ROMÂNIA

Acord de servicii de asistență tehnică privind

Consolidarea capacității de planificare și bugetare și sprijinirea
introducerii bugetării pe criterii de performanță (P156889)

LIVRABIL NR. 7
Raport final de prezentare a rezultatelor
asistenței tehnice

Ianuarie 2020

Proiect cofinanțat din Fondul Social European prin Programul Operațional

Capacitate Administrativă 2014-2020
Acest raport a fost transmis în ianuarie 2020 în temeiul Acordului de servicii de asistență
tehnică rambursabile privind Consolidarea capacității de planificare și bugetare și
sprijinirea introducerii bugetării pe criterii de performanță, semnat între Secretariatul
General al Guvernului și Banca Internațională pentru Reconstrucție și Dezvoltare la 8 iunie
2016. Acesta corespunde Livrabilului 7 din acordul menționat mai sus.

Declinare a responsabilității
Acest raport este un produs al Băncii Internaționale pentru Reconstrucție și Dezvoltare/
Băncii Mondiale. Constatările, interpretările și concluziile exprimate în prezenta lucrare nu
reflectă în mod necesar opiniile Directorilor Executivi ai Băncii Mondiale sau ale guvernelor
pe care le reprezintă. Banca Mondială nu garantează acuratețea datelor incluse în acest
document.
Raportul de față nu reprezintă în mod necesar poziția Uniunii Europene sau a Guvernului
României.

Drepturi de autor

Materialul inclus în prezenta publicație este protejat de legea drepturilor de autor. Copierea
și/sau transmiterea fără permisiune a unor porțiuni din această lucrare poate constitui o
încălcare a legislației în vigoare.

Pentru a obține permisiunea de a fotocopia sau a retipări orice parte a lucrării, vă rugăm să
transmiteți o cerere cu toate informațiile la oricare dintre cele două instituții: (i) Secretariatul
General al Guvernului (Piața Victoriei nr. 1, București, România) sau (ii) Grupul Băncii
Mondiale în România (Strada Vasile Lascăr nr. 31, etaj 6, Sector 2, București, România).

CUPRINS

LISTA ACRONIMELOR 4

Rezumat Executiv 5

Introducere 8

Secțiunea 1 – Contextul 9

Secțiunea 2 – Cadrul metodologic și livrabilele 12

Secțiunea 3 – Lecții rezultate din implementarea asistenței tehnice 16

3.1. Progrese înregistrate 17

3.2. Principalele provocări și deficiențe 21
Secțiunea 4 - Concluzii și etape viitoare 24

Anexa 1 – Instrumentul IT ISP de monitorizare și evaluare 31

Prezentare generală a instrumentului IT 31

Autentificare.....................................................................................................................32
Pagina de pornire după conectarea utilizatorului.............................................................33
Pagina nivelurilor de planificare/detalii (obiectiv strategic, program, măsură)...............33
Pagina indicatorilor..........................................................................................................34
Editarea conținutului........................................................................................................36
Importarea conținutului....................................................................................................38
Adăugarea de conținut folosind formulare.......................................................................39
Rapoarte și exportarea datelor..........................................................................................40
Anexa 2. Puncte forte și puncte slabe în implementare la nivelul ministerului 41
LISTA ACRONIMELOR

ASAT Acordul privind servicii de asistență tehnică

BIRD Banca Internațională pentru Reconstrucție și Dezvoltare
CAJ Contract de Asistență Juridică
CBTM Cadru Bugetar pe Termen Mediu
CC Curtea de Conturi
CG Centrul Guvernului
CPM Cancelaria Prim-Ministrului
EIR Evaluarea impactului de reglementare
FOREXEBUG Sistemul informatic pentru raportarea situațiilor financiare din
sectorul public
GBM Grupul Băncii Mondiale
GR Guvernul României
GRU Gestionarea Resurselor Umane
GTL Grupuri Tehnice de Lucru
HG Hotărâre de Guvern
M&E Monitorizare și Evaluare
MADR Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale
MAI Ministerul Afacerilor Interne
MAP Ministerul Apelor și Pădurilor
MCI Ministerul Cercetării și Inovării
MDRAP Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice
MEC Ministerul Economiei
MEN Ministerul Educației Naționale
MFP Ministerul Finanțelor Publice
MM Ministerul Mediului
MMACA Ministerul pentru Mediul de Afaceri, Comerț și Antreprenoriat
MMJS Ministerul Muncii și Justiției Sociale
MS Ministerul Sănătății
MT Ministerul Transporturilor
OCDE Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică
PLAG Planul de lucru anual al Guvernului
POCA Programul Operațional Capacitate Administrativă
PM Prim-Ministru
PSI Plan Strategic Instituțional
RAS Servicii de Asistență Tehnică Rambursabile
SCAP Strategia pentru Consolidarea Administrației Publice
SGG Secretariatul General al Guvernului
UE Uniunea Europeană
UPP Unitate de Politici Publice

5
Rezumat Executiv
Scopul acestui raport este de a evalua rezultatele implementării asistenței tehnice
rambursabile privind Consolidarea capacității de planificare și bugetare și sprijinirea
introducerii bugetării pe criterii de performanță și de a observa lecțiile care vor fi utile în
etapele viitoare în vederea introducerii unui sistem de bugetare pe criterii de performanță în
administrația centrală română. Proiectul a fost implementat de către Secretariatul General al
Guvernului (SGG) cu sprijin din partea Băncii Mondiale. Proiectul a fost co-finanțat din
Fondul Social European prin Programul Operațional Capacitate Administrativă (POCA)
pentru perioada 2014-2020. Obiectivul asistenței tehnice (RAS) a fost să ajute Guvernul
României (GR) să consolideze procesele de planificare și de monitorizare a politicilor în
Centrul Guvernului (CG), Ministerul Finanțelor Publice (MFP) și ministerele de resort în
scopul îmbunătățirii eficienței cheltuielilor publice.

Activitățile desfășurate în cadrul asistenței tehnice au fost considerate o primă etapă în

introducerea elementelor de bugetare pe criterii de performanță în sectorul public din
România, care a reprezentat un obiectiv al agendei de politici a Guvernului . Aria de
cuprindere a asistenței tehnice a fost ancorată în Strategia pentru Consolidarea Administrației
Publice (SCAP) pentru perioada 2014-2020. RAS-ul au făcut parte dintr-un pachet de
operațiuni de asistență tehnică care sprijină un set mai larg de reforme complementare
promovate de către Guvern cu scopul îmbunătățirii funcționării administrației publice în
conformitate cu liniile SCAP.

Asistența tehnică s-a concentrat pe trei aspecte: a) consolidarea proceselor de dezvoltare

existente ale Planurilor Strategice Instituționale (PSI) din cadrul ministerelor participante la
proiect sub îndrumarea SGG; b) construirea capacității Guvernului de monitorizare a
actualizărilor PSI și de implementare a unui instrument IT comun, dezvoltat cu sprijin din
partea Băncii Mondiale; și c) dezvoltarea unui tablou de bord în SGG pentru raportarea
privind implementarea priorităților PSI de nivel înalt ale ministerelor selectate.

Cele trei obiective imediate ale asistenței tehnice au fost realizate în mare parte. După cum
este detaliat în raport, ministerele participante în cadrul asistenței tehnice au dezvoltat în mod
esențial capacitatea de a elabora PSI cuprinzătoare urmând o metodologie comună; aplicația
IT pentru monitorizarea implementării agendei de politici a fost instalată atât la SGG, cât și la
ministerele de resort și este operațională, fiind însoțită de un manual de utilizare; iar tabloul
de bord a fost finalizat și poate fi utilizat pentru raportare și analiză.

Cu toate acestea, PSI nu au devenit încă oficial parte a procesului de bugetare, care nu este
orientat către rezultate. Hotărârea de guvern având scopul de a face elaborarea PSI parte din
procesul de formulare a bugetului nu a fost adoptată până la momentul prezentului raport.
Astfel, elaborarea PSI și bugetarea rămân în mare parte procese paralele, care ridică întrebări
de sustenabilitate cu privire la rezultatele pe termen lung ale proiectului. Acest risc este redus
parțial prin faptul că: a) un al doilea RAS, care se află în prezent în pregătire, va extinde
activitatea desfășurată în cadrul proiectului actual la ministerele care nu au participat în prima
etapă; și b) SGG, cu sprijin de la Banca Mondială și MFP, va continua să lucreze pentru a
face ca PSI să devină parte din procesul și calendarul bugetar prin intermediul legislației.

Crearea unei culturi determinate de performanță în administrația românească este, ca în toate

cazurile, un proces pe termen lung care necesită leadership politic și o abordare cuprinzătoare
a reformelor. Atât SGG, cât și Banca au cunoscut acest lucru la momentul pregătirii asistenței

6
tehnice și au lansat o serie de reforme complementare la un moment în care exista sprijin
politic puternic pentru modernizarea administrației. Intenția a fost ca implementarea RAS să
fie completată de un grant din partea Băncii, Grantul privind Consolidarea responsabilității
financiare în România (P152568), beneficiar fiind MFP, în scopul de a pilota în paralel
introducerea bugetării programelor în două ministere, al educației și al sănătății. Cu toate
acestea, în retrospectivă, așteptările Guvernului și ale Băncii pentru ceea ce ar putea fi
realizat prin aceste proiecte s-au dovedit ambițioase. Progresul tehnic realizat și capacitatea
obținută prin sprijinul pentru elaborarea planurilor strategice ministeriale și a instrumentelor
asociate nu au avut tracțiunea așteptată și au avut o influență limitată asupra formulării
bugetului. Implementarea Grantului aferent privind Consolidarea responsabilității financiare
a fost oprită înainte de lansarea proiectului pilot din cauza schimbării condițiilor politice.

Utilizarea instrumentelor și practicilor orientate către rezultate poate ajuta factorii de decizie
să exercite leadership efectiv și să îndeplinească obiectivele politice în contextul unor resurse
insuficiente și al unei capacități de implementare limitate. Experiența din țările dezvoltate și
în curs de dezvoltare arată că țările care au reușit să adopte acest tip de instrumente și practici
au realizat o mai mare transparență și responsabilitate și îmbunătățirea rezultatelor și a
impactului, operând în același timp cu resurse publice insuficiente. Cum este și cazul
României, adoptarea acestor instrumente a fost adesea motivată de nevoia de a depăși
constrângeri endemice de natură fiscală și privind capacitatea.

