CAPITOLUL I.

BUGETUL

Apariţia categoriei moderne a bugetului public s-a produs în mod obiectiv pe fondul
existenţei nevoilor publice de satisfăcut şi al mobilizării şi utilizării în mod rațional a unor
resurse financiare de către autorităţile publice.
În sens juridic, bugetul public de stat apare ca un document cu valoare juridică
obligatorie, de lege, care fixează într-o anumită structură indicatorii de venituri şi de
cheltuieli publice pentru o perioadă de un an, conform unor reguli prestabilite, autorizează
încasarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor şi asigură premisele unui control asupra
acestora.

1.1. BUGETUL - INSTRUMENT DE POLITICĂ PUBLICĂ

O politică publică reprezintă un ansamblu de măsuri luate de către o autoritate legală

şi responsabilă care vizează îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă ale cetăţenilor sau
conceperea unor măsuri de stimulare a creşterii economice.(Profiroiu M.C, Iorga E,
2012)
În acest sens, bugetul este documentul politic de bază al guvernului. Acesta ar trebui
să fie cuprinzător, reflectând toate veniturile și cheltuielile publice, astfel încât să fie
posibilă evaluarea compromisurilor între diferitele opțiuni de politică. Bugetul public
exprimă relaţiile economice în formă bănească ce iau naştere în procesul repartiţiei PIB-
ului, în conformitate cu obiectivele de politică economică, socială şi financiară ale fiecărei
perioade. Bugetul este un instrument de politică economică a statului în domeniul
fiscalităţii şi a cheltuielilor publice, întrucât prin acest document sunt stabilite veniturile
bugetare ce reflectă politica fiscală şi cheltuielile bugetare ce au un rol important în plan
economic şi social. (Haralambie G.A., 2013)
Bugetul național este cel mai important instrument de politică publică pentru
punerea in practică a priorităților economice și sociale ale unei țări în cadrul resurselor
limitate aflate la dispoziția guvernului pentru cheltuieli publice.
1
 Din punct de vedere juridic, bugetul reprezintă o lege care prevede veniturile și
cheltuielile statului pe durata unui exercițiu bugetar. Conceperea și utilizarea lui îi conferă
poziția de instrument financiar de predicție și planificare macroeconomică. Componenta de
program pe termen scurt este completată cu cea de program financiar pe temen mediu,
urmare a includerii cheltuielilor publice de investiții, al căror durată este de cel puțin 2-3
ani. Legea 500/2002 stabilește principiile cadrului general și procedurile privind formarea,
administrarea, angajarea și utilizarea fondurilor publice, precum și responsabilitățile
instituțiilor publice implicate în procesul bugetar.(Legea 500/2002, actualizată)
Bugetul public este conceput şi elaborat ca un buget consolidat care reflectă la
nivelul unui an, efortul financiar public.
Apreciat prin prisma conţinutului economic specific, „bugetul exprimă procese,
tehnici şi relaţii de mobilizare a unei părţi din produsul intern brut la dispoziţia statului şi
de repartizare a resurselor respective pe destinaţii corespunzătoare nevoilor sale.
(Manolescu G., 2013)
Alţi autori constată că „bugetul de stat nu mai este doar un document, aprobat prin
lege, de planificare şi canalizare a resurselor financiare anuale ale statului spre destinaţii
conforme cu programul de guvernare al puterii politice. El este un reper important al
reflectării gradului în care statul se implică în plan economic şi în viaţa socială, al
capacităţii economiei naţionale de a contribui la constituirea resurselor financiare necesare
statului, precum şi al modului în care acesta înţelege să le gestioneze. Bugetul de stat este,
în acelaşi timp, un instrument contabil şi financiar, un act juridic şi unul politic, deoarece
este, în mod esenţial, un act de autorizare (de către parlament), precum şi o transpunere
financiară a viziunii politice a executivului”( Anghel, M.G., Anghelache, C. and Carp,
A., 2017)
Bugetul public îndeplineşte o funcţie de informare, prin reflectarea dimensiunii
viitoare a efortului financiar public şi a destinaţiilor care vor fi date resurselor mobilizate
prin buget. Totodată, bugetul, ca act de previziune, asigură predictibilitatea necesară
oricărei acţiuni raţional derulate în timp, permiţând anticipările necesare
considerării/reconsiderării viitoarelor acţiuni de săvârşit atât pentru planul public, cât şi
pentru planul privat.

