AUTORITATEA MILITARA.

ROLUL ACESTEIA IN
REALIZAREA APARARII NATIONALE"
 INTRODUCERE

CAPITOLUL I. ROLUL AUTORITĂŢILOR MILITARE ÎN REALIZAREA

SERVICIULUI PUBLIC AL APĂRĂRII NAŢIONALE

1.1. Serviciul public al apararii nationale

1.1.1. Definirea serviciului public al apararii nationale

1.1.2. Caracteristicile serviciului public al apararii nationale

1.1.3. Armata - serviciu specializat al apararii nationale

1.1.4. Competanta armatei

1.2. Competenta autoritatilor publice în conducerea apararii nationale

1.2.1. Principiile de baza ale organizarii si functionarii sistemului militar

1.2.2. Autoritatile publice special abilitate în gestionarea problemelor

esentiale în materie de aparare

1.2.3. Notiunea de autoritate militara

CAPITOLUL II. ACTELE AUTORITĂŢILOR MILITARE - NOŢIUNE sI SFERĂ

2.1. Comandament si administratie în activitatea militara

2.1.1. Notiunea de comandament si administratie militara

2.1.2. Evolutia legislatiei administratiei si comandamentului militar

2.2. Raporturile care se stabilesc între administratia militara si administratia

publica

2.3. Delimitarea sferei actelor autoritatilor militare

2.3.1. Legislatia militara antebelica

2.3.2. Legislatia militara postbelica

2.3.3. Procesul de reformare a legislatiei militare

2.4. Notiune, trasaturi si clasificarea actelor autoritatilor militare

2.4.1. Definitia actelor autoritatilor militare

2.4.2. Trasaturile caracteristice actelor autoritatilor militare

2.4.3. Clasificarea actelor autoritatilor militare

2.4.4. Ordinul, principala forma de manifestare a prerogativelor legale ale

autoritatilor militare

CAPITOLUL III. REGIMUL JURIDIC AL ACTELOR DE COMANDAMENT CU

CARACTER MILITAR

3.1. Perspectiva juridica asupra actelor autoritatilor militare

3.1.1. Raporturile juridice ale autoritatilor militare cu subiectii interni sau

externi sistemului militar

3.1.2. Teoria juridica a actelor de comandament militar

3.1.3. Contenciosul actelor autoritatilor militare

3.2. Regimul juridic al actelor de comandament cu caracter militar

3.2.1. Procedura  de elaborare a actelor de comandament cu caracter

militar

3.2.2. Modul de intrare în vigoare a actelor de comandament cu caracter

militar

3.2.3. Efectele juridice ale actelor de comandament cu caracter militar

3.2.4. Modul de încetare a efectelor actelor autoritatilor militare

CAPITOLUL IV. CONTROLUL ACTELOR AUTORITĂŢILOR MILITARE

4.1. Controlul administrativ

4.1.1. Notiunea si rolul controlului administrativ

4.1.2. Forme ale controlului administrative asupra actelor autoritatilor

militare

4.2. Controlul administrativ jurisdictional-organisme jurisdictionale

specializate

4.3. Alte forme ale controlului asupra activitatilor cu specific militar

4.4. Discutii privind controlul judiciar asupra actelor autoritatilor militare

4.4.1. Notiunea contenciosului administrativ

4.4.2. Exceptarea actelor de comandament cu caracter militar de la

contenciosul administrativ

PARTEA A II - A : REPERE DE ORDIN PRACTIC

CONCLUZII sI PROPUNERI

ANEXE

Anexa 1

Anexa 2

Anexa 3

Anexa 4

Anexa 5

Anexa 6

Anexa 7
Anexa 8

Anexa 9

Anexa 10

Anexa 11

BIBLIOGRAFIE

I.    Tratate. Monografii. Colectii de studii. Lucrari cu caracter general.

Dictionare.

II Studii. Articole

III. Legislatie interna

IV. Manuale, regulamente, dispozitii militare

V. Jurisprudenta

INTRODUCERE

Am ales aceasta tema întrucât utilitatea unei astfel de abordari a

fenomenului militar din perspectiva stiintelor juridice este neîndoielnic atât
pentru militari, în primul rând prin aceea ca ar putea fi un multiplicator de
forta armata, cât si pentru juristi care nu pot lasa neexplicate aspectele
specifice ale aplicarii legilor într-un domeniu atât de special cum este cel
militar.

Un astfel de studiu îsi propune amplificarea eficacitatii fortelor armate

într-o societate în schimbare prin analiza impactului dreptului administrativ
asupra perfectionarii activitatii autoritatilor militare.

Prima parte a lucrarii îsi propune sa defineasca trasaturile particulare

ale notiunii de autoritate militara, plecând de la caracteristicile serviciului
public al apararii si de la importanta, necesitatea si atributiile armatei si
militarilor într-o societate democratica. Cel de-al doilea capitol al lucrarii s-a
focalizat pe analiza comandamentului si administratiei militare ca forme
conexe de activitate militara, delimitând sfera actelor autoritatilor militare,
definindu-le si clasificându-le astfel încât sa se poata întelege diferentele
juridice semnificative dintre actele administrative si cele de comandament
militar. Regimul juridic al actelor emise de autoritatile militare reprezinta
obiectul celui de-al treilea capitol si analizeaza pe rând legalitatea acestora,
forma si procedura emiterii lor, efectele juridice si jurisprudenta acestei
specii de acte administrative. În sfârsit, ultima parte a lucrarii a fost
destinata analizarii controlului actelor de autoritate militara.

Obiectivul acestei lucrari îl reprezinta întelegerea faptului ca scopul

nobil al apararii nationale nu poate scuza niciodata mijloacele ilegale
utilizate de autoritatile militare în îndeplinirea misiunilor lor, ca puterea lor
discretionara pe teatrul de razboi nu este, pâna la urma, decât posibilitatea
pe care legea le-o acorda de a alege, între mai multe cursuri ale actiunii
militare, pe acela care e viabil si conform prescriptiilor juridice.

PARTEA I: REPERE DE ORDIN TEORETIC

CAPITOLUL I. ROLUL AUTORITĂŢILOR MILITARE ÎN REALIZAREA

SERVICIULUI PUBLIC AL APĂRĂRII NAŢIONALE
1.1. Serviciul public al apararii nationale
1.1.1. Definirea serviciului public al apararii nationale

Cea mai simpla definitie a apararii nationale este aceea de protejare

a intereselor natiunii organizate în stat de pericolele externe. Organizarea
razboiului ori a apararii nationale reprezinta una din cele mai vechi functii
statale si a impus existenta armatelor, ca instrument al utilizarii violentei
armate si a autoritatilor executive de administrare a nevoilor armatei,
ministere de razboi; interzicerea formala a recursului la violenta în relatiile
internationale prin prevederile Cartei ONU a facut ca dupa 1945 sa se
generalizeze denumirea acestora din urma de "ministere ale apararii
nationale".

Cea mai raspândita definitie a razboiului este aceea de continuare a

politicii cu alte mijloace ceea ce face ca el sa fie decis de autoritati politice
si sa reprezinte, în pofida Pactului Briand-Kellogg din 1928, un instrument
al politicii nationale[1]. Desfasurarea sa efectiva se realizeaza prin
intermediul armatelor care reprezinta mijlocul concret de materializare a
intereselor politicii externe ale statelor. În cadrul armatelor, autoritatile
militare nu sunt altceva decât organele de stat care asigura managementul
apararii armate si gestiunea mijloacelor violentei armate fara de care nu ar
exista razboiul.

Razboaiele sunt fenomene sociale din acest motiv ele sunt supuse
reglementarii juridice ceea ce face ca în cadrul dreptului public sa existe
domenii specializate care poarta denumirea de drept al razboiului
(conflictelor armate) sau de drept militar. În dreptul international este
unanim admis ca razboiul este o solutie exceptionala a grupurilor
organizate politic care impune astfel o reglementare juridica speciala; iar în
dreptul intern, specificul raporturilor militare conduc în mod necesar la
elaborarea unor norme derogatorii de la dreptul comun.

Pâna la aparitia societatii internationale organizate prin Liga

Natiunilor în 1919, dreptul gintilor concepea apararea statului ca decurgând
din dreptul natural, plecând de la ideea emisa de Platon ca "toti sunt
inamicii tuturor, atât statele cât si particularii",  caci "ceea ce se numeste
îndeosebi pace exista numai cu numele, dar de fapt, fara a avea loc vreo
declaratie de razboi, fiecare stat este în mod natural înarmat contra celor
dimprejur"[2]. De la entitatile statale tip cetate si pâna la marile imperii,
permanenta razboaielor a facut ca în ciuda unei relative izolari a lumilor
antice, problema apararii cu mijloace militare a societatii sa fie o necesitate
permanenta.

Impactul cel mai mare l-a avut ilegalizarea razboiului de agresiune

printr-un sir neîntrerupt de instrumente juridice internationale[3] care
culmineaza cu Carta Natiunilor Unite. Consacrând principiile fundamentale
ale dreptului international contemporan ca rezolvare pasnica a
divergentelor, nerecurgerea la forta, dezarmarea, neinterventia în treburile
interne, ONU a oferit premisa determinarii mai clare a dreptului la aparare
nationala în ansamblul drepturilor si îndatoririlor fundamentale ale
statelor[4].

În actuala ordine juridica mondiala, dreptul la autoaparare decurge

nemijlocit din dreptul statelor la existenta iar documentele ulterioare Cartei
au precizat ca el apartine nu numai statelor dar si popoarelor care lupta
contra regimurilor coloniale si rasiste sau împotriva ocupatiei straine[5].

Având dreptul de a se implica în problemele privind mentinerea pacii

internationale susceptibile de actiuni cu caracter regional, organismele
regionale de aparare au datoria sa informeze Consiliul de Securitate al ONU
si pot fi folosite de acesta în aplicarea masurilor de constrângere exercitate
sub autoritatea sa[6]. Pe aceasta baza s-au creat aliante si coalitii militare,
adevarate organizatii internationale defensive, reflectând globarizarea
problematicii apararii. Asa este cazul, în Europa, al Pactului Nord Atlantic, al
Uniunii Europene, al OSCE sau al CSI, existând si alte câteva initiative
zonale, toate acestea propunându-si obiective de aparare comuna
împotriva unui atac armat dar si misiuni de gestionare a crizelor.

          Apararea nationala a primit o multitudine de definitii. Definitia legala

este data de Legea nr. 45 din 1994 care în art. 1 precizeaza ca " apararea
nationala cuprinde ansamblul de masuri si activitati adoptate si desfasurate
de statul român în scopul de a garanta suveranitatea nationala,
independenta si unitatea statului, integritatea teritoriala a tarii si
democratia constitutionala".

1.1.2. Caracteristicile serviciului public al apararii nationale

În actuala configuratie a dreptului international contemporan,

apararea nationala are urmatoarele caracteristici:

a.                  subiect nu-i pot fi decât statele, miscarile de eliberare

nationala sau organizatiile internationale de securitate;

b.                 obiectul ei e conditionat de existenta agresiunii armate;

c.                 agresiunea consta în folosirea de catre un stat a fortei sale

armate contrar Cartei ONU;

d.                 imposibilitatea activizarii sistemului apararii nationale prin

executarea primei lovituri sau alegerea momentului si locului loviturii
invocând iminenta unei agresiuni[7];

e.                  imposibilitatea operationalizarii actiunilor de aparare militara în

caz de agresiuni psihologice sau economice;

f.                   globalizarea apararii nationale;

 g.                 sursa juridica a apararii nationale e constituita din principiile
fundamentale ale dreptului international contemporan care sunt norme de
jus cogens gentium, norme imperative de la care statele nu pot deroga;

h.                 în ipoteza în care apararea nationala nu-si realizeaza

obiectivele, ocuparea de teritorii straine pe calea agresiunii e considerata
nula ab initio[8].

 Normele juridice referitoare la apararea statului de primejdiile

externe (dar si interne) au ramas aceleasi în esenta lor, ele formeaza
adevarate permanente ale dreptului public din moment ce suveranitatea
nationala ramâne piatra de temelie a constructiei statale. Ceea ce s-a
modificat cu evolutii oarecum semnificative a fost doar întelegerea
detinatorului suveranitatii precum si modul de organizare a puterii armate a
statului.

Când delimiteaza puterile în stat, literatura politica si juridica

avanseaza opinia ca în afara celor trei puteri principale si traditionale
(legislativa, executiva si judecatoreasca) exista si altele, între care si
puterea militara sau armata[9]. Existenta ei obiectiva este argumentata prin
intermediul autoritatilor militare si activitatilor desfasurate de acestea iar în
mod formal constitutiile unor state se refera expres la puterea armata[10].
Trebuie însa aratat ca aceasta putere armata are alta natura decât puterile
principale ale statului asa cum au fost ele definite în teoria dreptului.
Puterea armata reprezinta expresia unui serviciu public caracterizat prin
permanenta, specializare si profesionalism. Însa prin misiunea si actele sale
el este un serviciu public special, de care depinde în mod esential existenta
statului si a societatii, ceea ce face ca unii autori de drept administrativ sa-l
denumeasca un "mare serviciu public national" iar în proiectarea actualei
Constitutii a României s-a utilizat, la un moment dat, chiar aceasta
expresie[11]. Doctrina de drept public apreciaza ca între trasaturile puterii
de stat exista si aceea ca ea este o putere civila; aspectul civil al puterii
scoate în evidenta tocmai subordonarea puterii militare fata de autoritîtile
civile.

Ca domeniu distinct al securitatii nationale, apararea nationala se

regaseste în documentele programatice ale planificarii apararii
nationale[12], în programe de guvernare ca si în legislatia specifica[13].
Doctrina dreptului public a sistematizat urmatoarele caractere ale apararii
nationale:

a)                 exclusivitatea, în sensul ca masurile de aparare nationala

constituie un monopol statal;

b)                legalitatea, apararii nationale, ceea ce înseamna consacrarea

prin norme juridice a sistemului;

c)                 primordialitatea valorilor protejate prin masurile de aparare

nationala pentru ca daca suveranitatea, independenta si unitatea,
integritatea teritoriala si democratia constitutionala a statului ar fi
periclitate n-ar mai exista nici natiunea;

d)                unitatea apararii nationale, cu semnificatia ca actiunile

respective trebuie sa aiba coerenta, integrându-se într-un sistem[14];

e)                 varietatea masurilor de aparare.

  Doua precizari finale în legatura cu serviciul public al apararii

nationale. În primul rând ca el este în legatura cu alte servicii publice ale
comunitatii pe care o serveste. În al doilea rând, între fenomenul apararii
nationale si dreptul public exista raporturi reciproce. Pe de o parte, factorul
militar care e esenta apararii, a stat la origine si a influentat sistemele
administrative, literatura de specialitate consemnând faptul ca "este clar ca
evolutia organizarii administrative este legata de evolutia armatei; însasi
ideea de ierarhie vine de la ideea subordonarii specifice fenomenului
militar"[15]. Pe de alta parte, apararea nationala nu exista decât în cadrul
juridic al dreptului public.

1.1.3. Armata - serviciu specializat al apararii nationale

Din punct de vedere terminologic, se utilizeaza atât conceptul de

"armata" cât si cel de "forte armate". Astazi, acceptiune cea mai mare o
are cel de "forte armate" definit de doctrina ca fiind ansamblul
formatiunilor militare ale unui stat, compuse din forte terestre, maritime si
aeriene si incluzând efectivele umane si mijloacele militare organizate în
vederea ducerii luptei armate.Dreptul international militar defineste
fortele armate ale unui beligerant ca fiind toate fortele, gruparile si
unitatile armate organizate si puse sub comanda, statul având obligatia
de a preciza public ce anume trupe include în fortele sale armate[16].
Deoarece constituie un monopol specializat al statului,   constituirea si
utilizarea unor forte armate în afara unor autoritati statale este interzisa.

ARMATA este definita uneori ca ansamblu al fortelor armate ale

unui stat. Unele legi militare stabilesc expres ca prin armata se înteleg
numai trupele MAp iar Legea nr.45/1994 precizeaza ca armata este
componenta de baza a fortelor armate care asigura, pe timp de pace si
la razboi integrarea într-o conceptie unitara a activitatilor fortelor
participante la aparare.

Cu toate ca armata reprezinta institutia fundamentala a serviciului

public al apararii nationale organizat de catre administratia publica
centrala a statului, doctrina administrativa n-a fost întotdeauna unanima
în ceea ce priveste apartenenta organismului militar la sfera
administratiei publice. Deosebit de expresiv comenta asupra apartenentei
Mircea Djuvara într-un ciclu de conferinte destinat militarilor: " Actul de
executare se reazima în ultima instanta pe forta materiala pusa în
serviciul dreptului, în orice acte de stat, fie ca e vorba de o aparare a
statului însusi fata de un alt stat, fie ca e vorba de apararea intereselor
generale sau particulare. Organul care face parte în felul acesta
esentialmente din puterea executiva si care realizeaza cu forta dreptul,
este armata"[17].

Natura juridica a armatei de institutie destinata realizarii serviciului

public al apararii nationale rezulta, de obicei, din chiar textele
constitutionale ale organizarii politico-statale. Constitutia României din
1991 include art. 117 referitor la " Fortele armate " în sectiunea întâia
consacrata administratiei publice centrale de specialitate al capitolului al
cincilea destinat administratiei publice din titlul al treilea referitor la
autoritatile publice. Apreciem ca aceasta formula de tehnica juridica nu
este de loc întâmplatoare ci îsi are logica în natura juridica a fortelor
armate de autoritati ale administratiei publice centrale de specialitate.

Analizând normele constitutionale si legale referitoare la armata

putem sistematiza urmatoarele caracteristici esentiale ale acestui serviciu
al administratiei publice:
 a)     autonomia armatei în sistemul instituţ 12112d324m ;iilor
publice nationale;

b)    specializarea armatei, dotarea si functionarea ei specifica în

scopul îndeplinirii competentelor ce-i revin;

c)     comanda unica si disciplina;

d)    subordonarea fortei armate puterii civile, plecând de la ideea

ca statul modern este un stat civil[18];

e)     apolitismul armatei, în sensul ca membrii activi ai fortelor

armate nu pot face parte din partide politice;

f)      democratismul armatei, manifestat în faptul ca toti membrii

societatii au obligatii în domeniul securitatii nationale;

g)     caracterul permanent, rezultând din functia de aparare

nationala care nu poate fi improvizata la începutul razboiului;

h)     integrarea armatei în sistemul global al autoritatilor statale

ca efect al globalizarii apararii nationale;

Plecând de la definitia data de doctrina organului administratiei

publice ca fiind acea structura organizationala care, potrivit Constitutiei si
legii, are personalitate de drept public si actioneaza, din oficiu, pentru
executarea legii sau prestarea serviciilor publice, în limitele legii, sub
controlul, direct sau indirect, al Parlamentului, costatam ca armata este
un organ al administratiei publicedeoarece:

1)     are o structura organizationala complexa aflata sub conducerea

administrativa directa a MAp;

2)     dispune, potrivit Constitutiei si legii, de personalitate de drept

public ceea ce-i permite sa intre în nume propriu în raporturi
juridice de drept administrativ[19]; actioneaza, din oficiu,
pentru executarea legii sau prestarea serviciului public al
apararii nationale în limitele legii;
 3)     se afla sub controlul direct sau indirect al Parlamentului ca
organ reprezentativ al vointei poporului.

1.1.4. Competanta armatei

COMPETENŢA ARMATEI reprezinta ansamblul atributiilor stabilite de
Constitutie si lege acestei persoane morale de drept administrativ prin care
i se confera drepturi si îndatoriri în desfasurarea în nume propriu si în
realizarea puterii publice a activitatii executive de aparare nationala. În
schimb, capacitatea administrativa a armatei consta în aptitudinea
acesteia de a fi subiect în raporturile juridice administrative reclamate de
realizarea competentei ei, ceea ce înseamna ca doar armata în ansamblul
ei dispune de capacitate administrativa deplina deoarece numai ea are
personalitate morala de drept public.
Competenta si capacitatea armatei nu pot fi întelese fara precizarea
misiunilor acestui organ al administratiei publice. Misiunile armatei sunt
determinate atât de dreptul international cât si de dreptul public al fiecarui
stat deoarece armata este un instrument al politicii nationale statale în
raport cu alte state.
Potrivit rapoartelor prezentate congreselor Societatii, principiile si
normele dreptului international admit urmatoarele misiuni ale
armatelor   nationale: 1) apararea independentei,suveranitatii si integritatii
teritoriale a statelor; 2) executarea de represalii în autoaparare; 3)
participarea la actiuni militare în cadrul unei aliante militare care are ca
scop apararea colectiva; 4) protejarea drepturilor statelor pe mare, în
spatiul aerian si cel cosmic; 5) participarea la operatiuni de mentinere
a pacii sub mandatul ONU sau al altor organizatii
internationale. Examinând Constitutiile mai multor state,
Societatea Internationala de Drept Militar si Dreptul Razboiului
a concluzionat ca nici un stat n-a prevazut în legislatia sa pentru fortele
armate îndatoriri incompatibile cu dreptul international.

În ceea ce priveste dreptul public român, constatam lipsa  unor

prevederi exprese asupra misiunilor armatei în Constitutiile de la 1866,
1923 si 1938, probabil fiindca misiunea esentiala de aparare a tarii era
ratiunea de a fi a armatei. În Constitutiile socialiste din 1948, 1952 si
1965 existau prevederi generale referitoare la apararea hotarelor
tarii, a suveranitatii siindependentei poporului român. Constitutia
actuala dispune în art. 1 1 7  alineatul întâi ca "armata este subordonata
exclusiv  vointei poporului pentru garantarea suveranitatii, aindependentei
si a unitatii statului, a integritatii teritoriale a  tarii si a democratiei
constitutionale".  Alte misiuni ale armatei rezulta implicit din unele
prevederi  ale Legii nr. 415/2002 a CSAT  (care în  art.2  vorbeste
despre paza si apararea unor obiective importante, mentinerea si
restabilirea ordinii de drept, limitarea si înlaturarea efectelor
calamitatilor sau catastrofelor) sau ale Legii nr. 45/1994 (participarea
la misiuni internationalede mentinere a pacii sau în scopuri umanitare
este prevazuta în art. 5 al legii) ca si ale Ordonantei de urgenta a
Guvernului privind regimul starii de asediu si regimul starii de urgenta.
Mai detaliata în ceea ce priveste misiunile armatei sunt
documentele programatice ale apararii nationale (Strategia de
securitate nationala, Carta alba a Guvernului si Strategia militara
a României) ca si doctrinele si regulamentele militare generale.

1.2. Competenta autoritatilor publice în conducerea apararii nationale

1.2.1. Principiile de baza ale organizarii si functionarii sistemului militar

Noile exigente militare ale lumii de astazi impun o conceptie globala

asupra serviciului public al apararii nationale, o organizare fondata pe
dispersare si mobilitate si o dotare cu sisteme moderne de armament.
Principiile de baza ale organizarii si functionarii oricarui sistem militar de
aparare nationala într-o societate democratica sunt:

1.     permanenta, în sensul ca apararea ca serviciu public nu se

poate improviza la izbucnirea ostilitatilor ci trebuie pregatita
înca din timp de pace;

2.     specializarea ramâne esentiala în realizarea obiectivelor

defensive;

3.     subordonarea serviciului apararii unui control strict al puterii

civile, autoritatile civile interpunându-se între armata si indivizi
prin reguli foarte stricte;

4.     prevenirea, adica dimensionarea si organizarea apararii în

functie de riscurile si amenintarile probabile;
 5.     socializarea apararii nationale, cu semnificatia ca nevoile de
securitate cuprind ansamblul activitatilor sociale: organizarea
administrativa si economica, educatie, cercetare stiintifica si
informatica;

6.     unitatea serviciului public al apararii, reprezentând

necesitatea ca sistemul în toata complexitatea lui sa fie
coordonat de o singura autoritate;

7.     universalitatea, care exprima corelatia dintre importul si

exportul de securitate ca o consecinta a globalizarii lumii si a
necesitatii apararii de agresiuni prin încheierea de aliante si
coalitii militare.

Principiile enumerate mai sus au fost sistematizate din

analiza legislatiei militare comparate a diferitelor state. Din punct de
vedere juridic, organizarea sistemului public al apararii nationale se
bazeaza pe cadrul constitutional si legal al fiecarei tari care sunt expresie a
politicii proprii de securitate nationala.

DREPTUL COMPARAT ne demonstreaza ca diferentele de forma de

guvernamânt si de structura de stat ca si traditiile  specifice ale tarilor
Uniunii Europene au facut ca termeniiconstitutionali ai organizarii
serviciului public al aparari nationale sa fie destul de diferiti. Totusi, nu e
deloc hazardat sa afirmam ca Europa dispune de traditii constitutionale
comune care, în special dupa Maastricht, s-au constituit într-un
adevarat patrimoniu comun bazat pe valorile democratice ale statului de
drept, patrimoniu ce constituie fundamentul politicii de apararecomune si
a  identitatii europene de securitate.

1.2.2. Autoritatile publice special abilitate în gestionarea problemelor esentiale în

materie de aparare

Principalele repere ale modificarii serviciului public

de aparare    nationala dupa 1989 au fost legislatia militara româneasca
antebelica precum si legislatia militara occidentala care au fost adaptate la
contextul conditiilor   interne si internationale ale epocii noastre, chiar
daca, inevitabil, s-au manifestat din inertie si unele atitudini reflectând
regimurile de dictatura anterioare. Pe aceste baze, Constitutia din
1991, a articulat un sistem în care fortele armate realizeaza
serviciul public al securitatii democratice a societatii supus controlului civil
în toate actiunile sale. Problemele esentiale în materie de aparare sunt în
atributia organului reprezentativ suprem alpoporului român iar organizarea
executarii acestora revine unor autoritati  publice special abilitate în centrul
carora se  afla Presedintele României, CSAT, Guvernul si MAp. Pe baza
prevederilorconstitutionale, în 1994 a fost elaborata Legea nr.45 a
apararii nationale a României[20]. Ţinând cont de interesele nationale
dar si de obligatiile internationale asumate, legea-cadru din
1994precizeaza în art.4 ca organizarea apararii nationale în caz
de agresiune se bazeaza  pe principiul suficientei defensive (cu
posibilitatea angajarii tuturor resurselor umane si materiale) iar masurile
legaladoptate sunt obligatorii pentru toti cetatenii si pentru toate autoritatile si
institutiile publice si private; este, de asemenea, stipulata posibilitatea
participarii la constituirea fortelor internationale destinate mentinerii pacii
potrivit obligatiilor reiesite din tratate internationale. Structura sistemului
apararii nationale include; conducerea, fortele, resursele si infrastructura
teritoriala.

    CONDUCEREA este un atribut exclusiv si inalienabil al autoritatilor

constitutionale iar pe timp de razboi se înfiinteaza; la nivel national Marele
Cartier General (MCG) în timp ce la nivel judetean va fi functia de
comandant militar ale caror atributii se aproba prin hotarâre a CSAT.
FORŢELE destinate apararii se compun din fortele armate (armata, unitatile
MI si ale  serviciilor de informatii) si forte de protectie (formatiunile sanitar-
voluntare si de protectie civila)[21]. RESURSELE aparari se constituie din
totalitatea resurselor umane, financiare, materiale si de alta natura pe care
statul le asigura si le angajeaza în sustinerea serviciului public al apararii.
INFRASTRUCTURA TERITORIALĂ se constituie din ansamblul lucrarilor
si amenajarilor teritoriului care pot fi folosite în scopuri militare.
PARLAMENTUL, ca organ reprezentativ suprem al poporului român,
dezbate în sedintele comune ale camerelor urmatoarele probleme ale
apararii: declararea mobilizarii generale sau partiale; declararea starii
de razboi; suspendarea sau încetarea ostilitatilor; examinarea
rapoartelor CSAT; aprobarea hotarârii Presedintelui României de
declarare a mobilizarii sau încuviintarea instituirii starii de asediu ori a
celei de urgenta. În timp de pace, el accepta programul de
guvernare care contine si politica de aparare iar în caz de agresiune
armata, daca nu se afla în sesiune, el se convoaca de drept în 24 de
ore ori în 48 de ore în caz de stare de asediu (urgenta)
si functioneaza pe toata durata acestora. Ca unica
autoritate legiuitoare, Parlamentul reglementeaza si problematica
apararii adoptând legi constitutionale, organice si ordinare. Legea
nr. 45/1994 abiliteaza Parlamentul de a aproba participarea României cu
efective si tehnica militara la actiuni în sprijinul pacii sau scopuri
umanitare precum si  intrarea, stationarea ori trecerea unor unitati
militare straine pe teritoriul României.

PREsEDINTELE ROMÂNIEI este garantul independentei nationale, al

unitatii si integritatii teritoriale a tarii si are urmatoarele atributii
constitutionale specifice serviciului public al apararii nationale: poate lua
parte la sedintele Guvernului în care se dezbat probleme de interes
national privind politica externa, apararea tarii, asigurarea ordinii publice
(art.87); este comandantul fortelor armate si presedinte al CSAT (art.92
al.l); poate declara mobilizarea generala sau partiala a fortelor armate cu
aprobarea prealabila a Parlamentului iar în cazuri exceptionale hotarârea lui
se supune ulterior aprobarii în 5 zile de la adoptare (art.92 al.2); ia masuri
pentru respingerea agresiunii armate si le aduce la cunostinta
Parlamentului printr-un mesaj (art.92 al.3); instituie, potrivit legii, starea de
asediu (urgenta) în întreaga tara ori în unele localitati si solicita
pentru aceasta încuviintarea Parlamentului în 5 zile (art.93); acorda gradele
de maresal, de general si de amiral (art.94 lit.b).

CONSILIUL SUPREM DE APĂRARE A ŢĂRII, cu antecedente în

perioada interbelica, este o institutie autonoma prevazuta în art. 118 din
Constitutie, care organizeaza unitar activitati care privesc apararea tarii
si siguranta nationala. Organizat în conformitate cu Legea nr.415/2002,
acest organism de solutionare a problemelor apararii care cer conlucrarea
mai multor autoritati este compus din Presedintele României (presedinte
al CSAT), primul ministru (vicepresedinte) si noua membrii, având diferite
atributii printre care: propune spre aprobarea Parlamentului (strategia de
securitate, structura sistemului de aparare, declararea starii de razboi,
suspendarea ostilitatilor, încheierea armistitiului sau încetarea starii
conflictuale, etc.). Dupa peste 10 ani defunctionare s-a apreciat ca era
necesara o noua reglementare a organizarii si functionarii CSAT, având în
vedere atât faptul ca prima lege organica fusese elaborata înaintea
Constitutiei cât si peacela al mutatiilor produse în serviciul public al
apararii nationale.

    GUVERNUL, ca autoritate publica ce înfaptuieste întreaga politica

statala a tarii, are atributii si în domeniul apararii. În primul rând, e vorba
de faptul ca, în conformitate cu art. 101 lit.c din Constitutie, el asigura
realizarea politicii interne si externe si exercita conducerea generala a
administratiei publice potrivit programului sau de guvernare acceptat
de Parlament; în programul de guvernare un capitol special este
consacrat apararii nationale[22]. Potrivit art.1 par.5 din Legea nr.90/2001
privind organizarea si functionarea Guvernului României si a
ministerelor[23]între alte functii pentru realizarea programului de
guvernare, Guvernul o exercita si pe aceea de autoritate de stat prin care se
asigura urmarirea si controlul aplicarii reglementarilor în domeniul apararii,
ordinii publice si sigurantei nationale; de asemenea, conform art. 11 lit.i, el
are între alte atributii, si pe aceea de a aduce la îndeplinire
masurile adoptate potrivit legii pentru apararea tarii, scop în
care organizeaza si înzestreaza fortele armate.

     MINISTERELE sI CELELALTE AUTORITĂŢI ALE ADMINISTRAŢIEI

PUBLICE CENTRALE raspund de executarea masurilor de aparare, fiecare
în domeniul sau de activitate, potrivit legilor din domeniu; ele au atributii
generale prevazute în Legea apararii nationale dar si atributii
specifice rezultate alte legi ce reglementeaza serviciul public al apararii si
îndeplinirea atributiilor generale si speciale,  ministrii emit  ordine si
instructiuni pe baza si în vederea executarii legilor si hotarârilor
Guvernului, uneori realizându-se acorduri de colaborare între MAp si alte
autoritati[24].

AUTORITĂŢILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE LOCALE au în timp de

pace, de mobilizare si de razboi, potrivit competentei teritoriale,
anumite atributii în legatura cu apararea nationala prevazuta în legislatia
specifica[25] iar aparatul tehnic de specialitate al prefecturii conlucreaza
cu reprezentatii locali ai MAp, MI si SRI în elaborarea masurilor ce se
impun pentru asigurarea respectarii drepturilor individuale, apararea
proprietatii publice si private, securitatea cetatenilor si prevenirea
infractiunilor[26].
 AUTORITĂŢILE JURISDICŢIONALE, prin instantele judecatoresti
si ministerul public rezolva problemele legate de situatii de încalcare
a  dispozitiilor referitoare la apararea nationala aducându-si un aport
deosebit la asigurarea legalitatii si ordinii de drept în sistemul securitatii
nationale. De remarcat, în acest context, dispozitiile speciale ale Codului
penal si Codului de procedura penala, competenta special determinata
a instantelor militare ca si competenta în materie de
contenciosadministrativ a instantelor judecatoresti pentru actele
autoritatilor publice cu atributii în domeniul apararii nationale. si
unele autoritati publice autonome participa în modalitati proprii la buna
functionare a serviciului public al apararii.

Concluzionând spunem ca România dispune de un mecanism

institutional complex în conducerea sistemului public de aparare nationala,
eforturile autoritatilor publice abilitate trebuie sa fie îndreptate pentru buna
functionare a acestuia. Desi îndeplinesc functii de aparare nationala,
autoritatile publice prezentate ramân civile realizând si sarcini apartinând
altor domenii si îsi subordoneaza si autoritatile militare care îndeplinesc
misiuni specifice de aparare armata.

1.2.3. Notiunea de autoritate militara

Studiul legislatiei românesti elaborate dupa 1991 releva
ca sintagma "autoritate militara"  a fost utilizata prima data în Legea
nr. 119/1996 cu privire la actele de stare civila[27]; dupa aceasta prima
mentiune, notiunea a fost folosita de cinci ori în Legea din 1997 privind
rechizitiile de bunuri si prestarile de servicii în interes public[28] si de
noua ori în Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul
starii de asediu si regimul starii de urgenta. Ea a mai facut obiectul Legii
nr. 61/2000 pentru aplicarea Acordului dintre statele NATO si celelalte
state participante la Parteneriatul pentru pace cu privire la Statutul fortelor
lor si al Legii nr. 215/2001 aadministratiei publice locale. Se poate
concluziona ca legislatia româneasca actuala foloseste destul de rar
notiunea de autoritate militara, ca efect prelungit în timp al
înlocuirii denumirii consacrate antebelic cu sintagme de împrumut
ca "organe militare" sau "cadre militare". Pe de alta parte,
trebuie mentionat ca utilizarea indirecta a notiunii de autoritate
militara are un caracter general deoarece ori de câte ori legea foloseste
denumirile unor anumite structuri militare (SMG, CMZ, comandamente
etc.) ne indica de fapt autoritati militare specifice. O alta concluzie este
aceea ca referirea legala la autoritati militare se face nu atât pentru
raporturile existente în interiorul armatei cât la relatiile acesteia cu
cetatenii sau cu alte autoritati publice.
Sintagma "autoritati militare''  este folosita expres si în tratatele
internationale: sectiunea a III-a a Regulamentului anexa la Conventia de
la Haga din 1907 privitoare la legile si obiceiurilerazboiului terestru se
intituleaza chiar "Despre autoritatea militara pe teritoriul Statului
inamic";numeroase norme ale Conventiilor de la Geneva din 1949 si ale
Protocoalelor aditionale din 1977 se refera direct la autoritatile militare[29].
Regulamentul disciplinei militare din anul 2000 este primul
regulament al perioadeiactuale care foloseste în mod expres notiunea în
chiar titlul capitolului al doilea "Autoritatea militara si obligatiile care
decurg din aceasta"  ca si în art. 10, 11, 19 si în glosarul anexat;
însa,inertial, mult mai frecvente sunt expresiile comandanti,
superiori, structuri militare, esalonul superior s.a. Mai mult chiar,
atunci când defineste abaterile disciplinare, art. 44 include între
altele "lipsa de respect manifestata fata de comandanti,
superiori,  egali sau inferiori în grad si fata de autoritati"  indicând
astfel, în mod indirect, ca autoritatile ar fi doar cele civile;
aceastainconsecventa se va diminua probabil cu timpul, pe masura
ce notiunea analizata va fi utilizata tot mai mult. De altfel, Doctrina
actiunilor întrunite aprobata de MAp în iulie 2001, introduce fara nici un fel
de prejudecata termenul de autoritate militara, alaturi de cel de Autoritate
Nationala de Comanda si de alte structuri cu caracter de autoritate
militara, ceea ce se întâmpla si în Doctrina operatiunilor multifunctionale
întrunite, din octombrie 2001.
În ceea ce priveste semnificatiile notiunii de autoritate  militara, în
legislatia antebelica ea desemna pe comandantii sau structurile militare
ce se încadrau în ceea ce Constitutiiledenumeau  ''puterea
armata",  ca putere publica a statului.