După mai bine de un deceniu în care au avut loc o serie de reforme în sectorul public în
legătură cu planificarea și bugetarea pentru administrația publică centrală, rezultatele acestora
sunt mixte. În principal, motivele acestor rezultate limitate nu au o natură tehnică. În pofida
faptului că această capacitate de bugetare a programelor și managementul performanței
rămân în continuare probleme, cunoștințele și experiența funcționarilor publici din România,
la care Banca a contribuit semnificativ, nu sunt la un nivel mai scăzut de cel al colegilor lor
din regiune. Mai mult, lipsa suportului politic și a unui angajament clar pentru modernizarea
bugetului au făcut ca inițiativa de planificare strategică să fie mai mult un exercițiu tehnic de
planificare, în mare parte decuplat de realitatea elaborării bugetului.

Cu toate acestea, au existat mai multe evoluții pozitive privind planificarea strategică,
bugetarea sau guvernanța în general, la care Banca a contribuit direct în cursul acestor ani.
Principalul pas înainte în îmbunătățirea calității planificării strategice este reprezentat de PSI
cuprinzătoare pe care cele 13 ministere de resort participante le-au elaborat cu asistența
Băncii prin intermediul RAS și monitorizarea instrumentelor IT dezvoltate în completare.
Acest pachet reprezintă o bază de plecare solidă pentru orientarea către rezultate și bugetarea
pe criterii de performanță; acestea includ toate elementele care ar putea fi căutate într-un
astfel de document: o prezentare detaliată a obiectivelor strategice ale instituției, propuneri de
programe bugetare care sunt aliniate cu angajamentele și obiectivele de nivel mai înalt,
indicatori de performanță etc.

Elaborarea PSI a contribuit, de asemenea, la consolidarea semnificativă a capacității în

ministerele participante, în special la nivelul Unităților de Politici Publice (UPP). Personalul
tehnic din cadrul ministerelor s-a familiarizat nu numai cu metodologiile de stabilire a
priorităților și obiectivelor, de proiectare a programelor sau de alocare a resurselor financiare
corespunzătoare conforme cu cadrul bugetar pe termen mediu, ci și cu monitorizarea
livrabilelor, rezultatelor și costurilor unitare, stabilirea indicatorilor de performanță și
colectarea în mod sistematic a datelor de performanță necesare.

7
PSI reprezintă, în prezent, singurele documente care arată o imagine cuprinzătoare și coerentă
a situației și a priorităților de politici dintr-un sector, incluzând toate programele bugetare
propuse ale unui minister, resursele financiare asociate și rezultatele preconizate
(livrabile/rezultate) care sunt disponibile în vedere consultării de către orice persoană
interesată. Acest lucru a contribuit la sporirea transparenței sectorului public din România și
reprezintă o primă etapă către stabilirea legăturii dintre politici și buget. În această etapă,
elaborarea PSI nu face încă parte din procesul de formulare a bugetului. Cu toate acestea, din
ce în ce mai multe ministere utilizează PSI pentru a fundamenta și a articula cererile lor
bugetare în cadrul discuțiilor cu MFP.

Abordarea adoptată de către Bancă în sprijinul procesului s-a concentrat în principal în jurul
SGG și al rețelei de UPP-uri, a contribuit la obținerea rezultatelor tehnice exclusiv pe partea
de planificare instituțională a politicilor, însă lipsește influența reală asupra elaborării sau
execuției bugetului. Aceste rezultate reprezintă o evoluție rezonabilă pentru această etapă. Cu
toate acestea, o simplă continuare a acestei abordări nu va conduce la impactul preconizat
asupra bugetării pe criterii de performanță. În plus, un sistem decuplat în care ministerele de
resort elaborează planuri instituționale bune în timp ce bugetele ministeriale rămân
tradiționale și bazate pe contribuții ca înainte poate afecta negativ credibilitatea reformelor
privind planificarea strategică. Viitoarele reforme semnificative ale guvernului trebuie să se
concentreze pe integrarea planificării strategice în elaborarea bugetului și monitorizarea
acesteia în legătură cu execuția bugetului.

În mod tradițional, Banca oferă sprijin intervențiilor cu impact sistemic și nu pentru măsuri
izolate de politici. Planificarea strategică și bugetarea au, în mod evident, o natură orizontală
și sistemică. Cu toate acestea, în situația României, pe baza lecțiilor învățate până în prezent
și conform celor mai bune practici de introducere a bugetării depline pe criterii de
performanță pentru a avea impact la nivelul întregului guvern, este necesară o abordare pe
etape. Identificarea unui minister pilot, care să asigure sprijinul politic pentru restructurarea
bugetului de la cel mai înalt nivel (respectiv, ministru) și transferul gradual al conceptului de
bugetare a programelor utilizat pentru planurile strategice instituționale în elaborarea
bugetară reală, monitorizare și, în final, execuție, ar fi etapele următoare recomandate. Un caz
reușit de pilotare a bugetării pe criterii de performanță într-un sector și în parteneriat cu MFP
ar crea oportunitatea replicării graduale în restul administrației centrale pentru un impact la
nivelul întregului sistem. Orice agendă de reforme semnificative trebuie să includă o strategie
de comunicare clară care să se adreseze atât administrației publice, cât și părților cheie
interesate în asumarea reformelor, asigurând natura transformațională a acestora.
Implementarea urmăririi RAS PSI în ministerele care nu au participat la prima rundă poate
oferi o ancoră pentru continuarea reformelor în planificare și, în final, în bugetare.

8
Introducere
Scopul acestui raport este de a evalua rezultatele implementării asistenței tehnice
rambursabile privind Consolidarea capacității de planificare și bugetare și sprijinirea
introducerii bugetării pe criterii de performanță și de a observa lecțiile care vor fi utile
pentru etapele viitoare în vederea introducerii unui sistem de bugetare pe criterii de
performanță. Proiectul a fost implementat de către Secretariatul General al Guvernului (SGG)
cu sprijin din partea Băncii Mondiale. Obiectivul asistenței tehnice a fost să ajute Guvernul
României (GR) să consolideze procesele de planificare și de monitorizare a politicilor în
Centrul Guvernului (CG), Ministerul Finanțelor Publice (MFP) și ministerele de resort în
scopul îmbunătățirii eficienței cheltuielilor publice.
Asistența tehnică s-a concentrat pe trei aspecte: a) consolidarea proceselor de dezvoltare
existente ale Planurilor Strategice Instituționale (PSI) din cadrul ministerelor participante la
proiect sub îndrumarea SGG; b) construirea capacității Guvernului de monitorizare a
actualizărilor PSI și de implementare a unui instrument IT comun, dezvoltat cu sprijin din
partea Băncii; și c) dezvoltarea unui tablou de bord în SGG pentru raportarea privind
implementarea priorităților PSI de nivel înalt ale ministerelor selectate. Activitățile asumate
în temeiul acestor RAS au fost considerate o primă etapă în introducerea de elemente de
bugetare pe criterii de performanță în sectorul public din România, care a reprezentat un
obiectiv al agendei de politici a Guvernului.
Aria de cuprindere a asistenței tehnice a fost ancorată în Strategia pentru Consolidarea
Administrației Publice (SCAP) pentru perioada 2014-2020. Activitatea s-a încadrat la
Obiectivul General II al Strategiei, având drept scop implementarea unui management pe
criterii de performanță în administrația publică română prin stabilirea unui cadru instituțional
operațional pentru stabilirea priorităților de politici și bugetare în cadrul Guvernului. Acest
cadru s-a bazat pe consolidarea proiectării și implementării PSI și introducerea bugetării pe
bază de program la nivelul guvernamental central. SGG și MFP sunt responsabile pentru
această componentă a Strategiei.
RAS-ul a făcut parte dintr-un pachet de operațiuni de asistență tehnică care a sprijinit un set
mai larg de reforme complementare promovate de către Guvern cu scopul îmbunătățirii
funcționării administrației publice în conformitate cu liniile SCAP. O parte din această
asistență tehnică a fost, de asemenea, furnizată de către Banca Mondială, în timp ce o altă
parte a fost livrată de alte instituții și entități de consultanță internaționale. Din partea Băncii,
un RAS privind gestionarea investițiilor publice a sprijinit dezvoltarea unei metodologii
pentru MFP pentru a prioritiza proiectele de investiții publice. Un RAS pentru crearea
Unității de implementare a priorităților a introdus un cadru de performanță pentru politicile
pe termen scurt selectate și mecanisme de urmărire pentru rezultate în cabinetul Prim-
Ministrului. Un RAS pentru Sprijinirea Creării unei Unități de Strategie a ajutat SGG să
introducă o abordare sistematică pentru elaborarea și urmărirea documentelor strategice de
nivel înalt și asigurarea coordonării și armonizării politicilor. Asistența tehnica pentru
Evaluarea impactului reglementărilor a sprijinit dezvoltarea metodologiilor și creează
capacitatea pentru politicile de evaluare a impactului ex-ante. RAS privind Dezvoltarea unui
sistem unitar pentru resurse umane (RU) în administrația publică ajută la actualizarea
cadrului legislativ și de reglementare pentru funcția de RU și la modernizarea și consolidarea
practicilor de RU.
Raportul este structurat în patru secțiuni. Secțiunea 1 oferă informații de bază privind
contextul în care RASau fost proiectate și implementate. Secțiunea 2 descrie pe scurt cadrul
metodologic, activitățile și livrabilele. Secțiunea 3 prezintă lecțiile învățate din implementare,

9
iar Secțiunea 4 rezumă concluziile raportului și face recomandări pentru etapele următoare în
direcția reformelor sprijinite de RAS.

Secțiunea 1 – Contextul
România a lansat primele sale eforturi de a dezvolta un sistem coerent de planificare
strategică și bugetare pe criterii de performanță în 2006. În 2006, GR a aprobat
implementarea unui proces de planificare strategică la nivelul întregului Guvern. 1 Procesul a
fost coordonat de către SGG, în cooperare cu MFP. Deși toate ministerele au elaborat planuri
strategice, legăturile avute în vedere cu bugetarea pe programe și sistemul de luare a
deciziilor nu s-au materializat. Hotărârea de Guvern 1807/2006 stabilește metodologia pentru
planificarea strategică (sub numele de „componentă de management”), în timp ce Hotărârea
de Guvern 158/2008 stabilește metodologia pentru „componenta de programare bugetară”.
Metodologia de planificare strategică promovată prin aceste hotărâri de guvern a inclus
orientări privind întreaga gamă de aspecte aferente componentei de management din
planificarea strategică și a servit drept manual de facto. Un manual nou, elaborat în 2009
printr-un proiect PHARE UE, a furnizat orientări mai dezvoltate în această privință.

