de la comptabilité publique.

9
la alta în funcţie de baza de clienţi pe care îi deservesc, adică numărul de contribuabili, dimensiunea şi
complexitatea bugetului şi numărul de unităţi cheltuitoare. În mod deloc surprinzător, ANAF este cea mai
mică din rândul ţărilor incluse aici: are 34.027 posturi autorizate dintre care în prezent sunt ocupate
30.533, incluzând circa 25.000 de angajaţi în cadrul administraţiei financiare şi peste 5.000 de angajaţi în
oficiile regionale de trezorerie. Măsurile de eficienţă cum ar fi funcţionari de finanţe publice la număr de
locuitori sugerează că dimensiunea totală a administraţiei finanţelor publice este în acelaşi interval ca şi
cea din alte ţări europene.

Alocarea resurselor umane în cadrul funcţiilor

34. MFP, la fel ca orice alte organizaţii publice din România, este presat să furnizeze serviciile
sale cu eficienţă sporită, făcând ca alocarea resurselor umane ale sale să fie stabilită pe baza
priorităţilor strategice. Există o nevoie acută de reducere a administraţiei publice pe termen scurt pentru
a contribui la ţintele de consolidare fiscală. Reducerile bugetare nevizate ar putea pune în pericol
funcţionarea managementului cheltuielilor şi a colectării veniturilor pe termen scurt. Secţiunea următoare
oferă câteva observaţii pentru prezentarea acestei agende pe termen scurt şi pentru a susţine o alocare mai
eficientă a resurselor umane în contextual unei viziuni strategice pe termen mediu la nevoilor operaţionale
şi de personal ale Ministerului.
Figura 4 Distribuirea personalului MFP în cadrul domeniilor funcţionale

Sursa: MFP. Estimări de personal ale Băncii Mondiale.

35. Alocarea de personal nu pare să fie aliniată pe deplin nevoilor existente. La fel ca în orice
organizaţie, distribuirea personalului în cadrul MFP este, cel puţin într-o oarecare măsură, un rezultat al
istoricului organizaţional mai degrabă decât o reflectare a nevoilor existente. O realinere a resurselor
umane conform priorităţilor strategice este de dorit pentru a obţine mai multă eficienţă şi pentru a
consolida sprijinul în domeniile principale. În această privinţă sunt făcute următoarele observaţii:
 Există domenii evidente care se confruntă cu scăderea nevoilor de afaceri, permiţând o re-
echilibrare a nivelurilor de personal. Spre exemplu, circa 12 procente din personalul
Ministerului este angajat de unităţi care gestionează fondurile de preaderare la UE, un domeniu

10
 care se va dispărea treptat în următorii ani.21 În mod similar, Unitatea Centrală de Armonizare
(CHU) pentru controlul financiar intern care execută controlul financiar ex ante în 26 de ministere
de resort va dispărea până în 2011. Aceste unităţi angajează împreună aproximativ 200 de
persoane sau 15% din personalul total al MFP.
 Resursele de personal alocate domeniului de politică fiscală par a fi limitate, comparativ cu
importanţa aceste funcţii. În prezent, la politica macroeconomică lucrează 41 de persoane. Deşi
aceasta pare să fie o alocare corespunzătoare de personal pentru funcţia actuală executată în acest
domeniu, rolul şi funcţiile acestei unităţi ar putea fi consolidate pentru a include analiza
impactului fiscal, monitorizarea şi analiza riscului fiscal şi supravegherea întreprinderilor de stat.
 Poate să fie loc pentru un plus de eficienţă în simplificarea serviciilor de sprijin corporatist.
Aproximativ 20%, cheltuielile administrative ale ministerului sunt considerabile. Cea mai mare
unitate de servicii corporatiste este unitatea de achiziţii cu 110 persoane care deserveşte MFP.
Acesta este un domeniu sensibil deoarece alte funcţii de linie depind de performanţa eficientă a
aceste unităţi, iar un personal insuficient ar putea crea blocaje în funcţionarea achiziţiilor. Totuşi,
Ministerul poate căuta căi de simplificare a procedurilor şi a proceselor care ar putea permite o
reducere semnificativă în această unitate. Alte servicii corporatiste, cel mai important cel de IT,
pot necesita personal, deoarece sprijinul şi managementul adecvat al IT va deveni chiar şi mai
critic dat fiind că Ministerul îşi modernizează operaţiunile.
 Prin acordarea unei importanţe mai mari tehnologiei informaţiei pentru automatizarea
sarcinilor de rutină s-ar putea elibera personal care să fie folosit pentru servicii cu valoare
analitică mai mare. Mulţi dintre angajaţii MFP şi ANAF continuă să execute în special sarcini
de funcţionari, inclusiv verificarea manuală a tranzacţiilor. Spre exemplu, plăţile (interne sau
externe) datorate pentru servicii planificate în mod regulat necesită multă muncă; procesul se
bazează pe hârtii, necesitând niveluri multiple de aprobări în cadrul MFP. În Ministerul central,
domeniile cu multe tranzacţii cu procese manuale includ, inter alia, departamentul de
management al datoriilor (în special funcţia de back office) şi domeniul execuţiei bugetare (în
special procesul de raportare). În ANAF, avantajele potenţiale ale automatizării sunt chiar mai
însemnate date fiind funcţiile sale legate în mare parte de tranzacţii. Analiza funcţiilor centrale,
adică a execuţiei bugetare şi administraţiei financiare va aborda această problemă mai în detaliu.
 Pe lângă posibilele ajustări ale distribuirii de personal, este necesară reînnoirea abilităţilor
pentru a permite personalului să răspundă la nevoie de afaceri în schimbare. Sarcinile cu o
complexitate crescândă efectuate de MFP necesită o gamă variată de abilităţi tehnice, analitice şi
manageriale. În unele domenii dezvoltarea capacităţii ar trebui să fie un punct central pentru a
susţine schimbarea în procesele funcţionale. Spre exemplu, această analiză sugerează că abilitatea
de a executa o analiză bugetară mai orientată pe politici este esenţială pentru a ţine pasul cu
cererile unei funcţii bugetare moderne.

Opţiuni de reformă:

Atribuirea funcţiilor

36. Analiza sugerează că nu este garantată nicio realocare majoră a funcţiilor în cadrul
limitelor ministerului. Unele opţiuni pentru ajustări minore în vederea consolidării accentului pus de
MFP pe funcţiile principale de finanţe publice includ:
 Consolidarea funcţiei de supraveghere a întreprinderilor de stat. Ar trebui elaborat un cadru
de performanţă financiară care să acopere toate întreprinderile publice. MFP ar trebui să ia
iniţiativa de a elabora acest cadru consultându-se cu Ministerul Economiei şi cu ministerele de
resort relevante.
21
Personalul cu experienţă privind procedurile UE poate fi absorbit în unitatea responsabilă pentru fodurile de post-
aderare la UE unde cererea de personal este pe o tendinţă puternic ascendentă.

11
 Caseta 1 Managementul performanţei întreprinderilor de stat
Franţa: Agenţia de participaţiuni a Statului francez (Agence des participations de l'Etat), o agenţie subordonată
departamentului de trezorerie din Ministerul Economiei supraveghează întreprinderile de stat din Franţa.
Acţionând ca şi interfaţă între societăţi şi Guvern ca şi acţionar, Agenţia urmăreşte următoarele aspecte:
implementarea raportării lunare, Reuniuni financiare regulate şi elaborarea de repere importante, Analize de
audit, supraveghere specială a operaţiunilor de capital.

Noua Zeelandă: Unitatea de Monitorizarea a Proprietăţii Coroanei din Noua Zeelandă (COMU). Această
unitate funcţionează ca şi o unitate a Trezoreriei Noii Zeelande (Ministerul de Finanţe). Potrivit Legii privind
întreprinderile de stat din 1986, Ministerul de Finanţe şi Ministerul Întreprinderilor de Stat sunt acţionarii
comuni în toate întreprinderile publice. Întreprinderile sunt obligate prin lege să funcţioneze ca o afacere de
succes şi sunt pe deplin răspunzătoare pentru decizii privind utilizarea resurselor şi pentru stabilirea preţurilor
şi comercializarea bunurilor şi a serviciilor pe care le produc. Astfel ele au autoritate managerială deplină şi
funcţionează "în mod independent" faţă de guvern. O declaraţie anuală a intenţiei corporatiste (SCI) care
acoperă ţintele de performanţă financiară şi alte performanţe este negociată cu fiecare întreprindere.
Ministerele pot emite directive către întreprinderi, dar acestea trebuie publicate. COMU ajută ministerele în
aceste negocieri, monitorizează performanţa întreprinderilor pe parcursul anului şi consiliază miniştrii cu
privire la numirea membrilor consiliului.

 Luaţi în considerare crearea unei agenţii de management al datoriilor ca şi obiectiv

strategic pe termen lung.

Structura organizaţională

37. Ar trebui luată în considerare o consolidare a primului nivel al structurii de conducere

pentru a permite operaţiuni mai optimizate şi o mai bună coordonare în domeniile legate din punct
de vedere funcţional. Nu există o metodă corectă sau o cea mai bună practică internaţională de
structurare a unui minister de finanţe care să poată fi copiată cu rezultate pozitive universale. Mai
degrabă, structura organizaţională va evolua cu obiectivele MFP şi va reflecta unicitatea istoriei sale şi a
contextului naţional precum şi cerinţele specifice legate de managementul şi controlul fondurilor UE.
Există câteva opţiuni pentru structura şi portofoliul direcţiilor generale şi alocarea lor în cadrul diferitelor
secretariate de stat. Pe baza discuţiilor cu MFP opţiunile de conducere pentru o consolidare a structurii de
management superior de linie cu mai puţine unităţi organizaţionale pe primul nivel structurate în jurul
funcţiilor principale de finanţe publice includ următoarele (unele opţiuni pentru structuri organizaţionale
38. Anexa
sunt incluse în 3):
 Crearea unei DG de Formulare Bugetară, care să supravegheze unităţile de sinteză bugetară,
relaţii bugetare cu UE şi programarea cheltuielilor, monitorizarea execuţiei bugetare
 Crearea unei DG de Execuţie Bugetară şi Contabilitate Publică, care să supravegheze
unităţile pentru supravegherea operaţiunilor de trezorerie, monitorizarea execuţiei bugetare şi
eliberarea de lichidităţi (deschiderea de credite), funcţiile de metodologie contabilă şi raportare
financiară, contabilitatea corporatistă
 Crearea unei DG de Politică şi Legislaţie Fiscală, combinând direcţiile existente pentru
legislaţie în domeniul financiar, administraţie, vămi şi accize
 Crearea unei DG de Afaceri Europene, combinând departamentele de relaţii ECOFIN, Post
Aderare şi Schengen.

12
Alocarea resurselor umane

39. Sunt oferite următoarele recomandări:

 Reducerea permanentă a numărului de posturi autorizate ale MFP central la nivelul existent de
personal, adică circa 1.400 persoane, ca un prim pas spre consolidarea nivelului de angajare al
MFP.
 Dacă sunt necesare mai multe reduceri care ar putea viza domenii confruntate cu scăderea
nevoilor de afaceri şi/sau care nu reprezintă domenii cheie în finanţele publice cum ar fi
programele de pre-aderare la UE, controlul financiar preventiv.
 Analiza volumului de lucru şi a procesării pentru optimizarea serviciilor corporatiste, în special în
unitatea de achiziţii.
 Continuarea automatizării procesării tranzacţiilor, în special a departamentului de management al
datoriilor (funcţia de back office), funcţia de execuţie bugetară.
 Domeniile cu potenţial de creştere a nevoilor de personal includ formularea politicii fiscale şi
analiza macro-economică, Tehnologia Informaţiei şi coordonarea fondurilor structurale ale UE.

IV. ANALIZA FUNCŢIILOR ŞI A CAPACITĂŢILOR PRINCIPALE

Formularea bugetară

40. România dispune de un cadru legal solid pentru formularea bugetară, dar va fi important
ca schimbările recente introduse de LPF să fie implementate în mod efectiv. Cadrul legal este stabilit
prin Legea 500 privind finanţele publice are a fost implementată în 2002 şi a fost completată recent prin
noua Lege privind responsabilitatea fiscală. În ciuda discrepanţelor minore între legi, care sunt discutate
în detaliu mai jos, cadrul legal defineşte clar calendarul bugetar, procedurile corespunzătoare şi rolul
principalilor actori implicaţi, inclusiv MFP, ministerele de resort, Parlamentul şi noul creatul Consiliu
Fiscal. Modificările procedurale şi instituţionale introduce de LRF, în special, elaborarea Strategiei
Fiscale cu cheltuieli obligatorii şi angajamentele privind deficitul şi crearea Consiliului Fiscal independent
pentru a asigura analiza externă, au potenţialul de a consolida fundaţiile pentru un management fiscal
prudent. Totuşi, pare prea uşor de evaluat dacă aceste modificări sunt sau nu o reuşită sau dacă au fost pe
deplin implementate. Va fi important ca practica efectivă să se adapteze treptat la noile cerinţe.

Aranjamente organizaţionale, roluri şi responsabilităţi pentru elaborarea bugetului

41. În cadrul MFP există trei unităţi principale implicate în elaborarea bugetului:
 Direcţia Generală de Analiză Macroeconomică şi Politică Financiară (DGAMEPF) responsabilă
pentru planificarea macrofiscală, cea mai importantă fiind elaborarea estimărilor de venituri. DG
elaborează de asemenea raportul de convergenţă pentru Comisia Europeană.
 Direcţia Generală de Sinteză Bugetară care este responsabilă pentru alocările agregate în cadrul
diferitelor funcţii şi organizaţii guvernamentale. Această DG a fost însărcinată cu conducerea
elaborării Strategiei Fiscale Bugetare cerută de LRF. După cum este prezentat mai jos, ea
gestionează eliberările de lichidităţi şi astfel joacă un rol cheie în execuţia bugetară şi planificarea
lichidităţilor pe lângă funcţiile sale legate de programarea cheltuielilor şi elaborarea bugetului.
 Direcţia Generală de Programare a Cheltuielilor care este responsabilă pentru adunarea,
analizarea şi reconcilierea cererilor bugetare de la ministerele de resort. Este organizată pe linii de
portofoliu cu direcţii alocate sectoarelor economic, social şi administrative şi o direcţie separată
care supraveghează cheltuielile de capital.

13
Ultimele două Direcţii Generale raportează Secretarului de Stat responsabil pentru managementul
bugetului. DGAMERF raportează în prezent Ministrului.

Credibilitatea bugetului şi disciplina macro-fiscală

42. MFP este responsabil pentru elaborarea Cadrului Macrofiscal şi joacă un rol cheie în
stabilirea politicii fiscale generale a Guvernului. Cadrul macro-fiscal este construit pe proiecţii
macroeconomice oficiale pe patru ani (t+3), incluzând PIB, cereri pe sectoare, inflaţie, şomaj, creşteri
salariale, balanţa externă şi ratele de schimb şi ale dobânzilor care sunt furnizate MFP de către Comisia
Naţionala de Prognoză, o agenţie subordonată MFP. Impozitele individuale şi veniturile neimpozabile
sunt prognozate pornind de la estimările bazate pe PIB ale principalelor impozite cu contribuţii de la
ANAF. Alături de o ţintă de deficit, prognozele de venit stabilesc resursele totale disponibile pentru
cheltuieli bugetare. Acestea sunt elaborate de unitatea de Analiză Macroeconomică care este puternică din
punct de vedere tehnic, nu numai în ceea ce priveşte prognozarea dar şi analizarea mediului
macroeconomic general şi identificarea opţiunilor de politică fiscală disponibile. Spre exemplu, unitatea
elaborează Raportul de Convergenţă pentru CE care conţine analiza detaliată a politicilor şi riscurilor care
ar putea informa procesul de buget anual. Cadrul este în mod tipic calibrat în raport cu reperele FMI, CE
şi ale Băncii Mondiale, în special în timpul programului actual de ajustare ale FMI/CE.

43. Stabilirea controlului asupra bilanţurilor consolidate rămâne o prioritate cheie. Deşi ciclică
ca natură actuala criză fiscală are rădăcini structurale. Economia României s-a dezvoltat puternic în
avântul către aderarea la UE în 2007, dar ratele mari de creştere au fost asociate unor dezechilibre fiscale
în creştere care s-au deteriorate pe măsură ce economia a slăbit la începutul crizei mondiale în 2008/09. În
anii dinaintea crizei a avut loc o expansiune pro-ciclică a cheltuielilor care au depăşit creşterile de venituri
în ciuda creşterii economice robuste din acei ani. Cheltuielile guvernamentale s-au dublat între 2005-2008
în termini nominali, aducând cota de PIB a Guvernului la 37% de la 32,2% în 2005. Acest lucru nu numai
că a subminat poziţia fiscală a Guvernului dar a şi contribuit la supraîncălzirea economiei. O creştere a
salariilor în sectorul public combinată cu o extindere a angajărilor în sectorul public au contribuit la
creşterea cheltuielilor. Cheltuielile cu salariile reprezintă 23% din cheltuielile guvernamentale, printre cele
mai ridicate din Europa, egale cu aproximativ 9% din PIB. Prin urmare, România a intrat în criză având
deja un deficit fiscal ridicat de 4,8% din PIB care a continuat să se deterioreze în timpul crizei şi continuă
să fie sub presiune în vederea redresării economice lente.

Figura 5 Poziţia fiscală

Sursa: FMI. Banca Mondială.

14
 Figura 6 Devierea între buget şi randamente

Sursa: MF. Banca Mondială.

44. Managementul macro-fiscal prudent a fost subminat de credibilitatea slabă a bugetului.

Bugetul efectiv al României, în forma implementată se abate în mod semnificativ de la bugetul original
atât în ceea ce priveşte agregatele fiscale cât şi compoziţia bugetului, adică bugetul aprobat nu este un
document credibil. Cauzele abaterilor sunt estimările nerealiste ale veniturilor şi cheltuielilor, bugetele
suplimentare substanţiale (ex. cinci în 2008, patru în 2009), care sunt adesea datorate mandatelor de
cheltuieli create prin legi adoptate în afara procesului bugetar neacordându-se atenţie suficientă
implicaţiilor fiscale ale acestora. Abaterile acoperă o gamă variată de elemente de cheltuieli (Tabelul 4).
În schimb, lipsa de credibilitate bugetară a subminat transparenţa şi predictibilitatea fiscală şi a contribuit
la creşterea dezechilibrelor fiscale deoarece poziţia fiscală tinde să se deterioreze în timpul execuţiei
bugetare.

Tabelul 4 Devieri în cadrul elementelor de cheltuieli

2006 2007 2008
Funcţionale
Autorităţi publice 33,3 -3,7 -3,4
Apărare -7,1 -28,6 -23,1
Ordine publică 4,2 0,0 4,2
Educaţie 8,1 -19,2 -25,0
Sănătate 6,1 -5,1 -15,6
Asistenţă socială, pensii 2,1 0,0 -5,0
Mediu -25,0 0,0 0,0
Industrie 50,0 0,0 0,0
Agricultură 0,0 -27,3 -50,0
Transport, Comunicaţii 20,0 11,1 2,6
Economic
Bunuri şi servicii -3,1 -16,4 -19,8
Salarii 45,5 28,1 29,2
Cheltuieli de capital 34,4 0,0 -29,7

15
Subvenţii 10,0 30,8 0,0

45. Risipa fiscală este un rezultat al slăbiciunilor instituţionale în sistemul bugetar, în special
lipsa un proces bugetar puternic de sus în jos. Procesul bugetar, cel puţin înainte de introducerea noului
cadrul legislativ, a fost puternic determinat de cereri de cheltuieli comparative cu resursele disponibile.
Deşi solidă din punct de vedere tehnic, se spune că estimarea veniturilor a fost supusă presiunilor politice
ascendente pentru a permite creşteri artificiale ale resurselor disponibile. Estimarea este folosită de
asemenea ca ţintă de venit pentru ANAF şi ca atare este în mod voit optimistă. Cererile bugetare ale
ministerului de resort nu respectă în mod tipic plafoanelor emise de MFP pe baza resurselor disponibile.
În schimb, cererile bugetare ale ministerului de resort depăşeau adesea limitele de cheltuieli accesibile.
Această practică duce numai la negocieri consumatoare de timp între MFP şi ministerele de resort despre
nivelurile de finanţare, dar determină revizuiri aprofundate ascendente ale cheltuielilor agregate pentru a
răspunde cererilor. În documentele de buget este inclus un cadru speculativ de cheltuieli pe termen mediu,
dar estimările anticipate nu constituie limite de cheltuieli obligatorii şi nu sunt reconciliate cu estimările
folosite în timpul procesului bugetar anual. Prin urmare, bugetul efectiv rămâne strict o chestiune anuală
numai slab legată de o prognoză fiscală pe termen mediu. În lipsa unei strategii de buget pe termen mediu
credibile pentru a ghida deciziile bugetare anuale, politica fiscală va continua să se abată de la calea
durabilă pe termen mediu.

46. Dat fiind că multe dintre aceste puncte slabe au fost abordate în LRF, acum este esenţial ca
aceasta să fie implementată cu stricteţe. Deşi politica fiscală este în prezent ancorată în programul de
ajustare susţinut de FMI/CE, care furnizează o constrângere externă suplimentară, este vital să se
stabilească verificări instituţionale naţionale pentru a se asigura păstrarea disciplinei macro-fiscale dincolo
de circumstanţele actuale. LRF a stabilit cerinţe mai puternice centralizate pentru disciplina fiscală
agregată, inclusiv angajamente privind ţintele macro-fiscale pe termen mediu care sunt avizate atât de
executive cât şi de Parlament. A consolidat de asemenea validarea externă prin stabilirea unui Consiliu
Fiscal independent din punct de vedere funcţional. Aceste prevederi sunt foarte potrivite, iar punerea lor
în practică va fi critică, însă nu va fi uşoară. Pentru a se asigura că se aderă la LRF va fi nevoie de un
angajament ferm de la cele mai înalte niveluri ale guvernului inclusiv Primul Ministru, Cabinetul şi
Parlamentul, nu numai Ministrul de Finanţe.

Opţiuni de reformă:

1,1 Instituţionalizarea estimări prudente a veniturilor:

47. Prognozarea realistă a veniturilor este baza unei bugetări credibile. Deşi sunt întotdeauna
posibile fluctuaţii neprevăzute, în special dată fiind volatilitatea macro-economică actuală, este esenţial ca
prognozele de venituri să fie prudente, solide din punct de vedere tehnic şi independente de interferenţa
politică. Aceste principii sunt reflectate în legile privind responsabilitatea fiscală într-o serie de ţări, care
în unele cazuri nu permit nicio implicare a Ministrului de Finanţe în prognozele macroeconomice şi
fiscale. Caseta 1 de mai jos furnizează câteva exemple.

48. Funcţia de formulare a politicii fiscale ar trebui consolidată. DG macroeconomică în cadrul

MFP ar capacităţi tehnice solide pentru a elabora prognoze solide şi de asemenea pentru a consilia
Ministerul şi Guvernul în mod mai amplu asupra poziţiei privind politica fiscală adecvată şi riscurilor
fiscale emergente. Pentru a consolida formularea politicii fiscale, Direcţia Generală de Politică Fiscală ar
putea fi subordonată direct Ministrului. În cele din urmă, cerinţa LRF potrivit căreia Strategia Fiscală
Bugetară (SFB) trebuie să includă o declaraţie semnată de Primul Ministru şi Ministrul de Finanţe care să
ateste caracterul just şi complet al informaţiilor incluse în SFB ar trebui să întărească abilitatea Ministrului
de a rezista la presiunile pentru creşterea estimărilor veniturilor la un nivel nerealist.

16
 Figura 7 Structura organizaţională propusă a Direcţiei Generale pentru Politică Fiscală

Direcţia Generală de Politică Fiscală

Politică şi prognozare Analiza şi monitorizarea riscului Analiza Impactului Fiscal Supravegherea

macroeconomică, cercetare fiscal întreprinderilor de stat
Monitoring

49. Validarea externă şi contestabilitatea cadrului macro-fiscal poate asigura o verificare

importantă. Această preocupare este abordată prin cerinţa din cadrul LRF potrivit căreia Consiliul Fiscal
independent trebuie să analizeze şi să comenteze prognozele oficiale macro-economice şi bugetare. Este
important ca Consiliul Fiscal să aibă personal tehnic adecvat, separate de MFP pentru executarea acestei
sarcini. Ar fi de asemenea de dorit publicarea prognozelor privind veniturile împreună cu ipotezele pe
care se bazează (creştere economică, rată a dobânzii şi de schimb, etc.) inclusiv comparaţiile cu estimările
independente de piaţă şi cu cele oferite de Banca Naţională şi de FMI. În cele din urmă, raportarea publică
trimestrială a prognozelor actualizate care include analiza de sensibilitate şi de risc fiscal ar putea spori
transparenţa şi contestabilitatea, consolidând pe această cale validitatea proiecţiilor macro-fiscale.

17
Caseta 2: Experienţa internaţională în asigurarea progonozelor profesioniste şi independente privind
veniturile

Există abordări diferite de asigurare a estimărilor prudente privind veniturile. Unele ţări precum Olanda,
Austria, Slovenia, Belgia, Canada, Chile se bazează pe estimări externe (în unele cazuri consens) pentru
bugetul lor. În altele precum Noua Zeelandă, Germania şi Marea Britanie, Guvernul rămâne responsabil
pentru elaborarea estimărilor, dar acolo există grade ridicate de validare externă şi contestabilitate.
Noua Zeelandă: LRF obligă Trezoreria (MF) să elaboreze prognoze economice şi fiscale regulate pe trei ani
folosind cea mai bună judecată profesională a sa. Aceste prognoze sunt incluse în documente publice cheie
cum ar fi Declaraţia de Politică Bugetară (DPB) care este publicată înainte de fiecare buget şi raportul
privind Strategia Fiscală (RSF) care este publicat împreună cu bugetul şi cu versiunea actualizată înainte de
alegeri publicată în general cu patru-şase săptămâni înainte de fiecare alegere generală. Ministerul de
Finanţe nu poate influenţa aceste prognoze. Totuşi, Ministerul afirmă că toate măsurile de politici
guvernamentale au fost comunicate Trezoreriei, iar Secretarul Trezoreriei afirmă că Trezoreria a folosit cea
mai bună judecată profesională a sa la elaborarea documentelor.
Austria: Toate ipotezele economice majore folosite în procesul bugetar sunt elaborate de Institutul
independent de Cercetare Economică. Institutul este finanţat de guvernele federale şi de stat şi de
sectoarele de afaceri şi sindicale, iar din punct de vedere funcţional este independent de Guvern.
Chile: Ministrul de Finanţe numeşte două paneluri de experţi care elaborează prognozele economice pe
care se bazează bugetul. Primul panel cuprinde 14 economişti experţi, iar între prognozele lor separate se
face o medie după ce se elimină cele două “extreme”. Cel de-al doilea panel se ocupă numai de
prognozarea preţului cuprului, care dată fiind importanţa producţiei de cupru în economia chiliană are
implicaţii majore asupra bugetului. Acest panel care include şi reprezentanţi din industrie, funcţionează în
mod asemănător cu primul panel.
Canada: Conducătorii Departamentului de Finanţe se întâlnesc cu economiştii şefi ai principalelor bănci şi
cu firmele de prognozare economică din sectorul privat pentru a conveni asupra unui set de ipoteze
economice folosite pentru proiectarea agregatelor fiscale pe o perioadă de cinci ani pe baza ipotezelor
privind politica existente. DF face două ajustări ale estimărilor făcute de sectorul privat: 1) în ipoteze este
inclusă o marjă de siguranţă pentru prudenţă fiscală, adică ipotezele sunt ajustate în sens descendent, pe
baza unei analize de risc privind principalele ipoteze legate de PIB şi rata dobânzii şi 2) o rezervă anuală
pentru situaţii neprevăzute este programată să asigure o măsură suplimentară de rezervă împotriva
erorilor din prognozele economice.
Marea Britanie: Legea Finanţelor din 1998 cere Oficiului Naţional de Audit să examineze şi să raporteze
convenţii şi ipoteze aflate la paza proiectărilor fiscale ale trezoreriei pentru a se asigura că ipotezele folosite
sunt rezonabile şi prudente. Examinarea include o analiză a desfăşurării pe trei ani a ipotezelor auditate
anterior. În urma alegerilor recente, Guvernul Marii Britanii a atribuit responsabilitatea de prognozare noul
creatului Oficiu de Responsabilitate Bugetară care este separate de trezorerie, dar este parte a Guvernului.

1,2 Instituţionalizarea procesului bugetar de sus în jos

50. Consolidarea elementelor de sus în jos ale procesului bugetar poate ajuta la obţinerea
controlului fiscal agregat şi la determinarea prioritizării cheltuielilor. Bugetarea de sus în jos împarte
în esenţă procesul bugetar într-un număr de puncte de decizie discrete şi cu o anumită succesiune. În
primul rând, o decizie obligatorie este stabilită pe baza resurselor disponibile. Această decizie este luată
pe baza agregatelor fiscale care sunt conforme cu stabilitatea macro-economică indiferent de nevoile de
cheltuieli sectoriale. Apoi, odată stabilit nivelul de cheltuieli agregate, se stabilesc alocările ample
strategice, inter-sectoriale şi se transpun în plafoane (multianuale) pentru sectoare individuale. Aceste
decizii sunt informate prin priorităţile de politici guvernamentale precum şi prin costul angajamentelor
existente privind politicile care vor forţa locul pentru re-prioritizare în orice an dat. În cele din urmă sunt

18
stabilite (de către ministerele de resort) decizii detaliate privind alocările între diferite programe şi
activităţi) în cadrul plafoanelor sectoriale stabilite. Este clar că într-un astfel de sistem, elaborarea
bugetului este determinată de ceea ce este accesibil din punct de vedere fiscal cu decizii de alocare la
fiecare punct de decizie fiind constrâns de limitele de cheltuieli stabilite anterior. Acest lucru cere ca
deciziile luate să fie respectate şi să se adere la ele de către toţi actorii implicaţi în exerciţiul bugetar.
Exemple de procese bine stabilite de sus în jos sunt date în Caseta 2.

51. Un proces bugetar robust la nivel de cabinet consolidate printr-un MFP puternic este
necesar pentru a face ca procesul bugetar de sus în jos ă funcţioneze în practică. LRF şi Strategia
Fiscală Bugetară (SFB) urmăresc să consolideze elementele de sus în jos ale procesului bugetar. Atât
stabilirea limitei de cheltuieli generale cât şi alocarea oricărui spaţiu fiscal disponibil (sau într-adevăr
reducerile cheltuielilor) trebuie să fie susţinute de un angajament colectiv printr-o alianţă puternică din
punct de vedere politic de actori în procesul bugetar pentru a adera la deciziile acceptate. Un proces
structurat de întâlniri ale cabinetului sau sub-cabinetului poate ajuta la facilitatea procesului de negociere
colectivă care formalizează punctele de decizie în procesul bugetar. Şedinţa de Buget din Suedia oferă un
exemplu bun de astfel de mecanism de coordonare (Caseta 2).