Pentru autoritatile militare, Constitutia nu întrebuinteaza, de fapt,

nici unul din termenii echivalenti si nici pe   acela antebelic de "putere
armata"  deoarece astazi functiile armatei sunt mai complexe decât
simpla asigurare a serviciului public al apararii. Articolul 117 al
Constitutiei se margineste sa proclame ca "armata este subordonata
exclusiv vointei  poporului pentru garantarea suveranitatii, a
independentei si a  unitatii statului, a integritatii teritoriale a tarii si a
democratiei  constitutionale".  Aceasta nu înseamna ca armata este
lipsita de prerogativele ei de putere armata sau de autoritate publica;
ea ramâne puterea armata a statului în   sensul ca
reprezinta instrumentul de forta publica pentru apararea comunitatii
de eventualele pericole externe (dar si interne) si exercita,
prin misiunile  care-i sunt stabilite constitutional, atributii deautoritate
publica atât în domeniul apararii cât si al securitatii, ordinii publice,
politicii externe.

În legislatia militara actuala nu exista o definitie generica a

autoritatilor militare ci numai definitii ale unor autoritati militare
concrete, prin specificarea atributiilor acestora. Totusi, o definitie
generica a autoritatilor militare o gasim în Legea nr.6/2000 pentru
aplicarea Acordului dintre statele parti la Tratatul Atlanticului de Nord si
celelalte state participante la Parteneriatul pentru pace cu privire la
statutul fortelor lor[30]; conform art. 1 al.5 al legii, notiunea
de "autoritati  militare ale statului trimitator"  înseamna acele
"autoritati învestite cu atributii de comanda si de aplicare a
legislatiei acestui stat cu privire la membrii fortei sale sau ai
componentei civile". Se poate observa, pe de o parte, ca legea româna
preia, de fapt, definitia din textul international mentionat si, pe de  alta
parte, ca în întelesul acestui act normativ accentul se pune pe
atributiile de comanda si de aplicare a legislatiei militare fata de militari;
fiind autoritate publica, autoritatea militara se poate însa manifesta nu
numai fata de militari ci si fata de civili, atât  autoritati cât si
particularii.
Dupa aparitia Statutului cadrelor militare în 1995, primul regulament
militar românesc ce se refera expres la notiunea de autoritate militara este
Regulamentul general pentru conducereaactiunilor militare din 1998, care
contine în art.3 dispozitia potrivit careia "comandantul este
autoritatea învestita sau asumata legal care exercita actul de comanda
asupra personaluluistructurilor subordonate precum si asupra celui avut
temporar  în subordine"  iar în art.4 prevede ca"actul de comanda
include autoritatea si responsabilitatea pentru folosirea eficienta
a  resurselor disponibile si pentru planificarea actiunii,
organizarea, coordonarea si controlul fortelor în vederea îndeplinirii
misiunilor".  Acelasi regulament mai defineste: în art.7 pe loctiitorul
comandantului drept "autoritatea învestita care  participa la actul de
comanda în limitele stabilite de comandant",relatiile  acestuia cu seful de
stat major, cu statul major si cu comandantii unitatilor subordonate fiimd
stabilite, de asemenea, de catre comandant; în art. 17. pe seful de stat
major ca  "autoritate învestita cu exercitarea actului de
comanda  asupra statului major,el putând lua decizii care
privesc  întreaga unitate numai în absenta comandantului si a
loctiitorului acestuia";  în art.1, comandamentul,  care apare ca elementul
de structura al unitatii militare organizat pentru exercitarea actului de
comanda si învestit prin acte normative cu competente specifice în
domeniul actiunilor militare, organizat pe compartimente; în art. 14,
statul major, care apare ca fiind structura de baza a comandamentului
prin care comandantul realizeaza actul de comanda asupra fortelor
subordonate; în art. 16, compartimentele comandamentului care, prin
relatiile organizatorice stabilite, au fiecare în parte, autoritate
functionala în problemele specifice domeniului lor asupra
celorlalte compartimente. Glosarul Regulamentului defineste
si"autoritatea asumata legal" ca  "drept de a da ordine pe care  un
militar si-l asuma potrivit actelor normative în vigoare, a  ierarhizarii
gradelor, functiilor si a competentelor în domeniu"  ;dispozitiile
mentionate mai sus, completate cu atributii concrete a l e  functiilor
respective, sunt reluate si în Regulamentul de ordine interioara în unitate
intrat în vigoare în iulie 2000 ca si înDoctrina actiunilor
întrunite ale  fortelor armate si Doctrina operatiilor multinationale din
anul 2001.
Analiza notiunii de autoritate militara implica si câteva consideratii
asupra delegarii de autoritate si transferului de autoritate. În
cele mai multe cazuri, autoritatea apartine dedrept comandantilor
numiti legal în functii publice militare si se supune principiilor
constitutionale care prevad ca functiile si demnitatile publice civile si
militare pot fi ocupate de persoane care au numai cetatenia româna si
domiciliul în tara (art.16) si ca cetatenii carora le sunt încredintate functii
publice, precum si militarii, raspund de îndeplinirea cu credinta a
obligatiilor ce le revin si, în acest scop, vor depune juramântul cerut de
lege (art.50); ea poate fi însa delegata de comandant si
altor persoane.
1.2.3.1. Delegarea de autoritate
 În lipsa unor prevederi legale exprese referitoare la delegarea de
autoritate militara,ramân aplicabile regulile generale ale delegarii
atributiilor de functie publica  ca si referirile la aceasta chestiune existente
în regulamentele militare. Astfel, Regulamentul general pentru conducerea
actiunilor militare (ale carui prevederi au fost preluare si în
art.49 din Regulamentul de ordine interioara în unitate) dispune în art.5
ca în functie de situatie, comandantul poate transmite temporar
prin delegare de comanda atributiile si sarcinile sale unor
persoane subordonate ierarhic.

Regulamentele contin însa si doua precizari pe care le putem

considera contradictorii: în prima se spune ca "delegarea de comanda e
însotita si de competenta si responsabilitateacorespunzatoare",  ceea ce
este normal, iar în a doua se adauga ca "prin delegare de comanda,
competenta si responsabilitatea comandantului în fata superiorilor nu se
diminueaza ",  ceea ce este ilogic, chiar având în vedere principiul unitatii
de comanda, deoarece daca delegarea a fost legala nu se poate
nicidecum contrazice principiul raspunderii individuale. Rezolvarea acestei
contradictii impune un apel la teoria competentei organelor administratiei
publice, în conformitate cu care prin competenta întelegem ansamblul
atributiilor stabilite legal, ce confera drepturi si obligatii pentru a duce
în nume propriu si în realizarea puterii publice o anumita activitate
administrativa; spre deosebire de competenta ce poate fi delegata altei
persoane, capacitatea administrativa a organelor administratiei
publice, înteleasa ca aptitudine a acestora de a fi subiecte în
raporturile juridice administrative reclamate de realizarea competentei
lor, nu poate fi delegata.

În art. 6 al regulamentelor mentionate se adauga si ideea ca nu

poate fi delegata de catre comandant raspunderea pentru îndeplinirea
misiunii încredintate unitatii pe care o comandadeoarece decizia finala si
responsabilitatea finala îi revin. Analizând cele 22 de atributii ale
comandantului prevazute în art. 52 din Regulamentul de ordine interioara
în unitate, se poatepresupune ca el ar putea delega temporar autoritatea
sa unor subordonati în ceea ce priveste 20 de atributii; doua dintre
ele ramân incompatibile cu delegarea si anume asigurareapermanenta
a capacitatii de lupta pentru trecerea la îndeplinirea misiunii precum si
aceea de informare a loctiitorului cu datele necesare preluarii
comenzii. Tot o referire la delegarea de comanda, indirecta de data
aceasta, exista în art. 7 care   dispune ca loctiitorul comandantului
participa la actul de comanda în limitele stabilite de catre comandant; se
poate presupune ca loctiitorul va participa la actul de comanda în
limitele delegarii de autoritate decise de comandant.
1.2.3.2.      Transferul de autoritate

Spre deosebire de delegarea de autoritate care opereaza în interiorul

organismului militar national, transferul de autoritate presupune
trecerea conducerii operationale a fortelor militare în sarcina unor
comandanti militari straini, în cadrul procesului de participare nationala la
operatiuni   multinationale. Având în vedere ca apararea armata a unui stat
se concepe si se realizeaza în conformitate cu interesele sale
fundamentale, conducerea acesteia revine în exclusivitate organelor sale
constitutionale si legale, între care se numara si autoritatile militare. în
acest sens, Strategia militara a României precizeaza ca armata
se subordoneaza si raspunde în fata conducerii democratice civile a statului
. Pe de alta parte, una din modalitatile traditionale de întarire a securitatii
nationale dincolo de propriile eforturi militare este reprezentata de
participarea la coalitii militare în cadrul eforturilor internationale de
asigurare a securitatii colective a statelor. Specificul coalitiilor si aliantelor
militare consta în utilizarea fortei combinate a mai multor state pentru
aimpune vointa si scopurile comune. Indiferent ca avem de a face cu aliante
permanente sau coalitii ad-hoc sau în cadrul unor organizatii internationale
integratoare, unitatea de comanda si actiune ramâne principiul fundamental
al utilizarii eficiente a fortelor militare, lucru dificil de realizat în cadrul
operatiilorcombinate.

În fapt, în cadrul unei operatiuni combinate avem de a face cu mai

multe contingente nationale ce intra în compunerea unei forte
multinationale condusa de un comandament numit prin consens de
catre tarile participante. Deoarece contingentele nationale sunt si
subdiviziuni ale fortei multinationale, ele se subordoneaza direct si
nemijlocit comandamentului fortei, potrivitprincipiului militar universal
conform caruia comandantii se succed pe nivele ierarhice, raspunzând
de disciplina militarilor aflati sub autoritatea lor si asumându-si adesea,
pe deasupra, anumite responsabilitati si competente penale referitoare
la subordonatii lor. Ca urmare, comandantul fortei e investit
cu autoritatea deplina de comanda din punct de vedere
operational asupra contingentelor nationale cu exceptia
deciziilor administrative si disciplinare; chiar si în aceste domenii, el
poate solicita informatii, rapoarte si investigatii deoarece are
o responsabilitate generala asupra ordinii si disciplinei în cadrul  fortei.
Din punct de vedere politic si juridic, aceasta autoritate
a comandamentului fortei multinationale provine din tratatele de alianta
(coalitie) si din aranjamentele tehnice militare încheiate înainte de
începerea operatiunii, care prevad un transfer de autoritate de la
organele nationale la cele multinationale.

În conceptia NATO, unitatea de comanda a fortelor  militare

este considerata ca esentiala, fie ca e vorba de  operatiuni de razboi
sau de actiuni de sprijinire a pacii. Deaceea, structura de comanda a
operatiunii trebuie sa ia în considerare specificitatea fiecarei misiuni si
modalitatile de care se dispune pentru a fi dusa la îndeplinire,
respectându-se cerintaeficientei militare, indiferent ca avem de a face
cu o actiune proprie (a NATO) sau de una în realizarea unui mandat al
ONU ori OSCE. Pactul Nord Atlantic considera ca pentru a fi eficienta,
o operatiune combinata trebuie sa asigure concordanta deplina între
toate aspectele misiunii politic, civil, administrativ, juridic, umanitar si
militar[31] . Acesta este motivul pentru care Doctrina NATO opereaza
cu   conceptul de "Transfer de autoritate"  (TOA - Transfer of Authority).

În legislatia militara româneasca publicata pâna în

prezent, referirile   la TOA se rezuma la Acordul privind Forta
de Mentinere a Pacii în Europa de Sud Est[32] încheiat între
Albania,Bulgaria, Grecia, Fyrom, Italia, România si Turcia, prin care
se creeaza o brigada notificata la ONU si OSCE pentru angajarea  în
prevenirea conflictelor si în alte operatiuni în sprijinul pacii.Conform
art.1 al acordului, expresia  "transfer de autoritate'"  înseamna
transferul oficial al unui anumit grad de autoritate  asupra fortelor
desemnate efectuat între unul din statele participante si comandamentul
Brigazii sau între oricare din cei doi comandanti aflati în subordinea
acestuia. Începând cu acest moment,    contingentele nationale sunt
subordonateautoritatii Comandamentului Fortei Multinationale de Pace,
asa cum s-a convenit în cadrul Comitetului Director Politico-Militar; se mai
precizeaza ca procedurile detaliate pentru generarea fortei vor fi
elaborate de catre Nucleul de Stat Major, sub  responsabilitatea
Comandantului Fortei de Pace pentru a fi aprobate si de catre
Comitetul Director Politico-Militar. Sa notam, în acest context, ca
prevederile respective nu înseamna numai subordonarea unor unitati
românesti unui comandant strain ci si subordonarea unor unitati militare
straine unorcomandanti români, începând din anul 2007 România fiind
la conducerea militara a Fortei pentru o perioada de doi ani, asa cum
prevede Anexa privind localizarea comandamentului sirotatia posturilor
principale[33].

         Directiva actiunilor întrunite ale fortelor armate din anul 2001

prevede în art. 65 ca fortele armate ale României vor conlucra cu
structurile de securitate euroatlantice pe baza parteneriatului si a
memorandumurilor de întelegere; în situatia desfasurarii pe teritoriul
national a actiunilor strategice întrunite sau combinate, conducerea
efortului multinational va apartine,în exclusivitate, Autoritatii
Nationale de Comanda, recunoscându-se si egalitatea tuturor
partenerilor.

În concluzie, potrivit transferului de autoritate ca si principiului unitatii

de comanda care se aplica în cazul fortelor multinationale, un contingent
national fiind o parte componenta a fortei nu mai poate primi instructiuni si
ordine decât pe cale ierarhica, de la comandantul fortei, si nici propriul
guvern nu poate încalca aceasta regula. Aceasta nu înseamna, totusi,
ca militarii contingentului national nu mai depind în nici un fel de propriul
guvern: în ceea ce priveste autoritatea administrativa si jurisdictionala,
comandantul unui contingent national ramâne subordonat total autoritatilor
sale nationale, fiind responsabil de resursele, de ordinea si disciplina
propriilor forte si având atributii precise pe aceasta linie prevazute în
acordul de participare si în SOFA. Pe de alta parte, actele
autoritatii militare în astfel de cazuri au un regim juridic distinct:
în interiorul contingentului national ele se supun cerintelor de legalitate
nationala, iar în cadrul fortei multinationale cerintelor prevazute în
documentele de organizare si functionare ale aliantei/coalitiei respective care
implica procedurile standard de operare.

CAPITOLUL II. ACTELE AUTORITĂŢILOR MILITARE - NOŢIUNE sI

SFERĂ
2.1. Comandament si administratie în activitatea militara
2.1.1. Notiunea de comandament si administratie militara

Dictionarele definesc, la modul general, comandamentul militar ca

actiunea, dreptul de a comanda, ca putere, responsabilitate si functie a
celui care comanda; exista si o definitie specifica a comandamentului
militar, ca ansamblu al instantelor superioare ale armatelor sau organ de
conducere a unei (mari) unitati sau a unei institutii militare[34]. Mai
detaliate sunt dictionarele militare care se refera la comandament
ca organ de conducere specific organizarii militare, înglobând personal cu
grade, functii si specialitati stabilite prin statele de organizare sau prin
ordine speciale, existând un comandament suprem (cel mai înalt organ
militar în timp de razboi careconduce în mod centralizat operatiile si toate
celelalte activitati necesare desfasurarii razboiului), comandamente de
arma (geniului, transmisiunilor, logisticii, protectiei
civile), comandamente de mari unitati (armata, corp de armata,
divizie, brigada) si comandamente operationale sau teritoriale
(organe militare teritoriale  ale MAp  destinate  a îndruma
activitatea centrelor militare judetene iar în timp de razboi a rezolva si
alte probleme militare în raza sa de activitate); de regula,comandamentul
cuprinde comandantul cu loctiitorii sai, statul major, comandantii (sefii) de
arme (servicii) cu statele lor majore, unitatile (subunitatile) de paza si
deservire[35].
   
Notiunea de administratie militara are, în general, semnificatia de
sectie a unei institutii, însarcinata cu gestiunea unui patrimoniu dar si de
parte a armatei care se ocupa cu organizarea, întretinerea, completarea si
mobilizarea fortelor armate precum si cu probleme privitoare la ordinea
interioara a trupelor . Dictionarele militare definesc administratin
militara fie ca sistem de organizare si conducere instaurat de
autoritatile militare pe un teritoriu ocupat în timp de razboi, fie ca
termencare definea, în trecut, totalitatea activitatilor
privind organizarea, înzestrarea, asigurarea tehnico-materiala
(echipare, hranire. întretinere) si financiara a fortelor armate precum
sielaborarea regulilor specifice pentru aplicarea în armata a legislatiei si
actelor normative[36]. În acest u l t i m  sens, administratia militara este
echivalata de unii cu termenul actual de"intendenta"  (desi ea reprezinta
mult mai mult).
 Legislatia româna mentine distinctia între comandament si
administratie, aplicându-le un regim juridic deosebit, regulamentele
militare actuale nu mai definesc decât comandamentul în care, într-un
anume fel si pe baza ideii unitatii de comanda introduc în mod fortat si
administratia. Astfel, Regulamentul general al actiunilor militare în
1996 defineste comandamentele structurilor militare de la categoriile
de forte ale armatei, genurile de arme si specialitatile militare ca
organe de conceptie si executie care raspund de întrebuintarea fortelor
si mijloacelor din subordine si se subordoneaza structurilor
organizatorice de care apartin. Regulamentul general pentru conducerea
actiunilor militare din 1998 defineste comandamentul ca element de
structura al unitatii militare, organizat pentru exercitarea actului de
comanda si investit, prin acte normative, cu competente specifice
în domeniul actiunii militare; el este structurat pe
compartimente (comandant, loctiitor, asistenta religioasa, juridic,
financiar,statul major, personal, informatii, operatii,
logistic,      comunicatii si informatica).  Comandamentul exercita actul
de comanda a tuturor elementelor structurii unitatii,
desfasurând activitati de prevedere (prognoza, planificare,
programare), organizare, coordonare si control[37]. Fata de situatia
creata de regulamentele militare românesti actuale apreciem ca este
foarte adevarat ca în lupta armata administratia militara este
subordonata comandamentului; ceea ce nu înseamna nicidecum ca
administratia nu mai exista ca activitate deoarece atât în razboi cât
mai ales în timp de pace multe din problemele ce trebuiesc rezolvate
sunt strict administrative, existând chiar o administratie a
comandamentului. Din punctul de vedere al dreptului  administrativ,
reabilitarea termenului de "administratie militara"  ar rezolva problema
delimitarii regimului juridic diferentiat aplicat actelor de comandament
si actelor de administratie. Abia în anul 2001 a început sa se
vorbeasca din nou despre administratia militara ca forma de
activitate militara; astfel, Doctrina operatiilor întrunite ale fortelor
armate si Doctrina operatiilor întrunite multinationale definesc atât
notiunile de "comanda"  si "comanda operativa"  dar si pe
aceea "conducere operationala"  si "conducere administrativa",  aceasta
din urma reprezentând ansamblul      de activitati  desfasurate
de comandamentele militare pentru generarea fortelor,
realizarea logisticii fortelor, întretinerea infrastructurii militare s.a.
          În conceptia prof. A. Iorgovan, comandamentele militare, cum
este general acceptat si în doctrina militara actuala, au drept ratiune de a
fi conducerea armatei si a celorlalte componente ale fortelor armate în
timp de razboi în scopul asigurarii victoriei, ele având "in
mâna"conducerea operatiilor militare iar în timp de pace, dincolo de alte
semnificatii, comandamentele militare au misiunea de a pregati si
instrui armata, de a mentine la cele mai înalte cote capacitatea de lupta
a trupei si a tehnicii militare; desigur, aceste misiuni nu apar ca un scop
în sine, dimpotriva, ele reprezinta mijloace de gestionare a marilor valori
nationale,evocate de mai multe ori în mod expres si
legea fundamentala.
  
S-ar putea spune ca, la modul general, comandamentul
si administratia se regasesc în functionarea oricarei institutii: o scoala
sau o primarie, o posta sau o directie de minister, oîntreprindere
comerciala sau o unitate militara îsi rezolva problemele prin
intermediul unor acte de autoritate si de  gestiune, ambele fiind
indispensabile în realizarea scopurilorspecifice iar existenta
esecurilor se datoreaza atât  comandamentului ineficient cât si
ineficacitatii administratiei. În ciuda cresterii considerabile a
dimensiunilor logistice alerazboiului, militarul de profesie ramâne,
totusi, în ultima instanta, un comandant militar si nu un om de afaceri
sau un administrator de organizatie; iata de ce trebuie cautat
echilibrul optim între comandament si administratie în  activitatea
militara.

         Este neîndoios faptul ca specialitatea militara impune ca

o necesitate imperativa cunostinte de stiinta si arta militara care  sunt
indispensabile exercitarii comandamentului pentru îndeplinirea
misiunilor primite si obtinerea victoriei în razboi.  Pe lânga aceste
cunostinte strict tehnice, conducerea eficienta a structurilor militare
moderne ca sisteme complexe, cere însa si o cultura generala si
speciala cât mai ampla, în care se includ si notiunile de drept
administrativ militar si stiinta administratiei militare; speram ca putem
convinge cu argumente solide ca si aceste cunostinte reprezinta o
necesitate la fel de imperativa întru obtinerea succesului în activitatea
militara.
          Formarea si perfectionarea activitatii cadrelor militare trebuie sa
aiba în vedere, în acest sens, atât comandamentul cât si administratia,
echilibrate în mod judicios; iar controlul intern,ierarhic si jurisdictional
trebuie sa asigure functionarea optima atât a comandamentelor cât si a
administratiei.
    În conditiile în care armata poate fi considerata drept una di n cele
mai mari întreprinderi nationale de stat, putem spune ca îsi va putea
îndeplini sarcinile încredintate doar daca pe lânga un comandament
stiintific va avea si o buna organizare si functionare administrativa, va fi
mai bine si legal gospodarita iar conducatorii ei, chemati prin comenzile
încredintate sa oadministreze, vor fi convinsi de importanta ce trebuie s-o
acorde atributiunilor lor administrative.
2.1.2. Evolutia legislatiei administratiei si comandamentului militar
    Dupa primul razboi mondial, legislatia administratiei si
comandamentului militar se perfectioneaza în functie de învatamintele
razboiului dar ramâne în linii esentiale asa cum fusese statuata în
perioadele anterioare. Mentionam Decizia ministeriala din 1921 privind
supravegherea administratiei, ordonantarea cheltuielilor si verificarea
actelor tuturor formatiunilor armatei realizate de comandamente si
servicii[38] sau Regulamentul inspectorilor de armata si Consiliului
Superior al Armatei din 1922.  Însa din 1919, Legea de organizare a
Ministerului de Razboi fusese completata[39] cu acest nou organism
compus din ministru (presedinte), inspectorii de armata si seful S.M.G.
(membrii) si secretarul general al ministerului (secretar al Consiliului).
Experienta celui de-al doilea razboi mondial n-a putut fi pe deplin
fructificata eficace dupa aceea deoarece, în conditiile concrete posterioare
anului 1945, s-au impus mai degraba modelele sovietice de organizare a
comandamentului si administratiei militare fara a fi utilizate învatamintele
rezultate din modul istoric traditional românesc. Astfel, înca prin Legea nr.
452 din 1946 de organizare si functionare a Ministerului de Razboi[40],
distinctia dintre comandament si administratie se dilueaza si mai mult,
M.St.M. având si atributia de a propune proiecte de legi militare. Despre o
lege asupra organizarii armatei, în care sa se puna problema separarii
comandamentului de administratie, nu se va pomeni decât în Constitutia
din 1991. Asa s-a putut ajunge în zilele noastre la conceptia ca în armata
totul este comandament iar administratia este un termen iesit din uz,
conceptie reflectata si în legislatia militara actuala. Astfel, ultimul act
normativ în domeniu, Ordonanta de Urgenta a Guvernului privind
organizarea si functionarea MAp[41] din 2006, are doar doua referiri la
administratia militara; prima, în legatura cu atributia Secretariatului
general al ministerului care rezolva, între altele, probleme privind
asigurarea administrativa a ministerului; a doua, în enumerarea atributiilor
principale ale MAp, face trimitere la administratia patrimoniului aflat în
dotare; în rest, totul în activitatea MAp ar parea sa fie "comandament".
    Prezentarea evolutiei comandamentului si administratiei în legislatia
militara româneasca ne permite sa concluzionam ca aceste institutii
distincte desi oarecum independente, au progresat în strânsa legatura,
amândoua având o importanta particulara în apararea nationala; ca, înca
de la origini, legiuitorul a asigurat un raport optim între ele, având în
vedere specificul îndeplinirii misiunilor militare.
2.2. Raporturile care se stabilesc între administratia militara si administratia publica

Intrând în domeniul cercetarii stiintelor administrative, putem constata

ca literatura de specialitate enumera diverse modele de administratie
(modelul liberal, weberian, neoliberal) si o serie de metode de analiza
asupra administratiei publice (analiza organizationala, functionala sau
analiza sistemica)[42].

Analiza organizationala pleaca de la studiile sistemului politico-

administrativ francez si raporturile sale cu puterea centrala, aceasta
diferentiind între studiile empirice, care vad administratia ca fiind o mare
masina unitara ale carei organe asculta orbeste ordinele puterii centrale, si
compartimentarea organizatiei în sisteme de actiune cu reguli si
caracteristici proprii.

Referindu-ne la analiza functionala, definim functia unei institutii sau a

unei activitati ca fiind procesul prin care se cauta îndeplinirea rolului social
si contributia la continuitatea structurilor acesteia. Analiza functionala face
referire la doua teme: diferentierea functiunilor si disfunctiile administratiei.

Analiza tranzactiilor dintre sistem si mediul sau a putut pune în

legatura analiza sistemica, elaborata de David Easton, strâns legata de
politic cu domeniul administrativ. Easton adopta urmatoarea definitie
politicii: ansamblul interventiilor prin care obiectivele de valoare sunt
repartizate pe calea autoritatii într-o societate. stiinta administratiei distinge
pentru mediul intrasocietal interventiile sistemului administrativ, politic,
economic si social. Sistemul administrativ este dependent de puterea
politica, asigurându-i legitimitate, orientare si control. Teoria persistentei
sistemelor, care în conceptia lui  Easton nu apare ca o teorie a echilibrului,
presupune prezenta unor tensiuni în cadrul sistemlui provocate de anumite
perturbari.

Putem sa spuneam despre trecutul administratiei publice ca avem o

imagine destul de clara, a unei organizatii ierarhice, subordonate, coerente
în structurile si actiunile sale.Cele trei modele amintite mai sus întaresc
aceasta imagine asupra adminisratiei. Totusi sistemele administrative de
astazi, care par a fi satisfacatoare se confrunta cu probleme de genul:
schimbarii unui sistem paralizat de blocajele institutionale si culturale si
problema stapânirii unei birocratii sufocante si omipotente[43]. Cautarea
unor remedii constituie o reflectie prospectiva asupra viitorului
administratiei publice. Astfel, idealul descentralizarii propune schimbarea
sistemului administrativ si idealul statului-holding propune debarasarea
statului de birocratia sa, prin introducerea managementului în administratia
publica.

Teoria procesual-organica ofera si ea repere pentru depasirea

interpretarilor reductioniste ale organizatiilor, pentru ca acestea sa adopte
atitudini constructive fata de socioorganizarile în care functioneaza si în
relatiile dintre ele. Conform acestei teorii organizatiile sunt procesualitati,
adica "organizari sociale capabile sa-si modifice modalitatile de functionare
încât sa ramâna functionale în conditiile în care socioorganizarile în care se
maifesta sunt, de asemenea, procesualitati"[44]. Cu alte cuvinte
organizatiile se specializeaza în functie de nevoile sociale pe care încearca
sa le satisfaca si sunt particularizate de contextele sociale care le
integreaza: manifestari interioare organizatiei constituite în modalitati
exterioare organizatiilor în care acestea functioneaza prin reglementari[45].

Particularizând în cazul nostru serviciul public de aparare, fie ca este

aparare colectiva sau ca este aparare nationala, subliniem faptul ca el
reprezinta o necesitate a societatii în care traim. Ea a facut ca la nivel
central, organele administratiei publice sa investeasca cu autoritate
anumite organisme pentru a conduce si coordona administratia militara.

În timp de pace, armata desfasoara serviciul public destinat sa apere

organizarea statala pentru eventuale stari de criza, activitate supusa ordinii
publice, iar în timp de razboi activitatea armatei este guvernata de normele
dreptului international sau de dispozitii speciale.

Aceasi teorie procesual-organica ofera repere pentru organizatia

(administratia) militara care elaboreaza strategii de ameliorare a situatiei ei
în raport cu strategiile publice (adica, ale administratiei publice) si
diferentiind competentele în cadrul organizatiei, decidentii acesteia
furnizeaza decidentilor administratiei publice date utile pentru orientarea
optiunilor legislative si administrative[46]. În acelasi timp, administratia
publica, prin optiunile politice, normarile cu caracter juridic si deciziile
publice cu caracter administrativ, exercita presiuni cu consecinte gestionare
pentru administratia militara, constituind contexte normatoare si
administrative pentru aceasta. 

Într-o alta ordine de idei, interdependenta dintre administratia publica

si administratia militara este rezultatul unor conditionari specifice date de
natura activitatilor în timp de pace, în situatii de criza, sau de razboi si este
structurata atât la nivel central, cât si la nivel teritorial pe unitati ale
administratiei publice teritoriale si locale descentralizate[47].

Astfel, conform Strategiei de modernizare a administratiei publice ,

principala cerinta pentru administratia militara o reprezinta adaptarea
organizarii si functionarii structurilor sale si eficientizarea actului decizional.

Aprecierile doctrinare asupra administratiei militare în raport cu

problemele de comandament sunt astazi prea putin comentate si definite.
Am vazut pana acum ce structuri cu rol de comandament avem si care sunt
atributiile lor  la nivel strategic, opertional si tactic, pe timp de pace, în
situatii de criza si razboi. În îndeplinirea acestor atributii pe langa actul
propriu-zis de comanda se îndeplinesc si sarcini administrative care ajuta la
proiectarea planurilor si respectiv darea ordinelor de instructie sau de
operatie.

În literatura de specialitate se invoca necesitarea principiului separarii

conducerii de administratie, prin statuarea Comitetului sefilor de Stat Major
ca Înalt Comandament, separat de Ministerul Apararii cu atributia de a
concepe, si imprima directia în pregatirea, organizarea si conducerea
actiunilor militare, transformându-se la razboi în Marele Cartier General;
seful Înaltului Comandament sa isi exercite direct si efectiv comanda
armatei si sa raspunda de pregatirea acesteia pentru razboi,
subordonându-se direct Autoritatii Nationale de Comanda si coordonându-
si eforturile cu administratia de la nivelul Ministerului Apararii[48]. Prin
noua Lege de organizare si functionare a Ministerului Apararii[49] se
constituie întradevar Comitetul sefilor de Stat Major, însa doar ca un
organism cu rol consultativ, la nivelul Statului Major General.
2.3. Delimitarea sferei actelor autoritatilor militare
2.3.1. Legislatia militara antebelica

   Legislatia militara antebelica continea putine dispozitii în legatura

cu actele autoritatilor militare. Astfel, Legea asupra organizarii
comandamentelor armatei din 1883 dispunea ca toticomandantii de corp
de armata sa-si exercite comandamentul prin intermediul imediat al
comandantilor de divizii si de brigazi carora le da ordine si
instructii pentru tot ce se refera la trupe, servicii, scoli, stabilimente si
la militarii izolati; iar Legea asupra administratiunii armatei din acelasi an
prevedea ca actele administrative ale ofiterilor de intendenta puteau
avea forma sicaracterul proceselor-verbale, deciziilor si vizelor. În
realitate, varietatea modului de actiune a autoritatilor militare implica
o gama extrem de diversa de acte care este determinata prin legislatia
speciala (legea puterii armate, a starii de asediu, a înaintarilor, a pozitiei
ofiterilor, a rechizitiilor etc.) precum si prin regulamente speciale care
contin chiar modele si proceduripentru întocmirea unor înscrisuri;
diversitatea actelor autoritatilor militare se refera atât la forma cât si la
procedura elaborarii lor, în functie de aplicarea acestora serviciului de
stat major sau serviciilor administrative, conducerii razboiului
sau administratiei corpurilor de trupa, situatiilor de pace, ori de criza si
razboi. În acest sens, doctrina administrativa militara
aepocii[50] aprecia ca autoritatile militare elaboreaza acte distincte pe
baza: Regulamentului asupra soldei, când hotarasc drepturile banesti ale
militarilor; Legii asupra pozitiei ofiterilor, când decid avansarea,
pensionarea sau retragerea acestora; Regulamentului asupra
îmbracamintei, când organizeaza echiparea  trupelor; Regulamentului
asupra cazarmamentului, când procura locuinte militarilor; Regulamentului
asupra subzistentelor, când asigura hrana soldatilor; Regulamentului
serviciului interior, când decid sanctiunile aplicabile celor care comit
abateri; Legii starii de asediu, când iau masuri în starile exceptionale
s.a.m.d.
2.3.2. Legislatia militara postbelica
Situatia a ramas neschimbata si în legislatia militara postbelica. Legile
de organizare a Ministerului Apararii Nationale prevedeau doar ca în
îndeplinirea atributiilor sale, ministrul emiteordine si instructiuni;
inclusiv regulamentele militare sunt aprobate prin ordine ale ministrului,
practica ce se mentine si azi. Legea nr. 32/1968 mentioneaza procesele-
verbale întocmite de comandanti pentru sanctionarea
contraventiilor. Din anii '80 s-a instituit
practica directivelorcomandantului suprem. Regulamentul disciplinei
militare din 1973, arata ca sanctiunile disciplinare ale militarilor se dau
prin ordin verbal sau scris. În Regulamentul serviciului de garda si
garnizoana din 1987 se fac referiri la actele autoritatilor militare în
dispozitiile referitoare la documentele garzii (planuri cu modul de
actiune, modele  de autorizatii si permise de acces, model
de delegatie pentru persoanele care controleaza garda), la foaia de
stare a garzii, laconsemnele particulare ale posturilor
sau raportul ofiterului de rond pe garnizoana. Dispozitii utile pentru
a demonstra  varietatea actelor autoritatilor militare contine
si Regulamentul activitatilor de stat major a comandamentelor din trupele
de uscat în operatie (lupta) din 1986, conform caruia, conducerea
neîntrerupta a trupelor se realizeaza, între altele,
prin elaborarea documentelor operative de lupta (art.5) iar ordinele
(dispozitiunile) comandantului sunt obligatorii pentruîntregul personal al
comandamentului precum si pentru unitatile subordonate (art.13). Se
apreciaza ca prin documente operative (de lupta) se înteleg documentele
care se refera la pregatirea siducerea operatiei (luptei), asigurarea strategica
(operativa, de lupta), deplasarea si stationarea trupelor (art.312). În functie
de continut, ele se clasifica în documente pentru conducere(hotarârea
comandantului, directiva operativa, ordinul de operatii, planurile,
dispozitiunile si hartile de lucru ale compartimentelor
comandantului); documente pentru organizare, raportare sau
informare (dispozitiunea preliminara, planul de activitate, planul de
control, planul de aparare si paza a punctului de comanda, sinteze, dari
de seama, rapoarte, informari, cereri, ordine de zi, jurnalul actiunilor de
lupta, harti si acte justificative); documente diferite (tabele,
scheme,grafice, situatii, calcule, fotografii, documentare, monografii, note,
informari asupra prizonierilor si capturilor, bolnavilor, ranitilor, disparutilor,
înhumarii celor decedati).
2.3.3. Procesul de reformare a legislatiei militare
În procesul de reformare a legislatiei militare, bazat pe prevederile
Constitutiei din 1991, au aparut noi reglementari referitoare la actele
autoritatilor militare. Chiar Constitutia contine unele dispozitii în acest sens
daca avem în vedere decretele Presedintelui României privind declararea
mobilizariigenerale sau partiale, masurile pentru respingerea
agresiunii armate, instituirea starii de asediu sau a starii de
urgenta, acordarea decoratiilor militare si a gradelor de maresal, general si
amiral, numirea în unele functii militare. În Legea de organizare si
functionare a CSAT sunt reglementate hotarârileacestuia referitoare la
apararea nationala; Legea apararii nationale consemneaza actul sefului
MCG de numire a comandantilor militari ai judetelor ca si avizul SMG pentru
amplasarea noilor obiective de investitii. La fel, Legea pregatirii populatiei
pentru aparare mentioneaza ordinele de recrutare si concentrare în timp ce
Legea privind pregatirea economiei nationale si a teritoriului pentru aparare
se refera la propuneri, avize si aprobari ale OCSPS ca specii de
acte administrative. Legea statutului cadrelor militare face
trimitere la ordinele ministrului apararii, sefului SMG si MCG
si comandantilor superiori privitoare la avansarea în grad, trecerea în rezerva
sau direct în retragere. Legea raspunderii materiale a militarilor
consacra ordinul comandantului de numire a comisiei de cercetare
administrativa, decizia de imputare si hotarârile asupra contestatiei luate
de comandant, comisia din unitate ori Comisia de jurisdictie a imputatiilor din
minister. Legislatia asupra starii de urgenta si a starii de asediu contine,
la rândul ei, mai multe dispozitii referitoare la ordonantele militare ca
acte ale autoritatilor militare. Important este în domeniu si art.7 din
Ordonanta de urgenta nr.65/2001 privind organizarea si functionarea MAp,
în care se precizeaza ca în exercitarea competentelor conferite de lege
ministrul emite ordine si instructiuni; secretarii de stat, inspectorul
general al armatei, secretarul general, directorul general si sefii de
directii emit dispozitii si instructiuni conform competentelor specifice, în
timp ce seful SMG emite ordine cu caracter militar, dispozitii si
instructiuni potrivit domeniilor sale de competenta. Ca un ultim
exemplu, Legea privind rechizitiile de bunuri si prestari de servicii în
interes public mentioneazaordinul de predare si procesul-verbal de
predare-primire.
 Tratatele internationale ratificate de Parlament si  aplicabile în
activitatea fortelor armate contin, de asemenea, trimiteri la acte ale
autoritatilor militare, cum ar fi, spre exemplu, Acordul dintre România si
Ungaria privind stabilirea unui regim de cer deschis (plan de zbor,
notificari, înregistrari, instructiuni), Tratatul cu privire la fortele
armate conventionale în Europa (notificari, formulare pentru
schimb de informatii,  decizia  de a  efectua inspectii),  Acordul cu
privire la statutul fortelor NATO (vize, ordin de
deplasare, emitereapermiselor militare de conducere, decizia de a
nu exercita jurisdictia, notificari, renuntarea la pretentii), Acordul
privind Forta Multinationala de Pace din Europa de Sud-Est(planuri de
operatiuni, reguli de angajare, transfer de autoritate, stat de
organizare, program anual de exercitii si pregatire, directive
referitoare la folosirea Fortei,standarde de instruire,
directiva privind securitatea informatiilor), Acordul dintre MAp din România
si Ministerul Apararii din Israel privind cooperarea în domeniul militar (plan
anual de cooperare, întelegere de confidentialitate,
decizie comuna, acorduri de aplicare specifice), Protocolul
între MAp din România si Ministerul Apararii din Bulgaria privind cooperarea
în domeniul transporturilor (dispozitia comuna de
transmisiuni, instructiuni comune pentru folosirea canalelor
de transmisiuni, decizii privind schimbul informatiilor militare secrete) s.a.
Conventiile de drept international umanitar al conflictelor militare obliga si
ele la întocmirea unor acte specifice ale autoritatilor
militare: acord privitor la zonele si localitatile sanitare, bilet de
identitate pentru membrii personalului sanitar si religios atasat
armatelor, acord-tip referitor la repatrierea directa si spitalizarea într-o
tara neutra a prizonierilor de razboi raniti si
bolnavi,regulament privind comisiile medicale
mixte, regulament privind ajutoarele colective pentru prizonieri, bilet de
identitate pentru persoanele care urmeaza fortele armate, carte postala
de captura, carte postala si scrisoare pentru corespondenta, anunt de
deces, certificat de repatriere, regulament-tip relativ la
platile trimise catre prizonierii de razboi în propria lor tara,proiect de
acord privitor la zonele si localitatile sanitare si de securitate, proiect de
regulamentprivitor la ajutoare colective pentru internatii civili, bilet de
identitate pentru internatii civili, acorduri speciale, comunicari,
notificari, carte de identitate a personalului protectiei civile, carte de
identitate a ziaristului în misiune periculoasa.