Un progres în reformele privind planificarea strategică a avut loc în 2014, când un Plan
Strategic Instituțional pilot a fost elaborat de către Ministerul Agriculturii și Dezvoltării
Rurale (MADR). Proiectul a fost sprijinit de către Banca Mondială. Una dintre
componentele proiectului s-a concentrat pe proiectarea unui PSI care să conecteze în mod
efectiv prioritățile de politici la programele bugetare sub constrângerile cadrului bugetar pe
termen mediu (CBTM) și alocările au fost asociate cu indicatori de performanță măsurabili.
În plus, a fost dezvoltată o aplicație IT pentru a asista în monitorizarea planului. PSI MADR
și aplicația IT au fost utilizate în 2015 ca modele pentru dezvoltarea unei metodologii noi și
îmbunătățite de planificare strategică în vederea integrării și conectării părții de politici cu
partea bugetară, elaborată, de asemenea, în cadrul unui grant de asistență tehnică de la Banca
Mondială - Armonizarea Planificării Strategice și Programării Bugetare în România2.

Cel mai complex proiect de sprijinire a planificării strategice și a bugetării a fost inițiat
în 2016 în cadrul asistenței tehnice privind Consolidarea capacității de planificare și
bugetare și sprijinirea introducerii bugetării pe criterii de performanță. Proiectul a fost co-
finanțat din Fondul Social European prin Programul Operațional Capacitate Administrativă
(POCA) pentru perioada 2014-2020. PSI au fost elaborate pentru treisprezece ministere 3:
Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale; Ministerul pentru Mediul de Afaceri, Comerț
și Antreprenoriat; Ministerul Economiei; Ministerul Educației Naționale; Ministerul
Mediului; Ministerul Sănătății; Ministerul Afacerilor Interne; Ministerul Muncii și Justiției
Sociale; Ministerul Finanțelor Publice; Ministerul Cercetării și Inovării; Ministerul
Dezvoltării Regionale și Administrației Publice; Ministerul Transporturilor; și Ministerul
Apelor și Pădurilor. PSI au fost elaborate de către grupuri de lucru din ministerele respective,
cu orientări metodologice din partea echipei Băncii Mondiale. Mai mult, o aplicație IT
comună și un tablou de bord au fost proiectate și testate pentru monitorizarea implementării și
sunt funcționale în prezent. Asistența tehnică următoare, care se află în prezent într-un stadiu
1
Hotă râ rile de Guvern 1807/2006 și 158/2008 au format baza legală pentru dezvoltarea sistemului de
planificare strategică și a legă turilor acestuia cu sistemul de bugetare a programelor.
2
Armonizarea Planifică rii Strategice și Programă rii Bugetare în Româ nia, elaborat de Gord Evans, Costel
Todor și Mihai Vilnoiu pentru Cancelaria Guvernului Româ niei, 2/20/2015, în cadrul Grantului IDF al
Bă ncii Mondiale pentru Moniorizarea și Evaluare (M&E) procesului de adoptare a politicilor în Româ nia
(2015).
3
Numă rul inițial de ministere selectate să participe în proiect a fost de zece însă , în ianuarie 2017, trei
ministere au fost divizate ca urmare a unei reorganiză ri ministeriale.

10
avansat de pregătire, va extinde cadrul PSI realizat prin proiectul actual la ministerele care nu
au participat la prima rundă. Se preconizează ca asistența tehnică să fie lansată la începutul
anului 2020 și, astfel că respectivul cadru metodologic și soluțiile IT dezvoltate în cadrul
proiectului curent vor fi aplicate în mod uniform de către toate ministerele.

Acest efort de promovare a reformelor trebuie înțeles în contextul evoluțiilor complexe

de la nivel internațional în privința planificării și bugetării din ultimul deceniu.
Bugetarea pe criterii de performanță a reprezentat un subiect major de dezbatere în cadrul
reformelor guvernanței publice din această perioadă. În acest timp, țările dezvoltate și cele în
curs de dezvoltare, precum și instituțiile internaționale s-au concentrat pe identificarea unor
abordări și instrumente noi pentru îmbunătățirea performanței și pentru evaluarea rezultatelor.
Cadrul teoretic general este bine sintetizat în diferite rapoarte sau studii recente elaborate de
către Banca Mondială sau OCDE4, unele dintre acestea fiind citate în prezentul document (a
se vedea Caseta 1).
Caseta 1. Cadrul OCDE pentru bugetarea pe criterii de performanță

Definiția OCDE referitoare la bugetărea pe criterii de performanță este „utilizarea sistematică a

informațiilor privind performanța pentru a fundamenta deciziile bugetare, fie drept contribuție
directă la deciziile privind alocarea bugetară, fie drept informații contextuale care să
fundamenteze planificarea bugetară și să determine o transparență și responsabilitate mai mare în
cadrul întregului proces de bugetare, furnizând informații legiuitorilor și publicului privind
scopurile cheltuielilor și rezultatele obținute”.
Adoptarea bugetării pe criterii de performanță implică o schimbare a accentului procesului de
bugetare, de la gestionarea inputurilor, la accentul pus pe rezultatele cheltuielilor și atingerea
obiectivelor de politici. Principalele elemente caracteristice ale unui sistem de bugetare pe criterii
de performanță sunt următoarele:
 În elaborarea bugetului, deciziile de cheltuieli iau în considerare prioritatea obiectivelor
de politici, precum și performanța programului în trecut;
 Bugetul este prezentat organismului legislativ sub forma unui set de programe. Acestea se
pot adăuga la sau pot înlocui prezentarea clasică bazată pe clasificarea funcțională și
economică;
 Indicatorii de performanță nefinanciară și țintele, reprezentând obiectivele planificate ale
cheltuielilor, sunt prezentate în buget și corelate cu programele de cheltuieli;
 În cadrul execuției bugetare, administratorii bugetului au autonomia de a gestiona
resursele financiare, precum și responsabilitatea de a obține rezultatele planificate.
 Informațiile privind performanța sunt furnizate administratorilor împreună cu informațiile
privind execuția bugetului, pentru a-i ajuta să monitorizeze performanța.
 Rapoartele prezentate Parlamentului cu privire la execuția bugetului includ informații
privind performanța și o explicație privind motivele performanței scăzute sau
performanței înalte;
OCDE clasifică diferitele forme de bugetare pe criterii de performanță implementate în țările
membre ale acestei organizații după cum urmează:
(a) Bugetare pe criterii de performanță ca și prezentare: aceasta prezintă livrabilele, rezultatele și
indicatorii de performanță separat de documentul principal al bugetului. Această formă este relativ
ușor de realizat și este adecvată atunci când obiectivul este limitat la demonstrarea faptului că
alocările bugetare și cheltuielile efective răspund obiectivelor Guvernului și priorităților de
politici. Pe de altă parte, separând datele privind performanța și datele aferente bugetului, este
dificil să se facă legătura între cele două laturi: politici și cheltuieli;

4
Româ nia este un stat aspirant la statutul de membru OCDE, care face referiri la liniile directoare și
practicile OCDE și ia ca bază de referință exemplele naturale și comparatorii membrilor OCDE.

11
(b) Bugetare informată de performanță: aceasta include datele privind performanța în cadrul
documentului bugetului și implică structurarea documentului bugetului pe bază de programe.
Această abordare necesită un efort considerabil și este adecvată pentru guvernele care doresc să
realizeze obiective mai ambițioase, cum ar fi re-prioritizarea cheltuielilor în funcție de
performanță și transfer sporit al controlului bugetar către managerii de programe. Acest tip de
bugetare pe criterii de performanță este comun în multe țări OCDE;

(c) Bugetarea pe criterii de performanță managerială: acest tip este o variantă a bugetării
influențate de performanță. În această abordare, accentul este pus pe impactul managerial și pe
schimbările comportamentului organizațional, realizat prin utilizarea combinată a bugetului și a
informațiilor aferente privind performanța. Acest lucru depinde de existența prealabilă a unei
culturi a performanței în cadrul guvernului;

(d) Bugetare directă pe criterii de performanță: acest tip stabilește o legătură directă între
rezultate și resurse, implicând, de obicei, mecanisme de tip contractual care stabilesc o legătură
directă între alocările bugetare și obținerea rezultatelor, implicând un răspuns bugetar direct
pentru realizări scăzute sau realizări înalte ale obiectivelor de performanță.
Pe baza The OECD Best Practices for Performance Budgeting, Public Governance Committee Working Party of
Senior Budget Officials, GOV/PGC/SBO (2018)7, 23 noiembrie 2018, pagina 6-8

Adoptarea bugetării pe criterii de performanță implică o schimbare a accentului

procesului de bugetare, de la gestionarea inputurilor, la accentul pus pe rezultate și
atingerea obiectivelor de politici. Bugetarea actuală pe bază de performanță din România
este în esență o bugetare OCDE de tipul a) (performanță prezentată), cu câteva elemente din
bugetarea OCDE de tip b) (influențată de performanță). Bugetul public este în continuare unul
clasic, iar PSI este un document separat, rolul efectiv al acestuia fiind să prezinte prioritățile
agendei de politici și să prezinte și să monitorizeze rezultatele (output, outcomes). În același
timp, PSI este structurat în mod unitar în programe bugetare bine corelate cu bugetul
programat anual și cu CBTM. Un obiectiv realist pentru următorii 2-3 ani pentru bugetarea pe
bază de performanță ar fi tranziția reușită de la tipul actual de bugetare pe criterii de
performanță sub formă de prezentare către o abordare complet influențată de performanță,
împreună cu includerea unor elemente de bugetare pe criterii de performanță managerială.

Cu toate acestea, înaintea inițierii celei de-a doua etape a reformei privind bugetarea pe
criterii de performanță, Guvernul ar trebui să stabilească obiective și așteptări clare
pentru fiecare etapă. Obiectivele clare ar ajuta la orientarea proiectării, la gestionarea
așteptărilor și ar spori șansele de reușită. Obiectivele specifice trebuie să ia în considerare
cultura administrativă a țării și modul în care este probabil ca funcționarii publici să
interpreteze și să răspundă la asemenea inițiative. Obiectivele specifice pentru anii următori ar
putea fi: (i) extinderea modelului PSI la toate ministerele; (ii) integrarea modelului PSI ca
parte completă a procesului de formulare a bugetului într-o modalitate solidă din punct de
vedere instituțional, inclusiv în cadrul legislativ; (iii) pilotarea la nivelul unui număr mic de
ministere a unui sistem de bugetare influențat complet de performanță, care necesită în
principal execuție bugetară pe bază de programe; (iv) extinderea execuției bugetare pe bază de
programe la întregul buget al statului; și (v) introducerea elementelor de bugetare pe criterii de
performanță managerială.

12
Secțiunea 2 – Cadrul metodologic și livrabilele
Acest RAS a sprijinit prioritatea strategică a României de consolidare a culturii de
măsurare a performanței și a utilizării eficiente a resurselor în administrația publică.
Sfera de aplicare a asistenței tehnice fost în conformitate cu primul pilon al Strategiei de
parteneriat la nivel de țară pentru perioada 2014-2017, care s-a concentrat pe Crearea unui
guvern pentru secolul 21 în România. Cadrul metodologic pentru elaborarea PSI a fost
conceptualizat în raportul privind Armonizarea Planificării Strategice și Programării
Bugetare în România din 2015.