2
 În ţara noastră, reglementarea legală a bugetelor publice (Legea finanţelor publice)
defineşte generic noţiunea de buget ca fiind „documentul prin care sunt prevăzute şi
aprobate în fiecare an veniturile şi cheltuielile sau, după caz, numai cheltuielile, în funcţie
de sistemul de finanţare a instituţiilor publice”( Legea nr. 270/2013 pentru modificarea
și completarea Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice).

1.2. PROCESUL BUGETAR

1.2.1. Procesul bugetar – definiție și caracteristici

Procesul bugetar reprezintă ansamblul operațiunilor legate de elaborarea, aprobarea,

execuția și controlul execuției bugetului, ce se încheie cu aprobarea contului general de
execuție a bugetului.
Execuţia bugetară la oraşe, municipii, sectoarele municipiului Bucureşti, judeţe şi
municipiul Bucureşti se bazează pe principiul separării atribuţiilor persoanelor care au
calitatea de ordonator de credite de atribuţiile persoanelor care au calitatea de contabil.
Operaţiunile specifice angajării, lichidării şi ordonanţării cheltuielilor sunt în
competenţa ordonatorilor de credite şi se efectuează pe baza avizelor compartimentelor de
specialitate ale instituţiilor publice. Plata cheltuielilor este asigurată de şeful
compartimentului financiar-contabil, în limita fondurilor disponibile.
Instrumentele de plată trebuie să fie însoţite de documentele justificative. Aceste
documente trebuie să certifice exactitatea sumelor de plată, recepţia bunurilor, executarea
serviciilor şi altele asemenea, conform angajamentelor legale încheiate. Instrumentele de
plată se semnează de către contabil şi şeful compartimentului financiar-contabil.
Efectuarea plăţilor, în limita creditelor bugetare aprobate, se face numai pe bază de
acte justificative, întocmite în conformitate cu dispoziţiile legale, şi numai după ce acestea
au fost angajate, lichidate şi ordonanţate.(Barbu V., 2011)
În procesul execuţiei bugetare, cheltuielile bugetare parcurg următoarele faze:

Angajament Lichidare Ordonanţare Plată

3
 Procesul bugetar este decizional, democratic, ciclic și de cele mai multe ori are
caracter politic, are ca scop formularea, realizarea și controlul formării resurselor bugetare
și al alocării lorpe baza exercitării atributelor statului de drept și al exercițiului puterii de
stat pe seama opțiunilor libere exprimate prin vot de către cetățeni; etapele procesului
bugetar sunt stabilite prin legi formulate pe baza principiilor anuității și publicității
bugetare, cu precizarea termenelor concrete de derulare și finalizare;
Procesul bugetar este de larg impact public, deoarece cuprinderea și efectele
generate se regăsesc atât la nivel macroeconomic, cât și microeconomic, precum și în toate
domeniile vieții social-economice.(Haralambie, 2013)

1.2.2. Etapele procesului bugetar

Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale (art.47) stabileşte

activităţile principale şi termenele de realizare a acestora în procesul bugetar.
 La nivel central, principalele activităţi şi termene limită în procesul de elaborare şi
aprobare a bugetelor sunt următoarele:
a) Guvernul aprobă cadrul bugetar pe termen mediu şi prezintă Parlamentului proiectul
legii privind limitele macrobugetare pe termen mediu şi, în caz de necesitate, proiectul
legii pentru modificarea sau completarea unor acte legislative, pînă la 1 iunie.
b) Parlamentul adoptă legea privind limitele macrobugetare pe termen mediu şi, în caz de
necesitate, legea pentru modificarea sau completarea unor acte legislative - pînă la 15 iulie.
c) Guvernul aprobă şi prezintă Parlamentului proiectele legilor bugetare anuale, pînă la 15
octombrie.
d) Parlamentul adoptă legile bugetare anuale, pînă la 1 decembrie.
 La nivel local, principalele activităţi şi termene limită în procesul de elaborare şi
aprobare a bugetelor sunt următoarele:
a) Autorităţile executive locale elaborează şi prezintă autorităților reprezentative și
deliberative locale proiectele bugetelor locale respective, pînă la 20 noiembrie.

