ROMÂNIA

Acordul de prestări servicii de consultanță privind

asistența pentru înființarea unei unități strategice

Componenta C
Subcomponenta 1: Analiza documentelor strategice
existente din perspectiva conținutului, a calității și a
criteriilor de relevanță, pentru a face un inventar al
strategiilor în implementare

Septembrie 2017
(versiune revizuită în februarie 2018)

Proiect cofinanțat din Fondul Social European, prin Programul Operațional

pentru Capacitate Administrativă 2014-2020
Notă de declinare a răspunderii
Această analiză este un produs al Băncii Internaționale pentru Reconstrucție și Dezvoltare/ Banca
Mondială. Constatările, interpretarea și concluziile exprimate în această lucrare nu reflectă
neapărat opiniile Directorilor Executivi ai Băncii Mondiale sau ale guvernelor reprezentate de
aceștia. Banca Mondială nu garantează pentru acuratețea datelor incluse aici.
Acest document nu reprezintă neapărat poziția Uniunii Europene sau a Guvernului României.

Declarație privind dreptul de autor

Materialul din această publicație este protejat de drepturi de autor. Copierea și/sau transmiterea
de porțiuni din acest raport fără obținerea în prealabil a unei permisiuni în acest sens poate constitui
o încălcare a legilor aplicabile.
Pentru obținerea permisiunii de fotocopiere sau de retipărire a oricăror părți din această lucrare, vă
rugăm să transmiteți o solicitare cuprinzând informații complete la una dintre următoarele adrese:
Secretariatul General al Guvernului - Direcția Coordonare Politici și Priorități, Piața Victoriei nr,1,
București, România, sau (ii) Grupul Băncii Mondiale în România (Str. Vasile Lascăr, nr. 31, etaj
6, sector 2, București, România).

Analiza a fost realizată în cadrul Acordului pentru servicii de asistență pentru Sprijin în vederea
creării Unității de Strategie, încheiat între Secretariatul General al Guvernului și Banca
Internațională pentru Reconstrucție și Dezvoltare pe 25 februarie 2016. Aceasta corespunde
subcomponentei 1, Analiza documentelor strategice existente din perspectiva conținutului, a
calității și a criteriilor de relevanță, pentru a crea un inventar al strategiilor naționale în
implementare, din cadrul Componentei C a Acordului mai sus-menționat.

ii
Mulțumiri
Analiza de față a fost pregătită de Elena Gabriela Ardelean, Miruna Vaduva și Adina Vintan, cu
contribuții din partea lui Ismail Radwan și Emmaline Burduja. Raportul a beneficiat și de
comentariile pertinente ale lui Daniel Traian Pele și îndrumare generală primită de la Adrian
Fozzard și Tatiana Proskuryakova.
Echipa ar dori să mulțumească personalului din cadrul Secretariatului General al Guvernului
pentru sfaturile, suportul și îndrumarea oferite în timpul elaborării acestei analize, precum și
reprezentanților din ministere pentru sprijin și colaborare. De asemenea, echipa mai dorește să le
mulțumească dlui Radu Puchiu, Secretar de Stat, dlui Director General Dragoș Negoiță și dlui
Șerban Cerkez, Manager de Proiect, precum și întregii echipe implicate, de la nivelul SGG, pentru
feedback-ul oferit și pentru colaborarea excelentă de care au dat dovadă în timpul elaborării acestui
document.

3
Cuprins
Mulțumiri .............................................................................................................................. 3
Cuprins .................................................................................................................................. 4
Listă figuri ............................................................................................................................. 6
Listă acronime ....................................................................................................................... 7
Rezumat executiv .................................................................................................................. 8
1 Prezentarea activității .................................................................................................... 10
Context ...................................................................................................................................... 10
Obiectiv și domeniu de aplicabilitate ........................................................................................ 10
Structura analizei....................................................................................................................... 11
2 Abordarea metodologică ............................................................................................... 12
Metodologia aplicată ................................................................................................................ 12
Sistemul de punctare și clasificarea .......................................................................................... 16
3 Colectarea datelor ......................................................................................................... 20
Începutul colectării de date (pasul 1) ........................................................................................ 20
Curățarea bazei de date (pasul 2) ............................................................................................. 20
Validarea versiunii finale a datelor colectate (pasul 3) ............................................................. 20
Principalele provocări identificate în faza de colectare a datelor ............................................ 22
4 Constatări cheie ............................................................................................................. 23
Evaluare globală a nivelului de elaborare a strategiilor selectate ............................................ 23
Constatări cheie pentru Criteriul 1 - Strategi naționale și alocări bugetare ............................. 24
Constatări cheie pentru Criteriul 2 - Date, capacitate și cadrul de performanță ..................... 26
Constatări cheie pentru Criteriul 3 - Conducere și coordonare instituțională la nivel de sector
28
5 Recomandări pentru îmbunătățirea cadrului de elaborare a strategiilor ......................... 31
Criteriul 1 - Strategii naționale și alocări bugetare ................................................................... 31
Criteriul 2 - Date, capacitate și cadrul de performanță ............................................................ 31
Criteriul 3 - Conducere și coordonare instituțională la nivel de sector .................................... 32
Anexa 1: Contextul analizei.................................................................................................. 33
Anexa 2: Rezumatul principalelor constatări și recomandări ................................................ 34
Anexa 3: Inventarul național al strategiilor în implementare ................................................ 36
Anexa 4: Matrice pentru analiza a șaisprezece strategii naționale ........................................ 37
Anexa 5: Model pentru prezentarea rezultatelor și a constatărilor pentru fiecare strategie .. 38

4
Anexa 6: Rezumatul evaluării privind Strategia de transport intermodal în România 2020 ... 39

5
Listă figuri
Figura 1: Exemplu de punctare pentru indicatori ......................................................................... 17
Figura 2: Rezultatul general privind nivelul de elaborarea a strategiilor selectate ....................... 23
Figura 3: Rezultate generale pentru Criteriul 1............................................................................. 24
Figura 4: Rezultatele pe fiecare indicator al Criteriului 1............................................................. 26
Figura 5: Rezultate generale pentru Criteriul 2............................................................................. 27
Figura 6: Rezultatele pe fiecare indicator al Criteriului 2............................................................. 28
Figura 7: Rezultate generale pentru Criteriul 3............................................................................. 29
Figura 8: Rezultatele pe fiecare indicator al Criteriului 3............................................................. 30

Listă tabele
Tabel 1: Lista strategiilor cheie selectate ...................................................................................... 14
Tabel 2: Criterii de analiză și indicatori aferenți .......................................................................... 16
Tabel 3: Metoda de calcul pentru fiecare criteriu ......................................................................... 17
Tabel 4: Punctaj privind nivelulgeneral de dezvoltare al strategiilor .......................................... 19
Tabel 5: Numărul total al strategiilor rezultate din procesul de colectare a datelor ..................... 21
Tabel 6: Lista actorilor implicați în procesul de colectare a datelor ............................................. 21
Tabel 7: Prezentare generală a principalelor constatări și recomandări ....................................... 34

6
Listă acronime

CoG Centrul Guvernului

SGG Secretariatul General al Guvernului

GR Guvernul României

DCPP Direcția Coordonare Politici și Priorități

M&E Monitorizare și Evaluare

MFP Ministerul Finanțelor Publice

UPP Unitatea de Politici Publice

RAS Reimbursable Advisory Services (Acord de prestări servicii de consultanță privind

asistența tehnică)

7
Rezumat executiv

Îmbunătățirea procesului de elaborare a strategiilor din România

1. Analiza de față prezintă un inventar și o evaluare exaustivă a procesului de elaborare a

strategiilor naționale aflate în implementare. Procesul de colectare și inventariere a documentelor
strategice din administrația centrală din România a arătat că există un număr ridicat de strategii.
Din 2000 până în prezent, administrația publică din România a elaborat 354 de strategii naționale,
dintre care 116 strategii se află în faza de implementare sau elaborare, restul fiind desuete. Dintre
cele 116 strategii existente la nivel național, 27 sunt în consultare publică sau în așteptarea
aprobării, în timp ce 89 sunt aprobate și în curs de implementare
2. Calitatea documentelor strategice diferă, reflectând astfel capacitățile existente în
ministerele de resort și lipsa unei îndrumări metodologice și/sau a unei coordonări eficiente de la
centrul guvernului. Mai puțin de o treime dintre aceste documente prezintă un buget realist necesar
pentru implementare, și nici în cazul acestora nu există garanții că bugetul a fost discutat și aprobat
de Ministerul Finanțelor Publice. Aproximativ o treime din strategiile naționale aflate în
implementare au fost realizate fiind condiționalitate ex-ante pentru accesarea fondurilor europene.
3. Prin urmare, putem conclude că există o nevoie clară de creștere a capacității de elaborare
și implementare a strategiilor naționale. Totodată, trebuie remarcată nevoia de a reduce numărul
strategiilor naționale inițiate de instituțiile publice din România, de a fi orientate către o viziunea
națională și de a asigura alocarea unui buget. Fiecare minister de resort trebuie să își dezvolte
capacitatea de a formula strategii și să consolideze legăturile dintre departamentele de planificare
și de elaborare a politicilor publice. Se cere ca accentul sa fie pus pe implementare și pe
consolidarea monitorizării și evaluării. Acest lucru va ajuta la obținerea unor strategii relevante,
de calitate înaltă. Toate acestea vor trebui realizate în contextul schimbării direcției către un proces
de elaborare a politicilor bazat pe date, precum și îndepărtarea lor de legislația emisă ad-hoc, prin
ordonanțe de urgență și de politicile asociate acesteia, care au caracterizat procesul în ultimii ani.

