TEMA: Dreptul bugetar şi Bugetul Public Naţional

1. Apariţia, dezvoltarea şi natura juridică a bugetului

2. Drept bugetar. Raporturile juridice bugetare
3. Structura sistemul bugetar (Bugetul Public Național)
4. Conţinutul bugetului

1. Apariţia, dezvoltarea şi natura juridică a Bugetului Public Naţional

Sub aspect etimologic, termenul de buget provine din latina veche, unde cuvântul bulga avea
semnificaţia de sac sau pungă (cu bani). Cu aceeaşi semnificaţie termenul apare şi în limbile
europene clasice (bouge, bougette, în limba franceză, respectiv budget, în limba engleză). Despre
apariţia bugetului în cadrul finanţelor publice din statele moderne, în literatura de specialitate se
arată că atât noţiunea de buget, cât şi cea de proces bugetar au apărut în Anglia, de unde au fost
preluate de francezi la începutul sec. al XIX-lea: „actele care alcătuiau proiectul veniturilor şi
cheltuielilor statului se prezentau Camerei Comunelor într-o mapă de piele, care reprezenta, în
mod simbolic, tezaurul. Apoi, aceste concepte au fost preluate de francezi, într-un decret din 28
iulie 1862 referitor la contabilitatea publică, precizându-se că „bugetul este actul prin care sunt
prevăzute şi autorizate cheltuielile şi veniturile statului pentru o perioadă determinată”
În spațiul românesc se poate vorbi de buget de stat, în înțelesul actual al terminologiei juridice și
financiare, odată cu adoptarea Regulamentului Organic al Moldovei și Munteniei, pus în aplicare
între anii 1831 – 1832, prin expresia „biudje” sau „închipuirea cheltuielilor anului viitor”.
Odată cu proclamarea suveranității a apărut necesitatea de a avea și un buget propriu,
bazele sistemului bugetar au fost puse prin Legea cu privire la sistemul bugetar din 29.11.1990.
În art. 3 al acestei legi se menționa: „Bugetul de stat al Republicii Moldova, prin intermediul
bugetului republican și al bugetelor locale, exprimă relațiile economice dintre întreprinderi,
organizații, asociații cooperative, colhozuri, sovhozuri și alte întreprinderi agricole, instituții,
subdiviziunile lor structurale, filiale (mai departe denumite organizații), dintre populație și stat
în vederea formării și folosirii planificate a fondului centralizat de resurse bănești”.
În 1994, prin art. 131 din Constituția Republicii Moldova a fost introdusă o noțiune nouă
„Bugetul Public Național” conform căreia sistemului bugetar este organizat intr-o concepție
noua, impusa de economia de piața renunțându-se, la formula Bugetului de stat centralizat și
trecerea la un sistem de 3 bugete distincte: „Bugetul public naţional cuprinde bugetul de stat,
bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele raioanelor, oraşelor şi satelor.” Noţiunea public
delimitează aceste bugete de bugetele proprii sau bugetele de venituri și cheltuieli, instrumente
financiare utilizate frecvent cu aceste denumiri în literatura economico-financiară și practica