Capitolul VIII al Legii nr.24/2000 privind normele de tehnica

legislativa pentru elaborarea actelor normative[51] contine si regulile cu
privire la ordinele, instructiunile si celelalte actenormative emise de
conducatorii ministerelor si ai altor organe ale administratiei publice
centrale de specialitate sau de autoritatile administrative autonome,
referindu-se la actele date în executarea unui act normativ (art.73),
sfera reglementarilor (art.74) si termenul de emitere (art.75). Astfel, se
dispune ca ordinele cu caracter normativ, instructiunile si alte
asemenea acte ale conducatorilor ministerelor se emit numai pe baza si
în executarea legilor, a hotarârilor si ordonantelor guvernului,
în preambulul lor indicându-se expres actul normativ superior pe care se
întemeiaza; ele trebuie sa se limiteze strict la cadrul stabilit de actele
pe baza si în executarea carora au fost emise si nu pot contine solutii
care sa contravina prevederilor acestora, fiind elaborate în termenul
prevazut de actul superior sau într-un termen util care sa faca posibila
aducerea lor la îndeplinire.

Definirea si sistematizarea actelor autoritatilor militare

a aparut   ca  o   necesitate în urma proliferarii si diversificarii acestora dar
si a confuziei   create de utilizarea abuziva a termenului de "ordin".  si
daca sistematizarea tuturor actelor autoritatilor  militare ar fi reprezentat
o opera cu adevarat anevoioasa, s-a încercat sa se puna ordine macar în
domeniul actelor normative. Asa s-a ajuns la aprobarea în 1999, prin
ordin al ministrului apararii, a  "Conceptiei de elaborare a
actelornormative specifice în Armata Românie"  pentru aplicarea
careia Inspectoratul General al MAp a elaborat si o Metodologie[52]. Cum
rezulta si din titulatura, Conceptia si Metodologia se refera doar la actele
normative, nu si la actele   administrative individuale.

Dincolo de aceste consideratii, instrumentele mentionate definesc si

clasifica diferite acte ale autoritatilor militare, stabilind si procedurile de
elaboare a acestora, ceea ce face utila prezentarea lor. Astfel, actul normativ
specific este definit ca document elaborat sau emis de o autoritate militara
abilitata prin care se reglementeaza anumite aspecte ale domeniului militar; la
aceasta definitie, Glosarul Metodologiei mai adauga si alte caracteristici ale
 actului normativ, în sensul ca prin el seadevereste, se constata, se atesta
sau se preconizeaza un fapt, se confera un drept, se recunoaste o obligatie
si care se constituie ca o norma, îndrumar, dispozitie sau regula. Se poate
observa cu usurinta însa ca definitia conceputa în acest fel poate include
nu numai acte normative ci si acte individuale. În ce priveste clasificarea
actelor normative specifice, se au în vedere mai multe criterii (caracterul si
sfera de cuprindere, puterea lor juridica, structurile initiatoare, autoare si de
decizie), dupa care rezulta urmatoarea tipologie tripartita:
1.    Doctrinele,    ca sisteme de principii ce
directioneaza  actiunea militara ce pot avea:
A.    Caracter general: doctrina intercategorii de forte ale armatei,
doctrina de instructie a armatei, doctrina fortelor multinationale, doctrina
logisticii etc;
B.     Caracter specific,  care în  raport de
nivelul  ierarhic fundamentat sunt, la rândul lor:
a.    doctrinele operationale ale categoriilor de forte armate, ce
directioneaza conducerea, actiunile si activitatile militare ale Fortelor
Terestre, Fortelor Aeriene Militare, Fortelor MaritimeMilitare si logistica
acestora;
b.    doctrinele armelor si specialitatilor, ce directioneaza actiunile
militare generale ale infanteriei, vânatorilor de munte, parasutistilor,
artileriei si rachetelor terestre, artileriei si rachetelor antiaeriene, trupelor de
geniu, cai ferate, chimie militara, transmisiuni, lupta electronica si
radiolocatie,
ale aviatiei si marinei militare si logistica acestora;
2. Regulamente militare, care reglementeaza
domeniile  conducerii, actiunilor si activitatilor militare la pace, în
situatii de criza si la razboi si se pot clasifica în:
A. Regulamente militare generale, ce cuprind principii si norme care
reglementeaza modul de stabilire, organizarea si executarea activitatilor,
mentinerea ordinii si disciplinei militare în toate structurile armatei,
referindu-se în principiu la urmatoarele aspecte: pregatirea militara
generala, inclusiv instructia de front, tragerile cu armamentul individual,
educatia fizica si sportul etc; disciplina militara, actiunile
politiei militare, organizarea serviciului de zi si de garda, de
ordine interioara, ceremonialul   militar în unitati si în garnizoane, descrierea
si portul uniformelor militare etc; serviciul religios, protectia sociala, protectia
muncii si a mediului, protectia civila etc;
B. Regulamente ale actiunilor militare, care includ:

a.     regulamentele actiunilor strategice, care normeaza domeniul

corespunzator al artei militare, vizând aspectele generale ce privesc actiunile
militare strategice, conducerea si logistica acestora, referindu-se la: actiunile
militare strategice si intercategorii de forte armate; conducerea actiunilor
militare strategice; planificarea actiunilor militare strategice; logistica
actiunilor militare strategice si intercategorii de forte armate;

b.   regulamentele actiunilor de lupta (operatiilor) întrunite si interarme,

referitoare la principiile generale privind actiunile fortelor luptatoare si de
sprijin, conducerea actiunilor, activitatii de comandament, logisticii si
activitatilor multinationale ale fiecarei categorii de forte,
reglementând:  actiunile de lupta (operatiile) întrunite si interarme, clasice sau
altele decât
razboiul; actiunile de razboi electronic, psihologice, imago-logice, post-
conflictuale si militaro-civile; conducerea militara si activitatea de
comandament; actiunile de sprijin a misiunilor si conducerii; realizarea
suportului logistic în actiunile militare; actiunile multilaterale, umanitare, de
impunere sau mentinere a pacii; principiile si normele de actiune integrata
ale marilor unitati operative si tactice; principiile si normele de actiune ale
trupelor de sprijin, de asigurare, ale armelor si specialitatilor în operatie si
lupta;

c.   regulamente privind instructia trupelor, care se refera la:

instructia   tactica   si de specialitate; tragerile de lupta cu armamentul din
înzestrare (infanterie, artilerie si rachete terestre si antiaeriene, artilerie
antitanc, de pe tanc, TAB, MLI, MLVM s.a.m.d.); conducerea misiunilor de
lupta etc;

C.   Regulamentele logisticii trupelor, ce cuprind principii si norme

proprii unor domenii de activitate si relatii functionale din domeniul
logisticii, cum ar fi: conducerea logisticii, proiectarea si planificarea
înzestrarii si asigurarii tehnice; asigurarea cu armament si munitii;
comunicatiile si transporturile militare; intendenta militara; asigurarea cu
carburanti si   lubrefianti;asigurarea financiara; asigurarea sanitar-
veterinara;

D.   Regulamente privind: asigurarea pe linie de

informatii, siguranta   militara, topogeodezie, hidrografie, navigatie,
hidrometeorologie; protectie electronica, psihologica,
genistica,antiaeriana, N.B.C. si împotriva mijloacelor incendiare;
mascarea; asistenta juridica si religioasa;

E.    Regulamente privind organizarea si functionarea departamentelor,

directiilor centrale, comandamentelor, institutiilor si formatiunilor militare.

3. Diferite alte acte normative specifice ca:

  a. Ordinul, care e o prevedere imperativa, emisa de catre o autoritate
sau persoana investita prin lege cu acest drept si care trebuie executata
întocmai si se refera la reglementari privind:intrarea în vigoare ori
abrogarea unor acte normative specifice; organizarea, planificarea si
desfasurarea unor actiuni si activitati cu amploare spatio-temporala
delimitata; stabilirea unor atributii si competente; rezolvarea unor aspecte
specifice domeniului de competenta si responsabilitate ale persoanei
emitente;
b. Dispozitia, reprezentând o prevedere cu caracter obligatoriu si
direct executabila, care stabileste: modul concret si unitar de interpretare si
aplicare în armata a unor prevederi ale legilor, hotarârilor si ordonantelor
guvernului, ordinelor si regulamentelor militare; norme specifice unui
anumit domeniu de activitate sau tip de actiuni militare; desfasurarea
activitatilor specifice unor structuri sau persoane strict
individualizate ierarhic, profesional sau ca specialitate militara;
competente, responsabilitati, atributii functionale si alte obligatii specifice
ale unor structuri permanente, constituita temporar sau ale
unor persoane;
c.     Instructiunea, cuprinzând prevederi specifice unor
activitati  militare care necesita precizari suplimentare ori detalierea unor
norme cuprinse în legile, ordinele, regulamentele si dispozitiile în vigoare
si se refera la: metodologia de aplicare a unor prevederi ale acestora;
întretinerea si exploatarea unor anumite categorii de tehnica militara:
modelele, algoritmii sielaborare a actelor metodicile de desfasurare
a  unor categorii de pregatire, componente sau sedinte de instructie din
cadrul acestora; unele detalii privind formele de protectie si asigurare a
trupelor; statuarea unor reguli interne privind accesul si protectia
informatiilor;

d.    Standardul, ca act în care sunt consemnate

nivelurile succesive,   partiale sau finale, cu care trebuie finalizata
o activitate sau actiune si care cuantifica nivelul de performanta stabilit
pentru o anumita structura,   perioada de pregatire, misiune, actiune,
activitate, functie si post de lucru;

e.    Baremul, care stabileste minimum de rezultate necesare a fi

obtinute pentru a trece la un nivel superior de pregatire în  scopul
atingerii standardului stabilit pentru o anumita structura,perioada de
pregatire, misiune,  actiune,  activitate, persoana, functie si post de
lucru.

 Însusirea tipologiei sistematizate a actelor normative specifice pe

care autoritatile militare le pot elabora, chiar daca este criticabila de
anumite excese, demonstreaza înca o data specialitatea activitatii militare
si sensul reglementarii ei foarte stricte. Punerea de acord a Conceptiei si
Metodologiei de elaborare a actelor normative specifice în armata
României cu Legea nr.24/2000 si cu Hotarârea Guvernului nr.555/2001
(abrogat prin Hotarârea Guvernului nr. 50/2005) va fiocazia de
perfectionare a sistematizarii pe o scara mai
larga a actelor  autoritatilor  militare. Dupa abrogarea Conceptiei
si Metodologiei, A.N.S.-l, Regulamentul privind elaborarea actelor normative
specifice, doctrinelor si manualelor militare în Armata României, opereaza cu
mai multe criterii de clasificare a acestora si anume: obiectul de
reglementare (25 categorii), sfera de aplicare (tuturor sau anumitor
categorii de militari), autoritatea de decizie (ministru, secretari de stat,
sef S.M.G.,inspector general,  secretar general,  director general, sefi
de directii, sefii categoriilor de forte ale armatei si
comandantii comandamentelor de arma) si tipul actului
(regulamente, instructiuni, ordine, dispozitii, metodologii, norme,
standarde, bareme); se poate observa ca A.N.S.-l n-a procedat la o
reforare a Conceptiei si Metologiei ci numai le-a ajustat.

2.4. Notiune, trasaturi si clasificarea actelor autoritatilor militare

2.4.1. Definitia actelor autoritatilor militare
            Daca
avem în vedere relatia dintre genul proxim si diferenta
specifica, am putea defni actele autoritatilor militare ca fiind actele
administrative elaborate de autoritatile militare înîndeplinirea functiilor de
aparare nationala. Aceasta este însa o definitie prea generala; chiar
simplista, deoarece nu surprinde caracteristicile definitorii ale conceptului
respectiv ca fenomenadministrativ. Preluând definitiile generale ale
actelor administrative existente în doctrina de drept
administrativ[53] si aplicându-le actelor autoritatilor militare se pot genera
diferite definitii ale acestora, având în vedere fie sensul formal-material (care
scoate în evidenta capacitatea într-un anumit domeniu) fie pe cel functional-
juridic (care are în vedere regimul juridic al actelor respective)[54]. Din
combinarea celor doua sensuri, putem defini actele autoritatilor militare ca
acea forma juridica principala a activitatii autoritatilor militare, care consta
într-o manifestare unilaterala si expresa de vointa de a da nastere, a
modifica sau stinge drepturi si obligatii din domeniul apararii nationale, în
realizarea puterii publice, sub control principal de legalitate al instantelor
judecatoresti.

2.4.2. Trasaturile caracteristice actelor autoritatilor militare

            Pornind
de la definitia actelor autoritatilor militare putem delimita
trasaturile caracteristice ale acestora.

          a. Actul autoritatii militare este forma juridica principala

a activitatii militare.Aceasta trasatura evidentiaza genul proxim al actelor
autoritatilor militare si anume faptul ca ele reprezinta forme juridice
concrete de realizare a activitatilor administratiei publice din domeniul
apararii nationale, potrivit competentelor legal stabilite. În comparatie cu
operatiunile si faptele materiale ale acelorasi autoritati actele juridice
constituie forma principala de activitate, în special pe masura ce urcam
în ierarhia comandamentelor militare; daca la nivelul esaloanelor inferioare
specializate într-un singur domeniu,  operatiunile si faptele materiale au
o pondere mai mare, la nivelul comenzilor si autoritatilor superioare de
conceptie si sinteza întâlnim în special acte juridice chiar daca si
activitatea lor se poate concretiza în unele operatiuni administrative.

b. Actul autoritatii militare reprezinta o vointa juridica

unilaterala. Atât în timp de pace cât si în situatii
exceptionale, actul  juridic reprezinta o exteriorizare a vointei
autoritatii militare, de la diferite nivele ierarhice, de a produce în
moddirect efecte juridice, adica de a da nastere, a modifica sau
stinge drepturi si obligatii, continut al raporturilor juridice în care
intra comandantii. În acest sens, chiar refuzul nejustificat al
uneiautoritati militare de a satisface o cerere privitoare la un
drept (tacerea administratiei militare) sau nerezolvarea unei
asemenea cereri în termenul prevazut de lege (tardivitatea) sunt,
dinperspectiva art. 48 al.l din Constitutie si al art.l din Legea nr.
29/1990, acte administrative implicite, pe baza carora se pot
naste raporturi juridice. Manifestarile juridice ale autoritatilor
militare nu pot fi în nici un caz o simpla parere, o rugaminte sau
un sentiment ci, dimpotriva, trebuie sa fie exprese si clare în
exprimarea vointei de a schimba ceva în ordinea juridica  existenta
anterior.

De altfel, fiind o manifestare de vointa juridica,

actele autoritatilor militare trebuie sa
întruneasca  conditiile  cerute oricarui act juridic[55] . Cerinta ca actul
sa fie unilateral se refera la faptul ca celalalt subiect al raportului
juridic nu are nici o contributie la elaborarea actului. Prin natura lor,
multe din actele militare sunt elaborate în mod colectiv, în
cadrulcomandamentelor; caracterul unilateral exista si în aceste
situatii daca avem în vedere ca întreg personalul
comandamentului actioneaza în vederea realizarii competentei
autoritatii militare respective iar ordinul comandamentului e o expresie
a principiului unitatii de comanda.   Ceea ce nu înseamna ca anumite
acte nu pot fi elaborate în cooperare cu alte subiecte de drept.

c. Actul autoritatii militare este emis numai în realizarea

puterii publice. Este caracteristica ce delimiteaza actele administrative de
alte acte juridice unilaterale ale autoritatilor militare, concluzionând vointa
acestora ca subiecte ale raporturilor juridice care presupun exercitarea puterii
publice în domeniul apararii nationale. Ca organe oficiale ale
statului, autoritatile militare exercita în mod efectiv o parte
din prerogativele de putere publica bazata pe prevederile art.117 al. l din
Constitutie, conform caruia "armata e subordonata exclusiv vointei poporului
pentru garantarea suveranitatii, a independentei si a unitatii statului, a
integritatii teritoriale a  tarii si a   democratiei constitutionale".  De aceea,
actele administrative militare sunt, în marea lor majoritate, acte
deautoritate în domeniul lor de competenta legala, deci acte ce
se realizeaza într-un regim juridic de putere publica; fara
aceasta trasatura, activitatea militara n-ar reusi sa se finalizeze iar
misiunile de aparare nationala nu s-ar putea îndeplini, afectând existenta
statului si a  natiunii.  

d. Actul autoritatii militare este sub controlul principal de

legalitate al institutiilor judecatoresti. Fiind singurul act
de autoritate     atacat în contenciosul administrativ, actul administrativ se
caracterizeaza si prin faptul ca el are un regim juridic specific în centrul
caruia se afla legea contenciosului administrativ (Legea nr.554 din 2
decembrie 2004); aceasta trasatura este si a actelor
autoritatilor militare. Chiar si actele de comandament cu caracter
militar, care sunt exceptate de la contenciosul administrativ, au statut de
acte administrative deoarece chiar legea contenciosului administrativ
prevede acest lucru; de altfel, prof. A. Iorgovan utilizeaza termenul
de "acte administrative atipice"  pentru exceptiile de la controlul
judecatoresc precizând ca, de fapt, acestea nu sunt exceptate de la orice
control statal existând, între altele, posibilitatea controlului  parlamentar
general la care e supus orice organ al administratiei publice, a
controlului parlamentar special  la care e supus CSAT, SRI, SIE ori
acontrolului Curtii de Conturi si a  Avocatului Poporului[56]. Indiferent de
valoarea actelor de comandament militar ori de amploarea acestora în
sistemul actelor autoritatilor militare sidincolo de faptul ca ele nu pot
forma obiectul unei actiuni în justitia administrativa, este neîndoielnic
faptul ca regimul juridic specific al actelor administratiei militare (în sens
larg) reprezintaun element definitoriu al acestei specii de acte juridice.

2.4.3. Clasificarea actelor autoritatilor militare

   Una din preocuparile esentiale ale doctrinei de drept administrativ a

fost clasificarea actelor administrative în ceea ce priveste actele autoritatilor
militare, am utilizat doar acele criterii ale doctrinei care au relevanta pentru
activitatea militara; mentionam si faptul ca prin combinarea criteriilor
rezulta o gama extrem de diversa de acte ale autoritatilor militare.
 I.   Dupa categoria organului de la care emana, distingem:

a) acte care sunt emise de autoritatile militare constituite în

comandamente (de la nivelul marilor unitati militare pâna la comandamentul
suprem);

b) acte elaborate de autoritatile militare care nu sunt constituite în

comandamente (la nivele tactice);

c) acte ale autoritatilor nemilitare emise în legatura cu activitatile

militare, cum ar fi: actele Parlamentului (declararea starii de razboi), ale
Presedintelui României (decretul de instituire a starii de asediu),
Guvernului, autoritatii judecatoresti, ministrului apararii, CSAT, OCSPS.
II. Dupa caracterul serviciului public în care functio-
neaza autoritatea militara, avem:
a) acte emise în domeniul apararii nationale (minister, comandamente,
institutii, regii autonome);
b) acte elaborate în cadrul serviciilor de ordine publica (ministerul de
interne, politie - cu toate formele ei, jandarmerie);
c) acte care emana de la serviciile publice de siguranta nationala (SRI,
SIE).
III. Dupa gradul de întindere al efectelor, exista acte ale
autoritatilor militare:
a) interne (ca Ordinul de Zi pe Unitate, care produce efecte în interiorul
structurilor militare)

b) externe (cum ar fi Ordonanta militara, care sta pe baza initierii unor

raporturi juridice între autoritati militare si subiecte din afara unitatilor
militare); actele externe pot fi, la rândul lor, normative (ordine si instructiuni)
ori individuale (trecerea în rezerva).

IV. Dupa continutul efectelor actului individual, iden-

tificam:

a) acte prin care se stabilesc drepturi si obligatii  determinate

pentru subiectul caruia i se adreseaza (Ordinul de Zi pe Unitate sau Ordinul
de lupta);
 b) acte de conferire a unui statut personal (deciziile de recompense, de
avansare în grad, de pensionare, de acordare a medaliilor, ordinelor sau
certificatelor de specialist);
c) acte de aplicare a constrângerii administrative[57] (decizia le
sanctionare sau de imputare ori de aplicare a contraventiilor);
d) acte cu caracter jurisdictional (deciziile comisiilor de imputatii sau
ale consiliilor de onoare si de judecata, ale comisiilor de pensionare).
V. Dupa sursa (izvoare) sunt:
a)  acte rezultate din legislatia interna;
b) acte rezultate din legislatia internationala (carte de captura, dosar
medical al ranitului s.a.)
În ceea ce priveste denumirea, observam ca la fel ca pentru
toate actele administrative, si actele autoritatilor militare poarta o
diversitate de nume: ordin, regulament, hotarâre, decizie, instructiune,
aviz, autorizatie, ordonanta, doctrina, dispozitie, barem, standard s.a. în
cadrul acestora, ponderea cea mai importanta o au ordinele.
2.4.4. Ordinul, principala forma de manifestare a prerogativelor legale ale
autoritatilor militare

    Ordinul este forma principala de manifestare a prerogativelor legale ale

autoritatilor militare. Pentru activitatea militara el reprezinta sfârsitul procesului
decizional si debutul actiunii militare propriu-zise. Fara existenta lui nu putem
imagina nici organismul militar bazat pe o succesiune de comandanti abilitati sa
ia decizii, nici comandamentul, autoritatea si comanda specifice oricarei
structuri ierarhice si nici disciplina si subordonarea nivelurilor inferioare fata de
cele superioare. Multe dintre celelalte acte ale autoritatilor militare produc
efecte juridice prin intermediul ordinului, asa cum este cazul regulamentelor, al
dispozitiilor si instructiunilor, ca ansambluri de reguli juridice care intra în
vigoare prin ordin al autoritatii militare.
De fapt, ordinul nu e specific numai domeniului militar ci apartine
institutiilor dreptului administrativ. Din punct de vedere juridic, notiunea
de "ordin"  are doua întelesuri:

1. Act emis de ministri pe baza si în vederea executarii legilor si

hotarârilor guvernului, categorie în care, conform practicii, includem:

a) ordine ale ministrului armatei (notate cu litera "M"), care privesc

problemele de structura si de administrare a ministerului apararii;
 b) ordine generale ale ministrului armatei, care reglementeaza
raporturi juridice dintre militari sau dintre autoritatile militare si civile,
aprobând regulamente, dispozitiuni si instructiuni;
c) ordine circulare ale ministrului armatei, prin care se stabilesc sau se
reamintesc masuri si precizari pentru aducerea la îndeplinire a actelor
normative;
d) ordine de zi ale ministrului armatei pentru evidentierea unor fapte de
eroism, a unor actiuni de mare însemnatate executate în unele unitati,
sarbatorirea unor evenimente importante din viata armatei sau a natiunii
(în timp de razboi, astfel de ordine de zi pot fi emise, în împrejurari similare,
si de catre autoritatile militare inferioare ministrului);
c
u

2. Dispozitie data de superiorul ierarhic, obligatorie pentru subordonatul

care a primit-o. stiinta administratiei precizeaza ca în relatiile sociale care
implica o activitate organizata ce se desfasoara în comun, cum e si
activitatea militara, respectarea ordinului constituie o necesitate obiectiva
ineluctabila si o componenta a disciplinei. Iar dreptul administrativ dispune
ca executarea unui ordin de serviciu care se dovedeste ilegal sau neoportun
nu poate atrage raspunderea subordonatului ci apersoanei care l-a dat
daca sunt îndeplinite urmatoarele conditii: a) ordinul sa apartina organului
competent prevazut de actele normative ce i se aplica (lege, decret, hotarâre
de guvern, statut,regulament de organizare si functionare); b) sa fie emis
cu respectarea procedurilor prevazute de aceste acte normative; c) persoana
subordonata, în functia inferioara, careia i s-a adresat ordinul, sa aiba
obligatia de serviciu de a-l executa; d) dispozitia superiorului sa nu fie
abuziva, vadit ilegala sau vadit inoportuna; e) persoana subordonata sa nu
aiba nici o culpa în executarea ordinului ilegal al superiorului. Aceste
consideratii se aplica si ordinelor militare; astfel, potrivit art.6 din
OrdonantaGuvernului nr.121/1998 privind raspunderea materiala
a militarilor[58], militarii nu raspund material pentru pagubele rezultate din
executarea ordinului comandantului, în aceasta situatie raspunderea
revenind comandantului daca i s-a raportat în scris ori nu s-au luat din
neglijenta sau rea-credinta masuri pentru evitarea pagubei. Aceasta
acceptiune a notiunii de ordin, de dispozitie obligatorie a superiorului
ierarhic acopera toate ordinele formale date de comandanti si sefi pe toate
treptele ierarhiei militare.
 Ca acte de autoritate administrativa, ordinele se dau si se executa atât
în sectoarele de comandament cât si în cele de administratie militara, putând
fi atât acte normative cât si acteindividuale. Ca act normativ, ordinul e
mentionat în Conceptia din 1999 de elaborare a actelor normative specifice
în armata României, care-l defineste ca prevedere imperativa emisa
de catre o autoritate sau persoana învestita prin lege cu acest drept, care
trebuie executata întocmai si se refera la reglementari privind: intrarea în
vigoare a unor acte normative specifice; organizarea, planificarea si
desfasurarea unor actiuni si activitati cu amploare spatio-temporala strict
delimitata; stabilirea unor atributii
si   competente;   rezolvarea   unor   aspecte   specifice domeniului de
competenta si responsabilitate ale persoanei emitente. Au competenta de a
aproba ordine ca acte normative specifice: ministrul (ordine generale), seful
SMG (ordine de instructie), sefii statelor majore ale categoriilor de forte
armate (ordine de instructie). Ca act individual, ordinele fac obiectul de
normare a Regulamentului disciplinei militare, Regulamentului de ordine
interioara, regulamentelor delupta si altor regulamente militare.

Indiferent de forma sub care se manifesta, ordinul este actul de vointa

si decizie prin care se transmit subordonatilor misiunile si sarcinile de
îndeplinit si se reglementeaza raporturile militare, executarea lor fiind o
obligatie imperativa a statutului si juramântului militar[59]. Ele pot fi verbale
sau scrise (cele normative sunt întotdeauna scrise) si se transmit direct
sau prin mijloace de transmisiuni.

Fiind un act de autoritate publica orice ordin are o natura juridica,

prin organul emitent, prin procedura de elaborare, prin continutul,
efectele si prin subiectele carora se adreseaza. Natura juridica a
ordinului militar este subliniata si de unele prevederi regulamentare.
Astfel, potrivit art.7 din Regulamentul disciplinei militare "Întreaga
activitate a personalului militar si civil din armata se fundamenteaza pe
cunoasterea si aplicarea întocmai a legilor si actelornormative specifice
domeniului militar si încadrarea stricta a ordinelor în sfera de
cuprindere a acestora''; iar art.22 prevede ca militarul care constata ca
ordinul e ilegal raporteaza superioruluipentru a-si asuma raspunderea
efectelor executarii lui. Regulament de ordine interioara considera
(cel putin implicit) ordinul ca fiind un act juridic din momentul ce el
dispune în art. 13: "Ordinul este o prevedere imperativa, dat în
comformitate cu actele normative si sta la baza oricarei actiuni militare. El
este cel mai important act al functionarii unitatii militare si de aceea incumba
o mare responsabilitate, comandantul are dreptul sa dea ordine si e obligat
sa controleze executarea lor; el poarta întreaga raspundere pentru
legalitatea si urmarile ordinelor date. Daca ordinul primit nu este
legal, subordonatul este obligat sa-1 sesizeze pe comandant în
acest sens". Putem conchide ca documentele elaborate de autoritatile
militare au natura juridica a actelor administrative, fapt ce impune
cercetarea regimului juridic al  acestora.

CAPITOLUL III. REGIMUL JURIDIC AL ACTELOR DE COMANDAMENT

CU CARACTER MILITAR
3.1. Perspectiva juridica asupra actelor autoritatilor militare
3.1.1. Raporturile juridice ale autoritatilor militare cu subiectii interni sau externi
sistemului militar 

   Ca orice subiect de drept, persoana fizica sau juridica, particular

sau autoritate publica, si armata îsi desfasoara activitatea prin
intermediul actelor juridice care constituie una din conditiile de
existenta ale raporturilor juridice reglementate prin acte normative.
În timp de pace sau de razboi, armata actioneaza prin intermediul
autoritatilor militare care se comporta adesea ca orice subiect juridic,
facând acte de gestiune precum contracte, licitatii, cumparari, vânzari,
închirieri etc., toate acestea fiind reglementate de dreptul civil sau
comercial; e de la sine înteles ca astfel de acte n-au caracter special,
fiind supuse dreptului comun aplicabil tuturor subiectelor de drept
pe principiul egalitatii juridice a acestora iar eventualele conflicte ce s-ar
naste din asemenea raporturi vor fi rezolvate de instantele de drept
comun deoarece în cazurile respective autoritatile militare nu actioneaza
ca detinatoare ale puterii de stat.

În afara acestor raporturi externe cu subiecte din afara armatei,

autoritatile militare intra în raporturi de gestiune interna cu administratorii,
contabilii si mânuitorii de fonduri materiale sifinanciare din administratia
armatei; unele din aceste raporturi sunt de drept administrativ, de drept
financiar sau de dreptul muncii. Chiar daca si ele ar putea avea un
caracter specific,rezultat din faptul ca unul din subiectele respective este
o institutie de stat ce actioneaza un interes general, litigiile ce s-ar putea ivi
din   asemenea raporturi relative la administrarea resurselor puse la
dispozitia armatei vor fi solutionate fie de organele interne ale armatei,
fie de instantele de drept comun, cum ar fi instantele judecatoresti
competente în dreptul muncii sau Curtea de Conturi, competenta sa verifice
si sa decida asupra utilizarii fondurilor banesti repartizate de la bugetul de
stat. Concluzia nu poate fi alta decât aceea ca nici în cazul unor astfel
de raporturi juridice din interiorul armatei nu avem de a face cu acte
de comandament cu caracter militar.

Armata mai are raporturi de justitie penala cu militarii si alti justitiabili

în tribunalele militare, cum ar fi functionarii civili din serviciul armatei
pentru infractiuni în legatura cu atributiunile lor si chiar simpli civili
pentru infractiuni în legatura cu îndeplinirea serviciului sau contra
bunurilor aflate în proprietatea sau folosinta armatei;
competentele autoritatilor militare în raporturile cu civilii pot creste în
timpul starii de urgenta, de asediu sau de razboi, în teritoriile ocupate sau
aflate sub administratie militara. Fiind de natura juridica, astfel de raporturi
sunt solutionate de tribunalele militare sub controlul Curtii Supreme de
Justitie.
Exista însa si numeroase raporturi juridice între autoritatile militare si
alte subiecte de drept, particulari, militari si chiar institutii în care nu se
poate pune problema contenciosului administrativ, astfel încât teoria
actelor de comandament militar are deplina aplicabilitate. Astfel, potrivit
art.9 al Legii apararii nationale, numirea Comandantilor militari ai
judetelor si al municipiului Bucuresti se face de catre seful MCG; indiferent
ce motive ar putea fi invocate contra deciziei acestuia, un astfel de act
este de comandament cu caracter militar si nu poate fi expus cenzurarii
într-o instanta de contencios administrativ, chiar daca ar vatama
dreptul  altora.  În  aceeasi   situatie  se  afla decizia autoritatilor
competente  de a înfiinta, desfiinta sau redisloca unitati sau mari unitati
militare în timp de pace sau razboi; dupa cum nici manevra unitatilor,
subunitatilor sau formatiunilormilitare în timpul operatiunilor militare n-ar
putea fi controlata de instante, autoritatile militare specializate având un
drept suveran de a decide în acest sens.
Raporturi juridice bazate pe acte de comandament militar intervin si în
regimul legii starii de urgenta ori starii de asediu. Este evident în acest sens
ca o ordonanta militara emisa de uncomandant de mare unitate în raza
teritoriala în care a fost împuternicit de seful SMG n-ar putea constitui
obiect de cercetare judecatoreasca la cererea celor vatamati în
drepturile lor, indiferent ca se refera la închiderea frontierei de stat
ori intensificarea controlului acesteia, la interzicerea circulatiei sau la
amplificarea activitatilor de productie a societatilor comerciale si
agentilor economici cu atributii în realizarea produselor cu destinatie
militara[60]. Oportunitatea si urgentaunor astfel de masuri ar fi în totala
contradictie cu cenzurarea instantelor de contencios administrativ si ar goli
de continut si importanta alte masuri ca efectuarea perchezitiilor, autorizarea
adunarilor, protectia informatiilor militare, paza militara a unor institutii,
rationalizarea alimentelor, arestarea pe timp de 24 de ore si alte
asemenea misiuni prevazute în art.20 al Ordonantei de urgenta nr.
1/1999.