4
b) Autoritățile reprezentative și deliberative locale aprobă bugetele locale respective, pînă
la 10 decembrie.
 Activităţile intermediare ale calendarului bugetar şi termenele de realizare ale
acestora se stabilesc de către Ministerul Finanţelor.
Anul bugetar este echivalent anului calendaristic cu începere de la 1 ianuarie pînă la
31 decembrie.

sursa: Ministerul Finanțelor Publice

Figura 1. Etapele principale în procesul de elaborare a bugetului

5
 Elaborarea CBTM1 constituie prima fază - faza strategică în procesul de planificare
a bugetului. Anual, în temeiul Legii finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale şi
în conformitate cu calendarul bugetar, Guvernul aprobă CBTM, care conţine obiectivele
politicii bugetar-fiscale, prognoza resurselor şi cheltuielilor BPN 2 şi a componentelor
acestuia pe termen mediu, precum şi limitele de cheltuieli de la bugetul de stat pe autorităţi
publice centrale. Prognozele CBTM se actualizează anual, menţinînd perspectiva de trei
ani în planificarea bugetului. Primul an din CBTM reprezintă anul bugetar viitor, pentru
care se elaborează proiectul de buget.
Priorităţile de politici şi limitele de cheltuieli cuprinse în CBTM servesc drept bază
autorităţilor publice pentru elaborarea propunerilor/proiectelor de buget pe anul bugetar
viitor. Obiectivele specifice ale CBTM sunt:
a) consolidarea disciplinei bugetar-fiscale generale prin stabilirea unui cadru macrobugetar
realist pentru fundamentarea bugetelor anuale;
b) sporirea eficacităţii cheltuielilor bugetare prin asigurarea unei legături mai bune între
priorităţile strategice de politici şi alocarea resurselor;
c) asigurarea previzibilităţii politicii bugetar-fiscale şi a cadrului de resurse disponibile
pentru planificarea şi implementarea programelor multianuale de cheltuieli;
d) ridicarea nivelului de transparenţă şi responsabilitate în procesul de luare a deciziilor cu
privire la buget.
CBTM reprezintă instrumentul care asigură corelarea alocării resurselor cu
priorităţile de politici. În procesul de elaborare a CBTM, se asigură estimarea de sus în jos
a cadrului general de resurse disponibile pentru finanţarea cheltuielilor publice, în
combinare cu estimările de jos în sus a costurilor politicilor asumate/planificate.
Politicile sectoriale se actualizează anual odată cu elaborarea strategiilor sectoriale
de cheltuieli, care asigură corelarea alocării resurselor bugetare cu priorităţile de politici la
nivel de sector.
Interacţiunea între procesul de elaborare/actualizare a politicilor şi procesul bugetar
anual se prezintă schematic în figura 2.

1
CBTM- cadrul bugetar pe termen mediu
2
BPN – Buget public național

6
sursa: Ministerul Finanțelor Publice
Figura 2. Legătura dintre politicile publice și procesul bugetar

Elaborarea CBTM reprezintă un proces complex, care implică contribuţia diferitor

autorităţi/instituţii publice şi necesită un mecanism adecvat de coordonare şi luare a
deciziilor.
Elaborarea CBTM este un proces participativ şi necesită instrumente şi mecanisme
adecvate de luare a deciziilor, precum şi de conlucrare eficientă între autorităţile publice în
cadrul Guvernului.
Rolul Ministerului Finanţelor Publice în cadrul procesului bugetar este acela de
administrator general al fondurilor publice. În această calitate, colaborează permanent cu
ordonatorii de credite (Saguna Drosu, 2012).
Structurile de coordonare a procesului de elaborare a CBTM sunt prezentate în
figura 3.