1
agenţilor economici. Termenul naţional definește bugetul care include toate veniturile și
cheltuielile de natură publică ale statului.
Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale (nr. 181 din 25.07.2014) în
art. 3 definește bugetul ca fiind totalitate a veniturilor, a cheltuielilor şi a surselor de finanţare
destinate pentru realizarea funcţiilor autorităţilor publice centrale şi locale, iar bugetul public
naţional reprezentând o sinteză a bugetelor constituite în cadrul sistemului bugetar, cu
excluderea transferurilor interbugetare.
Bugetul poate fi definit din perspectiva a două aspecte:
1) Sub aspect juridic, bugetul reprezintă un act prin care sunt prevăzute si autorizate
veniturile si cheltuielile anuale ale statului. Acest mod de definire pune în evidenta necesitatea
aprobării parlamentare a indicatorilor bugetari, motiv pentru care bugetul de stat are un caracter
obligatoriu, totodată având și un caracter de previziune a resurselor publice și a modului de
utilizare a acestora; și
2) Sub aspect economic, bugetul constă în desemnarea proceselor și tehnicilor de
mobilizare a resurselor bugetare, precum si de utilizare a acestora sub forma cheltuielilor
bugetare. Din acest punct de vedere, bugetul se conturează ca o categorie economică prin care se
exprimă procese, tehnici și relații de mobilizare a unei părți din P.I.B. la dispoziția statului și de
repartizare a resurselor respective pe destinații corespunzătoare nevoilor sale.
Astfel, în literatura de specialitate au fost exprimate mai multe opinii cu privire la natura juridică
a bugetului, și anume: este un act administrativ; este o lege; este o lege și un act administrativ, în
același timp; este un plan financiar.
Potrivit primei opinii, bugetul este un act administrativ, întrucât, atât veniturile, cât și
cheltuielile bugetare sunt simple evaluări de ordin financiar realizate de agenții administrativi.
Adică, pe de o parte, în actul de aprobare sunt nominalizate impozitele și taxele ce urmează a fi
încasate, precum și cuantumul fiecăruia și al totalității veniturilor bugetare, iar pe de altă parte,
întrucât bugetul este condiția obținerii, anual, din tezaurul public, a sumelor de bani necesare
cheltuielilor bugetare, pe lângă faptul că prin acest buget se stabilește, ca și în partea de venituri,
cuantumul bănesc al fiecăruia dintre categoriile de cheltuieli aprobate.
În a doua teorie se susține că bugetul este o lege propriu-zisă. Conform acestei opinii,
bugetul constituie un adevărat program de administrație, o dispoziție statutară, o decizie emanată
de la puterea legislativă. Legea de aprobare are un cuprins adecvat stabilirii veniturilor și
cheltuielilor bugetare anuale, cu posibilitatea rectificării, în funcție de necesitățile conjuncturale
din fiecare an bugetar.
A treia opinie susține că sistemul bugetar este atât o lege, cât și un act administrativ. Pornind de
la deosebirea dintre legea formală și legea materială, se consideră că bugetul este o lege, în
2
partea creatoare de dispoziții generale și un act administrativ, în partea creatoare de acte
individuale concrete (de exemplu, norme referitoare la efectuarea cheltuielilor bugetare).
A patra opinie consideră că bugetul nu este decât un plan, principalul plan financiar cu caracter
executoriu al statului sau „principalul plan financiar anual cu caracter operativ al statului”
2. Drept bugetar. Raporturile juridice bugetare
Utilizarea bugetului în dezvoltarea social-economică a statului determină existența unui grup
special de norme care reglementează raporturile apărute în legătură cu aceasta. Aceste norme
formulează una din părțile componente ale dreptului financiar și anume dreptul bugetar care
include câteva instituții financiar-juridice.
Dreptul bugetar al RM poate fi definit ca totalitatea normelor financiar-juridice care
reglementează relațiile sociale (financiare), care apar în legătură cu constituirea, repartizarea și
utilizarea resurselor bugetului public național.
Obiectul de reglementare a dreptului bugetar este determinat de sfera relațiilor sociale de
incidență a acestuia. Cea mai importantă componentă a obiectului dreptului bugetar este grupul
de relații juridice care reglementează procedura de constituire a veniturilor și efectuare a
cheltuielilor bugetare la toate nivelurile.
Cercul instituțiilor Dreptului bugetar este foarte larg la ele atribuindu-se în principal:
a) raporturile – apariția cărora este legată de stabilirea structurii bugetare și a sistemului
bugetar,
b) actele normative care reglementează cuantumurile bănești anuale ale veniturilor și
cheltuielilor fiecărui dintre elementele sistemului bugetar,
c) raporturile dintre aceste bugete de diferite niveluri,
d) actele normative ale Guvernului și Ministerului Finanțelor prin care se reglementează
raporturile de elaborare și de executare a bugetelor prin care se reglementează operațiile de
trezorerie.
Relațiile sociale care apar în legătură cu constituirea, repartizarea și utilizarea resurselor
bugetului public național și care sunt reglementate de normele dreptului bugetar devin raporturi
juridice bugetare.
Acestea prezintă următoarele particularități:
− Raporturile juridice bugetare apar numai pe baza unui act normativ - o lege bugetară
adoptată pentru un an financiar. Întrucât legea bugetară este valabilă un an, toate relațiile
juridice bugetare au caracter periodic, adică, nu pot dura mai mult de un an de zile (cu
unele excepții). Din momentul intrării în vigoare a noii legi bugetare anuale, aceste relații
juridice sunt reînnoite, de regulă, între aceleași entități.