19
 Caseta 3: Experienţa internaţională în bugetarea de sus în jos

Suedia: Suedia a întreprins reformă semnificaţive în domeniul guvernanţei fiscale în timpul efortului major de
consolidare după ce o criză financiară din 1993 a cauzat un deficit bugetar de peste 12% din PIB. Astazi se
consideră la scară largă că Suedia are unul din cele mai puternice sisteme de guvernanţă fiscală din Europa cu
rezultate impresionante: Între 1998 şi începutul recentei crize în 2009, guvernul suedez a înregistrat surplusuri
în fiecare an, mai puţin în 2003 şi 2004. Bugetul anual al Suediei este ancorat într-un cadru pe termen mediu
cu limite de cheltuieli ferme, nominale pe 3 ani (anul bugetar în curs şi încă doi ani). În fiecare an, limita privind
cheltuielile generale pentru al treilea an şi alocările pentru 27 de domenii de cheltuieli sunt decise în mod
colectiv pe baza unei propuneri a Ministrului de Finanţe în cursul unei şedinţe de buget de două zile a
cabinetului, care are loc la jumătatea lunii martie. Modificările plafoanelor de cheltuieli sectoriale trebuie să
fie incluse în limita de cheltuieli agregate şi trebuie să fie convenite de către toţi membrii Cabinetului, inclusiv
de aceia care absorb reduceri compensatorii.
Canada: La înălţimea crizei datoriilor canadiene în 1994, ţara avea un deficit bugetar de circa 9% din PIB. În
anul următor, Guvernul a dezvăluit ceea ce a devenit cunoscut drept “bugetul din baia de sânge”, în care
cheltuielile departamentelor au fost reduse în medie cu 20%. Până în 1997 deficitul fusese eradicat. Totuşi,
bugetele pentru educaţie şi sănătate fuseseră reduse şi mii de persoane din sectorul public îşi pierduseră
locurile de muncă. În acest proces, Canada a transformat modul în care erau executate rundele de cheltuieli.
Cu sprijinul primului ministru, consiliul de trezorerie a emis reduceri ţintă pentru fiecare departament. La
rândul lor, departamentele au propus modalităţi de realizare a acestor reduceri, iar un comitet format din
patru miniştri seniori a analizat solicitările fiecărui departament înainte de aprobarea bugetelor lor.
Coreea de Sud: Reformele bugetare în Coreea de Sud au fost iniţiate în 2004. Deşi criza financiară de la
sfârşitul anilor 1990 a determinat primul imbold pentru reformarea finanţelor publice, reformele fiscale în
Corea au fost determinate de preocupări pe termen mai lung, şi anume nevoia de a realiza spaţiul fiscal
necesar pentru gestionarea cerinţelor de cheltuieli sociale în creştere. Reforma a pus un accent puternic pe
introducerea elementelor de bugetare de sus în jos şi a unui cadru de cheltuieli pe termen mediu pentru
raţionalizarea procesului de alocare. Acesta a inclus instituirea emiterii de plafoane pentru ministerele de
resort la începutul procesului bugetar annual pentru a alinia bugetarea mai aproape atât de realităţile fiscale
cât şi de priorităţile guvernului. Înainte, ministerele de resort îşi trimiteau solicitările de buget fără a ţine
seama de acestea şi de obicei se ajungea la solicitări cu circa 30% peste anul anterior şi de 4-5 ori mai mari
decât ceea ce era accesibil în cadrul creşterilor de resurse. Introducerea plafoanelor a adus cererile bugetare la
niveluri mai realiste.
Olanda: Sistemul olandez combină elementele bugetării de sus în jos cu Bugetarea de jos în sus. Politica fiscală
pe termen mediu este stabilită în acordul de coaliţie încheiat la începutul mandatului unui Guvern. Acesta
conţine i) limite obligatorii de cheltuieli pe patru ani care sunt stabilite (de Biroul Olandez independent de
Analiză a Politicii Economice denumit Institutul Tinbergen) şi ii) alocări indicative ale cheltuielilor pentru
principalele conturi bugetare. Aceste limite iniţiale sunt stabilite în termeni reali şi sunt transpuse în termeni
nominali la începutul anului fiscal. În acelaşi timp, Ministerele de resort trimit Scrisori de Politici Ministerului
de Finanţe conţinând cererile de bază privind finanţarea pentru continuarea politicilor existente, priorităţile de
politici pentru anul următor şi cererea de finanţare de iniţiative noi. Aceste cereri sunt reconciliate de MF cu
planul fiscal al acordului de coaliţie. MF stabileşte dacă există loc pentru iniţiative noi sau dacă sunt necesare
reduceri ale cheltuielilor şi elaborează o Scrisoare Cadru care este trimisă Cabinetului în aprilie. Discuţiile
Cabinetului culminează cu o decizie obligatorie privind limitele de cheltuieli pentru 25 de capitole bugetare
care sunt comunicate Ministerelor de resort la începutul lunii mai şi Scrisorile de Total. În cadrul acestor
plafoane, Ministerele de resort elaborează planurile bugetare detaliate care sunt trimise4 înapoi la MF în
iunie.

52. Bugetarea de sus în jos va necesita de asemenea ca MFP să aibă autoritatea de a aplica
decizii responsabile din punct de vedere fiscal. Acest lucru este necesar, spre exemplu, dacă cererile de

20
buget depăşesc plafoanele emise de MFP. LRF prevede că MFP poate respinge în ajusta unilateral orice
cerere de buget depusă de ministerele de resort care nu este în conformitate cu SFB. Aplicarea acestei
prevederi, împreună cu plafoane de buget realiste şi credibile, vor fi cruciale pentru a face ca procesul
bugetar de sus în jos intenţionat să funcţioneze în practică.

1.3 Monitorizarea şi controlul impactului fiscal al legislaţiei

53. Legislaţia cu implicaţii bugetare semnificative este de obicei aprobată în afara procesului
bugetar, iar impactul său trebuie să fie monitorizat şi gestionat pentru a proteja sustenabilitatea
fiscală. O astfel de legislaţie, spre exemplu, acoperirea creşterilor salariale sau ale pensiilor în trecut a
subminat managementul bugetar responsabil. Această problemă nu se regăseşte numai în România. Un
raport recent al OCDE citează că aproximativ 80% din resursele publice sunt angajate în mod tipic în
afara procesului bugetar. Totuşi, este important că procesul legislativ acordă consideraţia necesară
accesibilităţii şi impactului fiscal.

54. Cadrul existent pentru evaluarea impactului fiscal al noii legislaţii ar trebui să fie pus în
practică. România are un sistem formalizat de furnizare a analizei impactului fiscal ca parte a notei de
fundamentare care este anexată la orice legislaţie iniţiată de Guvern, dar acestea nu au împiedicat în mod
efectiv aprobarea legislaţiei nesustenabile din punct de vedere financiar, în unele cazuri iniţiate de
legislatură. Analiza impactului fiscal ar trebui să fie orientată pe implicaţiile bugetare spre deosebire de
evaluările mai ample ale impactului reglementărilor care ar lua de asemenea în considerare costuri
economice mai ample aferente legislaţiei. LRF prevede de asemenea că Parlamentul nu poate modifica
SFB pentru a majora nivelul cheltuielilor în bugetul consolidat nici pentru a majora nivelul deficitului. Ar
putea fi făcuţi o serie de paşi pentru implementarea consistentă a prevederilor existente.
 În primul rând, Secretariatul General al Guvernului (care este supus unei analize funcţionale
separate) ar trebui să se asigure ca numai proiectele de legislaţie conforme sunt în Tabelul d la
şedinţele Cabinetului.
 În al doilea rând, MFP ar trebui să atribuie departamentului de buget şi unităţii de analiză
macroeconomică revizuirea proiectului de legislaţie înainte de semnare. Ar trebuie să fie stabilite
proceduri de revizuire eficiente care să identifice legislaţia cu un impact fiscal major (cu o
valoare prag specifică) care ar necesita o analiză de cost mai complexă şi detaliată. Legislaţia cu
impact fiscal minor nu ar trebui să fie supusă aceleaşi analize riguroase pentru a evita blocarea
sistemului. Elaborarea iniţială a costului detaliat ar putea să fie atribuită instituţiei care o iniţiază,
cu sprijin din exterior dacă este cazul; dar ar trebui să fie revizuită şi aprobată de MFP.
 În al treilea rând, pe lângă cost ar trebui să se ceară ca nota de fundamentare să identifice sursele
de finanţare sau de compensare a reducerilor de cheltuieli pentru a fi conforme cu condiţia de
neutralitate fiscală.
 În al patrulea rând, analiza impactului fiscal ar trebui să fie făcută publică prin mijloacele
adecvate, spre exemplu site-urile internet ale MFP sau SGG.
 În al cincilea rând, MFP ar trebui să îi fie acordată putere de veto formală pentru a suspenda orice
legislaţie care nu respectă clauza de neutralitate fiscală a LRF. Aceasta nu constituie o încălcare a
puterilor legislative deoarece temeiurile juridice ale unei astfel de puteri de veto sunt prevăzute de
LRF care permite MFP să treacă peste alte legi care determină cheltuieli bugetare neconforme cu
SFB, iar un drept de veto doar ar formaliza această prevedere.
 În al şaselea rând, Parlamentul ar trebui să îşi schimbe regulile şi procedurile interne pentru a le
face conforme cu prevederile noii LRF.

21
 Caseta 4: Experienţa internaţională în evaluarea impactului fiscal al noii legislaţii

Canada: Canada are o procedură bine dezvoltată de estimare a impactului fiscal al noilor iniţiative de
reglementare. Procesul este bazat pe Planul de Acţiune al proceselor de reglementare din 1986. Procedura are
la bază un sistem stratificat cu cerinţe diferite pentru legislaţie cu impact ridicat şi scăzut. Instituţia iniţiatoare
este responsabilă pentru elaborarea analizei, iar consiliul de trezorerie furnizează îndrumare şi consiliere
tehnică (http://www.tbs-sct.gc.ca/ri-qr/index-eng.asp).
Germania: Calculul costului noii legislaţii este necesar în conformitate cu regulile de procedură ale guvernului
general din 1996 (revizuite în 2000). Calculul costului necesită cuantificarea i) costurilor bugetare, incluzând
costurile directe (ex. drepturile crescute) şi costurilor administrative şi ii) costurile de conformitate pentru
cetăţeni şi companii. Elaborarea estimărilor de cost este responsabilitatea instituţiei iniţiatoare, dare le sunt
revizuite de o entitate desemnată din Ministerul Federal de Finanţe. Decizia finală este luată de Cabinet.
SUA: Pentru a ajuta Comitetele de Buget şi Congresul la punerea în aplicare a deciziei bugetare, Oficiul de
Buget al Congresului (CBO) care este nepărtinitor analizează efectele cheltuielilor sau ale veniturilor
propunerilor de legislaţie specifică. Acesta elaborează estimările de cost ale legislaţiei în aşteptare şi
urmăreşte progresul acestei legislaţii într-un sistem cu punctaje. Estimările de cost şi sistemul de punctaje ale
CBO arată cu propunerile legislative individuale ar schimba nivelurile de cheltuieli sau venituri potrivit legii
existente şi ajuta la a determina dacă acele efecte bugetare sunt conforme cu ţintele din cea mai recentă
decizie bugetară a Congresului. Aşa cum este prevăzut de Legea privind reforma mandatelor nefinanţate din
1995, CBO include în estimările de cost o evaluare pentru a vedea dacă legislaţia conţine mandate federale şi
furnizează o estimare a costurilor impuse de aceste mandate asupra autorităţilor statului, locale şi tribale şi a
sectorului privat. În 2009, CBO a finalizat aproximativ 480 de estimări de cost federale precum şi circa 420 de
estimări ale impactului legislaţiei asupra autorităţilor statale şi locale, incluzând identificarea oricăror mandate
nefinanţate conţinute de o astfel de legislaţie şi circa 420 de estimări ale impactului oricăror mandate
nefinanţate asupra sectorului privat.
Marea Britanie: În 1998 Marea Britanie creat Unitatea de Impact al Reglementării în Oficiul Cabinetului
responsabil pentru efectuarea evaluărilor de impact pentru legislaţia propusă. De atunci sistemul a suferit nişe
restructurări pentru optimizarea procedurilor, iar unitatea a fost redenumită Unitatea de evaluare a
impactului. Calcularea costului este necesară acum numai pentru legislaţia cu un impact fiscal aşteptat care
depăşeşte o valoare prag de 5 milioane de lire sterline.

Prioritizarea cheltuielii strategice

55. Cu venituri care se aşteaptă să rămână sub nivelurile dinaintea crizei pentru o vreme, este
vitală îmbunătăţirea prioritizării şi a vizării de cheltuieli care să susţină efortul de consolidare
asigurând finanţare adecvată pentru priorităţile cheie ale guvernului. O analiză recentă a cheltuielilor
publice întreprinsă de Banca Mondială indică faptul că există suficient loc pentru o realiniere şi
raţionalizare a cheltuielilor pentru a elimina cheltuielile cu prioritate redusă pentru a genera economii care
pot fi direcţionate către investiţii prioritate, cu randament ridicat care să dezvolte puternic productivitatea
şi competitivitatea şi către asistenţa socială vizată. Se remarcă o administraţie publică supradimensionată
şi ineficientă, un sector de întreprinderi publice nerestructurat care atrage resurse considerabile şi legături
slabe între creşterile de cheltuieli şi rezultatele din sectoarele de educaţie, sănătate şi transport. Identifică
un număr de oportunităţi pentru re-prioritizarea cheltuielilor, aşa cum sunt rezumate mai jos:
 În sectorul educaţiei, se urmăreşte creşterea dimensiunilor claselor (care a scăzut dată fiind
scăderea numărului de elevi) şi astfel reducerea numărului de profesori, consolidarea şcolilor şi
pe această cale reducerea cheltuielilor de capital şi a celor recurente.
 În sectorul de sănătate, cheltuielile recurente sunt mari, reprezentând aproape jumătate din
cheltuielile Guvernului cu bunurile şi serviciile. Cheltuielile sunt direcţionate spre spitale pe
seama îngrijirii primare şi preventive şi se urmăreşte creşterea tarifelor pentru utilizator.

22
  În sectorul de transporturi, există multe proiecte de capital care sunt neeconomice sau prea mari
precum şi subvenţii mari pentru companiile feroviare care ar putea fi reduse.
 În sectorul agricol, fondurile ar trebui redirecţionate pentru a sprijini fermele mijlocii şi
infrastructura rurală. Ar putea fi realizate economii însemnate prin eliminarea câtorva programe
naţionale care nu îmbunătăţesc bunăstarea fermierilor nici competitivitatea în sectorul agricol.
 Sistemul public de pensii este nesustenabil din punct de vedere financiar şi are prevederi excesiv
de generoase pentru vârsta de pensionare, indexarea pensiilor şi condiţiile speciale acordate
pentru anumite grupuri privilegiate.
 Portofoliul de proiecte de capital este slab prioritizat şi “supraîncărcat” cu proiecte finanţate
necorespunzător.

56. Procesul de pregătire a bugetului este foarte concentrat pe calcularea costurilor intrărilor şi
a avut impact limitat în susţinerea reprioritizării strategice. Dialogul bugetar între MFP şi ministerele
de resort s-a purtat în jurul cerinţelor de finanţare percepute pentru cheltuieli cu salariale şi de funcţionare,
mai degrabă decât legat de modul în care ar putea această finanţare să reflecte politicile şi priorităţile
guvernamentale, cu alte cuvinte “performanţa”. Încercările anterioare de a lega performanţa de buget
printr-o abordare a bugetului bazată pe un program au avut un succes limitat. Rolul MFP în analizarea şi
evaluarea respectării bugetului este limitat de capacitatea tehnică insuficientă pentru a face faţă
ministerelor de resort şi de limitările informaţiilor prezentate, inclusiv de lipsa studiilor de fezabilitate
pentru proiecte de investiţii. Deşi legea privind bugetul anual include o anexă cu informaţii asupra
obiectivelor ministerului şi indicatori de performanţă aferenţi, utilizarea acestor informaţii în formularea
alocărilor bugetare este limitată. Din 2006 toate ministerele au elaborat formal planuri strategice, în
conformitate cu directivele guvernului gestionate de SGG. Dar se pare că ele nu au fost folosite pentru a
stabili priorităţile de cheltuieli, parţial deoarece au fost finalizate doar în iunie, prea târziu pentru a afecta
procesul de alocare bugetară şi de asemenea pentru ca sunt inaccesibile, lipsite de prioritizare internă, nu
au la bază nicio analiză sau evaluare a politicilor şi conţin indicatori de slabă calitate. Cererea din partea
MFP şi a Cabinetului pentru analiză şi consiliere bugetară orientată spre politici pare să fi fost limitată,
reflectând lipsa de concentrare pe politici şi pe prioritizare la centrul guvernului (vezi analiza funcţională
a Centrului Guvernului). Acest lucru a dus la un MFP al cărui braţ bugetar este lipsit de abilităţi de analiză
a politicilor şi de evaluare a cheltuielilor. În plus, discuţiile cu personalul din cadrul direcţiei generale de
buget a MFP indică faptul că unii membrii ai personalului nu consideră o "funcţie de contestare" a
cheltuielilor ministerului de resort ca fiind un rol adecvat pentru departamentul de buget.

57. LRF va impune schimbarea naturii dialogului bugetar. SFB trebuie să explice “în detaliu
priorităţile de cheltuieli şi fundamentarea acestor cheltuieli, incluzând o explicare a modului în care
guvernul intenţionează să îşi îmbunătăţească politica, eficienţa şi eficacitatea”. În plus, programul de
investiţii publice trebuie să “includă priorităţile şi fundamentarea lor”. Astfel, noua LRF impune clar ca
problemele legate de prioritizarea cheltuielilor să fie abordate în SFB.

58. Prima SFB prezentată în iunie 2010 a stabilit ţintele fiscale pentru 3 ani până în 2013 şi a
prezentat pe scurt programul de consolidare fiscală necesar pentru atingerea acestora. Pentru
atingerea ţintelor fiscale, SFB confirmă reducerea generală cu 25% a salariilor funcţionarilor publici şi
reducerea cu 15% a pensiilor publice care au trebuit abrogate ca urmare a unei decizii a Curţii
Constituţionale. Ea include de asemenea planuri de reformă mai detaliate ale sistemului public de pensii
incluse într-un nou proiect de lege a pensiilor, o strategie pentru raţionalizarea spitalelor şi taxarea
crescută a utilizatorului de servicii ale spitalelor. Dincolo de aceasta, strategiile pentru atingerea acestor
ţinte fiscale nu par să fi fost stabilite şi într-adevăr SFB poate reflectarea implicării puternice a
ministerelor de resort în elaborarea sa pare să prevadă activitate şi cheltuieli crescute într-un număr de
domenii pentru care nu par sa fie identificate niciun fel de economii de compensare. Acest lucru confirmă
nevoia unei analize în profunzime a cheltuielilor ministerului de resort.

23
Opţiuni de reformă:

2,1 Reaxarea dialogului bugetar pe probleme de politică şi eficienţă:

59. Ar trebui să se urmărească dezvoltarea SFB 2011, continuarea prioritizării şi a

raţionalizării cheltuielilor şi ar trebui adoptat un proces bugetar care să regularizeze aceste
eforturi. Îmbunătăţirea prioritizării cheltuielilor în România ar putea fi susţinută de un număr de paşi,
dintre care mulţi au fost deja stipulaţi în LRF:
 În primul rând, SF bar trebui folosită nu numai ca un instrument de instituire a disciplinei fiscale, ci şi
pentru a alinia alocarea cheltuielilor agregate pe priorităţile Guvernului. Procesul bugetar de sus în jos
prezentat în secţiunea anterioară va duce la realizarea acestui obiectiv, dar el trebuie să fie determinat
de la nivel politic printr-un proces decizional robust la nivel de cabinet, spre exemplu prin
reinstituirea Comitetului de Planificare Strategică al Cabinetului.
 În al doilea rând, analiza bugetului de capital aflată în derulare în prezent ar trebui folosită pentru a
susţine o raţionalizare a portofoliului de proiecte. Dezvoltând acest aspect, managementul
portofoliului ar trebui consolidat cu departamentul de buget al MFP care ar exercita o importantă
funcţie de revizuire pentru a asigura accesibilitatea proiectului aprobat pe o perioadă multianuală şi
pentru a evita supraaglomerarea reînnoită a portofoliului de proiecte. În acest context, utilizarea
fondurilor UE pentru finanţarea de capital ar trebui considerată în mod corespunzător acordând o
prioritate prevederii cofinanţării.
 În al treilea rând, cererile de buget ale ministerului de resort ar trebui să conţină o separare a finanţării
de bază necesară pentru a continua politicile existente (pe baza estimării anticipate din anul anterior)
şi a cererilor de finanţare legate de iniţiative noi. Ministerele de resort ar trebui de asemenea să aibă
obligaţia de a identifica opţiuni de economii şi câştiguri de eficienţă în alocarea de bază, permiţându-
li-se în acelaşi timp să reţină cel puţin unele din aceste economii pentru a finanţa iniţiative noi.
 În al patrulea rând, ar trebui efectuate analize periodice, mai sistematice şi complexe pentru a ajuta la
identificarea economiilor care pot fi realocate programelor prioritare. (Caseta 4 oferă exemple
internaţionale de astfel de analize). Astfel de analize ale cheltuielilor ar putea fi iniţiate pentru bugetul
pe 2012, pornind de la analiza PEIR a Băncii Mondiale. Procesul ar trebui condus de direcţiile
generale de buget ale MFP cu implicarea activă a CGS şi a ministerelor de resort şi a agenţiilor.
 În al cincilea rând, elaborarea cererilor de buget şi legarea lor de priorităţile de politici ar putea fi
consolidate printr-o revigorare a planurilor ministerului de resort, recunoscând că responsabilitatea
principală pentru prioritizarea bună a cheltuielilor revine ministerelor de resort, iar MFP exercită o
funcţie de “contestare”. Această redezvoltare a planurilor strategice va necesita management atât din
partea SGG cât şi a MFP.

24
Caseta 5: Experienţa internaţională în analizele de cheltuieli

Unele ţări au inclus analizele selectate regulate în procedurile lor bugetare, unde programele, inclusiv alocările
de bază, sunt revizuite profund o dată la fiecare câţiva ani, altele efectuează analize complexe pe o bază mai ad
hoc sau în funcţie de nevoie. Analizele cheltuielilor sunt adese conduse de Ministerul de Finanţe în ceea ce
priveşte metodologia generală şi liniile directoare, dar se bazează mult pe însăşi ministerele de resort deoarece
ele au o înţelegere superioară a propriilor lor operaţiuni.
Canada: Sistemul de Management al Cheltuielilor, implementat în 2007, este cadrul pentru elaborarea şi
implementarea planurilor de cheltuieli ale guvernului şi cuprinde o serie de elemente şi activităţi (ex. planificare,
evaluare, etc, etc.) care ghidează deciziile privind alocarea resurselor. Diferitele sale elemente furnizează
informaţiile necesare pentru a sprijini elaborarea planurilor de cheltuieli, procesul de stabilire a priorităţilor
Guvernului. Un pilot cheie al acestui sistem sunt analizele strategice ale programelor de cheltuieli cheie. Toate
instituţiile care primesc alocări de la nivel central sunt obligate să întreprindă o analiză strategică periodică (un
ciclu de 4 ani) care acoperă 100% din programul direct de cheltuieli şi costurile de operare ale principalelorlor
programe statutare. Prin aceste analize, organizaţiile sunt obligate să identifice opţiuni de realocare totalizând
5% din cheltuielile cu programele cele mai puţin prioritate, cu perfromanţa cea mai scăzută. Organizaţiile pot
identifica mai multe economii potenţiale pentru a asigura o gamă mai mare de opţiuni.
Noua Zelandă: Noul guvern ales în noiembrie 2008 a întreprins două iniţiative majore. În primul rând, au fost
effectuate analize rând cu rând ale cheltuielilor de către directorii executive ai fiecărui minister şi agenţie,
introduse în bugetul din mai 2009. Aceste analize au urmărit să identifice economii care ar putea fi făcute pentru
bugetul 2009. Analiza urmăreşte să identifice programe care sunt neconforme cu noile priorităţi guvernamentale
ar care ar trebui întrerupte, programe şi cheltuieli care sunt ineficace sau ineficiente şi domenii unde informaţiile
legate de performanţă sunt insuficiente pentru a judeca eficienţa şi eficacitatea. Analizele au fost realizate de
directori executivi şi apoi furnizate ministrului lor spre considerare. O comisie de directori executivi a revizuit de
asemenea analizele finalizate pentru a se asigura că îndeplinesc cerinţele prevăzute de Cabinet. Apoi acestea au
fost revizuite de Ministrul de Finanţe şi luate în considerare de Comitetul de Control al Cheltuielilor din cadrul
Cabinetului. Prin urmare, la bugetul pe 2009 s-au făcut unele realocări semnificative de cheltuieli în special către
sectoarele cu cheltuieli majore de infrastructură şi sănătate şi justiţie, luându-se de la sectorul de educaţie. În al
doilea rând, a fost elaborat un sistem de analizare detaliată a cheltuielilor pentru a examina eficienţa şi
eficacitatea cheltuielilor în sectoare speciale. Aceste analize necesită multe resurse şi timp astfel că vr fi
efectuate ca şi analize în desfăşurare pe o perioadă de 3-4 ani. Iniţial se va efectua un număr limitat de astfel de
analize. Se intenţionează să se procedeze cu grijă şi să se adapteze procedurile pe măsură ce se învaţă lecţiile. Se
aşteaptă ca fiecare analiză să dureze 3-6 luni.
Marea Britanie: Analizele regulate ale cheltuielilor au fost introduse în 1999 şi sunt efectuate la fiecare 2-3 ani.
Ele se concentrează pe priorităţile guvernamentale la nivel înalt şi duc la planuri de cheltuieli pe trei ani pentru
contribuţia fiecărui minister la aceste priorităţi. Acordul de servicii publice al fiecărui minister conţine ţinte
măsurabile pentru o gamă de obiective guvernamentale, concentrându-se pe rezultate. Informaţiile legate de
performanţă formează parte a negocierilor privind analiza cheltuielilor şi a ministerelor, dar nu există o legătură
automată între performanţă şi alocarea resurselor. În vederea deficitelor nesustenabile şi a presiunilor
crescânde ale datoriilor, Guvernul nou ales a iniţiat un efort major de consolidare fiscală folosind o analiză
complexă a programului de cheltuieli.

 În al cincilea rând este important să se cultive prin decidenţi, inclusiv Ministrul de Finanţe, Miniştri
de resort şi Cabinetul cererea de analiză bugetară orientată spre politici de la departamentul de buget
al MFP şi unităţile de management financiar ale ministerelor de resort. Acest lucru ar putea fi facilitat
prin redefinirea produselor şi a serviciilor specifice pe care le livrează departamentul de buget pentru
a ajuta la luarea deciziilor în cursul procesului de buget anual, spre exemplu, memorandumurile de
buget pentru fiecare cont major de buget, departament de buget pentru a sprijini luarea deciziilor în
timpul procesului de buget anual. Astfel de memorandumuri ar trebui să analizeze provocările din

25
 sector, obiectivele de politici şi evidenţa performanţei (atât financiară cât şi nefinaciară).
Recomandările privind creşterile şi reducerile de cheltuieli ar trebui să aibă la bază această analiză.
În cele din urmă, odată ce au fost elaborate planuri strategice care au sens, conform recomandării FMI,
România ar trebui să treacă la introducerea unui sistem de bugetare bazat pe performanţă, inspirându-se
din experienţele altor ţări din regiune şi din experienţele internaţionale.22 Ar trebui subliniat faptul că
introducerea bugetării bazate pe performanţă este o sarcină pe termen mediu spre lung care necesită cel
puţin 3 ani pentru a fi pe deplin implementată. Acest lucru va necesita o proiectare şi specificare
consistentă a programelor şi a modificărilor clasificării bugetare şi planurilor contabile.

Anexa 3 Opţiuni pentru structurarea organizaţiei

Structurile organizatorice de mai jos reflectă principiile de bază care vor contribui la realizarea unei
structuri mai coerente al managementului superior cu unităţi operaţionale mai puţine. E posibil ca
graficele de mai jos să nu poată fi implementate în totalitate, mai ales pe termen scurt. Fiecare
reorganizare trebuie să aibă în spate obiective clar definite, precum îmbunătăţirea coordonării în zone
corelate din punct de vedere funcţional.

22
Vezi Banca Mondială, Bugetarea bazată pe performanţă; Dincolo de retorică, PREM Note 78, februarie 2003 şi
OCDE, 2007, Bugetarea bazată pe performanţă în ţările OCDE, capitolul 1

26
Anexa 4
2,2, Dezvoltarea capacităţii în Departamentul de buget şi în unităţile de management financiar din
ministerele de resort pentru a efectua analiza bugetară

60. Deşi departamentul de buget are personal suficient cu circa 13023 de posturi ocupate în
prezent (dintr-un total de 190), va trebui să îşi extindă capacitatea de personal pentru a demara şi a
sprijini o abordare de prioritizare strategică a bugetului. Fişele de post şi seturile de abilităţi ale
personalului din departamentul de buget şi din unităţile de management financiar din ministerele de resort
ar trebui să fie ajustate conform cererilor unei funcţii de elaborare a bugetului mai orientată pe politici. În
general, munca analiştilor de buget ar trebui să includă identificarea şi rezolvarea problemelor; compilarea
şi analizarea programului şi a informaţiilor legate de buget adunate dintr-o varietate de surse; analiza
tehnică şi substantivă a datelor bugetare, elaborarea documentaţiei aferente, rapoarte, scrisori,
memorandumuri, şi altele asemenea; funcţiile de legătură din interior şi din exteriorul MFP; identificarea
şi evaluarea modalităţilor alternative de programare pentru atingerea obiectivelor strategice; reprezentarea
MFP la diferite niveluri de guvernare. În mod normal, analiştii de buget ar furniza şi justifica recomandări
care implică decizii de multe milioane de lei. Ar putea fi făcuţi o serie de paşi pentru a extinde capacitatea
departamentului de buget:
 Revizuirea şi ajustarea fişelor de post şi a cerinţelor de calificări aferente posturilor din departamentul
de buget şi unităţile de management financiar din ministerele de resort pentru a include sarcini legate
de analiza bugetului (fişe de post exemplare pentru un analist de buget (atât la nivel inferior cât şi
superior) sunt furnizate în Anexa 5)
 Efectuarea unei evaluări a nevoilor de formare şi furnizarea unui program de formare privind analiza
bugetului, incluzând probleme specifice de sector. Personalul din departamentul de buget al MFP
precum şi personalul care se ocupă de buget şi planificare în ministerele de resort vor fi îndrumaţi de
o astfel de asistenţă tehnică şi vor beneficia de formare privind probleme de analiză a cheltuielilor,
spre exemplu, de la o organizaţie precum Centrul de Excelenţă în Finanţe cu sediul la Ljubliana.

2,3 Sincronizarea calendarului de planificare şi bugetare

61. Calendarele stabilite pentru Strategia Fiscală Bugetară (Legea 500) şi planurile strategice
(diferite directive guvernamentale) ale tuturor ministerelor nu sunt coordonate sau sincronizate
într-un mod care să producă o alocare a resurselor care să fie mai conformă cu priorităţile
naţionale. În prezent:
 LRF din 2010 obligă Guvernul să livreze Parlamentului o Strategie Fiscală Bugetară până la 30
mai în fiecare an.
 Legea finanţelor publice (#500) din 2002 obligă MFP să livreze Guvernului obiective pe termen
mediu şi intervalele de cheltuieli până la 1 mai şi să livreze Guvernului un proiect de lege a
bugetului până la 30 septembrie. În schimb, guvernul este obligat să prezinte Parlamentului
bugetul până la 15 octombrie.
 Fiecare minister de resort este obligat să elaboreze un Plan Strategic (potrivit Directivelor
Guvernului 1807 din 2006 şi 158 din 2008.) care în trecut trebuia să fie gata până la 1 iulie a
fiecărui an.

23
78 posturi ocupate/117 posturi autorizate în departamentul de programare a cheltuielilor şi 51 posturi ocupate /70
posturi autorizate în departamentul de sinteză bugetară.

27
62. O planificare strategică integrată şi un calendar bugetar ar putea susţine o bugetare de sus
în jos, descrisă în secţiunea anterioară şi să lege mai bine procesul de buget cu exerciţiul de
planificare strategică. Planurile strategice nu erau elaborate de obicei înainte de luna iulie şi atunci este
prea târziu să determine procesul bugetar atât în ceea ce priveşte obiectivele pe 3 ani cât şi plafoanele de
cheltuieli care trebuie predate Guvernului la 1 mai, şi propunerile de buget pe care trebuie să le livreze
MFP agenţiile cheltuitoare până la 15 iunie. Mai mult, există o suprapunere şi duplicare semnificativă
între SFB şi procesul bugetar existent. Spre exemplu, SFB car trebuie prezentată Parlamentului până la 30
mai, include priorităţile de cheltuieli pe un interval de trei an la fel ca documentul care Legea 500 cere
MFP să îl trimită Guvernului pe 1 mai. Mai mult, din calendarul de timp de mai sus se vede că guvernul
are numai 15 zile la dispoziţie pentru a analiza proiectul de buget depus de MFP înainte de a trimite
bugetul final propus către Parlament. Acest timp este în mod clar insuficient pentru luarea unei decizii
colective informate de către Cabinet referitoare la politicile şi priorităţile sale, chiar dat fiind faptul că
guvernul a analizat în prealabil SFB. Un proiect adnotat de buget şi planificare integrată este inclus în
Anexa 6. Ar trebui avute în vedere următoare ajustări cheie ale calendarului de timp.
 Termenele limită pentru furnizarea planurilor strategice ale ministerului ar trebui modificate
astfel încât să fie disponibil pentru a fi incluse în elaborarea SFB
 Calendarul bugetar ar trebui modificat pentru a permite cel puţin o lună pentru analiza colectivă a
Cabinetului asupra bugetului propus.

Funcţiile de execuţie bugetară şi trezorerie

63. Rolul Trezoreriei ca şi furnizor de servicii de management de lichidităţi, plăţi, contabilizare

şi raportare pentru instituţiile de guvernare este un factor puternic care permite operaţiuni
guvernamentale eficiente, transparenţă şi responsabilitate faţă de public. Sistemele de execuţie
bugetară ar trebui să fie menite să asigure implementarea eficientă a bugetului în conformitate cu politicile
stabilite în buget şi cu autorizaţiile bugetare. Ele ar trebui să fie de asemenea capabile să răspundă
posibilelor modificări ale mediului macroeconomic fără a afecta managementul bugetului, în special fără
a genera arierate şi a crea ineficienţe.