7
sursa: Ministerul Finanțelor Publice
Figura 3. Structurile de coordonare în procesul de elaborare a CBTM

În conformitate cu Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale,

CBTM cuprinde patru elemente principale:
a) cadrul macroeconomic, care conţine analiza evoluţiilor macroeconomice şi
prognoza principalilor indicatori macroeconomici pe termen mediu, care stau la
baza prognozelor bugetare..
b) politica bugetar-fiscală, care determină obiectivele politicilor în domeniul
veniturilor şi cheltuielilor, datoriei de stat, precum şi priorităţile de politici
sectoriale şi intersectoriale, care stau la baza alocării resurselor atît între sectoare,
cît şi în cadrul sectoarelor.
c) cadrul macrobugetar, care prezintă prognoza cadrului general de resurse la nivel
agregat, incluzînd principalii indicatori bugetari la nivelul BPN şi pe componentele
acestuia.
8
 d) cadrul de cheltuieli, care cuprinde limitele sectoriale de cheltuieli, repartizate pe
tipuri de bugete şi pe APC.
Procesul bugetar cuprinde următoarele etape:
 Elaborarea proiectului de buget;
 Aprobarea bugetului;
 Execuția bugetului;
 Încheierea anului bugetar;
 Controlul execuției bugetului.
Pentru realizarea planului de acţiuni şi respectarea termenelor pentru elaborarea şi
prezentarea proiectului legii bugetului de stat, precum şi în scopul organizării interne a
activităţilor legate de elaborarea propunerilor/proiectelor de buget, APC îşi elaborează şi
aprobă calendare proprii de activităţi, în conformitate cu recomandările privind organizarea
internă a procesului de elaborare a bugetelor anuale.
Elaborarea proiectului bugetului de stat reprezintă prima etapă a procesului bugetar
la nivelul acestui buget, care constă în formularea propunerilor privind veniturile şi
cheltuielile bugetare de către ordonatorii de credite bugetare, comunicarea acestora
Ministerului Finanţelor Publice la nivelul căruia are loc centralizarea într-un document
numit proiect al legii bugetului de stat. Acesta este documentul elaborat de către Guvern
prin Ministerul Finanţelor Publice, pe baza proiectelor bugetelor ordonatorilor principali de
credite ai acestui buget, precum şi a proiectelor bugetelor locale.
Proiectele legilor bugetare anuale și ale bugetelor se elaborează de către Guvern,
prin Ministerul Finanțelor Publice, având la bază:
 prognozele indicatorilor macroeconomici şi sociali din anul bugetar pentru care se
întocmeşte bugetul şi ale celor pentru următorii trei ani;
 politicile fiscale şi bugetare;
 prevederile memorandumurilor de finanţare, de înţelegere sau ale altor acorduri
internaţionale cu organisme şi instituţii financiare internaţionale, semnate şi/sau
ratificate;
 politicile şi strategiile sectoriale, priorităţile stabilite în formularea propunerilor de
buget, prezentate de ordonatorii principali de credite;
 propunerile de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor principali de credite;

9
  programele întocmite de către ordonatorii principali de credite în scopul finanţării
unor acţiuni de ansamblu, programe ce sunt însoţite de estimarea anuală a
performanţelor fiecărui program;
 propunerile de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum şi de
transferuri consolidabile pentru autorităţile administraţiei publice locale;
 posibilităţile de finanţare a deficitului bugetar (Vacarel, 2011).
Proiectele de buget și anexele la acesta, finalizate, se depun de către ordonatorii
principali de credite la Ministerul Finanțelor Publice, până la data de 1 august a fiecărui an,
în vederea examinării, urmând ca ulterior să poarte negocieri cu aceștia.
Ministerul Finanțelor Publice, pe baza proiectelor de buget ale ordonatorilor
principali de credite și a bugetului propriu, întocmește proiectele legilor bugetare și
proiectele bugetelor pe care le depune la Guvern până la data de 30 septembrie a fiecărui
an. Guvernul aprobă proiectele legilor bugetare și de buget și le transmite spre adoptare
Parlamentului până la data de 15 octombrie a fiecărui an.
Dacă legile bugetare nu au fost adoptate cu cel puțin 48 de ore înainte de expirarea
exercițiului bugetar, Guvernul îndeplinește sarcinile prevăzute în bugetul anului precedent,
limitele lunare de cheltuieli neputând depăși 1/12 din prevederile bugetelor anului
precedent.(Haralambie, 2013)
Aprobarea bugetului - după întocmire, proiectul de buget este supus dezbaterii şi
aprobării Parlamentului. Dezbaterile şi aprobarea proiectului de buget este de competenţa
Parlamentului şi presupune, de regulă:
- prezentarea proiectului de buget în Parlament de către şeful executivului sau de
către ministrul Finanţelor Publice;
- analiza acestuia în comisiile parlamentare; concilierea amendamentelor propuse
la proiectul de buget; aprobarea proiectului de buget în Parlament;
- ratificarea bugetului aprobat, de către şeful statului.
În România, dezbaterea şi aprobarea proiectului de buget presupun parcurgerea
următoarelor etape:
- examinarea proiectului de buget, a raportului Guvernului şi a proiectului Legii
anuale de către Comisia de buget şi finanţe, alte comisii interesate şi de către
Compartimentul tehnic-legislativ care comunică avizul lor, inclusiv