PSI reflectă obiectivele strategice la nivel de sector, programele, măsurile/inițiativele și

activitățile care fac obiectul unui proces de planificare pe patru ani efectuat de o
instituție5 (Schema 1). Pentru acest proces, instituția alocă fonduri în limitele resurselor
bugetare destinate sectorului, după cum este stabilit în bugetul anual atribuit instituției și în
cadrul bugetar pe termen mediu, cu scopul de a implementa obiectivele, programele,
măsurile/inițiativele și de a obține rezultatele preconizate. Toate instituțiile care operează în
subordonarea, sub autoritatea sa sau în coordonare cu un minister de resort și care îndeplinesc
atribuții aferente reglementării, elaborării și implementării politicilor publice vor fi implicate
în elaborarea PSI. Astfel, un PSI este un document elaborat de fiecare minister și de instituții
alte agenții desemnate ale GR, care stabilește acțiunile concrete ce vor fi întreprinse și
rezultatele dorite a fi obținute de către instituție pe termen mediu pentru a-și realiza viziunea
și obiectivele strategice. PSI pune laolaltă agenda de politici a ministerului, anvelopa
bugetară pe termen mediu disponibilă pentru implementarea acestuia, precum și un cadru de
monitorizare pentru implementare.

5
Instituția este definită ca minister, împreună cu entită țile aflate sub autoritatea, în subordonarea
acestuia sau în coordonare cu acesta.

13
 Termen mediu / lung
Schema 1. Arhitectura de planificare și bugetare a Guvernului României

EUROPA 2020
PROGRAM
RECOMANDĂRI GUVERNAMENTAL
SPECIFICE DE ȚARĂ
PROGRAMUL
NAȚIONAL DE ALTE STRATEGII DE NIVEL
REFORMĂ ÎNALT (NATIONAL)
ACORD DE
Termen mediu

PARTENERIAT
PROGRAMUL DE
COMENTARII
CONVERGENȚĂ
STRATEGICE / PRIVIND
CAPACITATEA

POLITICA ȘI PRIORITĂȚILE
STRATEGIA FISCAL-
INVESTIȚILOR PUBLICE
BUGETARĂ

CERERILE DE
PLANURILE STRATEGICE
Anual

PROGRAMARE A
INSTITUȚIONALE
BUGETULUI

BUGETUL DE STAT PLANUL DE LUCRU ANUAL

ANUAL AL GUVERNULUI

EXECUȚIA BUGETARĂ, PLANURILE

MODIFICĂRILE DIN OPERAȚIONALE
Implementare

CURSUL ANULUI INSTITUȚIONALE

POLITICI, LEGI, DECIZII,

PROIECTE Probleme de
politică
SOLUȚIONAREA
PROBLEMELOR IMPLEMENTARE & RECENZII
INTERNE OBȚINEREA DE REZULTATE PRIVIND
LIVRAREA

Problemă
MONITORIZAR, Problemă de Problemă
minoră
RAPORTARE, implementare structurală
DIAGNOZĂ
14
Arhitectura PSI prezintă o ierarhie de planificare pe baza unei diagrame logice
(Schema 2). Ierarhia de planificare include o serie de niveluri tip cascadă care sprijină
structura PSI. Ca regulă generală, viziunea și mandatul sunt aplicate la nivelul instituției,
programele sunt aplicate la nivelul direcțiilor generale/direcțiilor, iar inițiativele și măsurile
sunt aplicate la nivelul structurilor operaționale. Diagrama logică pe care se sprijină PSI se
bazează pe lanțul de planificare prin care intrările (resursele) produc rezultate
imediate/indicatori de rezultate imediate (output), indicatorii de livrabile (rezultate imediate)
produc rezultate (efecte), iar efectele generează impact asupra beneficiarilor. Inițiativele care
conduc la realizarea unor rezultate imediate sunt măsurate prin eficacitate și indicatori de
proces.

Schema 2. Diagrama logică a planificării strategice instituționale - ierarhia planificării

Sursa: Raportul Armonizarea Planificării Strategice și Programării Bugetare în România, Banca

Mondială, 2015.

Un obiectiv strategic este definit ca o declarație clară și la timp privind impactul politicilor,
având scopul de a sprijini realizarea viziunii instituției și care ar putea fi obținut în mod
fezabil în cadrul implementării PSI. Potrivit arhitecturii PSI, un program este definit ca un set
de măsuri sub autoritatea uneia sau mai multor instituții care urmăresc îndeplinirea
rezultatelor corespunzătoare obiectivelor strategice pentru care au fost stabiliți indicatori de
performanță pentru a identifica rezultatele posibile ce urmează să fie obținute în limitele
resurselor financiare aprobate prin lege. Măsurile sunt efectuate prin intermediul unui set
coerent de acțiuni/proiecte sub autoritatea unei instituții

15
Asistența tehnică avut patru componente:

 În cadrul primei componente, cadrul metodologic PSI testat în cadrul Grantului IDF a
fost extins la cele 136 ministere participante. Banca a sprijinit cartografierea conținutului
PSI și a proceselor în cele 13 ministere, concentrându-se pe aplicarea arhitecturii PSI,
definirea (sau îmbunătățirea) indicatorilor, revizuirea mecanismelor financiare și
bugetare, identificarea vehiculelor pentru implementarea PSI, dezvoltarea proceselor
M&E și a rutinelor de raportare, precum și sprijinirea dezbaterilor și prezentărilor PSI.
Două revizuiri (2018 și 2019) ale tuturor celor 13 PSI au fost efectuate cu sprijin din
partea Băncii. De asemenea, Banca Mondială a oferit sprijin pentru redactarea HG care
stabilesc obligativitatea metodologiei PSI pentru toate ministerele (care nu a fost aprobată
încă, după cum se explică în următoarea secțiune).
 În cadrul celei de-a doua componente a asistenței tehnice, instrumentul IT personalizat
care monitorizează PSI a fost dezvoltat și pus în funcțiune în toate ministerele selectate.
Acesta a livrat ID de acces și parolă pentru administratorii de sistem; a furnizat formare
privind utilizarea aplicației pentru administratorii de sistem; a elaborat manualul
utilizatorului și a testat notițele pentru utilizatori viitori. De asemenea, a fost furnizată
asistență tehnică pentru ministere în vederea introducerii PSI în instrumentul de
monitorizare IT și a fost asigurată formarea privind modul în care se utilizează și se
întreține aplicația. O descriere a instrumentului IT este prezentată în Anexă.
 În cadrul celei de-a treia componente, a fost dezvoltat un tablou de bord în SGG pentru
profilurile centrale PSI. Tabloul de bord permite raportarea automatizată și simplificată de
la ministerele de resort către SGG cu privire la PSI-urile acestora, creând, la rândul său,
spațiu pentru realizarea activităților de diagnostic privind progresul și domeniile
neperformante, cu procese pentru acțiuni corective. Tabloul de bord permite Prim-
Ministrului și SGG să solicite actualizări și explicații de la ministere cu privire la
implementarea politicilor (funcția „provocare” a SGG).
 În cadrul celei de-a patra componente, Banca a asigurat consolidarea capacității pentru
SGG și pentru ministerele participante. Banca a furnizat mentorat și instruire extinsă la
locul de muncă privind metodologia și procesul PSI, cadrul M&E și instrumentele pentru
raportare. Detalii privind activitățile de formare sunt prezentate în cele șapte rapoarte de
progres semestriale elaborate de către echipa Băncii Mondiale cu privire la
implementarea RAS-ului.
Proiectul RAS a fost lansat în iunie 2016 și se va încheia în februarie 2020 7. Durata
inițială a fost planificată pentru 36 de luni. Din cauza mai multor factori, implementarea
proiectului a fost extinsă cu încă opt luni; printre aceștia se numără schimbările multiple ale
miniștrilor și factorilor-cheie de decizie în ministerele participante; reorganizarea
guvernamentală; întârzieri în calendarul bugetar și aprobarea bugetelor anuale; precum și
extinderea altor componente ale proiectului 8. Proiectul a fost conceput pentru trei iterații
anuale (cicluri de îmbunătățire). În prima iterație, PSI au fost dezvoltate pentru toate
ministerele selectate pe baza cadrului de politici de la momentul respectiv, au fost introduse
6
Numă rul inițial de ministere selectate pentru a lua parte la RAS a fost de zece. Cu toate acestea, Guvernul
a fost reorganizat în ianuarie 2017 și unele ministere participante au fost divizate, reorganizate sau
unificate. Ca urmare a acestei reorganiză ri, numă rul de ministere participante a crescut la 13.
7
Proiectul în sine se va închide în iulie 2020, în timp ce alte componente vor continua și după închiderea
RAS-ului.
8
Alte două componente ale aceluiași proiect au fost implementate de că tre Curtea de Conturi a Româ niei
și, respectiv, de că tre Academia Româ nă .

16
 în instrumentul IT și au fost reflectate în tabloul de bord. În a doua și a treia iterație, PSI au
fost rafinate și dezvoltate în continuare, pe baza noilor dezvoltări de politici și au inclus
feedback de la SGG, MFP și ministerele de resort participante, în timp ce efortul
angajamentului echipei Băncii a fost redus gradual capacitând grupurile de lucru din cadrul
ministerelor să aibă mai multă inițiativă. Rafinarea instrumentului de monitorizare în etapa a
doua și a treia a avut scopul alinierii cu procesul de pilotare a bugetării pe bază de program
lansată de către MFP, dar care a fost abandonată între timp.
Toate livrabilele angajate și activitățile din cadrul asistenței tehnice au fost livrate
conform celor convenite cu Secretariatul General al Guvernului. Rezultatul intermediar
al RAS (a se vedea tabelul) pentru a ajuta la îmbunătățirea capacității SGG de a furniza
orientări privind dezvoltarea PSI a fost îndeplinit. SGG are în prezent o poziție foarte bună
pentru a oferi orientări de natură tehnică ministerelor de resort cu privire la elaborarea și
monitorizarea PSI. Personalul din cadrul SGG, precum și personalul din cadrul ministerelor
de resort participante cunoaște cadrul metodologic și utilizarea și administrarea
instrumentelor dezvoltate prin asistența tehnică (RAS) și poate continua singur monitorizarea
planurilor strategice, fără asistență suplimentară. Cu toate acestea, în același timp,
implementarea RAS are numai un impact limitat asupra procesului de bugetare, care continuă
să urmeze o abordare tradițională, mai degrabă decât o abordare orientată către performanță.
Discutăm aceste aspecte în detaliu în următoarele secțiuni.