64. Sistemul de execuţie bugetară din România corespunde cerinţelor de bază pentru
managementul sănătos al cheltuielilor publice, dar performanţa în cadrul funcţiilor principale de
execuţie bugetară este inegală. Serviciile de tranzacţii bancare asociate operării conturilor bancare în
scopul procesării intrărilor de venituri şi plăţi şi un TSA complex sunt bine dezvoltate, deşi cu peste 5.000
persoane angajate în oficiile teritoriale de trezorerie procesarea continuă să necesite o muncă intensă, iar
automatizarea serviciilor de plăţi este pasul logic următor. Pentru funcţiile de raportare şi contabilizare
există politici bine elaborate, inclusiv o clasificare unitară a bugetului şi Planuri Contabile. Dar sistemele
actuale de raportare şi procesele se bazează mult pe intervenţia manuală pentru colectarea, verificarea şi
validarea informaţiilor financiare, limitând raportarea operaţională şi analiza oportune. Informaţiile
financiare, altele decât bilanţurile agregate de lichidităţi, trebuie să fie obţinute lunar şi trimestrial de la
circa 14.000 de unităţi cheltuitoare individuale. Prin urmare lipsa datelor fiabile, oportune şi detaliate
privind veniturile, cheltuielile şi angajamentele pentru planificarea, monitorizarea bugetară, controlul
cheltuielilor şi raportarea impacturilor negative asupra gestionării bugetului. Eliberările bugetare
(deschideri de credite de la buget) au la bază informaţii imperfecte şi puternic determinate de
disponibilitatea de lichidităţi decât de nevoile de lichidităţi, subminând operaţiunile financiare ale
ministerului de resort. Din punct de vedere organizaţional, funcţiile principale de execuţie bugetară
(deschidere de credit, procesarea plăţilor, contabilitate şi raportare) par să fie fragmentate, acest lucru este
de asemenea reflectat printr-o lipsă de integrare în suportul IT furnizat acestor funcţii care sunt strâns
relaţionate.

28
65. Cadrul legal de execuţie bugetară este stipulat în Legea 500 privind finanţele publice. Din
punct de vedere structural, sistemul de execuţie bugetară este asemănător cu cel al altor ţări din Europa
continentală. Există un sistem de ordonatori de credite pe trei niveluri, acestea sunt instituţii de stat care
planifică, primesc şi cheltuieli fonduri de la buget. La nivelul Guvernului central există 75 de ordonatori
principali de credite cu circa 900 de ordonatori secundari şi terţiari de credite subordonaţi. Ordonatorul
principal este Ministrul sau Şeful Agenţiei, care în mod normal deleagă intern funcţiile de finanţe publice
secretarului general. În plus, există circa 3.200 de ordonatori de credite la nivelul autorităţilor locale, ex.
primari, care deţin bugete aprobate în mod autonom, dar folosesc serviciile trezoreriei centrale pentru
execuţia bugetară. Fiecare dintre aceste entităţi are un personal desemnat pentru managementul financiar
care este responsabil pentru angajarea fondurilor şi autorizarea cheltuielilor în cadrul creditului alocat de
la buget şi pentru contabilizarea adecvată a tranzacţiilor în conformitate cu Planurile Contabile care
prevalează.

Aranjamente organizaţionale, roluri şi responsabilităţi pentru execuţia bugetară

66. Principalele activităţi ale MFP legate de execuţia bugetară includ: (i) planificare financiară în
cursul anului şi eliberare de fonduri; (ii) managementul datoriilor; (iii) procesarea plăţilor; (iv)
contabilitate şi raportare; (v) control financiar; şi (vi) sprijin pentru auditul intern. Funcţiile legate de
execuţia bugetară sunt executate de diferite direcţii generale:
 Direcţia Generală de Trezorerie şi Contabilitate Publică (DGTCP) supervizează sistemul de plăţi
şi conturile ministerelor de resort. Acest departament supervizează şi cele 309 filiale ale
Trezoreriei care raportează în acelaşi timp direcţiei financiare judeţene a Agenţiei Naţionale de
Administrare Fiscală (ANAF). Această direcţie generală raportează secretarului de stat
responsabil de managementul bugetului.
 Direcţia Generală de Metodologie Contabilă pentru Instituţiile Publice (DGMCIP) emite
standarde contabile, gestionează Planul Contabil şi elaborează rapoarte financiare lunare,
trimestriale şi anuale. Această direcţie generală raportează secretarului de stat pentru gestionarea
bugetului.
 Direcţia Generală de Programare Bugetară (DGPB) gestionează eliberările de lichidităţi şi astfel
joacă un rol cheie în execuţia bugetară şi în planificarea lichidităţilor pe lângă funcţiile sale legate
de programarea cheltuielilor şi a elaborării bugetului. Această direcţie generală raportează
secretarului de stat responsabil pentru gestionarea bugetului.
 Controlul financiar şi auditul intern în cadrul agenţiilor de linie sunt susţinute de Unitatea
Centrală de Armonizare (CHU) pentru managementul şi controlul financiar şi de CHU pentru
auditul intern. O astfel de organizare este similară modelului de Control Public Financiar Intern
(CPFI) promovat de Comisia Europeană.
 Direcţia Generală de Trezorerie şi Datorie Publică (DGTDP) este responsabilă pentru planificarea
numerarului şi gestionează datoria internă şi externă. Departamentul este organizat în activitate în
faţă, de mijloc şi în spate pe baza principiilor stabilite pentru organizarea operaţiunilor de
management al datoriilor. Această direcţie generală raportează secretarului de stat responsabil
pentru managementul datoriei.

Procedura de alocare

67. După aprobarea legii bugetului anual, principalele autorităţi cheltuitoare (ordonatori)
întocmesc planuri trimestriale de implementare a bugetului care sunt revizuite de DGPB şi
aprobate de Ministrul de Finanţe. Principalele autorităţi cheltuitoare sunt ministerele, şefii altor
autorităţi publice şi agenţii specializate şi şefii entităţilor publice autonome. Odată ce planurile
trimestriale de implementare a bugetului sunt aprobate, principalele autorităţi de cheltuieli distribuie
creditele aprobate de la buget pentru propriul lor buget şi pentru entităţile sau unităţile publice din

29
subordinea lor, ale căror manageri sunt ordonatori secundari sau terţiari de credite. Apoi, ordonatorii
secundari de credite distribuie creditele aprobate din buget pentru bugetul lor propriu şi pentru ordonatorii
terţiari de credite din subordinea lor. Pentru a asigura execuţia bugetară prudentă, ordonatorii primari de
credite sunt obligate să aloce în planurile lor de implementare a bugetului 10% din finanţarea aprobată
unei rezerve, cu excepţia cheltuielilor cu personalul şi a fondurilor legate de datoriile externe care sunt
distribuite integral. Această rezervă este distribuită în cursul celei de-a doua jumătăţi a anului.

Eliberări de lichidităţi

Lichidităţile sunt eliberate prin “deschidere lunară de credit”. Ordonatorii principali de credit
prezintă în fiecare lună mai multe cereri DGPB pentru eliberări de lichidităţi care ar trebui să se încadreze
în limita trimestrială de cheltuieli. Aceste cereri sunt însoţite de o notă care prezintă operaţiunile care vor
fi finanţate. După analizarea acestor cereri, DGPB autorizează “deschiderile de credite” care eliberează
lichidităţi pentru ordonatorii principali de credite şi parţial pentru ordonatorii secundari de credite. Aceste
“deschideri de credite” sunt înregistrate în sistemul de plată al Trezoreriei de către DGTAP. Apoi,
eliberările de lichidităţi autorizate sunt distribuite în cascadă în cadrul ministerelor de resort şi al altor
unităţi ordonatoare principale de credite. Acest proces este manual şi se bazează pe poştă pentru
distribuirea deschiderilor de credite către oficiile regionale (Figura 8 ilustrează procesul de eliberare de
lichidităţi).

68. DGPB exercită un control strâns asupra eliberărilor de credite prin combinarea limitelor de
lichidităţi trimestriale şi a deschiderii de credit lunare. Astfel de controale pot ajuta la păstrarea
controlului asupra lichidităţilor cât bugetul nu este bazat pe estimări reale ale veniturilor. Totuşi, ele
creează proceduri consumatoare de timp, în special dat fiind că fluxul de lucru este bazat pe hârtii şi este
operat manual. Mai important, poate afecta negativ managementul cheltuielilor la cel mai de jos nivel
administrativ. Când distribuirea “deschiderilor de credite” în cadrul unui minister de resort este slab
organizată, ele sunt distribuite cu oarecare întârzieri. Riscurile generează arierate dacă eliberările de
lichidităţi nu iau în considerare graficul de plăţi aferent angajamentelor existente.

Figura 8 Eliberare lunară de fonduri şi Contul Unic de Trezorerie

Eliberare lunară de fonduri

Ministry of Finance

DG programare Emite deschideri de

bugetară credit -DC- (BPDG)
Venituri (ANAF ) Agenţia de
administrare

Cont Unic
DG Trezorerie şi Înregistrează DC de }mprumuturi (DGTDP) DG Trezorerie
Conturi Publice (DGTAP) Trezorerie şi Datorie

Spending authorities
(ordonatori)

Principal Cereri Utilizează sau

transmite DC

Secundar Cerero Utilizează Ordin de plată

sau transmite Ordonantare

Terţiar Cererit Utilizea

ză DC

Procesarea plăţii

30
69. Serviciile bancare către Guvern sunt furnizate de reţeaua de filiale ale Trezoreriei care
cuprinde 309 oficii locale cu aproximativ 5000 angajaţi. Reţeaua de trezorerie asigură funcţiile de
servicii financiare pentru guvern prin procesarea atât a cheltuielilor cât şi a tranzacţiilor cu venituri în
numerar. Conturile entităţilor centrale şi locale ale guvernului sunt ţinute de Trezorerie. Plăţile se fac în
aceste conturi prin sistemul informatic al Trezoreriei (TREZOR) în cadrul unei zile. Cei 14.000 de
ordonatori de credite de la buget şi alte persoane fizice şi juridice care realizează tranzacţii financiare cu
Guvernul (contribuabili şi contractori) au circa 25 milioane de conturi de trezorerie. Anual, reţeaua de
trezorerie procesează în jur de 120 de milioane de tranzacţii, o majoritate fiind plăţi de impozite.

70. În timp ce o majoritate a plăţilor sunt efectuate electronic cu intervenţie manuală limitată,
ordinele de plată pentru ordonatorii de credite sunt primite în format pe hârtie. Ordonatorii de
credite trebuie să aducă ordonanţările la filialele Trezoreriei. Această procedură nu este doar greoaie, ci şi
necesită o prezenţă fizică masivă a trezoreriei în teritoriu. Până în prezent, problemele legate de
autorizarea legală pentru semnătura electronică împiedică automatizarea transmiterii ordonanţărilor de la
ordonatorii de credite către filialele Trezoreriei şi a altor aplicaţii ale de procesare electronică,
ordonanţările sunt în general scanate (un ordin de plată include un cod de bare) sau procesate manual
pentru a fi înregistrate în baza de date a Trezoreriei. Sistemul înregistrează plata la nivelul funcţional
(capitol) şi economic (articol) agregat şi este efectuat un control automat de către sistem pentru a se
asigura că este disponibilă suficientă deschidere de credit. La primirea ordinului de plată, funcţionarii din
front office execută verificări manuale, inclusiv ale semnăturii (compare cu specimenul), şi cu un plan de
lichidităţi pe 10 zile. Tranzacţia este apoi validată şi contabilizată de către cei din back office al oficiului
regional al trezoreriei. Plăţile între conturi în aceeaşi locaţie sunt complet automatizate, în tip ce plăţile
interjudeţene şi plăţile către bănci externe sunt lichidate zilnic prin oficiul de trezorerie de nivel 1 din
Bucureşti prin accesul săi direct la Sistemul de Clearing în Timp Real (TRANSPOND). Trezoreria emite
extrase de cont lunare pentru toţi cei 12.000 ordonatori de credite şi pentru alţi clienţi.

Managementul lichidităţilor şi al datoriilor

71. A fost stabilit un model pentru funcţia de management al lichidităţilor şi datoriilor, iar pe
agendă sunt păşi ulteriori care trebuie făcuţi pentru a îmbunătăţi această funcţie. Direcţia Generală
de Trezorerie şi Datorie Publică (DGTDP) este structurată în jurul funcţiilor de front office, middle
office şi back office în conformitate cu cea mai bună practică în managementul datoriilor. Spre deosebire
de celelalte ţări europene analizate ca şi repere în această analiză funcţională, această entitate rămâne în
cadrul MFP. În Germania, Franţa şi Marea Britanie funcţia de management al datoriei a fost transferată
agenţiilor, permiţând printre altele o remunerare mai flexibilă necesară pentru a atrage în această funcţie
persoane cu talent financiar de mare calibru.

72. Direcţia Generală de Trezorerie şi Datorie Publică (DGTDP) este responsabilă pentru
Contul Unic de Trezorerie, planificarea numerarului şi managementul lichidităţilor. Este
implementat un Cont Unic de Trezorerie robust şi cuprinzător. Rapoartele financiare care acoperă ciclul
de cheltuieli sunt elaborate şi există controale de conformitate efective, cel puţin la centrul guvernului.
Contul Unic de Trezorerie este cuprinzător, acoperind atât cheltuielile celor circa 9000 de ordonatori de
credite la nivel central şi 3200 la nivel local şi toate intrările de venituri majore din impozite şi altele decât
impozite. Singura excepţie o reprezintă un număr de entităţi auto-finanţate precum universităţi şi spitale
care reţin venituri din taxele plătite de utilizatori şi tranzacţii în valută. GDTDP pregăteşte estimările
fluxului de trezorerie şi planurile de împrumuturi pe termen scurt pentru a se asigura că numerarul este
disponibil pentru efectuarea plăţilor. Pregăteşte estimările fluxului de trezorerie pe baza datelor de tipul
limitelor trimestriale de cheltuieli, deciziile de eliberare de numerar şi prognozele privind veniturile lunare
elaborate de Direcţia Generală de Analiză Macroeconomică şi Politică Financiară (DGAMFP). Pentru a se
asigura că planurile de numerar au la bază ipoteze realiste, poate corecta aceste prognoze pe baza
înregistrărilor financiare anterioare. A dezvoltat metode de elaborare a prognozelor în cursul anului şi în

31
cursul lunilor. Totuşi, deciziile principale legate de fluxurile de trezorerie sunt luate de alte departamente,
în conformitate cu procesele analizate mai sus. Deşi ministerele de resort înaintează oficiilor locale ale
trezoreriei planuri operaţionale de numerar pe 10 zile, acestea nu sunt precise, sunt în format pe hârtie şi
nu sunt accesibile imediat pentru realizarea de prognoze consolidate ale fluxului de trezorerie.

73. Eficienţa funcţiei de back office a DGTDP ar putea fi îmbunătăţită prin simplificarea
procesului şi prin automatizare. DGTDP întocmeşte pentru fiecare plată a datoriei o cerere de
deschidere de credit şi o ordonanţare care sunt transmise DGTAP, aceasta fiind filiala trezoreriei pentru
gestionarea datoriei. Aceste cereri/ordine sunt însoţite de o notă de fundamentare. Ele sunt procesate
manual şi sunt în format pe hârtie. La fel ca şi în cazul altor cereri şi ordine ale ministerelor de resort, ele
sunt supuse atât unui control preventiv cât şi delegat (vezi mai jos), deşi plăţile pentru gestionarea datoriei
sunt obligatorii. Aceasta a dus la o structură destul de mare de personal cu 120 de posturi în prezent
comparativ cu 35 în Agence France Trésor în Franţa, aproximativ 90 în Marea Britanie pentru
Managementul Datoriei (care are mandate dincolo de managementul datoriei, inclusiv managementul
fondurilor din sectorul public) şi 180 în Finanzagentur în Germania (care are de asemenea mandate
dincolo de managementul datoriei, inclusiv managementul fondurilor pentru fondurile din sectorul
public).

Contabilitatea şi raportarea

74. România a făcut paşi importanţi în vederea adaptării clasificaţiei sale bugetare şi a
metodologiilor contabile la standardele internaţionale. Ordonatorii principali, secundari şi terţiari de
credite de la bugetul de stat şi alte entităţi guvernamentale îşi ţin contabilitatea folosind metoda contabilă
de angajamente modificată. Există un plan contabil unificat pentru unităţile guvernamentale centrale şi
locale. Guvernul a implementat deja din 2003 până în 2009, 18 Standarde Internaţionale de Contabilitate
în Sectorul Public (SICSP) standarde de contabilitate de angajamente printre un total de 31 de standarde
în prezent. Sistemul de clasificare a cheltuielilor bugetare permite raportarea conform standardelor
internaţionale (ESA 95 şi GFSM2001). Acesta include o clasificare administrativă (organizaţională),
funcţională şi economică. În prezent nu există niciun segment de program nici în clasificarea bugetară nici
în Planul Contabil.

75. Situaţiile financiare trimestriale şi anuale sunt elaborate de către toate cele 14.000 de unităţi
cheltuitoare şi sunt consolidate de MFP. Situaţiile financiare include rapoarte asupra execuţiei bugetare
care arată: (i) autorizarea de angajare; (ii) creditul bugetar pentru plata iniţială; (iii) creditul bugetar
revizuit; (iv) angajamentele bugetare (rezervarea creditului bugetar pentru o utilizare specifică); (v)
angajamentele juridice; (vi) plăţile; (vii) cheltuielile verificate inclusiv cheltuielile neplătite (cheltuieli
efective); un bilanţ care indică activele şi pasivele. În paralel, Sistemul Informatic al Trezoreriei este în
măsură să elaboreze rapoarte agregate privind execuţia bugetară pe o bază de numerar, aproape în timp
real.

76. Procesul de raportare necesită multă muncă şi timp. Situaţiile financiare pentru bugetul de
stat sunt verificate şi consolidate de ordonatorii principali de credite pentru ordonatorii secundari şi terţiari
de credite subordonaţi lor. Apoi, ele sunt centralizate de Direcţia Generală de Metodologie Contabilă
pentru Instituţiile Publice (DGMCIP) printr-o aplicaţie software dedicată. În mod similar, rapoartele
autorităţilor locale sunt consolidate de departamentele judeţene de finanţe publice care sunt divizii ale
ANAF. O analiză detaliată a procesului a arătat că pentru procesul de raportare trimestrială pentru un
ordonator terţiar, circa şase actori consultă 17 sisteme care implică circa 20 de paşi la nivel înalt, inclusiv
câteva reconcilieri manuale. Pe baza estimărilor furnizate în cursul vizitelor, se stimează că fie care
ordonator de credite a avut nevoie de 15-30 de zile pentru a întocmi acest raport în funcţie de
complexitatea organizaţiei. Pentru ordonatorul secundar şi terţiar, este nevoie de mai mult timp pentru a
asigura calitatea datelor şi a efectua consolidarea cerută.

32
77. Un management al bugetului şi o planificare a numerarului mai eficiente ar necesita o
perioadă de raportare mai scurtă pentru angajamente şi raportarea calendarului de plată aferent
angajamentelor. Rapoartele trimestriale sunt transmise DGMCIP) în termen de 45-60 de zile de la
sfârşitul trimestrului supus analizei, ceea ce înseamnă că informaţiile consolidate asupra angajamentelor
făcute în prima lună a trimestrului sunt disponibile numai la 3,5-4 luni după sfârşitul lunii respective.
Acest lucru pune probleme. Informaţiile lipsă privind angajamentele, reducerile de cheltuieli în cursul
anului sunt bazate pe plăţi de numerar şi au uneori alocate fonduri deja angajate care duc la arierate.
Angajamentele privind raportarea într-un mod oportun împreună cu sancţiunile pentru supraangajare şi
angajamente în afara bugetului vor contribui la o disciplină fiscală îmbunătăţită.

Controale financiare ale execuţiei bugetare

78. Mediul de control intern este structurat conform cadrului de Control Financiar Public
Intern, în conformitate cu cerinţele UE. Legea nr. 500 privind finanţele publice defineşte patru etape
ale execuţiei bugetare (angajarea, verificarea, ordonanţarea plăţii şi plata) şi subliniază principiul separării
obligaţiilor. Există un sistem de control financiar preventiv (ex ante) efectuat de:
 controlorii financiari interni care execută controlul financiar ex ante al tuturor tranzacţiilor de
cheltuieli (angajamente, deschidere de numerar şi ordonanţare de plată) în toate ministerele şi la
ordonatorii principali de credite
 controlorii financiari “delegaţi” care aparţin personalului CHU a MF pentru Managementul şi
Controlul Financiar în 29 de ministere de resort sau ordonatori principali de credite. Ei efectuează
controale financiare pentru tranzacţiile care depăşesc o anumită sumă, care sunt în general în
intervalul 30.000-50.000 RON (8.700-14.500 USD). Aceste tranzacţii sunt supuse unui sistem de
“viză dublă” care constă atât în viza controlorului financiar “preventiv” intern cât şi în viza
controlului financiar “delegat” al MF.
79. Sistemul de "viză dublă” creşte volumul de documente şi riscurile de subminare a
răspunderii ministerelor de resort deoarece tranzacţiile lor sunt verificate ex ante de un controlor al
MF. MF intenţionează să elimine controalele sale financiare delegate în cadrul ministerelor de resort până
în decembrie 2012. După această dată, controalele preventive vor fi făcute numai de controlorii financiari
care raportează ministerelor de resort. Această măsură dorită poate necesita alte acţiuni pentru
consolidarea controlului intern în cadrul ministerelor de resort. Ministerele de resort elaborează un
program de lucru în acest sens. CHU pentru Managementul şi Controlul Financiar va trebui să analizeze şi
să monitorizeze aceste programe de lucru.

Auditul intern şi inspectoratul

80. CHU pentru audit intern elaborează metodologia de audit intern, derulează activităţi de
instruire şi participă la audituri care implică mai multe ministere. Fiecare ordonator principal de
credite şi toate instituţiile publice cu un buget de peste 100.000 euro au creat o unitate de audit intern.
Există circa 3000 de unităţi de audit dintre are 2000 la nivelul autorităţilor locale. Numărul mediu de
auditor pe unitate este redus (1,3 la nivelul autorităţii locale). Acest lucru împiedică eficacitatea auditului
intern. Există, totuşi, un proiect pilot de grupare a zece unităţi interne ale autorităţilor locale într-un centru
pentru scopuri operaţionale. Dezvoltarea auditului intern în România este recentă, iar sprijinul CHU
pentru auditul intern este crucial.

81. Există de asemenea organe de inspecţie inclusiv inspectoratul financiar al MF, ministerele
de resort şi un organ de control care raportează Primului Ministru. Inspectoratul financiar al MF
acoperă numai MF şi agenţiile subordonate acestuia. Totuşi, MF are în vedere extinderea sferei de

33
aplicare a activităţilor sale la toate autorităţile cheltuitoare. Există un risc de duplicare a eforturilor cu alte
organe de inspecţie/control. Va fi preferabil ca eforturile să fie concentrate pe îmbunătăţirea eficienţei
organelor existente.

Opţiuni de reformă:

3.1 Continuarea optimizării serviciilor de tranzacţii bancare

82. Serviciile de trezorerie ar putea fi dezvoltate mai mult pentru a ţine pasul cu serviciile
bancare pe bază IT.
 O condiţie iniţială cheie pentru utilizarea mai mare a serviciilor activate prin IT este clarificarea
cadrului de reglementare pentru utilizarea semnăturii electronice şi a altor soluţii pentru a asigura
tranzacţii sigure, o problemă discutată de asemenea în secţiunea de IT a acestei analize. O soluţie
pragmatică, dar solidă din punct de vedere legal ar trebui găsită repede. Ar putea fi recomandabil
să se asigure un sistem stratificat de cerinţe diferite (ex. semnătură electronică simplă, semnătură
electronică securizată şi semnătură electronică calificată în conformitate cu directive UE
respectivă) bazat pe riscul asociat tranzacţiilor.
 Implementarea emiterii electronice a declaraţiilor contabile cu condiţia îndeplinirii clarificării de
mai sus a cerinţei privind semnătura electronică.
 Permite depunerea electronică a ordonanţărilor de către autorităţile cheltuitoare la oficiile locale
ale Trezoreriei. Întreprinderea de acţiuni imediate pentru implementarea semnăturii electronice
pentru transmiterea electronică a ordonanţărilor la oficiile de Trezorerie.
 Automatizarea procedurilor de deschidere de credit împreună cu introducerea unui sistem
informatic de management financiar integrat (vezi recomandarea următoare). Automatizarea
proceselor de afaceri aferente ar putea fi realizată pe o platformă ERP comună care acoperă
operaţiunile principale ale MFP cu interfeţe la sistemele descentralizate din ministerele de resort.

3.2 Continuarea dezvoltării registrului general de trezorerie computerizat

83. Oportunitatea şi acurateţea informaţiilor sunt necesare imediat pentru a sprijini analiza
financiară şi luarea de decizii îmbunătăţite şi pentru respectarea noilor cerinţe prevăzute în LRF.
Procesul de raportare ar putea fi simplificat prin elaborarea unui modul de registru general de trezorerie
bine conceput pentru a dezvolta o raportare mai transparentă prin includerea informaţiilor legate de
angajamente, active şi pasive sporite utilizând soluţii IT de planificare integrată a întreprinderii. Acţiunile
ar putea include:
 Pe termen scurt, luarea în considerare a înregistrării angajamentelor în baza de date a trezoreriei.
Valorile contractelor (pentru controlul angajamentului) şi calendarele de plată (pentru planificarea
numerarului) ar putea fi înregistrate cu prima plată permiţând raportarea mai oportună prin
interogări ale bazei de date a trezoreriei.
 Pe termen lung, implementarea unui sistem informatic complet de management financiar integrat
ar răspunde cerinţelor legate de informaţii pentru managementul eficient al bugetului. Un registru
general de trezorerie computerizat s-ar aplica funcţiilor centrale de contabilitate şi raportare şi
proceselor asociate execuţiei bugetare, răspunderii şi managementului numerarului/altor active.
Acesta include colectarea şi diseminarea de informaţii de management şi contabilitate financiară
de la şi spre agenţiile care gestionează tranzacţiile de cheltuieli.

34
Caseta 6 Registrul general de trezorerie – Funcţionalităţi şi exemple de ţări

Sistemul de Registru de trezorerie include un set de conturi recapitulative de control păstrând autoritatea
bugetului şi cheltuiala efectivă a autorităţii şi gestionează toate postările şi generările de rapoarte din această
bază de date. Ar avea abilitatea de a crea tranzacţii, de a distribui autoritate (însuşiri, repartizări şi alocări),
înregistra toate detaliile tranzacţiilor în mod corespunzător şi de a crea, consolida şi disemina informaţii după
caz.
Creează autoritate şi creează tranzacţii
 Distribuie repartizarea şi autorizaţiile de angajare ministerelor care cheltuiesc
 Distribuie alocările de fonduri către ministerele cheltuitoare
 Procesează transferul electronic al plăţii
Înregistrează tranzacţii
 Înregistrează bugetele iniţiale aşa cum au fost aprobate de legislatură
 Înregistrează cheltuielile comparativ cu angajamentele şi alocările de fonduri (ex. datorită ordinelor de
achiziţii sau altor plăţi)
 Înregistrează veniturile şi alte colectări în capetele de cont corespunzătoare
 Capturează şi păstrează înregistrări de-a lungul anului cum ar fi: bugete iniţiale şi revizuite; transferuri
bugetare pentru o unitate cheltuitoare tipică; angajamente suportate de unităţile cheltuitoare
comparativ cu limitele aprobate şi însuşiri; alocări de fonduri comparativ cu însuşirile şi orice modificări
ulterioare
Consolidează şi diseminează rapoarte şi informaţii legate de tranzacţii
 Imprimă instrucţiuni de acţiune privind plata consolidată de către sistemul bancar
 Consolidează datele de la toate ministerele şi oficiile regionale, dacă este cazul
 Sistemul ar facilita/sprijini găsiea uşoară a datelor şi baze de date de sistem într-o varietate de formate
 Sistemul ar avea de asemenea capacităţi bune de raportare şi ar putea genera rapoarte de contabilitate
şi management cerute de obicei
Exemple de ţări:
Mulţe ţări au implementat sisteme de registru general. Mai jos sunt prezentate câteva exemple:
Australia. Sistemul de management al informaţiei acumulate (AIMS) este sistemul central de bugetare şi
raportare. Agenţiile cheltuitoare ar propriile lor sisteme de management şi postează lunar rezumate contabile în
AIMS. Cele două ieşiri cheie ale AIMS sunt elaborarea documentaţiei de buget, inclusiv a Listelor de alocare şi
elaborarea rapoartelor financiare lunare şi anuale.
Franţa: ordonanţările şi toate tranzacţiile de numerar trec fără excepţie prin sistemul de trezorerie. Un sistem
de execuţie bugetară centralizează datele privind angajamentele şi ordonanţările. Ambele sisteme sunt legate
cu agenţiile cheltuitoare.
Spania. Toate tranzacţiile guvernamentale sunt procesate prin sistem, care înregistrează până la şase etape
diferite: alocare bugetară, angajare, verificare (cheltuieli effective), cerere de plată, ordonanţare de plată şi
plată. Pregătirea bugetului (cu mai multe runde de interacţiune) trece de asemenea prin sistem. Sistemul
efectuează funcţiile de contabilitate şi raportare. Sunt stabilite legături electronice cu toate agenţiile
cheltuitoare.
Statele Unite. Sistemul de Registru General înregistrează cheltuiala în diferite stadii în ciclul bugetar. Agenţiile
cheltuitoare au propriile lor sisteme de management care sunt legate la registrul general şi trebuie să respecte
standardele acestuia. Există un sistem separat pentru pregătirea bugetului.
Sursa: Manualul OCDE gestionarea cheltuielii publice O carte de referinţă pentru ţările în tranziţie. Modelul de
referinţă de trezorerie al Băncii Mondiale.

35
3.3 Simplificarea aranjamentelor organizaţionale

84. O oarecare realiniere organizaţională ar putea duce la o mai bună coordonare între
funcţiile principale de trezorerie care sunt atribuite în prezent diferitelor direcţii generale. Deşi
segregarea unei funcţii de management integrat al datoriei şi al numerarului şi alte funcţii de execuţie
bugetară se găsesc în alte ţări, executarea plăţii, funcţiile de contabilitate şi raportare sunt adesea integrate
din punct de vedere organizaţional într-un departament de trezorerie. Următoarea realiniere
organizaţională poate consolida coordonarea între funcţiile legate de execuţie:
 Direcţia Generală de Programare Bugetară ar trebui să se axeze pe elaborarea şi revizuirea
bugetului. Totodată are un rol important în monitorizarea execuţiei bugetare şi în gestionarea
viramentelor şi a cererilor bugetare în extra sezon.
 Ar putea fi creat un departament de trezorerie unificat responsabil pentru procesarea plăţilor,
contabilizare şi raportare. Acest departament va superviza funcţionarea oficiilor regionale,
monitoriza şi analiza plăţile şi angajamentele şi va elabora planuri lunare ale fluxului de
trezorerie. Aceste planuri vor fi folosite pentru a stabili limitele de numerar lunare pentru plăţi în
cadrul unui cont unic de trezorerie şi vor informa de asemenea planificarea generală a
numerarului efectuată de departamentul de management al numerarului şi datoriei. Departamentul
ar fi de asemenea responsabil pentru emiterea de politici contabile şi consolidarea rapoartelor
financiare trimestriale şi anuale împreună cu orice rapoarte ad hoc. Activitatea departamentului ar
fi sprijinită de un sistem informatic de management financiar integrat.

Figura 9 Structura organizaţională propusă a funcţiei de Trezorerie la sediul central

Direcţia Generală Trezorerie şi Contabilitate Publică

Execuţia Bugetară Contabilitate şi raportare

Financiară

Asistenţă şi Monitorizare a Execuţiei şi Metodologie Raportare Financiară

Supervizare Eliberare de Numerar Contabilă
Operaţiuni
Oficii
Teritoriale
de Planuri lunare ale fluxului de Direcţia Generală Management
Trezorerie trezorerie Numerar şi Datorie

 Numărul oficiilor teritoriale ale Trezoreriei (309) ar putea fi consolidate cu progresele realizate în
procesarea electronică a tranzacţiilor (vezi Caseta 6). Determinarea dimensiunii optime a reţelei
de Trezorerie va necesita luarea în considerare a elementelor precum dimensiunea zonei
geografice deservite de aceste oficii, variaţiile volumului de tranzacţii, implementarea înregistrării
tranzacţiilor de angajamente sugerate mai sus şi noile funcţii care ar putea fi atribuite oficiilor
teritoriale ale Trezoreriei, cum ar fi analiza bugetelor autorităţilor locale. Prin urmare, ar trebui
întreprinsă o analiză specifică pentru a identifica acţiunile care pot fi avute în vedere pentru
optimizarea reţelei de oficii teritoriale de Trezorerie. O astfel de acţiune ar trebui să fie
coordonată cu reorganizarea celor aproximativ 400 de filiale locale ale ANAF despre care se va
discuta mai târziu în cadrul prezentului raport.