10
 amendamentele propuse, Comisiei permanente de buget şi finanţe;
- comisiile permanente de buget şi finanţe din cele două camere dezbat proiectul
de buget şi propunerile de amendamente şi ulterior întocmesc un raport comun,
aprobat prin vot, cuprinzând toate propunerile de amendamente, precum şi
propunerea motivată pentru adoptarea bugetului de stat;
- dezbaterea proiectului de buget în şedinţă comună a celor două Camere.
Reprezentantul Guvernului prezintă constrângerile care au influenţat elaborarea
proiectului de buget, Raportul privind situaţia economico-financiară şi proiecţia
acesteia pentru anul viitor.
- aprobarea Legii bugetare şi a Bugetului de stat, se efectuează pe baza votului
de ansamblu al legii, care poate fi deschis sau secret;
- promulgarea de către Preşedintele ţării a legii adoptate de către Parlament.
Executarea bugetului de stat - înseamnă încasarea integrală şi în termenele legale a
tuturor impozitelor, taxelor şi a altor venituri publice şi efectuarea cheltueililor publice în
corespundere deplină cu destinaţiile stabilite. În esenţa sa, această fază constă în
realizarea prevederilor Legii bugetului, atât la venituri, cât şi la cheltuieli.
Prevederile la venituri sunt considerate niveluri minime obligatorii, iar cele de la
cheltuieli reprezintă niveluri maxime ce nu se pot depăşi.
Ca fază a procesului bugetar, responsabilitatea pentru executarea bugetului de stat
revine Guvernului, îndeplinită prin Ministerul Finanţelor Publice, care trebuie să
organizeze activitatea şi să aplice procedurile adecvate. Dar, sub acest din urmă aspect,
este de remarcat folosirea unor instrumente şi proceduri diferite în executarea părţii de
cheltuieli, respectiv a părţii de venituri, implicând o anumita structurare a activităţii şi
specializare a personalului.
Totodată, coordonarea activităţii privind execuţia bugetară de ansamblu, urmărind şi
corelarea operaţiunilor de alocare a sumelor din buget, pentru efectuarea de cheltuieli, cu
cele de încasare a veniturilor bugetare se asigură printr-un departament specializat, care
funcţionează în Ministerul Finanţelor Publice.
Execuţia bugetului are loc pe o perioadă de un an şi constă în realizarea pe de o parte
a venituirlor prevăzute în bugetul de stat şi pe de altă parte a cheltuielilor aprobate.
Executarea efectivă a bugetului este precedată de repartizarea lunară a veniturilor şi