Rezultat Indicator Livrabile

intermediar
Capacitate Numărul de planuri strategice (PSI)  13 PSI care aplică
îmbunătățită în noi dezvoltate cu orientări din metodologia de planificare
cadrul SGG pentru partea personalului dedicat din strategică sectorială
a oferi orientări cadrul SGG care respectă condițiile  1 Tablou de bord consolidat
privind dezvoltarea prealabile și standardele minime pentru M&E PSI la nivelul
planurilor pentru planuri strategice9 și sunt CPM
strategice monitorizate utilizând instrumente  Instrument IT PSI pregătit
instituționale IT pentru încărcarea M&E a
ministerelor de resort selectate

Sursa: Nota de concept a RAS.

Secțiunea 3 – Lecții rezultate din implementarea asistenței tehnice

După mai mult de un deceniu de încercări de a introduce o cultură orientată către
performanță în guvernanța publică, incluzând planificarea strategică și bugetarea,
rezultatele sunt mixte. Proiectul de asistența tehnică și-a atins în mare parte obiectivele,
ceea ce reprezintă un prim pas important în direcția introducerii unui sistem de bugetare pe
criterii de performanță în România. Progresul tehnic semnificativ evident obținut din punctul
de vedere al planificării strategice prin elaborarea PSI pentru 13 ministere, urmând un cadru
metodologic clar, nu a fost echivalat și nu a determinat procesul de bugetare. În ciuda faptului
că informații bine structurate și coerente privind performanța sunt elaborate prin intermediul
planului strategic ministerial, influența directă asupra procesului de bugetare rămâne limitată.
În această etapă, puține programe bugetare din cadrul PSI sunt complet integrate în
documentația bugetului respectivei instituții și sunt aprobate oficial. Cu toate acestea,
sprijinul furnizat prin RAS pentru elaborarea PSI a determinat mai multe realizări pozitive.
9
Dezvoltat cu sprijinul Grantului IDF, a se vedea raportul privind Armonizarea Planificării Strategice și
Programării Bugetare în România.

17
În același timp, a subliniat mai multe provocări. Atât aspectele pozitive, cât și provocările
sunt rezumate în cele ce urmează.

3.1. Progrese înregistrate

Printre elementele esențiale care reprezintă progrese înregistrate pentru procesul general de
planificare strategică și pentru etapele următoare în reforma sectorului public, asistența
tehnică a contribuit la următoarele:

Transparență și claritate sporite privind rolurile instituționale, angajamentele de

politici și agenda de politici sectoriale pe termen mediu. PSI a sporit transparența și
responsabilitatea agendei de politici publice pe termen mediu în legătură cu resursele
financiare și rezultatele la care s-au angajat cele 13 ministere participante. PSI este singurul
document în care agenda de politici a unui minister/sector pentru anul în curs și pentru
următorii trei ani este consolidată și disponibilă public 10, inclusiv în limba engleză. Astfel,
toate programele bugetare propuse ale unui minister, resursele financiare asociate și
rezultatele preconizate (outputs/outcomes) sunt disponibile în vederea consultării de către
orice persoană interesată. Chiar dacă, din perspectivă bugetară, programele bugetare din
documentația actuală a bugetului diferă de cele din PSI - acestea din urmă respectă definiții
riguroase ale programelor - prezentarea detaliată a acestora în PSI oferă o imagine clară a
obiectivelor, rezultatelor și indicatorilor de performanță pe care ministerul planifică să le
obțină cu resursele alocate și în conformitate cu CBTM.

PSI oferă o perspectivă de portofoliu cuprinzător, deoarece acoperă ministerul de

resort, împreună cu principalele agenții subordonate/coordonate care operează în
sectorul respectiv. Multe agenții din afara ministerelor sunt importante din punctul de vedere
al politicilor promovate și al bugetelor alocate, iar PSI oferă publicului o imagine a modului
în care programe care aparțin unor instituții subordonate diferite din cadrul unui sector
acționează împreună în cadrul unui obiectiv strategic comun. De exemplu, PSI din sectorul
sănătății acoperă, de asemenea, programele finanțate prin Fondul de Asigurări de Sănătate, pe
lângă cele finanțate prin bugetul Ministerului Sănătății.

PSI oferă sprijin valoros conducerii superioare a ministerului pentru înțelegerea

priorităților, monitorizarea progresului și coordonarea eforturilor. PSI este un
instrument de gestiune valoros care îmbunătățește coordonarea în cadrul unui sector/minister.
În această privință, PSI oferă o defalcare sistematică a obiectivelor, programelor, măsurilor,
acțiunilor, împreună cu resursele alocate de către departamente sau de către agenții în cadrul
unui minister. Oferă funcționarilor de nivel înalt o matrice de lucru valoroasă pentru
implementarea și monitorizarea unor politici specifice diferite. Cu toate acestea, rămâne la
latitudinea factorilor de decizie să utilizeze pe deplin potențialul furnizat de către PSI în
conducerea sectoarelor lor.

Aplicația IT dezvoltată în cadrul RAS poate fi un instrument eficient și ușor de utilizat

pentru ministere în vederea prioritizării agendei lor de politici pe termen mediu și
pentru monitorizarea implementării acesteia în Cadrul Bugetar pe termen mediu.
Instrumentul IT a fost proiectat pentru monitorizarea implementării PSI și poate produce
rapoarte privind impactul, rezultatele, procesele și indicatorii de eficiență pentru conducerea
ministerelor. Instrumentul a fost proiectat pe baza structurii PSI și poate urmări progresul pe
patru niveluri: obiectiv strategic, program, măsură și proiect sau activitate. Aplicația include

10
https://sgg.gov.ro/new/planuri-strategice-institutionale/

18
o bibliotecă vastă de indicatori care pot fi consultați cu ușurință și este scalabilă pentru a
răspunde schimbărilor din structura guvernului. Toate ministerele care participă la proiect au
primit formare privind utilizarea aplicației și administratorii desemnați au participat la
încărcarea celor 13 PSI în aplicație. De asemenea, a fost dezvoltat un manual de utilizare. O
descriere mai detaliată a funcțiilor instrumentului este prezentată în Anexă.

În proiectarea arhitecturii RAS, echipa Băncii a avut cunoștință de faptul că

dezvoltarea unei culturi pe criterii de performanță în sectorul public este un proces pe
termen lung. Acest proces necesită etape treptate și este în special greoi în țările cu instituții
publice imature. Cu toate acestea, a nu întreprinde nimic nu reprezintă o alternativă. Deși din
ce în ce mai multe dovezi arată că, în întreaga lume, reformele având drept scop consolidarea
orientării către rezultate a procesului de bugetare s-au ridicat doar parțial la nivelul
așteptărilor, literatura de specialitate arată, de asemenea, că stabilirea legăturii dintre finanțare
și rezultate s-a dovedit utilă în gestionarea agențiilor publice și în îmbunătățirea dialogului
dintre ministerele de finanțe și ministerele de resort în ceea ce privește alinierea priorităților
și deciziile privind creditele bugetare 11. Dezvoltând lecțiile din literatura de specialitate (a se
vedea Caseta) privind experiența acumulată în etapele timpurii ale implementării, au fost
făcute ajustări punând accentul pe crearea unei componente a schimbării în ministerele
participante în sprijinul reformelor promovate și pe echiparea funcționarilor publici cu
instrumentele adecvate pentru a evalua eficacitatea legăturilor dintre rezultate, politici și
resurse.

11
A se vedea, de exemplu Beazley I, and Moynihan I. “Toward Next-Generation Performance Budgeting,
Lessons from the Experiences of Seven Reforming Countries”, Banca Mondială, 2016

19
 Caseta 2: Către o bugetare pe criterii de performanță de generație următoare
Întrebare Capcane clasice Generația următoare
De unde să începeți? Cerințe privind raportarea O abordare diferențiată care
performanței bugetului la subliniază domeniile esențiale
nivelul întregului guvern care de livrare a serviciilor și
sunt formale, oneroase și sunt prioritățile de politici
îndeplinite rar. strategice

Care sunt așteptările? Procesul de bugetare, ca Modificări ale procesului

principal motor al unui efort
de la nivelul întregului guvern
de a introduce gestionarea pe
bază de performanță.
bugetar ca parte a unui set
complet de instrumente de
gestionare a performanței,
având scopul de a schimba
atitudini și stimulente în
sectorul public. Schimbare
graduală, în linie cu alte
reforme care sprijină
orientarea către performanță.

Când și unde sunt utilizate În teorie, când bugetul este În mai multe puncte de luare a
datele privind elaborat și la sfârșitul anului, deciziilor, nu numai în timpul
performanța? deși acest lucru se întâmplă rar bugetării, ci și în cadrul
în practică. gestionării și rutinelor
politicilor în întreg cursul
anului, cum ar fi analize
periodice ale cheltuielilor

Care sunt cei mai probabili Funcționari de buget Manageri de program în

utilizatori? ministerele de resort

Ce capacități Presupune că sunt Încearcă să facă bugetarea pe

administrative sunt implementate capacitățile criterii de performanță
necesare? administrative și normele, conformă cu capacitățile și
deși, adesea, există deficiențe nevoile contextuale; datele
administrative considerabile privind performanța nu pot
crea capacitățile necesare
pentru utilizarea efectivă a
acestora în mod independent.

Care este calendarul unei Abordarea pe termen scurt: Abordarea pe termen lung:
schimbări? prioritizează o inițiativă de valorifică caracterul unitar al
reformă individuală, care va fi mai multor eforturi de reformă
adesea abandonată, urmând să și schimbarea adaptivă
fie înlocuită cu ceva similar graduală pe baza experienței
Sursa: Beazley I, and Moynihan I. “Toward Next-Generation Performance Budgeting, Lessons from the
Experiences of Seven Reforming Countries”, Banca Mondială, 2016

Prin urmare, asistența tehnică a urmărit să contribuie la introducerea graduală a unei

culturi a performanței în administrația publică centrală din România. Asistența tehnică
a dezvoltat instrumente și a încercat să instituționalizeze procese pentru îmbunătățirea
orientării către rezultate a procesului bugetar. Acestea includ i) un cadru metodologic pentru
prioritizarea politicilor, stabilirea obiectivelor, conceperea programelor, alocarea resurselor
financiare pe programe și identificarea indicatorilor de performanță și stabilirea țintelor; ii) un
proces instituționalizat pentru elaborarea PSI - proceduri, aranjamente de lucru, roluri de

20
puncte focale în cadrul procesului etc.; și iii) un instrument M&E IT integrat în sistemele
guvernului pentru monitorizarea implementării acestui cadru de politici.