36
 Caseta 7 Reorganizarea Oficiilor Federale de Trezorerie în Germania

Germania a creat un sistem centralizat de plată împreună cu introducerea unui cont unic de trezorerie în 1969.
Cu excepţia Ministerului Federal al Apărării (care şi-a păstrat iniţial propriile operaţiuni de plată), Oficiile
Federale de Trezorerie (Bundeskassen) şi-au asumat responsabilitatea pentru efectuarea şi încasarea de plăţi
legate de bugetul federal. Din punct de vedere organizaţional, oficiile federale de trezorerie sunt parte a
administraţiei vămilor şi raportează direct şefului oficiului federal de finanţe la nivel local. Din punct de vedere
tehnic, ele sunt subordonate Ministerului Federal de Finanţe. Contul Unic de Trezorerie este operat la Banca
Centrală, iar toate plăţile sunt efectuate prin acest cont (şi prin sub-conturile sale). Or5donatorii de credite pot
deţine conturi limitate de plăţi în avans pentru executarea plăţilor în numerar.
Utilizarea IT modernă a determinat metode de plată care au dus la o restructurare a operaţiunilor la oficiile de
trezorerie. În 2000 existau 17 oficii federale de trezorerie cu 1.505 angajaţi. Mai existau 11 oficii de trezorerie
responsabile pentru plăţi referitoare la Ministerul Federal al Apărării cu 512 angajaţi. În 2000 a început o
restructurare treptată pentru a i) fuziona oficiile de trezorerie ale Ministerului Federal al Apărării ii) pentru
centralizarea operaţiunilor în mai puţine locaţii. Reţeaua teritorială s-a redus la 4 oficii federale de trezorerie
responsabile pentru toate tranzacţiile de plăţi, inclusiv cele ale Ministerului Federal al Apărării, acestea având
circa 1000 de angajaţi. Pe lângă economii legate de reducerea de personal, reducerea locaţiilor a însemnat mai
puţine costuri de exploatare. Odată cu continuare dezvoltării mediului IT utilizat în oficiile de trezorerie şi în
special cu utilizarea crescută a planificării resurselor întreprinderilor la nivelul utilizatorilor de buget se
aşteaptă mai multe câştiguri în materie de eficacitate.

3.4 Continuarea îmbunătăţirii funcţiilor de management al datoriei:

85. Pentru dezvoltarea creării cu succes a unei funcţii moderne de management al datoriei ar
putea fi întreprinşi mai muţi paşi pentru îmbunătăţirea managementului lichidităţii.
 Cel mai important, planificarea lichidităţii ar putea fi îmbunătăţită prin crearea comitetului de
management al lichidităţii, format din unitatea macroeconomică, unitatea de execuţie bugetară,
ANAF şi unitatea de management al datoriei. Zilele fixe regulate tot la două săptămâni ar putea
sprijini proiecţiile pe termen mediu ale nevoilor de numerar. Cu progresele realizate în Sistemul
Informatic de Management Financiar, graficele de plăţi şi prognozele scurte de lichiditate ale
unităţilor cheltuitoare ar putea fi colectate pentru unităţile cheltuitoare şi puse la dispoziţie pentru
planificarea consolidată a fluxului de ieşire de numerar.
 Cadrul instituţional şi infrastructura pentru participarea directă pe piaţă la trezoreriei de stat ar
putea fi îmbunătăţite. Acest lucru ar putea include modernizarea sistemului primar de licitaţie pe
piaţă şi realizarea acesteia în mod electronic printr-o platformă care urmează să fie decisă.
Clarificarea cadrului de reglementare pentru a permite licitaţia electronică. Pe termen lung,
trezoreria de stat ar trebui să fie de asemenea capabilă să tranzacţioneze direct pe piaţa secundară
(folosind acorduri de recumpărare şi buy back-uri).
 Funcţia de Management al Riscului deţinută de Departamentul de Management al Datoriei
(Trezoreria de Stat) ar putea fi consolidată. Capacitatea Oficiului Mijlociu de a efectua
monitorizarea şi analiza pieţei financiare ar trebui să fie extinsă. O analiză mai bună a riscului ar
putea oferi baza pentru managementul activ al riscului prin managementul portofoliului de datorii
şi protejarea împotriva riscurilor de piaţă.
 Automatizarea procedurilor de plată pentru gestionarea datoriei. O simplificare a procesului de
lucru pentru plăţile de gestionare a datoriei ar putea fi avută în vedere, posibil incluzând aprobări
în masă pentru plăţi obligatorii din punct de vedere legal în conformitate cu acordurile de
împrumut şi eliminarea cerinţei controlului intern preventiv pentru acele plăţi. Ar putea fi
elaborată o procesare electronică de la un capăt la altul a plăţilor pentru plăţile de gestionare a
datoriei.

37
Coordonarea fondurilor structurale şi de coeziune ale UE

86. România este programată să primească finanţare substanţială din fondurile europene
structurale şi de coeziune. Pentru ciclul actual de programare 2007-2013, României îi sunt alocate circa
19,2 miliarde de euro. Împreună cu co-finanţarea internă, cheltuielile publice se vor ridica la 23 miliarde
euro, egale, la o rată anuală, cu peste 2% din PIB sau 6% din cheltuielile publice. Acesta este aproximativ
dublul faţă de transferurile primite prin programele de pre-aderare, PHARE şi ISPA). Aceste fonduri
reprezintă resurse critice pentru ţară atât pentru recuperarea pe termen scurt din criza economică şi pentru
convergenţa pe termen lung la nivelurile de venit ale UE. Fondurile UE îşi asumă o importanţă chiar mai
mare deoarece veniturile interne sunt sub presiune, iar accesul la finanţare rămâne restricţionat.
Procedurile pentru utilizarea fondurilor structurale necesită utilizarea fondurilor programate într-un
interval de maximum 3 ani după anul angajării (regula "n +3"), iar fondurile sunt dezangajate automat
dacă nu s-a primit nicio aplicaţie de plată până la sfârşitul celui de-al treilea an care urmează după
angajamentele bugetare.

Figura 10 Rate de absorbţie a fondului UE în 10 ţări membre UE (sfârşitul lui 2009)

Sursa: KPMG Raport de progres privind în Europa Centrală şi de Est 2007-2009.

87. Absorbţia fondurilor structurale ale UE este cea mai redusă din cele 10 ţări membre UE.
Majoritatea noilor state membre s-au confruntat cu obstacole iniţiale în implementarea fondurilor
structurale, iar cele mai noi state membre, Bulgaria şi România nu sunt o excepţie. În luna iulie 2010,
fuseseră contractate circa 7,9 miliarde euro, finanţare pentru peste 3.200 de proiecte individuale atât ale
autorităţilor locale cât şi ale companiilor private, însă numai 0,9 miliarde euro fuseseră plătiţi. Pe o bază
de timp proporţională24, rata de contractare este egală cu 38% (la sfârşitul lui 2009) iar absorbţia cu 6 %.
Dacă nu se accelerează absorbţia fondurilor, regula n+3 ar putea duce la dezangajarea fondurilor iniţiale
până la sfârşitul lui 2011.25 Acest lucru impune un mare cost de oportunitate potenţial în investiţiile
stabilite anterior şi poate reduce nivelurile de finanţare viitoare care presupun absorbţia de fonduri UE.

88. Capacitatea de absorbţie pare se confrunte cu constrângeri pe întreg ciclul de proiect. Rata
redusă de contractare sugerează probleme în fazele de elaborare, evaluare şi aprobare a proiectelor. Odată
aprobate şi contractate, efectuarea plăţilor, comparativ cu rata de plăţi pentru fundurile contractate, este în
urma mediei celor 10 state membre UE. Până la sfârşitul lui 2009, România derulase 19% din fondurile
contractate, faţă de 30 % media celor 10 state membre UE. Acest lucru sugerează că trebuie îmbunătăţite
rata de implementare a proiectelor, achiziţiile şi procesarea aplicaţiilor pentru plăţi.

24
Ratele de contractare şi absorbţie în raport cu timpul presupun un model de absorbţie egalizat pe ciclul de
programare.
25
O decizie a Consiliului Uniunii Europene a suspendat regula n+2/n+3 pentru fondurile angajate în 2007.

38
 Tabelul 5 Performanţa financiară a Programelor Operaţionale (la sfârşitul lui 2009)
Contribuţie Contractată Achitată Rată de Rată de Rată de
UE contractare achitare absorbţie
programată
Programul A B C B/A C/B C/A
Operaţional
Asistenţă Tehnică 170 28 1 16% 4% 0,59%
Capacitate 208 41 1 20% 2% 0,48%
administrativă
Creşterea 2554 542 120 21% 22% 4,70%
competitivităţii
economice
Dezvoltarea 3476 643 67 18% 10% 1,93%
resurselor umane
Regional 3726 1166 185 31% 16% 4,97%
Mediu 4512 1037 182 23% 18% 4,03%
Transport 4566 206 31 5% 15% 0,68%
Medie 19% 12% 2%
Sursa: KPMG Raport de progres privind în Europa Centrală şi de Est 2007-2009.

89. Cadrul de programare al României este relativ complex, reflectând complexitatea

provocărilor sale privind dezvoltarea economică. Cadrul de programare existent are şapte Programme
Operaţionale (PO): Transport (4,5 miliarde euro), Mediu (4,5 miliarde euro), Dezvoltare regională (3,7
miliarde euro), Resurse umane (3,4 miliarde euro), Competitivitate economică (2,5 miliarde euro),
Dezvoltarea capacităţii administrative (208 milioane euro) şi Asistenţă tehnică (170 milioane euro).
Complexitatea cadrului de programare afectează numărul instituţiilor implicate în management. Pentru
fiecare PO există o autoritate de management desemnată şi un organism de certificare unic. Numărul de
PO-uri în România nu este excesiv în comparaţie cu celelalte 10 state membre UE. Media de PO-uri este
9. Dar este de remarcat faptul că primele patru din cele 10 state membre UE sunt toate ţări mici care au
cadre de programare mult mai puţin complexe. Slovenia, Estonia şi Letonia au numai trei programe
operaţionale, iar Lituania are patru. Deşi proiectarea cadrului de programare este determinată de
consideraţii multiple, inclusiv numărul de regiuni NUTS eligibile, proiectarea administrativă ar trebui
luată în considerare, iar managementul fondurilor poate fi îmbunătăţit prin optimizarea cadrului de
programare, permiţând un grad mai ridicat de concentrare a capacităţii administrative şi de specializare.

90. Ratele de contractare şi absorbţie variază de la un PO la altul, programul de transport, cel

mai mare PO, fiind cel mai în urmă. Ratele de contractare variază între 30 de procente în programul
regional şi 3 procente în programul de transport. De asemenea, plăţile către beneficiari reprezintă 5,7% în
programul operaţional regional şi numai 0,6% în programul de transport. Rata de contractare în PO
transport est redusă comparativ cu ratele medii de contractare de 23% în sectorul de transport în cele 10
state membre UE, sugerând obstacole specifice în acest sector în România. Întârzierile par să apară în
principal la aprobarea şi contractarea proiectelor, cel mai probabil din cauza complexităţii şi a proceselor
de pregătire mai îndelungată şi aprobare necesare. Odată contractate, procesele în aval în sectorul de
transport legate de rambursare cheltuielilor par să funcţioneze destul de bine, cel puţin în condiţiile
volumului actual (redus) de tranzacţii. Spre deosebire, ratele reduse de achitări (rata plăţilor în raport cu
sumele contractate) în PO asistenţă tehnică şi PO capacitate administrativă sugerează probleme legate de
implementarea contractelor în aval şi/sau procedurile de plăţi.

39
Figura 11 Rate de achitare şi contractare în Programele Operaţionale

91. Absorbţia este afectată în mod negative de o serie de constrângeri la nivelul beneficiarilor,
al autorităţilor contractante. Un prim set de constrângeri este legat de capacitatea de finanţare.
Reducerea lichidităţilor după criza financiară a înrăutăţit condiţiile de creditare precum şi accesul la
fondurile pentru pre- şi co-finanţarea proiectelor, în special pentru beneficiarii din sectorul privat, dar şi
pentru autorităţile locale. Guvernul încearcă să rezolve această problemă printr-un fond de garantare care
poate fi accesat de autorităţile locale, instituţiile de învăţământ superior şi de cercetare. Măsura recentă a
Consiliului Uniunii Europene de a pune la dispoziţie 278,4 milioane de euro pentru finanţare în avans a
ajutat de asemenea la facilitatea lichidităţii. Un al doilea set de probleme se referă la capacitatea
administrativă a procesului, evaluarea şi aprobarea propunerilor de proiecte. Acesta se referă la numărul
de personal, capacitatea şi procesele din cadrul autorităţilor contractante. În cele din urmă, investiţiile în
educarea beneficiarilor cu privire la oportunităţile disponibile prin fondurile structurale care le permit
acestora să proiecteze şi să elaboreze aplicaţii de proiecte solide ar putea ajuta la îmbunătăţirea cantităţii şi
a calităţii aplicaţiilor.

Opţiuni de reformă

92. Absorbţia sporită a fondurilor UE este o prioritate cheie a Guvernului şi a MFP. Sporirea
ratelor de absorbţie va necesita eforturi comune şi sistematice. Deşi MFP este doar unul din actorii
relevanţi, ca şi autoritate de coordonare pentru fondurile structurale UE, acesta este aşteptat să joace un
rol cheie în conducerea acestui efort.

4.1 Sporirea capacităţii administrative

93. Paşii iniţiali au fost deja făcuţi, incluzând promulgarea unei ordonanţe de prioritizare a
recrutării pentru poziţii legate de implementarea programelor UE şi plata unei remuneraţii
suplimentare pentru personalul implicat în absorbţia fondurilor structurale ale UE. Dar
capacitatea administrativă rămâne un impediment. Pentru consolidarea acestor eforturi ar trebui avute
în vedere următoarele acţiuni:
 Guvernul ar trebui să implementeze complet ordonanţa de prioritizare a alocărilor de personal
referitor la implementarea programelor UE.
 Ar trebui făcute eforturi specifice pentru Ministerul Transporturilor, autoritatea de management
pentru PO transport, incluzând o analiză imediată a nevoilor de personal.
 Iniţiativa MFP de a solicita planuri de acţiune de la toate autorităţile de management asupra
modului de abordare a obstacolelor este foarte potrivită. Odată aprobate, planurile de acţiune ar
trebui folosite ca şi bază pentru monitorizarea implementării lor. Actualizări regulate ale

40
 progresului la nivel de Cabinet ar trebui avute în vedere împreună cu SGG pentru a furniza
imboldul politic necesar pentru a asigura implementarea oportună.
 Ar putea fi de asemenea util să se revizuiască PO-urile cu rate de contractare şi absorbţie mai
ridicate pentru a vedea dacă s-ar putea învăţa ceva care să ajute ale PO-uri.
 În cele din urmă, rata de plăţi redusă potrivit asistenţei tehnice şi capacităţii administrative
sugerează obstacole în implementarea proiectelor aprobate care ar trebui examinate. Totuşi, dată
fiind dimensiunea mică a acestor PO-uri, acestuia s-ar putea să i se acorde o prioritate mai redusă.

Caseta 8 Acţiuni pentru îmbunătăţirea capacităţii de absorbţie în zece ţări UE selectate

Estonia: Guvernul estonian s-a axat în primul rând pe simplificarea procedurilor de implementare a
Programelor Operaţionale. A realizat de asemenea o re-evaluare a cadrului de programare în contextul
mediului economic schimbat şi a alocat finanţare PO-urilor pentru a reflecta priorităţile schimbate.
Ungaria: Ungaria a realizat un exerciţiu substanţial de reprogramare pentru a aborda redresarea economică de
după criză. Reprogramarea a modificat şi resursele de la PO-uri cu plăţi reduse la cele cu plăţi mari.
Slovacia: Slovacia a revizuit procesele de afaceri şi standardele de servicii pentru procesarea aplicaţiilor de
proiecte şi a aplicaţiilor de plăţi. A îmbunătăţit şi liniile directoare şi extinderea în timpul cererilor de oferte
specifice pentru a rezolva în avans posibilele incertitudini. A stabilit de asemenea un set comun de reguli de co-
finanţare pentru toate PO-urile.
Bulgaria: Bulgaria a implementat o serie de acţiuni, legate de cele care sunt implementate în România, inclusiv
simplificarea proceselor şi a procedurilor legate de managementul proiectelor finanţate de UE, stabilirea
Fondului pentru Autorităţile şi Guvernele Locale pentru a furniza asistenţă financiară autorităţilor locale şi
întreprinderilor municipale eligibile care altfel s-ar confrunta cu constrângeri legate de lichidităţi, pentru a primi
fonduri din fondurile structurale şi de coeziune ale UE. Guvernul a restructurat de asemenea supravegherea
prin mutarea funcţiei de coordonare centrală a managementului fondurilor UE de la Ministerul de Finanţe la
administraţia cabinetului şi prin crearea unui consiliu pentru managementul fondurilor UE pentru a consilia
Guvernul în legătură cu politicile aferente.
Republica Cehă: Republica cehă a întreprins acţiuni specifice pentru a uşura accesul sectorului privat la
lichidităţi, inclusiv crearea unui grup de lucru comun între bănci şi municipalităţi pentru stabilirea de proceduri
comune de evaluare a credibilităţii propunerilor de proiecte. A crescut de asemenea numărul de apeluri pentru
unele PO-uri.
4.1 Sporirea capacităţii de finanţare

94. Guvernul a început deja să abordeze constrângerile financiare, dar ar trebui avute în vedere
acţiuni ulterioare în acea direcţie, în special în ceea ce priveşte legarea mai strânsă fondurilor structurale
ale UE cu bugetul naţional:
 Ca parte a procesului de elaborare a bugetului 2010 (şi după acest an), MFP ar trebui să creară
tuturor Ministerelor de resort (beneficiari publici) să identifice unde ar putea fi accesate fondurile
structurale ale UE pentru a finanţa capital şi alte cheltuieli eligibile potrivit acestor programe şi să
se asigure de prioritizarea co-finanţării pentru proiectele finanţate de UE. În special pentru
sectoarele strategice cheie (transport, energie, cercetare şi dezvoltare, dezvoltare rurală) utilizarea
fondurilor UE ar trebui să devină principalul impuls strategic al bugetului naţional. Pentru
consolidarea acestei axări strategice, este esenţială coordonarea strânsă între autoritatea de
coordonare şi departamentul de buget în timpul dialogului privind bugetul cu ministerele de
resort.
 Furnizarea de Alocări pe Termen Mediu pentru co-finanţare pentru a creşte predictibilitatea
resurselor în contextual dezvoltării unui CCTM cuprinzător.
 Monitorizarea utilizării co-finanţării de la buget furnizată beneficiarilor publici şi permiterea
realocării pentru proiectele care fac plăţi.

41
 Administrarea veniturilor

95. Reforma privind administrarea veniturilor se numără printre priorităţile cheie ale
Guvernului României. Din punct de vedere organizaţional s-au luat iniţiative importante în scopul
colectării unificate a impozitelor şi a contribuţiilor sociale de către o singură instituţie, Agenţia Naţională
de Administrare Fiscală (ANAF) în subordinea căreia se află şi Garda Financiară şi Autoritatea Naţională
a Vămilor. Structura ANAF este împărţită pe criterii funcţionale, instituţia elaborând un proces de
planificare strategică. Modernizarea administrării fiscale se bazează pe planul strategic al ANAF pe 2009
– 2012. S-a introdus segmentarea contribuabililor în scopul unui management mai eficient al colectării
creanţelor prin crearea unei Direcţii Generale de Administrare a Marilor Contribuabili şi prin stabilirea
unor proceduri speciale de administrare a colectării impozitelor de la contribuabilii mijlocii. Segmentul
contribuabililor mari şi mijlocii a crescut, Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili
numărând 669 de contribuabili noi în timp ce la serviciile pentru firmele mijlocii s-au adăugat 9 000 de
contribuabili noi. S-au introdus inspecţiile fiscale efectuate pe baza analizei de risc, sisteme de depunere
on-line a declaraţiilor fiscale şi de plată electronică (cu toate că acestea nu au luat încă amploare); a fost
de asemenea înfiinţat şi un call center. În iulie 2009 a fost instituită o unitate centrală de imprimare pentru
tipărirea notificărilor şi a somaţiilor. Eficienţa sistemului de rambursare a fost consolidată, volumul total
al rambursărilor întârziate scăzând cu 43.2% în 2009 faţă de 2008. Au fost îmbunătăţite comunicarea şi
funcţionarea serviciilor, iar sistemul de monitorizare a performanţei a fost extins.

96. În ciuda luării acestor măsuri, unele provocări majore rămân mai ales în ceea ce priveşte
eficientizarea sistemului de colectare a veniturilor şi facilitarea conformării voluntare. În timpul
recentei crizei financiare performanţa colectării veniturilor a scăzut considerabil26, aducând raportul
impozite colectate/PIB de la 27.8% la 27.3%. Gradul de dificultate a conformării pentru contribuabili este
mare: Raportul referitor la uşurinţa derulării unei afaceri şi povara fiscală ”Doing Business Paying Taxes”
pe 2010 situează România pe locul 149 în ceea ce priveşte dificultatea achitării impozitelor, un motiv
pentru acest clasament prost fiind numărul total al impozitelor plătite pe an-113.27 Arieratele fiscale se
acumulează cu rapiditate, mai ales cele ale marilor contribuabili care au crescut cu 70% de la începutul lui
2009. Eficienţa colectării TVA-ului este vizibil mai mică. Procentul de TVA brut colectat raportat la PIB
a scăzut cu aproape 17% începând cu primul trimestru al anului financiar 2008 până la primul trimestru al
anului financiar 2009.28 Colectarea TVA-ului pentru primele 6 luni ale lui 2010 a scăzut cu 3.6% faţă de
aceeaşi perioadă a anului 2009.

Restructurări organizaţionale, atribuţii şi responsabilităţi ale serviciului de Administrare a Veniturilor

97. Agenţiei Naţionale pentru Administrare Fiscală (ANAF) îi revin toate atribuţiile de administrare a
veniturilor. ANAF este responsabilă pentru administrarea tuturor veniturilor obţinute din impozite la
nivel naţional, precum TVA-ul, impozitul pe venit pentru persoane fizice şi juridice, dar şi taxele vamale
şi contribuţiile sociale. ANAF dispune de un număr total de posturi de 34 000 din care numai 30 000 sunt
ocupate. Sediul ANAF central din Bucureşti are în jur de 1 000 posturi ocupate. ANAF are o structură
teritorială pe două niveluri cu sedii in cele 42 de judeţe şi aproximativ 362 de sedii municipale numărând
în total 24 000 de posturi ocupate în administraţia fiscală, departamentele de inspecţie a întreprinderilor de
stat şi trezorerie.29 Birourile operaţionale sunt organizate funcţional având departamente pentru

26
Colectarea netă a scăzut cu 6.4% de la 143 145 MLei la 133 915 MLei.
27
Romania se clasează pe locul 182 din 183 de ţări analizate în ceea ce priveşte numărul de plăţi fiscale; numai
Ucraina are un număr mai mare.
28
Colectarea netă a TVA a scăzut de la 40 873 MLei in 2008 la 34 322 MLei in 2009.
29
Pe lângă colectarea şi administrarea veniturilor, fac parte din atribuţiile ANAF regionale şi locale şi auditarea
financiară a Întreprinderilor de stat, controlul preţurilor şi funcţii de trezorerie. Departamentele de trezorerie

42
înregistrarea fiscală a contribuabililor, întocmirea dosarelor de rambursare, birou de informaţii, executare
silită, trezorerie şi inspecţii fiscale. Mai mult, administrarea taxelor vamale este subordonată direct
preşedintelui ANAF. Autoritatea Naţională a Vămilor deţine aproximativ 4 300 de posturi ocupate şi are
sedii în cele 42 de judeţe, precum şi în anumite locaţii din teritoriu şi de-a lungul graniţei externe a UE cu
Ucraina şi Republica Moldova. Garda Financiară este cea de-a treia structură care raportează preşedintelui
ANAF, fiind şi ea prezentă în cele 42 de judeţe şi având un număr total de angajaţi de aproape 1 400.

Îmbunătățirea managementului conformării fiscale

98. România a început să pună în aplicare principiul segmentării contribuabililor pentru a crea
pe de o parte o mai bună abordare a grupurilor de contribuabili şi pe de altă parte pentru o mai
bună gestionare a resurselor interne. Cu toate acestea, sistemul trebuie îmbunătăţit pentru a deveni
mai eficient. Conform practicilor moderne de administrare fiscală, segmentarea şi o abordare diferită pe
problema conformării în funcţie de dimensiunea contribuabilului au drept scop direcţionarea unui număr
mai mare de resurse umane către acel grup restrâns de plătitori de impozite care necesită o atenţie specială
datorită volumul de impozite, riscului de evaziune fiscală şi a altor factori de natură economică sau
strategică. Aşa cum arată figura 13, România are în prezent aproximativ 2,25 de milioane de contribuabili
activi dintre care – conform pragurilor actuale a cifrei de afaceri– în jur de 2 000 sunt clasificaţi drept
mari contribuabili, 250 000 drept contribuabili mijlocii, restul fiind contribuabili mici. O analiză a
aportului celor 3 grupuri la veniturile totale arată că dacă clasificarea ar fi ajustată atunci resursele umane
ar putea fi mai bine distribuite, iar abordarea privind conformarea ar deveni mai eficientă.

Figura 12 Segmentarea Contribuabililor

Contribuabili mari
(± 2.000)

Contribuabili mijlocii
(±250,000)

Contribuabili mici (±2 million)

99. Contribuabilii mari reprezintă la momentul actual mai puţin de 40% din veniturile totale, o
cifră mică conform practicilor internaţionale, unde serviciile pentru marii contribuabili furnizează
între 50 şi 70 % din veniturile totale. O analiză mai în detaliu ar trebui să specifice în ce măsură acest
lucru se datorează atenţiei mari acordate întreprinderilor de stat sau cu capital majoritar de stat încadrate
în acest segment, existenţei unui singur prag de calcul sau lipsei de eficienţă în special pe partea de
inspecţii fiscale. Pragul pentru contribuabilii mijlocii (Ron 6.7 de milioane, € 1.6 m.) este mare, permiţând
unor contribuabilii destul de mari să scape de o inspecţie serioasă. Politica de conformare pentru
segmentul contribuabililor mici ar trebui să includă:
a. Eliminarea taxelor şi impozitelor mici şi ineficiente

raportează atât şefului ANAF-ului regional sau local cât şi departamentului funcţional pentru trezorerie din cadrul
MFP. Mai jos, în secţiunea privind execuţia bugetară a acestui raport se va discuta rolul trezoreriilor locale.

43
 b. Dezvoltarea unor fluxuri de informaţii furnizate de terţi (third party information flow)
c. Furnizarea de servicii de asistenţă şi de educare a contribuabililor
d. Scăderea numărului de declaraţii fiscale şi de plăţi
e. Facilitarea depunerii situaţiilor financiare prin sistem electronic
În ultimul timp din ce în ce mai multe administraţii fiscale se concentrează impozitarea persoanelor cu
venituri foarte mari (High Net Wealth Individuals)30. Şi România ar putea beneficia de pe urma acestui
lucru. Se pare că din ce în ce mai mult persoanele cu venituri foarte mari, fie prin procedee juridice sau de
afaceri foarte complexe, fie prin fraudă fiscală, reuşesc să evite plata impozitelor. De cele mai multe ori
volumul de impozite datorate este unul semnificativ. Par să fie implicaţi adesea persoane terţe
specializate, precum consultanţii pe probleme fiscale. În multe ţări acest segment de contribuabili
reprezintă un exemplu pentru societate; iată deci, un motiv în plus de a-i avea în vedere.

100. Managementul actual al conformării fiscale din toate cele trei segmente consistă în
continuare cu preponderenţă într-un număr ridicat de inspecţii fiscale şi de executări silite,
costisitoare atât pentru ANAF cât şi pentru contribuabil. În timp ce dosarele de rambursări de TVA în
cantitate mare şi cu un profil de risc ridicat sunt auditate cu prioritate, analiza de risc rămâne la un nivel
incipient. Rezultatul imediat este alocarea unui număr deja limitat de inspectori fără o logică bine stabilită.
ANAF mobilizează fără motiv un număr mare de resurse în urmărirea unor cazuri relativ fără importanţă
şi în anchetarea unui număr mare de cereri de rambursare de TVA, fără a beneficia de analiza de risc care
ar fi direcţionat efortul spre cererile cu risc mare. Situaţia este înrăutăţită de utilizarea aproape în
exclusivitate a inspecţiilor fiscale complete sau a inspecţiilor privind rambursarea TVA-ului31 şi de mica
diferenţiere în tipul de inspecţie efectuată, în funcţie de risc şi de venit.

101. De asemenea şi structura de investigaţii a ANAF, Garda Financiară se implică într-un

număr de anchete, însă doar puţine dintre acestea sfârşesc în urmărire penală. Ancheta judiciară şi
urmărirea penală ar trebui să fie ultimul resort al administraţiei fiscale. Majoritatea cazurilor de declarare
a unor venituri mai mici pot fi penalizate prin impunerea de amenzi. Acţionarea în judecată a unor
contribuabili ţine mai mult de măsuri generale şi nu specifice de prevenţie, fiind mai degrabă un
instrument de inhibare a evaziunii fiscale decât unul de recuperare a creanţelor datorate într-o situaţie
anume. Este esenţial să aibă loc o selecţie logică şi o bună pregătire a cazurilor pentru a crea vizibilitatea
necesară. Inspecţiile fiscale în România revin Gărzii Financiare. Însă din mii de dosare investigate pe an
doar foarte puţine ajung în faţa justiţiei, în 2009 obţinându-se numai 3 condamnări.32 Acest lucru arată
existenţa unor probleme serioase fie la nivelul selecţiei dosarelor, fie în ceea ce priveşte calitatea
inspecţiilor şi/sau încheierea unor înţelegeri cu procurorii.

Opţiuni de reformă:

5.1 Întărirea politicii de conformare fiscală

102. Pragurile cifrei de afaceri pentru contribuabilii mari şi mijlocii ar putea fi revizuite. Ar
trebui stabilit dacă motivul pentru nivelul mic de venituri realizate de la contribuabilii mari se datorează şi
pragului actual al cifrei de afaceri. Ar putea fi considerată impunerea unei serii de criterii (cifra de
afaceri, active, personal angajat), dar şi a comparaţiilor din cadrul grupului. Având în vedere că adăugarea
a 500 de contribuabili pe lista marilor contribuabili nu a condus la o creştere semnificativă a veniturilor

30
Forumul OCDE pentru Administrare Fiscală, şedinţele din ianuarie 2008 şi mai 2009.
31
Preferinţa pentru inspecţii fiscale complete pare a rezulta din idea că inspectorul fiscal este personal responsabil şi
răspunde cu propriile bunuri pentru calitatea şi cercetarea amănunţită a cazurilor.
32
De exemplu, în timp ce Garda Financiară a trimis aprox. 5000 de cazuri procuraturii in 2009, doar 3 au primit o
condamnare în justiţie. Cel mai probabil, investigaţiile ţintite care se concentrează pe cazuri mai puţine ar fi putut
conduce la mai multe hotărâri judecătoreşti, descurajând astfel evaziunea fiscală.

44
realizate de la aceştia, ar trebui de asemenea analizate eficienţa practicilor curente de inspectare cât şi
nivelul de pregătire al inspectorilor fiscali. Conform recomandărilor FMI pragul cifrei de afaceri pentru
contribuabilii mijlocii ar trebui coborât la € 35,00033 , nivelul minim de plată a TVA-ului, astfel încât
drept contribuabili mici să fie consideraţi toţi cei care nu sunt obligaţi să plătească TVA. Această măsură
ar corespunde bunelor practici internaţionale.