Analiza aprofundată a 16 strategii selectate

4. Analiza de față prezintă o evaluare aprofundată a 16 strategii selectate (studii de caz), în
implementarea câtorva ministereal căror buget reprezintă aproximativ 45% din bugetul de stat. În
document acestea sunt analizate în raport cu indicatori ce măsoară conținutul, calitatea și relevanța
lor. S-a constatat că doar două din cele șaisprezece strategii sunt de o foarte bună calitate, întrunind
toate criteriile relevante pentru o strategie națională. Acestea sunt strategiile naționale privind
următoarele două domenii (i) schimbările climatice și (ii) incluziunea socială și reducerea sărăciei.
Ambele au fost realizate ca parte a condiționalităților ex-ante pentru a beneficia de finanțare
europeană pentru programele asociate1.
5. Cele 16 strategii selectate au acumulat cele mai mari punctaje în urma evaluării
indicatorilor pentru aplicarea unui cadru logic, pentru capacitatea de a formula o viziune și de a
asigura alocări bugetare necesare implementării. Totodată, au obținut punctaje mai mici în ceea ce
privește folosirea indicatorilor și a sistemelor de monitorizare și evaluare. Aceasta este o zonă în

1
Au beneficiat de asistență tehnică finanțată prin fonduri europene

8
care este nevoia de consolidarea a capacității este evidentă. Punctajele pentru coordonare și
leadership instituțional au fost sub rezultatele medii obținute pentru acest criteriu. De aici denotă
nevoia de a îmbunătăți acest domeniu, mai ales că multe dintre strategiile naționale cheie sunt
intersectoriale (13 din cele 16 analizate).

Recomandări
• Strategiile naționale și alocările bugetare: Raportul recomandă actualizarea
metodologiei existente pentru elaborarea documentelor strategice și folosirea unei abordări
bazate pe cadrul logic pentru a consolida elaborarea, monitorizarea și evaluarea strategiilor.
În același timp, acesta recomandă crearea unui document strategic pentru fiecare sector,
pentru a reduce numărul strategiilor și pentru a identifica mai bine nevoile intersectoriale.

• Date, capacități și cadrul de performanță: Capacitățile diferite existente în ministerele

de resort trebuie consolidate, recunoscând în mod explicit rolul unităților de politici publice
(UPP) de custode al procesului de management strategic. Capabilitățile lor analitice trebuie
consolidate, mai ales capacitatea de analiză a datelor statistice. Dezvoltarea expertizei
acestora va duce, în mod firesc, la o mai bună capacitate instituțională (pe măsură ce își
dezvoltă abilitățile în timp) și la capacitatea lor de a-și dezvolta legături cu alte ministere
de resort și actori relevanți.

• Conducere și coordonare instituțională la nivel de sector: Raportul recomandă crearea

unui mecanism de coordonare, pentru a facilita colaborarea și a consolida legăturile dintre
centrul guvernului, UPP-uri și Ministerul Finanțelor Publice. În următoarele exerciții de
elaborare a strategiilor ar trebui să se urmărească explicit asigurarea sinergiilor cu
documentele naționale (e.g., programul național de reformă, programul de guvernare,
Acordul de parteneriat cu UE, Programul de convergență și Recomandările de țară).

9
1 Prezentarea activității
Context

6. Guvernul României) a apelat la expertiza Băncii Mondiale pentru a sprijini eforturile

sale de consolidare a Centrului Guvernului prin dezvoltarea procesului de management
strategic. Obiectivul acestei activități este acela de a consolida funcția de management strategic
din România, prin crearea unui mecanism de tip Strategy Unit la centrul Guvernului, sprijinită de
politici, îndrumare și instrumente corespunzătoare. Activitatea va contribui la îmbunătățirea
direcției generale de politică, a prioritizării, planificării, coordonării și alocării resurselor în
România. Demersul face parte din Serviciile de Asistență (RAS) acordate de Banca Mondială
pentru sprijinirea creării unei Unități de Strategie, în vigoare din 25 februarie 2016. Detaliile
acestui proiect se regăsesc în Anexa 1.

Obiectiv și domeniu de aplicabilitate

7. Obiectivul general al Componentei C este acela de a sprijini Guvernul României să

creeze o metodologie și proceduri pentru elaborarea documentelor strategice. Recunoscând
nevoia de a consolida coordonarea și implementarea strategiilor, GR a solicitat Băncii Mondiale
să realizeze un inventar al strategiilor în implementare și să le analizeze din perspectiva
conținutului, a calității și a relevanței. Una din provocările specifice identificate în timpul
procesului de evaluare a Cadrului Național de management strategic elaborat în raportul Băncii
Mondiale2 a fost asigurarea unei coordonări și implementări sustenabile ale politicilor, la nivelul
Guvernului. De-a lungul timpului în sectorul public din România s-au formulat o multitudine de
strategii, însă acesta nu este caracterizat de un sistem de ierarhizare sau de vreun alt mecanism
care să asigure coerența și alinierea strategiilor individuale cu obiectivele naționale și obligațiile
internaționale. O explicație pentru această situație ar fi faptul că actuala metodologie privind
elaborarea documentelor de politici publice are suprapuneri, iar îndrumările legate de procesul de
implementare nu sunt clare.
8. Documentul de față prezintă un inventar al strategiilor în implementare și analizează
un eșantion al acestora în raport cu criteriile privind conținutul, calitatea și relevanța.
Această analiză prezintă inconsecvențele și suprapunerile din documentele strategice naționale. În
același timp, evaluarea încearcă să identifice principalele necorelații și recomandă modalități de
consolidare a cadrului metodologic și procedural pentru elaborarea documentelor strategice.
9. Reducerea numărului mare de strategii va contribui la eforturile României de a
elabora o viziune națională, de a atinge prioritățile Guvernului și de a sprijini implementarea
programelor aferente. Ca parte a celei de-a treia componente a actualului RAS, Banca Mondială
și CG vor folosi principalele constatări și recomandări din acest raport la crearea unei metodologii
și a unui ghid pentru elaborarea documentelor strategice. Ghidul va fi pilotat în două instituții
guvernamentale. De asemenea, CG va realiza și activități de dezvoltare a capacității, diseminând
metodologia pentru aplicarea ghidului.

2
A se vedea “Recomandări pentru elaborarea Cadrului național și a procedurilor de management strategic”, Banca
Mondială, 2016

10
Structura analizei

10. Observațiile și concluziile analizei sunt organizate în patru părți:

• Abordare metodologică - Abordare, metodologie și tehnici folosite: Capitolul oferă
informații despre metodologia folosită la analiză, inclusiv tehnici, întrebări orientative,
criterii de evaluare și sistem de punctare.

• Colectarea datelor - Procesul de colectare a datelor pentru documentele strategice

naționale relevante: Acest capitol oferă informații detaliate despre mecanismul de
colectare a datelor, instituțiile vizate și actorii implicați.

• Analiza datelor - Analiza strategiilor relevante în raport cu criteriile privind conținutul,

calitatea și relevanța: Capitolul prezintă o analiză a actualelor documente strategice,
raportându-se la cele trei criterii definite pentru analiză, suprapuneri și inconsecvențe.

• Recomandări - Opțiuni pentru elaborarea unei noi metodologii pentru definirea

documentelor strategice Acest capitol prezintă o propunere de cadru pentru elaborarea
documentelor strategice, rezolvând, în același timp, și deficiențele și elementele lipsă
identificate în timpul procesului de analiză.

• Anexă - Documentul conține șase anexe, după cum urmează: Anexa 1 - Contextul Studiului,
Anexa 2 Rezumatul principalelor constatări și recomandări, Anexa 3 Inventar național al
documentelor strategice, Anexa 4 Matricea de analiză a 16 strategii naționale, Anexa 5
Model pentru prezentarea rezultatelor și a constatărilor, pentru fiecare strategie și Anexa
6 Rezumatul evaluării Strategiei Transpor intermodal în România 2020.

11
2 Abordarea metodologică
Metodologia aplicată

11. Metodologia folosită pentru analiza documentelor strategice existente a fost împărțită în
trei faze:
• Faza 1: Colectarea datelor - toate ministerele au fost implicate în procesul de colectare,
care a avut mai multe etape de elaborare, și care a permis (1) realizarea unui inventar al
strategiilor naționale existente, și (2) selectarea a șaisprezece strategii în vederea analizei;

• Faza 2: Analiza datelor - analiza s-a concentrat pe șaisprezece strategii selectate, și s-a
realizat pe baza unor criterii și indicatori asociați definiți de un sistem de punctare;

• Faza 3: Recomandări - set de recomandări propuse cu scopul de a îmbunătăți actualul

cadru pentru elaborarea strategiilor naționale.
Aceste trei faze sunt dezvoltate în capitolele 3, 4 și 5 ale prezentului document.

Întrebări orientative
12. Premergător fazelor de culegere a datelor și analiză, echipa Băncii Mondiale și
reprezentanți ai SGG au identificat cinci întrebări relevante, care urmau să ghideze procesul de
analiză a strategiilor naționale. Acestea sunt:
1. Care este corelarea dintre documentele strategice naționale și reformele structurale și
buget?
2. Aceste documente au un cadru logic?
3. Ce mecanisme de culegere a datelor se folosesc la nivelul guvernului?
4. Ce mecanisme de monitorizare și evaluare, precum și de raportare, sunt definite în
documentele strategice?
5. Ce reflectă aceste documente din perspectiva responsabilității și a leadership-ului?