Actele de comandament cu caracter militar stau si la

baza raporturilor juridice determinate de legea privind rechizitiile si
prestarile de servicii în interes public. Astfel ordinul de predare emis de
autoritatea militara[61] sau ordinul de chemare individual ori colectiv al
aceleiasi autoritati[62] nu pot intra sub incidenta contenciosului
administrativ, inclusiv în ceea ce priveste aprecierea asupra scutirilor
de rechizitii de bunuri si de prestari de servicii[63].

  Enumerarea unor categorii de raporturi juridice în care autoritatea

militara apare ca subiect de drept ne permite sa concluzionam asupra
impreciziei legislatiei consacrate calificariiactelor de comandament cu
caracter militar. Ramâne sigur doar faptul ca autoritatile militare, ca
orice alta autoritate publica executiva, îsi desfasoara activitatea pe baza
legilor, emitând acte care sunt fie de autoritate, implicând exercitiul
puterii de stat, fie de simpla gestiune. Mai mult, caracterul acestora pare
sa fie determinat  in rem  de catre instanta de judecata, functie
denivelul autoritatii militare respective, de calitatea celuilalt  subiect al
raportului juridic, de circumstantele elaborarii actului si de importanta
lui pentru apararea nationala.

         Ca autoritati statale, autoritatile militare îsi

îndeplinesc competentele prin intermediul actelor pe care le elaboreaza
si le realizeaza iar legislatia constitutionala si administrativa
contineprevederi speciale în acest sens. Fara a fi o referire directa
la acte ale unor autoritati militare, o prima  mentiune
asupra jurisdictiei unor activitati militare o gasim în Legea
pentruînfiintarea Consiliului de Stat din 1864 care, în art.3
pct.4, excludea de la consultarea Consiliului de Stat proiectele de
legi relative la fixarea contingentului anual al armatei si la
chemarea claselor sub drapel; de asemenea, art.14 al legii dispunea
ca posturile de consilieri de stat sunt incompatibile cu orice
alta functiune publica salariata desi generalii armatei puteau
îndeplini astfel de functii, ei considerându-se însa în afara de cadru,
primind numai leafa de consilieri fara a-si pierde dreptul la vechime.
Legea pentru Curtea de Casatie si Justitie din 1912 includea
în competentele acestei instante si recursurile militarilor
împotriva actelor autoritatilor militare superioare însa numai în
privinta decretelor de punere în retragere si numai pentru
cuantumul pensiei; Curtea de Casatie, admitând recursul va acorda
recurentului pensiunea gradului sau, socotindu-1 ca ar fi îndeplinit
maximum de ani de serviciu, fara ca prin aceasta sa i se închida
si dreptul la daune[64].
Prevederile enumerate mai sus vor capata valoare constitutionala
prin legea fundamentala din 1923 care în art. 107  precizeaza ca
puterea judecatoreasca nu are caderea de a judeca actele de
guvernamânt si actele de comandament cu caracter militar.
Dezvoltând aceasta dispozitie constitutionala, art.2 al  Legii pentru
contenciosul administrativ din 1925 arata ca în actele de
guvernamânt se cuprind toate masurile luate pentru  ocrotirea unui
interes general referitor la ordinea publica, la siguranta
statului,  interna sau  externa, ori la alte cerinte de ordine superioara
cum ar fi declararea starii de asediu, faptele de razboi ce ar rezulta
dintr-o forta majora sau din necesitatile imediate ale luptei, toate
actele de comandament cu caracter militar,   executarea si
interpretarea tratatelor si conventiilordipomatice cu statele straine,
masurile împotriva epidemiilor, epizootiilor, inundatiilor,    foametei,
tulburarilor interne, naturalizarea, actele prin care se dizolva persoanele
juridice sauli se interzice functionarea conform legii speciale,
extradarea strainilor si altele de aceeasi natura. Iar art.3 al aceluiasi
act normativ, preluând textul legii din 1912, dispunea ca nu pot
fi atacate pe cale judecatoreasca actele autoritatilor militare decât  în
privinta decretelor de punere în retragere si numai pentru  cuantumul
pensiei; interesant este ca aceasta prevedere urmeaza dupa precizarea
unei alte exceptii de jurisdictie, cu care credem ca se afla în legatura, si
anume aeeea referitoare la deciziile date de comisiile disciplinare si
declarate de Statutul functionarilor sau alte legi definitive si executorii.
Pâna la Legea nr. 1/1967 cu privire la judecarea de catre tribunale a
cererilor celor vatamati în drepturile lor prin acte administrative ilegale,
legislatia de contencios administrativ nu mai contine reguli referitoare la
actele autoritatilor militare; chiar si actul mentionat nu are decât o
prevedere foarte generala care arata ca dispozitiile lui nu se aplica, între
altele, actelor administrative în legatura cu apararea tarii, securitatea
statului si ordinea publica[65]. Abia în Legea nr.29/1990 a
contenciosului administrativ vom gasi din nou referiri directe la
acteleautoritatilor militare; este vorba de art.2 al actului
normativ respectiv care contine exceptiile de la atacarea
actelor administrative în justitie, între care sunt mentionate expres
si actele referitoare la siguranta interna si externa a
statului, precum si cele referitoare la interpretarea si executarea
actelor internationale, la care România este parte.

Concluziile pe care le putem desprinde din evolutia reglementarii

jurisdictiei actelor autoritatilor militare în legislatia româneasca se
refera la: includerea actelor autoritatilormilitare în sfera actelor
administratiei publice, ca urmare a caracterului administrativ al
autoritatilor militare; specificitatea regimului juridic al actelor
autoritatilor militare, ca urmare aimportantei si particularitatilor
acestora; posibilitatea clasificarii actelor autoritatilor militare în acte
administrative în legatura cu apararea tarii (Legea nr. 1/1967), acte ale
autoritatii militare cu caracter general (Legea din 1912 si cea din 1925)
si acte de comandament cu caracter militar (Constitutia din 1923,
Legea din 1925 si cea din 1990); diferentierea regimului juridic
al actelor autoritatilor militare dupa efectele lor fata de
particulari (supuse dreptului comun) si fata de militari (acestea având
un regim special); posibilitatea asimilarii unor acte ale autoritatilor
militare cu actele de guvernamânt, având în vedere faptul ca
în enumerarea exemplificativa facuta de legile din 1912, 1925 si  1990
se include în genul actelor de guvernamânt (definit ca masuri luate
pentru ocrotirea unui interes general privitor la ordinea publica, la
siguranta externa sau interna a statului si la alte cerinte de ordine
superioara) si specii ca declararea starii de asediu, faptele de razboi ce
ar rezulta dintr-o forta majora saudin necesitatile imediate ale luptei,
masurile luate împotriva tulburarilor interne; excluderea unor acte ale
autoritatilor militare de la controlul judecatoresc, cu exceptarea expresa
adecretelor de punere în retragere si numai pentru cuantumul pensiei
(Legea din 1912 si cea din 1925); posibilitatea de a  aprecia aceasta
exceptare de contencios administrativ prinimportanta valorilor aparate
de anumite acte ale autoritatilor militare, ceea ce nu exclude nici
existenta unor alte forme de control judiciar si nici diferenta de tratament
juridic între actele deautoritate si cele de gestiune ale comandamentelor
militare; existenta unor formulari legislative oarecum imprecise si
chiar confuze în legatura cu actele autoritatilor militare, ceea ce a impus
ca jurisprudenta si doctrina de drept administrativ sa se
preocupe îndeaproape de clasificarea regimului juridic al acestora.
Profesorul A. Iorgovan a observat ca literatura juridica interbelica a
facut, de regula, distinctie între actele de comandament cu caracter
militar, actele de guvernamânt cucaracter militar si actele de
administratie miliara; ceea ce înseamna ca nu orice act al autoritatii
militare (fine de primire relativ) era un act de comandament cu caracter
militar (fine de primire absolut). Distinctia respectiva viza actele de
autoritate, fiind unanim admis ca autoritatea militara, în calitate de
persoana juridica, poate face si acte de gestiune. Aceasta clasificare se
baza pe comentariile supra legii contenciosului administrativ din
1925 care distingea, de asemenea, între actele de comandament
cu caracter militar (art.2 al.l)  pe care puterea judecatoreasca nu
are caderea de a le judeca si actele autoritatilor militare (art.3 al.2) care
puteau fi atacate în anumite conditii. Motiv pentru care Paul Negulescu
apreciaza drept neconstitutionala exceptia din art.3: "Art. 107 din
Constitutie considera pe militari ca si pe ceilalti cetateni, le acorda dreptul
de a urmari în justitie respectarea drepturilor lor si, prin exceptiunea pe
care o stabileste pentru actele de comandament militar, nu atinge cu
nimic actele  administrative militare supuse ordinei legale.
Legiuitorul,  aducând o stirbire dreptului recunoscut de constituant, a
depasit cadrul competentei sale si a facut o dispozitiune
neconstitutionala";  autorul precizeaza ca aceasta
dispozitie neconstitutionala a legii urmeaza sa fie înlaturata pe
calea contenciosului constitutional prevazut de art. 103
din Constitutie[66]. Ceea ce-i permite sa concluzioneze
ca"acelasi Parlament, care votase Constitutia, elaborând în 1925
legea  pentru contenciosul administrativ, ne da cea mai
completa  dovada de neîntelegere a categoriei juridice ce crease
prin  art. 107 din Constitutie ".

  Deoarece actele de comandament militar vor face obiectui unei

analize speciale, ne vom ocupa în continuare de actele autoritatilor
militare ca fine de primire relativ. În categoria actelor autoritatii militare
prevazut de art.3 al.2 din Legea din 1925, denumite de A.
Teodorescu  "acte de administratie  militara"  iar de C.G.Rarincescu "acte
administrative în întelesul lor juridic",  se includeau actele care interveneau
în interiorul ierarhiei militare, de numire, avansare, sanctionare,
retragere, pensionare, referitoare la diverse categorii de elemente
ale armatei, care în mod logic ar trebui supuse controlului  instantelor
de contencios administrativ întrucât, în ultimaanaliza, ele nu reprezinta
altceva decât acte ale unei autoritati administrative.

Cu toata existenta de sine statatoare a acestei categorii de acte ale

autoritatii militare, doctrina a continuat sa le includa în actele de
comandament militar pe motivul ca nu sunt expres prevazute în
Constitutie si ca nu sunt, din punct de vedere juridic, decât tot acte
administrative de autoritate.

Legea din 1990 a contenciosului administrativ nu mai contine decât

o specie de acte ale autoritatii militare sustrase de la controlul
judecatoresc si anume actele de comandament cucaracter militar. Asta
înseamna ca actele autoritatilor militare, altele decât cele de
comandament militar, reintra în competenta instantelor de contencios
administrativ pentru a li se verificalegalitatea. Este concluzia la care
ajunge întreaga doctrina de drept administrativ si, treptat, si
jurisprudenta, bazându-se pe faptul ca ele reprezinta acte administrative
de autoritate emise destructuri militare care n-au caracter de
comandament militar, supunându-se, de aceea, regulilor   oricarui serviciu
public administrativ. Din aceasta cauza, nu suntem de acord cu parereaca
aceasta exceptie ar mai putea fi azi invocata pe motivul ca desi actele
respective sunt încadrate în categoria celor de comandament militar,
instanta de contencios administrativ arverifica numai legalitatea
modului de stabilire a cuantumului pensiei si nu legalitatea punerii în
retragere sau trecerea în rezerva a unui militar[67].

La putin timp dupa adoptarea Legii nr.29/1990, în cadrul MAp a fost

elaborat ordinul M.126 având ca obiect asigurarea respectarii
principiului unitatii de comanda; în fapt, scopul lui real nu era cel
mentionat în titlu, necontinând un set de masuri administrative care sa
perfectioneze   aplicarea principiului unitatii de comanda pe care se
bazeaza întreaga activitate militara. Obiectivul sau imediat, direct si
declarat ca atare în text era "interpretarea exacta a unor prevederi ale
Legii nr.29/1990  privind contenciosul administrativ.  Se poate
constata înca la prima  vedere  ca  acest  obiectiv  încalca
principiul  legalitatii deoarece legea nr.29/1990 nu continea vreo
dispozitie care sa confere ministrului apararii nationale dreptul si
obligatia de a interpreta anumite prevederi ale legii.

În concret, Ordinul M. 126 "Ordona" ca, în scopul interpretarii

exacte a unor prevederi ale Legii nr.29/1990, actele comandament cu
caracter militar care nu pot fi atacate în jus titie în întelesul art.2 lit.b
din lege sa includa toate actele administrative emise potrivit legii de
catre organele MAp precum si:
a)regulamentele generale si de lupta;

b)regulamentele, instructiunile si dispozitiunile referitoare la

organizarea, conducerea si desfasurarea procesului pregatirii de lupta,
instructie si învatamânt, asigurarea tehnico-materiala si medicala,
executarea serviciului de lupta, de zi, de garda si paza, ordinea si
disciplina militara în armata;

c)ordinele si dispozitiunile comandantilor (sefilor) pe  întreaga scara

ierarhica, de la comandantii de grupa (similare) pâna la ministrul apararii
nationale, emise (date) în scris sauverbal pentru executarea misiunilor
de lupta, instructie si serviciu, aplicarea legilor, hotarârilor Guvernului,
hotarârilor Consiliului Militar Superior al Armatei, Biroului Executiv
al acestuia sau ale consiliilor militare si birourilor executive ale acestora de
la organele centrale si comandamentele în care functioneaza aceste
organisme, regulamentelor, instructiunilor si altor acte normative care
reglementeaza activitatea din armata în toate domeniile;
 d)ordinele ministrului apararii nationale, secretarilor de stat,
comandantilor (sefilor) - conform competentelor ce le revin potrivit
reglementarilor în vigoare, privitoare la: înaintari,  avansari si
retrogradari în grad; treceri în rezerva; chemari în cadrele active ale
armatei; treceri dintr-o arma (specialitate militara) în alta; orice alte
probleme care privesc situatia cadrelor militare, soldatilor gradati
voluntari, elevilor militari.

Din pacate, desi greu mai poate fi gasit un exemplu mai semnificativ

de eludare a principiilor statului de drept decât cel continut în Ordinul
M.126, acesta a fost aplicat chiar si de instantele de contencios
administrativ care au dovedit astfel aceeasi inertie de conceptie. Fata de
aceasta situatie si având în vedere evolutia conceptiilor si legislatiei militare
ca si a jurisprudentei credem ca se impune:
l)abrogarea expresa a ordinului M.126 si, eventual, elaborarea unui alt
act normativ în care sa se distinga între actele de comandament cu caracter
militar si actele administrative ale autoritatilor militare supuse contenciosului
administrativ;

2)admiterea faptului ca încadrarea unui act în sfera celor de

comandament cu caracter militar este, în lipsa unei definitii legale, o
chestiune de apreciere a instantei prin prisma stiintei dreptului public si
teoriei actelor de comandament militar.

3.1.2. Teoria juridica a actelor de comandament militar

Statul si cetatenii sai fac sacrificii pentru armata atât în timp de

pace cât si, mai ales, în vreme de razboi. Astfel, ei i se pun la
dispozitie importante resurse umane, materiale si financiare; pentru
eficacitatea activitatilor m i l i t ar e  exista posibilitatea restrângerii
drepturilor silibertatilor cetatenesti; militarilor li se acorda dreptul de
a se conduce dupa legi si reguli proprii, cu derogari de la
dreptul comun prevazute în Constitutie, reguli consacrate în
statutele militarilor si în regulamentele militare. Pe   aceasta
baza, militarilor li se impun restrictii de la exercitiul unor drepturi
si libertati cum ar fi faptul ca nu pot fi alesi, nu pot face politica,  nu
se pot casatori cu persoane apatride ori fara cetatenie fara
aprobarea sefilor, nu pot demisiona decât daca demisia
este acceptata (în conditii contrare devenind dezertori, pasibili
de sanctiuni penale), pot fi mutati în interes de serviciu dintr-un colt în
altulal tarii, pot fi chemati oricând si oriunde este nevoie de
forta armata capabila sa stavileasca o stare de pericol la
adresa comunitatii si pe care alte organe de stat n-au mijloace s-
olimiteze; în îndeplinirea misiunii lor, militarii ajung adeseori sa- si puna
în pericol sanatatea si-si pot pierde chiar viata. În  schimbul acestor
restrictii si a sacrificiilor ce li se cer, militarilor li se acorda avantaje
morale si materiale prevazute, de  asemenea, în legile militare.

Îndeplinirea scopurilor razboiului (dus nu de armata ci de întreaga

natiune) n-ar fi posibila prin cenzurarea deciziilor militare luate în
momentele supreme ale existentei unui stat. Iata de ce chiar
constituantul din 1923 a dorit probabil sa consfinteasca existenta
actelor de comandament facute de autoritatile militare în interesul
institutiei armatei, alaturi de alte acte de guvernamânt efectuate de
puterea executiva în interes general, supuse doar controlului
parlamentar, si al opiniei publice; ca si celelalte acte de guvernamânt
ale autoritatiiadministrative si actele de comandament militar nu
sunt compatibile decât cu controlul sefului statului care e
si comandantul suprem al acesteia, al parlamentului si al
opinieipublice, demonstrând astfel derivarea teoriei actelor
de comandament din cea a actelor de guvernamânt. Chiar
daca legislatia altor tari nu cunoaste o teorie expresa a actelor
decomandament cu caracter militar, doctrina, jurisprudenta si  cultura
multor state contineau numeroase elemente în acelasi sens al
derogarii de la dreptul comun al contenciosuluiadministrativ pentru
actele autoritatilor militare efectuate în interesul suprem al apararii
patriei.

Asa cum apreciaza Constantin G. Rarincescu în  monumentala

sa monografie consacrata contenciosului  administrativ român[68] ,
termenul de  "act de comandament cucaracter militar"  este o
constructie cu totul originala ce a aparut pentru prima data în art.107 al.
final al Constitutiei din 1923. Anterior acestui moment, aceasta adevarata
institutie juridica ceface si azi cariera, era necunoscuta dreptului
comparat si dreptului românesc, doctrinei, jurisprudentei si
legislatiei administrative. De altfel, înainte de Legea Curtii de Casatie din
1912, nu se facea nici o distinctie legala între actele autoritatilor
militare si ale altor autoritati publice din punctul de vedere al
contenciosului administrativ; însa, între actele de guvernamânt, pe
care jurisprudenta le sustrage controlului, erau incluse si unele acte ale
autoritatii militare, spreexemplu, faptele de razboi. În practica au fost,
totusi, putine cazurile când un militar, mai ales în activitate, sa se fi
adresat instantelor judiciare pentru a ataca un act al autoritatii
militare pe care l-ar fi considerat întocmit cu încalcarea legii si care i-
ar fi cauzat prejudicii. Ceea ce se constituie într-o traditie care a dainuit
multa vreme; chiar si astazi, multi militari, condusi desentimentul
disciplinei si datoriei ostasesti, au rezerve în a se adresa justitiei de drept
comun cât timp se gasesc în activitate pentru a contracara deciziile
superiorilor ierarhici.

Noua Constitutie din 1923 introduce pentru prima data în tehnica

juridica notiunea de act de comandament cu caracter militar pe care
le asimileaza actelor de guvernamânt, conferindu-le aceeasi
caracteristica de a se sustrage controlului judecatoresc. Asa cum am
aratat deja, idee nu este cu totul noua deoarece atât traditia cât si
dreptul pozitiv au recunoscut armatei un domeniu distinct de activitate
în care nu e permis controlul nici unei puteri dinafara, fie chiar
judecatoreasca; ceea ce este însa cu totul nou, atât fata de legislatia
româneasca anterioara cât si fata de cea straina, este ridicarea acestei
norme la nivelul de principiu constitutional. Din pacate, formula
constitutionala sub care e prezentat acest principiu nu rezolva problema
definirii actului de comandament militar, a naturii si caracterului sau
juridic.

Înca în 1937, în amplul sau studiu dedicat

contenciosului administrativ român, C.G.Rarincescu sublinia ca
precizarea acestor notiuni este greu de facut deoarece ea nu este si nu
poate fi rezultatul unei analize stiintifice, o dovada în acest sens
fiind eforturile infructuoase ale doctrinei si jurisprudentei de a-
i delimita caracterele dupa consacrarea sa constitutionala expresa[69].
Credem ca aceasta opinie este oarecum exagerata, chiar cercetarea
realizata de autorul ei aducându-si o contributie esentiala la delimitarea
conceptului de act de comandament militar. Oricum, analiza textelor
legislative prin prisma principiilor generale ale dreptului si în legatura cu
alte institutii ale dreptului si stiintei administratiei a permis doctrinei
sa formuleze anumite caractere definitorii ale notiunii de act de
comandament cu caracter militar, pe care le vom prezenta în continuare
în scopul concretizarii acestui concept.

a.   Conditia ca autoritatea publica de la care emana  actul

sa fie un comandament militar
Aceasta trasatura a actelor respective are semnificatia ca subiectul de
la care emana nu poate fi decât o autoritate publica ce întruneste calitatea
de comandament militar. În sensul sau cel mai larg, acesta reprezinta o
totalitate de trupe puse sub comanda unui sef determinat, asa cum
este seful statului în postura sa de comandant suprem al fortelor armate,
ministrul apararii nationale în calitate de organ supraordonat al tuturor
structurilor militare, seful SMG ca autoritatea cu rangul cel mai înalt din
armata, (pe care o conduce raspunzând de capacitatea operationala a
acesteia) ori comandamentele militare superioare, operationale ori
teritoriale, pâna la nivelul marilor unitati operative. Autoritatile publice
care au caracterul de comandamente militare nu sunt altceva decât
organe de conducere ale unui serviciu public, deci organe
administrativeapartinând puterii executive, subordonate principiului
de legalitate care sta la baza statului modern, fara a avea un statut juridic
privilegiat pe motivul obiectului sau de activitate decât înmasura în care
chiar legea ar justifica acest lucru. Pe baza acestei trasaturi, putem
exclude din sfera actelor de comandament militar toate actele decise la
nivelul formatiunilor care nu constituie comandamente în sens structural
dar si deciziile unor sectiuni ale comandamentului neinvestite
cu autoritatea sefului sau suprem, cum ar fi dispozitiile date de unele
structuri din organizarea ministerului, Statului Major General ori
comandamentelor operationale ori teritoriale.

b.   Conditia continutului militar al acestor acte

Într-adevar, ca autoritati administrative, si comandamentele militare
pot savârsi întreaga gama de acte administrative în  vederea
producerii  unor efecte juridice, cum ar fi: acte cu caracter general,
cum sunt regulamentele sau ordonantele militare; acte cu caracter
individual, ca avizele, autorizatiile, contractele, rechizitiile, numirile în functie
si avansarile în grad, trecerile în rezerva etc. De asemenea,
comandamentele militare intra în raporturi juridice cu alte subiecte de drept,
de la militarii proprii încadrati în structurile militare pâna la agenti
economici si persoane fizice. Nu s-ar putea spune ca toate
actele comandamentelor militare sunt sustrase fara nici o exceptie
contenciosului administrativ, ci numai acelea al caror continut este strict
militar, în sensul ca se refera la operatiuni în legatura cu serviciul si
îndatoririle militare, la actiunile militare deutilizare a violentei armate. Din
conceptul de act de comandament militar au fost excluse toate actele cu
caracter contractual ca si actele de gestiune pe care autoritatile militare
le încheie cu diferite alte subiecte de drept în vederea aprovizionarii si
furnizarii de bunuri si servicii ori în alte scopuri de asigurare si asistenta
ale serviciului public al apararii nationale.

c. Conditia ca actul sa se bazeze pe ideea de ordin

si  disciplina militara
O consecinta a primelor doua caractere ale actelor de comandament
militar este si conditia ca un astfel de act sa se bazeze pe ideile de
autoritate, ierarhie, subordonare, ordin, comanda, ordine si disciplina
militara, trasaturi fundamentale intrinseci ale organizarii armatei, ale
legislatiei si dreptului militar, ale statutului militarilor si ale juramântului
militar. Din acest punct de vedere, actele autoritatilor militare se clasifica
în acte ale caror efecte privesc populatia civila si acte care se refera  la
militari, la ierarhia militara specifica armatei.
În privinta raporturilor juridice dintre comandamentele militare si
populatia civila se aplica principiul dominant ca nici o autoritate militara
nu poate impune sarcini si obligatii care sa aiba drept consecinta
restrângerea libertatilor si drepturilor civililor decât daca sunt stabilite
prin lege, cu exceptia starii de razboi când, pe teritoriul de operatiuni
militare, comandantii pot lua orice masuri dictate de necesitatile luptei si
de obtinerea victoriei în conditiile respectarii legilor si
obiceiurilor razboiului. Spre deosebire de vremurile de pace, în
timpul starii de asediu puterile comandamentului militar sunt
mult extinse în temeiul legii starii de asediu care instituie un regim
de legalitate si nu unul arbitrar. Daca autoritatea militara ia fata de  civili
masurile legal stabilite, instanta judecatoreasca nu-i poate cenzura actele,
în schimb, tot ceea ce ar depasi prevederile legii starii de asediu poate
cadea sub controlul instantelor judecatoresti competente, îndreptatite
sa cerceteze legalitatea tuturor masurilor luate de autoritatile militare. Ca
atare, putem afirma ca teoria actelor de comandament militar nu se
poate aplica actelor autoritatilor militare în raporturile lor cu
populatia civila, aceasta fiind sub aspectul legalitatii sub
cenzura instantelor judecatoresti competente.
În ce priveste actele de comandament fata de elementele care
compun puterea armata a statului, trebuie plecat de la caracteristica
dominanta a ierarhiei militare de a constitui un corp de autoritati publice
dotate cu organizare speciala bazata pe statutul legal special al functiei
militare cuprins în diversele legi referitoare la recrutare, avansare,
trecere în rezerva sau retragere, pensionare, asigurarea ordinei si
disciplinei militare. Deoarece toate masurile luate de autoritatile militare în
aceasta directie îmbraca forma actelor administrative, nimic nu s-
ar opune, din punct de vedere logic si strict juridic, ca toate
actele autoritatilor militare superioare care încalca dispozitiunile legale ale
regimului juridic al organizarii militare sa fie supuse controlului
judecatoresc.
d. Interzicerea cenzurii actelor de comandament militar de
catre instantele judecatoresti

Toate actele care întrunesc primele trei conditii sunt sustrase

judecarii de catre tribunale pe motivul necesitatii imperative de a
asigura prestigiul si autoritatea  comandamentelor militare si spiritul de
ascultare si disciplina al subordonatilor fara de care operatiunile militare n-ar
putea firealizate, lipsindu-le energia, coeziunea, capacitatea
si credibilitatea, unitatea si rapiditatea. În literatura juridica nimeni nu
contesta acest fine de neprimire al Legii nr.29/1990, textul fiind declarat
constitutional de catre Curtea Constitutionala[70]. Se apreciaza însa ca
dificultatile si diferentele de opinii apar în momentul în care se încearca
identificarea actelor concrete care intra în sfera acestei exceptii. Discutiile
sunt contradictorii si pentru faptul ca instantele au pronuntat solutii
diametral opuse în spete cvasi-identice, dând nastere nu numai la confuzii
dar si la grave implicatii în ceea ce priveste garantarea
drepturilor militarilor. Pâna la initierea si desavârsirea unei
interpretari legale a conceptului de act de comandament cu caracter militar,
puterea de apreciere a instantei de contencios administrativ este
indubitabila; odata calificat ca fiind de comandament militar, un act al
autoritatii militare nu poate fi însa cenzurat de judecator care, în virtutea
legii, trebuie sa-si decline competenta, lasându-1 sa produca efecte juridice
chiar în ipoteza în care ar fi ilegal, cei vatamati fiind totusi îndreptatiti sa
aleaga alte cai juridice pentru valorificarea pretentiilor lor.
 În concluzie, pe baza trasaturilor caracteristice enumerate mai sus,
putem defini actul de comandament cu caracter militar acea categorie de
acte ale autoritatilor militare care emana de laun comandament militar,
având un continut militar si bazat pe ideea de ordin si disciplina militara si
exclus de la controlul institutiilor judiciare. Speram sa fi putut demonstra prin
cercetarea efectuata ca actele de comandament cu caracter
militar reprezinta o realitate juridica; alaturi de actele de guvernamânt (cu
care se aseamana si cu care uneori au fost asimilate), ele constituie un tip
de acte administrative carora legea le da forta de a se sustrage controlului
judiciar. În esenta, actele decomandament militar constau din actele si
masurile luate de autoritatile militare pe baza legilor speciale militare fata
de militari ca si fata de particulari; în timp de razboi, ele includ chiar si
masurile neprevazute în texte concrete de legi dar dictate de împrejurarile
circumstantiale ale luptelor, ca mijloace de aparare, de atac ori de siguranta
a trupelor. si aceasta deoarece, asa cum expresiv si cu talent se exprima
prof. Anibal Teodorescu: "Razboiul, care este în realitate o suspendare
a regimului obisnuit si normal de drept, îsi are regulile si legile lui, care
contrazic aproape întotdeauna orice conceptie de  drept. Având ca tinta
imediata necesitatea de a învinge cu orice pret si, din nenorocire, prin orice
mijloc, ar fi existat o vadita incompatibilitate între starea de razboi, pe de o
parte, si putinta de a face ca unele din masurile luate sa fie cenzurate de
justitie, pe de alta parte"[71].

3.1.3. Contenciosul actelor autoritatilor militare

  O prima mentiune asupra controlului judecatoresc asupra actelor

autoritatilor militare o gasim la 20 septembrie 1862 cu ocazia procesului
Ministerului de Razboi la Curtea de Casatie[72], în actul de acuzare se vorbea
de "macelul de la Craiova", de nepasarea autoritatilor militare si civile fata
de raul ce se facuse cetatenilor de catre tulburatorii ordinei publice si de
violentele de la Ploiesti cu ocazia încartiruirii trupelor; chiar ministrul
de razboi, generalul I.E. Florescu, a comparut cu acea ocazieînaintea
Curtii de Casatie pentru a justifica actele autoritatilor militare.

Doctrina de drept administrativ a apreciat ca, desi în astfel de cazuri

Curtea de Casatie si-a întemeiat în fapt deciziile pe art.998 si urmatoarele din
Codul Civil (continând principiul raspunderii civile personale si exceptiile
de la acesta, raspunderea pentru fapta tertilor, inclusiv a statului
pentru prejudicii cauzate de agentii sai), ea a admis totusi si
o responsabilitate în afara cadrului civil deoarece nu numai ca în spetele
respective nu s-a facut dovada vreunei culpe a prepusilor statului dar s-au
acordat daune pentru motivul ca particularii au suferit pe nedrept un
prejudiciu chiar daca autoritatile militare au actionat în conformitate cu
drepturile legale conferite; hotarând astfel, Curtea a aratat o instinctiva
întelegere a faptului ca responsabilitatea statului pentru daunele ocazionate
de functionarea serviciilor publice nu trebuie sa fie judecata dupa principiile
exclusive ale dreptului civil ci ramân o materie speciala, cu reguli si
necesitati proprii. Asemenea decizii n-aufacut însa jurisprudenta constanta,
în multe din deciziile Curtii de Casatie din timpul respectiv si dupa aceea
mentinându-se vechea conceptie civilista, dar interpretata restrictiv, asa cum
e cazul Deciziei nr.920/1933 prin care se refuza despagubiri unui ofiter
accidentat în timpul unor exercitii militare, pe motiv ca soldatul din cauza
caruia se produsese evenimentul nu era un prepus al statului[73]; în schimb,
în Decizia nr.4369/1925 se declara din nou ca daunele cauzate de razboi în
afara de zona de lupta sunt de natura a atrage responsabilitatea statului
fata de cei ale caror drepturi au fost lezate[74].

Importanta jurisprudentei de contencios administrativ creat prin

Legea din 1905 a constat si în apararea drepturilor militarilor contra
arbitrariului si abuzurilor administrative, anulându-se acte administrative
ilegale cum ar fi Decretul de punere în retragere a generalului Groza[75].
Acesta este motivul pentru care si în conceptia Legii din 1912 a Curtii de
Casatie si Justitie, aceasta instanta ramâne în mod expres competenta
sa judece recursurile militarilor împotriva actelor autoritatilor militare
superioare însa numai în privinta decretelor de punere în retragere si
numai pentru cuantumul pensiei, prevedere reintegrata si în Legea
contenciosului administrativ din 1925. Sub imperiul acestor legi, instantele
de drept comun au avut de mai multe ori ocazia de a controla acte ale
autoritatilor militare pe calea exceptiei de ilegalitate invocata de
particulari si, declarând-ofondata, au refuzat sa aplice actele respective (de
cele mai multe ori ordonante sau regulamente) sau au hotarât sa acorde
daune pentru prejudicii cauzate.

Dupa consacrarea legislativa a actelor de comandament cu caracter

militar realitatile au obligat instantele judiciare sa se pronunte si asupra
acestei categorii de acte ale autoritatii militare. Astfel, în decizia
nr.411/1927 a Curtii de Casatie se considera ca luarea comenzii pentru
parasire de post si insubordonare reprezinta "un atribut suveran al
acelui comandament"[76] ; la fel, sunt apreciate drept acte
de comandament militar indicarea elementelor chemate
la mobilizare[77]precum si masura disciplinara luata de comandant contra
unui jandarm[78]. În ceea ce priveste actiunea în daune, în perioada
interbelica se statuase principiul ca ea este inadmisibila când se îndreapta
contra unui act al autoritatii militare, altul decât un decret de punere în
retragere[79], când e vorba, spre exemplu, de actul de reformare a unui
militar[80] sau de un act de avansare[81]. Curtea de Casatie stabilise ca
eventualele despagubiri civile se pot acorda pe baza art.6 din
Legea contenciosului administrativ din moment ce instantele pot cerceta
legalitatea deciziei sau actului de punere în retragere, chiar daca nu se
pronunta anularea actului[82].  

Controlul jurisdictional administrativ asupra actelor autoritatilor militare

a fost reluat abia dupa 1990 astfel încât jurisprudenta în materie a început
sa se reformuleze doar dupa aparitia Legii nr.29/1990. Nici nu se putea altfel
din moment ce Decretul nr. 128/1948 desfiintase contenciosul administrativ
si curtile administrative iar Legea nr. 1/1967 nu se aplica
actelor administrative în legatura cu apararea târii, securitatea statului sau
ordinea publica, chiar daca legea fundamentala din 1965 prevazuse în art.
103 al.3 ca tribunalele si judecatoriile pot judeca cererile celor vatamati
în drepturile lor prin acte administrative, putând sa se pronunte, în
conditiile legii, siasupra legalitatii acestor acte. Analiza jurisprudentei
instantelor de contencios administrativ în materia actelor
autoritatilor militare demonstreaza ca au existat doua perioade
distincte, despartite de anul 1997.

Prima, pâna în anul 1997, când sectiile de contencios administrativ ale

tribunalelor si Curtii Supreme de Justitie, tributare conceptiilor
preponderente între 1948-1990, au considerat ca orice act emis în
sistemul apararii nationale este un act de comandament cu caracter militar
si, în consecinta, necenzurabil de catre justitie, asa cum prevedea art.2
lit.b din Legea nr.29/1990. Mai mult, în motivarea sentintelor si deciziilor
unor instante era invocat si Ordinul M126/1990 alministrului
apararii   nationale ca si când aceasta ar fi fost legislatia speciala în
domeniu. Cea mai cunoscuta solutie în acest sens este Decizia nr. 118
din 23 martie  1992 a SectieiContencios Administrativ a Curtii Supreme
de Justitie[83].