103. O politică de conformare fiscală mai cuprinzătoare ar putea deci, fi îmbunătăţită astfel
încât să se concentreze pe diferite categorii de risc, începând cu elaborarea unei legislaţii fiscale
care să limiteze riscul de neconformare, continuând cu serviciile de asistenţă şi educare a
contribuabililor, folosirea informaţiilor furnizate de terţi şi încheind cu alocarea selectivă a
resurselor umane specializate limitate.
 Inspecţiile efectuate în urma unei selecţii şi a analizei de risc şi implementarea regulilor sunt
două aspecte cheie atât ale unui management eficient de conformare fiscală cât şi a utilizării
raţionale a resurselor limitate. Ar trebui elaborat un proces de management al riscului la nivelul
întregii organizaţii, alocarea de resurse făcându-se în funcţie de gradul de risc şi de volumul de
venituri care trebuie colectate. Acest proces ar include utilizarea unui sistem computerizat de
determinare a inspecţiilor fiscale şi mai multă flexibilitate în alegerea tipului de inspecţie, cele
parţiale34 (precum inspecţiile fiscale în cazul rambursării de TVA) depinzând de evaluarea
gradului de risc efectuată de administraţia fiscală.
 Procesul de selectare a cazurilor care vor fi supuse inspecţiei ar trebui îmbunătăţit astfel
încât să se reducă numărul de controale fiscale şi să crească calitatea controlului. Discuţiile
cu procuratura s-ar putea baza pe numărul anual de cazuri pe care le vor instrumenta şi pe
procentul de dosare trimise în instanţă..
 Pe segmentul marilor contribuabili, conformarea fiscală ar putea fi încurajată prin servicii
specializate şi prin creşterea eficienţei inspecţiilor, în special prin efectuarea unei analize de
risc mai bună şi prin lărgirea sferei de control. Ar trebui investit în elaborarea unei
metodologii de control fiscal şi în cursuri de formare continuă a corpului de inspectori. Direcţia
pentru marii contribuabili trebuie să aibă un anumit grad de specializare prin crearea unor unităţi
specializate pe diferite ramuri economice, cum ar fi industria serviciilor financiare şi a
asiguratorilor, sau în cazul României cea a petrolului. Cooperarea internaţională şi practica
schimbului de informaţii ar putea de asemenea fi de un real folos.
 Piatra de temelie a unei politici funcţionale de conformare fiscală pe segmentul
contribuabililor mijlocii constă în costuri reduse de conformare şi într-un management al
riscului informatizat care să permită direcţionarea inspecţiilor spre acei contribuabili care
prezintă un risc de evaziune şi a căror creanţe sunt considerabile. Simplificarea sistemului de
impozitare şi reducerea costului conformării sunt paşi importanţi pentru a spori gradul de
conformare voluntară a contribuabililor mijlocii şi pentru a îmbunătăţi mediul de afaceri,
încurajând astfel creşterea economică şi angajarea. De exemplu, procedurile de declarare a
veniturilor s-ar putea limita la o declaraţie anuală în cazul impozitului pe venit pentru persoanele
juridice şi la declaraţii trimestriale pentru reţinerile din salariu, contribuţiile sociale şi TVA,
valabile pentru majoritatea contribuabililor mijlocii; obligaţia declaraţiilor lunare revenind
contribuabililor cu o cifră de afaceri mare şi cu salarii semnificative (ex. peste € 100,000).
Extinderea sistemului de depunere on-line a declaraţiilor va permite reducerea costurilor de
conformare. În plus, serviciile din administraţia financiară pe acest segment ar trebui să lărgească
baza de informaţii furnizate de terţi, să îmbunătăţească sistemul (informatic) de evaluare a
riscurilor şi de selectare a viitoarelor inspecţii, să diversifice tipurile de control, să direcţioneze

33
Romania. Consolidarea conformării fiscale şi alte reforme; Story, Burgess and Casey, 2010.
34
Numai o parte a administraţiei ar putea fi auditată privind situaţiile pe 1 an, mai mulţi ani sau pe anumite
declaraţii fiscale. Inspecţiile pe criterii de selecţie ar putea de asemenea să se bazeze şi pe informaţii provenite de la
terţi.

45
 resursele limitate spre acele cazuri care prezintă importanţă din punctul de vedere al prevenţiei
atât speciale cât şi generale.
 Obiectivul major în ceea ce priveşte contribuabilii mici, persoane fizice sau juridice, rămâne
reducerea contactului direct cu administrarea financiară şi creşterea conformării voluntare.
Gestionarea contribuabililor mici ar trebui să implice un număr limitat de resurse, existând nevoia
ca procesul să fie în timp complet informatizat. Creanţele aferente sunt mici şi posibilitatea de
declarare a unor venituri mai mici poate fi redusă prin folosirea informaţiilor furnizate de terţi.
Cu toate că amendamentele din 2005 aduse legii privind impozitul pe venit (introducerea
impozitului unic) au permis unui procent de 90% din persoanele fizice să rămână în afara
sistemului de impozitare, o mai mare simplificare a sistemului de impozite este recomandabilă.
De asemenea, numărul plăţilor directe de impozit şi cel al declaraţiilor de venit ar trebui redus,
plăţile în numerar urmând să fie înlocuite treptat de cele efectuate prin transfer bancar. Sistemul
de depunere on-line al declaraţiilor ar trebui să fie simplu şi gratuit. Internetul ar trebui să devină
canalul preferat de informare şi asistare a contribuabilului, call center-urile urmând să joace doar
un rol complementar.
 Abandonarea practicii de înregistrare voluntară ca plătitor de TVA la o cifră de afaceri sub
€ 35 000 ar scoate din sistem aproape 400 000 plătitori de TVA, reducând semnificativ
costurile administrative. Acest pas ar trebui luat în considerare foarte serios chiar dacă s-ar
putea ca această măsură să adauge o povară suplimentară asupra intrărilor de capital pentru
firmele mici. Datele ANAF ne arată că înregistrarea voluntară a adus 400 000 de plătitori de TVA
în anul 2009 cu o cifră de afaceri de aproximativ € 6 200 şi un TVA rambursat de € 525,
deconturile cu sume negative de TVA ajungând la € 200 000 000. Faptul că jumătate din
deconturile de TVA sunt sume negative ar putea însemna că practica înregistrării voluntare
înlesnește frauda de TVA.
 Dezvoltarea în continuare a segmentului de persoane foarte bogate (High Net Wealth
Individuals). În urma recentelor amendamente aduse legii, ANAF are acum posibilitatea să
folosească metode indirecte de stabilire a veniturilor şi a cheltuielilor în cazul în care
contribuabilul refuză să furnizeze informaţiile cerute. S-a prevăzut înfiinţarea unei unităţi speciale
de informaţii spre sfârşitul anului. Această unitate ar putea mai târziu să devină o structură
operaţională axată pe persoanele foarte bogate şi pe entităţile conexe. Mai mult s-ar putea institui
un program şi reguli de divulgare voluntară de informaţii.
 Schimbarea politicii de conformare fiscală va presupune pregătirea resurselor umane.
Reformele organizaţionale şi de procedură vor trebui acompaniate cu investiţii în cursuri eficiente
de formare a angajaţilor existenţi şi viitori. Nevoia de a dispune de inspectori cu experiență şi de
experţi în interacţiunea cu contribuabilii va creşte.

Reducerea costurilor administrative

104. Compararea costurilor administrative suportate de administraţia fiscală din România cu

cele din unele ţări membre OCDE şi o serie de ţări din afara organizaţiei ne oferă o imagine
echivocă. Calcularea costurilor totale ca un procent din venitul agregat a rezultat într-o cifră de 0.91% pe
2007, clasând România în eșalonul de mijloc, spre limita inferioară. Acest calcul nu ia însă în considerare
faptul că ANAF – spre deosebire de alte instituţii similare din ţările cu care s-a realizat comparaţia- nu
are în administraţie unele impozite, precum impozitul pe bunuri imobiliare, taxa de succesiune, taxa pe
bogăţie şi impozitul pe automobile care tind să fie mai costisitoare decât gestionarea impozitul pe venit
pentru persoanele fizice şi juridice şi a TVA-ului. Dacă se are în vedere raportul populaţie/angajat ANAF,
România se situează la mijloc (713; 2007). Raportul contribuabili înregistraţi/angajaţi35, este însă destul
de scăzut (256 de contribuabili pe angajat.; 2007). Raportarea numărului persoanelor care depun situaţii
35
OCDE 2008 mentionează un număr de 6,5 milioane de declaraţii pe venit pe persoane fizice în 2007. acesta este
doar un număr potenţial. Numărul real este de aprox. 2 milioane.

46
 financiare la numărul de angajaţi, o modalitate de calcul a volumului de lucru mai precisă (80 de persoane
pe angajat), ne dă o cifră simţitor mai mică, cota unică reducând numărul de declaraţii depuse.

Numărul de contribuabili pe angajat al administraţiei financiare (mii):

105. Reţeaua mare de sedii contribuie la creşterea costurilor de colectare având drept rezultat
distribuirea inegală a resurselor în cadrul organizaţiei. Modelul de afaceri urmat de ANAF se bazează
în mare parte pe contactul direct al contribuabilului cu administraţia financiară, îngreunând cost-eficienţa.
60% din veniturile totale din impozite sunt realizate de Direcţia pentru Marii Contribuabili şi de sediile
din Bucureşti, aportul unor sedii din teritoriu fiind minim. Mai mult, există dezechilibre serioase între
sedii la nivel de alocare de resurse şi volum de lucru. Structurile mari, în special cele din Bucureşti sunt
supra aglomerate, în timp ce sediile mici din mediu rural, cu activitate mai mică au mult mai puţin de
lucru şi colectează mai puţine venituri. Acest lucru este arătat mai jos.

Tabelul 6 împărţirea volumului de lucru la nivelul birourilor locale

Structură Nr. de persoane care depun declaraţii/ Cantitatea de venituri obţinute din
regională angajat ANAF impozite şi contribuţii sociale/ angajat
ANAF
(milioane de lei)
Bucureşti 157.8 12.4
Cluj 105.1 5.3
Timiş 92.8 5.4
Ilfov 83.7 9.7
Ialomiţa 31.1 2.2
Giurgiu 35.4 2.3
Sursa: ANAF.

Opţiuni de reformă:

106. Departamentele de lucru cu contribuabilii ar trebui să treacă de la contactul direct de la

ghişeu la sistemul de call center-e (centralizate) şi on-line. Aceste canale presupun costuri mai mici,
facilitează standardizarea informaţiei şi crearea de mecanisme de control al calităţii.

107. După punerea la punct al unui sistem informatizat de furnizare de servicii, ar trebui redus
numărul de structuri teritoriale. Pe termen lung, unităţile judeţene ar trebui să fie suficiente, completate
fiind de unităţi specializate pe contribuabilii mari şi mijlocii. Este imperativ însă, ca o reducere a
numărului de unităţi teritoriale să fie precedată de întărirea sistemului IT, de consolidarea serviciilor on-

47
line de asistenţă a contribuabililor şi de facilitarea sistemului electronic de depunere a declaraţiilor
financiare. O analiză mai aprofundată va putea identifica ariile de reducere a costurilor. Strategia de
afaceri a ANAF ar trebui să se desfăşoare pe următoarele direcţii:
 Elaborarea unei platforme integrate de IT care să stea la baza îndeplinirii funcţiilor principale:
 înregistrare
 prelucrarea declaraţiilor
 stabilirea inspecţiilor fiscale
 plăţi şi colectare
 introducerea şi încurajarea utilizării sistemului de depunere on-line a declaraţiilor în toate
domeniile
 consolidarea organizării sediilor teritoriale
 reducerea mâinii de lucru şi stabilirea unor programe complexe de re-instruire.

Reducerea costurilor conformării fiscale

108. Costurile mari ale conformării fiscale din România sunt rezultatul numărului mare de
declaraţii fiscale care trebuie depuse şi de volumul de plăţi efectuate de contribuabili conform
procedurilor existente. Din punctul de vedere al plăţilor efectuate, raportul Băncii Mondiale “Ease of
Doing Business”, 2010 situează România pe poziţia 182 din 183, faptul având un impact negativ şi asupra
clasamentului ţării din studiul „Ease of Taxation” – Uşurinţa de a plăti taxele (149 din 183). Există o serie
de motive pentru numărul mare de declaraţii depuse şi de plăţi, printre care:
 Cerinţele actuale conform cărora fiecare tranzacţie impozabilă comportă o declaraţie fiscală şi o
plată separate. De exemplu, venitul din închirierea proprietăţii a redus avantajele care reies din
aplicare cotei unice, care ar permite în principiu ca majoritatea contribuabililor individuali să
rămână în afara sistemului
 ANAF colectează de asemenea contribuţiile aferente celor trei case de asigurări sociale.
Angajatorii însă, dat fiind faptul că baza de calcul al celor trei contribuţii sociale este diferită, sunt
obligaţi să le calculeze şi să completeze declaraţii separat pentru fiecare în parte. Un efort de
armonizare a bazei celor 4 taxe este în plină desfăşurare. Succesul acestuia este esenţial pentru
reducerea costurilor conformării fiscale, în ciuda dificultăţii acestei măsuri.

109. Impactul numărului mare de declaraţii şi plăţi este înrăutăţit şi de faptul că în majoritatea
cazurilor contactul contribuabilului cu administraţia fiscală are loc la sediul administraţiei pentru
ambele operaţiuni. Cu toate că sistemul de depunere on-line este accesibil contribuabililor înregistraţi,
costurile aferente semnăturii electronice calificate reprezintă o piedică în calea folosirii acestuia.

Opţiuni de reformă:

Reducerea costurilor conformării fiscale este o prioritate pentru că nivelul mare al acestora
influenţează negativ mediul de afaceri şi descurajează conformarea voluntară. În acest sens se pot
lua o serie de măsuri:
 Încurajarea sistemului de depunere on-line a declaraţiilor constituie o prioritate.
Posibilitatea accesării sistemului on-line de depunere a declaraţiilor de către toţi contribuabilii
până cel mai târziu în 2011, trebuie privită cu toată seriozitatea, chiar dacă aplicaţia va avea doar
o singură întrebuinţare (în lipsa unui sistem IT integrat la nivelul administraţiei fiscale). Actualul
sistem, compus din formulare pe suport de hârtie cu un cod de bare, ar putea sta la baza aplicaţiei
temporare, urmând a fi integrată într-o viitoare structură IT integrată. Emiterea de ordine de plată
on-line aferente declaraţiilor depuse ar trebui să facă parte din aceeaşi logică din moment ce unul
dintre motivele pentru care contribuabilii preferă să se prezinte personal la ghişeu este siguranţa.

48
  Eliminarea treptată a plăţilor în numerar efectuate la ghişeu ar trebui să fie o altă
prioritate. Multe autorităţi de administrare fiscală au abandonat modul de plată în numerar
datorită costului ridicat atât pentru instituţie cât şi pentru contribuabil. Ele implică de asemenea
un risc de securitate. Este deci de dorit să se continue procesul de înlocuire a plăţii în numerar cu
plata prin transfer bancar. Dacă băncile comerciale care gestionează transferul impun un
comision, este recomandat ca acesta să fie suportat de administraţia fiscală. În plus, trezoreria ar
putea să ofere servicii de plată în sistem electronic (o posibilitate discutată şi în secţiunea privind
execuţia bugetară a prezentului raport).
 Armonizarea celor 4 taxe şi impozite este în plină desfăşurare. Cu toate că este o măsură
deloc uşoară, acest pas este vital pentru reducerea costurilor conformării fiscale..

Caseta 9 Experienţa internaţională – reforma administraţiei fiscale

Practicile moderne de auto-evaluare şi de stabilire a inspecţiilor fiscale pe baza analizei de risc impun prezenţa a
unui număr restrâns de structuri financiare – una pentru contribuabilii mari şi câteva birouri regionale pentru
contribuabilii mijlocii; vechea abordare prin care se menţin unităţi în teritoriu a fost de mult abandonată odată cu
apariţia noilor tehnologii IT şi comunicaţii. De ex.: SUA are doar 5 birouri de procesare pentru întreaga ţară;
Bulgaria a redus recent numărul de structuri teritoriale de la 350 la 30 în urma modernizării şi a investiţiilor în
sisteme de IT. Şi Republica Cehă se află în plin proces de reducere a sediilor regionale de la 210 la 14.

Managementul tehnologiei informaţiei

110. Tehnologia informaţiei este critică în procesul de modernizare a MFP. În paralel cu

amendarea proceselor şi a procedurilor, investiţii strategice în tehnologia informaţiei ar putea creşte
eficienţa internă, reduce costurile şi îmbunătăţi performanţa funcţională a ministerului. Ar permite de
asemenea informatizarea unor operaţiuni de rutină, precum procesarea tranzacţiilor, impulsionând în
acelaşi timp schimbul rapid de informaţii şi analizarea datelor financiare atât de importante în
managementul eficient al bugetului şi în procesul de luare de decizii.

Portofoliu curent de aplicaţii

111. MFP a investit resurse considerabile în modernizarea sistemului IT. În ultimii ani sistemul IT
s-a îmbunătăţit considerabil datorită finanţărilor primite de la Banca Mondială şi prin programe europene.
Platforma informatică a ministerului este relativ la zi, având în vedere investiţiile uriaşe de la mijlocul
anului 2005. Partea de hardware beneficiază de suport tehnic şi de servicii de mentenaţă corespunzătoare.
Din cauza unor dificultăţi de finanţare, însă, actualizarea şi înlocuirea echipamentului nu sunt incluse în
planul de investiţii IT, chiar dacă aparatura a depăşit perioada normală de funcţionare. Reţeaua MFP de
calculatoare numără aproximativ 45 000 PC IBM, folosind programele de operare Microsoft Windows
(mai ales Windows XP), Lotus Notes Client şi aplicaţii Office. MFP deţine o infrastructură impresionantă
de servere, mai precis 800 de servere cu procesoare Intel şi Power. Arhitectura reţelei este de tipul multi-
zonal. Configuraţia este următoarea: DMZ, aplicaţii şi zona bazei de date. Configuraţia sistemelor din
cadrul zonelor le conferă un nivel înalt de accesibilitate prin intermediul multiprocesoarelor în cluster de
înaltă disponibilitate de la IBM operate de AIX. Securitatea sistemelor este asigurată de Tivoli Access
Manager. Infrastructura reţelei se desfăşoară pe trei niveluri: nivelul central din Bucureşti, nivelul
judeţean din fiecare capitală de judeţ şi nivelul local în fiecare comunitate locală (LAN: toate

49
echipamentele sunt interconectate, WAN: toate cele 600 de clădiri sunt conectate, Security: firewall-uri,
routere cu criptare, smart card).

112. Actualele sisteme şi infrastructura IT au fost special proiectate pentru minister însă gradul
de integrare a acestora este insuficient. Scopul sistemelor de producţie este acela de a sprijini principale
procesele de activitate, precum pregătirea bugetului, procesarea plăţilor şi raportarea. Majoritatea acestor
sisteme de aplicaţii au fost create în interiorul ministerului de către personalul DGTI cu sprijinul firmelor
specializate în software (ex. Oracle) pliindu-se astfel cerinţelor MFP. Sistemele IT sunt o combinaţie de
sisteme moştenite operate de tehnologii mai vechi (ex. Microsoft Visual cu suport FoxPro, Oracle 8i), cu
aplicaţii nou-apărute on-line, accesibile pe Intranet şi Extranet care se bazează pe tehnologii mai noi (ex.,
Oracle 10gR2, serverul de aplicaţii IBM WebSphere). Bazele de date sunt stocate de un număr mare de
servere ale clienţilor la nivelul trezoreriilor judeţene sau a ordonatorilor de credite. La ora actuală
strategia este de a trece de la o arhitectură a bazelor de date localizată pe serverele clienţilor la o
arhitectură a aplicaţiilor web cu o bază de date centralizată Oracle. Această măsură este în curs de
desfăşurare.

Figura 13 Portofoliul de aplicaţii a MFP

Formularea bugetului execuţia bugetară managementul fluxurilor de numerar şi a datoriilor

113. Datele nu pot fi distribuite tuturor departamentelor funcţional la fel şi fără restricţii. Acest
lucru, împreună cu incertitudinile privind cerinţele pentru semnătura electronică (problemă discutată mai
jos) reprezintă constrângeri în calea informatizării sistemului. Procesele nu sunt complet informatizate,
uneori fiind necesară operarea manuală. Rezultatul este folosirea unui număr mult prea mare de resurse
umane pentru a verifica şi a valida informaţiile. O altă consecinţă a fost lipsa datelor furnizate la timp
privind angajamentele bugetare şi a detaliilor referitoare la execuţia bugetară. Cu excepţia raportărilor
agregate a alocării de numerar, nu există alte date bugetare disponibile imediat la nivel de judeţ.

Analiza deficienţelor funcţionale

114. Modulul de pregătire a bugetului îndeplineşte toate cerinţele necesare sprijinirii pregătirii
bugetului. BUDGET-NG permite adunarea şi concilierea cererilor bugetare, proces ce conduce la

50
elaborarea documentaţiei pentru bugetul consolidat. BUDGET NG nu este conectat cu aplicaţiile
Trezoreriei.

115. Funcţionează deja un program informativ pentru operaţiuni de trezorerie. TREZOR este
folosit pentru procesarea plăţilor. Procesarea ordinelor de plată se află parţial pe suport informatic,
ordinele de plată cu cod de bare fiind generate din calculator. Acestea sunt prezentate de reprezentanţii
ordonatorilor principali de credite trezoreriilor locale, unde au loc controlul calităţii, verificările şi
procesarea plăţii. La ora actuală, datele provenite din procesarea ordinelor de plată de către trezoreriile
locale sunt stocate în baze de date, o copie a lor fiind trimisă la centru în fişiere. Datele sunt înregistrate la
nivelul cel mai înalt de clasificare economică şi funcţională. Informaţiile privind plăţile primesc un cod
unic (Cod Unic de Identificare a contribuabilului) pentru fiecare instituţie beneficiară sau contribuabil (în
cazul achitării impozitelor).

116. Bugetul este controlat prin deschideri de credite procesate manual. Secţiunea dedicată acestui
subiect cuprinde o descriere detaliată şi o analiză a acestui proces. Deschiderile de credite sunt înregistrate
centralizat în CREDITE şi ulterior trimise prin poştă trezoreriilor locale care le re-introduc în bazele de
date locale TREZOR. La nivel central există o interfaţă între BUDGET-NG şi CREDITE, existând astfel
posibilitatea de a se confirma automat dacă deschiderea de credit se încadrează în bugetul aprobat. În
acelaşi timp sistemul de deschidere de credite (CREDITE) este conectat la nivel central şi cu baza de date
a trezoreriei pentru a se verifica automat ca ordinul de plată să nu depăşească suma creditului deschis.
Trecerea la o arhitectură a bazei de date centralizate, care este în plină desfăşurare, va rezolva problema
operaţiunilor manuale amintite mai sus.

117. Operaţiunile de raportare financiară şi operaţională sunt incomplete. În timp ce planul

contabil, structurile clasificaţiei bugetare, dar şi standardele de contabilitate şi metodologiile existente
sunt definite la nivel central (Departamentul de Metodologie Contabilă, Departamentul de Sinteză
Bugetară), sistemele care stau la baza bugetării şi a operaţiunilor contabile făcute de instituţiile publice
sunt descentralizate. Fiecare ordonator de credit dispune de propriul sistem de management financiar
(contabilitate) pentru a înregistra tranzacţiile. MFP nu a pus la punct, nici nu a certificat un pachet sau mai
multe de programe standard software. Mai mult, accesarea datelor din sistemele locale a instituţiilor
publice se face doar o singură dată pe baza unei cereri; datele sunt copiate şi transmise fizic. Procesele
actuale de elaborare a rapoartelor financiare consolidate (lunare, trimestriale sau anuale) presupun
colectarea informaţiei de la niveluri diferite din ierarhia ordonatorilor de credite, controlul calităţii,
agregarea şi consolidarea acestora în etape diferite şi de către oameni diferiţi. Procesele actuale de
verificare, consolidare şi agregare presupun mult timp şi muncă. Aplicaţia pe calculator DARSAM, este
complicată şi dificil de utilizat, mai ales pentru cei nefamiliarizaţi cu operarea calculatorului. În plus, din
cauza faptului că procesul de consolidare a datelor are loc la baza piramidei, datele fiind stocate în
sistemele locale ale ordonatorilor de credite terţiari, secundari ori primari, informaţiile de detaliu privind
execuţia bugetară nu sunt stocate la nivel central, nici nu sunt disponibile pentru reutilizare. În consecinţă
analiza se limitează la a fi doar o sinteză. Este dificil de elaborat o analiză la primele nivele de agregare a
datelor, precum cea a cheltuielilor de personal din instituţiile publice.

118. Nu există în prezent un mecanism simplu pentru efectuarea de analize a seriilor temporale
sau de detaliu cu scopul identificării tendinţelor de cheltuieli şi realizări de venituri pe o perioadă
de timp. Nu există unităţi centrale de procesare a datelor şi capacitatea de căutare a datelor este slabă.
MFP desfăşoară un program de creare a unei unităţi de date care vizează însă să răspundă în special
nevoilor administraţiei fiscale. Mai jos se arată deficienţele de analiză la nivel înalt.

51
 Tabelul 7 Analiza deficienţelor funcţionale la nivel înalt
Pregătirea bugetului Suport Sisteme de
tehnic bază
Primirea şi urmărirea în format electronic a alocărilor bugetare până la nivel de articol D BUDGET-NG
pe baza codurilor clasificaţiilor bugetare.
Sprijinirea bugetării multi-anuale (anul bugetar plus estimative până la trei ani). P BUDGET-NG
Transferarea datelor bugetare aprobate în Cartea Mare al Trezoreriei (TSA- cont unic N
de trezorerie).
Managementul autorităţii bugetare
Stocarea alocaţiilor bugetare anuale de către utilizator –agregate definite pentru D BUDGET-NG
clasificaţiile bugetare.
Posibilitatea de a opera schimbări în Alocaţiile bugetare anuale pe parcursul unui an P MODIF,
financiar. CREDITE,
manual
Posibilitatea ca utilizatorul bugetar primar să ceară deschideri de credite şi obţinerea P Manual
tuturor autorizaţiilor necesare înainte ca deschiderile de credite trimestriale sau lunare MODIF
să intre în vigoare. CREDITE
Controlul şi managementul creditelor angajate
Centralizarea şi gestionarea fişierelor de credite angajate tranzacţionate. N
Efectuarea de verificări automate pentru a se vedea dacă creditul angajat nu depăşeşte N
limita Alocărilor bugetare anuale şi pe cea a CCTM-ului (pentru angajamente multi-
anuale).
Managementul plăţilor
Înregistrarea ordinelor de plată trimise de instituţiile bugetare beneficiare; sistemul ar P TREZOR-NG
trebui să permită existenţa mai multor canale de intrare pentru cererile de plată, inclusiv Unele
a modului manual şi a celui electronic. operaţiuni sunt
manuale
Compararea sumei cu deschiderea de credit stabilită pentru instituţia solicitantă. D TREZOR-NG
Generarea automată a ordinelor de transfer şi conectarea cu sistemul TRANSFOND D TREZOR-NG
(ex., Sistemul De Decontare Pe Bază Brută În Timp Real din România) pentru a
permite efectuarea plăţii din contul unic de trezorerie spre furnizor prin sistemul de
autorizare.
Stocarea tranzacţiilor de cheltuieli şi alocări împreună cu toate câmpurile de date create P TREZOR-NG
de utilizator, inclusiv a conformării cu planul contabil.
Registrul Cartea mare (contabilitate)
Păstrarea bugetelor şi a contabilităţii reale pentru toate tranzacţiile în toate domeniile de N
activitate.
Generarea automată de intrări suplimentare în Cartea Mare sau de intrări privind N
conturile bugetare după cum este nevoie în momentul procesării tranzacţiei.
Păstrarea structurii flexibile a planului contabil din Cartea Mare astfel încât să poată N
genera ieşiri privind cerinţele interne sau externe de raportare.
Managementul fluxurilor de numerar
Înregistrarea fluxurilor de numerar şi a soldurilor Trezoreriei aşa cum apar în contul P TREZOR-NG
unic de Trezorerie.
Conectarea cu alte module din sistem pentru a obţine informaţii cu privire la fluxurile N

52
de numerar actuale sau potenţiale.
Consolidarea tuturor informaţiilor înregistrate privind fluxurile de numerar în N
conformitate cu algoritmi creaţi de utilizator şi cu detaliile de clasificare pentru
intervale periodice stabilite de utilizator.
Raportarea
Generarea de rapoarte standardizate pentru angajamente, pentru cheltuieli de numerar şi P DARSAM
intrări de bani, pentru clasificaţii bugetare pe articole (plan contabil) pe perioadele de
raportare stabilite de utilizator (lunar, trimestrial).
Scoaterea, sortarea şi comasarea informaţiei ad-hoc, la cererea utilizatorului, pe ecran – P DARSAM
cu posibilitatea de printare, pe hârtie sau în format de fişier de date scoase la
imprimantă pe hârtie.
Întărirea capacităţii de căutare de date pentru a înlesni analizarea unor sume, mergându- N
se treptat până la nivel de detalii.
Analiza datelor istorice
Stocarea şi accesibilizarea fişierelor de date istorice; autorizarea raportării în funcţie de N
formatul definit de utilizator
Notă:D: există sprijin tehnic. P sprijin tehnic parţial. N: sprijin tehnic minim sau inexistent.

Securitatea şi managementul accesului şi al identităţii

119. Iniţiativele de informatizare a proceselor manuale, precum plăţile serviciului datoriilor sunt
frânate de problema semnăturilor electronice care trebuie clarificată. Această cerinţă este esenţială
în efortul de a asigura integritatea tranzacţiilor şi de a combate frauda. Managementul accesului şi al
identităţii funcţionează deja, fiind conectat la sistemele de aplicaţii, pe baza certificatelor eliberate de
MFP. Dar, pentru că prin lege (legea privind semnăturile electronice) se recunosc numai semnăturile
calificate drept echivalent al semnăturii olografe, MFP s-a arătat reticent să înlocuiască procesele pe
suport de hârtie ca ultimă formă de autorizare, cu alte metode de identificare care nu îndeplinesc cerinţele
semnăturii electronice calificate, destul de costisitoare. Pentru a informatiza şi a trece în mediu electronic
toate procesele, e nevoie de lămuriri suplimentare cu privire la cerinţele legale. Pot fi luate în considerare
ca posibilităţi de autentificare şi autorizare, semnăturile electronice securizate (dar necalificate),
recunoscute inclusiv prin certificate MFP mai ales atunci când e vorba de procese interne. Pe măsură ce
nevoia de a avea un sistem informatic integrat creşte, va apărea necesitatea de a investi în consolidarea
Managementului Accesului şi al Identității pentru Firme care să completeze capacităţile existente de
eliberare a semnăturilor digitale şi care vor permite desfăşurarea unor inspecţii fiscale mai eficiente, o
monitorizare mai bună a activităţilor şi consolidarea funcţiilor MFP de nerecunoaştere a validităţii
înscrisurilor.
Tabel 8 Semnăturile electronice în statele membre ale UE

Tipuri de semnătură Echivalentul legal al semnăturii fizice

Austria Există 2 tipuri de semnături electronice: "simplă" şi
"securizată". Semnăturile cu standardul AES: i) se
bazează pe certificate calificate (QC), ii) sunt
proiectate astfel încât componentele tehnice şi
procedurile să fie conforme cerinţelor de securitate
stipulate în reglementările austriece.
Semnăturile electronice securizate îndeplinesc
cerinţele semnăturilor olografe, mai ales a cerinţelor
formei scrise aşa cum apare definită în Codul Civil
austriac. O lege sau un acord special între părţi pot
impune alte prevederi. Actele private sunt considerate
autentice dacă conţin o semnătură electronică
securizată. Semnăturile electronice securizate nu au
aceleaşi efectele legale cu o semnătură olografă în
cazul: i) tranzacţiilor legale din cadrul familiei sau
legate de moştenire, legea cerând o formă scrisă sau un
alt tip de formă specială ii) declaraţii

53
Belgia Există trei tipuri de semnături electronice: "simplă"
aşa cum apare descrisă în directivă şi avansată (care
răspunde cerinţelor stipulate în directivă). Recunoaşte
implicit un nivel mai înalt de semnătură (cea calificată:
AES bazată pe certificate calificate şi create prin
SSCD).
Danemarca Trei tipuri: "simplă" - AES (aşa cum a fost definită în
directivă). Legea recunoaşte implicit un nivel mai înalt
de semnătură, cea „calificată”: conform standardului
AES bazată pe QC şi creată printr-un SSCD
Romania Trei tipuri: "simplă" / semnătură electronică extinsă
(echivalentul standardului AES din directivă) / există
şi o prevedere care cere un nivel mai înalt de
semnătură ("Calificată"): semnăturile electronice pe
baza unui QC şi create printr-un SSCD.
Notă: AES: standard avansat de criptare, QC: certificat calificat, SSCD: dispozitiv securizat de creare a semnăturii
Sursă: Centrul Interdisciplinar pe probleme juridice şi TIC, Universitatea din Leuven.
Semnăturile AES bazate pe QC şi create prin SSCD
sunt asimilate semnăturilor olografe indiferent dacă
semnătura a fost folosită de o persoană fizică sau
juridică.
Dacă se stipulează în lege ca un mesaj/document
electronic trebuie să fie însoţit de o semnătură, se
foloseşte semnătura electronică „Calificată” care
îndeplineşte toate cerinţele legii. Aceleaşi reguli se
aplică şi în cazul mesajelor/documentelor electronice
emise către sau de o autoritate publică, dacă nu există
prevederi diferite într-o lege specială.
Când se cere şi forma scrisă ca dovadă sau validare a
unui document legal în cazurile menţionate de lege,
atunci: un document în formă electronică îndeplineşte
toate condiţiile numai dacă a fost semnat cu o
semnătură electronică extinsă bazată pe QC şi creată
printr-un SSCD.

Guvernanţa şi organizarea IT

120. Sediul central MFP/ANAF angajează aproximativ 200 de persoane în IT, în timp ce sediile
teritoriale ANAF are 800 de angajaţi în IT. Din cei 200 de angajaţi de la sediul central, în jur de 150
sunt subordonaţi Directorului General pe IT din cadrul Administraţiei Fiscale, iar aprox. 50 Directorului
General pe IT din ministerul de finanţe. În structura organizaţională cei 800 de angajaţi din teritoriu sunt
subordonaţi administrativ administraţiei locale, rezultatul fiind că departamentul central de IT nu poate să
folosească eficient resursele prin distribuirea egală a volumului de lucru, care rămâne concentrat la centru.
Echipei de IT din cadrul ministerului îi revin sarcinile principale prin care se asigură că sistemele, reţeaua
şi baza de date funcţionează normal: mentenanţa produselor de hardware şi software, suportul tehnic
pentru infrastructura de reţea, actualizarea aplicaţiilor, achiziţiile din domeniul IT, definirea strategiei şi a
principiilor directoare din IT. Dat fiind faptul că înainte departamentul de IT reprezenta o singură echipă
şi nu două directorate diferite, angajaţii IT din cadrul MFP oferă sprijin şi Administraţiei fiscale şi invers.
Ambele echipe lucrează în strânsă colaborare pentru a asigura funcţionarea fără probleme a
echipamentului.