Tehnicile folosite
13. Tehnicile folosite se bazează pe o analiză calitativă și cantitativă. Aceste două tipuri de
analize combină instrumente diferite, ca de exemplu întâlniri, solicitări oficiale, interviuri prin
telefon și consultări.
i. Întâlniri, interviuri prin telefon și consultări
14. Întâlnirile, interviurile prin telefon, solicitările oficiale și consultările au fost folosite atât
pentru definirea conținutului (prin elaborarea fișei pentru colectarea datelor) cât și din perspectiva
unei abordări structurate (prin selectarea unor persoane ce vor fi contactate, organizarea
întâlnirilor, transmiterea scrisorilor oficiale). După o primă rundă de colectare a datelor,
constatările și observațiile preliminare au fost pregătite și prezentate Guvernului român.
Documentele au fost realizate în fază încă incipientă, și prin urmare nu au inclus analizele
finalizate. Această activitate s-a dovedit a fi extrem de importantă în faza de sinteză, ducând la

12
definirea cadrului final pentru analiza calitativă și cantitativă a strategiilor naționale. Cadrul are la
bază un sistem de punctare.

ii. Analiza cantitativă

15. Pe baza datelor colectate, a rezultatelor obținute din întâlnirile cu Direcția Coordonare
Politici și Priorități (DCPP) și a diverselor interviuri telefonice cu reprezentanți din ministerele de
resort, s-a realizat și revizuit inventarul inițial al strategiilor existente. Varianta finală a
inventarului este prezentată în Anexa 1 a acestui raport. Acesta include 116 strategii în
implementare, dintre care au fost selectate șaisprezece pentru a fi analizate mai aprofundat. Lista
acestor strategii este prezentată în Tabelul 1. Datele primite și analiza calitativă și cantitativă
primară a acestora au permis colectarea unui volum suficient de informații pentru a realiza analiza.

iii. Analiza calitativă

16. În pasul doi s-a realizat o analiză detaliată, pe baza unor elemente de selecție predefinite.
Scopul acestui exercițiu a fost acela de a crea o listă cu strategiile cheie per instituție (ministre de
resort și Centrul Guvernului)3, asupra cărora urma să se concentreze analiza. Prin urmare, în
această fază nu au fost selectate toate instituțiile, ci doar cele care au întrunit cele șase criterii
prezentate mai jos. Din perspectiva bugetului alocat, aceste ministere înglobează aproximativ 45%
(82.538 miliarde RON) din bugetul total alocat în 2016 (143.009 miliarde RON).4 Ministrele
selectate au întrunit următoarele criterii:
• Prioritățile Guvernului (mai ales în caz de schimbări politice, alegeri) - coordonare cu
Programul Național de Reformă sau cu documente strategice similare (dacă există) și cu
condiționalități ex-ante;

• Relevanță din perspectiva marilor ordonatori - instituțiile selectate sunt reflectate în

Strategia fiscal-bugetară ca mari ordonatori;

• Disponibilitatea datelor - referințe legale, versiunea finală a documentului strategic;

• Cadru instituțional clar - verificarea existenței unei instituții care să coordoneze

implementarea și mecanismele de monitorizare;

• Stadiu și perioada de implementare - se verifică dacă strategia a fost aprobată și dacă

implementarea a început înainte de 20155;

• Corelarea cu bugetul național - se verifică dacă strategia are alocări bugetare și resurse
financiare; se verifică Planurile Strategice Instituționale.
Tabelul de mai jos conține lista strategiilor verificate în cea de-a doua fază. O analiză mai detaliată
se găsește în Anexa 4: Matrice pentru analiza a șaisprezece strategii naționale.

3
Strategiile intersectoriale în implementare au fost considerate automat ca fiind relevante pentru această analiză.
4
A se vedea Legea Finanțelor Publice 2016
(http://discutii.mfinante.ro/static/10/Mfp/buget2016/Legeanr339BS_2015.pdf)
5
Anul 2015 prezintă o garanție pentru ca strategia să fie în implementare la momentul analizei.

13
Tabel 1: Lista strategiilor cheie selectate

Strategie Instituție Sector6

1 Strategia de dezvoltare a Secretariatul General al Servicii generale

sistemului statistic național Guvernului – Institutul
Național de Statistică
2 Strategia de transport intermodal Ministerul Economie
în România Transporturilor

3 Strategia energetică a României Ministerul Energiei Economie

pentru perioada 2007-2020

4 Strategia Guvernului României de Secretariatul General al Afaceri sociale

incluziune a cetățenilor români Guvernului – Agenția
aparținând minorității rome Națională pentru Romi

5 Strategia Națională Anticorupție Ministerul Justiției Ordine publică și

2016-2020 siguranță

6 Strategia Națională de Cercetare, Educație

Dezvoltare și Inovare 2014-2020 Ministerul Educației
Naționale și Cercetării
Științifice
7 Strategia naţională de sănătate Ministerul Sănătății Sănătate
2014 - 2020 şi Planul de acţiuni
pe perioada 2014 - 2020 pentru
implementarea Strategiei
naţionale

8 Strategia Naţională în domeniul Ministerul Finanțelor Servicii publice generale

Achiziţiilor Publice 2015-2020 Publice

9 Strategia Nationala pentru Ministerul Economiei, Economie

Competitivitate 2014-2020 Comerțului și Relațiilor
cu Mediul de Afaceri
10 Strategia Națională pentru Ministerul mediului, Protecția mediului
Dezvoltare Durabilă 2013-2020- apelor și pădurilor
2030

6
Pe baza clasificării ONU a funcțiilor guvernamentale

14
 11 Strategia naţională privind Ministerul Afacerilor
imigraţia pentru perioada 2015- Interne Servicii generale
2018
12 Strategia naţională privind Ministerul muncii, Protecție socială
incluziunea socială şi reducerea familiei, protecției
sărăciei pentru perioada 2015- sociale și persoanelor
2020 vârstnice

13 Strategia națională privind Ministerul mediului, Protecția mediului

schimbările climatice și creșterea apelor și pădurilor
economică bazată pe emisii
reduse de carbon (Strategia
CRESC) și Planul național de
acțiune 2016-2020 privind
schimbările climatice (PNASC)
14 Strategia pentru Consolidarea Secretariatul General al Servicii publice generale
Administrației Publice (SCAP) Guvernului
2014-2020

15 Strategia pentru Dezvoltare Ministerul Agriculturii Economie, energie,

Rurală a României 2014-2020 și Dezvoltării Rurale agricultură, transport

16 Strategia pentru transport durabil Ministerul Afaceri europene

pe perioada 2007-2013 şi 2020, Transporturilor
2030

17. Pe lângă analiza criteriilor și a indicatorilor au fost consultate și documente relevante, ca

Programul Național de Reformă, Regulamentul 1303/2013 de stabilire a unor dispoziții comune,
Programul de guvernare, Strategia fiscal-bugetară, Acordul de parteneriat dintre România și UE
2014-2020, Programul de convergență, Recomandările specifice de țară și HG 870/20067.
18. Analiza de față are în vedere trei criterii principale (dimensiuni), fiecare dintre aceștia fiind
reprezentați de cel puțin doi indicatori, după cum se prezintă mai jos:
• Criteriul 1: Strategii naționale și alocări bugetare - Acest indicator incorporează, de
fapt, opt indicatori prezentați în această secțiune, și se referă la calitatea conținutului,
relevanța documentului și legăturile cu bugetul (suma, sursa de finanțare).
• Criteriul 2: Date, capacitate și cadrul de performanță - Acesta este un criteriu umbrelă
pentru patru indicatori privind calitatea datelor, capacitatea instituțională de implementare
și sistemul de M&E descris în strategie.

7
Hotărârea nr 870/2006 aprobă Strategia pentru îmbunătățirea sistemului de elaborare, coordonare și planificare a
politicilor publice la nivelul administrației publice centrale. Perioada sa de implementare s-a încheiat în 2010, însă în
practică cadrul acesteia continuă să se aplice atunci când se dezvoltă strategii.

15
 • Criteriul 3: Conducere și coordonare instituțională la nivel de sector - Criteriul
incorporează trei indicatori referitori la abordarea sectorială, conducerea instituțională și
coordonarea.
19. Indicatorii asociați fiecărui criteriu sunt detaliați în Tabelul 2, inclusiv puntajul maxim care
poate fi obținut pentru fiecare criteriu. Indicatorii au fost evaluați cu un punctaj variind între 0
(zero) și 2 (doi). Sistemul de punctare este detaliat în următoarea secțiune a acestui capitol.
Domeniile de analiză sunt corelate cu HG 870/2006 și se bazează pe practicile internaționale
observate în tehnicile de evaluare a strategiilor.