3
 − Raporturile juridice bugetare apar în procesul activității bugetare ale statului și unităților
administrativ teritoriale. În sectorul public, statul prin lege stabilește tipurile de venituri
bugetare, procedura de acumulare a acestora, stabilește modul de utilizare și distribuire a
fondurilor bugetare etc.
− Raporturile juridice bugetare au un cerc specific de subiecți, printre care se numără:
statul, unitățile administrativ-teritoriale, organele reprezentative și executive ale puterii
de stat atât centrale cât și locale, întreprinderile de stat și instituțiile publice etc.
Subiectele raporturilor juridice bugetare participă la distribuirea veniturilor și cheltuielilor între
diferite tipuri de bugete, sunt participanți la procesul bugetar sau primesc bani de la buget sub
formă de finanțare bugetară sau împrumuturi bugetare.

3. Sistemul bugetar
Sistemul bugetar al unui stat este format din anumite verigi, care alcătuiesc ansamblul coerent,
denumit structură bugetară. Structura bugetară se află în directă corespondență cu structura
fiecărui stat, sunt evidențiate anumite particularități și deosebiri mai ales în statele federative față
de cele cu structură unitară.
Bugetul de stat din statele unitare naționale este denumit și buget ordinar sau general, a
avut și are ca venituri principale impozitele și taxele completate, în caz de insuficiență, cu
împrumuturi de stat, iar cheltuielile acestui buget sunt destinate celor mai importante trebuințe de
învățământ și sănătate publică, întreținerii organelor centrale: legislativ, executiv, instanțe
judecătorești, armată etc.
Statele de tip federal sunt formate din: federație; state (provincii) membre ale federației; și
unitățile administrativ teritoriale.
Sistemul unitar de bugete reglementat în Republica Moldova este specific unui stat de tip unitar
care aplică regulile economiei de piață și cuprinde:
1) bugetul de stat - totalitate a veniturilor, a cheltuielilor şi a surselor de finanţare destinate
pentru realizarea funcţiilor autorităţilor publice centrale, cu excepţia funcţiilor proprii
sistemului public de asigurări sociale şi sistemului de asigurări obligatorii de asistenţă
medicală, precum şi pentru stabilirea relaţiilor cu alte bugete;
2) bugetul asigurărilor sociale de stat - totalitate a veniturilor, a cheltuielilor şi a surselor de
finanţare destinate pentru realizarea funcţiilor şi gestionarea sistemului public de asigurări
sociale;
3) fondurile de asigurare obligatorie de asistenţă medicală - totalitate a veniturilor, a
cheltuielilor şi a surselor de finanţare destinate pentru realizarea funcţiilor şi gestionarea
sistemului de asigurări obligatorii de asistenţă medicală

4
4) bugetele locale - totalitate a veniturilor, a cheltuielilor şi a surselor de finanţare destinate
pentru realizarea funcţiilor autorităţilor administraţiei publice locale de toate nivelurile .
În calitate de componente ale sistemului bugetar public, fondurile speciale îşi găsesc
raţionalitatea prezenţei în sistem în măsura în care ele sunt dedicate gestionării unor nevoi
deosebite (stringente) şi, de regulă, conjuncturale, aportul lor pozitiv la rezolvarea acestora fiind
condiţionat de delimitarea şi dimensionarea clară a surselor de venit, a cheltuielilor de efectuat, a
perioadei pentru care vor funcţiona, a autorităţilor competente în gestionarea lor şi a
responsabilităţii acestora etc., evitându-se atât generalizarea, cât şi funcţionarea lor în paralel cu
componente bugetare care au destinaţii similare (apropiate).
Importanța deosebită a sistemului bugetar în cadrul finanțelor publice și al relațiilor social-
economice poate fi sintetizată astfel:
- participă în mod direct la îndeplinirea funcțiilor și sarcinilor statului;
- asigură autonomia reală a colectivităților locale, constituite în cadrul unităților administrativ-
teritoriale;
- garantează realizarea efectivă a protecției sociale a unor categorii importante din rândul
populației;
- asigură echilibrul financiar, monetar și valutar al statului
- are un important rol stabilizator al economiei naționale.
4 Conţinutul bugetului
Conținutul bugetului este format din totalitatea veniturilor, a cheltuielilor şi a surselor de
finanţare destinate pentru realizarea funcţiilor autorităţilor administraţiei publice locale de
toate nivelurile.
Veniturile publice sunt mijloacele de constituire a fondurilor bănești ale statului.
În mod tradițional veniturile publice se împart în venituri ordinare și venituri extraordinare.
Veniturile ordinare sunt venituri curente, adică sunt încasate cu regularitate la bugetul de stat și
provin din impozite și taxe, contribuţii de asigurări sociale de stat şi prime de asigurări
obligatorii de asistenţă medicală, granturi pentru susţinerea bugetului şi pentru proiectele
finanţate din surse externe și alte venituri, precum și cele prevăzute în bugetele locale
În mod tradițional, impozitele se împart în:
a) impozite directe – se stabilesc nominal în sarcina persoanelor și au în general ca
obiect de impunere: anumite bunuri imobile (terenuri, clădiri); bunuri mobile (autovehicule);
beneficiul din activități economice (profitul realizat de persoanele juridice, venitul realizat de
persoanele fizice din diferite surse etc.).