Criticile adresate în doctrina solutiilor date de

instantele judecatoresti în materia actelor autoritatilor militare i-au
determinat pe magistrati sa aiba în vedere în solutionarea cazurilor
respective si jurisprudenta antebelica. Astfel, în 1997, se constata o
desprindere de conceptia totalitara care nu permitea controlul
jurisdictional al actelor emise în domeniul apararii nationale si o
întelegere mai profunda a realitatii ca nu toate actele autoritatilor
militare reprezinta acte de comandament cu caracter militar. Primul
caz care a marcat aceasta schimbare de optica este cel al reclamantului
M.E. care a chemat în judecata MAp solicitând sa se dispuna
anularea ordinului de trecere în rezerva pentru reorganizarea
unitatii, motivul necorespunzând realitatii[84]; prin sentinta instantei de
fond, cererea a fost respinsa ca inadmisibila motivându-se ca
în conformitate cu Ordinul M126/1990 trecerile în rezerva nu pot fi
atacate în justitie deoarece sunt acte de comandament militar.  Putem
observa cu usurinta efectul pe termen lung pe care deciziile instantei
supreme l-au produs asupra sistemuluijudiciar. Reclamantul a declarat
recurs cu motivarea ca instanta de fond a aplicat gresit legea si nu a
facut o corecta apreciere a probelor administrate în cauza. Spre
deosebire de solutiileanterioare si bazându-se pe doctrina si
jurisprudenta antebelice, de data aceasta, Sectia de Contencios
Administrativ a CSJ a decis ca recursul este fondat criticând solutia
instantei de fond pe considerentul ca  "prin acte de comandament cu
caracter  militar se înteleg actele emise de autoritatile
militare  competente în scopul asigurarii ordinei si disciplinei
cadrelormilitare în cadrul unitatilor militare; se au în vedere deci
acte  care se refera la serviciul si îndatoririle militare si care
exprima  ideea de ordin, de comanda. Prin urmare, orice acte emise
de  autoritatile militare, straine de necesitatile propriu-zise ale   actiunii
militare, pot fi atacate pe calea contenciosului   administrativ".  Prin
Decizia nr. 1051/5 iunie 1997 s-a apreciat, în concluzie, ca ordinul de
trecere în rezerva contestat nu constituie un act de comandament cu
caracter militar în sensul Ordinului M126/1990 si deci nu este exceptat
de la controlulinstantei de contencios administrativ conform
art.2 lit.b din Legea nr.29/1990; s-a constatat ca în mod gresit a
procedat instanta de fond la solutionarea actiunii pe baza unei exceptii
de inadmisibilitate, astfel încât recursul a fost admis,
sentinta atacata a fost casata cu trimiterea cauzei spre rejudecarea
primei instante.

Alte cauze având ca obiect acte ale autoritatilor militare solutionate

de instantele de contencios administrativ se refera la acte de imputatii,
acte ale comisiilor de expertiza medico-militara, acte de recalculare a
pensiilor militarilor; mai multe decizii ale Sectiei de Contencios
Administrativ a CSJ se refera la obligarea MAp de a recunoaste
calitatea de veteran de razboi în baza Legii nr.44/1994. Cu sase decizii
în 1997, trei în 1998 si sapte în 1999, se poate spune ca Sectia de
Contencios Administrativ a CSJ a început sa formeze o
adevarata jurisprudenta a actelor autoritatilor militare care e utila atât
celor vatamati în drepturile lor cât si tuturor institutiilor de
contencios administrativ care au început sa se obisnuiasca sa aplice
Legea nr. 29/1990 si în acest domeniu special; nu în ultimul
rând, aceasta jurisprudenta este utila juristilor militari si
autoritatilor militare care au înteles ca trebuie sa-si îndeplineasca
atributiile si misiunile în conditii de legalitate fiind, din acest punct
de vedere, sub controlul civil al autoritatilor judecatoresti. Mentionam
în finalul prezentarii jurisprudentei actelor autoritatilor militare ca
institutia actelor de comandament cu caracter militar a fost întarita si prin
Decizia nr. 103/1996 aCurtii Constitutionale care a respins ca vadit
nefondata exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art.2 lit.b din
Legea nr.29/1990; s-a apreciat ca, desi anterioara Constitutiei,
Legeacontenciosului administrativ a stabilit anumite conditii si limite de
exercitare a dreptului persoanei vatamate, printre care si excluderea de la
controlul instantei de contencios a actelor decomandament militar,
justificata prin interesul evident public la care se refera[85]. Pe de alta
parte, în ceea ce priveste controlul constitutionalitatii interpretarii
judecatoresti a notiunii de "act decomandament cu caracter militar",  asa
cum s-a statuat constant în practica jurisdictionala a Curtii
Constitutionale, aceasta nu este competenta sa cenzureze
constitutionalitatea interpretariirespective ci poate doar sa constate ca
dispozitiile art.2 lit.b din Legea nr.29/1990 nu contravin Constitutiei.
          Consider necesar ca în continuarea lucrarii sa analizam regimul
juridic al actelor de comandament cu caracter militar.

          3.2. Regimul juridic al actelor de comandament cu caracter militar      

3.2.1. Procedura  de elaborare a actelor de comandament cu caracter militar

            Pe
timpul ducerii actiunilor militare, principalele acte de comandament
cu caracter militar sunt ordinele: ordinul de operatie (ANEXA 2), ordinul
preliminar (ANEXA 1), asa cum sunt ele mentionate în Manualul pentru
organizarea de stat major si operatii ale Fortelor Terestre.

Emiterea ordinelor presupune îndeplinirea mai multor conditii si

desfasurarea întocmai a unor activitati obligatorii sau, sub presiunea
timpului, unele pot sa nu mai aibe loc. Orice ordin trebuie sa contina cinci
subpuncte: situatia, misiunea, executia, spijinul logistic si comanda si
comunicatiile. Abateriile de la acetea sunt admise, spre exemplu, în cazul
ordinului fragmentar, care la ultimele doua subpuncte se poate
mentiona: "Nu sunt modificari de la Ordinul de operatii X..."

Aceleasi documente se întocmesc de catre comandamentele care

participa la instructia proprie sau instructia trupelor din subordine (exercitii
sau aplicatii).

Procedura prealabila elaborarii ordinului de operatie presupune mai

întâi elaborarea conceptiei operatiei si a planul de actiune. Cel din urma
devine ordin de operatie prin darea lui în executare, atunci când conditiile
din teren se suprapun peste cursul de actiune ales de comandant înca din
momentul emiterii conceptiei operatiei. Planul de operatie este emis în
concordanta cu intentiile comandantului precizate în respectiva conceptie si
cu acel curs de actiune/operatie pentru care s-a decis.

Elaborarea conceptiei  exprima viziunea comandantului asupra intentiei

si actiunilor probabile ale inamicului/adversarului, precum si  asupra
operatiei ce urmeaza a fi desfasurata pentru atingerea obiectivului final de
catre fortele din subordine.

Conceptia se bazeaza pe cursul operatiei ales de comandant pentru

îndeplinirea misiunii si raspunde la întrebarile ce, unde si cum  vor actiona
fortele proprii pentru a obtine efectul dorit. Raspunsul la aceste întrebari
trebuie sa fie suficient de detaliat pentru a permite comandamentului si
comandantilor subordonati sa înteleaga ce au de facut si cum trebuie sa
actioneze pentru îndeplinirea obiectivelor operatiei respective.

Atunci când conceptia operatiei nu poate fi elaborata în volum complet,

ea trebuie sa includa cel putin modul de întrebuintare a fortelor luptatoare
si de realizare a  sprijinului de foc.

Prin conceptia operatiei, comandantul stabileste directia (obiectivul)

principala de efort si alte directii (obiective) de efort. Acestea permit
alocarea resurselor în mod adecvat, asigurarea focalizarii actiunilor
concomitent cu fixarea prioritatilor si determinarea riscurilor, realizarea
unitatii eforturilor si  întelegerea intentiei comandantului.

Elaborarea conceptiei consta în: analiza misiunii; îndrumarea

planificarii si elaborarea cursurilor operatiei; elaborarea estimarilor;
prezentarea estimarilor si selectarea cursului optim al operatiei; precizarea
deciziei; redactarea si prezentarea conceptiei operatiei pentru aprobare[86].

Analiza misiunii consta în studierea informatiilor despre inamic, fortele

proprii si despre zona de responsabilitate. Scopul analizei misiunii este de a
determina factorii si conditiile specifice ale situatiei în care se realizeaza
misiunea.

Îndrumarea planificarii si elaborarea cursurilor operatiei presupune

redactarea si transmiterea ghidului de planificare al comandantului cu
informatiile si datele necesare planificatorilor, precum si întocmirea
cursurilor operatiei.

Elaborarea cursurilor operatiei are la baza analiza misiunii si estimarile

compartimentelor din comandament si ale comandantilor unitatilor de
sprijin. Un curs al operatiei trebuie sa raspunda la întrebarile: ce tip de
operatie, ce forma si ce procedeu se adopta; când se desfasoara operatia;
cum se folosesc fortele si mijloacele avute la dispozitie; de ce se
desfasoara operatia; care este finalitatea operatiei.

Elaborarea estimarilor se desfasoara concomitent cu analiza misiunii si

presupune studierea informatiilor despre inamic (G/S 2), fortele proprii
(G/S 3) si zona de operatii (atât G/S 2, cât si (G/S 3) . Estimarile au în
vedere influenta factorilor de situatie asupra îndeplinirii misiunii si au ca
rezultat concluzii, recomandarii sau propuneri care contureaza cursurile
posibile ale operatiei.

Prezentarea estimarilor si selectarea cursului optim al operatiei

presupune: executarea recunoasterilor si compararea cursurilor actiunii
fortelor proprii cu cele ale inamicului, utilizandu-se pentru aceasta inclusiv
metode ale jocului de razboi. Pentru analiza unui curs al operatiei,
comandantul desfasoara urmatoarele activitati: vizualizeaza actiunile
ambelor forte în desfasurarea lor logica, luând în calcul estimarile facute;
evalueaza posibilitatile de succes ale actiunilor proprii prin comparatie cu
actiunile inamicului; stabileste gradul de risc si de acceptabilitate a lui;
stabileste masuri active (pasive) pentru reducerea efectelor actiunilor
inamicului asupra fortelor proprii.

Recunoasterile se executa în functie de esalon, de nevoi si de timp si

au, în principal, scopul de a verifica informatiile cunoscute despre zona de
responsabilitate, influenta caracteristicilor acesteia si fezabilitatea cursurilor
operatiei.

Estimarea comandantului este un proces continuu care îl ajuta pe

acesta sa aleaga cel mai bun curs al operatiilor, având ca rezultat final o
viziune clara asupra situatiei inamicului si a fortelor proprii, a scopului
urmarit sau misiunii si o exprimare clara a alternativelor.

Comandantul revede si actualizeaza în mod continuu situatia, prin

contactul permanent cu subordonatii si cunoasterea estimarilor acestora,
prin observarea personala a operatiilor, prin relatiile directe cu comandantii
esaloanelor superioare (similare) si prin primirea continua a informatiilor
necesare.

Pe timpul estimarii, comandantul analizeaza cursurile operatiei, le

compara si decide asupra cursului optim al operatiei. Pentru aceasta el
poate sa recurga la diverse metode ale jocului de razboi, metode care si-au
dovedit eficienta în conditiile în care ele au fost utilizate pe baza
unor informatii suficiente si reale, atât despre trupele proprii, cât si cele
care priveau adversarul. Simularile si modelariile care se fac în acest
domeniu sunt concludente si reusesc sa realizeze eficient functia de control
asupra actelor care vor urma a se întocmi, iar mai apoi a se da în
executare.

Din perspectiva stiintei militare controlul luptei se realizeaza daca prin

deciziile luate sau actele de comandament emise conduc la desfasurarea
actiunilor militare dupa cum acestea au fost planificate. În acest cadru,
jocul de razboi este elementul definitoriu al procesului militar de luare al
deciziilor[87].

Decizia reprezinta optiunea comandantului privind executarea operatiei

si se materializeaza în conceptia operatiei.

Conceptia operatiei trebuie sa cuprinda: argumentatia si metodologia

utilizata de comandant pentru îndeplinirea misiunii date; misiunea (inclusiv
finalitatea dorita); intentia comandantului; informatiile necesare
comandantilor subordonati, statelor majore ale componentelor si
structurilor de sprijin, privind scopul, natura si sarcinile de planificare ce le
revin pentru misiune; conducerea operatiilor; cerinte de forte si capacitati;
executia.

Redactarea si prezentarea conceptiei operatiilor pentru aprobare

trebuie sa determine daca elementele de baza ale conceptiei
comandantului sunt suficiente pentru îndeplinirea misiunii, sa evalueze
viabilitatea prognozelor facute, precum si daca conceptia este în
conformitate cu ghidul pentru planificare. Conceptia operatiei se prezinta
spre examinare esalonului superior în vederea aprobarii, în functie de
precizarile primite prin directiva (ordinul) acestuia. Dupa aprobare, va fi
trimisa tuturor comandamentelor si stucturilor care sunt sau vor fi implicate
în elaborarea planurilor dependente de aceasta.

Elaborarea planului operatiei presupune detalierea conceptiei operatiei

si consta în: planificarea întrebuintarii fortelor; planificarea sprijinului
operatiei si protectiei fortelor; planificarea sprijinului logistic; planificarea
deplasarilor; identificarea neajunsurilor; analiza fezabilitatii deplasarilor;
elaborarea datelor privind forta pe faze de timp si deplasarea ei, elaborarea
ordinului de operatie[88].

Planificarea întrebuintarii fortelor consta în identificarea si repartitia

fortelor necesare îndeplinirii misiunii, planificarea dispozitivului, a misiunilor
fortelor subordonate si a manevrei acestora pe timpul desfasurarii
operatiei.

Planificarea spijinului operatiei si protectiei fortelor   consta atât în

stabilirea masurilor si actiunilor cu caracter general, cât si a misiunilor
specifice executate de fortele de asigurare, de protectie si de sprijin.

Planificarea sprijinului logistic include planificarea aprovizionarii fortelor

si a transporturilor logistice, planificarea mentenantei, a asistentei medicale
si a celei sanitar veterinare, planificarea resurselor financiare, asigurarea
cailor de comunicatie, a cazarii fortelor si adapostirii animalelor.

Planul de operatie trebuie sa concentreze actiunile fortelor proprii

asupra centrului de greutate al dispozitivului inamicului, sa
defineasca  conditiile care asigura succesul prin aplicarea puterii de lupta,
sa realizeze unitatea efortului fortelor participante, sa constituie baza
pentru planurile unitatilor subordonate si sa fie suficient de flexibil pentru a
asigura libertatea de actiune a unitatii chiar si în situatii des schimbatoare.

Planul de operatie se finalizeaza prin ordinul de operatie care trebuie

sa permita subordonatilor sa exploateze situatiile favorabile în concordanta
cu intentia comandantului si sa ia decizii rapide si corecte pe timpul
desfasurarii operatiei.

Ordinul de operatie constituie baza tuturor planurilor de operatie ale

structurilor subordonate nemijlocit, participante la actiune, astfel încât
îndeplinirea acestora sa asigure realizarea obiectivului strategic (operativ,
tactic) final.

Ordinul de operatie precizeaza de regula, ce sa faca subordonatii, de

ce, cu cine, unde si când, fara a specifica si cum sa faca.

Pe baza cerintelor de planificare specifice luptei armate sau operatiilor

de stabilitate si de sprijin, comandantul gruparii intercategorii de forte din
teatrul de operatii transpune directiva de operatie a esalonului superior -
national sau al aliantei (coalitiei) - în ordin de operatie.

Reanalizarea planului operatiei consta în analiza acestuia în scopul

validarii si se face imediat dupa elaborare, iar dupa aceea periodic, în
functie de evolutia situatiei, pentru actualizarea si respectiv validarea
permanenta.

Elaborarea planurilor de sprijin ale operatiei. Planurile de sprijin

reprezinta planurile armelor (specialitatilor) si se refera la mobilizarea,
desfasurarea, angajarea fortelor, sustinerea actiunilor si dislocarea fortelor
si resurselor în sprijinul conceptiei materializate în planul operatiei, fiind
anexe la acesta.

Comandantul comandamentului operational coordoneaza elaborarea

planurilor de sprijin. Acestea se întocmesc concomitent cu planul operatiei
de catre comandantii subordonati, comandantii care sprijina si comandantii
unor componente care contribuie la planificarea operatiei. Planurile de
sprijin au, de regula, aceleasi elemente de structura ca si planul operatiei.

Analiza si aprobarea planurilor de sprijin intra în responsabilitatea

comandantului operational care poate fi solicitat sa solutioneze si
problemele critice ce pot aparea pe timpul elaborarii acestora.

În concluzie întregul proces decizional însumeaza prodeduri care sunt

determinante pentru desfasurarea actiunilor viitoare, iar prin jocul de
razboi se poate ca acesta sa furnizeze informatii fara de care nu s-ar putea
asigura succesul. Vom vedea în partea aplicativa punctele cheie pe care
jocul de razboi le ofera decidentilor în darea ordinelor care stau la baza
tuturor actiunilor dintr-un teatru de operatie.

3.2.2. Modul de intrare în vigoare a actelor de comandament cu caracter militar

         Pentru
actele de comandament cu caracter militar nu se specifica
foarte clar modalitatea de intrare în vigoare, dar doctrina dreptului
administrativ consacra principiul conform caruia actele normative intra in
vigoare de la data aducerii lor la cunostinta.

Având o aplicabilitate restrânsa, în cadrul structurii militare din care

face parte comandamentul militar care le emite, forma prin care se aduc la
cumostinta poate fi prin mijloace tehnice de comunicatii si informatice,
protejate criptografic, sau se expediaza (în cazurile în care ele trebuie
transmise la o distanta considerabila, în siguranta maxima) prin curieri
speciali, prin formatiuni postale militare sau chiar prin ofiteri din statul
major (ofiteri de legatura). Majoritatea actelor de comandament cu
caracter militar au în continutul lor informatii clasificate, motiv pentru cere
aducerea la cunostinta se face doar pentru persoanele abilitate. Daca
fragmente din actul respectiv trebuie sa ajunga si la alte categorii de
personal, pasajele cu caracter nesecret se prelucreaza si acestora. 

Actele de comandamnet cu caracter militar intra în vigoare, de regula,

din momentul în care ele se comunica. Transmiterea lor este riguroasa,
astfel, având în vedere factorul timp si reactia instantanee la modificarile
de pe câmpul de lupta, de care militarii trbuie sa dea dovada,
regulamentele militate stabilesc indicative de prioritate pentru documentele
care au diferite grade de urgenta, cum ar fi: "VĂZDUH", "AVION", se
transmit imediat prin mijloace de transmisiuni, cu întreruperea
transmiterii/receptionarii oricarui document/informatie cu alt grad de
urgenta; "ÎN AFARĂ DE RÂND", "URGENT" se transmit prin mijloace de
transmisiuni dupa  documentele cu gradul de urgenta "VĂZDUH" si
"AVION", cu întreruperea transmiterii/receptionarii oricarui
document/informatie fara grad de urgenta sau se expediaza imediat prin
ofiteri din statul major, directionali, ofiteri de legatura  si curieri, carora li
se asigura mijloace de transport rapide. Trecerea la aplicare sau la executie
se face în cel mai scut timp.

Art. 53 din Legea nr. 24/2000, republicata instituie obligatia de a

insera în dispozitiile finale data intrarii in vigoare a fiecarui act, prin
urmatorul continut: "(1) Dispozitiile finale cuprind masurile necesare pentru
punerea în aplicare a actului normativ data intrarii în vigoare conform art.
11, implicatiile asupra altor acte normative, ca: abrogari, modificari,
completari, precum si dispozitia de republicare, daca este cazul."  Textul de
lege se aplica si actelor de comandament cu caracter militar.

3.2.3. Efectele juridice ale actelor de comandament cu caracter militar

         Ca
orice acte juridice, actele administrative, implicit si actele de
comandament cu caracter militar, dau nastere modifica sau sting raporturi
juridice, asadar produc efecte juridice, cu o anumita forta juridica.

Orice norma juridica actioneaza în cadrul existentei sale prin trei

dimensiuni: temporala - sub aspectul careia legile se succed - , spatiala -
sub aspectul careia legile produc efecte în teritoriu putând coexista - si
dimensiunea personala - sub aspectul careia legile sunt destinate conduitei
subiectelor de drept, persoane fizice sau juridice. 

Actele normative produc efecte juridice în termen de trei zile de la

momentul publicarii, conform Constitutiei revizuite, daca legea nu dispune
altfel, astfel ca nimeni sa nu poata invoca în apararea sa necunoasterea
legii. O modalitate speciala de aducere la cunostinta, si implicit momentul
intrarii în vigoare, o reprezinta hotarârile de guvern cu caracter militar, care
vizeaza siguranta statului, precum si alte acte juridice care prezinta interes
doar pentru segmentul militar. Ele se comunica unitatilor interesate. 

Teoria regimului juridic administrativ al actelor de drept administrativ,

ca acte de autoritate, face apel la prezumtia de legalitate, în
fundamentarea fortei juridice deosebite ale acestei categorii de acte.
Conform prezumtiei de legalitate, considerata o prezumtie relativa, actul
administrativ aflat în vigoare a fost emis cu respectarea conditiilor de fond
si de forma prevazute de lege, desprinzându-se de aici ideea de
obligativitate pentru respectarea lor.

Prezumtiei de legalitate i se alatura alte doua prezumtii: prezumtia de

autenticitate (art. 42 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica
legislativa pentru elaborarea actelor normative[89]prevede ca "actul
normativ adoptat se semneaza de reprezentantul legal al emitentului se
dateaza si se numeroteaza"  ) si prezumtia de veridicitate (actul
administrativ adoptat/emis exprima adevarul).

Exceptarea de la controlul judecatoresc pe calea contenciosului

administrativ are repercusiuni si asupra dovedirii legalitatii actelor de
comandament cu caracter militar, întrucât ea fiind o dispozitie
constitutionala, reprezinta un fine de neprimire si pentru exceptia de
iligalitate. Mentionam faptul ca singura institutie abilitata sa se exprime cu
privire la acest lucru este instanta de contencios administrativ, iar
interdictia constitutionala vizeaza atât actiunile directe cât si exceptiile de
nelegalitate[90]. "Exceptiile de nelegalitate a actului administrativ poate fi
ridicata doar cu privire la actele care pot forma obiectul unei actiuni în
anulare în fata instantelor de contencios"[91].

Comandantul, reprezentantul structurii militare pe care o conduce este

cel care semneaza actele de comandament cu caracter militar. Ele sunt
întocmite de un colectiv de persoane din diferite compartimente ale
comandamentului, reunite în ceea ce numim comandament militar.
Regulamentele militare ne impun norme tehnice de redactare specifice
domeniului militar pentru actele de comandament cu caracter militar:
denumirea unitatii milirare si a organului emitent; numarul si data la care
acesta a fost înscris în registrul de evidenta a documentelor; categoria de
clasificare a documentului; numarul exemplarului; denumirea documentului
cu indicarea, daca este cazul, actiunii la care se refera si numarul de
ordine; semnatura comandantului/sefului compartimentului emitent cu
indicarea functiei, gradului, prenumelui si numelui; gradul, prenumele si
numele celui care l-a întocmit. Toate exemplarele trebuie sa aiba
semnaturile autentice ale persoanelor îndreptatite. Semnatura
comandantului sau a persoanelor care au dreptul de a folosi stampila se
certifica prin stampila acestora. Corecturile din documente trebuie sa fie
certificate de persoana care le-a semnat si aprobat, aplicând si stampila,
dupa caz. Pentru documentele care se întocmesc în timpul unui conflict
armat redactarea documentelor prezinta si mai multa rigoare, ele având un
caracter secret.

 În doctrina dreptului administrativ se face distinctie între obligatia de

executare, o obligatie pozitiva, "de a face", si obligatia de responsabilitate,
adica o obligatie negativa, "de a nu face". Actele de comandament cu
caracter militar se executa întocmai, indiferent de obligatiile care se impun.

În principiu, forta juridica a unui act administrativ este data de locul pe

care îl ocupa organul emitent în sistemul administratiei publice precum si
de natura organului respectiv, dar si de natura actului juridic. Astfel, Legea
nr. 346/2006 privind oganizarea si functionarea Ministerului Apararii
stabileste o ierarhie a fortei juridice a actelor de comandament cu caracter
militar, care reiese din structura stricta a administratiei militare, si anume:
ordinele cu continut militar si dispozitiile sefului Statului Major General au o
forta juridica superioara fata ordinele/dispozitiile comandantilor de unitati,
dar în acelasi timp, aceste acte de putere au o forta juridica inferioara fata
de cea a legii, cel putin în timp de pace. Pentru ca pe timpul razboiului nu
mai exista legi care sa guverneze de drept, armata este detinatoarea
puterii care îsi si impune propriile reguli, în conformitate cu prevederile
constitutionale, cu normele internationale de angajare si dreptul umanitar.
În aceasta situatie ordonantele militare sunt cele care au o forta juridica
superioara. 

Între actele autoritatilor militare avem planurile, care nu produc efecte

juridice decât în momentul în care ele devin ordine. Planul înseamna
transpunerea stiintei militare pe hârtie, în conditiile date de misiune,
inamic, fortele proprii, teren, inclusiv starea vremii, timpul avut la dispozitie
si populatia din zona. Întrucât pentru actiunile militare un element
determinant în îndeplinirea misiunilor încredintate îl reprezinta actionarea în
timp real, unitatea/subunitatea poate primi ordinele mai întâi verbal, dupa
care urmeaza si cel scris. Ambele forme de acte de comendament sunt
înscrise în jurnalele operatiilor militare.

Actele de comandament cu caracter militar produc efecte juridice

pentru cadrele militare din cadrul unitatii pentru care comandamentul a
adoptat respectivul act, dar si asupra altor persoane civile sau militare, care
în urma activitatilor desfasurate de comandament sau de trupe au afectat
drepturi sau interese legitime. Ambelor categorii de persoane li se aplica
art. 126, alin (6), din Constitutia României, cu amendamentul ca în cazul
controlului judecatoresc, altul decât cel pe calea contenciosului
administrativ, legea se aplica pentru fiecare categoriie de persoane - civili si
militari - , în mod oarecum diferit, în sensul ca militarii nu pot sa revendice
drepturile care prin Legea statutului cadrelor militare sunt limitate, precum
nici nu sunt judecati dupa aceleasi reglementari (de exemplu: raspunderea
materiala se face în conformitate cu O.G. nr. 121/1998[92]). si în ceea ce
priveste încalcarea legii penale, sanctiunile sunt diferite. Astfel, Codul Penal
al României[93]prevede infractiunile militarilor în legatura cu serviciul lor, la
titlul X, capitolul I si II.

3.2.4. Modul de încetare a efectelor actelor autoritatilor militare

         Actele
administrative produc efecte juridice pâna la scoaterea lor
din vigoare care se realizeaza, de obicei, de catre autoritatea emitenta, de
autoritatea ierarhic superioara sau de catre o instanta judecatoreasca. Sunt
doua modalitati prin care înceteaza efectele juridice produse de actele
administrative, si anume: procedura unui fapt material-juridic care îi
confera acest efect si interventia unui alt act juridic ce contine dispozitii
contrare celui dintâi si care vizeaza suprimarea efectelor juridice ale actului
anterior.
 a)          Încetarea efectelor juridice ca urmare a producerii unui fapt
material-juridic

Asemeni cazului actelor normative, unele acte de comandament cu

caracter militar nu îsi pot pierde eficienta prin executare, datorita faptului
ca ele sunt cu aplicabilitate repetata, însa exista acte temporare care
înceteaza sa mai produca efecte juridice prin încetarea evenimentului
pentru care au fost întocmite sau prin expirarea termenului. Legea 24/2000
privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative,
republicta, prevede: "La actul normativ cu caracter temporar se prevede si
perioada de aplicare sau data încetarii aplicarii sale." 

La polul opus se situeaza actele individuale de comandament cu

caracter militar (care nu sunt de aplicabilitate repetata), efectele lor
încetând prin executarea ordinului, prin deces, prescriptie (atunci când ea
este reglementata), împlinirea termenului de valabilitate. Uneori chiar si
punerea în rezerva sau în retragere poate constitui o modalitate de încetare
a efectelor juridice, însa nu si în cazul pastrarii secretului militar obligatie
care nu se stinge pentru nici un militar, odata ce trece din rândul cadrelor
active în rândul cadrelor în rezerva sau în retragere. 

b)          Încetarea efectelor juridice ca urmare a unui act juridic

Poate sa înlature în tot sau în parte definitiv sau temporar efectele

juridice ale unui act de comandament cu caracter militar aparitia unui alt
act, care poate sa provina de la acelasi emitent sau de la organul ierarhic
superior, dar nu si de la o instanta judecatoreasca datorita specificitatii
regimului juridic prin care ele sunt excluse de la controlul instantelor de
judecatoresti. Prin urmare, scoaterea din vigoare a unui act de
comandament cu caracter militar poate avea loc prin urmatoarele
modalitati: anulare, revocare, suspendare (cu amendamentul ca
suspendarea nu se poate face si de instantele de contencios administrativ),
abrogare (nu în toate cazurile).

Modalitatea prin care se poate anula un act de comandament are ca

fundament legal art. 14, alin. (2), Regulamentului de ordine interioara,
care   prevede ca "Dreptul de a anula sau de a schimba un ordin îl are
numai persoana care l-a emis sau comandantul acesteia, cu obligatia de a-l
informa pe cel care l-a dat."[94]
 Succesul actiunilor militare depinde într-o foarte mare masura de
mijloacele de comunicatii - de nivelul tehnologic al acestora - avute la
dispozitie, de capacitatea de a procesa informatiile primite si de
transmiterea ordinelor celor care trebuie executate într-un timp cât mai
scurt, dar si de tehnologia echipamentelor militare. De exemplu, în cazul
unui ultimatum dat unui grup de dezidenti de a capitula, pe care acestia îl
accepta doar în ultimele 5 minute, fortele proprii trimit deja rachete
"inteligente"  pentru a-i neutraliza. Anularea ordinului în baza caruia au fost
trimise se poate anula, doar daca în aceste 5 minute este posibil ca
informatia conform careia ordinul de anulare al ordinului precedent ajunge
în timp util pentru ca aceste echipamente sa nu produca efectele pentru
care au fost lansate.

Una dintre modalitatile prin care se concretizeaza principiul separatiei

si echilibrului puterilor în stat o reprezinta institutia contenciosului
administrativ, consacrata de art. 1 alin. (4) din  Constitutia României din
1991, modificata si republicata în anul 2003, prin exercitarea controlului
judecatoresc asupra activitatii desfasurate de catre autoritatile
administratiei publice, în conformitate cu prevederile dreptului international
sau, mai exact, cu principiul promovat de drepturile omului conform caruia
orice om are dreptul la o buna administratie.

Specificul administratiei publice consta în organizarea executarii si

executarea în concret a legilor si a celorlalte acte normative. Uneori este
posibil ca prin activitatea sa, prin actele emise/adoptate, autoritatile
administratiei publice sa lezeze drepturi subiective sau interese legitime ale
particularilor, persoane fizice sau juridice. În acest sens, s-a introdus
notiunea de contencios administrativ, în doctrina româneasca, înca din
perioada interbelica.

Termenul de "contencios" a început sa fie folosit pentru a delimita caile

de atac jurisdictionale împotriva actelor si operatiilor administrative de
recursurile administrative obisnuite.

Etimologic, cuvântul contencios deriva din latinescul "contendare", care

înseamna a lupta[95]sau din substantivul "contentio", care înseamna:
conflict, disputa, confruntare.[96]
 În peroada interbelica, Rarincescu defineste contenciosul administrativ
ca fiind, "totalitatea litigiilor nascute între particulari si administratiunile
publice, cu ocaziunea organizarii si functionarii serviciilor publice si în care
sunt puse în cauza reguli, principii si situatiuni juridice apartinând dreptului
public."[97] În doctrina româneasca interbelica aceasta notiune era utilizata
în sens larg material, evocând totalitatea litigiilor dintre administratie si
particulari (solutionate de organul judecatoresc sau de organul
administrativ) si în sens strict, evocând litigiile solutionate numai în
instantele judecatoresti. Dreptul comun al contenciosului administrativ era
dat de normele juridice care reglementau atributiile
instantelor  judecatoresti, instante obisnuite si uneori instante speciale.

Din analiza legislatiei în vigoare rezulta ca prin notiunea de contencios

administrativ se întelege, în sens larg, "litigiile de competenta instantelor
judecatoresti, dintre un organ al administratiei publice, respectiv, un
functionar public sau, dupa caz, o structura autorizata sa presteze un
serviciu public, pe de o parte, si un alt subiect de drept, pe de alta parte,
în care organul public sau functionarul public apare ca detinator al
administratiei publice."[98] Frecvent, notiunea de contencios administrativ
este definita ca totalitarea litigiilor de competenta sectiilor de contencios
administrativ ale instantelor judecatoresti.[99]

Noua lege a contenciosului administrativ formuleaza si ea, la art. 2,

alin. (1), lit. e), o definitie a acestei notiuni: "activitatea de solutionare, de
catre instantele de contencios administrativ competente potrivit legii, a
litigiilor în care cel putin una dintre parti este o autoritate publica, iar
conflictul s-a nascut fie din emiterea sau încheierea, dupa caz, a unui act
administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesolutionarea în termen
legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept
sau la un interes legitim."

În ceea ce priveste subiectul care poate introduce actiunea, din

dispozitiile art. 52 alin. (1) din Constitutia republicata reiese ca aceasta
poate fi "orice persoana fizica sau juridica care se considera vatamata în
drepturile sau interesele sale legitime", notiunea de "persoana vatamata"
fiind definita de legea contenciosului administrativ ca fiind: orice persoana
fizica sau juridica, ori grup de persoane fizice sau juridice ori grup de
persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime
private vatamate prin acte administrative", asimilând persoanei vatamate
si"organismele sociale care invoca vatamarea unui interes public prin actul
administrativ atacat".

Notiunea de "persoana vatamata" se fundamenteaza pe ideea

vatamarii drepturilor subiective, fiind vorba despre un contencios subiectiv.
Scopul lui este de a proteja drepturile subiective care apartin unei persoane
fizice sau juridice determinate, individualizate. Contenciosul administrativ
obiectiv are în principal scopul asigurarii legalitatii si promovarea intereselor
generale la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale.

Exemplul tipic pentru contenciosul administrativ obiectiv este cel al

prefectului în exercitarea controlului de tutela administrativa. Avocatul
Poporului, Ministerul Public sau Agentia Nationala a Functionarilor
Publici[100].

Controlul în instanta de contencios administrativ asupra actelor

administrativ-jurisdictionale, este prevazut la art. 6, alin. (2): "actele
administrativ-jurisdictionale pot fi atacate, direct la instanta de contencios
administrativ competenta..."  Aceste dispozitii marcheaza o adevarata
"revolutie" a reglementarii, o schimbare de optica, de filosofie în ceea ce
priveste locul si rolul jurisdictiei administrative, implicit a actelor prin care
aceasta se realizeaza, actele administrativ-jurisdictionale[101].

Asa se explica si faptul ca în cadrul organizatiei militare s-au organizat

si functioneaza Consiliile de disciplina si cele de judecata, ca fiind organe
administrative-jurisdictionale, ele privesc acele jurisdictii speciale
administrative, potrivit art. 21 alin. (4) din Constitutia revizuita, care
desfasoara activitati de solutionare a litigiilor dintre cadrele militare si
Ministerul Apararii, ca reprezentant al unitatii militare cu care cei dintâi sunt
într-o stare de conflict. Acestea sunt singurele organe care sunt abilitate sa
judece un litigiu bazat pe încalcarea prevederilor legale sau cele ale
regulamentelor militare.

  Legea nr.29 a contenciosului administrativ[102] reia

traditia interbelica si creeaza în sistemul instantelor judecatoresti sectii
specializate de contencios administrativ la nivelul tribunalelor judetene si
Curtii Supreme de Justitie, cu atributia expresa de a controla actele
administrative si refuzul nejustificat al unei autoritati administrative
care vatama drepturile recunoscute de lege oricarei persoane fizice sau
juridice. Se revine, astfel, la caracteristica esentiala a contenciosului
administrativ de a fi un control de plina jurisdictie, instanta fiind
competenta sa se pronunte si asupra legalitatii actelor sau operatiunilor
administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii, ea
putând dispune anularea actului, obligarea la emiterea actului
si acordarea de despagubiri; el este caracterizat, de asemenea, ca  fiind
un control direct, pe cale de actiune judiciara, atât fata de actul
administrativ propriu-zis cât si fata de cel asimilat - tacerea sau
tardivitatea autoritatilor administrative.

Contenciosul administrativ român e organizat pe doua grade de

jurisdictie date în competenta sectiilor de contencios administrativ de la
tribunale si curti de apel (fondul) precum si de la Curtea Suprema de
Justitie (recursul). Alte trasaturi ale contenciosului administrativ
reglementat de Legea nr.29/1990 se refera la actul atacat (cu exceptia
finelor de neprimire, actul sa fie al unei autoritati administrative, putând fi
atacate si actele administrative jurisdictionale dupa epuizarea cailor
administrativ-jurisdictionale cu exceptia celor din domeniul fiscal
si contraventional) sau la actiunea în justitie: obligarea celui care se
considera vatamat la actiune prealabila în fata autoritatii emitente sau
superioare ierarhic înainte de introducerea actiunii în instanta (art.5);
posibilitatea formularii actiunii în justitie si personal împotriva
functionarului autoritatii administrative pârâte, care poate fi obligat la
plata daunelor în mod solidar cu autoritatea administrativa (art.13); dreptul
instantei care admite cererea de a hotarî atât asupra daunelor materiale
cât si asupra daunelor morale cerute (art.ll); posibilitatea ca instanta
sa oblige pe conducatorul autoritatii administrative sa plateasca statului
amenda pentru fiecare zi de întârziere nejustificata daca nu trimite
lucrarile cerute de instanta (art.10) sau nu executahotarârile irevocabile
(art.16) la termenele impuse; dreptul reclamantului de a cere instantei
suspendarea executarii actului pâna la solutionarea actiunii (art.9) si
obligatia de a depune o data cu actiunea si actul pe care îl ataca
(art.18); efectul suspensiv de executare al recursului (art.14);
completarea dispozitiilor Legii nr.29/1990 în ceea ce priveste actiunea cu
prevederile Codului de procedura civila (art. 18).
 Desi înca în vigoare cu toate caracteristicile enuntate Legea
contenciosului administrativ a fost modificata implicit sub
anumite   aspecte prin aparitia Constitutie din 1991 ceea ce, impune
adoptarea unui nou act normativ în materie. El este cerut si de faptul ca
în perioada de tranzitie pe care am parcurs-o, anumite litigii tipice de
contencios administrativ au ramas în competenta instantelor de "drept
comun" daca ne referim numai la solutionarea cailor de atac în materia
contraventiilor sau la solutionarea litigiilor legate de considerarea
bunurilor proprietate publica, aspecte care intereseaza si autoritatile
militare implicate în contenciosul administrativ. Cu ocazia acestor
clasificari ar fi rezolvata si complexa problema a definirii actelor
de comandament cu caracter militar.