Tabel 2: Criterii de analiză și indicatori aferenți

Criterii Domenii analizate Punctaj maxim pe

(Indicatori aferenți) criteriu
Strategiile naționale Reflecție critică și relevanță în raport cu nevoile
și alocările bugetare Identificarea problemelor și a cauzelor
Calitatea viziunii
(Criteriul 1) Calitatea domeniului de aplicabilitate
16
Calitatea obiectivelor generale
Calitatea obiectivelor specifice
Cadrul logic
Buget
Date, capacități și Calitatea datelor
cadrul de Indicatori de calitate
performanță Monitorizare și Evaluare 8
Capacitate de implementare
(Criteriul 2)
Conducere și Corelare cu documente strategice naționale
coordonare Identificarea actorilor interesați
instituțională la nivel Coordonarea cu strategii anterioare
6
de sector

(Criteriul 3)

Sistemul de punctare și clasificarea

20. Pentru analiza calitativă s-a realizat un sistem de punctare pentru fiecare criteriu umbrelă
și indicator. Indicatorii sunt evaluați de echipa Băncii Mondiale prin intermediul analizei
documentare, și sunt confirmați prin interviuri telefonice și consultări cu experți cheie. Suma
punctajelor obținute pentru fiecare indicator a fost calculată și corelată cu clasificarea criteriilor.
21. Figura 1 exemplifică cum pot fi analizați indicatorii pe baza cadrului de punctare stabilit. Trei
indicatori au fost aleși pentru acest exercițiu, și anume: calitatea viziunii, monitorizare &
evaluare și legătura cu principalele documente strategice naționale. Anexa 4 oferă o îndrumare

16
 detaliată privind modul de punctare al fiecărui indicator. În plus, Anexa 6 prezintă un rezumat
al evaluării Strategia de transport intermodal în România 2020.

Figura 1: Exemplu de punctare pentru indicatori

Exemplu de cum se poate folosi sistemul de punctare

2 1 0

Identificarea problemelor și a cauzelor (aferent criteriul 1)

Provocările sunt clar identificate și
abordate in text. În ansamblu,
informațiile oferă o imagine
completa a nevoilor ce stau la baza
formulării strategiei.
Provocările sunt identificate, Provocările și cauzele nu sunt
însă cauzele rămân neclare. În clare, sau chiar inexistente in
ansamblu, informațiile furnizate text. Informațiile nu sunt
nu ofera o imagine concludentă. relevante.

Monitorizare și Evaluare (aferent criteriu 2)

Procesul de M&E este bine definit,
include indicatori diferiți, care sunt Strategia nu ofera informații
corelați cu acțiuni și rezultate. clare despre procesul de M&E Strategia nu prezinta/detaliaza
Sistemul de M&E stabilește un proces
de rutină, defineste persoane si persoanele/departamentele cadru de M&E.
responsabile și prevede măsuri implicate.
corective.

Corelare cu principalele documente strategice naționale (aferent criteriu 3)

Strategia este corelată cu
principalele documente strategice
naționale sau cu condiționalitățile
ex-nte, iar acest lucru este prezentat
în descriere.
Strategia face trimitere la Nu poate fi identificată
principalele documente strategice corelarea cu principalele
naționale sau la condiționalități ex-
ante, însă nu prezintă clar corelarea
documente strategice naționale
cu direcțiile de acțiune a acestora. sau condiționalități ex-ante.

22. Pentru fiecare strategie s-a folosit o matrice cu criterii îndrumătoare pentru echipă
(structurate cu indicatori) și un sistem de punctare. Această matrice este prezentată în Anexa 3:
Inventarul național al strategiilor în implementare. Acestea au fost folosite în faza de sinteză,
pentru a orienta evaluarea. Această matrice include criteriile mai sus-menționate și indicatorii
asociați. Pentru fiecare criteriu s-a stabilit un sistem de punctare, cu indicatori corelați cu evaluarea
generală. Pentru fiecare criteriu identificat s-a stabilit un sistem de clasificare, și s-a acordat un
punctaj general pentru a identifica punctele forte și punctele slabe ale diferitelor strategii analizate.
23. Nivelul general de dezvoltare al strategiei s-a calculat după cum urmează:

Tabel 3: Metoda de calcul pentru fiecare criteriu

i. Calcul per criteriu

17
 Criteriul 1: Strategiile naționale și alocările bugetare
De la 0 la 5 Scăzut
De la 6 la 10 Mediu
De la 11 la 16 Ridicat
Notă: Strategiile care nu au obținut punctajul minim de 5 nu au intrat în categoria bine dezvoltate,
chiar dacă au obținut punctaje foarte bune pe alte criterii.

Criteriul 2: Date, capacitate și cadrul de performanță

De la 0 la 2 Scăzut
De la 3 la 5 Mediu
De la 6 la 8 Ridicat
Notă: Strategiile care nu au obținut punctajul minim de 2 nu au intrat în categoria bine dezvoltate,
chiar dacă au obținut punctaje foarte bune pe alte criterii.

Criteriul 3: Conducere și coordonare instituțională la nivel de sector

De la 0 la 2 Scăzut
De la 3 la 4 Mediu
De la 4 la 6 Ridicat
Notă: Sectoarele care nu au obținut punctajul minim de 2 nu au intrat în categoria bine dezvoltate,
chiar dacă au obținut punctaje foarte bune pe alte criterii.

ii. Nivelul general de elaborare al strategiilor

24. Evaluarea generală depinde de mai mulți factori asociați criteriilor mai sus-menționate,
cum ar fi: relevanța generală, asumare/ implicarea actorilor, angajament politic/avizare, obiective
și scopuri clar indicate, consecvență cu recomandările UE, consecvență cu strategiile naționale
relevante, interval de timp, cadrul/indicatorii de monitorizare, angajamente bugetare, instituții
principale, evaluarea capacității, implementarea și mecanismele de coordonare sectorială. Au fost
identificate trei niveluri pentru fiecare criteriu:
• Ridicat - Strategia este bine elaborată: Această clasificare răspunde într-un mod
satisfăcător la abordarea aleasă pentru analiză. Strategiile din această clasificare sunt
exemple de bune practici. Trebuie menționat însă faptul că nicio strategie nu a întrunit
condițiile pentru a fi considerată ca o strategie perfect elaborată. Însă strategiile din această
categorie sunt mult mai avansate și au obținut un punctaj între 25 și 30 de puncte.
• Mediu - Strategie mediu elaborată: Această clasificare satisface în mod moderat
abordarea aleasă pentru analiză, referindu-se la situația în care o strategie îndeplinește
parțial anumite criterii, însă există posibilitatea de îmbunătățire. Strategiile din categoria 2
din acest raport au obținut un punctaj între 16 și 24 de puncte.
• Scăzut - Strategie slab elaborată: Această situație se aplică pentru strategiile care încă
nu se îndreaptă către un nivel mediu satisfăcător și care nu sunt deloc bine elaborate.
Strategiile din această categorie au obținut un punctaj între 0 și 15 de puncte.

18
Evaluarea generală a nivelului de dezvoltare al unei strategii urmărește aceeași abordare,
acumulând scorurile obținute pentru fiecare criteriu.

Tabel 4: Punctaj privind nivelulgeneral de dezvoltare al strategiilor

Nivelul general de dezvoltare al strategiilor

De la 0 la 15 Scăzut
De la 16 la 24 Mediu
De la 25 la 30 Ridicat

19
3 Colectarea datelor
25. Această activitate a avut ca obiectiv realizarea unui inventar al strategiilor naționale în
implementare, pentru a le cartografia din perspectiva conținutului și a criteriilor de relevanță.
Elaborarea acestui inventar a fost o premieră pentru SGG. La momentul redactării acestei analize,
SGG nu dezvoltase un mecanism centralizat de colectare a documentelor strategice elaborate de
către ministerele de resort. Fiind un prim exercitiu, procesul de inventariere a strategiilor s-a
dovedit a fi unul de durată, și a fost împărțit în trei faze după cum urmează:

Începutul colectării de date (pasul 1)

26. Prima fază a activității a implicat colectarea tuturor strategiilor naționale din România
elaborate începând cu anul 2000 până în prezent. Termenul limită pentru colectare a fost 15
noiembrie 2016. Pentru echipa Băncii Mondiale punctul de plecare l-a reprezentat o listă cu 60 de
strategii naționale colectate anterior. Pasul următor a fost o cercetare online pe pagina fiecărui
minister și pe principalele motoare de căutare online. În paralel, SGG a inventariat strategiile
fiecărui minister, în baza unei scrisori oficiale transmise acestora. După eliminarea duplicărilor și
a documentelor irelevante, echipa a ajuns la un număr de 89 de strategii în implementare dintr-un
total de 354 inventariate (unele expirate, fără dată, în derulare, în consultare publică sau ce așteaptă
să fie aprobate).

Curățarea bazei de date (pasul 2)

27. Cea de-a doua fază a procesului de colectare a datelor a reprezentat-o selectarea și analiza
datelor obținute. Echipa a verificat stadiul fiecărei strategii, comunicând cu reprezentanții fiecărei
instituții. Procesul a fost unul laborios, deoarece au fost multe strategii publicate în variantă de
proiect, sau aceeași strategie publicată sub nume diferite și pe diverse site-uri ale instituțiilor. În
această fază accentul s-a pus pe strategiile în implementare, cu o perioadă strategică in desfășurare.
Au fost identificate și strategii expirate, sau nedatate, lucru care a dus la o nouă rundă de elemente
de verificat.