5
 b) impozite indirecte – au în vedere în principal transferul proprietății bunurilor,
prestarea serviciilor, efectuarea lucrărilor și importul (taxa pe valoare adăugată (TVA); accizele,
taxele vamale).
Taxele reprezintă sume plătite de persoane fizice, persoane juridice sau entități fără
personalitate juridică de regulă pentru servicii și lucrări prestate acestora de către o instituție
publică sau un agent împuternicit să exercite un serviciu public (emiterea autorizațiilor, emiterea
certificatelor stării civile, taxe notariale, etc.).
Contribuțiile constituie prelevări obligatorii ale unor părți din veniturile persoanelor
fizice și juridice, cu sau fără posibilitatea obținerii unei contraprestații efective, constituind resurse
pentru fondurile de asigurare publice.
Veniturile extraordinare sunt fonduri publice la care statul apelează în situația în care veniturile
ordinare nu acoperă cheltuielile publice. Sursele de constituire a veniturilor extraordinare sunt
constituite în principal din împrumuturi contractate la nivel guvernamental și la nivel local la
care se adaugă sume rezultate din vânzarea unor bunuri proprietate privată a statului sau a
unităților administrativ-teritoriale.
Sursele principale de constituire a veniturilor extraordinare sunt:
- împrumuturile publice interne și/sau externe (datoria publică);
- suplimentarea masei monetare aflate în circulație;
- înstrăinarea unor bunuri din proprietatea privată a statului;
- vânzarea unei părți din rezervele de aur ale statului.
Recurgerea la veniturile extraordinare se realizează cu prudență și sub control strict cu
privire la influența asupra inflației, datoriei publice, deficitului bugetar. Din acest punct de
vedere, recurgerea la emisiune monetară fără acoperire exclusiv pentru finanțarea unor cheltuieli
publice se dovedește a fi o procedură care poate destabiliza economia unui stat (experiență
realizată în republica Moldova la începutul anilor 1990). Pentru a împiedica recurgerea la astfel
de măsuri, soluția pentru care s-a optat în Republica Moldova a fost acordarea unei largi
autonomii Băncii Naționale a Moldovei, care deținând monopol asupra emisiunii monetare, nu
este subordonată Guvernului și nu poate fi forțată să recurgă la emisiune monetară nejustificată
Analizând principiul care permite departajarea veniturilor ordinare de cele extraordinare,
se observă faptul că atunci când sistemul de bugete este caracterizat pe perioade lungi de timp de
deficit bugetar, statele apelează cu regularitate la sursele de constituire a veniturilor extraordinare
(împrumuturi sub diferite forme).

6
 Bibliografie:
Literatura recomandată:
1. Armeanic A., Drept financiar, Chişinău, 2008.
2. Şaguna D. D., Şova D., Drept financiar public, Bucureşti, 2007.
3. Rațiu M.A., Drept financiar public. Drept bugetar, Ed. C.H. BECK, București 2013.

Acte legislative și normative:

1. Constituţia Republicii Moldova (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, august 1994,
nr.1);
2. Codul fiscal al Republicii Moldova nr.1163 din 24.04.1997// Monitorul Oficial al Republicii
Moldova din 08.02.2007.
3. Legea Republicii Moldova Nr. 181 din 25.07.2014, finanţelor publice şi responsabilităţii
bugetar-fiscale // Monitorul oficial al Republicii Moldova din 08.08.2014 Nr. 223-230.
4. Legea Republicii Moldova nr. 548 din 12.07.1995 Cu privire la Banca Naţională a
Moldovei* // Monitorul Oficial al Republicii Moldova din 30.10.2015, nr. 297-300.
5. Legea Republicii Moldova nr. 397 din 16.10.2003 privind finanţele publice locale //
Monitorul Oficial al Republicii Moldova din 12.10.2018 nr. 384-395.