CAPITOLUL IV. CONTROLUL ACTELOR AUTORITĂŢILOR MILITARE

4.1. Controlul administrativ
4.1.1. Notiunea si rolul controlului administrativ

Una dintre modalitatile prin care se concretizeaza principiul separatiei

si echilibrului puterilor în stat o reprezinta institutia contenciosului
administrativ, consacrata de art. 1 alin. (4) din  Constitutia României din
1991, modificata si republicata în anul 2003, prin exercitarea controlului
judecatoresc asupra activitatii desfasurate de catre autoritatile
administratiei publice, în conformitate cu prevederile dreptului international
sau, mai exact, cu principiul promovat de drepturile omului conform caruia
orice om are dreptul la o buna administratie.

Specificul administratiei publice consta în organizarea executarii si

executarea în concret a legilor si a celorlalte acte normative. Uneori este
posibil ca prin activitatea sa, prin actele emise/adoptate, autoritatile
administratiei publice sa lezeze drepturi subiective sau interese legitime ale
particularilor, persoane fizice sau juridice. În acest sens, s-a introdus
notiunea de contencios administrativ, în doctrina româneasca, înca din
perioada interbelica.

Termenul de "contencios" a început sa fie folosit pentru a delimita caile

de atac jurisdictionale împotriva actelor si operatiilor administrative de
recursurile administrative obisnuite.
 Etimologic, cuvântul contencios deriva din latinescul "contendare", care
înseamna a lupta[103]sau din substantivul "contentio", care înseamna:
conflict, disputa, confruntare.[104]

În peroada interbelica, Rarincescu defineste contenciosul administrativ

ca fiind, "totalitatea litigiilor nascute între particulari si administratiunile
publice, cu ocaziunea organizarii si functionarii serviciilor publice si în care
sunt puse în cauza reguli, principii si situatiuni juridice apartinând dreptului
public."[105] În doctrina româneasca interbelica aceasta notiune era
utilizata în sens larg material, evocând totalitatea litigiilor dintre
administratie si particulari (solutionate de organul judecatoresc sau de
organul administrativ) si în sens strict, evocând litigiile solutionate numai în
instantele judecatoresti. Dreptul comun al contenciosului administrativ era
dat de normele juridice care reglementau atributiile
instantelor  judecatoresti, instante obisnuite si uneori instante speciale.

Din analiza legislatiei în vigoare rezulta ca prin notiunea de contencios

administrativ se întelege, în sens larg, "litigiile de competenta instantelor
judecatoresti, dintre un organ al administratiei publice, respectiv, un
functionar public sau, dupa caz, o structura autorizata sa presteze un
serviciu public, pe de o parte, si un alt subiect de drept, pe de alta parte,
în care organul public sau functionarul public apare ca detinator al
administratiei publice."[106] Frecvent, notiunea de contencios administrativ
este definita ca totalitarea litigiilor de competenta sectiilor de contencios
administrativ ale instantelor judecatoresti.[107]

Noua lege a contenciosului administrativ formuleaza si ea, la art. 2,

alin. (1), lit. e), o definitie a acestei notiuni: "activitatea de solutionare, de
catre instantele de contencios administrativ competente potrivit legii, a
litigiilor în care cel putin una dintre parti este o autoritate publica, iar
conflictul s-a nascut fie din emiterea sau încheierea, dupa caz, a unui act
administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesolutionarea în termen
legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept
sau la un interes legitim."

În ceea ce priveste subiectul care poate introduce actiunea, din

dispozitiile art. 52 alin. (1) din Constitutia republicata reiese ca aceasta
poate fi "orice persoana fizica sau juridica care se considera vatamata în
drepturile sau interesele sale legitime", notiunea de "persoana vatamata"
fiind definita de legea contenciosului administrativ ca fiind: orice persoana
fizca sau juridica, ori grup de persoane fizice sau juridice ori grup de
persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime
private vatamate prin acte administrative", asimilând persoanei vatamate
si"organismele sociale care invoca vatamarea unui interes public prin actul
administrativ atacat".

Notiunea de "persoana vatamata" se fundamenteaza pe ideea

vatamarii drepturilor subiective, fiind vorba despre un contencios subiectiv.
Scopul lui este de a proteja drepturile subiective care apartin unei persoane
fizice sau juridice determinate, individualizate. Contenciosul administrativ
obiectiv are în principal scopul asigurarii legalitatii si promovarea intereselor
generale la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale.

Exemplul tipic pentru contenciosul administrativ obiectiv este cel al

prefectului în exercitarea controlului de tutela administrativa. Avocatul
Poporului, Ministerul Public sau Agentia Nationala a Functionarilor
Publici[108].

Controlul în instanta de contencios administrativ asupra actelor

administrativ-jurisdictionale, este prevazut la art. 6, alin. (2): "actele
administrativ-jurisdictionale pot fi atacate, direct la instanta de contencios
administrativ competenta..."  Aceste dispozitii marcheaza o adevarata
"revolutie" a reglementarii, o schimbare de optica, de filosofie în ceea ce
priveste locul si rolul jurisdictiei administrative, implicit a actelor prin care
aceasta se realizeaza, actele administrativ-jurisdictionale[109].

Asa se explica si faptul ca în cadrul organizatiei militare s-au organizat

si functioneaza Consiliile de disciplina si cele de judecata, ca fiind organe
administrative-jurisdictionale, ele privesc acele jurisdictii speciale
administrative, potrivit art. 21 alin. (4) din Constitutia revizuita, care
desfasoara activitati de solutionare a litigiilor dintre cadrele militare si
Ministerul Apararii, ca reprezentant al unitatii militare cu care cei dintâi sunt
într-o stare de conflict. Acestea sunt singurele organe care sunt abilitate sa
judece un litigiu bazat pe încalcarea prevederilor legale sau cele ale
regulamentelor militare. Problema aceasta a fost dezbatuta pe larg într-un
subcapitol anterior.
 Includerea fortelor armate între institutiile administratiei publice
centrale de specialitate face ca cel putin unele elemente ale teoriei
generale a controlului administratiei publice sa fievalabile si oricum utile
si pentru autoritatile militare. Iar în conturarea unor modalitati
specifice de control a actelor autoritatilor militare trebuie pornit de la
achizitiile doctrinare în domeniu. Teoria generala a controlului
administratiei publice identifica urmatoarele criterii de clasificare a
controlului asupra organelor administrative publice:

a) dupa natura autoritatii care îl exercita avem: control parlamentar,

control administrativ si control judecatoresc;

b) dupa regimul procedural aplicabil avem: control  contencios

(exercitat de Curtea Constitutionala, organe administrative cu caracter
jurisdictional si uneori, comisii parlamentare de ancheta) si control
necontencios  (controlul parlamentar traditional, controlul administrativ
ierarhic, unele forme ale controlului administrativ specializat, controlul
Avocatului Poporului);

c) dupa efectele pe care le determina, exista: control

care  atrage        atentionari si sanctionari ale organelor administrative si
functionarilor      acestora, însotite de  anularea actelor, si control care
atrage numai atentionari si sanctionari (politice,
disciplinare, contraventionale sau patrimoniale)[110].  In definirea rolului
controlului, doctrina dreptului administrativ apreciaza functionarea
administratiei publice în spiritul exigentelor principiului legalitatii reclama
existenta unor factori cu caracter   autoreglator atât la nivelul
structurii administratiei externe (ansamblul   relatiilor si
interrelatiilor dintre organele administratiei de stat) cât si a celei
interne (ansamblul relatiilor dintre diferitele elemente componente
ale fiecarui organ al administratiei publice). Oricum,
garantarea legalitatii   actelor administrative prin intermediul
controlului presupune si existenta unor forme de control în cadrul
organelor administratiei însesi[111], asa cum exista, de altfel, si în
sistemul serviciului public al apararii nationale.

Exercitând, pe baza Constitutiei, conducerea generala a administratiei

publice, Guvernul controleaza organele de stat centrale autonome numai
în masura în care Constitutia nureglementeaza un control special al
Presedintelui României sau al Parlamentului, în timp ce organele
subordonate direct sau indirect sunt controlate în virtutea subordonarii
iar cele localeale autonomiei unitatilor administrativ-teritoriale sunt
controlate pe baza dreptului de tutela administrativa rezultat
din coroborarea  art.101 si 122 din Constitutie. Este evident ca efectele
controlului sunt diferite în cazul controlului de  supraveghere generala,
de subordonare sau de tutela, ceea ce nu înseamna ca nu poate fi
instituit si un control administrativ specializat si asupra tuturor structurilor
administratiei publice. Astfel, principiul constitutional al dreptului de
control al guvernului asupra celorlalte autoritati ale administratiei
publice are ca exceptie acele structuri statale pentru care
Constitutia prevede un control parlamentar special sau al
Presedintelui României. În aceasta situatie, daca dreptul de control al
Guvernului asupra Ministerului Apararii Nationale este  indiscutabil,
fortele armate beneficiaza în Constitutie de mai multe dispozitii care le
includ în exceptia definita mai sus. Le amintim pe cele mai importante:
subordonarea fortelor armate exclusiv vointei poporului (art.117
coroborat cu art.58 care prevede ca Parlamentul e organul
reprezentativ suprem al poporului român); organizarea si
coordonarea unitara a activitatilor care privesc apararea tarii si
siguranta nationala de catre CSAT (art. 118); îndeplinirea de catre
Presedintele României a functiilor de Comandant al fortelor armate si
de presedinte al CSAT (art.92); întrunirea Camerelor în sedintacomuna
pentru declararea mobilizarii si starii de razboi, suspendarea sau
încetarea ostilitatilor militare, examinarea rapoartelor CSAT, numirea
directorului SRI si exercitareacontrolului asupra activitatii acestui
serviciu (art.62). Nu putem sa nu observam ca în ceea ce priveste
controlul parlamentar asupra componentelor fortelor armate, exista doar
mentionareaexpresa a SRI.

În ceea ce priveste controlul judecatoresc asupra  administratiei

publice din care face parte si armata, Constitutia prevede accesul liber la
justitie (art.21), dreptul persoaneivatamate de o autoritate publica
(art.48), reglementarea contenciosului administrativ prin lege organica
(art.72) precum si întregul capitol VI al Titlului III referitor la
autoritateajudecatoreasca, care include si controlul exercitat
asupra administratiei   de Ministerul Public (art. 130). Tot în sfera
contenciosului judiciar se   include si controlul exercitat de Curtea
Constitutionala care se pronunta   asupra constitutionalitatii legilor
înainte de promulgarea acestora si hotaraste asupra exceptiilor ridicate
în fata instantelor judecatoresti privind neconstitutionalitatea legilor si a
ordonantelor (art.144) deci inclusiv a acelora care reglementeaza
activitatile militare. Amintim, de asemenea, faptul ca în cazul încalcarii
drepturilor omului prin acte ale autoritatilor militare se poate ajunge
la controlarea acestora de catre organisme internationale cum ar
fi Comitetul  drepturilor omului  din  sistemul ONU  sau
Curtea Europeana a Drepturilor Omului. În timp ce
controlul parlamentar este analizat în special la dreptul
constitutional, controlul judecatoresc face obiectul de cercetare al mai
multor ramuri de drept între care si cel administrativ
(contenciosul administrativ), iar aspectele sale internationale sunt
studiate cu precadere la dreptul international.

Nefiind un simplu autocontrol, controlul intern ca

forma de  verificare a legalitatii (si oportunitatii) întregii activitati
desfasurate se realizeaza în cadrul tuturor autoritatilor administratiei
publice de catre   functionarii superiori asupra celor inferiori ori
de  "subdiviziunile organului"  cu pozitie supraordonata fata
de  "subdiviziunile"  lui subordonate[112] . În absentaunui cod de
procedura administrativa care sa consacre modalitati unitare de
rezolvare a controlului general intern, normele cu caracter procedural
sunt variate, fiind desprinse din actele normative de organizare si
functionare, din regulamente, din acte normative de sanctionare
administrativa s.a.

Nici Legea nr.29/1990 si nici Constitutia nu elimina jurisdictiile

administrative caracterizate prin faptul ca organul competent în materie
este independent fata de partile în conflict iar activitatea sa jurisdictionala
se desfasoara dupa o procedura imperativa prevazuta de lege, întemeiata
pe contradictorialitate, publicitatea dezbaterilor, egalitatea partilor,
dreptul deaparare[113] . Argumente în acest sens sunt: art.4 din
Legea nr 29/1990 care admite atacarea cu recurs, dupa epuizarea cailor
administrativ-jurisdictionale, a actelor administrative junsdictionale cu
exceptia celor referitoare la impozite, taxe si contraventii; art.139 din
Constitutie care mentioneaza ca, în conditiile legii, Curtea de Conturi
exercita si atributiijurisdictionale. Legislatia noastra consacra mai multe
jurisdictii administrative speciale, cum ar fi cele privind
pensiile, inventiile, inovatiile, marcile de fabrica[114] , impozitul
pe profit[115], executarea bugetului de stat[116]. Din domeniul
militar amintim jurisdictia speciala creata prin Ordonanta
Guvernului nr. 121/1998 privind raspunderea materiala a militarilor[117],
ceaprevazuta de Legea privind pregatirea populatiei pentru  aparare
sau cea din materia pensiilor militarilor[118]. În toate aceste cazuri,
organele administrative abilitate emit un actadministrativ jurisdictional,
definit ca fiind actul administrativ tipic care, în cazuri riguros
determinate de lege, solutioneaza cu forta de adevar legal si dupa o
procedura bazata pe principiile independentei si contradictorialitatii,
litigiile ivite în realizarea administratiei de stat active[119]. Apreciem ca
putem încadra în aceasta definitie si actele emise de Consiliile de
onoare, de judecata sau de disciplina care functioneaza
potrivit reglementarilor proprii pentru luarea masurilor disciplinare
în caz de abateri ale militarilor[120].

Notiunea de contencios (de la lat. contendere = a lupta) a  început

sa fie folosita în dreptul administrativ pentru a delimita caile de atac
jurisdictionale împotriva actelor si operatiuniloradministrative de
recursurile administrative obisnuite în care autoritatea de solutionare
nu are calitatea de judecator. Acest fenomen juridic are însa în valente
specifice în diferite sisteme nationale de drept sau în functie de evolutia
în   timp a acestora[121], existând atât formula sistemului
administratorului judecator cât si aceea a sistemului francez  al
jurisdictieispeciale administrative (tribunale administrative si Consiliul de
Stat) precum si sistemul anglo-saxon al competentei instantelor  de drept
comun si în   materie administrativa. Pe baza legislatiei românesti actuale,
doctrina a  definit contenciosul administrativ în sens restrâns ca
totalitatea litigiilor   de competenta sectiilor de contencios administrativ
si în sens larg ca ansamblu al litigiilor de competenta instantelor
judecatoresti, litigii aparute  între un organ al administratiei publice
(structura autorizata sa presteze un    serviciu public, functionar
public) purtator al autoritatii publice si alt   subiect de
drept. Contenciosul administrativ român a parcurs mai multe perioade
evolutive, inclusiv epoca "socialista"  când a devenit o institutie pur
formala, cu caracter de control subsidiar si nu s-a mai folosit denumirea
traditionala, considerata inadecvata realitatilor momentului[122]. În
fiecare din etapele sale evolutive s-au utilizat unul sau altul din cele
trei mari sisteme de contencios administrativ enumerate mai sus,
dupa accentele date de legile fundamentale si de legislatia specifica.
Dincolo de diferentele de sistem respectiv, actele autoritatilor militare
au avut întotdeauna o pozitie speciala în cadrul contenciosului
administrativ, pozitie datorata specificului lor fata de actele
administrative generale.

4.1.2. Forme ale controlului administrative asupra actelor autoritatilor militare

Controlul administrativ intern

Controlul administrativ intern este executat în cadrul fiecarui organ al

administratiei publice ca o componenta a activitatii de conducere, de catre
functionari publici cu functii de conducere asupra subordonatilor. Se
realizeaza în mod permanent, fiind si cea mai extinsa forma de control în
cadrul administratiei. În aceasta situatie atât subiectul activ, cât si subiectul
pasiv apartin aceleiasi autoritati administrative.

Potrivit art. 2 lit. d) din O.G. nr. 119/1999, pivind controlul intern si
controlul financiar, controlul intern este "ansamblul formelor de control la
nivelul entitatii publice, inclusiv auditul intern, stabilite de conducere în
concordanta cu obiectivele acesteia si cu reglementarile legale, în vederea
asigurarii administrarii fondurilor în mod economic, eficient si eficace;
acesta include, de asemenea, structurile organizatorice, metodele si
procedurile."[123]

Aceasta forma de control se exercita prin doua forme: control intern

general si control intern specializat.

Obiectul controlului general îl reprezinta întreaga activitate desfasurata

de catre autoritatea în cauza, raportata la actele normative care
reglementeaza organizarea si functionarea, având un rol exhaustiv. Se
poate declansa anterior, concomitent sau ulterior activitatii supuse
controlului, finalizându-se printr-un document în care se consemneaza
constatarile verificarilor, propunerile pentru îmbunatatirea activitatii,
precum si eventualele sanctiuni ce se impun neregulilor constatate.
 Controlul intern general este asigurat de catre conducatorul institutiei
publice, ca un atribut al functiei de conducere, având drept scop verificarea
bunei organizari si functionari a structurilor conduse, perfectionarea
activitatilor desfasurate de personalul aflat în subordine, precum si
îmbunatatirea propriei activitati.

Controlul intern specializat se executa de catre structuri sau persoane

specializate, în baza unor reglementari speciale, doar în anumite domenii
de activitate. Aceasta forma de control se concretizeaza prin emiterea unei
vize de conformitate pe considerente de legalitate, oportunitate sau
eficientizare a activitatii controlate. Neacordarea ei trebuie sa fie motivata.

Controlul administrativ intern se exercita prin doua modalitati. O prima

modalitate o reprezinta autocontrolul, actiune care se refera la controlul
propriei activitati si care are menirea de a corecta imediat abaterile sau sa
le previna în operatiunile de executare ce urmeaza a fi efectute. Cea de-a
doua modalitate se refera la actiunea de control intern exercitata de
conducatori si vizeaza executarea deciziilor administrative ce-i privesc.[124]

Forma controlului administrativ intern îmbraca forma controlului curent

în administratia militara. El reprezinta controlul efectuat de structura
militara asupra propriei activitati sau, cel mult, de structura militara cu un
esalon mai sus. Este reglementat de Dispozitia nr. S.M.G - 109 privind
organizarea si desfasurarea controalelor curente pe linia ordinii interioare
în unitati, activitatii în garnizoana, sigurantei circulatiei si disciplinei militare
în Armata României si consta în "verificarea respectarii normelor si
îndatoririlor prevazute de legi si regulamente, depistarea abaterilor
existente de la normele aflate în vigoare, analiza cauzelor care au generat
disfunctionalitatile si stabilirea masurilor de remediere în vederea
optimizarii activitatii ..."  Conform aceleiasi dispozitiuni desfasurarea
controlului cuprinde: informarea comandantului/ sefului unitatii militare
despre obiectivele si activitatile ce urmeaza a fi controlate, durata
controlului, competenta comisiei de control; stabilirea compartimentelor,
subunitatilor, formatiunilor care vor fi controlate, precum si a documentelor
de planificare si evidenta  care vor fi prezentate comisiei de control;
verificarea stadiului deficientelor constatate la controalele anterioare;
verificarea îndeplinirii obiectivelor, conform planului si fiselor de control;
verificarea modului de întocmire a documentelor de planificare si evidenta
în domeniul controlat.

Comandantii unitatilor militare de la toate esaloanele acorda sprijin

comisiei de control pentru îndeplinirea obiectivelor propuse. Comisia de
control îsi îndeplineste atributiunile asa cum reies ele din cele doua modele
de documente, prevazute în anexele dispozitiei nr. S.M.G. - 109. Acestea
sunt planul de control si fisa de control, iar întocmirea lor este obligatorie. 

Controlul curent poate fi executat de catre comandantul unitatii

militare respective, sau de catre o comisie stabilita de acesta, de catre
comandantul esalonului superior sau de o comisie de control stabilita de
acesta. În egala masura, aceasta forma de control poate fi exerecitata, în
limita competentelor sale,  si de catre Politia militara/Statul Major General,
urmarind, în deosebi, ordinea si disciplina militara.

Legalitatea actelor, dupa cum se poate constata din dispozitia amintita

mai sus, se stabileste de catre comisia de control. Dispozitia care
reglementeaza acest control nu statueaza posibilitatea apelarii la caile de
atac cu privire la masurile luate.

Însa Regulamentul de ordine interioara, în capitolul VIII,

intitulat Rapoartele personale ale militarilor,  se reglementeaza acest lucru
prin art. 179, 180. Aici se mentioneaza ca sesizarile militarilor, în legatura
cu violarea drepturilor legitime, se pot adresa, prin raport verbal sau scris,
atât presedintelui comisiei de control, cât si comandantului direct sau
comandantului care i-a lezat aceste drepturi, care au obligatia de a le
rezolva, daca intra în competenta lor. În cazul în care rapoartele depasesc
competenta comisiei, aceasta le trimite esalonului superior. Comandantii
care nu pot sa solutioneze cazul din diverse motive motiveaza personal
acest lucru militarului care a facut raportul.

Controlul administrativ intern, la nivelul administratiei publice, se

declansaza din oficiu sau la sesizarea unei persoane fizice sau juridice
interesate. Sesizarea îmbraca forma recursului gratios (neierarhic), calea
administrativa de atac care se manifesta prin plângerea reclamantul care
solicita autoritatii emitente sa modifice sau sa revoce actul despre care
considera ca îi lezeaza un drept legitim. Prin el se poate contesta
legalitatea, temeinicia, sau oportunitatea actului sau masurii atacate,
avându-se în vedere îndeplinirea urmatoarelor conditii: sa existe un act
administrativ nesolutionat la timp ori un refuz nejustificat cu privire la
nesolutionare sau o petitie adresata autoritatii administrative; sa existe o
vatamare a unui drept sau interes legitim; sa existe o petitie a solicitantului
în cauza adresata autoritatii administrative competente.

Masurile preventive reglementate si implementate la nivelul

administratiei militare face ca evaluarea legalitatii si activitatii cu caracter
militar sa se faca în mod permanent. De exemplu, orice act de
comandament cu privire la activitatea de instructie (în timp de pace) sau cu
privire la operatiile luptei armate includ obigatoriu elemente de comanda si
control, care nu reprezinta altceva decât un feedback al actiunilor militare
care urmeaza sa se desfasoare. Prin conceptiile operationale elaborate în
aceste situatii comandamentele urmaresc întotdeauna sa controleze nu
numai legalitatea actelor pe care le adopta ci si oportunitatea lor,
urmarindu-se astfel îndeplinirea obiectivelor subsidiare vointei poporului
sau puterii politice, echivalente mentinerii ridicate a capacitatii de lupta ale
fortelor armate sau succesului actiunilor militare specifice misiunilor în care
acestea sunt angajate.

Este greu de imaginat ca, în timpul unui razboi, un militar ar putea sa

conteste un ordin primit. si, la urma urmei, care ar fi finalitatea acestiu
fapt, avându-se în vedere ca fiecare secunda poate sa salveze sau sa ia
viata unui camarad sau chiar propria viata, sa distruga obiective strategice,
pe care fortele armate sunt obligate sa le apere?

Orice militar român are datoria de a cunoaste si, în situatii concrete, sa

aplice drepturile internationale ale omului, reglementarile internationale ale
Conventilor de la Haga si Geneva sau alte reglementari prevazute în acte
internationale ratificate de România.

La nivel tactic, de regula, comandantii de unitati sau de subunitati pot

sa preia initiativa pentru îndeplinirea misiunilor ce revin fiecarei
unitati/subunitati, dar ordinele pe care le dau trebuie sa se încadreze în
directivele trasate de catre esalonul superior, la nivel operational sau
strategic. Atât ei cât si esaloanele superioare trebuie sa cunoasca în orice
moment capacitatea de lupta a fortelor si mijloacelor, situatia tactica, date
despre inamic, informatii privind moralul trupelor proprii, pentru a putea
controla activitatea inteprinsa la un moment dat si a avea un feedback
eficient, prin care sa se justifice evaluarea oportunitatii actelor de
comandament. Acest lucru se realizeaza prin rapoarte scrise sau verbale
transmise criptat la intervale scurte de timp prin mijloace de comunicatii,
intervale indicate de reguli stricte sau ori de câte ori este nevoie.

Pe timp de pace, fortele armate în pregatirea lor pentru lupta

realizeaza sistematic instructia trupelor si instructia comandamentelor,
conform planurilor de instructie elaborate de Statul Major General si,
respectiv, de statele majore ale categoriilor de forte sau categoriile de
arme (specializare militara). Aceasta se doreste a fi cât mai aproape de
realitatea data de misiunile fortelor armate pe categorii de arme si unitar.
De aceea controlul intern al actelor de comandament nu ar trebui sa difere
cu mult celui realizat pe timpul operatiilor specifice luptei armate -
apararea, ofensiva si operatiile intermediare - sau operatiile de stabilitate si
sprijin.

În cadrul comandamentelor, rolul de a controla activitatea privind

elaborarea actelor de comandament cu caracter militar îi revine
Compartimentului/Biroului Operatii (G3/S3).

Controlul administrativ extern

Cele mai importante forme ale controlului administrativ extern sunt:

controlul ierarhic, controlul de tutela administrativa si controlul
administrativ-jurisdictional. 

Controlul ierarhic se realizeaza de catre organele administratiei publice,

superioare ierarhic fata de cele asupra carora se realizeaza controlul. În
acest caz dreptul de control apare si ca o obigatie, de aceea el nu este
prevazut în mod expres de lege. Activitatea de control la nivel de ierarhie
se poate desfasura atât din oficiu, cât si la sesizarea autoritatii în cauza sau
a altui subiect de drept.

Prin intermediul acestei forme de control, superiorului îi este conferita

o anumita putere, care îi da dreptul de a aproba, modifica, suspenda sau
de a anula actele organelor subordonate, atunci când exista indicii de
nelegalitate sau când aceste acte se abat de la principalele directive pe
care superiorul le avea stabilite.
 Pentru administratia militara, problema controlului ierarhic se poate
analiza atât în cadrul controlului administrativ intern (când se ia în discutie
un anumit comandament), cât si în cadrul controlului administrativ extern
(când vorbim despre o ierarhie a structurilor militare, în interiorul
organizatiei militare sau în afara ei), datorita reglementarilor de ordine
interioara specifice, privind relatiile dintre militari sau dintre structurile
militare, a caror manifestare se regaseste în subordonarea ierarhica.

Controlul ierarhic al actelor autoritatilor militare se poate realiza de

catre esaloanele superioare comandamentului care a adoptat actul
respectiv pe considerente de legalitate sau oportunitate. Mergând pe cale
ierarhica, de sus în jos, activitatea de control se desfasoara de catre
ministrul apararii, prin intermediul controlului general al ministrului care
vizeaza toate activitatile, de la toate esaloanele, el fiind în masura sa
sanctioneze disciplinar orice militar, conform Regulamentului Disciplinei
Militare. O alta forma de control o reprezinta inspectia,  care se desfasoara
o data la patru ani si are în vedere, în deosebi, activitatile care decurg din
actele autoritatilor militare, cum este instructia trupelor sau instructia
comandamentelor. Ca o modalitate de desfasurare a acestei forme de
control, de exemplu, Inspectoratul de la nivelul Ministerului Apararii sau
comisia însarcinata a executa inspectia poate sa ceara structuri militare
controlate sa execute un scenariu privind o situatie tactica/operativa pentru
o forma a luptei armate sau poate sa alarmeze aceea stuctura militara, cu
alte cuvinte sa execute activitati care sunt specifice scopului serviciului
militar în situatii de criza sau de razboi.

Ca forme ale controlului ierarhic extern, mai trebuie mentionate înca

doua forme de control, si anume: controlul pe donenii de
activitate si controlul activitatilor specifice. Prima forma se executa, de
exemplu, la nivelul fiecarei categorii de arma, o data la 3 ani, pe când cea
de-a doua forma, se executa cu cel mult doua esaloane mai sus decât
nivelul unitatii miltare controlate, conform listei de indicatori reglementate
de acte normative, de obicei la sfârsitul fiecarui an de instructie.

Din multitudinea de elemente pe care comisiile de control le au în

vedere cu ocazia controalelor efectuate la esaloanele subordonate, un
element central al contolului extern îl constituie obligatia de a verifica
legalitatea actelor emise conform Legii 346/2006 de organizare si
functionare a Ministerului Apararii. Constatarile în acest domeniu se înscriu
în rapoarte care se centralizeaza la nivelul ministerului, autoritate care
raspunde în fata autoritatilor constitutionale competente.

Aceste forme de control sunt reglementate de dispozitii speciale

clasificate. Datorita gradul de secretizare nu putem sa facem referire la
continutul lor.

În virtutea acestui fapt nu putem sa afirmam cu pecizie daca militarii

care s-ar considera nedreptatiti sau lezati cu privire la  drepturile si
libertatile lor legitime, pot sa recurga la o anumita cale de atac, cu ocazia
controlalelor ierarhice externe.

Legea 554/2004 prin art. 7 si Ordonanta Guvernului nr.

2/2003[125] reglementeaza calea administrativa de atac sub forma
recursului ierarhic. El poate aparea ca actiune prealabila actiunii instantei
de judecata, ca o plângere împotriva unui proces-verbal de constatare a
contraventiei. Este obligatoriu ca el sa fie prevazut de lege odata cu
statuarea procedurii administrative speciale. Solutionarea acestor cazuri
intra în sarcina organelor ierarhic superioare în virtutea controlului ierarhic
asupra organelor inferioare. Pe aceasta cale de atac pot fi controlate
legalitatea, temeinicia si oportunitatea actului.

Recursul ierarhic se adreseaza autoritatii ierarhic superioare celei care

a emis actul sau înscrisul ori a dispus masura atacata sau care era
competenta sa le emita/dispuna.

Controlul de tutela administrativa este exercitat de catre organele

administratiei publice centrale asupra autoritatilor administrative
descentralizate în cazurile prevazute expres de lege.

Cât despre controlul administrativ jurisdictional, acesta se declansaza

numai la sesizarea celor interesati si intervine numai în cazurile si în
conditiile expres prevazute de lege, unde sunt reglementate si actele sau
operatiunile care fac obiectul unui asemenea control. Este o forma de
control de natura contencioasa, asemanându-se cu procedura de judecata
realizata de instantele de judecata. Se finalizeaza cu emiterea unui act
administrativ-jurisdictional, supus cailor de atac prevazute de lege (recursul
administrativ si controlul judecatoresc).
 Putem însa sa amintim aici ca exista organisme specializate, care se
organizeaza si functioneaza de la nivelul comandamentului de tip batalion
pâna la nivelul celui mai înalt comandament, consiliile de judecata si
consiliile de disciplina, organe special constituite pentru a judeca " abaterile
grave" savârsite de cadrele militare. Prin " abatere grava" se întelege
"încalcarea cu consecinte grave, a normelor si principiilor regulamentare,
care produce disfunctii în activitatea structurii militare, afecteaza ordinea si
disciplina militara si lezeaza demnitarea si onoarea militata ."[126] Abaterile
care constituie infractiuni nu intra în competenta acestor organisme.

Aceste organisme se organizeaza si functioneaza dupa proceduri

asemanatoare instantelor judecatoresti, hotarârile acestora sunt atacabile
prin cai de atac reglementate de regulamente proprii, care contin si
metodologii de desfasurare a activitatilor pentru aplicarea unitara unor
prevederilor, dupa cum vom încerca sa aratam mai detaliat în
continuare[127].

4.2. Controlul administrativ jurisdictional - organisme jurisdictionale specializate

       Controlul legalitatii actelor administrative se poate realiza de catre

unele organe de jurisdictie, special create, prin lege. Ele pot functiona în
structura administratiei publice, emitând astfel acte administrativ-
jurisdictionale.

Sfera jurisdictiilor administrative speciale cuprinde organe

jurisdictionale specializate numai din cadrul administratiei publice locale sau
centrale, fara a include în aceasta categorie alte autoritati publice, din sfera
puterii judecatoresti, sau alte structuri nestatale (asociatii profesionale,
sindicate, fundatii, federatii sportive, ligile profesioniste sportive).

Actul administrativ jurisdictional este actul juridic pronuntat (emis) de

un organ cu atributii jurisdictionale ce functioneaza în cadrul unei autoritati
a admninistratiei publice, în vederea solutionarii cu putere de adevar si
dupa o anumita procedura, un conflict juridic intrat în competentele sale.
[128] Definitiia legala, care exprima acelasi lucru este data de Legea
contenciosului administrativ la art. 2 alin. (1) lit. d).

Comisiile disciplinare din sfera diferitelor corpuri profesionale sau

sportive, exced notiunii de jurisdictie administrativa speciala. Acestea emit
acte administrative care pot fi atacate în instantele judecatoresti
competente. Similar acestor comisii disciplianare se organizeaza si
functioneaza, la nivelul fiecarei unitati militare consiliul de disciplina.

A. Iorgovan, considera ca suntem în perzenta unui act administrativ-

jurisdictional daca se îndeplinesc cumulativ urmatoarele conditii: actul sa
fie emis de catre o autoritate administrativa; autoritatea administrativa
emitenta sa aiba atributii de a solutiona un conflict (sa fie un organ
administrativ jurisdictional); conflictul sa se solutioneze cu citarea partilor
în baza principiului contradictorialitatii; partilor sa le fie recunoscut dreptul
de a fi reprezentate sau asistate de un avocat.   

Actele administrativ-jurisictionale se deosebesc atât de actele

administrative de autoritate, cât si de hotarârile judecatoresti.

Ministrul apararii, pentru aplicarea art. 35 din Legea nr.80/1995 privind

statutul cadrelor militare, cu modificarile si completarile ulterioare, a emis
Ordinul nr. M.153/2005 pentru aprobarea"R.G.-8, Regulamentului consiliilor
de judecata".

Astfel, Regulamentul Consiliilor de Judecata prevede ca aceste consilii

se înfiinteaza doar în cadrul acestor structuri militare si au competenta
necesara sa solutioneze litigiile de natura contencioasa, pentru abateri
grave care nu constituie infractiuni.

Art. 1 alin. (1) din regulamentul amintit stabileste competenta

consiliilor de judecata, mentionând ca aceste organe sunt special
constituite pentru a cerceta si judeca abaterile grave savârsite de ofiterii,
maistrii militari sau de subofiterii în activitate, fiind singrele abilitate sa
adopte una din urmatoarele hotarâri: a) mentinerea în activitate a ofiterilor,
maistrilor militari sau a subofiterilor; sau b) trecerea în rezerva, plin
aplicarea art. 85 alin. (1) lit. i) si j) si art. 88 din Legea nr. 80/1995 privind
statutul cadrelor militare, cu modificarile si completarile ulterioare.

Consiliile de judecata se constituie la toate esaloanele de nivel

brigada/similare si superioare acestora, prin ordin al loctiitorului
comandantului/sefului structurii militare la care se constituie.
 Daca de impune judecarea comandantilor/sefilor structurilor de nivel
brigada/similare si superioare, a loctiitorilor comandantilor/sefilor
structurilor subordonate nemijlocit ministrului apararii si Statului Major
General, precum si a generalilor/similari consiliul se constituie prin ordin al
ministrului, la propunerea  comandantilor/sefilor structurilor centrale în
subordinea carora se afla cadrele milirtare respective.