Validarea versiunii finale a datelor colectate (pasul 3)

28. Etapa finală a implicat validarea listei de strategii a fiecărei instituții cu ministerul
competent. Acest proces s-a desfășurat în strânsă legătură cu echipa din SGG. După verificarea
listelor, echipa SGG a transmis o scrisoare oficială către fiecare minister, însoțită de lista finală a
strategiilor, solicitând validarea fiecărei liste și a textelor finale ale strategiilor aprobate.
Rezultatele finale au fost integrate într-un inventar național care conține 116 strategii, dintre care
89 aprobate, 6 în curs de aprobare, 2 în consultare publică și 17 încă în lucru. Acest inventar a fost
publicat pe site-ul SGG-ului8. Tabel 5 arată împărțirea strategiilor identificate.

8
http://sgg.gov.ro/new/politici-publice-si-programe/strategy-unit/ [Accessed August 4 2017]

20
Tabel 5: Numărul total al strategiilor rezultate din procesul de colectare a datelor

În prezent Expirate

116

Aprobate: 89
238
Așteaptă Consultare
În lucru
aprobarea publică
6 4 17
TOTAL: 354

Implicarea actorilor
29. Procesul de elaborare a inventarului strategiilor a reprezentat primul exercițiu prin care
Guvernul român a cules oficial date despre documentele strategice. Principalul său obiectiv a fost
acela de a crea un inventar clar și complet al strategiilor naționale în implementare din România,
care să fie validat de instituțiile inițiatoare.
30. Procesul de colectare a datelor a reprezentat un efort comun al Guvernului României, prin
intermediul Secretariatului General al Guvernului, ministerelor, instituțiilor subordonate ale
acestora și al echipei Băncii Mondiale. Tabelul 6 de mai jos prezintă instituțiile implicate în
procesul de colectare a datelor.
Tabel 6: Lista actorilor implicați în procesul de colectare a datelor

SGG, inclusiv instituțiile sale subordonate: Agenția Națională Antidoping,

Agenția Națională a Resurselor Minerale, Agenția Națională pentru Romi,
Agenția pentru Agenda Digitală a României, Autoritatea Națională pentru
Managementul Calității în Sănătate, Autoritatea Națională pentru Restituirea
Centrul Proprietăților, Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare,
Guvernului Institutul de Investigare a Crimelor Comunismului și Memoria Exilului
Românesc, Institutul Național pentru Studierea Holocaustului din România
„Elie Wiesel”, Institutul Național de Statistică, Oficiul Național de Prevenire
și Combatere a Spălării Banilor, Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc,
Secretariatul de Stat pentru Culte, Laboratorul de Control Doping.
Ministerele și instituțiile subordonate ale acestora: Ministerul Dezvoltării
Regionale și Administrației Publice; Ministerul Economiei, Comerțului și
Ministere Relațiilor cu Mediul de Afaceri; Ministerul Afacerilor Externe; Ministerul
Afacerilor Interne; Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale; Ministerul
Apărării Naționale; Ministerul Culturii; Ministerul Educației Naționale și
Cercetării Științifice; Ministerul Energiei; Ministerul Finanțelor Publice;
Ministerul Fondurilor Europene; Ministerul Justiției; Ministerul Mediului,
Apelor și Pădurilor; Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și

21
 Persoanelor Vârstnice; Ministerul Comunicațiilor și Societății Informaționale;
Ministerul Sănătății; Ministerul Tineretului și Sportului; Ministerul
Transporturilor; Ministerul Consultării Publice și Dialogului Social.

Principalele provocări identificate în faza de colectare a datelor

31. În timpul procesului de inventariere a strategiilor echipa s-a confruntat cu patru provocări
principale:
32. Provocarea #1: Nu există o mentenanță a datelor. Paginile oficiale ale instituțiilor
publice conțin versiuni diferite ale aceleiași strategii. În cele mai multe cazuri, varianta strategiei
pusă în consultare publică este încărcată online, însă după aprobare versiunea inițială nu este
înlocuită cu cea aprobată. În multe cazuri versiunea aprobată nu este publicată. Multe instituții nu
au un sistem de management al informațiilor bine organizat și actualizat.
33. Provocarea #2: Nu există o responsabilitate instituțională clară privind gestionarea
documentelor strategice. Colectarea informațiilor a fost un proces dificil pentru majoritatea
instituțiilor. Datele necesare erau răspândite în diferite departamente și instituții subordonate, și în
mai multe cazuri informațiile nu au fost integral disponibile. Documentul legal (de cele mai multe
ori Hotărâre de Guvern) prin care a fost aprobată strategia nu se obține întotdeauna ușor de la
instituția inițiatoare. În plus, echipa a identificat greu cine coordonează procesul de elaborare, cine
monitorizează implementarea și cine este responsabil cu actualizarea informațiilor în instituțiile
solicitate.
34. Provocarea #3: Nu există claritate privind tipurile de documente strategice. Din
interacțiunile echipei cu instituțiile selectate, a reiesit faptul că tipurile de documente strategice nu
sunt clar înțelese sau ușor de identificat. În câteva cazuri a fost greu de stabilit dacă o strategie este
sectorială sau intersectorială, dacă a fost elaborată ca urmare a unei condiționalități ex-ante impuse
de Comisia Europeană sau dacă este corelată cu alte documente strategice naționale. În plus,
diferența dintre strategie, plan, program, sau chiar directivă și cartă nu este întotdeauna bine
înțeleasă.
35. Provocarea #4: Slabă colaborare și coordonare. Lipsa colaborării și coordonării între
instituții se poate observa la toate nivelurile. Actualul cadru nu permite întotdeauna ușor
identificarea instituției ce coordonează procesul de elaborare și implementare a documentelor
strategice. În plus, aceeași strategie s-a regăsit în versiuni diferite pe paginile mai multor instituții
publice. De asemenea, echipa a constat că există o înțelegere diferită a rolurilor și
responsabilităților în ceea ce privește abordarea sectorială, precum și o interpretare diferită a
rolului de coordonare al instituțiilor centrale.

22
4 Constatări cheie
Evaluare globală a nivelului de elaborare a strategiilor selectate

36. Această secțiune prezintă constatările generale ale analizei repartizate în functie de criterii.
Din totalul de 89 de strategii naționale în implementare au fost selectate șaisprezece pentru o
analiză aprofundată. Constările cheie sunt prezentate în acest capitol și constituie baza
recomandărilor noastre. Rezultatele generale ale evaluării strategiilor selectate sunt prezentate în
Figura 2 de mai jos, conform metodologiei definite și a criteriilor asociate, precum și analizei
indicatorilor.
Figura 2: Rezultatul general privind nivelul de elaborarea a strategiilor selectate

Scăzut
19%

Ridicat
56% Mediu
25%

37. Evaluarea generală a celor șaisprezece strategii selectate arată că 56% dintre acestea au
obținut un punctaj ridicat. De asemenea, un sfert dintre acestea sunt de o calitate medie în ceea ce
privește elaborarea strategiei, iar 19% de o calitate scăzută.
38. Pe baza celor trei criterii de analiză, și anume (i) Strategiile naționale și alocările bugetare,
(ii) Date, capacitate și cadrul de performanță, și (iii) Conducere și coordonare instituțională la nivel
de sector, rezultatele analizei arată că:
• 75% din strategii au obținut rezultate ridicate pentru primul criteriu;
• 25% din strategii au obținut rezultate ridicate pentru al doilea criteriu;
• 44% din strategii au obținut rezultate ridicate pentru cel de-al treilea criteriu.

23
39. Per ansamblu, rezultatele arată cum calitatea documentelor strategice din România
urmează o tendință pozitivă. Cu toate acestea, documentele prezintă încă importante lacune în
elaborare. Din rezultatele prezentate mai sus se observă că doar patru din cele șaisprezece strategii
au un nivel ridicat în ceea ce privește calitatea elaborării, iar două dintre acestea au obținut
punctajul maxim de 30 de puncte. Cele două exemple de bune practici sunt Strategia naţională
privind incluziunea socială şi reducerea sărăciei pentru perioada 2015-2020 și Strategia
națională privind schimbările climatice și creșterea economică bazată pe emisii reduse de carbon
(Strategia CRESC). Mai departe, analiza clasifică opt strategii naționale ca fiind moderat
satisfăcătoare și trei ca având o slabă calitate a elaborării.
40. Strategiile intersectoriale predomină, reprezentând 11 din cele 16 strategii. Toate strategiile
analizate sunt aprobate și au o perioadă strategică bine definită (care variază între 2007-2030).
Peste 60% dintre acestea răspund unor condiționalități ex-ante (10 din 16) și 3 dintre ele au fost
elaborare prin fonduri europene, inclusiv cele două mai sus-menționate.

Constatări cheie pentru Criteriul 1 - Strategii naționale și alocări bugetare

41. Primul criteriu de analiză „Strategiile naționale și alocările bugetare” are corelați opt
indicatori descriși în metodologie. Criteriul se referă la două dimensiuni cheie ale procesului:
cadrul logic și alocările bugetare. Conform sistemului de clasificare, punctajul maxim care poate
fi obținut pentru acest criteriu este de 16 puncte. Figura 3 ilustrează punctajele pentru criteriul 1.