Proiectul s-a concentrat pe activități în vederea schimbării atitudinilor și

comportamentului funcționarilor publici. Lucrând îndeaproape cu grupuri reprezentative
de factori de decizie și tehnicieni din toate agențiile participante, proiectul a avut ca scop
insuflarea schimbării atitudinii în rândul funcționarilor publici cu privire la cultura
performanței. Astfel, 13 grupuri tehnice de lucru sectoriale (GTL) au fost stabilite prin ordine
ministeriale și a fost aprobat un program de lucru. GTL au fost constituite din factori de
decizie și tehnicieni din toate departamentele relevante din ministerele respective, care au
primit formare extinsă în domeniul bugetării pe criterii de performanță și cadrul PSI. GTL au
lucrat împreună și au determinat în mod activ elaborarea PSI, deși cu diferențe de la un
minister la altul în privința nivelului de angajament. Șefii de departamente au participat la
discuțiile de validare cu GTL și la punctele cheie în elaborarea PSI pentru a discuta definiția
programelor, indicatorii selectați și țintele convenite, precum și pentru a furniza supervizarea
proiectului. Echipa Băncii și-a redus gradual nivelul de efort în elaborarea PSI, plasând o
responsabilitate mai mare la grupurile de lucru. Astfel, în al doilea și al treilea an de
implementare, nivelul eforturilor Băncii s-a redus la jumătate. La sfârșitul proiectului, toți
participații din cele 13 grupuri de lucru sectoriale sunt familiarizați cu cadrele de performanță
și majoritatea acestora au devenit suporteri ai schimbărilor avute în vedere, în special
membrii UPP-urilor.

Asistența tehnică a promovat dezvoltarea capacității, schimbul de bune practici și a

acționat în vederea creării unei mase critice pentru schimbări în direcția
managementului pe criterii de performanță în sectorul public. Dezvoltarea capacității s-a
aflat în centrul inițiativei de planificare strategică pe care RAS a sprijinit-o . Pe baza
experienței acumulate în cursul implementării, au fost făcute ajustări punând accentul pe
crearea unei mase critice pentru schimbare în ministerele participante în sprijinul reformelor
promovate. De asemenea, au furnizat funcționarilor publici instrumentele adecvate pentru a
evalua eficacitatea legăturilor dintre rezultate, politici și resurse. În acest sens, personalul
tehnic participant s-a familiarizat nu numai cu stabilirea priorităților și obiectivelor,
proiectarea programelor sau alocarea resurselor financiare corespunzătoare conforme cu
cadrul bugetar pe termen mediu, ci și cu monitorizarea livrabilelor, rezultatelor și costurilor
unitare, stabilirea indicatorilor de performanță și colectarea în mod sistematic a datelor de
performanță necesare.

Având în vedere constrângerile referitoare la capacitate din instituțiile publice

participante, proiectul s-a concentrat pe transferul cunoștințelor prin instrumente,
procese instituționalizate și formare. Prin implementarea PSI, aproximativ 300 de membri
din cele 13 GTL au beneficiat de formare extinsă privind planificarea și bugetarea pe criterii
de performanță. Curriculum de formare a inclus cadrul metodologic PSI și instrumentul IT de
monitorizare, iar sesiunile de formare au fost interactive, permițând personalului ministerial
să joace un rol din ce în ce mai mare în elaborarea PSI. Se preconizează că instrumentul de
monitorizare va fi utilizat ca rutină pentru colectarea și analiza datelor în sprijinul evaluării
rezultatelor.

Proiectul a restabilit o rețea formată din reprezentanții tuturor UPP-urilor din cele 13
ministere participante. Membrii rețelei s-au întâlnit și continuă să se întâlnească și să
împărtășească lecțiile învățate. De asemenea, au furnizat echipei Băncii Mondiale propuneri
de îmbunătățire a eficacității proiectului: de exemplu, pentru îmbunătățirea sistemului de
monitorizare IT, precum și pentru conceperea documentelor PSI. Un alt obiectiv al

21
proiectului a constat în învățarea de la țări mai avansate privind dezvoltarea unei culturi a
performanței în sectorul public. Două vizite de studiu de zece zile fiecare au fost organizate
în Franța în 2017 și în Austria în 2018 pentru UPP-uri. În timpul vizitelor, membrii rețelei au
discutat cu oficiali la nivel înalt și cu tehnicieni relevanți, academicieni, parlamentari, Curtea
de Conturi, grupuri de experți (think-tank) etc. cu privire la respectivele sisteme de bugetare
pe bază de performanță, realizările și nereușitele lor. Au fost elaborate rapoarte privind
vizitele pentru fiecare minister respectiv și au avut loc discuții privind lecțiile învățate în
rețeaua UPP.

Asistența tehnică a furnizat o platformă pentru o abordare mai largă a

managementului performanței prin referire la alți actori importanți din sectorul public
din România. Dincolo de restabilirea rețelei UPP, care fusese marginalizată în unele
instituții, proiectul a dezvoltat cooperarea cu Unitatea de analiză a cheltuielilor din cadrul
MFP, al cărei personal era familiarizat cu cadrul PSI. Unitatea de analiza a cheltuielilor a
utilizat PSI de Educație și Sănătate ca orientări în desfășurarea analizelor lor asupra
sectoarelor respective. În plus, proiectul a ajuns la Curtea de Conturi (CC), prezentând
abordarea propusă pentru planificarea strategică și bugetarea pe criterii de performanță.
Reacțiile CC au fost pozitive și cooperarea este probabilă în viitor, deoarece Curtea este
interesată să utilizeze acest instrument pentru propriile audituri de performanță. Procesul s-a
bazat, de asemenea, pe eforturile semnificative ale echipei de experți de la Academia
Română, care au analizat rapoartele CC pentru cele 13 sectoare selectate pentru perioada
2005-2015. Concluziile și recomandările rapoartelor au fost apoi comparate cu măsurile
concrete de politici ale celor 13 ministere de resort pentru a observa dacă și cum au fost
integrate concluziile și recomandările CC în activitatea instituțiilor. Academia Română a
făcut propuneri concrete privind modul în care acest proces ar putea fi integrat mai bine în
procesul PSI.

Proiectul PSI este o încercare sistematică de a conecta agenda de politici cu procesul

bugetar. În această etapă, elaborarea PSI nu face încă oficial parte din procesul de formulare
a bugetului. Cu toate acestea, din ce în ce mai multe ministere utilizează PSI pentru a
fundamenta și a formula cererile lor bugetare în cadrul discuțiilor cu MFP. PSI a stimulat
acțiuni comune și comunicarea în rândul departamentelor tehnice din departamentul bugetar-
financiar al ministerului. Cu toate acestea, utilizarea PSI în scopuri bugetare continuă să fie
limitată din motive care vor fi prezentate în cele ce urmează.

3.2. Principalele provocări și deficiențe

Dincolo de aceste evoluții pozitive, implementarea asistenței tehnice a dezvăluit mai multe
provocări care nu au fost depășite și care au subminat intenția proiectului de a integra PSI în
procesul de formulare a bugetului. Aceste provocări sunt prezentate mai jos.

Lipsa suportului politic și schimbările frecvente ale Guvernului au împiedicat un proces

coerent de planificare pe termen mediu. În 2017, SGG și echipa Băncii Mondiale au
prezentat proiectul cabinetelor a doi Prim-Miniștri (PM), care l-au primit cu interes, și s-a
ajuns de două ori la un acord pentru prezentarea ariei de cuprindere a activității către întregul
Guvern, în cadrul unei ședințe guvernamentale. Cu toate acestea, între timp, respectivii PM
au căzut victime ale fluctuației mari a factorilor de decizie. Următorul Cabinet a avut
priorități diferite pe termen scurt și președinția României la Consiliul European în primul
semestru al anului 2019 a determinat ca factorii de decizie politică la nivel înalt să fie chiar și
mai puțin accesibili pentru discuții privind proiectul. Din păcate, acesta este un simptom
caracteristic pentru toate RAS-urile care vizează reforme instituționale, incluzând EIR,
Unitatea de strategie sau GRU. Cu toate acestea, SGG, echipa Băncii Mondiale și rețeaua
22
UPP au continuat să sublinieze importanța suportului politic pentru reușită și au încercat să se
angajeze în mod activ cu factori de decizie politică de nivel înalt ori de câte ori a apărut
această oportunitate. Schimbările politice care au avut loc la începutul lunii noiembrie 2019
reprezintă o nouă oportunitate pentru angajamente privind îmbunătățirea planificării
strategice și a sistemului de bugetare.

Alte constrângeri instituționale întâlnite în cursul implementării proiectului au constat

din schimbările frecvente ale structurii unui minister și a portofoliului acestuia. Această
problemă are două dimensiuni: în primul rând, conduce la fragmentarea unui domeniu
coerent de politici pe baza criteriilor politice, de obicei cu scopul de a avea mai multe funcții
ministeriale sau de secretar de stat; în al doilea rând, riscă să excludă domenii întregi de
politici din centrul unui PSI ministerial. În primul rând, fragmentarea excesivă a unui sector
de politici generează dificultăți pentru proiectarea programelor bugetare și definirea limitelor,
pentru identificarea managerilor responsabili și pentru coordonarea întregului PSI, din
moment ce programele bugetare trebuie să reflecte în mod individual domenii coerente ale
sectorului respectiv; acest lucru nu se va întâmpla pentru domenii de politici definite în mod
restrâns. În al doilea rând, eficacitatea și impactul programelor bugetare ar fi influențat
negativ de dificultatea identificării unor intervenții/măsuri concrete în domenii de politici
aferente.

Coordonarea implementării PSI și, adesea, chiar procesele de elaborare rămân în

continuare chestiuni problematice. Structura adesea fragmentată, verticală și ierarhică a
ministerelor de resort creează provocări din punctul de vedere al coordonării unei
implementări coerente a PSI. Pe de altă parte, bugetarea pe criterii de performanță, precum și
abordarea generală de planificare strategică reduc aria pentru decizii de politici ad-hoc și
discreționare. Acest lucru nu este apreciat de unele persoane numite politic, care sunt
obișnuite să se bucure mai mult de luarea ad-hoc a deciziilor și de accesul la resursele
publice. În aceste circumstanțe, interesul și sprijinul respectivilor factori de decizie pentru
implementarea unui plan instituțional bine structurat și bazat pe dovezi ar rămâne scăzut sau
chiar s-au putea opune acestuia.

Planificarea strategică și bugetarea rămân procese paralele până acum. În ciuda

eforturilor SGG și a asistenței tehnice vizate furnizate de către Bancă în mod integrat,
procesul de planificare strategică instituțională rămâne în mare parte decuplat de la elaborarea
bugetului. Faptul că nu se utilizează abordarea de program structurat a PSI pentru a influența
mai profund elaborarea bugetelor ministeriale reprezintă o oportunitate pierdută pentru
bugetarea pe criterii de performanță pentru moment. Cu toate acestea, există ministere în care
PSI este utilizat drept linii directoare în elaborarea bugetului; Ministerul Muncii sau
Ministerul Afacerilor Interne sunt exemple în acest sens. Cu toate acestea, în această etapă,
PSI rămân documente instituționale solide din punct de vedere tehnic, propunând programe
de buget detaliate, conectate la obiective de nivel mai înalt și angajamente de politici, propun
indicatori de performanță și ținte care, din păcate, nu sunt utilizate pe deplin pentru
elaborarea bugetului.