Pentru primul caz, consiliile de judecata se compun dintr-un presedinte

si 4 membrii, dintre care un consilier juridic/ofiter de justitie militara sau un
ofiter, absolvent, cu examen de licenta, al facultatii de drept, iar în cel de-
al doilea caz, se compun din 5 membrii, cel putin egali în grad cu cel ce
urmeaza a fi judecat, dintre care un ofiter de justitie militara. Presedintele,
în acest din urma caz, va avea grad superior ofiterului judecat. Cadrele
militare numite sa faca parte din consiliile de judecata trebuie sa se
remarce prin integritate morala si competenta profesionala.

Ordinul de trimitere în fata consiliului de judecata se emite, conform

art. 11, din Regulamentul consiliilor de judecata de organele competente în
termen de 5 zile lucratoare de la data luarii la cunostinta despre fapta
comisa. Acesta cuprinde: temeiul legal în baza caruia se emite, gradul,
numele, prenumele, unitatea militara si functia celui trimis în judecata,
faptele savârsite si nominalizarea prevederilor legale încalcate, competenta
consiliului de judecata si numele ofiterului cu cercetarea penala care va
face cercetarea si va întocmi dosarul. Acesta se comunica în termen de 5
zile lucratoare de la emitere, sub semnatura de primire, cu mentiunea ca
poate sa fie asistat de un aparator pe tot parcursul judecarii cauzei.

Ofiterul cu crecetarea penala de la esalonul unde se constituie consiliul

are obligatia de a asculta pe cel trimis în judecata, precum si persoanele
care cunosc faptele ce îi sunt imputate acestuia, lasând declaratii scrise. La
ascultare sau la darea declaratiei scrise, cel trimis în judecata poate sa fie
asistat de aparatorul ales. Pe baza acestor declaratii, el întocmeste dosarul
cauzei în termen de 30 de zile de la primirea ordinului.

Putem sa indentificam, pâna acum, faptul ca aceste organe ale

administratiei militare au atributii în solutionarea unui conflict, dar putem
sa identificam ca se garanteaza dreptul la aparare si la audienta, în
concordanta cu prevederile constitutionale si prevederile Conventiei
Europene ale Drepturilor Omului.
  sedinta consiliului de judecata se tine în cel mult 10 zile lucratoare de
la prezentarea dosarului. Acest termen se reduce la 4 zile lucratoare, daca
prin trimiterea în judecata se face pentru abateri prin care se aduc
prejudicii grave ordinii si disciplinei militare.

În cazul în care abaterile pentru care cel trimis în judecata decurg din
actele de comandament cu caracter militar, sedintele se desfasoara fara
asistenta, deoarece informatiile ce se vor discuta fac parte din categoria
actelor din domeniul apararii, clasificate potrivit legii si sunt exceptate de la
accesul liber al cetatenilor, implicit al presei, potrivit art. 12 lit. a) din Legea
544/2001 privind liberul acces la informatiile de interes general [129].
Accesul presei este permis doar în situatiile în care cadrul militar a facut o
avertizare în interes public si este judecat pentru aceasta.

sedintele se desfasoara în prezenta celui judecat, în afara cazurilor

exceptionale, motivate. Membrii consiliului de judecata nu vor depune
juramânt, dar presedintele consiliului le va atrage atentia ca votul sa fie
acordat în spiritul dreptatii. Martoriilor li se va cere sa spuna numai
adevarul si sa nu ascunda numic din ceea ce cunosc.

Consiliile de judecata vor delibera prin luarea unei hotarâri: a)

nevinovatia celui în cauza; b) vinovatia celui în cauza cu mentinerea în
activitate, fiind sanctionat conform Legii statulului cadrelor militare si
regulamentelor militare; c) vinovatia celui în cauza cu propunerea de
trecere în rezerva. Hotarârea consiliului de judecata va cuprinde si
motivarea luarii acelei hotarâri, precum si termenul în care poate fi atacata
si locul de depunere al cererii, formulata în calea de atac, sub sanctiunea
nulitatii hotarârii luate.

În cazul în care cel trimis în judecata se considera nedreptatit prin

hotarârea luata, poate formula cerere de apel motivata, care se va depune
la compartimentul de documente clasificate al esalonului caruia s-a
constituit consiliul de judecata, în termen de 2 zile lucratoare de la data
luarii la cunostinta, sub semnatura, a hotarârii, moment în care se
suspenda aplicarea sanctiunilor stabilite de aceasta.

Cererea de apel va fi solutionata în termen de 10 zile lucratoare de la

înregistrarea ei, de catre un consiliu de judecata al apelului, format dupa
aceleasi reguli, de alti 3 membrii, fiind obligatoriu ca dintre acestia sa faca
parte si un consilier juridic/ofiter de justitie militara de la esalonul superior
unitatii militare care a constituit consiliul de judecata.

Hotarârea consiliului de judecata a apelului este definitiva, daca nu a

fost formulata o cerere de apel. Decizia consiliului de judecata al apelului
(ANEXA 6) pronuntata în urma rejudecarii cauzei, ramâne definitiva,
aceasta poate fiatacata în termen de 30 de zile la instantele de judecata
competente.

Rapoartele cu propunerile consiliilor de judecata privind trecerea în

rezerva sau mentinerea în activitate vor fi avizate de consilierul juridic al
esalonului la care s-a constituit consiliul de judecata. Ele vor fi însotite de
dosarul consiliului de judecata si de dosarul consiliului de onoare, în cazul
celor judecati pentru aducerea de prejudicii grave onoarei si demnitatii
militare si vor fii prezentate ministrului apararii sau comandantului/sefului
care au competente în domeniu de a decide asupra propunerii (conform
art. 22, alin. (6) si art. 25).

Evidentiem, ca o particularitate, pentru practica acestor organe

jurisdictionale speciale, faptul ca actele emise de acestea nu se pun în
executare în mod direct, ci în prealabil este necesar ca cei competenti -
ministrul apararii sau comandantul/seful unitatii militare la care este încdrat
cadrul militar judecat, dupa caz - sa decida asupra propuneii facuta de
consiliul de judecata (al apelului) prin hotarâre (decizie). Acelasi lucru
reiese si din art. 22, alin. (6) si art. 25, chiar daca decizia consiliului de
judecata al apelului este cea care mentioneaza calea de atac la instantele
judecatoresti si nu actul (ordinul) ministrului apararii sau
comandantului/sefului, care dispune efectiv sanctionarea disciplinara grava.

Faptele ce intra în competenta consiliului de judecata reclamate sau

sesizate dupa 2 ani se prescriu mai putin cele prevazute la art. 2 lit h)-k).

Asadar, se întrunesc conditiile pentru care putem sa consideram

consiliile de judecata ca fiind organe jurisdictionale speciale. Sub aceleasi
conditii se organizeaza si functioneaza consiliile de onoare, care prin
extrapolare sunt si ele organe jurisdictionale speciale.

Trebuie mentionat faptul ca, dupa cum am aratat la un moment dat si

în argumentatia noastra, nu toate abaterile pentru care carelele militare pot
fi trimise în fata consiliilor de judecata, se bazeaza pe emiterea sau
executarea unui act de comandament, dar, de exemplu constituie abatere
grava si poate fi trimis în fata consiliului de judecata, si nu în fata instantei
de judecata militarii care comit abateri grave prin nerespectarea
regulamentelor militare cu implicatii legale (cu privire la activitatile strict
militare) sau cauzarea sau favorizarea producerii unui eveniment grav, ca
urmare a neîndeplinirii atributiilor de serviciu. 

Prezentul regulament/ordin nu mentioneaza daca se aplica si pe timp

de razboi, sau în situatii criza.

4.3. Alte forme ale cotrolului asupra activitatilor cu specific militar

       Oricât de riguros ar fi sistemul militar, nu putem sa

neglijam  faptul ca armata se subordoneaza vointei poporului si ca serviciul
de aparare îl realizaeza în virtutea suveranitatii, independentei si unitatii
statului, integritatii teritoriale si democratiei constitutionale, conform
textului Constitutiei.

Asupra armatei manifesta control atât institutiile statale si suprastatale

(organizatii guvernamentale internationale la care România este parte, cum
este, de exemplu, NATO sau Uniunea Europeana), cât si opinia publica.
Aceasta, din urma, în epoca în care traim, a devenit a patra "putere" în
stat, deci, cu o greutate însemnata în influientarea deciziilor la nivel
institutional.

Prin urmare, activitatile administratiei militare sunt controlate prin

forme care se concretizeaza în legea fundamentala. Atfel, se manifesta
controlul parlamentar[130] fata de Guvern, cu respectarea principiului
separatiei si echilibrului puterilor în stat) sau controlul populatiei civile
asupra armatei (armata se supune vointei poporului). În ultimul caz, de
cele mai multe ori, mass-media se manifesta ca o interfata între problemele
concrete ale cetatenilor si organele administratiei care ar trebui sa le
solutioneze într-o maniera favorabila lor. 

Parlamentul exercita un control care se refera, în principiu, la întreaga

activitate statala si la toate autoritatile publice, realizându-se prin cai si
mijloace adecvate. Dintre formele si procedeele principale prin care se
realizeaza controlul parlamentar, amintim: darile de seama, mesajele,
rapoartele, programele prezentate Parlamentului si angajamentele cu
privire la acestea; comisiile parlamentare; întrebarile si interpelarile; dreptul
deputatilor si senatorilor de a cere si a obtine informariile necesare cu
privire la activitatea autoritatilor publice; dreptul de petitionare si
rezolvarea petitiilor cetatenilor.  În egala masura, parlamentul reprezinta
interesele poporului, având atributiuni în ceea ce priveste serviciul de
aparare, mai cu seama aproba participarea fortelor armate la misiuni în
afara teritoriului de mentinere sau restabilire a pacii, dar si în ceea ce
priveste alocarea resurselor pentru asigurarea serviciului de
aparareasigurat de Armata României.

Institutia Avocatului Poporului are menirea de a combate fenomenele

care, prin natura lor, reperezinta încalcari ale drepturilor si libertatilor
cetatenesti. Prin urmare, Legea 35/1997[131]prevede anumite atributii
pentru Avocatul Poporului, dintre care retinem pe urmatorele: conduce si
coordoneaza activitatea institutiei publice si o reprezinta în relatiile cu tertii,
primeste cererile persoanelor lezate în drepturile si libertatile lor de catre
autoritatile administratiei publice si decide asupra lor, urmareste rezolvarea
legala a acestor cereri si solicita, autoritatilor administrative sau
functionarilor publici în cauza, încetarea încalcarii drepturilor si libertatilor
cetatenesti legitime, repunerea în drepturi a petitionarilor si repararea
pagubei. Avocatul Poporului prezinta celor doua camere ale Parlamentului
rapoarte, anual sau la cererea acestora, care contin recomandari privind
legislatia sau masurile de alta natura pentru ocrotirea drepturilor si
libertatilor cetatenesti.

Facând referire la categoria actelor de comandament cu caracter

militar, acestea nu pot face obiectul unei sesizari ale acestei institutii,
deoarece Avocatul Poporului este titular al actiunilor în contencios
administrativ, în numele, cetateanului vatamat[132], adica o forma indirecta
de control judecatoresc la aceasta instanta, de la care actele în discutie
sunt exceptate.

Fenomenul administrativ poarta amprenta - si este influientat în mod

esential de acesta - mediului social sau a opiniei publice care poate fi
determinanta pentru forma de manifestare ale structurilor administratiei
publice - un exemplu de actualitate, pe care nu îl vom comenta, este
retragerea trupelor din Irak -, manifestare care nu este altceva decât o
optiune cu caracter politic, în baza careia se va emite actului de
comandament cu caracter militar privind mentinerea sau retragerea
trupelor.

         

4.4. Discutii privind controlul judiciar asupra actelor autoritatilor militare

4.4.1. Notiunea contenciosului administrativ

 Una dintre modalitatile prin care se concretizeaza principiul separatiei

si echilibrului puterilor în stat o reprezinta institutia contenciosului
administrativ, consacrata de art. 1 alin. (4) din  Constitutia României din
1991, modificata si republicata în anul 2003, prin exercitarea controlului
judecatoresc asupra activitatii desfasurate de catre autoritatile
administratiei publice, în conformitate cu prevederile dreptului international
sau, mai exact, cu principiul promovat de drepturile omului conform caruia
orice om are dreptul la o buna administratie.

Specificul administratiei publice consta în organizarea executarii si

executarea în concret a legilor si a celorlalte acte normative. Uneori este
posibil ca prin activitatea sa, prin actele emise/adoptate, autoritatile
administratiei publice sa lezeze drepturi subiective sau interese legitime ale
particularilor, persoane fizice sau juridice. În acest sens, s-a introdus
notiunea de contencios administrativ, în doctrina româneasca, înca din
perioada interbelica.

Termenul de "contencios" a început sa fie folosit pentru a delimita caile

de atac jurisdictionale împotriva actelor si operatiilor administrative de
recursurile administrative obisnuite.

Etimologic, cuvântul contencios deriva din latinescul "contendare", care

înseamna a lupta[133]sau din substantivul "contentio", care înseamna:
conflict, disputa, confruntare.[134]

În peroada interbelica, Rarincescu defineste contenciosul administrativ

ca fiind, "totalitatea litigiilor nascute între particulari si administratiunile
publice, cu ocaziunea organizarii si functionarii serviciilor publice si în care
sunt puse în cauza reguli, principii si situatiuni juridice apartinând dreptului
public."[135] În doctrina româneasca interbelica aceasta notiune era
utilizata în sens larg material, evocând totalitatea litigiilor dintre
administratie si particulari (solutionate de organul judecatoresc sau de
organul administrativ) si în sens strict, evocând litigiile solutionate numai în
instantele judecatoresti. Dreptul comun al contenciosului administrativ era
dat de normele juridice care reglementau atributiile
instantelor  judecatoresti, instante obisnuite si uneori instante speciale.

Din analiza legislatiei în vigoare rezulta ca prin notiunea de contencios

administrativ se întelege, în sens larg, "litigiile de competenta instantelor
judecatoresti, dintre un organ al administratiei publice, respectiv, un
functionar public sau, dupa caz, o structura autorizata sa presteze un
serviciu public, pe de o parte, si un alt subiect de drept, pe de alta parte,
în care organul public sau functionarul public apare ca detinator al
administratiei publice."[136] Frecvent, notiunea de contencios administrativ
este definita ca totalitarea litigiilor de competenta sectiilor de contencios
administrativ ale instantelor judecatoresti.[137]

Noua lege a contenciosului administrativ formuleaza si ea, la art. 2,

alin. (1), lit. e), o definitie a acestei notiuni: "activitatea de solutionare, de
catre instantele de contencios administrativ competente potrivit legii, a
litigiilor în care cel putin una dintre parti este o autoritate publica, iar
conflictul s-a nascut fie din emiterea sau încheierea, dupa caz, a unui act
administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesolutionarea în termen
legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept
sau la un interes legitim."

În ceea ce priveste subiectul care poate introduce actiunea, din

dispozitiile art. 52 alin. (1) din Constitutia republicata reiese ca aceasta
poate fi "orice persoana fizica sau juridica care se considera vatamata în
drepturile sau interesele sale legitime", notiunea de "persoana vatamata"
fiind definita de legea contenciosului administrativ ca fiind: orice persoana
fizca sau juridica, ori grup de persoane fizice sau juridice ori grup de
persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime
private vatamate prin acte administrative", asimilând persoanei vatamate
si"organismele sociale care invoca vatamarea unui interes public prin actul
administrativ atacat".

Notiunea de "persoana vatamata" se fundamenteaza pe ideea

vatamarii drepturilor subiective, fiind vorba despre un contencios subiectiv.
Scopul lui este de a proteja drepturile subiective care apartin unei persoane
fizice sau juridice determinate, individualizate. Contenciosul administrativ
obiectiv are în principal scopul asigurarii legalitatii si promovarea intereselor
generale la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale.

Exemplul tipic pentru contenciosul administrativ obiectiv este cel al

prefectului în exercitarea controlului de tutela administrativa. Avocatul
Poporului, Ministerul Public sau Agentia Nationala a Functionarilor
Publici[138].

Controlul în instanta de contencios administrativ asupra actelor

administrativ-jurisdictionale, este prevazut la art. 6, alin. (2): "actele
administrativ-jurisdictionale pot fi atacate, direct la instanta de contencios
administrativ competenta..."  Aceste dispozitii marcheaza o adevarata
"revolutie" a reglementarii, o schimbare de optica, de filosofie în ceea ce
priveste locul si rolul jurisdictiei administrative, implicit a actelor prin care
aceasta se realizeaza, actele administrativ-jurisdictionale[139].

Asa se explica si faptul ca în cadrul organizatiei militare s-au organizat

si functioneaza Consiliile de disciplina si cele de judecata, ca fiind organe
administrative-jurisdictionale, ele privesc acele jurisdictii speciale
administrative, potrivit art. 21 alin. (4) din Constitutia revizuita, care
desfasoara activitati de solutionare a litigiilor dintre cadrele militare si
Ministerul Apararii, ca reprezentant al unitatii militare cu care cei dintâi sunt
într-o stare de conflict. Acestea sunt singurele organe care sunt abilitate sa
judece un litigiu bazat pe încalcarea prevederilor legale sau cele ale
regulamentelor militare. Problema aceasta a fost dezbatuta pe larg într-un
subcapitol anterior.

4.4.2. Exceptarea actelor de comandament cu caracter militar de la contenciosul

administrativ

Cadrele militare se bucura de drepturile si libertatile fundamentale

prevazute în Constitutia României, cu exceptia celor restrictionate sau
interzise prin Legea privind statutul cadrelor militare sau Legea
contenciosului administrativ, în lumina art. 21 din Constitutie, beneficiind
de dreptul de a se adresa justitiei pentru apararea drepturilor, libertatilor si
intereselor lor legitime, dar într-un mod restrâns.
 Potrivit textului Constitutiei sau textului Legii nr. 554 din privind
contenciosul administrativ, cadrele militare pot sa-si apere drepturile ce le
sunt încalcate prin acte administrative ale autoritatilor publice (autoritatilor
militare) în fata instantelor de contencios administrativ organizate în
conformitate cu legea, numai ca este important de stiut faptul ca nu pot fi
atacate în contenciosul administrativ, potrivit art. 5 din aceeasi lege
anumite categorii de acte administrative, printre care si actele de
comandament cu caracter militar.

Asa cum impecabil se demonstra în literatura interbelica de drept

administrativ[140], armata este o institutie pentru care statul face sacrificii
mari si de tot felul în schimbul unei misiuni marete ce i s-a incredintat,
aceea de a sta de veghe la hotare si de a sti sa învinga, la nevoie pornirile
de dezordine dinauntru.

Pentru ca un stat sa evolueze în toate domeniile de activitate în mediul

international actual, care presupune nu numai cooperare, ci si competitie,
el are nevoie de liniste si de siguranta ca hotarele lui sunt bine aparate
astfel încât eforturile depuse în acest sens sa conduca la rezultale optime în
asigurarea unei evolutii armonioase, în concordanta cu politicile si
strategiile spre care Romania tinde, prin administratia guvernamentala,  si
cu obligatiile ce decurg din tratalele si parteneriatele la care tara noastra
este parte.

Statul si cetatenii sai fac sacrificii pentru armata atât în vreme de pace,
cât si, mai ales, în timp de conflict armat. Militarii trebuie sa se conformeze
multor restrictii, prevazute chiar de legea fundamentala, constând în
restrângerea anumitor drepturi si libertati cetatenesti. Pe timpul conflictelor
armate militarilor le este permis sa se conduca dupa legi si reguli proprii, cu
derogari de la dreptul comun, prevazute de Constitutie, acestea fiind
consacrate în statutul cadrelor militare si în regulamentele militare.

Restrângerea sau interzicerea exercitarii unor drepturi, pecum

si  obigatiile  prevazute în legile speciale din domeniul apararii si
regulamentele militare, a caror necesitate este iminenta în orice societate
din ratiuni practice ale razboiului, au infuientat viata a generatii întregi de
ostasi. Derogarile, uneori flagrante, de la dreptul comun favorizeaza
îndepinirea misiunilor armatei, mentinand puternic sentimentul disciplinei
care da dreptul superiorului sa comande si sa impuna subalternului sa
execute întocmai ordinele sale. Acestea au condus spre masura legiuitorilor
din perioada de dupa 1989, prin care controlul modului de exercitare a
functiei de comnada, cu privire la serviciul militar sa deroge de la controlul
puterii judecatoresti. Pâna la revizuire, Constitutia României nu garanta
accesul la justitie si excepta actele de comandament cu caracter militar de
la controlul judecatoresc.

Problema nemultumirilor într-un sistem închis caracterizat de atribute

precum ordinea si disciplina, asa cum este sistemul militar, este una
delicata. Natura subiectiva a firii umane nu poate sa fie suprimata nici
macar pentru militari. Prin urmare si administratia militara se poate
confrunta la un moment dat cu obiectii privitoare la ilegalitatea unui ordin,
la lezarea drepturilor fundamentale prevazute de Constitutie sau la
încalcarea libertatii legitime. Regulamentele militare precizeaza cu strictete
modalitatile prin care cadrele militare au dreptul sa conteste un ordin. Mai
exact,Regulamentul de ordine interioara   arata la Capitolul VIII, art. 172,
alin. (1) ca "orice militar poate solicita sprijinul comandantilor pentru
rezolvarea problemelor personale si are dreptul sa faca raport în legatura
cu actiunile unor comandanti sau cu dispozitiile pe care le considera
nedrepte."[141]Acest raport îmbraca forma caii de atac numita în dreptul
administrativ recurs administrativ.

Printr-o scurta analiza a Constitutiei României modificata si republicata,

se pot identifica doua forme ale contenciosul administrativ: conflictul dintre
persoana vatamata printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea la
termen a unei cereri si autoritatea emitenta sau care tace[142]; tutela
administrativa jurisdictionala exercitata de prefect asupra actelor
administrative ale autoritatilor administratiei publice locale autonome[143].
Prima forma de contencios administrativ, care este si cea principala,
formeaza obiectul unei reglementari constitutionale de substanta, fiind cea
care ne intereseaza pentru lucrarea de fata.

Art. 21 din Constitutie prevede ca orice persoana se poate adresa

justitiei pentru apararea drepturilor, a libertatilor si a intereselor legitime si
ca nici o lege nu poate îngradi acest drept. Potrivit acestui articol, accesul
liber la justitie este garantat în absolut toate domeniile, deci si în domeniul
contenciosului administrativ, ca forma de litigii în justitie. Existenta
contenciosului administrativ, din aceasta perspectiva, este garantata de art.
73 alin. (3) lit. k), potrivit caruia constituantul cere legiuitorului organic sa
reglementeze materia contenciosului administrativ. Astfel, intra în vigoare
Legea 554/2004 privind contenciosului administrativ.

Privitor la dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica, art. 52,

alin. (1) si (2), prevede ca persoana vatamata într-un drept al sau de o
autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea în
termen legal, este îndreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins,
anularea actului si repararea pagubei, în conditiile si limitele exercitarii
acestui drept, stabilite prin lege organica.

Cele doua articole, se demonstreaza în literatura de specialitate[144],

nu trebuie corelate si interpretate ca un raport corect de la regula la
exceptie, asa cum a statuat Instanta de Contencios Constitutional[145], ci
de la norma cu valoare de principiu, la norma obisnuita. Art. 52 este o
norma constitutionala ordinara, privind un drept al omului, iar art. 21 este
un princupiu fundamental în materia drepturilor omului.[146] Asadar,
dispozitiile art. 52 trebuie interpretate în lumina principiului art. 21, pentru
respectarea lui, iar nu pentru a fi împotriva sau pentru a deroga de la el.

A considera art. 52 o exceptie de la art. 21 ar însemna sa se accepte

ca, în materie de contencios administrativ, spre deosebire de accesul la
justitie în general, îi este permis constitutional legiuitorului organic sa
introduca limitari ale dreptului de acces la justitie. Ori, aceasta solutie este
fundamental gresita, deoarece reglementarile constitutionale nu garanteaza
ca toate actele administrative pot fi atacate în justitie, pe calea
contenciosului administrativ. Legiuitorului organic îi este permins sa
instituie exceptii de la principiul conform caruia procedura judiciara de
cenzura a actelor administrative este contenciosul administrativ, fapt
reglementat constitutional în art. 52 alin. (2): "Conditiile si limitele
exercitarii acestui drept se stabilesc prin lege organica" .

Prin urmare, în temeiul art. 52 alin. (2), legiuitorul organic poate

institui limite de la dreptul de actiune în contencios administrativ, pentru
anumite categorii de acte administrative, limitându-se la aceasta forma de
justitie, fara a viza accesul la alte instante judecatoresti pentru apararea
drepturilor (libertatilor) si intereselor legitime, deoarece acest lucru este
interzis prin art. 21 alin. (1) si (2) si îngradeste accesul la justitie în
general.
 Controlul judiciar recunoscut de art. 21 alin. (1) si (2) si art 52 din
Constitutie, pentru actele administrative, fie pe calea contenciosului
administrativ, fie prin alta procedura judiciara, este un control deplin, care
asigura recunoasterea dreptului sau a interesului legitim, anularea actului
atacat si repararea prejudiciului. Asadar, sunt avute în vedere, ca forme ale
contenciosului administrativ: contenciosul în anulare (anularea actului
administrativ în totalitate sau numai în parte) si contenciosul de plina
jurisdictie (anularea actului, obigarea autoritatii publice sa emita un alt act
administrativ sau orice înscris, sau pronuntarea cu privire la despagubiri).

Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ, stabileste conditii si

limite prin care anumite categorii de acte administrative nu sunt supuse
controlului instantelor de contencios administrativ precum si alte restrictii
de natura procedurala. Astfel, legea 554/2004 privind contenciosul
administrativ prevede la art. 5 alin. (1) lit. j) ca actele de comandament cu
caracter militar sunt exceptate de la controlul judecatoresc pe calea
contenciosului administrativ, ele reprezintentând un fine de neprimire în
aceasta materie[147].

Unii autori[148] considera ca sensul vointei legiuitorului constituant

este de a sustrage controlului justitiei în general al actelor de
comandament cu caracter militar, interpretând, în acest înteles, ca fiind
neconstitutional art. 126 alin. (6) fraza I in fine, conform caruia "Controlul
judecatoresc al actelor administrative ale autoritatilor publice, pe calea
contenciosului administrativ, este garantat, cu excetia celor care privesc
raporturile cu Parlamentul, precum si a actelor de comandament cu
caracter militar".

Verificarea legalitatii actelor de comandament cu caracter militar se

face de catre juristul unitatii militare pentru care se emite actul respectiv,
dar doar daca se dispune de catre comandantul unitatii.[149]

Aceiasi autori considera ca fiind neconstitutional art. 126 alin. (6),

fraza I, aducându-se atingeri drepturilor consacrate la art. 148 alin. (2), cu
privire la drepturile care se regasesc în tratatele internationale la care
România este parte si pe care tara noastra s-a angajat sa le respecte cu
buna-credinta (art. 11, alin. (1)), si anume: nelimitarea accesului la o
instanta, dreptul unui proces echitabil, respectarea demnitatii omului si a
drepturilor fundamentale care reprezinta valori supreme si care sunt
garantate. 

Consideram ca actele de comandament cu caracter militar se

încadreaza în limitarile ce pot fi impuse accesului individual la o instanta,
prin Hotarârea din 19 iunie 2001, Cauza Kreuz[150], si consideram a fi
constitutional articolul în discutie si în lumina art. 53, care stabileste
restrangerea exercitiului unor drepturi sau al unor libertati
pentru: "apararea securitatii nationale, a ordinii, a sanatatii ori a moralei
publice, a drepturilor si a libertatilor cetatenilor; desfasurarea instructiei
penale; prevenirea consecintelor unei calamitati naturale, ale unui dezastru
ori ale unui sinistru deosebit de grav", precum si în lumina art. 54 care
prevede obligativitatea depunerii juramântului pentru militari, cerut de
lege. Prin juramântul militar, aceasta categrie profesionala se obliga la
apararea tarii si la respectarea atât a legilor tarii cât si a regulamentelor
militare.

Tot atât de adevarat este ca Legea 80/1995 privind statutul cadrelor

militare reglementeaza în baza textului constitutional restrângerea
exercitarii anumitor drepturi ale militarilor, în setiunea a III-a, Interzicerea
sau restrângerea exercitiului unor drepturi si libertati.  Astfel, la art. 28 sunt
interzise anumite drepturi în legatura cu activitatea politica si participarea
sai declararea grevei, la art. 29 cadrelor militare în activitate le sunt
restrânse anumite drepturi si libertati, cum este libertatea cuvântului,
aderarea la culte religioase, constituirea în diferite forme de asociere,
casatorie, participarea la mitinguri, demonstratii, procesiuni sau întruniri cu
caracter politic ori sindical, deplasarea în strainatate.

Obligatiile si raspunderile militarilor ce decurg din regulile disciplinei

militare sunt stabilite la art. 6, în Regulamentul Disciplinei Militare,
astfel "se impun militarilor urmatoarele obligatii: sa respecte prevederile
Constitutiei, legilor tarii si actelor normative specifice, în fata carora militarii
sunt egali si protejati în aceeasi masura si cerintele ce decurg din
juramântul militar; ...sa cunoasca si sa îndeplineasca îndatoririle ce le revin
din regulamentele militare, precum si din legile cu aplicabilitate în domeniul
militar; ...sa actioneze cu fermitate pentru oprirea altor militari de la
încalcarea legilor, actelor normative specifice, ordinii militare si celei
publice; sa informeze pe comandanti când constata încalcarea
disciplinei; ...sa cunoasca, sa respecte si sa aplice prevederile dreptului
international umanitar, în cazul conflictelor armate" .

 Dupa cum se poate observa autoritatile militare recunosc egalitatea

aplicabilitatii legilor tarii pentru cadrele militare, promoveaza respectarea
lor si stabileste sanctiuni pentru nerespectarea acestora. În acelasi timp se
pune accentul si pe ordine si disciplina, valori specifice sistemului militar,
care vin în sprijinul îndeplinirii cu strictete a ordinelor militare, asigurarii
prestigiului si onoarei personale si ale armatei, cultivarii sentimentului
datoriei prin internalizarea normelor.

Principalele abateri savarsite de militari, care se sanctioneaza

disciplinar, fac referire la: a) compromiterea sau lezarea onoarei si
demnitatii militare; b) la exercitarea defectuasa sau neexecutarea
atributiunilor functionale sau c) la abaterile de la regulile de îndeplinire a
misiunilor/activitatilor. Unele abateri transpar din actele normative
aplicabile miliatrilor, ca de exemplu: pastrarea secretului de stat si a
secretului de serviciu sau detinerea ilegala a documentelor clasificate;
introducerea sau detinerea, fara aprobare a materialeor inflamabile într-o
unitate, la bordul unei nave sau aeronave; întrebuintarea armamentului
fara autorizare sau fara aprobare; neacordarea la timp a drepturilor ce le
revin militarilor, portul neregulamentar al gradelor sau însemnelor militare.
Alte abateri mentionate în regulament transpar din drepturile fundamentale
sau din alte legi: deschiderea neautorizata a corespondentei (secretul
corespondentei reglementat de art. 28 din Constitutia României);
nerespectarea normelor de protectie a mediului (Legea 137/1995 privind
protectia mediului[151], actualizata si republicata).

Majoritatea abaterilor reies din regulamentele miliatare si în practica

ele decurg din neînsusirea normelor specifice conduitei militare, dar mai
ales din ordinele comandantilor date pentru îndeplinirea misiunilor si
activitatilor în raport cu instructia sau misiunile de lupta, de exempu:
neexecutarea la timp a controalelor stabilite prin reglementari în vigoare,
parasirea fara aprobare a locului de dispunere (tabere, cartiruire) sau a
unitatii; neîndeplinirea misiunii în conditiile ordonate; nerespectarea
atributiunilor în executarea serviciului; sustragerea de la activitati ordonate;
neexecutarea la timp a ordinelor sau întârzierea în transmiterea lor;
devierea de la intinerarul fixat, fara motiv plauzibil; încredintarea
vehicolului, navei sau aeronavei altei personae, fara aprobare.

Abaterile amintite constituie încalcari ale actelor de comandament cu

caracter militar si sunt sanctionate conform legislatiei si/sau regulamentelor
militare.

Daca pentru acele abateri care reies din acte normative sunt
reglementate sanctiuni, atunci ele se aplica si militarilor, aplicându-se, de
altfel, si sanctiunile disciplinare, când fapta constituie abatere de la
disciplina militara, chiar daca, instanta militara de judecata a pronuntat
achitarea ori încetarea procesului penal sau daca procurorul a dat o solutie
de încetare a urmaririi penale ori scoaterea de sub urmarire. Militarul
sanctionat disciplinar nu este absolvit de raspundere penala, daca faptele
constituie infractiuni, potrivit legii.

Pentru abateri grave, care nu constituie infractiuni, militarii sunt trimisi,

dupa caz, în fata consiliului de onoare sau a consiliului de judecata, având
dreptul la audienta si aparare. Fiind o procedura administrativ-
jurisdictionala care, potrivit Constitutiei, este facultativa si gratuita,
hotarârile pot fi atacate la instantele judecatoresti competente, iar nu cum
gresit s-a retinut, dupa cum rezulta din Sentinta civila nr. 32 din 14
ianuarie 2002 a Curtii de Apel Bucuresti[152], irevocabila, prin care s-a
retinut ca hotarârea consiliului de judecata a Corpului 1 Armata din 24 iunie
1998, privind sanctionarea disciplinara a recurentului, este act de
comandament militar, exceptat de la cenzura instantelor judecatoresti.

Considram important de precizat ca pot fi atacate în justitie, la

instantele de drept comun actele de comandament prin care se încalca
prevederi legale, fiind tras la raspundere în materie penala sau civila
ministerul apararii singurul oganism care are personalitate juridica si
capacitate procesuala, ca reprezentant al unitatilor militare în cauza. De
exemplu, daca în urma unei aplicatii militare, se încalca norme de protectia
mediului reglementate de lege, este chemat în justitie ministerul pentru a
raspunde în fata legii. Obligatii juridice într-o unitate militara are doar
comandantul, care raspunde de ordinele pe care le da. Daca ordinul de
instructie este în conformitate cu reglementarile legale, se face raspunzator
cel care a condus activitatea respectiva, în caz contrar cel care raspunde
este comandantul care a aproba documentul în cauza.
 Am încercat sa demonstram ca militarii au acces la justitie si la un
proces echitabil, ca le sunt garantate drepturile la audienta si la aparare,
pe tot timpul procesului, neîncalcându-se, deci reglementarile Conventiei
Europene a Drepturilor Omului. Asadar, consideram art. 126 alin. (6), fraza
I ca fiind perfect constitutional, cât despre vointa constituantului, suntem
de parere ca si-a exprimat cu exactitate opinia considerând ca este necesar
sa excluda de la controlul judecatoresc pe calea contenciosului
administrativ actele de comandament cu caracter militar, si numai de la
aceasta forma de justitie. A lasat astfel posibilitatea ca cei vinovati de crime
împotriva umanitatii sau de alte infractiuni, savarsite pe timpul conflictelor
armate, ca urmare a emiterii sau executarii unor acte ce comandament cu
caracter militar, sa raspunda în fata instantelor militare penale, nationale
sau internationale.

În egala masura, atât Constitutia, care reglementeaza controlul

organelelor administratiei statale competente asupra armatei, cât si legile
organice (Legea 346/2006 pentru organizarea si functionarea Ministerului
Apararii), completate de acte/norme interne, care reglementeaza
posibilitatea ca ministrul apararii sa poata controla toate activitatile
desfasurate de structurile subordonate si de a verifica legalitatea actelor
acestora. Alte autoritati, cum sunt Marele Cartier General, Consiliul Suprem
de Aparare a Ţarii, comandantii miliatri ai judetelor si a Municipiului
Bucuresti, cu atributii în situatii exceptionale sau de conflict armat,
reglementate atât de Constitutie, cât si de Legea 45/1994 privind apararea,
cu modificarile ulterioare, conduc si contoleaza activitatile desfasurate de
fortele armate, precum si toate activitatile implicate în procesul de aparare.

Desi pentru actele de comandament cu caracter militar, Constitutia

României, restrânge dreptul acestei categorii profesionale de a se adresa
inatantelor de contencios administrativ, nu interzice întru totul accesul la
justitie. Ramân deschise aceste posibilitati de reparare a drepturilor
militarilor, pentru alte categorii de acte. Pentru actele de comandament cu
caracter militar, cadrele militare raspund în fata instantelor judecatoresti
militare, potrivit Legii 54/1993 privind organizarea si functionarea
instantelor si parchetelor militare[153], art. 2, în cazul în care, potrivit
Codului penal se comit infractiuni specificate la Titlul X Infractiuni contra
capacitatii de aparare a României, Capitolul I Infractiuni savârsite de
militari si Capitolul II Infractiuni savârsite de militari sau de civili , precum si
Titlul XI Infractiuni contra pacii si omenirii.