Figura 3: Rezultate generale pentru Criteriul 1

Criteriul 1 - Strategi naționale și alocări bugetare, evaluarea strategiilor

selectate

Scăzut
19%

Mediu
Ridicat 6%
75%

42. Constatarea 1: În majoritatea documentelor strategice analizate, viziunea, domeniul

de aplicabilitate și prioritățile nu sunt formulate în mod corespunzător. Obiectivele specifice

24
ar trebui și ele mai bine articulate și corelate cu scopul general și viziunea strategiei. O strategie
bine schițată ar trebui să fundamenteze conținutul, mai ales partea care se referă la obiectiv, scop,
rezultate pe termen scurt și activități. Analiza arată că secțiuni descriptive importante ale strategiei
(viziune, domeniul de aplicabilitate și priorități) par a fi integrate aleatoriu și, în unele cazuri,
conținutul nu corespunde cu titlul secțiunii. De asemenea, strategiile nu se bazează pe un document
național strategic principal, care să acopere principalele priorități și să permită o identificare clară
a nevoilor.
43. Constatarea 2: Actuala metodologie pentru elaborarea strategiilor reprezintă un bun
punct de plecare dar trebuie actualizată. Pentru unele strategii procesul de elaborare are la bază
un cadru structural, însă acest lucru nu este valabil pentru majoritatea documentelor strategice
existente. În plus, instituțiile guvernamentale din România aplică HG 870/2006. Acest HG a fost
elaborat pentru aprobarea Strategiei de consolidare a sistemului de elaborare, coordonare și
planificare a politicilor publice, la nivelul guvernului central. Perioada de implementare a
strategiei a fost încheiată în 2010, însă, în practică, cadrul său metodologic continuă să fie aplicat
atunci când se elaborează strategii. Acest lucru ilustrează că instituțiile care inițiează politici
publice preferă să fie îndrumate de acest cadru. În acest sens, SGG abordează acest subiect prin
dezvoltarea unei noi metodologii de elaborare a strategiilor naționale, activitate care se va
desfășura sub componenta C a prezentului RAS.
44. Constatarea 3: Alocarea bugetară și identificarea surselor de finanțare trebuie
îmbunătățite. Analiza evidențiază că doar două dintre strategiile naționale analizate au alocări
bugetare asociate și resurse identificate, în timp ce pentru celelalte nivelul este foarte scăzut. Din
instituțiile publice lipsesc cunoștințele pentru (1) identificarea surselor de finanțare
corespunzătoare, și (2) definirea bugetului pentru implementarea strategiei, inclusiv a proiecțiilor
multianuale.
45. Constatarea 4: În aceeași notă cu punctul anterior, legăturile dintre departamentele
de buget și cele de strategie nu sunt unele puternice. Îmbunătățirea mecanismului de planificare
strategică reprezintă o nouă prioritate pentru România, care a beneficiat de un sprijin semnificativ
anul acesta. În acest context, exercițiul de planificare strategică trebuie consolidat pentru a asigura
continuitate și pentru a crește eficiența cheltuielilor publice. Corelarea procesului de bugetare cu
cel de decizie strategică ar trebui să fie o prioritate pentru România.
46. Criteriul 1 include opt indicatori, după cum se prezintă în Figura 4. Fiecare strategie din
cele șaisprezece a fost evaluată în raport cu acești indicatori, pentru a vedea unde se situează din
perspectiva creditelor bugetare și a cadrului logic. Figura 4 prezintă rezultatele medii, pentru
fiecare din cei opt indicatori. Se pare că instituțiile se descurcă mai bine la definirea obiectivelor
specifice. De asemenea, pe baza acestor rezultate se observă o nevoie de îmbunătățire a modului
în care definesc viziunea și domeniul de aplicabilitate a strategiilor. Aceasta ar putea fi o posibilă
explicație pentru rezultatele slabe obținute privind calitatea obiectivelor generale. Rezultatele
medii pentru elaborarea bugetului, care include alocarea și resursele, rezultă a fi foarte slabe.

25
Figura 4: Rezultatele pe fiecare indicator al Criteriului 1

Constatări cheie pentru Criteriul 2 - Date, capacitate și cadrul de performanță

47. Cel de-al doilea criteriu de analiză „Date, capacitate și cadrul de performanță” are corelați
patru indicatori descriși în metodologie. Acest criteriu se referă la trei dimensiuni ale procesului:
indicatori, sisteme de monitorizare și evaluare și capacitate. Conform sistemului de clasificare,
punctajul maxim care poate fi obținut pentru acest criteriu este de 8 puncte.

26
Figura 5: Rezultate generale pentru Criteriul 2

Criteriul 2 - Date, capacitate și cadrul de performanță,

evaluarea strategiilor selectate

Scăzut
Ridicat 19%
25%

Mediu
56%

48. Constatarea 5: În ciuda eforturilor recente, continuă să persiste niște decalaje în ceea
ce privește capacitatea de planificare strategică. Principalele decalaje de capacitate din
instituțiile responsabile par a avea legătură cu monitorizarea și evaluarea și cu planificarea
financiară multianuală corelată cu coordonarea interministerială. Și aici se așteaptă ca RAS-ul pe
Planificare Strategică să dezvolte capacitatea necesară și să răspundă decalajelor existente.
49. Constatarea 6: Majoritatea strategiilor nu identifică mecanisme și instrumente de
implementare adecvate și operaționale. Capacitatea instituțională este esențială pentru realizarea
unor documente strategice bine elaborate. Două din strategii au folosit analiza SWOT în faza de
elaborare și doar câteva au indicatori clar formulați pentru toate obiectivele specifice. O abordare
clară a modului în care se pot obține rezultate și impact ar îmbunătăți formularea obiectivelor și ar
ajuta la ajustarea indicatorilor ulterior, în faza de implementare a strategiei. Strategia Guvernului
României de incluziune a cetățenilor români aparținând minorității rome reprezintă un exemplu
de bună practică, având un mecanism de implementare foarte bine organizat, gestionat atât la nivel
central cât și local. Datele sunt relevante, complete, au trimiteri clare și sunt foarte bine corelate
cu viziunea și domeniul de aplicabilitate a strategiei.
50. Constatarea 7: În continuare mai sunt necesare eforturi pentru a dezvolta și consolida
sistemul de monitorizare și evaluare, În general, procedurile de monitorizare, evaluare și
raportare nu sunt consecvente. Percepția privind crearea acestor sisteme diferă de la o strategie la
asta, și, de la o instituție la alta. De multe ori strategiile nu au indicatori relevanți și compatibili cu
obiectivele strategiilor ceea ce afectează atât monitorizarea implementării strategiilor cât și
măsurarea impactului implementării acestora. În general în strategii nu se face diferența între
indicatorii pe termen scurt de tip output și de impact, de tip outcome.
51. Constatarea 8: Calitatea documentelor strategice pare a fi influențată de sprijinul
financiar extern obținut in momentul elaborării. Multe din strategiile de calitate au reprezentat
condiționalități ex-ante pentru absorbția fondurilor europene și au fost realizate cu sprijin extern

27
din fondurile UE. Acest aspect ar putea fi parțial îmbunătățit prin programe și activități de
dezvoltare a capacității.
52. Constatarea 9: Foarte puține documente strategice prezintă date de calitate și surse
fiabile. Una din provocările majore identificate în timpul evaluării o reprezintă datele de o slabă
calitate. Foarte puține instituții menționează surse fiabile de informații și le transpun pe acestea în
date reale pentru strategiile lor. De cele mai multe ori, strategiile fie au informații în abundență,
fie informațiile sunt insuficiente pentru a fundamenta documentul. La baza documentelor
strategice trebuie să stea dovezi obiective, riguros stabilite. Lipsa informațiilor și datele de proastă
calitate conduc la o interpretare eronată a nevoilor, la mecanisme de monitorizare și evaluare slabe
și, în final dar nu în cele din urmă, la rezultate nesatisfăcătoare.
53. Figura 6 ilustrează rezultatele medii pentru fiecare indicator asociat Criteriului 2. Aceștia
includ calitatea datelor, indicatorii, capacitatea de implementare și sistemele de M&E. Punctajele
medii obținute pentru acești indicatori sunt foarte mici, ceea ce face ca acesta să fie criteriul cu
cele mai slabe rezultate.

Figura 6: Rezultatele pe fiecare indicator al Criteriului 2

1.60

1.40

1.20

1.00

0.80

0.60

0.40

0.20

0.00
Total
Average
Medieof calitatea
Quality data (0-2)(0-2)
datelor 1.50
Average of Quality
Medie calitatea Indicators (0-2)
indicatorilor (0-2) 1.25
Average of Implementation
Medie capacitate capacity
de implementare 1.19
(0-2)
(0-2)
Average
Medieofmonitorizare
Monitoring &siEvaluation
evaluare (0-
1.06
2)
(0-2)

Constatări cheie pentru Criteriul 3 - Conducere și coordonare instituțională la nivel de sector

54. Cel de-al treilea criteriu de analiză „Conducere și coordonare instituțională la nivel de
sector” are corelați patru indicatori descriși în metodologie. Acest criteriu se referă la trei
dimensiuni ale procesului de elaborare: legătura cu principalele documente strategice, actori
implicați, și coordonarea cu strategiile anterioare. Conform sistemului de clasificare, punctajul

28
maxim care poate fi obținut pentru acest criteriu este de 6 puncte. Figura 7 ilustrează punctajele
pentru criteriul 3.
Figura 7: Rezultate generale pentru Criteriul 3

Criteriul 3 - Conducere și coordonare instituțională la nivel de sector,

evaluarea strategiilor selectate

Scăzut
6%

Ridicat
44%

Mediu
50%

55. Constatarea 10: Nu există un leadership instituțional clar stabilit pentru procesul de
implementare. Acest factor influențează coordonarea și rata de succes a implementării strategiei.
Toate aceste strategii cheie sunt multianuale. Continuitatea acestora ar putea fi afectată de lipsa
coordonării.
56. Constatarea 11: Deși există mecanisme de coordonare, eficacitatea acestora variază
în funcție de minister. Pentru strategiile intersectoriale au fost stabilite grupuri de lucru mai ales
pentru faza de elaborare, însă de multe ori ele nu mai sunt implicate mai departe de această etapă.
Păstrarea acelorași persoane implicate pe întreaga perioadă acoperită de strategie poate facilita
continuitatea și asigura obținerea rezultatelor.
57. Figura 8 ilustrează rezultatele medii pentru fiecare indicator asociat Criteriului 3.
Rezultatele arată clar nevoia de îmbunătățire, pentru a asigura o coordonare instituțională
orizontală și verticală. Din analiză rezultă că indicatorul cu cele mai slabe rezultate este cel referitor
la Identificarea actorilor interesați. Acestă dimensiune este foarte importantă pentru buna
conducere și coordonare instituțională. Absenta acesteia poate avea un impact negativ asupra
leadership-ului pe sector.