Cadrul legislativ pentru aprobarea PSI și pentru a determina ca acesta să facă parte din
procesul de formulare a bugetului nu a fost finalizat la momentul prezentul raport. În
pofida eforturilor semnificative din partea SGG, Guvernul nu a aprobat Hotărâri de Guvern
(HG) care să facă elaborarea PSI o parte legală din procesul de formulare a bugetului.
Aceasta este, probabil, cea mai importantă deficiență a proiectului. SGG a redactat HG cu
sprijin din partea echipei Băncii și s-a încercat de două ori adoptarea oficială a acesteia.
Procesul de aprobare a fost destul de anevoios și a fost afectat sever de rotația ridicată a

23
miniștrilor; aproximativ 90 de miniștri și patru PM au fost în funcție în cei trei ani cât a durat
proiectul. Legea necesită aprobarea tuturor miniștrilor relevanți și schimbarea unuia dintre
aceștia în cursul procesului de aprobare conduce automat la relansarea ciclului. SGG nu a
abandonat eforturile și continuă să lucreze pentru aprobarea HG.

Cadrul de planificare strategică nu a fost aprobat din cauza inconsecvenței legislative,

precum și din cauza rezistenței la schimbare. În prima încercare de aprobare, toate
ministerele, inclusiv MFP, au aprobat proiectul de hotărâre. Cu toate acestea, o deficiență din
legea bugetului pentru 2017, care a suspendat un articol din Legea Finanțelor Publice, nu a
permis Guvernului să adopte HG și procesul a trebuit să fie relansat. În a doua încercare, HG
a fost aprobată de către ministerele de resort, însă cu comentarii din partea MFP. Se pare că
există rezistență din partea administrației publice față de introducerea unei abordări orientate
către rezultate în procesul de elaborare și execuție a bugetului. SGG, în coordonare cu rețeaua
de UPP, caută, de asemenea, modalități prin care să stabilească legătură între procesul de
elaborare a PSI cu Planul de lucru anual al Guvernului (PLAG) sau cu legislația privind
transparența decizională în sectorul public.

Prevalența unui proces bugetar tradițional, bazat pe inputuri, cu un accent slab pus pe
rezultate împiedică o cultură bugetară mai orientată către performanță. Perioada 2017-
2019 a fost caracterizată de instabilitate politică și legislativă și diferențe mari între bugetele
planificate și cele executate, atât în ceea ce privește veniturile, cât și cheltuielile, și un cadru
bugetar neuniform pe termen mediu. Provocările principale au fost, printre altele,
uniformitatea cadrului macroeconomic proiectat pe termen mediu și anual, supraestimarea
permanentă a veniturilor bugetare previzionate și majorarea dramatică a cheltuielilor
recurente, în detrimentul investițiilor publice, în contextul unei politici fiscale pro-ciclice pe
întreaga durată de implementare a proiectului. Situația a avut ca rezultat o incertitudine
endemică cu privire la creditele bugetare asociate programelor bugetare.

Prin urmare, credibilitatea bugetării programului a fost afectată de desfășurarea

politicii fiscale. Acest comportament privind politicile a redus credibilitatea și interesul
pentru bugetarea pe criterii de performanță, în funcție de o planificare anuală și pe termen
mediu fiabilă și eficientă, la nivelul factorilor de decizie politică și a stimulat abordarea ad-
hoc și discreționară cu privire la politici și deciziile aferente bugetului. După cum s-a discutat
mai sus, aceste procese au fost afectate negativ de viteza mare de rotație la nivel politic,
conducând la schimbarea permanentă a priorităților.

Procesul tradițional de elaborare a bugetului permite un accent mic pus pe informațiile

privind performanța. Din această perspectivă, elaborarea PSI a fost mai mult o transformare
a agendei de politici pe termen mediu a Guvernului într-o agendă pe bază de programe și nu o
reproiectare conceptuală complet nouă și o abordare în vederea bugetării pe criterii de
performanță. Bugetarea pe criterii de performanță reprezintă o provocare și pentru
departamentele bugetare din cadrul ministerelor de resort, care par să fie mai degrabă, de
fapt, departamente de contabilitate. Printre dificultățile generate de procesul bugetar actual se
află, de asemenea, ciclul scurt al elaborării bugetului anual, care, în practică, începe la
sfârșitul anului și, adesea, este finalizat și aprobat după începutul anului următor. De
exemplu, bugetul pentru anul 2019 nu a fost aprobat înainte de sfârșitul anului 2018, ci în
aprilie 2019, influențând în mod negativ elaborarea bugetului pentru anul următor.

Introducerea unui proces complex de bugetare pe criterii de performanță necesită o

abordare holistică pe termen lung, punând accentul pe consolidarea capacității și
măsuri complementare. Dezvoltând cunoștințele acumulate în cursul implementării RAS,

24
probabil că ministerele participante au acum capacitatea de a elabora PSI bune prin
actualizarea celor existente urmând cadrul metodologic aplicat. Cu toate acestea, acest lucru
în sine nu va conduce în mod semnificativ către stabilirea unui proces coerent de bugetare pe
criterii de performanță. Autoritățile ar trebui să se gândească la avansarea bugetării pe criterii
de performanță începând cu un program pilot, dezvoltând recomandările din Grantul privind
Consolidarea responsabilității financiare. În plus, există o nevoie puternică de consolidare a
capacității de actualizare a unor activități complementare cheie, cum ar fi resurse umane
pentru efectuarea unor analize macroeconomice serioase; elaborarea evaluărilor impactului;
consolidarea ciclului de gestionare a investițiilor publice; desfășurarea analizei de politici și a
analizelor privind conceptele și cheltuielile; consolidarea monitorizării și evaluării politicilor;
utilizarea big data pentru analiză; precum și avansarea digitalizării sectorului public. Acestea
sunt reforme multianuale dificile care, la rândul lor, necesită suport și asumare politică,
precum și orientări și resurse.

Secțiunea 4 - Concluzii și etape viitoare

În retrospectivă, este clar că unele dintre așteptările inițiale ale echipei de proiect au
fost prea ambițioase. În special, au fost supraestimate asumarea proiectului la nivel politic și
capacitatea de a integra rapid elaborarea PSI în procesul bugetar. Aceste așteptări inițiale mai
ridicate au fost motivate de i) sprijinul politic puternic pentru proiect de care acesta s-a
bucurat în etapa de concepere și la începutul implementării; și ii) de execuția, în paralel cu
proiectul PSI, a grantului administrat de Banca Mondială pentru sprijinirea reformei
procesului bugetar, facându-l mai orientat către rezultate. Între timp, totuși, schimbările
numeroase în cadrul Guvernului care a obținut puterea după ianuarie 2017 și schimbarea
priorităților politice au redus interesul pentru proiect al factorilor de decizie politică la nivel
înalt, iar implementarea grantului pentru reformele bugetare a început cu întârziere și a
prezentat un interes limitat al unor părți din MFP pentru implementarea recomandărilor
Băncii. Acestea contrastează cu sprijinul continuu și suportul pentru proiectul PSI furnizat de
către SGG și buna determinare în majoritatea ministerelor participante. În același timp, noul
cabinet care a venit la putere în noiembrie 2019 poate reînvia interesul pentru avansarea
reformelor privind bugetarea pe criterii de performanță.
În clasificarea OCDE prezentată la prima secțiune, sistemul de bugetare din România
s-ar încadra în categoria „performanță prezentată”, cu unele elemente de „bugetare
influențată de performanță”. Acest lucru se datorează în principal faptului că bugetul
oficial este în continuare unul clasic, iar PSI este un document separat, rolul principal efectiv
al acestuia fiind să prezinte prioritățile și programele și să monitorizeze rezultatele (output,
outcomes). Desigur, deoarece programele bugetare detaliate din PSI nu sunt utilizate pentru
alocările bugetare, nu există o execuție bugetară pe bază de programe. Prin urmare, creditele
bugetare și rectificările anuale ale acestora nu se dezvoltă în mod formal plecând de la
informațiile privind performanța din PSI.

Cadrul actual de planificare strategică pe termen mediu nu necesită îmbunătățiri

majore suplimentare sau asistență tehnică suplimentară; accentul trebuie să se mute pe
procesul bugetar. Asistența tehnică a Băncii Mondiale în cadrul acestui RAS s-a concentrat
pe consolidarea cadrului de planificare strategică prin îmbunătățirea calității PSI, sub
coordonarea SGG și a rețelei de UPP. Din această perspectivă, obiectivul elaborării unor PSI
de calitate și al transferării cunoștințelor către ministerele participante pentru a le actualiza în
viitor a fost realizat în mare parte (cu precizările de mai sus). În plus, următorul proiect RAS
care va furniza asistență tehnică pentru elaborarea PSI de către ministerele care nu au
participată în această rundă va ancora îmbunătățirile viitoare, dacă este necesar. Cu toate

25
acestea, elaborarea PSI are în acest moment puțină influență reală asupra elaborării sau
execuției bugetare. Prin urmare, o simplă continuare a acestei abordări nu va conduce la
impactul preconizat asupra creșterii nivelului de orientare a procesului bugetar către
performanță. În plus, un sistem decuplat în care ministerele de resort elaborează numai
planuri instituționale bune în timp ce bugetele ministeriale rămân tradiționale ca înainte riscă
să afecteze negativ credibilitatea reformelor privind planificarea strategică. Prin urmare,
este esențial ca viitoarele reforme să se concentreze pe integrarea planificării strategice
în elaborarea bugetului și stabilirea legăturii între monitorizarea rezultatelor și execuția
bugetului.

Guvernul poate lua în considerare mai multe etape în vederea continuării reformelor
introduse prin RAS:

În primul rând, elaborarea PSI trebuie să fie integrată în procesul anual de formulare a
bugetului. Pentru a evita o situație cu două sisteme care funcționează în paralel și pentru a
consolida dimensiunea de politici a procesului de bugetare, PSI ar trebui să facă parte din
procesul anual de elaborare a bugetului. Proiectul de HG deja elaborat de către SGG ar trebui
să fie înaintat aprobării Guvernului când se ivește ocazia. MFP trebuie să fie consultat din
nou asupra ariei de cuprindere și a conținutului HG. În mod ideal, HG trebuie să fie
promovată atât de către SGG, cât și de către MFP împreună. Programele bugetare elaborate
pentru PSI vor deveni apoi programe bugetare din depunerea de buget a ministerului și
redactarea PSI va face parte din calendarul bugetar.