121. Din anii 1990, numărul de personal IT din MFP a rămas constant de aprox. 20036(atât în
MFP cât şi în ANAF), în ciuda creşterii nivelului de informatizare. Prin urmare angajaţii sunt tot
timpul în situaţia de a îndeplini mai multe sarcini odată, să menţină sistemele în stare operaţională şi să
dezvolte alte sisteme. În anumite domenii, precum suportul tehnic pentru sistemele de procesare a plăţilor,
nu există personal special.

122. Nu există la momentul actual un mecanism care să permită departamentului. de IT să atragă

mediul privat în scopul prioritizării iniţiativelor pe IT. În ciuda resurselor limitate echipa IT a făcut
progrese însemnate de modernizare a sistemelor IT pentru a veni în întâmpinarea unor cerinţelor specifice
domeniului de activitate. Nu există însă o legătură sistematică între investiţiile IT şi strategia de afaceri.
Investiţiile în IT ar putea transforma modul în care MFP operează, având un impact pozitiv serios asupra
performanţei ministerului. Acest lucru ar implica o viziune strategică asupra managementului bunurilor

36
Din septembrie 2009, nr. de posturi ocupate/vacante în IT atât pentru MFP cât şi pentru ANAF era de 183/224 din care la MFP
= 23/29 şi la ANAF = 160/195 (Sursa: Raportul privind sistemul IT din Ministerul Finanţelor Publice (MFP), Adrian Popescu,
ianuarie, 2009). Pe 2010, doar în cazul ANAF, n. total de posturi ocupate/vacante era de 149/197 (sursa : organigrama DGTI
ANAF 2010)..

54
din IT şi a investiţiilor pentru a răspunde cerinţelor de funcţionare a MFP şi pentru a limita riscurile
operaţionale mari asociate cu prăbuşirea sistemelor IT. Toate departamentele din minister recunosc
nevoia unei mai bune armonizări între investiţiile din IT şi operaţiunile specifice ministerului.

Suportul tehnic IT la nivelul ANAF

123. Suportul tehnic IT de care dispune ANAF este limitat şi fragmentat. Nu există unităţi centrale
de procesare a datelor şi capacitatea de căutare de informaţii este mică. Schimbul de date între sistemul IT
din administraţia fiscală şi alte sisteme trebuie îmbunătăţit mai ales pe partea transferului automat de date
între autoritatea fiscală şi cea vamală şi a schimbului de date cu birourile de cadastru. O problemă aparte
este nivelul scăzut de înregistrare on-line a declaraţiilor fiscale. Excluzând numărul limitat de calculatoare
în rândul contribuabililor, acest fenomen se datorează în principal cerinţei de a deţine o semnătură
electronică costisitoare care să permită trimiterea în format electronic a declaraţiilor.

124. Comunicarea între departamentele care pregătesc legislaţia din cadrul MFP, cel
responsabil cu trasarea competenţelor ministerului şi departamentul de IT ar trebui îmbunătăţită.
Există o neînţelegere a faptului că orice legislaţie nouă sau amendament adus presupun o comunicare
intensă între legislatori şi administraţie încă de la început. Trebuie de asemenea înţeles faptul că orice
schimbare antrenează modificări la nivelul aplicaţiilor de IT vechi sau noi, care necesită timp.

Opţiuni de reformă:

7.1 Întărirea guvernanţei IT

125. Se recomandă efectuarea unui audit detaliat şi complet în domeniul IT pentru a se evalua
funcţionarea sistemelor de informaţii din minister, practicile şi operaţiunile. Realizarea unei revizii
detaliate este garanţia unei performanţe înalte, a utilizării optime a resurselor IT şi a armonizării
investiţiilor din IT cu nevoile de operare. Revizuirea modelului de funcţionare, analiza numărului de
angajaţi şi a modului de distribuire a sarcinilor între personalul IT de la sediul MFP şi teritoriu ar fi o
mişcare oportună.

126. Este vital ca guvernanţa IT să aibă loc la mai multe niveluri (strategic, tactic şi la nivel de
proiecte şi programe) datorită faptului că resursele IT limitate trebuie să sprijine procesul de
modernizare dar să şi continue să păstreze sistemele existente în stare funcţională. Este necesar ca
obstacolele care nu ţin de departamentul de IT (probleme inter-departamentale, legislaţie, modul de
funcţionare, standarde şi definirea datelor) să fie clarificate cu managementul superior al instituţiei, cu
asistenţă din partea terţilor.
 S-ar putea înfiinţa un comitet de guvernanţă IT care să întrunească toate unităţile operaţionale
principale şi experţii în IT.
 Ar trebui întocmită o strategie de IT cu un plan de investiţii al căror cost a fost estimat pentru a
orienta investiţiile.
 Departamentul de IT ar trebui organizat astfel încât să existe personal special pentru
departamentele cheie din minister în scopul asigurării unor servicii rapide şi consecvente.

7.2 Integrarea sistemelor de management financiar

127. Nevoia de a avea un sistem IT integrat capabil să sprijine managementul bugetului este
recunoscută, însă măsura nu a fost pusă în practică datorită constrângerilor financiare. Cu toate că
pe termen mediu este costisitoare, integrarea funcţiilor de management al cheltuielilor cu o bază de date
centralizată şi cu un registru Cartea Mare pentru a monitoriza toate etapele tranzacţiilor, de la alocaţii, la

55
deschideri de credite, la angajări, achiziţii, cereri de plată, reconcilierea extraselor de cont şi înregistrarea
în contabilitate a cheltuielilor, este cât se poate de profitabilă. Există mai multe alternative de modernizare
a sistemelor de management financiar din MFP, printre care extinderea sistemelor actuale prin înlocuirea
unor componente, implementarea mecanismelor informatizate pentru schimbul de date între sub-sisteme
conexe pe parcursul ciclului de management al cheltuielilor, sau achiziţionarea unui sistem integrat de
management al finanţelor publice. Ambele opţiuni prezintă avantaje şi dezavantaje. Adaptarea şi
extinderea sistemelor actuale centrale şi descentralizate ar proteja investiţiile deja făcute şi ar minimaliza
costul şi efortul presupus de punerea în practică. Folosirea în continuare a platformei ERP
(Planificarea Resurselor Întreprinderii) ar permite MFP să beneficieze de metode deja testate şi de
procesele optimizate asociate acestor pachete. Nu se află în intenţia acestei revizii să recomande cea mai
bună soluţie din punct de vedere financiar şi tehnic, însă, acest aspect ar putea fi analizat dacă reprezintă o
prioritate pentru minister.

56
Caseta 10 Modernizarea sistemului IT în Franţa şi Germania

Împreună cu schimbările legislative şi procesuale, investiţiile din IT sunt factori importanţi în funcţionarea
unui management modern al finanţelor publice. Atât Germania cât şi Franţa au început să pună în practică
programe de modernizare a sistemelor de IT ca mijloace de modernizare şi raţionalizare a proceselor de
contabilitate şi bugetare.

Franţa: Franţa se află în plin proces de modernizare a sistemelor IT din domeniul managementului
finanţelor publice în scopul întăririi sprijinul operaţional şi a conformării la legea organică privind bugetul
LOLF (Legea Organică privind Legea Finanţelor) adoptată în august 2001. Programul se numeşte CHORUS şi
vizează furnizarea tuturor agenţiilor guvernamentale fie la nivel central sau regional, a unei singure aplicaţii
integrate pentru managementul bugetar şi financiar, contabilitate şi raportare. În trecut ministerele
dispuneau de sisteme informaţionale diferite pentru managementul finanţelor publice. Proiectul Chorus va
integra toate sistemele implicate în domeniul cheltuielilor publice, a colectării de venituri care nu provin din
impozite şi contabilitate într-un singur sistem IT unificat. Se bazează pe o platformă SAP ERP (de planificare a
resurselor întreprinderii) şi va înlocui celelate aplicaţii inter-ministeriale, efectuând în acelaşi timp o parte
din funcţiile aplicaţiilor interne de management din fiecare minister. Chorus va implica pe termen lung mai
bine de 20 000 de utilizatori. In forma actuală, Chorus este cel mai mare program inter-ministerial de
investiţii în IT implementat vreodată în Franţa. Proiectul de patru ani a fost lansat în aprilie 2007 având un
cost estimativ de 0.5 miliarde de euro. Managementul operaţional al proiectului se află în subordinea
Agenţiei Pentru Tehnologia Informaţiei AIFE din cadrul Ministerului de Finanţe, beneficiind de asistenţă şi
monitorizare şi din partea altor ministere, a departamentului pentru buget, a Agenţiei De Stat Pentru
Modernizare Administrativă (DGME) şi a direcţiei pentru contabilitate publică (DGCP). Sistemul a fost pentru
prima oară pus în funcţiune în 2009, iar acum se află în plină desfăşurare procesul de extindere la toate
departamentele responsabile de buget şi contabilitate. Într-o primă fază, Chorus a fost instalat la ministerele
Educaţiei, Apărării, de Interne şi de Justiţie. În paralel AIFE a pregătit terenul pentru ca la începutul lui 2010
să poată avea loc punerea în funcţiune a operaţiunilor avansate, printre care managementul achiziţiilor, al
inventarului şi al unui sistem electronic de management al documentelor.

Germania: În Germania au fost planificate investiţii majore în IT care să constituie drept bază pentru
trecerea la bugetarea şi ţinerea contabilităţii pe bază de programe, măsură iniţiată în 2006. Proiectul se
cheamă Modernizarea cadrului bugetar şi contabil. Există o legătură strânsă între modernizarea IT şi reforma
bugetară în încercarea de a pune accentul pe performanţa bugetului federal şi pe resurse prin introducerea
unei clasificaţii bugetare bazată pe programe şi a unui sistem modificat de contabilitate de angajamente,
inclusiv a conturilor de capital. Nevoia de o capacitate IT mai mare a apărut mai ales pentru a sprijini tehnic
complementarea proceselor centrale de planificare, de management al fondurilor şi de întocmire a situaţiilor
financiare, cu un sistem central de business inteligence (BI). Conceptul, inclusiv opţiunile pentru arhitectura
IT au fost elaborate în detaliu. Cea mai probabilă opţiune va fi ajustarea şi extinderea proceselor actuale
centrale şi descentralizate pentru a păstra investiţiile deja făcute şi pentru a minimaliza costul de
implementare a noilor cerinţe tehnice presupuse de bugetul pe programe, procesele integrate de
contabilitate a costurilor şi a conturilor de capital. Se vor modifica deci sistemul de comunicaţii, sistemele şi
interfeţele. Spre deosebire de Franţa, s-a optat pentru o arhitectură care să cuprindă componentele centrale
şi descentralizate existente, cu un sistem central de ERP, obţinându-se astfel integrarea componentelor
centrale şi descentralizate. Pentru a obţine integrarea sistemelor, vor fi introduse standarde armonizate
pentru schimburile de date în sistemele descentralizate existente de bugetare şi contabilitate. Deasemenea,
se vor dezvolta la nivel central pentru fiecare minister, arhitecturi certificate pentru sistemele de la nivelul
acestora. Comisia parlamentară pentru buget a suspendat recent finanţarea proiectului, cerând mai multe
lămuriri de la Ministerul Federal de Finanţe care lucrează în prezent la o reajustare strategică a proiectului..

57
7.3 Modernizarea suportului IT pentru ANAF

128. ANAF ar putea avea în vedere achiziţionarea unei soluţii integrate parţial sau integral
COTS. Acest lucru a fost recomandat recent şi de Direcţia pentru Afaceri Fiscale din cadrul FMI.
Soluţiile de software COTS sunt utilizate în principal pentru două motive:
 Pentru a beneficia de procesele proiectate de organizaţii din întreaga lume care se regăsesc în
aplicaţiile COTS
 Pentru a evita costurile ridicate de mentenanţă în momentul trecerii la o versiune mai performantă
a aplicaţiilor COTS.
Trebuie menţionat că, în ciuda acestor avantaje, soluţiile personalizate sunt întâlnite mai frecvent în
managementul veniturilor. Dacă se hotărăşte să opteze pentru o soluţie COTS (alternativa pentru un
program gata disponibil) aşa cum a sugerat FMI şi cum recomandă şi această revizie, ANAF ar trebui să-
şi împărtăşească experienţa cu celelalte organizaţii din cadrul IOTA care au ales aceste sisteme.

Managementul resurselor umane şi comunicarea internă

Managementul resurselor umane

129. Un sistem funcţional de management al resurselor umane ar permite MFP să recruteze, să

reţină şi să motiveze personalul care dă dovadă de o atitudine corectă şi de competenţele necesare
pentru îndeplinirea funcţiilor de bază al MFP. Acest lucru ar permite conducerii MFP să distribuie
resursele umane în mod strategic la diverse agenţii în funcţie de priorităţile stabilite în Planul Strategic.
Sistemul ar înlesni de asemenea luarea de decizii cu privire la numărul de personal angajat pornind de la
o analiză a volumului de lucru, de la rezultatele anticipate şi resursele necesare îndeplinirii acestora. Ar
trebui să fie structurat pe grade şi titluri care să recompenseze angajaţii diferenţiat în funcţie de munca
depusă. Trebuie să răsplătească angajaţii diferenţiat pe baza unor evaluări corecte a activităţii. Este
important ca sistemul să ofere posibilităţi de învăţare a unor noi abilităţi şi de schimbare a atitudinii prin
cursuri de formare. Dezvoltarea carierei şi pregătirea de oameni pentru poziţii cheie trebuie să primească
o atenţie sporită, mai ales în cazul managerilor din vârful ierarhiei de conducere.

130. Ministerul este o organizaţie bazată pe cunoaştere, angajaţii constituind un bun strategic de
primă importanţă. La toate nivelurile din Ministerul de Finanţe se regăsesc oameni foarte bine pregătiţi
şi dedicaţi. Mai bine de 90 % din personal au o diplomă universitară, majoritatea în studii economice sau
de contabilitate, completate cu studii de drept. 84 % din personal declară că sunt mândri să lucreze pentru
minister. Majoritatea angajaţilor au o părere bună despre minister. Se impune recunoaşterea generală a
faptului că activitatea în cadrul MFP presupune cunoştinţe foarte specializate şi o cantitate de muncă
deosebită şi din acest motiv oamenii care vin dimineaţa la muncă şi pleacă seara trebuie consideraţi
adevărate bunuri. Şi ca orice bun al companiei, aceştia prezintă valoare şi trebuie administraţi cu grijă
pentru că ei se află în inima misiunii MFP.

58
Figura 14 Rezultatele studiului privind personalul 1

Sursă: Studiul MFP privind personalul.

131. Sistemul de recompense din minister este perceput ca fragmentat, opac şi inegal. Acest aspect
riscă să submineze motivaţia personalului. Practicile de recompensare dinaintea Legii Unice de
Salarizare includeau bonusuri, prime sau alte stimulente, unele acordate de managerii din minister în mod
discreţionar, în timp ce altele sunt fixe, de exemplu pentru personalul implicat în proiecte cu finanţare
europeană. Din cauza acestui sistem care este în curs de restructurare prin aplicarea Legii Unice de
Salarizare, aproximativ o treime din costurile de salarizare pe 2009 reprezentau drepturi băneşti, altele
decât salariul de bază. În urma măsurilor de austeritate multe din aceste stimulente au fost eliminate,
excepţie făcând câteva importante. Rezultatul acestui sistem a fost un nivel asimetric de salarizare în
sânul organizaţiei care naşte invidii în diverse unităţi organizaţionale ale MFP. Acest lucru este confirmat
şi de studiul privind personalul. Mai mult de jumătate dintre respondenţi s-au arătat nemulţumiţi de felul
în care ministerul recompensează performanţa. Din cauza diferenţelor de recompensare a apărut o piaţă a
talentelor în care angajaţii cu performanţe ridicate se îndreaptă spre domenii în care se primesc bonusuri
mari, în timp ce alte domenii suferă de lipsa de talent.
Figura 15 Rezultatele studiului privind personalul 2

Sursa: Studiul MFP privind personalul.

132. Dacă nivelurile de recompensare sunt considerate suficiente pentru a atrage personal
calificat (înainte de blocarea angajărilor), păstrarea acestora se dovedeşte a fi o problemă.
Majoritatea directorilor executivi şi a managerilor afirmă că pot să atragă personal calificat, însă, după
câţiva ani cei mai buni demisionează pentru a căuta oportunităţi mai mari în altă parte. Acest fenomen
este în parte inevitabil, dar prezintă un pericol real la adresa capacităţii departamentelor cheie să atingă
performanţele cerute. Conform declaraţiilor făcute, această problemă de păstrare a oamenilor capabili este

59
mai gravă atunci când e vorba de personalul tânăr care profită de prestigiul şi de experienţa dobândite la
MFP pentru a se angaja în altă parte pentru un salariu mai bun, cu şanse mai mari de avansare. Măsura
recent luată de a elimina stimulentele a condus la reduceri semnificative de salariu şi ar putea submina şi
mai mult abilitatea de a reţine personalul calificat la valoarea actuală a salariului.

133. Nu există încă un plan strategic al MFP privind resursele umane, unul prin care să se
alinieze salarizarea personalului cu priorităţile ministerului. Funcţia de HR se concentrează la
momentul actual în special pe administrarea personalului şi nu pe gestionarea strategică a resurselor
umane care să vină în sprijinul strategiei de funcţionare a ministerului. Rezultatul este că uneori nu are loc
o gestionare a personalului care să optimizeze performanţa. Discuţiile cu oficiali din MFP au arătat că
distribuirea greşită a personalului este o practică răspândită. (v. Analiza privind alocarea personalului pe
departamente din secţiunea 3). În studiul privind personalul aproximativ o pătrime dintre respondenţi au
afirmat că în departamentul lor există o penurie de angajaţi. Numărul de angajaţi tinde de multe ori să ţină
mai degrabă de modul moştenit de organizare decât de nevoile curente. Pe termen scurt aceste modele vor
fi dificil de spart, având în vedere rigiditatea reglementărilor cu privire la funcţionarii publici şi a
contractelor colective de muncă care stipulează că un funcţionar public nu poate fi transferat fără
consimţământul acestuia. O strategie de management al resurselor umane pe termen lung, însă, aliniată
strategiei MFP ar creşte probabilitatea în timp şi nu fără reticenţe, a unei mai bune armonizări a resurselor
de personal cu priorităţile ministerului. O reaşezare a resurselor în cadrul diverselor departamente
funcţionale va fi de asemenea vitală, luând în considerare şi schimbările viitoare la nivelul abordării
managementului conformării fiscale. Nevoia de inspectori fiscali cu experienţă şi de experţi în relaţia cu
contribuabilii va creşte din ce în ce mai mult.

Opţiuni de reformă

7.1 Managementul strategic al resurselor umane

134. Alinierea resurselor umane înseamnă a integra deciziile privind oamenii şi pe cele privind
rezultatele anticipate ale MFP. Un proces strategic de HR ar trebui să implice conducerea, supervizorii
şi angajaţii. O analiză amănunţită a personalului şi a modelului de planificare a muncii, cu ajutorul unor
auditori externi dacă este nevoie, s-ar putea constitui drept bază pentru realocarea resurselor umane prin
care să se alinieze numărul de personal şi priorităţile stabilite.

Canalele de comunicare internă

135. Canalele interne de comunicare sunt slabe sau lipsesc. În timp ce conducerea ministerului are
atenţia îndreptată spre multitudinea de factori de presiune externi, rolul de a guverna şi de a gestiona
organizaţia este subevaluat, neprimind recunoaşterea şi resursele necesare care ar spori eficienţa şi
eficacitatea. Angajaţii nu sunt informaţi periodic cu privire la iniţiativele majore luate de minister. Studiul
privind personalul a arătat că mai puţin de jumătate din respondenţi simţeau că sunt bine informaţi cu
privire la direcţia în care conducerea orientează instituţia. O comunicare clară şi consecventă a misiunii şi
a direcţiei strategice a ministerului este necesară pentru a profita din plin de abilităţile şi cunoştinţele
angajaţilor. S-ar pierde o oportunitate dacă personalul din MFP continuă să nu fie implicat în mod
consecvent şi în profunzime în chestiuni majore ale ministerului.

Opţiuni de reformă

7.2 Întărirea comunicării interne

136. Canalele de comunicare internă ar putea fi consolidate în mai multe feluri. Broşurile tipărite,
precum un buletin informativ intern, actualizarea reţelei intra-net, şedinţele informale, întâlnirile cu

60
personalul s-ar putea dovedi mijloace utile prin care oficialii instituţiei să îşi promoveze iniţiativele, să
comunice priorităţi sau pur şi simplu pentru aducerea la cunoştinţă a unor noutăţi (bune sau rele) cu
impact asupra condiţiilor de muncă. Programul de comunicare al ministerului ar trebui să vizeze
implicarea tuturor angajaţilor într-un dialog privind iniţiativele principale, programele şi proiectele.
Potenţialul forţei de muncă din MFP nu a fost încă pe deplin exploatat. Ideile noi şi inovatoare, sugestiile
de îmbunătăţire a modului de funcţionare pot apărea din orice departament al ministerului, dacă se
deschid canalele corecte şi dacă managementul reuşeşte să convingă angajaţii că părerea lor este luată în
considerare şi preţuită..

V. MANAGEMENTUL SCHIMBĂRII

137. Volumul şi importanţa schimbărilor menţionate în acest raport vor presupune niveluri
diferite de angajare, stabilirea unui calendar şi resurse. Angajaţii şi mari părţi din management vor
trebui să facă faţă nesiguranţei şi schimbărilor în modul de lucru, din mediul de lucru şi nu numai. Ca şi în
cazul altor programe complexe de schimbări organizatorice, probabilitatea de reuşită creşte dacă sunt
îndeplinite anumite condiţii iniţiale:
 Angajamentul faţă de reformă şi leadership la nivel înalt: schimbările reale vor avea
loc numai atunci când conducerea îşi asumă responsabilitatea schimbării. Înainte de iniţierea
programului, MFP trebuie să se bucure de sprijinul întregului cabinet sau cel puţin de cel al
Primului Ministru. Este esenţial ca Ministrul de Finanţe şi secretarii de stat să dea dovadă de
leadership. Guvernul ar putea analiza posibilitatea înfiinţării unui comitet care să coordoneze
reforma finanţelor publice. Acest lucru ar creşte vizibilitatea efortului de reformă şi s-ar constitui
şi într-un mecanism de planificare în colaborare şi de luare de decizii la nivel organizaţional.
Comitetul ar putea avea şi rolul de monitorizare a respectării calendarului de reformă şi a
utilizării corespunzătoare a resurselor alocate fiecărui program. Comitetul coordonator ar putea
fi compus din secretarul general al MFP şi din directorii generali sub prezidiul ministrului de
finanţe. Comitetul coordonator ar urma să fie sprijinit de către un serviciu mic de management
profesionist al programelor compus din angajaţi MFP.
 Managementul activ al schimbării: natura reformei descrise în acest raport şi
complexitatea ei vor conduce în mod inevitabil la un anumit grad de rezistenţă. De aceea este
foarte important ca personalul, managerii şi toţi actorii implicaţi să fie avertizaţi de schimbările
ce vor urma (inclusiv parlamentul, auditul şi populaţia) prin aducerea la cunoştinţă a reformelor
planificate, a scopului lor, a modului de realizare şi a calendarului. Un program bine structurat
de sesiuni de formare, conferinţe, evenimente, pagini web şi alte instrumente de comunicare ar
veni în completarea eforturilor, făcând cunoscută agenda.
 Stabilirea etapelor şi prioritizarea: priorităţile de schimbare pe termen scurt şi mediu
cu care se confruntă MFP şi conducerea acestuia sunt multe şi simultane. Pentru a face faţă este
important să fii realist şi selectiv cu ceea ce vrei să realizezi şi cu resursele implicate pentru o
implementare cu succes. Se impune de asemenea stabilirea unei foi de parcurs punctuale a
schimbărilor. Este totodată vital ca agenda să stabilească clar succesiunea schimbărilor pentru a
se evita supra-încărcarea care ar putea conduce la scăderea pe termen scurt a performanţei şi ar
submina efortul de reformă.
 Să se asigure că nevoile de investiţii sunt acoperite: nevoile de resurse sunt
considerabile atât din punct de vedere financiar cât şi uman, fiind nevoie de leadership pentru a
se evita blocajele. În special modernizarea sistemului de IT pe partea de management al
cheltuielilor şi de administrare a veniturilor va presupune mobilizări previzibile de resurse în
jurul a 140 de milioane de dolari americani.
 Structuri de implementare orientate spre rezultate: conducerea instituţiei ar trebui să
primească asistenţă din partea unui grup mic de angajaţi din cadrul MFP (5 până la 10 oameni)

61
 care să funcţioneze ca un serviciu profesionist de management de programe la nivel înalt.
Succesul acestui grup ar trebui să fie o recomandare puternică pentru promovarea membrilor săi
în interiorul instituţiei. Este de asemenea important să se stabilească puncte de referinţă clare cu
ajutorul cărora să se poată monitoriza progresul făcut. Conducerea trebuie să se implice nu
numai în planificarea iniţială a reformei dar şi în monitorizarea progresului implementării aşa
cum a fost stabilit în planul de management al schimbării.

Prioritizarea şi stabilirea succesiunii reformelor

138. Agenda de reforme sugerată este pe termen lung şi ambiţioasă. Privind realist, reformele nu
pot avea loc toate în acelaşi timp. Dat fiind faptul că resursele sunt limitate, prioritizarea este esenţială
pentru reuşita reformelor. Acţiunile propuse reflectă deja un program de reformă selectiv, fiind astfel
rodul prioritizării. Unele măsuri însă, mai ales dacă vor fi implementate de sine stătător, vor aduce doar
îmbunătăţiri marginale sistemului de finanţe publice, în timp ce altele sunt principalii piloni prin care se
va trece la un nou nivel de performanţă. Prioritizarea măsurilor de reformă ar trebui condusă de Ministrul
de Finanţe. În scopul de a înlesni acest proces propunem mai departe o ordonare de principiu a
recomandărilor, disponibilă în tabelul de mai jos. Am bazat impactul final pe trei criterii: 1) impactul sau
beneficiul potenţial al reformei, 2) costul potenţial şi 3) costul menţinerii statu-quo-ului. Reformele cu
impact critic abordează constrângeri cheie obligatorii şi necesită o atenţie imediată. Reformele cu impact
mare sunt importante, însă implică domenii unde reforma a fost deja începută. Reformele auxiliare au şi
ele un impact considerabil, însă numai coroborate cu alte reforme.
Tabelul 9 Prioritizarea măsurilor de reformă
Reforme cu impact critic Reforme cu impact mare Reforme pregătitoare
Estimarea prudentă a veniturilor Monitorizarea şi controlarea reorganizare (3.3, 6)
(1.1) impactului bugetar al
legislaţiei noi (1.3)
Bugetarea descendentă, de tipul top- Prioritizarea cheltuielilor pe Management HR şi Comunicaţii
down (1.2) bază de politici (2) interne (8)
Îmbunătățirea capacităţilor de Continuarea raţionalizării Guvernanţa IT (7.1)
raportare financiară (3.2) serviciilor de tranzacţii
bancare(3.1)
Sporirea gradului de
absorbţie a fondurilor
europene (4)
Reforma administrării
veniturilor (5)

139. Mai este nevoie de muncă pentru a ajunge la o foaie de parcurs asumată de guvern, pe
termen lung şi fezabilă în care să se contureze clar succesiunea schimbărilor de strategie, procesele,
organizarea şi sistemele. Foaia de parcurs ar trebui să combine eforturi strategice mai ample, precum
introducerea unui registru de trezorerie Cartea Mare informatizat, cu iniţiative care ţin de substanţă,
eficiente, uşor de realizat pe termen scurt, cum ar fi capacitatea de înregistrare a angajamentelor în
trezorerie. Eficienţa procesului depinde de modul în care reformele individuale se interconectează şi se
sprijină reciproc. De aceea planul de acţiuni trebuie să aibă în vedere aceste legături şi progresul real
realizat în fiecare domeniu funcţional în parte. Anexa 1 oferă unele comentarii în această privinţă.

62
ANEXE

63
Anexa 1 graficul acţiunilor

Obiectiv Succesiunea acţiunilor Impact/Prioritate Perioada de Responsabilitate Progres/rezultate Ţintă /rezultat Nevoile estimative
implementare de resurse
(critic, mare, (< 6 luni, < 18 luni, Indicator
pregătitor) > 18 luni) €1

Aria de reformă 1: Întărirea credibilităţii bugetare şi a disciplinei fiscal bugetare Diferenţe între <5 procente
veniturile bugetate
estimativ şi cele <0.5 procente
realizate
Diferenţe între
deficitul bugetat
iniţial şi cel realizat
(ca procent din
PIB)
1.1 Implementarea prevederilor din Legea Critic <6 luni MFP 0
instituţionalizare Responsabilităţii Fiscale astfel încât să
a Estimării se dea posibilitatea Ministerului de
Prudente a Finanţe să verifice acurateţea şi
Veniturilor suficienţa informaţiilor furnizate în
Strategia de Politică Bugetară
Promovarea validării şi a posibilităţii de Critic <18 luni MFP 0
contestare venite din exterior prin
întărirea transparenţei şi printr-o analiză
independentă efectuată de Consiliul
Fiscal privind cadrul fiscal bugetar (aşa
cum se arată în LRF). Consolidarea
independenţei şi a statutului Unităţii
fiscal bugetare din cadrul MFP prin
subordonarea acesteia direct
Ministerului de Finanţe.
Publicarea Analizelor de risc bugetar,
inclusiv a celor de sensibilitate.
1.2 Păstrarea dreptului MFP să ajusteze Critic <6 luni MFP 0
instituţionalizare unilateral cererile de cheltuială a
a bugetării ministerelor de resort dacă acestea
descendente de depăşesc plafoanele stabilite. Ministerele
tip top-down de resort ar trebui să aibă posibilitatea să
aloce resursele care se încadrează în
plafon.
 Instituţionalizarea Comitetului Critic <18 luni MFP/GSG/Cabin 0
Ministerial pe Finanţe la nivel de et
Cabinet ca parte a procesului bugetar de
elaborare de angajamente colective
obligatorii prin care să se respecte
plafoanele stabilite conform priorităţilor
de guvernare. Integrarea Strategiei de
Politică Bugetară (cerinţa LRF) cu
procesul bugetar şi consecvenţă în
realizarea ţintelor bugetare.