29
Figura 8: Rezultatele pe fiecare indicator al Criteriului 3

2.00
1.80
1.60
1.40
1.20
1.00
0.80
0.60
0.40
0.20
0.00
Total
Average of Coordination with previous
Medie coordonare cu alte strategii
strategies and/or cross sectoral 1.75
(sectoriale/ intersectoriale) (0-2)
strategies (0-2)
Average
Medie of Link to cu
coordonare thedocumente
main strategic
1.63
national
strategice documents
nationale (0-2) (0-2)
Average of Identification
Medie identificare of
actori interesati
1.44
(0-2)stakeholders (0-2)

30
5 Recomandări pentru îmbunătățirea cadrului de elaborare a strategiilor
58. Acest capitol prezintă principalele recomandări pentru procesul de elaborare a
documentelor strategice, abordând constatările cheie identificate în urma analizei.

Criteriul 1 - Strategii naționale și alocări bugetare

59. Recomandarea #1: Cadrul de elaborare a strategiilor trebuie restructurat, pentru a

include factori ce ar putea avea un impact asupra succesului unei strategii. Se recomandă
actualizarea metodologiei existente pentru elaborarea documentelor strategice9 astfel încât factorii
care ar putea influența pozitiv sau negativ implementarea să fie avuți în vedere și integrați încă
dintr-o fază foarte incipientă a etapei de elaborare. În acest sens, GR ar putea folosi Abordarea
bază pe cadrul logic10 utilizată preponderent pentru schițarea, monitorizarea și evaluarea
proiectelor internaționale, dar care ar putea fi aplicată și pentru proiectele de politici publice.
Versiunea actualizată a metodologiei ar trebui să se refere și la dimensiunea evaluării de impact.
60. Recomandarea #2: GR ar trebui să continue dezvoltarea capacității instituționale
privind elaborarea și implementarea documentelor strategice. Există clar diferențe în ceea ce
privește capacitatea instituțională de a formula documente strategice. Guvernul ar trebui să
continue să investească în dezvoltarea capacității instituționale pe ambele paliere, planificare
strategică, inclusiv monitorizare și evaluare, și elaborare strategii. Așa cum s-a identificat în
evaluare, instituțiile nu dispun de experiență și capacități tehnice foarte bune.
61. Recomandarea #3: Guvernul ar trebui să aibă în vedere elaborarea unui document
strategic pentru fiecare sector. Astfel, beneficiile pot fi multiple pentru instituții. Eforturile de
identificare și de elaborarea a strategiilor vor fi canalizate către nevoile intersectoriale reale.
Implicit prioritățile ministerelor vor fi acoperite și strategiile naționale vor fi formulate într-un
cadru strategic coerent pentru respectivul sector. Prin urmare, acestea vor fi coordonate cu
prioritațile naționale de dezvoltare.

Criteriul 2 - Date, capacitate și cadrul de performanță

62. Recomandarea #4: Capacitățile pentru analiza de politici ar trebui îmbunătățite.

Unitățile de Politici Publice au mandat în această privință, însă în practică capacitatea acestora
variază, în funcție de minister. Pe lângă voință politică, sunt necesare și training suplimentar și
recrutare, pentru a asigura o formulare și implementare eficiente.
63. Recomandarea #5: Atunci când elaborează strategii, instituțiile publice ar trebui să
folosească în mod sistematic date. Multe strategii folosesc date de slabă calitate, deși analiza
indică faptul că de cele mai multe ori datele sunt disponibile. Prin urmare, utilizarea datelor ar
trebui instituționalizată și sistematizată. Acest lucru ar trebui să cântărească mult în procesul de

9
Hotărârea nr 870/2006 aprobă Strategia pentru îmbunătățirea sistemului de elaborare, coordonare și planificare a
politicilor publice la nivelul administrației publice centrale. Perioada sa de implementare s-a încheiat în 2010, însă în
practică cadrul acesteia continuă să se aplice atunci când se dezvoltă strategii.
10
http://documents.worldbank.org/curated/en/783001468134383368/The-logframe-handbook-a-logical-framework-
approach-to-project-cycle-management

31
analiză a strategiilor. Acest proces poate fi dezvoltat prin metodologie, comunicare și diferite
training-uri și proceduri privind disponibilitatea datelor și utilizarea acestora.
64. Recomandarea #6: Capacitatea instituțională de monitorizare și evaluare la nivel
tehnic ar trebui sporită (suport științific, disponibilitatea datelor, etc.) Experiențele și
cunoștințele acumulate prin intermediul diferitelor proiecte UE ar trebui diseminată atât în
interiorul instituțiilor cât și inter-instituțional. Uitându-ne la practici anterioare, grupurile de lucru
sau training-urile s-au dovedit a fi foarte benefice pentru îmbunătățirea si împrospătarea
cunoștiințelor de monitorizare și evaluare din instituții.

Criteriul 3 - Conducere și coordonare instituțională la nivel de sector

65. Recomandarea #7: Mecanismul de coordonare și mediere ar trebui consolidat.

Experiența internațională11 arată că mecanismele de coordonare eficiente și funcționale, la ambele
niveluri, intra-instituțional și inter-instituțional, îmbunătățesc calitatea și asigură livrarea eficientă
a rezultatelor. În contextul României mecanismul de coordonare ar trebui dezvoltat prin
intermediul echipei unității de strategie de la nivelul SGG. Mecanismul de coordonare cuprinde
atât membri implicați în procesul de elaborare (grupurile de lucru) cât și reprezentanți ai CG, mai
ales în cazul strategiilor intersectoriale Coordonarea elaborării strategiilor se poate face prin
întâlniri periodice între părțile implicate în proces sau prin solicitarea sprijinului metodologic sau
a medierii din partea SGG
66. Recomandarea #8: Ar trebui consolidate legăturile dintre Centrul Guvernului,
Ministerul Finanțelor Publice și Unitățile de Politici Publice, acolo unde acestea există. Ca
prioritate cheie, CG ar trebui să continue consolidarea rolului acestui nucleu. Este esențial ca
Ministerul Finanțelor Publice să fie implicat în faza de pregătire a documentelor strategice.
Ministerele de resort trebuie să se bazeze pe CG să faciliteze un mediu de colaborare, și pe
Ministerul Finanțelor Publice să stabilească bugetul pentru strategiile lor.
67. Recomandarea #9: Instituția principală care redactează strategia ar trebui să creeze
o unitate responsabilă cu planificarea strategică, implementarea, monitorizarea și evaluarea
activității. Aici din nou UPP ar trebui să joace un rol extrem de important, asigurând
implementarea strategiilor, inclusiv o componentă de raportare. Calitatea raportării ar trebui
îmbunătățită, iar rapoartele ar trebui să se concentreze mai mult pe măsurile corective.
68. Recomandarea #10: Coordonarea politicilor din sector și armonizarea acestora ar
trebui îmbunătățite Trebuie create sinergii cu celelalte documente strategice naționale
(Programul Național de Reformă, Regulamentul privind dispozițiile comune 1303/2013,
Programul de guvernare, Strategia fiscal-bugetară, Acordul de parteneriat România-UE 2014-
2020, Programul de convergență, Recomandările de Țară).

11
A se vedea Rapoartele Băncii Mondiale, Vizită de studiu în Finlanda și Danemarca din 2016

32
Anexa 1: Contextul analizei
1. Demersul face parte din Serviciile de Asistență (RAS) acordate de Banca Mondială pentru
sprijinirea creării unei Unități Strategice, în vigoare din 25 februarie 2016, și care cuprinde
următoarele patru componente:
• Componenta A – Elaborarea Cadrului național de management strategic și a procedurilor
asociate;

• Componenta B – Sprijin pentru crearea Unității de Strategie;

• Componenta C – Metodologie și proceduri pentru pregătirea documentelor strategice;

• Componenta D – Monitorizare și Evaluare.

2. Conform Acordului de RAS încheiat între GR și Banca Mondială, Componenta C

include cinci subcomponente. Acestea sunt:
• Subcomponenta 1: Sprijinirea Guvernului în analiza documentelor strategice existente din
perspectiva conținutului, a calității și a criteriilor de relevanță, pentru a face un inventar al
strategiilor naționale în implementare;

• Subcomponenta 2: Sprijinirea eforturilor Guvernului de a cartografia conținutul

strategiilor de nivel înalt și a documentelor strategice sectoriale și subsectoriale asociate
acestora, pentru a identifica suprapuneri și inconsecvențe și pregătirea unui raport cu
rezultatele acestei activități.