11
cheltuielilor.
Încheierea exercițiului bugetar - Execuția bugetară se încheie la data de 31
decembrie a fiecărui an. Când veniturile sunt neîncasate, cheltuielile angajate, lichidate,
ordonanțate și neplătite până la această dată, se vor încasa sau se vor achita după caz, în
contul bugetului pe anul viitor.
Pe baza situațiilor financiare prezentate de ordonatorii principali de credite, a
conturilor privind execuția de casă a bugetului, Ministerul Finanțelor Publice elaborează
contul general anual de execuție a bugetului, ce oferă o imagine asupra modului în care au
fost realizate veniturile, cheltuielile și soldul bugetului, așa cum au fost ele aprobate prin
legea bugetului sau prin legile de rectificare a acestuia, pe care îl prezintă spe analiză
Guvernului. După ce se analizează de către Guvern, contul general anual de execuție a
bugetului se transmite spre aprobare Parlamentului până la data de 1 iulie a anului următor
celui de execuție. (Haralambie G.A, 2013)
Întregul proces bugetar şi cu deosebire execuţia bugetului implică exercitarea
controlului, începând cu verificarea realităţii informaţiilor folosite în fundamentarea
prevederilor înscrise în proiectul de buget şi încheind cu asigurarea veridicităţii contului de
execuţie bugetară.
Controlul execuției bugetului - În mod specific, controlul bugetar se efectuează de
către anumite organe sau instituţii abilitate prin lege şi, în acest sens, el poate fi:
a) control politic - se exercită de către Parlament, mai ales, în cadrul activităţii
legate de aprobarea proiectului de buget şi contului de execuţie bugetară sau a
rectificărilor bugetului. Acesta se poate efectua, însă, şi pe parcursul execuţiei bugetare
curente, atât prin comisiile permanente, cât şi prin comisii special instituite pe anumite
probleme sau prin solicitarea de rapoarte şi audierea în plen a persoanelor care
administreaza resursele financiare publice. Controlul efectuat de Parlament vizează, în
principal, respectarea legislaţiei financiare şi concordantă cu obiectivele politicii generale
a statului etc., iar sub aspectul execuţiei bugetare pe anul în curs, urmăreşte, în primul
rând, încadrarea în prevederile autorizaţiei parlamentare, respectiv în dimensiunile şi
structura cheltuielilor (ca limite maxime) şi a veniturilor (ca niveluri minime) aprobate de
Parlament. (Şaguna-Drosu, D. 2012)
b) control jurisdicţional - se exercită de către o instituţie cu atribuţiuni speciale,

12
împuternicită să verifice modul cum este administrat patrimoniul public şi legalitatea
operaţiunilor financiare cu impact asupra bugetului de stat efectuate de entităţile publice;
să judece neregulile, aplicând sancţiuni şi să impute celor vinovaţi prejudiciile constatate la
control. În acest scop, organele de control aparţinând acestei instituţii analizează actele
justificative privind operaţiunile înregistrate în conturile contabile şi se pronunţă asupra
legalităţii lor, luând decizia de a da descarcare de gestiune sau de a imputa pagubele
produse, celor raspunzători (Vacarel si Georgescu, 2014)
O asemenea instituţie specializată în control jurisdicţional poartă numele de Curte
de Conturi sau Camera de Conturi, iar asupra constatărilor rezultate prin exercitarea
controlului informează periodic, prin rapoarte, Parlamentul sau şeful statului.
c) control administrativ - este organizat şi efectuat, fie din interiorul entităţilor
publice (control intern), fie de la nivel ierarhic superior (de la nivelul ministerului până la
instituţiile operative), fie din afară, prin organe specializate ale Ministerului Finantelor
Publice. Acest tip de control are o mare arie de cuprindere şi poate fi exercitat în mai
multe moduri, dar în raport cu momentul producerii operaţiunilor bugetare supuse
controlului, se disting cele trei forme cunoscute ale controlului financiar: preventiv,
concomitent şi ulterior.
Contul anual de execuție a bugetului cuprinde:
 La venituri: prevederile bugetare aprobate inițial, prevederile bugetare definitive,
încasările realizate;
 La cheltuieli: creditele aprobate inițial, cele definitive și plățile efectuate;
Excedentul sau deficitul bugetului de stat, al bugetului asigurărilor sociale de stat și
al bugetelor fondurilor speciale se determină ca diferență între veniturile încasate și plățile
efectuate până la încheierea exercițiului bugetar. Excedentul rezultat după finalizarea
exercițiului bugetar este utilizat pentru reducerea deficitelor din anii precedenți. [ CITATION
Har13 \l 1048 ]

13
14