1.3 Consiliul Fiscal ar trebui să aibă Mare <6 luni Consiliul Fiscal 0
monitorizarea şi posibilitatea să iniţieze şi să publice
controlul propriile analize estimative privind
impactului impactul bugetar pentru legile cu impact
bugetar a legilor bugetar semnificativ (deasupra pragului
noi stabilit) mai ales în cazul în care s-a
încălcat principiul neutralităţii bugetare.
Punerea în aplicare a cerinţei conform Mare <18 luni MFP/GSG/Cabin 0
căreia propunerile de lege care sunt et
prezentate Cabinetului trebuie să conţină
o evaluare a impactului bugetar efectuată
de MFP
Aria de reformă 2 Întărirea prioritizării cheltuielilor pe bază de politici Cabinetul hotărăşte
plafoanele
sectoriale pe termen
mediu for SFB care
vor fi respectate în
anii următori.
Sunt pregătite cel
puţin 3 analize
privind cheltuielile
pe sector care să
stea la baza
procesului bugetar.
2.1 sincronizarea Armonizarea calendarului bugetar Mare <6 luni MFP 0
calendarului conform Legii 500 şi a LRF. Integrarea
bugetar planificării strategice şi a proceselor
bugetare.
2.2 canalizarea Instituţionalizarea etapei de alcătuire a Mare <6 luni MOPF/GSG/Cabi 0
dialogului bugetului strategic (coroborat cu net
bugetar pe bugetarea descendentă de tip top-down)
politici şi pe pentru a sta la baza re-prioritizării
eficienţă cheltuielilor. Acest lucru impune
ministerelor să separe bugetarea de bază
( sumele necesare pentru continuarea
politicilor existente estimate pornind de

65
 la nevoile din anul precedent)
Re-elaborarea planurilor strategie Mare <18 luni MFP /LMs 0
ministeriale bazate pe programe şi
consolidarea legăturii dintre acestea şi
buget.
noile iniţiative trebuie justificate şi cel
puţin parţial finanţate din economii
realizate prin eficientizarea bugetului de
bază (ministerele având astfel
posibilitatea să realoce fonduri pe
programe şi să păstreze o parte din
economiile făcute din bugetul de bază).
Realizarea de analize sectoriale privind
cheltuielile în scopul identificării
câştigurile de eficienţă şi programe cu o
performanţă scăzută.
2.3 crearea de Revizuirea şi reajustarea fişelor de post Mare <18 luni MFP 0
capacitate pentru şi a calificărilor necesare pentru
analiza bugetară posturile din Departamentul de bugetare
şi includerea astfel încât să fie incluse şi sarcinile
acesteia în privind analiza bugetară.
Departamentul
bugetar
Evaluarea nevoii de instruire a Mare <18 luni MFP
personalului şi furnizarea atât MFP cât
şi ministerelor sectoriale de programe de
formare pe tema analizei bugetare şi a
provocărilor specifice pe sectoare.
Aria de reformă 3 Continuarea procesului de modernizare a execuţiei bugetare şi a Trezoreriei Procentul de ordine 20 %
de plată trimise
electronic

Timpul necesar
pentru raportarea timp real
angajamentelor
3.1 continuarea Clarificarea cadrului de reglementare Mare <6 luni MFP /MOCIS 0
raţionalizării privind autorizarea electronică a
serviciilor de tranzacţiilor (cerinţele privind semnătura
tranzacţii bancare electronică).
Prelungirea programului pilot privind Mare <18 luni MFP 0
declaraţiile financiare în format
electronic.
Elaborarea specificaţiilor pentru
arhivarea electronică.
Informatizarea procedurilor de Mare >18 luni MFP €€
deschidere de credite şi a trimiterii
electronice a ordinelor de plată.
Dezvoltarea sistemului de arhivare

66
 electronică pentru a servi drept bază a
proceselor informatizate.
3.2 îmbunătăţirea Pregătirea specificaţiilor pentru Critic <18 luni MFP €
capacităţilor de informatizarea Cărţii Mari de Trezorerie.
raportare
financiară
Începerea procesului de integrare a Critic <18 luni MFP €€
sistemelor de contabilitate şi raportare cu
sistemul de plată a Trezoreriei.
Crearea unei interfeţe pentru transferul
bugetului aprobat în baza de date a
Trezoreriei. Înregistrarea angajamentelor
în baza de date centrală a Trezoreriei.
Continuarea informatizării Cărţii Mari, Critic >18 luni MFP Timpul necesar şi Timp real €€
mai ales a modulului în care intervalele de
înregistrează tranzacţiile financiare raportare a
referitoare la buget, angajamente şi angajamentelor
numerar.
Cartea Mare ar trebui să aibă o funcţie
de raportare automată.
3.3 Reorganizarea departamentului de auxiliar <6 luni MFP 0
reorganizarea execuţie bugetară responsabil de
funcţiilor deschiderile de credite (împreună cu
execuţiei departamentul de buget), de serviciile de
bugetare tranzacţii bancare, contabilitate şi
raportare.
După modernizarea şi informatizarea auxiliar >18 luni MFP 0
proceselor operaţionale, evaluaţi
oportunitatea existenţei unei reţelei
teritoriale mari.

3.4 continuarea Stabilirea unui Comitet de Planificare a Mare <6 luni MFP 0
îmbunătăţirii fluxului de numerar în cadrul MFP care
managementului să cuprindă bugetul, execuţia bugetară,
de trezoreriei şi unităţile macro-economice şi de
datorilor management al datoriilor şi ANAF-ul.
Stabilirea unor întâlniri cu dată fixă o
dată la 2 săptămâni în care să se discute
nevoile pe termen scurt de numerar
pentru proiecte.
Vizualizarea la nivel central în baza de Mare <18 luni MFP
date a trezoreriei a planurilor de numerar
pentru unităţile care au primit bani
pentru a avea posibilitatea consolidării
planurilor de numerar..
Actualizarea sistemului de licitaţii pe Mare <18 luni MFP €€
piaţa primară şi trecerea lui în mediu
electronic prin utilizarea unei platforme

67
 care va fi hotărâtă ulterior. Clarificarea
reglementărilor pentru a permite
licitaţiile electronice.

Creaţi posibilitatea ca trezoreria statului Mare >18 luni MFP €€

să participe direct pe piaţa secundară
(prin operaţiuni repo şi răscumpărări).
Înfiinţaţi un grup de strategie alcătuit din Mare <18 luni MFP 0
reprezentanţii ai diferitelor
departamente. (departament. de
prognoză macro, buget, datorii).
Dezvoltaţi un cadru pentru
managementul riscurilor.

Consolidaţi capacitatea managementului Mare <18 luni MFP €€

de mijloc de a analiza şi monitoriza piaţa
financiară.
Punerea în practică a unui management Mare <18 luni MFP €
activ al riscurilor, inclusiv prin produse
derivate pentru a asigura protecţia
împotriva riscurilor de piaţă; stabilirea
unui plan de urgenţă privind pasivele
eventuale (garanţii)
Posibila simplificare a proceselor Mare <6 luni MFP 0
funcţionale de plată a serviciului
datoriilor, prin includerea potenţială a
aprobări automate a plăţilor obligatorii
conform acordurilor de împrumut;
eliminarea cerinţei de control intern
preventiv.
Crearea unui program pilot pentru Mare < 6 luni MFP €
întregul circuit de procesarea
electronică a plăţilor serviciului datoriei.
Aria de reformă 4 Sporirea gradului de absorbţie a fondurilor europene Rata de absorpţie a >60 procente
fondurilor
structurale
europene (raportată
la timp)
4.1 creşterea Acceptarea re-alocărilor strategice de Mare < 6 luni MFP 0
capacităţii de fonduri de co-finanţare pentru programe
finanţare şi proiecte.
Întărirea legăturilor din cadrul de Mare < 18 luni MFP 0
programare UE, mai ales când e vorba
de programe operaţionale şi de alocaţiile
bugetare, ca parte integrantă a procesului
anual bugetar
4.2 creşterea Punerea în aplicare în totalitate a Mare < 6 luni MFP 0
capacităţii ordonanţei privind prioritizarea

68
administrative alocărilor de personal, inclusiv a
transferului de personal, care au legătură
cu implementarea programelor europene.
Este nevoie de eforturi specifice în ceea Mare < 6 luni MFP 0
ce priveşte Ministerul Transporturilor ,
programul operaţional privind
Autoritatea de Management pentru
Transport, inclusiv de o analiză imediată
a nevoilor de personal. Procedurile de
aprobare a proiectelor trebuie
raţionalizate în scopul prioritizării
proiectelor mari şi importante, cu o
atenţie sporită pentru Ministerul
Transporturilor.
Aria de reformă 5 Modernizarea Administrării Veniturilor Procentul de >25 procente
declaraţii fiscale
trimise electronic
Numărul de plăţi
fiscale
5.1 întărirea Continuarea procesului de segmentare a Mare <6 luni ANAF 0
unei politicii contribuabililor şi revizuirea pragurilor
cuprinzătoare de cifrei de afaceri pentru contribuabilii
conformare mari şi mijlocii.
fiscală
Dezvoltarea managementului de risc la Mare <18 luni ANAF €€
nivelul întregii instituţii prin alocarea de
resurse în funcţie de gradul de risc şi
volumul de venituri. Conformarea
fiscală ar trebui încurajată pe segmentul
marilor contribuabili prin servicii
specializate şi prin inspecţii fiscale mai
dese. Pe segmentul contribuabililor
mijlocii ar trebui reduse costurile
conformării, iar managementul riscului
ar trebui informatizat. În cazul
contribuabililor mici, persoane fizice
sau juridice, obiectivul principal este
acela de a reduce contactul direct cu
administraţia fiscală şi creşterea
conformării fiscale. Ar trebui de
asemenea avută în vedere şi dezvoltarea
segmentului de oameni foarte bogaţi
(High Net Wealth Individuals).
Reformele procedurale şi organizatorice
trebuie completate printr-un program de
formare a angajaţilor noi sau deja
existenţi.
5.2 reducerea Promovarea trimiterii în format Mare <18 luni ANAF €€

69
costurilor electronic a declaraţiilor fiscale şi
administrative reducerea interacţiunii directe cu
contribuabilii..
îmbunătăţirea procesului informatic de
selectare a inspecţiilor fiscale pe baza
analizei de risc şi a managementului de
caz pentru o mai bună direcţionare a
resurselor de control..
Modernizarea proceselor specifice prin Mare <18 luni ANAF €€
continuarea informatizării.
consolidarea organizaţiei teritoriale.
5.3 reducerea Restructurarea modului de alcătuire a Mare <18 luni ANAF 0
costurilor declaraţiilor fiscale prin care să se
conformării reducă numărul declaraţiilor..
Promovarea declaraţiilor fiscale în Mare <18 luni ANAF €€
format electronic şi restructurarea
sistemului de plăţi astfel încât plăţile în
numerar să nu mai fie necesare.
Îmbunătăţirea serviciilor cu
contribuabilii..
Aria de reformă 6 Reforma organizatorică Numărul <15
departamentelor din
primul eşalon
6.1 consolidarea Reducerea primului eşalon de auxiliară <6 luni MFP 0
managementului management al MFP la funcţiile de bază
din primul eşalon privind finanţele publice.
Întărirea funcţiei de supraveghere a Mare < 18 luni MFP 0
Întreprinderilor de Stat
Aria de reformă 7 Modernizarea în domeniul IT n.a. n.a.
7.1 întărirea Înfiinţarea unui comitet de guvernanţă auxiliară <6 luni MFP 0
guvernanţei IT IT, alcătuit din departamentul de IT şi
unităţile cheie de business, cu rolul de
luare de decizii privind investiţiile în IT
şi management.
Este recomandabil să se efectueze un auxiliară < 18 luni MFP €
audit în domeniul IT care să evalueze
sistemele informatice din cadrul MFP,
practicile şi modul de operare.
Elaborarea de strategii IT şi de planuri
de investiţii al căror cost a fost estimat
care să se conformeze planului strategic
al ministerului.
7.2 realizarea Pregătirea domeniului de aplicare şi a auxiliară < 18 luni MFP €
unui sistem specificaţiilor tehnice al IFMIS ( Sistem
informatic Informatic Integrat de Management
integrat de Financiar)
management
financiar

70
 Introducerea unor mecanisme de schimb auxiliară < 18 luni MFP €€
de date eficient şi informatizat între sub-
sistemele din circuitul managementului
cheltuielilor, în special între buget,
trezorerie şi sistemul de raportare.
Centralizarea bazei de date a trezoreriei
şi crearea unui registru Carte Mare
pentru a înregistra toate etapele de
procesare a tranzacţiilor, alocaţii,
deschideri de credite bugetare,
angajamente, achiziţii, cereri de plată,
reconcilierea extraselor de cont şi
trecerea în contabilitate a cheltuielilor.
Crearea unei unităţi de stocare de date auxiliară > 18 luni MFP €€
operaţionale şi ulterior a unui depozit de
date cu rolul de arhivă a tuturor datelor
şi informaţiilor financiare.
Aria de reformă 8 Managementul strategic de Resurse Umane n.a. n.a.
7.1 Elaborarea unei strategii de HR aliniată auxiliară < 18 luni MFP 0
consolidarea unui planului strategic al MFP care să vină în
management de întâmpinarea obiectivelor de funcţionare
resurse umane ale ministerului.
strategic şi
vizionar
7.2 întărirea Alocarea de resurse modeste pentru auxiliară > 6 luni MFP €
canalelor de realizarea unei comunicări interne
comunicare consecvente, fie în cadrul serviciului
internă responsabil de comunicarea cu exteriorul
fie în cadrul unităţii de politici publice.
Utilizarea reţelei intranet din MFP
pentru a comunica marile priorităţi ale
ministerului. Creşterea comunicării
directe între conducere şi angajaţi prin
întâlniri informale, etc.

71
 Anexa 2 Tabel comparativ al structurilor organizatorice ale Ministerului de Finanţe

Suedia Finlanda Austria Germania Ungaria Slovenia Estonia Lituania Danemarca

Managementul 3 miniştri Ministru, ministru Ministru, secretar Ministru, 2 Ministru, Ministru, secretar Ministru, Ministru, Ministru,
superior (Finanţe, Instituţii de coordonare, de stat Secretari de stat secretar de stat de stat, secretar Secretar general Vice Secretar
financiare, secretar de stat, (plus Grupul din Parlament, numit politic, general Ministru, permanent
guvernele locale), secretar de stat pentru schimbare, secretar de stat secretar de stat
secretar de stat permanent, 2 sub- consilier pe administrativ
secretari
probleme de pieţe
permanenţi
(Afaceri de capital)
Economice,
Afaceri
Administrative),

Numărul de 5 secretari de stat 6 directori 5 directori 3 secretari de stat 4 vice- secretari 6 Directori 4 vice- secretari 4 subsecretari 5 vice-secretari
demnitari din generali, 1 generali de stat Generali generali
eşalonul al inspector general
doilea
Portofoliul secretar de stat DG 1: servicii secretar de stat 1. Buget şi 1. sistemul 1. politici Subsecretar. 1: vice-secretar. 1:
demnitarilor 1- corporatiste . 1: DG II, politici financiare financiar financiare impozite+ politica de
din eşalonul al Buget + sectorul DG 2: Buget şi III, VI, VIII 2. politici 2. Buget 2. Controlul Metodologii cheltuieli + trafic,
doilea corporatist finanţe publice secretar de stat economice şi 3. venituri Guvernului contabile + apărare, afaceri
Secretar de stat 2 DG 3: politici 2: Z, I, afaceri 4. Trezorerie 3. relaţii Supervizarea externe, justiţie+
– economice şi IV, V internaţionale 5. proprietatea internaţionale organismelor mediul de afaceri,
Afaceri pieţele financiare secretar de stat 3. venituri şi publică 4. servicii interne subordonate vice-secretar. 2
economice DG 4: impozite şi 3: VII, E contabilitate 6. funcţionarea Subsecret. 2: politici econ.:
Secretar de stat 3- taxe vamale 4. industria corectă a programe impozite
Afaceri bugetare DG 5: tehnologia alimentară, instituţiilor europene + + macroecon +
(impozite) + informaţiei managementul
publice
Dezvoltarea model legislativ
Managementul activelor de pieţei financiare + /venit
sectorului public trezorerie, servicii politici bugetare vice-secretar. 3
Secretar de stat 4 financiare, +afaceri europene politica privind
– infrastructură şi Subsecret. 3: administraţia:
Afaceri reglementarea Buget + privatizare,
internaţionale+ mediului de Control financiar întreprinderi de
Pieţele financiare afaceri, Subsecret. 4: stat, proprietate+
Secretar de stat 5 Privatizări şi trezoreria statului politica Admin +
– managementul + îmbunătăţirea
Guvernele locale activelor Secretar de stat mediului de
pe fondul reglementare
naţional: vice-secretar. 4
Funcţii legate de economie bazată

72
 partea pe cunoştinţe şi
corporatistă. guverne locale:
guverne locale,
politici sociale, în
domeniul
sănătăţii+
învăţământ,
ştiinţă, cultură
+ piaţa muncii,
transferul
veniturilor
v-secret. 5
politici
internaţionale:
buget UE +
cooperare
internaţională,
secretar
administrativ pe
management
corporatist

Numărul 7 7 5 9 4 6 4 10 14 divizii
departamentelo
r operaţionale
de bază
Gruparea 1. Buget 1. Economie 1.Buget şi finanţe 1.DG 1: politica 1.Buget şi 1.sistemul 1, politica 1. impozite 1.politica de
departamentelo 2. afaceri 2. Buget publice bugetară şi politica financiară financiar financiară 2. metodologie cheltuieli
r de bază economice 3. pieţe financiare 2.politici afaceri 2.politica 2.Buget 2. controlul contabilă 2. impozite
3. afaceri 4. impozite economice şi economice economică şi 3.venit guvernului 3. Management ul 3. Trafic,
bugetare 5.Personal pieţe financiare 2.DG 2: bugetul afaceri 4.Trezorerie 3. relaţii programelor apărare,
4. managementul 6. management 3. impozite federal internaţionale 5.proprietate internaţionale europene justiţie,
public public 4. taxe vamale 3. DG 3: taxe 3. venituri şi publică 4. servicii interne 4. pieţe financiare afaceri externe
7. funcţiile IT autoritatea contabilitate 6.managementul 5. politica 4.mediul de
5. afaceri inspectorului vamală, 4. industria funcţionării bugetară afaceri,
internaţionale financiar din accize, alcool alimentară, corecte a 6. afaceri UE Transport
6. pieţe şi monopol managementul 7. Buget 5. analiza
cadrul guvernului instituţiilor
instituţii 4. DG 4: activelor de 8. metodologia macroeconomică
financiare impozitele pe trezorerie, publice controlului 6. modelul
7. guverne locale, venit, proprietate, servicii financiar legislativ şi
comitete tranzacţii, , plus financiare, 9. trezoreria de distribuirea
judeţene, şi taxele ecologice infrastructură şi stat venitului
Locuinţe 5. DG 5: relaţii reglementarea 10. fondul 7. Privatizări,
financiare afacerilor, naţional întreprinderi de
naţionale, Privatizare şi stat,
despăgubiri în Managementul proprietate
urma celui de-al 2 activelor 8.Administraţie

73
război mondial academia de 9. reglementare
6. DG 6: finanţe, IT, mai bună
bunurile Statele de plată, 10.guverne
imobiliare contabilitate, locale, probleme
federale & bunuri securitate) sociale şi sistemul
mobile, personal
de sănătate,
din administraţia
proprietăţilor
publice. 11. învăţământ,
7.DG 7: pieţele ştiinţă,
financiare Cultură
naţionale şi 12. piaţa muncii,
internaţionale şi transferul
politica monetară venitului
8.DG 8: 13. buget UE
Privatizare şi 14. cooperare
politica privind internaţională
marii producători
9. DG E: politica
europeană,
investiţii publice
&
bunuri imobiliare
audit intern
departamentul. de
control

74
 Anexa 3 Opţiuni pentru structurarea organizaţiei

Structurile organizatorice de mai jos reflectă principiile de bază care vor contribui la realizarea unei
structuri mai coerente al managementului superior cu unităţi operaţionale mai puţine. E posibil ca
graficele de mai jos să nu poată fi implementate în totalitate, mai ales pe termen scurt. Fiecare
reorganizare trebuie să aibă în spate obiective clar definite, precum îmbunătăţirea coordonării în zone

Ministru

Cabinet Ministru

Unitatea De
Inspecţia Generală
Politici Publice

UCA Audit Intern Audit intern Afaceri juridice

Director General Politică bugetară Afaceri Externe Si Alţi Actori

Policy imălicaţiLiaison

Coordonarea Şi Verificarea Achiziţiilor

Publice

Secretar De Stat Secretar De Stat Secretar De Stat Secretar General Asistarea

Conducerii

Director General Programare DIRECTOR GENERAL POLITICA Director General Managementul Director
Bugetară VENITURILOR Datoriilor Resurse Umane

Director General Ex. Bugetară Şi Director General Afaceri Europene Autoritatea Pentru Coordonarea Director
Contabilitatea instituţiilor publice Fondurilor Europene Funds Tehnologia Informaţiilor

Director General Contabilitatea Autoritatea De Certificare Şi Plată Unitatea De Politici Publice Director
Pentru Mediul Privat Buget Intern

Directoratul Pentru Ajutoare De Director

Stat Si Preţuri Reglementate Achiziţii Interne

Directoratul General Al UCA De Control Intern

Domeniilor Reglementate Specific

corelate din punct de vedere funcţional.

Ministru

Cabinetul
Ministrului
Unitatea De
Inspecţia Generală
Politici Publice

Afaceri juridice

Audit Intern

Director General Politica Bugetară

Secretar De Stat Secretar De Stat Secretar De Stat Secretar General Asistarea

Managementul Cheltuielilor Politica De Venituri & MFP Managementul Datoriilor Si afaceri Conducerii
Regulation UE Affairs

Director General Director General Director General Director

Formularea Bugetului Politica De Venituri Managementul Datoriilor Resurse Umane

Director General Director General Director General Director

Ex.Bugetară& Contabilitatea Politici Mfp Şi Reglementări Afaceri Europene Tehnologia Informaţiei
Instituţiilor Publice
Director
Buget Intern

Director
Achiăiţii Interne
 Minister

Cabinet Ministru

Unitatea De
Inspecţia Generală
Politici Publice

Audit Intern Depart. Juridic

Secretar de stat Secretar de stat Secretar de stat General Secretary

Management Bugetar Ex. Budet Si Politici MFP Managementul Datoriilor& afaceri Asistarea Conducerii
UE

Director General Director General Director General Director

Politică Bugetară Ex. Buget& Contabilitatea Inst. Managementul Datoriilor Resurse Umane
Publice

Director General Director General Director General Director

Formularea Bugetară Politici MFP Şi Reglementări Afaceri Europene Tehnologia Informaţiei

Director General Director

Politica De Venituri Buget Intern

Director
Achiziţii Interne

Anexa 4 Corelarea performanţei cu alocaţiile bugetare–probleme şi comparaţii cu alte ţări

Aspecte generale

O componentă principală a bugetului bazat pe indici de performanţă (PBB) sau a managementului

bazat pe rezultate (RBM) este realizarea corelării între performanţă şi alocaţiile bugetare. În această
anexă se discută unele aspecte generale acompaniate cu exemple din ţările OCDE.

Toate ţările menţionate mai jos au experimentat o creştere a volumului de indicatorii de performanţă
şi progrese în ceea ce priveşte calitatea informaţiilor. Acest lucru însă nu a antrenat după sine şi o
utilizarea mai intensă a informaţiilor în procesul bugetar.

Una dintre concluziile importante rezultate din experienţa internaţională este faptul că indicatorii de
performanţă nu sunt corelaţi în mod necesar cu alocaţiile bugetare. Banca Mondială37 şi OCDE au
remarcat că nu există o legătură automată între performanţă şi alocaţiile bugetare. De altfel, raportul
OCDE privind Bugetarea pe baza performanţei în ţările OCDE (2007) remarcă faptul că elaborarea
unor sisteme complexe în cadrul guvernului care să lege în mod automat performanţa şi alocaţiile
bugetare nu este de dorit, pentru că astfel de sisteme pot reduce motivaţia (apărută în urma efectuării
de “permutări”) şi nu permit identificarea cauzelor unei performanţei proaste. Raportul menţionează
trei abordări în ţările OCDE

- indicatorii de performanţă sunt prezenţi în buget sau în alte documente guvernamentale, fără a exista
o legătură vizibilă cu procesul de luare de decizii (alocarea de resurse sau îmbunătăţirea
performanţei), cu toate că s-ar putea dovedi utilă în stabilirea răspunderii..

37
Raportul Băncii Mondiale, Bugetarea bazată pe performanţă; dincolo de retorică, PREM Nota 78,
februarie2003.
Bugetarea bazată pe performanţă în ţările OCDE, OECD 2007, capitolul 1.

76
- indicatorii de performanţă coroboraţi cu alte date contribuie la procesul bugetar fiind deci legaţi
indirect cu deciziile bugetare.

- sistemul conectează direct indicatorii de performanţă (bazaţi pe ieşiri) şi alocaţiile bugetare. Acest
lucru există însă doar în cazul unor arii specifice de activitate guvernamentală în care organizaţiile
primesc finanţare doar în funcţie de ieşiri– de ex. finanţarea şcolilor are la bază numărul de elevi,
spitalele – numărul de pacienţi calculaţi printr-un sistem de management de caz, etc. „Normele” de
cheltuieli utilizate în economiile planificate pentru finanţarea activităţilor guvernamentale reprezintă
un alt tip de finanţare bazată pe ieşiri. (atunci când obiectivul este creşterea producţiei acest tip de
finanţare poate fi considerat ca bazat pe indici de performanţă, în celelalte cazuri însă, costurile pe
unitatea de producţie se măsoară pornind de la indicatorii de performanţă (eficienţă).

Abordarea dominantă este deci, „bugetarea pe baza informaţiilor privind performanţa”– indicii
sprijină deciziile bugetare, ei fiind o parte din factorii care stau la baza formulării bugetului. OCDE
consideră că o legătură intre informaţiile privind performanţa şi buget ar fi recomandabilă în cazul
programelor noi care necesită o evaluare ex-ante versus evaluarea ex-post a programelor deja
existente.

Există în unele ţări o neînţelegere sau „aşteptări nerealiste” în ceea ce priveşte rolul bugetării bazate
pe indici de performanţă. De exemplu nu înseamnă că dacă un program are un indice de performanţă
bun va primi automat o finanţare mai mare – nici invers. Obiectivul PBB este mai degrabă acela de a
ajuta guvernele să facă „mai mult cu mai puţin” – atât printr-o alocarea mai eficientă a resurselor
pentru realizarea obiectivelor guvernului ( eficienţă) îmbunătăţind calitatea cheltuielilor publice, cât şi
prin consolidarea eficienţei operaţionale a instituţiilor guvernamentale. Cu toate acestea, multe ţări au
o abordare contradictorie – „recompensează” instituţiile cu indici mai buni alocându-le mai mulţi
bani. (a nu se confunda acest lucru cu salarizarea funcţionarilor publici în funcţie de performanţă..).
Raportul OCDE remarcă faptul că puţine ţări s-au străduit să elaboreze sisteme de recompensare a
instituţiilor prin alocaţii mai mari pentru realizarea indicilor de performanţă, menţionând de asemenea
dificultăţile de proiectare şi implementare a unor astfel de sistem. Se menţionează şi acordarea unei
autonomii sau flexibilităţi bugetare mai mari drept o modalitate de recompensare a instituţiilor.

Trebuie să subliniem faptul că obiectivul principal al PBB este îmbunătăţirea procesului de alocare a
resurselor– finanţarea programelor care au indici de performanţă buni, îmbunătăţirea performanţei
programelor existente, sistarea finanţării programelor ineficiente, a căror performanţă nu poate fi
îmbunătăţită. În acest caz performanţa se măsoară prin indicatori de eficacitate şi rezultate şi nu de
eficienţă sau ieşiri, avându-se în vedere relativitatea tuturor indicatorilor– ei sunt ceea ce sunt nu
adevărul ultim. Pentru că aceşti indicatori de performanţă nu ne arată şi cauzele nivelului de
performanţă, se impune efectuarea unei analize aprofundate pentru a stabili implicaţiile asupra
alocaţiilor bugetare. De exemplu în ce măsură ar putea un surplus de finanţare să încurajeze
performanţa în cazul programelor cu nivel bun de performanţă - comparativ cu acordarea acestor
resurse limitate unui alt program? În cazul programelor cu nivel scăzut de performanţă, în ce măsură
acest lucru se datorează deficienţelor de concepere a acestora şi nu implementării– sau amândurora?
Creşterea finanţării ar putea ajuta performanţa.

Nu rezultă în mod necesar deci, că programele cu indicatori buni ar trebui să fie finanţate mai bine, în
timp ce cele de la polul opus ar trebui să primească mai puţini bani. Trebuie să ne îndreptăm atenţia
asupra cauzelor nivelului de performanţă aşa cum reiese el din indicatorii de performanţă.

Exemplul multor ţări ne arată că elaborarea unor indici buni de performanţă este un proces perfectibil,
aceştia fiind tot timpul redefiniţi şi îmbunătăţiţi. Conform principiului „contează numai ceea ce se
măsoară” este important să măsurăm ceea ce trebuie, elaborarea de indici de performanţă fiind un
proces care necesită multă grijă. Indicatorii de performanţă nu trebuie validaţi nici certificaţi înainte

77
de stabilirea obiectivelor pentru programele respective prin planuri strategice detaliate. Unele ţări s-au
grăbit să măsoare performanţa în lipsa acestora.

Puţine ţări se por declara mulţumite de indicii de performanţă folosiţi. De multe ori instituţiile
naţionale de audit au jucat un rol constructiv în revizuirea indicatorilor de performanţă şi în elaborarea
de bune practici. Experienţa din Suedia revelă un numitor comun– nevoia de indicatori mai buni dar şi
mai puţini. Indicatorii de performanţă trebuie să fie în acelaşi timp compleţi dar şi simpli, iar
concilierea acestui antagonism este greu de realizat. Există nevoia recunoscută de a evita prea mulţi
indicatori. Un ultim aspect important se referă la disponibilitatea sistemelor de informaţii privind
performanţa care trebuie să genereze date fiabile şi în timp util.

Australia

La mijlocul anilor 1980, Programul de Îmbunătăţire a Managementului Financiar (FMIP) a introdus

bugetarea pe programe, un sistem centralizat (coordonat de MFP) de evaluare a programelor şi
devoluţia masivă a bugetului. Sistemul a suferit modificări din 1996 prin introducerea bugetării pe
bază de angajamente şi de servicii publice cumpărate (accrual output budgeting), inspirându-se din
modelul Noii Zeelande (discutat mai jos) de a avea un guvern în ipostaza de „cumpărător/furnizor”,
care foloseşte procesul bugetar ca să cumpere servicii.

În ultima vreme se încearcă din ce în ce mai mult să se pună accentul pe instituţionalizarea măsurilor
bazate pe rezultate în procesul bugetar. În primii 10 ani de reforme bugetare accentul a căzut cu
preponderenţă pe întărirea capacităţii de evaluare a programelor în cadrul departamentelor sau
ministerelor. Fiecare minister avea obligaţia să pregătească un plan de evaluare anual, monitorizat de
Ministerul Finanţelor.

Indicatorii de performanţă privind rezultatele şi ieşirile apar în special în două documentaţii cu

răspundere asumată - situaţia bugetului departamentului, pregătită de fiecare serviciu în parte şi în
rapoartele anuale pe fiecare departament sau agenţie. Cu toate că nu există obligaţia formală ca
ambele documente să fie auditate, Biroul Naţional de Audit din Australia (ANAO) a emis un manual
de bune practici pentru a contribui la perfecţionarea indicatorilor folosiţi. În trecut acest lucru era
îndeplinit în colaborare cu Ministerul de Finanţe.

Demnitarii australieni au afirmat în mai multe rânduri că nu există o legătură directă între indicatorii
de performanţă şi finanţare. Procesul bugetar pune accentul mai degrabă pe revizii ad-hoc ale
programelor şi cheltuielilor care pot avea drept rezultat realocarea cheltuielilor mai ales pe proiecte
noi.

Franţa

Franţa a adoptat un sistem bugetar bazat pe indici de performanţă în 2001, cu o oarecare întârziere
faţă de celelalte state OCDE. Au fost elaboraţi aproximativ 1 500 de indicatori de performanţă
pornind de la liniile directoare oferite de Ministerul de Finanţe, Parlament şi de instituţia naţională de
audit ( Curtea de Conturi) elaborate pentru cei care vor stabili, utiliza şi verifica informaţiile privind
performanţa. Conform cerinţelor, indicatorii trebuie elaboraţi astfel încât să poată fi verificaţi. La
sfârşit de an, rezultatele reale sunt incluse într-un raport anual privind performanţa (RAP) care
urmează a fi ataşat legii de revizuire a bugetului.

Acest tip de indicatori de performanţă care sunt revizuiţi anual conduce la creşterea dezbaterii publice
şi parlamentare privind bugetul.

Nu există o conexiune automată între alocaţii şi performanţe. Sunt luaţi în considerare toţi acei factori
care influenţează performanţa programelor precum şi posibilitatea de a spori finanţarea unui program
dacă acest lucru se dovedeşte eficient.

78
Un comitet inter-departamental de audit (CIAP) alcătuit din inspectorii generali din departamentele
financiare ale ministerelor este însărcinat cu revizuirea calităţii informaţiilor şi a analizei din planurile
anuale de performanţă şi din rapoartele anuale de performanţă.

Franţa are un trecut îndelungat de evaluare instituţionalizată şi centralizată a programelor

guvernamentale. De foarte mulţi ani Consiliul Naţional de Evaluare este responsabil de efectuarea
unor analize independente a programelor de cheltuieli. Cu toate acestea, nu s-a stabilit nici o legătură
directă între aceste analize şi procesul bugetar.

Japonia

In 2002 Japonia a promulgat Legea Evaluării Politicilor prin care agenţiile guvernamentale sunt
obligate să efectueze evaluări ale programelor ex-ante şi ex-post. În plus, ministerele Administraţiei
Publice, Internelor şi Telecomunicaţiilor au şi ele obligaţia să efectueze o analiză a acelor politici care
au relevanţă pentru domeniile lor de activitate. Legea mai stipulează ca rezultatele analizelor să fie
„folosite corespunzător” în procesul bugetar. Ministerele mai au obligaţia atunci când trimit cererile
de buget să furnizeze indicatorii de performanţă şi evaluările proprii.

Se pare că Ministerul Finanţelor vede în aceste analize o modalitate de a reduce cheltuielile, în timp
ce agenţiile încearcă să le folosească pentru a obţine mai mulţi bani. De aceea impactul total al acestor
analize nu poate fi calculat cu exactitate. Acest lucru devine şi mai dificil de realizat dacă luăm în
calcul şi numărul enorm de indicatori rezultaţi – multe ministere au peste 100 de obiective şi ţinte.

Guvernul ales în 2008 încearcă să crească eficienţa serviciilor publice şi noul Ministru de Finanţe a
accentuat importanţa evaluărilor şi a măsurării performanţei. Nu se ştie încă care va fi impactul
acestui lucru asupra integrării indicatorilor de performanţă în procesul bugetar.