• Subcomponenta 3: Realizarea, împreună cu echipa Guvernului, a Ghidului Unității de

Strategie pentru elaborarea documentelor strategice (Ghidul Unității de Strategie);

• Subcomponenta 4: Pilotarea aplicării Ghidului Unității de Strategie în două ministere din

România, la elaborarea și/sau actualizarea documentelor lor sectoriale și intersectoriale,
inclusiv (i) oferirea Beneficiarului de recomandări pentru a-și dezvolta capacitatea de
cercetare, testare și intermediere a proceselor menite a îmbunătăți disciplina și răspunderea
în sistemul de management strategic; și (ii) pregătirea unui raport de evaluare pentru fiecare
pilot;

• Subcomponenta 5: Sprijinirea organizării a trei ateliere de lucru pentru diseminarea

metodologiei pentru aplicarea Ghidului Unității de Strategie: (a) propunând o agendă,
formatul și conținutul atelierelor de lucru; și (b) coordonarea cu experții relevanți pentru a
asigura participarea acestora la ateliere.
Această analiză corespunde livrabilului asociat subcomponentei 1. Subcomponenta 2 reprezintă
un document separat.

33
Anexa 2: Rezumatul principalelor constatări și recomandări
Tabel 7: Prezentare generală a principalelor constatări și recomandări

Evaluare Constatări cheie Recomandări

F1: În majoritatea documentelor strategice R1: Cadrul de elaborare a
analizate, viziunea, obiectivele și prioritățile strategiilor trebuie restructurat,
nu sunt formulate în mod corespunzător. pentru a include factori ce ar
Criteriul 1: putea avea un impact asupra
Strategiile F2: Actuala metodologie pentru elaborarea succesului unei strategii.
naționale și strategiilor trebuie revizuită
alocările R2: GR ar trebui să continue
bugetare F3: Alocarea bugetară și identificarea surselor dezvoltarea capacității
de finanțare trebuie îmbunătățite instituționale de a elabora
documente strategice.
F4: În aceeași notă cu punctul anterior,
legăturile dintre departamentele de buget și R3: Guvernul ar trebui să aibă
cele de strategie nu sunt unele puternice. în vedere elaborarea a câte unui
document strategic principal
pentru fiecare sector.
Criteriul 2 - F5: În ciuda eforturilor recente, continuă să R4: Capacitățile pentru analiza
Date, persiste niște diferențe în ceea ce privește de politici ar trebui
capacitate și capacitatea de planificare strategică. îmbunătățite.
cadrul de
performanță F6: Majoritatea strategiilor nu identifică R5: Atunci când elaborează
mecanisme și instrumente de implementare strategii, instituțiile publice ar
adecvate și operaționale. trebui să folosească în mod
sistematic datele.
F7: În continuare mai sunt necesare eforturi
pentru a dezvolta și consolida sistemul de R6: Capacitatea instituțională
monitorizare și evaluare de monitorizare și evaluare la
nivel tehnic ar trebui sporită, iar
F8: Elaborarea unor documente strategice de sustenabilitatea capacității
calitate depinde, în continuare, de finanțarea instituționale menținută (suport
externă. științific, disponibilitatea
datelor, etc.)
F9: Foarte puține documente strategice au la
bază date de calitate și dovezi
Criteriul 3 - F10: Nu există un leadership instituțional clar R7: Mecanismul de coordonare
Conducere stabilit pentru procesul de implementare. ar trebui consolidat printr-o așa
și numită platformă de
coordonare F11: Deși există mecanisme de coordonare, coordonare
instituțională eficacitatea acestora variază în funcție de R8: Ar trebui consolidate
la nivel de minister. legăturile dintre Centrul
sector: Guvernului, Ministerul

34
Finanțelor Publice și Unitatea
de Politici Publice.
R9: Instituția principală ar
trebui să creeze o unitate
puternică responsabilă cu
planificarea strategică,
monitorizarea și evaluarea.
R10: Coordonarea politicilor
din sector și armonizarea
acestora ar trebui îmbunătățite

35
Anexa 3: Inventarul național al strategiilor în implementare

Strategy_Inventory_2
4112016.xlsx

Dublu click pentru a deschide documentul.

Inventarul conține strategiile aprobate și a fost publicat pe site-ul Guvernului, putând fi

accesat la adresa de mai jos:

http://sgg.gov.ro/new/politici-publice-si-programe/strategy-unit/

36
Anexa 4: Matrice pentru analiza a șaisprezece strategii naționale
Dublu click pentru a deschide documentul.

SU RO RAS_C3
(EN)_In-Depth_Analysis_strategies_Data base_FV.xlsx

37
Anexa 5: Model pentru prezentarea rezultatelor și a constatărilor pentru
fiecare strategie

Numele strategiei: Strategia Națională

Instituția responsabilă: Ministerul
Perioada strategică 2014- 2020
acoperită: Strategie bine elaborată/ mediu elaborată/ slab elaborată
Clasificarea:

Tip Condiționalitate Sursa de Instituții

ex-ante finanțare implicate

Sectorial/ DA/ Buget de stat/ Ex. Banca

Informații generale Intersectorial NU Bugete locale/ Mondială
Fonduri
europene/
Fonduri externe
Text text text
Viziune

Text text text

Domeniul de
aplicabilitate

Evaluare Punctaj Analiză Recomandări

Strategiile naționale și
alocările bugetare

Date, capacitate și
cadrul de performanță

Conducere și
coordonare
instituțională la nivel
de sector:

Rezultate generale

38
Anexa 6: Rezumatul evaluării privind Strategia de transport intermodal în
România 2020
Numele strategiei: Strategia de transport intermodal în România 2020

Instituția responsabilă: Ministerul de Transport

Perioada strategică 2010 - 2020

acoperită:
Clasificare: Strategie bine formulată

Tipul Condiționalit Sursa de finanțare Instituții

ate implicate
Ex-ante
Sectorial Nu Bugetul de Stat / -
Bugete Locale /
Informații generale Fonduri Europene
/ Parteneriate
Public-Privat/
Tarife de Utilizare
a Infrastructurii
Viziune Transportul intermodal, soluţia unei pieţe unificate de transport
Scop -

Evaluare Scor Analiză Recomandări

Viziunea se regăsește Identificarea problemelor

în text în timp ce și a cauzelor ar trebui să
scopul lipsește din reflecte în mod clar
text. motivația pentru
Chiar dacă problemele elaborarea acestei
sunt bine identificate strategii. Urmărirea unui
totuși cauzele lor cadru logic (viziune-scop-
rămân neclare. În obiective-acțiuni-
ansamblu, informațiile indicatori) va îmbunătăți
furnizate nu oferă o fomularea strategiei și va
Strategii naționale și 12
imagine clară si nu se ajuta la previzualizarea și
alocări bugetare
urmarește un cadru prevenirea posibilelor
logic. Strategia provocări ce pot apărea în
enumeră diferite surse procesul de implementare
de finanțare dar omite al strategiei. Un alt
bugetul necesar acestei element ajutător ar fi
strategii. Se face integrarea unui plan de
referință la un plan de acțiuni sau de finanțare în
finanțare care ar indica textul strategiei. Anexele
acest lucru, însă acesta strategiilor nu se regăsesc

39
 nu se regăsește în întotdeauna în documentul
textul principal al principal strategic. Pentru
strategiei. a îmbunătăți
argumentarea, textul
strategiei ar putea
cuprinde un scurt rezumat
privind bugetul și
acțiunile prevăzute.
Calitatea indicatorilor Aceste elemente (sau un
este ridicată, ei fiind rezumat) ar putea fi
foarte clar enunțați și extrase din anexe și
aliniați cu obiectivele introduse în documentul
și acțiunile propuse. principal.
De asemenea, calitatea
generală a datelor este
bună, relevantă și
Date, capacitate și cadru 8
completă. Aceste
de performanță
elemente au fost
detaliate în anexele
strategiei. Atat
capacitatea cat si
cadrul de performanța
sunt detaliate în textul
documentului.
Documentul Strategia trebuie să
menționează Strategia explice cum aceasta este
EUROPA 2020 şi aliniată cu alte documente
necesitatea alinierii strategice naționale și
Sectorul, conducerea și României sectoriale.
6
coordonarea la această strategie
instituțională însă aceasta nu este
corelată cu alte
documente strategice
naționale.
Strategia nu urmărește Această strategie conține
structura metodologiei elemente de evaluare și
actuale, dar, din monitorizare, de structură
punctul de vedere al sau de formulare, care ar
conținutului și al putea fi preluate în noua
informațiilor pe care le metodologie sau în ghid.
26
Rezultatele globale oferă, este foarte
complexă și
explicativă. Ea are
planuri detaliate de
acțiune pentru fiecare
etapă de timp.

40
 Totodată, acesta
dispune de un sistem
de evaluare și
monitorizare.
Evaluarea rezultatelor
obținute se realizează
atât prin proceduri de
autoevaluare, cât și
prin intermediul
instituțiilor
specializate bazate pe
indicatori de
performanță.
În ansamblu, este o strategie bine formulată și structurată, care ar
trebui să urmeze structura metodologiei existente pentru a spori
Concluzia analizei
omogenitatea și a facilita supervizarea. Anexele ar putea fi incluse
în documentul principal.

41