O concluzie la care am ajuns în suprapunerea a trei elemente

esentiale, si anume infractiunile care vizeaza cadrele militare, stipulate în
codul penal, abaterile disciplinare mentionate în regulamentul disciplinei
militare si institutia actului de comandament militar, asa cum reiese din
lucrarea de fata, este aceea aceea ca abaterile disciplinare de la actele de
comandament constituie infractiuni. Importanta necontestabila a serviciului
despre care vorbim si respectiv a actelor în discutie este una deosebita prin
angajamentele facute de catre militari, în primul rând vorbim despre
juramântul militar si obligatiile privind pastrarea secretului, dar
si  restrictionarea dreptului exprimarii opiniei în mod public în ceea ce
priveste serviciul militar cât si opiniei de natura politica.

Prin urmare, legiuitorul a instituit pedepse de natura penala calificând

ca infractiune, fara exceptie, de exemplu, refuzul de a executa un ordin
(Codul penal, art. 334). Aceeasi fapta este prevazuta si de regulamentul
disciplinei militare, deci, probabil, în functie de gravitatea consecintelor
militarii raspund disciplinar sau penal.

Exceptarea de la controlul judecatoresc pe calea contenciosului

administrativ are repercusiuni si asupra dovedirii legalitatii actelor de
comandament cu caracter militar, dupa cum am mai mentionat, întrucât,
fiind o dispozitie constitutionala, reprezinta un fine de neprimire si pentru
exceptia de iligalitate: "Exceptiile de nelegalitate a actului administrativ
poate fi ridicata poate fi ridicata doar cu privire la actele care pot forma
obiectul unei actiuni în anulare în fata instantelor de contencios" [154].
Singura institutie abilitata sa se exprime cu privire la acest lucru este
instanta de contencios administrativ, iar interdictia constitutionala vizeaza,
prin textul art. 126 alin. (6) atât actiunile directe, cât si exceptiile de
nelegalitate[155]. Se apreciaza[156] ca celelalte exceptii prevazute de Legea
contenciosului administrativ, la art. 5 alin. (2) si (3), sunt neconstitutionale.

Dupa cum s-a constatat în doctrina, exceptia de nelegalitate

constituie "o aparare împotriva unui act edministrativ ilegal si prin
intermediul careia acesta urmareste solutionarea favorabila a cauzei
sale"[157]. Ea trebuie sa prezinte un interes pentru solutionarea cauzei,
astfel încat instanta urmeaza sa hotarasca actul sau faptul criticat poate fi
luat în considerare sau înlaturat de la solutionarea litigiului[158].

Valorificand partial doctrina si practica judiciara existente, pâna la acea

data, legiuitorul român din 2004 a stabilit un regim juridic al acestui mijloc
de aparare, mult diferit de cel ce se aplica pâna atunci, prin dispozitiile art.
4 din Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ. Aceasta
reglementare a fost criticata de doctrinarii dreptului administrativ,
argumentându-se ca existenta intantelor specializate nu se justifica[159]. La
fel s-a aratat si ca ne aflam în prezenta unei situatii similare cazului
exceptiei de neconstitutionalitate, consacrat Curtii Constitutionale,
sesizarea pentru judecarea exceptiei de catre "instantele specializate",
situatie impusa în baza principiului analogiei legii[160], dar argumentul nu
este suficient pentru a fundamenta solutia adoptata.

Doctrina mai pledeaza si pentru aplicarea principiului de drept

procesual potrivit caruia judecatorul actiunii este si judecatorul
exceptiei[161], adica indiferent de natura actului juridic si a litigiului,
instantei de judecata sesizata sa îi revina abligatia de a se pronunta
incidentului.

Din perspectiva obiectului lucrarii noastre si a obiectivelor propuse de a

rezolva problema controlului actelor de comandament, suntem de acord cu
aceasta afirmatie. Întrucât aceste acte sunt exceptate de la controlul
instantei de contencios administrativ, ele nu pot face obiectul unei actiuni
indirecte în contencios, aceea a exceptiei de nelegalitate, pentu legalitatea
acestora, practic, nu se poate pronunta nici o instanta judecatoreasca,
încalcandu-se astfel principiul separatiei si echilibrului puterilor în stat,
lasând astfel posibilitatea autoritatii militare sa actioneze dupa alte principii
decât cele ale statului de drept.

Principiul legalitatii trebuie sa guverneze nu numai asupra autoritatilor

administratiei publice, ci si asupra activitatilor instantelor judecatoresti de
solutionare a litigiilor cu care au fost investite.

PARTEA A II - A : REPERE DE ORDIN PRACTIC

 Controlul jurisdictional administrativ asupra actelor autoritatilor
militare a fost reluat abia dupa 1990 când jurisprudenta în materie a
început sa se reformuleze doar dupa aparitia Legii 29/1990.

Pâna în anul 1997, când sectiile de contencios administrativ ale

tribunalelor si Curtii Supreme de Justitie, tributare conceptiilor
preponderente între 1948-1990, au considerat ca orice act emis în sistemul
apararii nationale este un act de comandament cu caracter militar si, în
consecinta, necenzurabil de catre justitie, asa cum prevedea art.2 lit.b din
Legea nr.29/1990. În motivarea sentintelor si deciziilor unor instante era
invocat Ordinul M126/1990 al ministerului apararii nationale ca si când
acesta ar fi fost legislatia speciala în domeniu.

Cea mai cunoscuta solutie în acest sens este Decizia nr. 118 din
23 martie 1992 a SectieiContencios Administrativ a Curtii Supreme de
Justitie[162]. În speta, reclamantul Z.I. a chemat MAp în judecata
solicitând obligarea pârâtului la anularea ordinului de trecere în rezerva
pe care îl considera ilegal iar refuzul  MAp de a-l  anula
total nejustificat; prin sentinta Sectiei de contencios administrativ a TMB
actiunea fusese respinsa, retinându-se ca ordinul în litigiu este un act de
comandament militar emis de ministrul apararii, motiv pentru care s-a
aplicat art.2 lit.b din Legea nr. 29/1990. Recursul declarat de reclamant
pentru nelegalitatea hotarârii este apreciat de CSJ ca nefondat pe baza
art.l  lit.d din Ordinul M. 126/1990  în care se prevede ca actele de
comandament militar cuprind si actele ministrului privind numiri, eliberari
si retrogradari din functii, mutari si detasari, treceri în rezerva, chemari
în cadrele active ale armatei cât si orice alte probleme privind situatia
cadrelor militare. Pe aceasta baza, instanta a apreciat ca pretentia
reclamantului de a i se satisface cererea
este total  nefondata  deoarece  din  continutul ordinului în litigiu rezulta
ca actul respectiv priveste trecerea în   rezerva a reclamantului cât si
efectele unui ordin anterior, deci, în sens larg, probleme privind situatia
cadrului militar. E de neînteles de ce instanta a motivat respingerea
recursului si prin faptul ca  "chiar    reclamantul    a    aratat în actiunea sa
ca    s-a    adresat instantei de contencios administrativ datorita faptului
ca  forurile militare competente au solutionat toate cererile si contestatiile
sale în sens nefavorabil".   
 O alta speta din 1992, în care reclamantul a chemat în judecata MAp
pentru refuzul de a-i înmâna ordinul militar "Mihai Viteazul".  Ca instanta
de fond, TMB a respins actiunea pe motivul ca nu e vorba de un act
administrativ ci de un "ordin militar"  (este curios ca nu s-a folosit expresia
consacrata legal ci tot o notiune utilizata în Ordinul M126/1990); instanta de
recurs a respins cererea pe motivul ca nu se încadreaza în prevederile art.1
din Legea nr.29/1990 si, ca atare, nu poate face obiectul unei actiuni în
contenciosul administrativ, ceea ce reprezinta o aplicare implicita a
exceptiei din art.2 lit.b. În ambele cazuri prezentate, respingerea actiunii
prin invocarea explicita sau implicita a exceptiei actelor de comandament
militar este eronata, instanta având obligatia sa cerceteze fondul,
pronuntându-se asupra faptului daca refuzul MAp este sau nu justificat[163].
Din aceeasi perioada, au mai fost respinse ca nefondate si recursurile
formulate împotriva unor acte ale unor autoritati militare referitoare la
decizii medico-militare[164], la stabilirea calitatii de veteran de
razboi[165] si a pensiei unui invalid de razboi[166]. În aceeasi perioada, din
domeniul actelor unor autoritati militare de trecere în rezerva si de
pensionare atacate în contenciosul administrativ amintim sentinta
nr.188/1991 a TMB[167]; solutionând cauza, instanta a retinut ca
ordinul de trecere în rezerva este un act de comandament militar si
a respins actiunea prin aplicarea art.l lit.b din Legea
nr.29/1990. Solutia a fost mentinuta prin respingerea recursului de
catre CSJ prin Decizia nr.116/1992 care, pe lânga exceptia prevazuta
de art.2lit.b a mai adaugat-o si pe aceea din
art.2 lit.e potrivit careia sunt exceptate de la controlul legalitatii
actele administrative pentru desfiintarea carora se prevede prin
lege speciala o alta procedura speciala; în speta, potrivit
Decretului nr.214/1977 privind pensiile militare de stat, s-a apreciat ca
doar Comisiile de Pensii ale MAp sunt competente sa
solutionezelitigiile   izvorâte din drepturile de pensii. Opinam ca
acest argument este totusi superfluu în cauza respectiva deoarece
era vorba de contestarea unui act administrativ si nu de
calculul pensiei. O solutie pe baza art.2 lit.c s-a dat si în decizia
nr.554 din 1992 a Sectiei de Contencios Administrativ a
CSJ[168]  la cererea reclamantului de a obliga un comandament
militar sa-i recunoasca dreptul de pensie de invaliditate   ca urmare
aaccidentului suferit pe timpul satisfacerii stagiului militar; instanta de
fond respinsese actiunea motivând ca reclamantul are deschisa calea
procedurii prevazute de legislatia privind pensiilemilitarilor. Judecând
recursul, instanta suprema a retinut ca potrivit art.2 lit.c din Legea
contenciosului administrativ nu pot fi atacate în justitie actele
administrative pentru desfiintarea sau modificarea carora se prevede
prin lege speciala o alta procedura judiciara; s-a precizat ca pentru
recunoasterea dreptului de pensie de invaliditate al recurentului în urma
accidentului suferit în timpul stagiului militar exista procedura prevazuta
de art. 43-49 din Legea nr.3/1977, modificata prin Legea nr.73/1991
si Decretele nr.214/1977 si nr.249/1977 pentru solutionarea pretentiilor
referitoare la dreptul de pensie.

În dosarul nr.239 din 1991 de la Tribunalul Municipiului Bucuresti,

actiunea a avut ca obiect anularea unui ordin al ministrului apararii de
trecere în rezerva a unui ofiter, instanta de fond respingând în
sentinta actiunea pe motiv ca e vorba de un act de comandament
cu caracter militar; solutia aceasta este mentinuta si de instanta de recurs
(dosar nr.70/1992) care retine în motivarea deciziei, alaturi de art.2 lit.b
din Legea nr.29/1990 si art.l lit.d din Ordinul M.126. Curtea Suprema de
Justitie ar fi trebuit, eventual, sa puna în discutie legalitatea dispozitiilor
Ordinului M.126, nu sa le invoce ca si când ar fi dispozitii legale; si
asta chiar în conditiile în care, pâna la urma, reclamantul n-ar fi  obtinut
satisfactie dar nu pe baza unei decizii gresit motivate ci pe considerente de
drept material, oferindu-i-se sansa sa-si apere dreptul la cariera militara în
contradictoriu cu autoritatea militara care estimase ca trecerea sa în rezerva
corespunde legii.

  O alta speta de jurisprudenta româneasca referitoare la actele

autoritatilor militare în activitatea Curtii de Casatie dateaza din 1893
când s-a concluzionat ca "sefii de corp, în cazurile anume prevazute de
lege, sunt raspunzatori, chiar  pecuniar de administratia lor si de
executarea legilor si regulamentelor"[169].  În aceeasi perioada, în Decizia nr.
242/1894, Curtea de Casatie aprecia ca "statul, ca putere executiva,
este raspunzator în principiu de pagubele ce ocazioneaza atuncicând
investit cu puterea suverana comanda, oarecari masuri în numele ordinei
sociale si sigurantei publice sau a conservarii  ori a prosperitatii statului si
aceasta responsabilitate nu  înceteaza decât în caz de forta majora ";  în
concret, era vorba de masurile luate de autoritatea militara prin care se
dispusese varsarea bauturilor alcoolice ale reclamantului care locuia într-
un sat unde nu a fost rascoala, dar ca masura de prevedere pentru a
împiedica întinderea eventuala a rascoalei[170].

Avem mai multe exemple de decizii în acest sens: cea prin care se
declara ca instantele de drept comun pot cerceta pe cele de exceptie
legalitatea unui decret de punere în retragere a unui ofiter[171]; cea prin
care se recunoaste dreptul tribunalelor de a cerceta pe cale de exceptie
legalitatea actelor administrative definitiv consumate[172]; cea prin care se
declara ilegala si se caseaza fara trimitere Ordonanta
Comandantului Cetatii Bucuresti care înfiinteaza pedepse[173]. Alteori,
instantele judecatoresti au apreciat ca anumite acte ale autoritatilor
militare nu pot fi cenzurate,  exemple în acest sens fiind: Decizia nr.
436/1920, prin care se declara inadmisibila ordonanta privitoare la
confiscarea unei marfi ca prada de razboi[174]: Decizia nr. 787/1923,
care declara inadmisibil recursul direct contra lucrarilor emanate de la
comisii de examinare[175]; Decizianr. 962/1933, care stabileste ca hotarârile
de invaliditate ale comisiunilor medico-militare trebuie sa fie atacate la
Consiliul Central Sanitar si nu direct la contenciosul
administrativ[176]; Decizia nr. 860/1930, referitoare la dispozitia
Consiliului de Razboi al Corpului 3 Armata prin care s-a interzis
recurentului dreptul de a mai pleda în fata acelei instante, fiind un act
de jurisdictie dat de Consiliul de Razboi ca instanta de judecata (nu ca
autoritate militara), cu atât mai mult cu cât "Codul JustitieiMilitare a
organizat cai speciale de atac contra hotarârilor Consiliului de
Razboi"[177]. În multe din spetele analizate, instantele s-au pronuntat în
sensul calificarii unor acte ale autoritatii militare ca acte de
guvernamânt: actele de rechizitii[178] ; actul prin care statul declara
unele obiecte drept prada de razboi[179] ; actele prin care se declara nule
si inexistente contractele unor particulari cu prepusii statelor
inamice[180];  masura de a distribui depozitele de cereale din zona de
lupta pentru a micsora forta combativa a inamicului[181]; devastarea unei
vii de soldatii rusi e considerata fapt de razboi[182]; distrugerea unei mori
în timpul retragerii[183]; varsarea bauturilor spirtoase la cererea MCG[184];
masura guvernului de a opri expedierea pe calea ferata a unor ziare în scop
de a împiedica raspândirea unor stiri în urma carora s-ar putea produce
tulburari interne[185]; mobilizarea armatei[186]; chiar daca n-a fost
justificat de împrejurarile de fapt si motivat de necesitatea de a
preveni izbucnirea unor tulburari, si ordinul de confiscare a unei gazete a fost
considerat drept act de guvernamânt[187]. În alte cazuri s-a admis ca
anumite acte ale autoritatilor militare sunt supuse contenciosului
administrativ, spre exemplu: decizia ministruluiarmatei data pe cale
administrativa conform art. 7 din Legea gradelor inferioare, pentru stabilirea
cuantumului pensiei, a fost considerata un act administrativ de autoritate
cenzurabil de curtile de apel ca instante de contencios administrativ si nu
pe cale ordinara de judecata înaintea instantelor de pensionare[188];
în acelasi sens, refuzul ministrului armatei de a elibera o copie dupa
hotarârea Comisiei de Rechizitii este considerat ca cenzurabil în fata
instantelor de contencios administrativ[189].

Criticile adresate în doctrina solutiilor date de

instantele judecatoresti în materia actelor autoritatilor militare i-au
determinat pe magistrati sa aiba în vedere în solutionarea  cazurilor
respective si jurisprudenta antebelica. Astfel, în 1997, se constata o
desprindere de conceptia totalitara care nu permitea controlul
jurisdictional al actelor emise în domeniul apararii nationale si o
întelegere mai profunda a realitatii ca nu toate actele autoritatilor
militare reprezinta acte de comandament cu caracter militar. Primul
caz care a marcat aceasta schimbare de optica este cel al reclamantului
M.E. care a chemat în judecata MAp solicitând sa se dispuna
anularea ordinului de trecere în rezerva pentru reorganizarea
unitatii, motivul necorespunzând realitatii[190]; prin sentinta instantei de
fond, cererea a fost respinsa ca inadmisibila motivându-se ca
în conformitate cu Ordinul M 126/1990 trecerile în rezerva nu pot fi
atacate în justitie deoarece sunt acte de comandament militar.  Putem
observa cu usurinta efectul pe termen lung pe care deciziile instantei
supreme l-au produs asupra sistemuluijudiciar. Reclamantul a declarat
recurs cu motivarea ca instanta de fond a aplicat gresit legea si nu a
facut o corecta apreciere a probelor administrate în cauza. Spre
deosebire de solutiileanterioare si bazându-se pe doctrina si
jurisprudenta antebelice, de data aceasta, Sectia de Contencios
Administrativ a CSJ a decis ca recursul este fondat criticând solutia
instantei de fond pe considerentul ca  "prin acte de comandament cu
caracter  militar se înteleg actele emise de autoritatile
militare  competente în scopul asigurarii ordinei si disciplinei
cadrelormilitare în cadrul unitatilor militare; se au în vedere deci
acte  care se refera la serviciul si îndatoririle militare si care
exprima  ideea de ordin, de comanda. Prin urmare, orice acte emise
de  autoritatile militare, straine de necesitatile propriu-zise ale   actiunii
militare, pot fi atacate pe calea contenciosului   administrativ".  Prin
Decizia nr. 1051/5 iunie 1997 s-a apreciat,  în concluzie, ca ordinul de
trecere în rezerva contestat nu constituie un act de comandament cu
caracter militar în sensul Ordinului Ml26/1990 si deci nu este exceptat
de la controlulinstantei de contencios administrativ conform
art.2 lit.b din Legea nr.29/1990; s-a constatat ca în mod gresit a
procedat instanta de fond la solutionarea actiunii pe baza unei exceptii
de inadmisibilitate, astfel încât recursul a fost admis,
sentinta atacata a fost casata cu trimiterea cauzei spre rejudecarea
primei instante.

O decizie asemanatoare, având nr.2263, a fost elaborata la 19

noiembrie 1997 (nepublicata); în afara considerentelor  mentionate
anterior, în aceasta solutie s-a invocat si faptul ca ordinul de trecere în
rezerva a reclamantului nu arata motivele luarii acestei masuri; or,
neindicarea motivelor trecerii în rezerva sau mentionarea lor în
formulari cu totul generale si  neverificabile atrage nulitatea
absoluta si iremediabila a ordinului de trecere în rezerva. Ceea ce a
determinat instanta de recurs ca, în afara admiterii recursului si casarii
sentintei atacate, sa admita în fond contestatia si sa anuleze ordinul de
trecere în rezerva. Pe aceasta baza, reclamantul a formulat o noua
actiune împotriva MAp solicitând obligarea acestuia la plata despagubirilor
materiale pentru salariul ce l-ar fi încasat ca ofiter activ în perioada cât a
fost trecut în rezerva (1995-1998), a daunelor materiale pentru socul
suferit ca si a daunelor-întârziere pâna la punerea în executare a Deciziei
CSJ nr.2263/1997; Curtea de Apel Bucuresti a admis în parte actiunea
si a obligat MAp la plata despagubirilor banesti, împotriva acestei sentinte
MAp declarând recurs, acesta din urma fiind declarat nul de catre
CSJ deoarece depasise termenul legal fara ca în cauza sa existe motive
de ordine publica. Trebuie sa reamintim ca astfel de solutii prin care
anumite acte ale autoritatilor militare au putut ficenzurate din 1997 în
instantele judecatoresti au fost posibile datorita semnalelor date de catre
doctrina, prin studiile publicate în reviste de specialitate, prin manuale si
tratate ale profesorilorde drept administrativ ca si prin congresele si
seminariile organizate de Institutul de stiinte Administrative al
României "Paul Negulescu ".
 În continuare voi prezenta câteva decizii pronuntate de Înalta Curte
de Casatie si Justitie a României cu privire la actele autoritatilor militare:

1. Ordin trecere în rezerva. Lipsa caracteristicilor specifice unui act de

comandament militar. Posibilitatea cenzurarii legalitatii lui pe calea
contenciosului administrativ.

Legea nr. 554/2004, art. 2 alin. (1) lit. j

Cuprins pe materii: Drept administrativ

Indice alfabetic: Act administrativ

                          Act de comandament militar.

                          Ordin de trecere în rezerva.

Potrivit dispozitiilor art. 5 alin. (1) lit. a din Legea nr. 554/2004, sunt
exceptate de la controlul contenciosului administrativ actele de
comandament cu caracter militar, adica acele acte ce se refera la probleme
strict militare ale activitatii din cadrul fortelor armate, specifice organizarii
militare, care presupun dreptul comandantilor de a da ordine
subordonatilor în aspecte privitoare la conducerea trupei, în timp de pace
sau razboi, sau dupa caz, la îndeplinirea serviciului militar.

 Rezulta ca orice alt act emis de autoritatile militare este susceptibil

de a fi cenzurat de catre instanta de contencios administrativ, asadar
inclusiv ordinul de trecere în rezerva, act care în mod evident este lipsit de
caracteristicile enumerate în art. 2 alin (1) lit. j) din Legea nr. 554/2004.

Î.C.C.J., Sectia de contencios administrativ si fiscal,

                                                           Decizia nr. 532 din 15 februarie 2006

 
            Prin actiunea în contencios administrativ - înregistrata la Curtea de
Apel Constanta la data de 29 martie  2005, CV a solicitat în contradictoriu
cu Ministerul Apararii, obligarea pârâtului la emiterea ordinului de trecere a
sa în rezerva, în temeiul Ordonantei de Urgenta nr.7/1998 precum si la
plata sumelor compensatorii, potrivit vechimii avute în activitate.

            Curtea de Apel Constanta  - Sectia comerciala, maritima si fluviala,

contencios administrativ si fiscal prin sentinta civila nr.275/CA din 14 iulie
2005 a respins actiunea, motivând ca reclamantul nu a dovedit vatamarea
dreptului sau ocrotit de lege, în conditiile în care a solicitat si s-a apreciat
trecerea sa în rezerva prin demisie, conform art.85 din Legea nr.80/1995.
S-a retinut de asemenea si sustinerea pârâtilor privind trecerea în rezerva,
ca fiind un act de comandament militar, exceptat controlului contenciosului
administrativ.

            Împotriva acestei hotarâri, reclamantul a declarat recurs.

            Recursul este fondat.

            Potrivit dispozitiilor art.5 alin.1 lit.a) din Legea nr.554/ 2004,  nu
pot fi atacate în contencios administrativ actele de comandament cu
caracter militar, adica acele acte administrative ce se refera la probleme
strict militare ale activitatii din cadrul fortelor armate, specifice organizarii
militare, care presupun dreptul comandantilor de a da ordine
subordonatilor în aspecte privitoare în conducerea trupei, în timp de pace
sau razboi, sau dupa caz, la îndeplinirea serviciului militar.

            Orice alte acte emise de autoritatile militare, straine de necesitatile

propriu-zise ale actiunilor militare, cum ar fi si ordinele de trecere în
rezerva ale militarilor, nu sunt acte de comandament militar în sensul art.2
alin.1 lit.i) din Legea nr.554/2004 si pot fi astfel cenzurate pe calea
contenciosului administrativ.

            Asa fiind, s-a retinut ca în mod gresit instanta de fond a considerat
ca nu poate verifica aspectele aduse în discutie de catre reclamant
privitoare la nelegalitatea actului administrativ prin care  s-a dispus în
legatura cu trecerea sa rezerva, recursul fiind astfel admis, hotarârea
atacata casata, si cauza trimisa spre rejudecare la aceeasi instanta.
2. Act al ministrului apararii în legatura cu impozitarea drepturilor
cuvenite la  trecerea în rezerva

Solda lunara bruta  este venit de natura salariala si se

impoziteaza, chiar daca s-a acordat în temeiul art.31 alin.2 din
Legea nr.138/1999 privind salarizarea si alte drepturi ale
personalului militar

(Sectia de contencios administrativ,

decizia nr.1334 din 1 aprilie 2003)

            Prin actiunea în contencios administrativ, reclamantul a solicitat

obligarea Ministerului Apararii la plata sumei de 59.864.306 lei, cu dobânda
legala de 28% pe an începând cu data introducerii actiunii si pâna la
achitarea efectiva.

            În motivarea actiunii, reclamantul a sustinut ca: a fost angajatul

Ministerului Apararii, de unde a fost pensionat si trecut în rezerva; în
conformitate cu prevederile art.31 alin.1 si 2 din Legea nr.138/1999 avea
dreptul la un ajutor neimpozabil stabilit în raport cu solda lunara bruta
(echivalentul a 26 solde) respectiv la suma de 149.013.748 lei; din aceasta
suma a primit numai suma de 89.149.442 lei, diferenta de 59.864.306 lei
fiind retinuta în mod nelegal cu titlu de impozit pe venit, conform
O.G.nr.73/1999.

            Curtea de Apel Cluj, Sectia comerciala si de contencios

administrativ a respins actiunea reclamantului.

            Pentru a hotarî astfel, instanta de fond a considerat ca suma

acordata reclamantului reprezinta o forma de retribuire a muncii, supusa
impozitarii în conditiile O.G.nr.73/1999.

             Impotriva acestei sentintei, reclamantul a declarat recurs,

sustinând ca nelegal s-au asimilat ajutoarele acordate personalului militar
cu ocazia pensionarii cu drepturile salariale.
            Recursul este nefondat.

            Potrivit art.31 din Legea nr.138/1999 privind salarizarea si alte

drepturi ale personalului militar, militarii trecuti în rezerva au dreptul la un
ajutor neimpozabil stabilit în raport cu solda lunara bruta; acestea trebuie
însa corelate cu dispozitiile O.G.nr.73/1999 privind impozitul pe venit
precum si H.G.nr.1066/1999 care precizeaza veniturile care fac parte din
categoria celor neimpozabile, excluzându-le pe  cele salariale.

            Ajutorul stabilit prin reglementarile legale în vigoare este cel

despre care se face referire în dispozitiile art.31 alin(2) din Legea
nr.138/1999 privind salarizarea si alte drepturi ale personalului militar din
institutiile publice de aparare nationala, ordine publica si siguranta 
nationala precum si acordarea unor drepturi salariale personalului civil din
aceste institutii.

            Solda lunara reprezinta o forma de retribuire a muncii personalului

militar, deci venituri de natura salariala, care cad sub incidenta Ordonantei
Guvernului nr.73/1999.

            Sentinta instantei de fond fiind legala si temeinica, recursul a fost

respins ca nefondat.

3. Pensie. Asigurari sociale. Calitate procesuala activa

Dreptul la pensie este personal si netransmisibil si, ca urmare, se

exercita, inclusiv prin actiuni în justitie numai de catre titular.

Sectia de contencios administrativ, decizia nr.193 din  22 ianuarie

2003

        Organizatia Judeteana Cluj a Uniunii Nationale a Cadrelor Militare în

Rezerva si în Retragere a chemat în judecata Guvernul României si
Ministerul Apararii, solicitând obligarea pârâtilor la plata diferentelor dintre
cuantumul pensiilor ce vor fi recalculate potrivit art.79 din Legea
nr.164/2001 si pensiile platite efectiv membrilor pensionari militari de stat
din judetul Cluj, începând cu 1.04.2001.

            În motivarea cererii, reclamanta a învederat ca Legea nr.164/2001

prevede recalcularea pensiilor militare de la 1.04.2001, data intrarii în
vigoare. Ulterior însa, prin O.U.G. nr.85/2001, Guvernul României a  dispus
suspendarea aplicarii dispozitiilor art.79 din lege pâna la 1.01.2002, masura
ce a determinat scaderea  veniturilor si deci a nivelului de trai al
pensionarilor din judetul Cluj.

            Prin sentinta civila nr.114/ 2.04.2002, Curtea de Apel Cluj, Sectia
comerciala si de contencios administrativ a admis exceptia lipsei calitatii
procesuale active a reclamantei, dispunând, în consecinta, respingerea
actiunii. Instanta a retinut ca dreptul la pensie este un drept personal al
titularului, netransmisibil, ale carui atribute nu pot fi exercitate decât de cel
îndreptatit, indiferent daca face parte sau nu dintr-o organizatie.

            Împotriva sentintei a declarat recurs reclamanta sustinând ca,

potrivit statutului de organizare si functionare, organizatia este
împuternicita sa reprezinte în fata justitiei interesele membrilor sai, drept
reconfirmat  prin hotarârea adunarii generale nr.32/ 26.09.2001.

            Recursul este nefondat.

            Instanta de fond a retinut în mod justificat ca dreptul la actiunea

privind plata unor diferente rezultând din recalcularea pensiei apartine
numai titularilor, reclamanta neavând dreptul de a le solicita în nume
propriu, printr-o cerere colectiva.

            Nici o dispozitie legala si nici statutul uniunii nu confera

reclamantei acest drept de a formula actiune în numele si în interesul
membrilor sai.

            Mentiunea din statut, confirmata prin hotarâre a adunarii generale

a organizatiei, privind împuternicirea reclamantei de a reprezenta în justitie
interesele membrilor sai, nu îi confera recurentei calitatea procesuala activa
de a promova actiunea al carei obiect îl constituie un drept personal si
netransmisibil al titularului pensiei, ci doar posibilitatea de a exercita în
instanta, ca mandatar, drepturile procedurale ale acestuia.

            Pentru considerentele expuse,  Curtea a respins recursul ca

nefondat.

CONCLUZII sI PROPUNERI

Prin aceasta lucrare am încercat sa definesc bazele teoretice si

doctrinare a ceea ce s-ar putea denumi dreptul public militar insistând pe
regimul juridic al actelor autoritatilor militare ca nucleu al acestei posibile
institutii juridice. În legislatia si jurisprudenta româneasca întâlnim adeseori
referiri la autoritatile militare si actele lor, facând apel la teoria si stiinta
generala a dreptului public si administrativ, fara a dispune însa de concepte
clare, de fundamente precise. Institutia actelor autoritatilor miliatre este
una care pune semne de întrebare din punct de vedere al delimitarii sferei,
al legalitatii si constitutionalitatii, dar si al oportunitati exceptarii de la
controlul judecatoresc, al actelor de comandament cu caracter militar, pe
calea contenciosului administrativ. De aceea, lucrarea de fata încerca sa
rezolve si problema controlului judiciar, explicând necesitatea exceptarii de
la control în instanta de contencios administrativ.

Studierea legislatiei militare românesti si straine atât din perspectiva

evolutiva cât si prin prisma imperativelor momentului, dictate de intrarea
într-un nou mileniu care poate însemna noi elemente de ordine juridica
interna si internationala, a permis întelegerea mai clara a faptului ca
apararea nationala e o functie statala necesara si indispensabila într-o
societate democratica, functie dusa la îndeplinire de catre autoritatile
executive ale statului. Au fost gasite si valorificate argumentele care sa
sustina ca armata reprezinta, în coplexul sistemic al acestei autoritati
executive, organul specializat pentru apararea comunitatii nationale
împotriva atacurilor armate, indiferent de originea lor, organismul militar
îndeplinindu-si atributiile legal stabilite numai pe baza capacitatii si
competentei administrative de care dispune. Literatura de specialitate
juridica si militara si, în special doctrina de drept administrativ, au facilitat
fundamentarea precisa a faptului ca militarii sunt autoritati exercitând
puteri publice în beneficiul societatii, personalul militar profesionalizat
nefiind, în ultima instanta, decât o categorie speciala de functionari publici,
cu drepturi si îndatoriri specifice, rezultate din misiuni încredintate legal. O
concluzie importanta la care s-a ajuns a fost ca indiferent ca sunt de
comandament sau de pura administratie militara, activitatile militare se
încadreaza în sfera larga a fenomenelor administrative cuprinse în
activitatea executiva a statului, ceea ce înseamna, în mod automat, ca atât
la pace cât si la situatiile de criza ori la razboi actele de autoritate militara
trebui sa li se aplice regimul juridic general al actelor administrative având
însa în vedere si specificul lor de a produce efecte juridice în împrejurarile
exceptionale ale interventiei militare.   Întrucât aceste acte sunt exceptate
de la controlul instantei de contencios administrativ, ele nu pot face
obiectul unei actiuni indirecte, aceea a exceptiei de nelegalitate în
contenciosul administrativ. Pentru legalitatea acestora, practic, nu se poate
pronunta nici o instanta judecatoreasca. Încalcandu-se astfel principiul
separatiei si echilibrului puterilor în stat, se lasa posibilitatea autoritatii
militare sa actioneze dupa alte principii decât cele ale statului de drept,
desi asa cum am aratat, administratia militara promoveaza actionarea si
conduita în spiritul si litera legii interne sau internationale.

Încercarea de perfectionare a legislatiei actelor autoritatilor militare are

astazi trei repere sigure. Primul este stadiul la care ajunsese legislatia
militara si doctrina dreptului public la apogeul epocii interbelice, ce pot fi
modele de urmat în elaborarile legislative si doctrinare actuale. Al doilea
este reprezentat de achizitiile în domeniu ale dreptului public european din
moment ce în Uniunea Europeana exista si un pilon de politica externa si
de securitate comuna bazat pe interese comune dar si pe traditii
constitutionale si legale comune ale statelor europene. Iar al treilea reper
de perfectionare al legislatiei militare consta în ansamblul regulilor generale
deja adoptate în societatea româneasca dupa elaborarea Constitutiei din
1991 pentru sistemul general al administratiei publice, cum ar fi, spre
exemplu, conceperea statutului militarilor pe baza modelului statutului
functionarilor publici.

Astfel, prin raportarea la textul Constitutiei României, se impune

elaborarea urgenta a legii de organizare a armatei care sa indice în mod
clar sistemul institutional al autoritatilor militare, competenta si capacitatea
acestora, atât sub aspectele cantitative cât si al celor calitative, referitoare
la misiuni, competenta materiala si teritoriala, mod de racordare la
atributiile altor autoritati publice cu atributii în domeniul apararii nationale.
 Sub aspectul modificarii unor legi deja existente, aplicabile si actelor
autoritatilor militare, credem ca unele legi continând dispozitii
reglementând acte de autoritate militara, elaborate dupa elaborarea
Constitutiei, ar trebui modificate pentru a le putea pune în concordanta cu
evolutiile recente ale fenomenelor politice, juirdice si administrative. Spre
exemplu Legea de organizare si functionare a MAp ar trebui corelata cu
Legea nr. 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului si
ministerelor care a aparut ulterior aratând mai clar diferenta dintre
comanda si administrarea armatei, atributiile în domeniul administrarii
domeniului public miliatr, sistemul autoritatilor militare si actele acestora.

Apreciem ca întregul proces de perfectionare legislativa a sistemului

actelor autoritatilor militare trebuie sa aiba drept fundament teoria si
practica dreptului public militar ca parte a dreptului public si administrativ
general. În situatia în care armata nu este izolata de ansamblul comunitatii
ci face parte din sistemul autoritatilor publice ale statului iar principiul
separarii puterilor ne indica în mod clar cine are atributii normative,
autoritatile militare nu dispun de suficiente prerogative în acest sens. Din
pacate, nici administratia publica generala, s-o denumim "civila", nu include
în preocuparile sale si aspectele referitoare la actele autoritatilor militare.
În special administratia publica centrala trebuie însa sa actioneze
permanent în sensul includerii în viitor a activitatii autoritatilor militare în
sfera sa de cuprindere.

Comandantii miliatri ar întelege mai bine acest fenomen daca în

învatamântul militar s-ar pune accentul mai serios pe studierea
problematicii complexe a conducerii administrative; ca ei însisi nu sunt
decât o parte a sistemului administrativ general, agenti publici ai statului
care detin competente, la fel ca alti functionari publici, într-un domeniu
specializat si limitat. Ca autoritati publice, comandantii trebuie sa-si
aminteasca faptul ca unul din codurile militare de justitie antebelice preciza
ca miliatrii, fiind un corp la dispozitia puterii executiveîn ceea ce priveste
menirea lor de a pastra ordinea si linistea publica, implicit trebuie sa fie
socotiti drept agenti ai fortei publice; pe aceasta baza, ei însisi trebuie sa-si
redefineasca activitatile pe care le desfasoara si actele pe care le emit,
plecând de la prevederile constitutionale, legale si regulamentare caci,
scopul nobil al apararii nationale trebuie îndeplinit numai în conditii de
legitimitate si legalitate.