Coreea

Ministerele au obligaţia să prezinte Serviciului pentru Coordonarea Politicilor Guvernamentale

planuri strategice, planuri anuale de performanţă şi raporturi privind performanţa. Ministrul
Planificării şi Bugetului (MPB) are de asemenea în subordine un departament specializat pe probleme
de performanţă. A fost elaborat un proces de auto-evaluare pe baza sistemului US PART (vedeţi
capitolul SUA). MPB foloseşte rapoartele anuale de performanţă şi auto-evaluările atunci când
negociază cu ministerele, integrându-le astfel în procesul bugetar.

In 2006 guvernul a decis să conecteze automat ratingurile de performanţă obţinute în urma auto-
evaluării cu alocaţiile bugetare prin tăierea automată a 10% din finanţarea programelor ineficiente.
Acest lucru dă un semnal clar că proiectele cu indici de performanţă slabă nu vor fi acceptate. Însă,
implementarea acestui sistem a întâmpinat greutăţi din cauza calităţii proaste a informaţiilor şi a
„jocurilor” făcute de ministere.

Olanda

În 2001 a fost introdusă bugetarea orientată către rezultate (Reforma privind bugetarea pe politici şi a
răspunderii asumate pe politici), Legea privind Conturile guvernului cerând ca documentaţia bugetară
să cuprindă indici de performanţă care măsoară atât eficienţa cât şi eficacitatea. În plus raportul anual
elaborat de fiecare minister şi raportul anual consolidat al activităţilor guvernului analizează cu
precădere îndeplinirea obiectivelor aşa cum au fost stabilite în elaborarea bugetului şi costurile
acestora. Se pune deci accentul pe creşterea valorii informaţiilor cuprinse în cele două documentaţii
principale - documentele bugetare şi rapoartele anuale. Legea privind Conturile guvernului permite
elaborarea indicatorilor de performanţă pe baza evaluărilor amănunţite ale cheltuielilor în
conformitate cu reglementările speciale privind indicatorii de performanţă şi evaluare.

79
Miniştrii au obligaţia să prezinte o situaţie a controlului managerial care include analiza capacităţii
sistemelor interne să convertească intrările bugetare în ieşiri şi rezultate bugetare, concluziile acestei
analize apărând şi în raportul anual al ministerului.

Olanda foloseşte intensiv procedura de evaluare a programelor. „Analizele anuale ale politicilor” se
concentrează doar pe un număr limitat de arii prioritare. Acestea sunt elaborate de echipe relativ mici,
alcătuite din reprezentanţi ai ministerelor şi ai Ministerului de Finanţe. Aceste analize sunt trimise în
Parlament şi publicate, fiind ulterior folosite de ministere şi de MFP în procesul de formulare a
bugetului.

Noua Zeelandă

Reformele majore privind sectorul public care au avut loc în Noua Zeelandă, aşa cum apar în Legea
privind Sectorul Public din 1989, se concentrau masiv pe bugetarea bazată pe indici de performanţă.
Ieşirile au devenit pilonul central al formulării bugetului. Acestea sunt liste scurte, cu caracter oficial
al serviciilor pe care guvernul intenţionează să le achiziţioneze de la instituţiile publice sau private.
Începând cu 1992, toate fondurile bugetare au fost alocate pentru ţinte de ieşiri (servicii) stabilite în
planurile de ieşiri (fostele angajamente de cumpărare). Aceste ţinte sunt exprimate sub forma calităţii,
cantităţii şi a timpului de furnizare. Livrarea acestor ieşiri (servicii) este monitorizată prin planuri de
activitate, rapoarte anuale şi audit oficial efectuat de Autoritatea Auditorului General care raportează
Parlamentului atât pe probleme financiare cât şi pe indicii de măsurare a performanţei ieşirilor.

În etapa de început al reformei nu se punea accentul în mod formal pe bugetare orientată spre
rezultate. Acestea, împreună cu aspectul eficienţei programelor au ocupat un loc central abia din 2000
ca urmare a îngrijorării că un accent prea mare pe ieşiri nu garantează eficienţă. Cu toate că indicatorii
de ieşiri rămân în continuare chintesenţa sistemului bugetar, agenţiile guvernamentale trebuie acum să
explice prin „scrisori de intenţie”38 cum intenţionează să realizeze rezultate pe termen lung – un
sistem care poartă numele de „ bugetare orientată spre ieşiri, dar care controlează rezultatele”.39

Consecinţa a fost o creştere a gradului de evaluare a programelor, însă acest lucru tinde să aibă loc
mai degrabă ad-hoc decât sistematic. Noul guvern, ales în 2008, a pus bazele unui sistem de analize
aprofundate ale cheltuielilor pe programe guvernamentale şi pe instituţii, care vor fi elaborate ciclic,
pe o perioadă de 3 -4 ani.

Abordarea oficială a Noii Zeelande s-a bazat pe bugetarea orientată spre ieşiri, însă legătura dintre
performanţa ieşirilor şi bugetare e doar una indirectă– nu există un mecanism automat între ieşiri
furnizate şi alocaţiile bugetare. Fondurile bugetare sunt acordate chiar dacă nivelul real de ieşiri şi
analiza ex-post a diferenţei dintre ieşirile bugetate iniţial şi cele reale nu au fost efectuate sistematic.

Actualul guvern intenţionează însă să suplimenteze fondurile pentru instituţiile din sănătate şi din
învăţământul universitar care realizează ţintele stabilite de performanţă. Detaliile acestui plan rămân a
fi clarificate.

Suedia

Managementul bazat pe rezultate (RBM) in Suedia este consecinţa faptului că majoritatea serviciilor
publice sunt furnizate de agenţii autonome, supuse unei oarecare monitorizări de ordin general din
partea ministerelor. În schimbul autonomiei lor, care este considerabilă şi presupune o singură alocaţie
de fonduri şi libertate în gestionarea personalului, agenţiilor li se cer rezultate.

38
SSC (2005) 2005/06 Scrisoare de intenţie: Linii Directoare şi
Cerinţe,http://www.ssc.govt.nz/display/document.asp?NavID=208&DocID=4323
39
consultaţi Liniile Directoare privind managementul rezultatelor, Trezorerie 2003

80
Ministerul de Finanţe împreună cu Autoritatea Naţională pentru Management Financiar (ESV) sunt
responsabile de elaborarea sistemelor de măsurare a performanţei. Parlamentul stabileşte obiectivele
în cele 47 de arii de politici de cheltuieli ; deciziile privind stabilirea obiectivelor celor 500 de
programe individuale şi subprograme aparţine guvernului. Ministerele definesc ce anume trebuie
cuantificat, urmând ca agenţiile să hotărască indicii relevanţi de performanţă.

În faza incipientă a RBM, a fost elaborat un număr impresionant de indicatori, iar o dată la trei ani
aveau loc evaluări complete cheltuielilor. Ambele măsuri erau greoaie aşa că s-a impus o reducere a
numărului de indici de performanţă şi un mod mai selectiv de evaluare.

Cuantificarea performanţei tinde să se concentreze pe contribuţia sa în alocarea mai eficientă a

resurselor, pe eficienţa operaţională, dar şi pe mecanismele de verificare. Agenţiile pregătesc un
raport anual care include printre altele informaţii financiare şi de performanţă – dar şi dacă şi-au
îndeplinit obiectivele impuse de guvern, aspect ce constituie punctul de pornire în dialogul intre
minister şi agenţii. Guvernul pregăteşte de asemenea un raport anual consolidat privind centrul
guvernului prin care stabileşte obiectivele anticipate şi analizează rezultatele obţinute. Pe baza
acestuia agenţiile formulează cererile de buget. Acestea, împreună cu rapoartele anuale formează baza
reviziilor bugetare complete elaborate de comisia parlamentară. Indicii de performanţă sunt incluşi în
procesul bugetar şi prin rapoarte speciale privind performanţa ce cuprind diverse arii de cheltuieli,
prezentate pe parcursul anului în faţa Parlamentului.

Marea Britanie

RBM din Marea Britanie se bazează pe Reviziile complete privind Cheltuielile (CSR) şi Acordurile
privind Serviciile Publice (PSA). Reviziile complete privind Cheltuielile au fost introduse în 1999 şi
sunt elaborate o dată la 2-3 ani. Ele analizează priorităţile de guvernare la nivel înalt şi contribuie la
stabilirea unor planuri de cheltuieli pe 3 ani în funcţie de nevoile fiecărui minister care va contribui la
realizarea acestor obiective. Fiecare PSA iniţiat de minister include ţinte cuantificabile pentru o serie
de obiective guvernamentale, orientându-se spre rezultate. Indicatorii de performanţă fac parte din
negocierile privind alocaţiile bugetare, fără să existe o corelare automată a acestora cu indicii de
performanţă.

SUA

La nivel federal, SUA a experimentat în ultimii 60 de ani cu diverse forme de sisteme bugetare bazate
pe indici de performanţă şi RBM. A făcut progrese considerabile în elaborarea unor informaţii
transparente privind performanţa (indicatori de performanţă şi evaluări de programe) însă folosirea
sistematică de către Congres a acestor informaţii rămâne limitată, în ciuda Legii privind Performanţa
Guvernului Şi Rezultate, 1993 (GPRA) care cere acest lucru. Conform GPRA, agenţiile au obligaţia
să elaboreze planuri strategice pe 5 ani, să stabilească obiective anuale pentru programe şi să
hotărască modul de măsurare a ieşirilor prin planuri şi rapoarte anuale de performanţă. De asemenea
ele trebuie să coreleze aceste date cu cererile bugetare, având la dispoziţie un termen de 5 ani de
implementare. Aceste procese sunt respectate, însă sunt luate în calcul prea puţin de către Congres.

Cu toate acestea, informaţia privind performanţa joacă un rol esenţial în formularea bugetului atunci
când e vorba de Departamentul de Management şi Buget (OMB), serviciu care face parte din
structurile executive ale guvernului. Acest lucru are loc mai ales prin Mecanismul de Revizuire şi de
Evaluare a Programelor (PART) iniţiat in 2002, care intenţionează să examineze anual aproximativ 20
% din programe şi să creeze o legătură cu procesul bugetar. În cadrul OMB (departamentul executiv)
a fost creat un instrument formal de evaluare a programelor. Obiectivul său este susţinerea
programelor performante şi restructurarea sau eliminarea celor cu un grad scăzut de performanţă, prin
identificarea punctelor tari şi a celor slabe de care va depinde mai departe luarea de decizii de
management şi bugetare. Indicii de performanţă cuprind eficienţa, eficacitatea şi calitatea serviciilor.

81
Scopul PART este acela de a pune în practică cerinţele GPRA în sensul că impune obligativitatea
corelării indicatorilor de performanţă cu specificaţiile GPRA.

Cu toate acestea, modelul din SUA rămâne un exemplu bun de bugetare „bazată pe indici de
performanţă” care implică includerea informaţiilor guvernamentale privind performanţa în formularea
şi în execuţia bugetară realizată de departamentul executiv al guvernului.

Anexa 5 Fişa postului pentru poziţia de Analist al bugetului

(bazată pe fişa postului a unei poziţii similare din Departamentul American pentru Management şi
Buget)

Analist al bugetului coordonator (Senior Budget Analyst)

Fişa postului:

Analistul bugetului reprezintă persoana cheie din interiorul Departamentului de buget al MFP cu
atribuţii în formularea şi execuţia bugetară pe o arie desemnată. Lui îi revine sarcina de a elabora
analize pe politici, managementul programelor, reglementări; examinează aspecte care necesită atenţie
specială; examinează şi clarifică propuneri legislative şi declaraţiile oficiale; analizează ordinele
executive şi alte documente elaborate de Departamentul de buget. Analistului i se va cere de
asemenea să-şi asume atribuţii de lider şi va oferi asistenţă şi pe probleme înafara domeniului său; va
avea sarcini administrative şi de management al datelor/informaţiilor dacă acestea au legătură cu
analiza bugetară.

Sarcini :

 consiliază secretarul de stat şi ministrul pe probleme de planificare şi programare pentru

conturile de care este responsabil; anticipează şi aduce în discuţie implicaţiile asupra
politicilor şi probleme care necesită atenţie; propune cadrul, amploarea şi structura analizelor
şi a proiectelor speciale; prezintă nevoie de noi măsuri legislative şi modificările în legislaţie;
recomandă şi asistă la realizarea de grupuri inter-departamentale în care pot fi implicaţi
servicii din departamentul de buget, alte departamente sau agenţii, conform specificaţiilor.

 coordonează formularea şi administrarea bugetului pe conturile de care este responsabil.

Acordă sprijin în domeniul formulării bugetului şi a politicii fiscale şi se asigură că aceasta
este puse în practică. Revizuieşte cererile bugetare; conduce dezbaterile pe buget; şi în urma
acestora propune recomandări Directorului General, Secretarului de Stat şi Ministrului. Este
consilier principal şi ia parte la revizuirea recomandărilor Departamentului de buget privind
execuţia bugetară şi implementarea acesteia.

 monitorizează şi evaluează progresul făcut de către departamente şi agenţii în domeniul

implementării şi execuţiei politicii guvernului. Dacă se impune, informează oficialii
responsabili pe politici despre progresul făcut în îndeplinirea obiectivelor stabilite şi eficienţa
politicilor şi a programelor existente .

 efectuează analize pe teme legislative, economice, de management, de reglementări şi

organizatorice pe programele de care este responsabil. Acordă sprijin personalului implicat în
formularea şi implementarea politicilor pe probleme de reorganizare, clarifică relaţiile în
procesele de integrare a programelor, abordează şi alte aspecte de îmbunătăţire a
managementului.

 elaborează, revizuieşte şi consiliază pe probleme de pregătire a documentelor oficiale din

agenţiile şi departamentele de care este responsabil, precum mesajele pe buget; analizează şi
dacă este necesar, pregăteşte scrisori din partea Directorului General, a Secretarului de Stat şi

82
 a Ministrului către şefii de departament.

 colaborează conform protocoalelor cu comisiile parlamentare sau cu membrii comisiilor pe

probleme de buget sau de programe.

Pregătire profesională:

 absolvent cu medie mare a facultăţii de Economie, Administraţie publică, Politici publice,

Drept, sau specializare într-un domeniu tehnic (sănătate, educaţie, proiectare)
 experienţă de 8-10 ani în sectorul public, inclusiv în managementul financiar
 competenţe solide în efectuare de analize, inclusiv cantitative
 abilităţi de comunicare, atât în scris cât şi oral, capacitatea de a păstra secrete profesionale,
capacitate de lider, necesare în interacţiunea cu oficialii Cabinetului.

Analist al bugetului

Fişa postului:

Analistul bugetului este implicat într-o varietate de funcţii privind pregătirea, execuţia şi
analiza bugetului. Obiectivul său principal este să se asigure că, în măsura posibilului, programele de
cheltuieli se conformează politicilor şi priorităţilor guvernului, că s-a optat pentru calea cea mai cost-
eficientă de atingere a obiectivelor şi că modul de realizare a acestora este unul eficient. În general
această poziţie include identificarea şi rezolvarea problemelor; strângerea şi analiza
informaţiilor pe programe şi buget, folosind surse diverse; analizarea aspectelor tehnice şi de
fond a datelor bugetare şi a altor informaţii; pregătirea tabelelor, rapoartelor, scrisorilor,
memorandumurilor şi a altor documente de acest tip; funcţii de intermediere în interiorul şi în
exteriorul MFP; reprezentarea activităţii MFP la diferite niveluri de guvernământ..

Sarcini :

 contribuie la pregătirea bugetului.. împreună cu alţi angajaţi ai departamentului, coordonează

elaborarea bazei de date care va sprijini bugetul anual şi contribuie la pregătirea
documentaţiei tehnice din cadrul documentaţiei bugetare. Se asigură că cererile de buget ale
agenţiei sunt corecte şi consecvente din punctul de vedere al detaliilor tehnice şi al
conceptelor; lucrează cu analiştii coordonatori pentru rezolvarea problemelor întâlnite; se
asigură că termenele de referinţă stabilite pentru pregătirea bugetului sunt respectate şi că atât
documentaţia bugetară cât şi baza de date conexă sunt de o înaltă calitate tehnică.

 pregătirea rapoartelor de analiză, atât a celor fixe cât şi a celor ad-hoc. Recurge la propriile
aplicaţiile de pe calculator pentru a strânge date şi informaţii şi examinează implicaţiile
acestora cu scopul de a elabora raporturi de analiză pentru conducerea MFP responsabilă de
politici. Subiectul analizelor poate varia de la (1) analiza cheltuielilor planificate versus cele
realizate într-un an bugetar; (2) efectul propunerilor bugetare asupra plafoanelor de cheltuieli
discreţionare stabilite de SFB.

 analiza aspectelor bugetare. Lucrând independent sau de cele mai multe ori în echipă,
specialistul se foloseşte de capacităţile sale intelectuale în a analiza diverse aspecte
conceptuale, tehnice sau procedurale relevante în procesul bugetar. Rezultatul acestor eforturi
poate fi (1) elaborarea de păreri MFP privind diverse probleme de teorie care pot facilita
schimbul de informaţii cu Parlamentul; şi (2) stabilirea de linii directoare pentru
departamentele responsabile de programe din minister şi din alte agenţii guvernamentale..

Pregătire profesională:

 absolvent cu medie mare a facultăţii de Economie, Administraţie publică, Politici publice,

Drept, sau specializare într-un domeniu tehnic (sănătate, educaţie, proiectare)

83
 competenţe solide în efectuare de analize, inclusiv cantitative
 abilitate de comunicare atât în scris cât şi oral

84
 Anexa 6 Propunere orientativă de elaborare a calendarului bugetar şi a planificării integrate

Tabelul de mai jos prezintă o propunere de planificare integrată şi de calendar bugetar pentru
România. În calendar se regăsesc termenele principate stabilite prin Legea 500 şi prin noua Lege
privind responsabilitatea Fiscală. Include de asemenea două componente majore de planificare
strategice:

 o Notă privind priorităţile de politici care stabileşte priorităţile strategice ale guvernului care
ar trebui să fundamenteze Strategia Fiscală.
 Un proces raţionalizat de planificare strategică al ministerului proiectat să furnizeze analiza
politicilor prin care Strategia Fiscală să stabilească alocaţiile de fonduri şi plafoanele
diferenţiate de cheltuieli.

Calendarul include şi un model de ordonare a luării de decizii care să conducă la consolidarea

angajamentului politic faţă de procesul bugetar şi de planificare. Se propune de asemenea definirea
unor roluri clare ale Consiliului Fiscal. În principiu se sugerează ca procesul de luare a deciziilor să
comporte trei etape pentru că tot trei sunt momentele în care angajamentul politic trebuie să fie
maxim:

1. la începutul procesului, când priorităţile trebuie să se stabilească de comun acord şi acordul

general privind politicile bugetare trebuie să se reflecte în planurile strategice ale ministerelor.
Ministerele ar putea trece în continuare la elaborarea propunerilor în detaliu.
2. obţinerea unui acord privind acţiunile concrete ţi limitele bugetare care alcătuiesc substanţa
Strategiei Fiscale, programată spre aprobare la sfârşitul lunii mai.
3. aprobarea versiunii finale a bugetului în luna octombrie.

Este recomandabil ca toate aceste momente să urmeze următorul proces de luare a deciziilor:

 în primul rând recomandările trebuie revizuite de o comisie ministerială. Această comisie ar

putea fi Comisia coordonatoare prezidată de Ministrul Finanţelor (cu modificarea unor
elemente), Comisia de Planificare Strategică, condusă de Primul Ministru, sau un alt format
care să permită discuţii politice aprofundate.
 În al doilea rând, recomandările avizate de comisia ministerială să fie trimise Consiliului
Fiscal spre analiză.
 În al treilea rând, recomandările finale să fie trimise în şedinţă de guvern spre aprobare finală.
Cabinetul ar putea revizui recomandările pe baza comentariilor Consiliului Fiscal.

Succesiunea propusă a etapelor de luare a deciziilor reflectă două obiective: comisia ministerială
consolidează procesele interne de luare a deciziilor prin discutarea în forum a punctelor cheie de
politică, în timp ce implicarea Consiliului Fiscal întăreşte răspunderea prin presiunea externă pe care o
exercită asupra guvernului de a funcţiona mai bine şi de a lua decizii mai bune.

Termen limită Acţiune Resp.

Ian. 10 Pregătirea Notei de Priorităţi SGG

 Acesta este un document de analiză care propune

alternative privind priorităţile de politică pe care

85
 guvernul le-ar putea include în Strategia Bugetară.
Pregătirea unui cadru fiscal bugetar la nivel macro care să MFP
includă parametrii bugetari de urmărit atunci când se elaborează
planul strategic al ministerelor

 Acest pas reprezintă începutul oficial al procesului de

elaborare a Strategiei Bugetare; este practic un document
de principiu care cuprinde politicile şi parametri bugetari
cheie, inclusiv plafoanele estimative pentru ordonatorii
principali de credite bazate pe cifrele anului precedent.
Acesta ar trebui să stea la baza pregătirii Strategiei
Bugetare şi a planurilor strategice a ministerelor.
Ian. 15 ‘Comisia Ministerială * (‘CM’)revizuieşte Nota de Priorităţi şi ‘CM
parametri bugetari pentru pregătirea planurilor strategice

* denumim „Comisie Ministerială‟ orice format de

comisie aprobat (aşa cum s-a discutat mai sus)

Ian. 21 Consiliul Fiscal comentează Nota de Priorităţi şi parametri CF

bugetari de pregătire a planurilor strategice

Ian. 29 Guvernul aprobă Nota de Priorităţi şi parametri bugetari de Şedinţă de

pregătire a planurilor strategice guvern

Feb. 2 Trimiterea către ministere a instrucţiunilor privind Strategia MFP & SGG
Bugetară & planurile strategice

 În mod ideal aceste instrucţiuni ar trebui emise în

comun; dacă sunt emise individual, atunci conţinutul şi
timpul trebuie coordonate.
 Aceste instrucţiuni pot să includă plafoane estimative
care să stea la baza planurilor strategice.
Mar. 31 Trimiterea către SGG şi MFP a planurilor strategice preliminare, Ministere
inclusiv a cerinţelor pentru strategia bugetară

Actualizarea prognozei fiscal bugetare (conform Legii 500) MFP

Apr. 15 Grupurile pe sector revizuiesc planurile strategice preliminare şi Grupurile pe

face comentarii sector

Apr. 21 MFP finalizează versiunea preliminară Strategia Bugetară MFP

Apr. 28 CM* revizuieşte Strategia Bugetară preliminară inclusiv a CM*

rostogolirii de fonduri pe sector, hotărăşte iniţiativele de
priorităţi specifice (care sunt fie economii realizate din bugetul
de bază sau iniţiative noi)

Mai 5 Consiliul Fiscal revizuieşte Strategia Bugetară CF

Mai 10 Guvernul aprobă Strategia Bugetară Şedinţă de

guvern

Mai 15 Strategia Bugetară este trimisă guvernului spre aprobare MFP

(conform LRF)

86
Mai 25 Guvernul aprobă Strategia Bugetară Guvern

Mai 30 Trimiterea Strategiei Bugetare în Parlament (conform LRF) MFP


Iun. 15 Dezbatere parlamentară şi aprobarea strategiei bugetare Parlament

Notă: nu există o dată fixă până la care Parlamentul e obligat să

aprobe Strategia Bugetară. Dacă în urma deciziei Parlamentului
se impun anumite modificări care vor afecta bugetul agenţiilor
beneficiare şi planurile strategice ale ministerelor, se va emite o
circulară adiţională.

Iun.16 Emiterea circularei bugetare, care să includă plafoane de MFP

cheltuieli pentru fiecare agenţie beneficiară.

Ar trebui specificate aici limitele specifice de cheltuieli sau alte

restricţii privind elaborarea de proiecte noi, linii directoare pentru
propuneri privind realizarea de economii sau alte iniţiative
specifice.

Elaborarea instrucţiunilor privind actualizarea planurilor SGG

strategice.

 În mod ideal aceste instrucţiuni ar trebui să facă parte din

circulara bugetară sau să fie emise în cel mai bun caz în
aceeaşi perioadă..
Aug. 1 Trimiterea propunerilor bugetare şi a declaraţiilor strategice Agenţii
revizuite către SGG şi MFP beneficiare

Revizuirea propunerilor bugetare şi a memorandumurilor MFP/SGG

bugetare preliminare; formularea de recomandări pentru CM

Sept 1 revizuirea bugetară de către‘MC’ ‘CM

Sept. 7 Finalizarea bugetului preliminar SGG MFP

Oct. 10 Guvernul aprobă bugetul preliminar Şedinţă de

guvern

Oct. 15 Trimiterea bugetului în Parlament MFP

Oct. 22 Emiterea de instrucţiuni cu privire la planurile anuale de lucru SGG

(inclusiv a planului legislativ)

Nov. 19 Ministerele prezintă propunerile de planuri anuale de lucru Agenţii

beneficiare

Dec. 9 Elaborarea planurilor anuale de lucru SGG

Dec. 21 Aprobarea planurilor anuale; integrarea planificării şi a ‘CM, Guvern

calendarului bugetar pentru anul viitor

87
Dec. 28 Aprobarea bugetului Parlament

Ian. 15 Dacă este necesar, ministerele aduc ultimele modificări ministere

planurilor strategice pentru a se conforma bugetului aprobat

88
Anexa 7 Chestionar Studiu privind personalul MFP

Poziţia ocupată de respondent

Management superior (Secretar de stat, Director

General)
Eşalonul II de Management (Director, Şef de
departament)
Personal
Vechimea în minister

1. Ce calificativ aţi da Ministerul de Finanţe ca loc de muncă dacă ar fi să-l comparaţi cu alţi angajatori
pe care îi cunoaşteţi?

Favorabil Neutru Nefavorabil

1 2 3 4 5

2. Obiectivele generale ale Ministerului Finanţelor Publice sunt clar definite.

Favorabil Neutru Nefavorabil

1 2 3 4 5

3. Înţeleg destul de bine direcţia în care managementul superior conduce Ministerul.

Favorabil Neutru Nefavorabil

1 2 3 4 5

4. Sunt mândru-ă să lucrez pentru MFP.

Favorabil Neutru Nefavorabil

1 2 3 4 5

5. Cum aţi califica calitatea serviciilor oferite de Minister clienţilor interni şi externi (ministere,
contribuabili)?

Favorabil Neutru Nefavorabil

1 2 3 4 5

6. actualele procese şi proceduri îmi permit să ofer servicii bune calitativ clienţilor mei (ministere,
contribuabili, alte unităţi interne).

Favorabil Neutru Nefavorabil

1 2 3 4 5

7. Înţeleg destul de bine ceea ce trebuie să fac la locul de muncă.

Favorabil Neutru Nefavorabil

1 2 3 4 5

8. Resursele de care dispun îmi permit să-mi fac treaba bine.

Favorabil Neutru Nefavorabil

1 2 3 4 5

89
 9. Mă simt încurajat(-ă) să găsesc alte modalităţi mai bune de a-mi face munca.

Favorabil Neutru Nefavorabil

1 2 3 4 5

10. Mă simt liber(-ă) să-mi asum riscuri dacă am informaţiile necesare.

Favorabil Neutru Nefavorabil

1 2 3 4 5

11. Munca pe care o depun îmi foloseşte în totalitate abilităţile şi cunoştinţele pe care le deţin.

Favorabil Neutru Nefavorabil

1 2 3 4 5

12. Managerul meu are nivelul necesar de competenţe tehnice pentru a conduce departamentul în mod
eficient spre obţinerea obiectivelor propuse.

Favorabil Neutru Nefavorabil

1 2 3 4 5

13. Schimbările care privesc personalul şi conducerea (ex., promovări, atribuirea altor sarcini) care au loc
în grupul meu de lucru sunt făcute obiectiv, fiind strict legate de munca depusă.

Favorabil Neutru Nefavorabil

1 2 3 4 5

14. În grupul meu de lucru indivizii trebuie să răspundă pentru rezultatele obţinute.

Favorabil Neutru Nefavorabil

1 2 3 4 5

15. în cadrul Ministerul Finanţelor personalul este recompensat în funcţie de performanţă.

Favorabil Neutru Nefavorabil

1 2 3 4 5

90
Anexa 8 Listă parţială a persoanelor cu care am stat de vorbă

Adrian Popescu Director General, Direcţia Generală A Tehnologiei Informaţiei

Alina Toma Şef De Serviciu, Direcţia Generală De Programare Bugetară

Ana-Maria Şef De Serviciu , Direcţia Generală De Programare Bugetară

Enache

Anca Iordache Adjunct Director General, Direcţia Generală A Tehnologiei Informaţiei

Angela Carabaş Director General, Direcţia Generală De Trezorerie Şi Management Al Datoriilor

Bogdan Drăgoi Secretar De Stat, MFP

Carmen Director General, Direcţia Generală De Planificare Strategică Şi Monitorizare,

Bălăşoiu ANAF

Constantin Director, Direcţia Generală De Programare Bugetară

Năstase

Cosmina Director General, Direcţia Generală Pentru Ecofin

Geabunea

Dan Matei Şef De Serviciu , Direcţia Generală A Direcţiei Generale De Analiză

Macroeconomică Şi Politici Financiare

Daniel Gruia Director General Adjunct, Direcţia Generală A Tehnologiei Informaţiei, ANAF

Daniela Director, Direcţia Generală De Programare Bugetară

Şchiopu

Dobre Alin Director Adjunct, Direcţia De Coordonare A Relaţiilor Bugetare Cu UE

Stelian

Doina Ilie Director General, Direcţia Generală De Metodologie Contabilă Pentru Instituţiile
Publice

Dorin Măntescu Director General , Direcţia Generală De Analiză Macroeconomică Şi Politici

Financiare

Gabriela Director Adjunct, Facultatea De Finanţe Publice Şi Vămi

Martienscu

Georgeta Petre Director, Direcţia Generală De Reglementări Contabile

Georgia Babici Consilier Al Ministrului, MFP

Gheorghe Secretar De Stat, MFP

Gherghina

Graţiela Secretar De Stat, MFP

Iordache

Ioan Nicolescu Secretar De Stat, MFP

Ioana Burlă Director General, Direcţia Generală De Sinteză Bugetară Şi Politici Publice

Ioana Hanganu Şef De Serviciu , Direcţia Generală De Programare Bugetară

Ion Capdefier Director General , Direcţia Generală Pentru Codul Fiscal

91
Julien Zamfir Director, Direcţia Generală De Programare Bugetară

Lăcrămioara Director, Contabilitatea Bugetară, MFP

Alexandru

Letiţia Taloi Inspector Financiar, Şef Al Unităţii Centrale De Armonizare Pentru Control Intern

Lucica Diaconu Şef De Serviciu , Direcţia Generală De Legislaţie Şi Reglementare În Domeniul

Activelor Statului

Mălina Marica, Director, Facultatea De Finanţe Publice Şi Vămi

Maria Popescu Şef De Serviciu , Direcţia Generală De Programare Bugetară

Mihaela Public Manager, Unitatea De Politici Publice. MFP

Nedelcu

Mioara Masariu Şef De Serviciu , Direcţia Generală De Programare Bugetară

Mirela Director Executiv, Trezorerie Regională Şi Administraţia Fiscală, Bucureşti

Călugăreanu

Mirela Şiţoiu Director General , Direcţia Generală , Managementul Resurselor Umane

Nicu Popescu Lead Advisor, Direcţia Generală De Programare Bugetară

Niţă Georgian Şef De Serviciu Inspectorat General

Octavian Director, Direcţia Pentru Cooperare Internaţională, Agenţia Naţională De

Deaconu Administrare Fiscală (ANAF)

Radu Traian ANAF Vice Preşedinte Al Autorităţii De Administrare A Vămilor

Marginean

Raluca Director, Direcţia Pentru Relaţii Bugetare Cu UE

Zamfirescu

Robert Hofnar Director General, Direcţia Generală De Proceduri Pentru Administrarea Veniturilor,
ANAF

Roxana Director, Direcţia Generală De Programare Bugetară

Petrescu

Sorin Blejnar Preşedinte ANAF

Ştefan Ciobanu Director General, Autoritatea Coordonatoare A Fondurilor Structurale

Ştefan Daia Director General , Direcţia Generală A Tehnologiei Informaţiei, ANAF

Tanţi Anghel Director, Direcţia Legislaţie Cod Procedură Fiscală

Tiberiu Tudoran Director General, Unitatea Centrală De Armonizare Pentru Audit Intern

Valentin Director General, Direcţia Generală De Trezorerie Şi Contabilitate A Instituţiilor

Mavrodin Publice

92
Titlul proiectului: Analiza funcțională a administrației publice centrale din România - I
Proiect cofinanțat din Fondul Social European

Data publicării: 15 octombrie 2010

Conţinutul acestui material nu reprezintă în mod obligatoriu poziţia oficială a Uniunii

Europene sau a Guvernului României.

Această traducere nu este considerată traducere oficială a Băncii Mondiale. Banca

Mondială nu va fi făcută răspunzătoare pentru conținutul sau orice eroare a acestei
traduceri.