O evaluare atentă a Legii finanțelor publice este necesară pentru a asigura faptul că
permite pilotarea bugetelor pe bază de programe. Legea finanțelor publice (Legea
500/2002) a suferit sute de amendamente în ultimii 17 ani. Principalul scop al analizei ar fi să
asigure faptul că prevederile legii permit lansarea unei etape pilot pentru execuția bugetară pe
baza programelor. Ar putea fi folosită fereastra de oportunitate deschisă de noul Guvern, care
și-a declarat recent intenția de a actualiza Legea finanțelor publice și Legea privind
responsabilitatea fiscal-bugetară12.

Între timp, procesul PSI poate fi pus în legătură cu Planul de lucru anual al Guvernului
(PLAG) și cu elaborarea strategiilor. Guvernul are responsabilitatea de a elabora PLAG în
conformitate cu principalele priorități de politici ale Cabinetului pentru un anumit an.
Deoarece SGG este responsabil cu coordonarea elaborării PSI și, de asemenea, acționează în
calitate de secretariat pentru redactarea PLAG, cele două procese trebuie să fie armonizate.
SGG lucrează, de asemenea, la revizuirea arhitecturii sistemului de planificare strategică în
vederea stabilirii legăturii dintre elaborarea strategiilor și PSI, care le vor operaționaliza,
inclusiv prin utilizarea instrumentului IT dezvoltat pentru monitorizarea PSI. Arhitectura
sistemului va fi explicată într-o HG care urmează să fie emisă anul acesta și care va fi însoțită
de un ghid explicativ. Anul 2020 poate fi utilizat pentru pregătiri tehnice în această privință.
Având în vedere că, după alegerile generale programate în noiembrie 2020, va fi instalat un
nou cabinet, cu un program de guvernare complet de patru ani și noi priorități strategice, anul
2021 ar trebui să fie avut în vedere pentru operaționalizarea acestui lucru. Acestea ar putea fi
puse ușor în legătură cu un exercițiu bugetar pe bază de performanță care permite, de
asemenea, monitorizarea la timp atât a măsurilor prioritare, a rezultatelor obținute cât și a
resurselor alocate.

În cadrul ministerelor trebuie să fie înființate proceduri pentru monitorizarea și

evaluarea Planurilor Strategice Instituționale. Monitorizarea implementării PSI trebuie să
12
Legea nr. 69/2010 a responsabilită ții fiscal-bugetare.

26
fie creată în jurul instrumentului IT proiectat în acest scop, iar UPP-urile trebuie să
coordoneze procesul M&E. Proiectul de HG care stabilește cadrul pentru elaborarea și
utilizarea PSI include prevederi pentru monitorizarea planurilor strategice. Cu toate acestea,
trebuie adoptate măsuri suplimentare în cadrul ministerelor pentru a asigura un proces
eficient de monitorizare și raportare. Aceste măsuri necesită:
i) stabilirea unui plan de monitorizare internă, care ar explica modul în care
fiecare instituție și conducerea superioară a acesteia va monitoriza angajamentele
din PSI și planul de acțiune anual, rolul conducerii superioare și al UPP-urilor,
stabilirea unei rețele de raportare și instituția și mecanismele de responsabilitate în
sprijinul planificării strategice;
ii) identificarea cerințelor de monitorizarea după aprobarea PSI, cu toate datele
și informațiile relevante necesare pentru facilitarea raportării rezultatelor introduse
în instrumentul IT pentru a stabili baza monitorizării regulate a rezultatelor pentru
toate angajamentele relevante stabilite;
iii) stabilirea rețelei de monitorizare a departamentelor, direcțiilor, birourilor
descentralizate, organismelor (agențiilor) publice și altor organizații, etc. necesare
pentru raportarea rezultatelor. Un mecanism, în mod ideal, automatizat, și
proceduri trebuie să fie stabilite pentru colectarea și transmiterea rezultatelor la
timp.
iv) raportarea rezultatelor și identificarea posibilelor probleme. Deși ciclurile
oficiale de raportare sunt anuale sau semi-anuale, instituțiilor li se recomandă să
stabilească cicluri de monitorizare internă mai frecvente (cel puțin trimestrial).
UPP-urile trebuie să identifice domeniile în care țintele nu sunt atinse și să
alerteze conducerea superioară, să solicite explicații pentru performanțe slabe și să
solicite consultanță sau acțiuni de remediere din partea persoanelor responsabile
pentru livrarea programului sau a serviciului relevant.
v) inițierea unor măsuri anticipative de rezolvare a problemelor. Se recomandă
conducerii superioare să monitorizeze îndeaproape eforturile de rezolvare a
problemelor. SGG sau MFP (implicând, de exemplu, Unitatea de Analiză a
Cheltuielilor) poate oferi asistență tehnică privind metodele adecvate și poate
solicita elaborarea unui plan de îmbunătățire a performanței de către minister (sau
instituția principală) dacă rezultatele nu îndeplinesc țintele;
vi) îndeplinirea cerințelor de raportare oficială. Rapoarte anuale și semi-anuale
trebuie să fie înaintate către (sau extrase de către) SGG pentru toate PSI din
instrumentul IT. În mod ideal, printr-o monitorizare mai frecventă în cadrul
instituțiilor și prin comunicare regulată cu SGG, vor apărea puține surprize din
rapoarte.

În paralel, autoritățile trebuie să consolideze procesul de formulare bugetară pe termen

mediu, plecând de la cadrul PSI. MFP și ministerele de resort trebuie să își schimbe
abordarea privind elaborarea bugetului. Prima etapă în această direcție ar fi sporirea
fiabilității planului bugetar anual, pe ambele niveluri, venituri planificate și credite
planificate. Aceasta nu este numai responsabilitatea MFP, care joacă un rol esențial din
punctul de vedere al veniturilor, ci și o problemă pentru ministerele de resort. Ministerele de
resort trebuie să lucreze la stabilirea cererilor lor bugetare în mod realist, pe baza programelor
și a informațiilor cheie privind performanța, pentru a avea o credibilitate mai mare.
Programele PSI, indicatorii și bugetele estimate prin programe reprezintă puncte bune de
pornire în acest exercițiu. A doua etapă constă în consolidarea fiabilității și credibilității
CBTM. Cea mai mare provocare în această privință constă în diferența endemică dintre
pragul stabilit prin buget în anul N pentru anul N+1 și creditul efectiv stabilit prin bugetul
anual în anul N+1. Fără îmbunătățiri în elaborarea CBTM, având drept scop scăderea (și

27
explicarea) marjelor de diferență dintre previziunea din CBTM și creditul bugetar anual
efectiv, va fi dificil să se sporească credibilitatea bugetării pe termen mediu bazate pe
performanță. Acest lucru este esențial în special pentru ancorarea implementării proiectelor
de investiții publice și a programelor finanțate din fonduri structurale ale UE. PSI, care aplică
o metodologie unitară și riguroasă, trebuie să joace astfel un rol important în consolidarea
viitoare a CBTM.

Precondițiile tehnice privind clasificarea bugetară, raportarea financiară și

contabilitatea publică trebuie îndeplinite pentru pilotarea bugetului pe bază de
programe. O etapă esențială constă în a evalua dacă sistemele IT actuale utilizate de către
MFP, în special, aplicația FOREXEBUG, sunt complet operaționale și dacă pot fi utilizate
pentru o execuție bugetară reală bazată pe programe. O altă etapă importantă constă în
adaptarea clasificării bugetare și a formularelor de raportare financiară la cerințele sistemelor
de bugetare pe criterii de performanță și, în special, execuția bugetară pe bază de programe.
De asemenea, este important să se îmbunătățească sistemul de programare pentru bugetare
multianuală, pentru a avea un mecanism eficient de angajamente bugetare multianuale, în
special în domeniul gestionării investițiilor publice, împreună cu un progres clar în
implementarea unui sistem contabil complet bazat pe angajamente în administrația publică.

Introducerea funcției de manageri de program. Pentru a permite conducerea

corespunzătoare a programului bugetar și pentru a spori responsabilitatea pentru performanță,
trebuie introdusă funcția de manager de proiect, fiind persoana responsabilă pentru
gestionarea programului bugetar. Acest rol, cu responsabilități și sarcini clare, trebuie să fie
definit prin lege, posibil cu modificările avute în vedere în Legea finanțelor publice și însoțită
de legislația secundară complementară și programe speciale de formare pentru dezvoltarea
abilităților necesare. În conformitate cu structura actuală a funcționarilor publici din
România, funcțiile de conducere superioară, precum directori generali sau directori, sunt cele
mai potrivite pentru promovarea ca manageri de program.

Pilotarea unui buget bazat pe programe într-un minister. După ce MFP și SGG au validat
că precondițiile tehnice corespunzătoare sunt implementate, ar trebui identificat un minister
pentru pilotarea unui ciclu bugetar bazat pe programe. În selectarea acestui minister pilot,
trebuie să se acorde atenție experienței anterioare cu planificarea strategică, inclusiv
angajarea activă în elaborarea PSI, și angajamentului politic al factorilor de decizie din
respectivul minister pentru această inițiativă. Pilotarea ar permite guvernului să identifice
posibile puncte slabe și să le abordeze, cum ar fi constrângerile referitoare la capacitate, și să
testeze capacitatea funcționarilor publici de a se adapta la o cultură a performanței. După ce
sunt trase concluziile corespunzătoare, trebuie extinsă gradual practica bugetării pe bază de
performanță la toate celelalte ministere de resort, pe baza unui plan de implementare realist.

Dezvoltând experiența dobândită în implementarea RAS, o implementare reușită a sistemului

de bugetare pe bază de performanță depinde de mai mulți factori importanți:

Ancorarea așteptărilor și accent pus pe rezultatele ce urmează să fie livrate. Următoarele

etape în această reformă trebuie să fie determinate de rezultate, cu un obiectiv clar de
avansare către un proces real de bugetare pe criterii de performanță, la o viteză care este
conformă cu realitățile de pe teren. După cum am explicat mai sus, accentul următoarelor
etape trebuie să fie pus pe consolidarea dimensiunii de performanță a procesului de bugetare,
la început prin pilotarea acestuia într-unul sau mai multe ministere. Din punctul de vedere al
planificării și al politicilor, punctul de plecare ar trebui să fie PSI actualizate pentru
respectivul minister/respectivele ministere. Se poate lua în considerare chiar o abordare mai

28
simplificată la început, de exemplu prin bugetare la nivelul obiectivelor strategice, respectiv
cu un nivel mai sus de programe, dacă acest lucru ar fi mai fezabil pe termen scurt, chiar dacă
are însemna pierderea abordării detaliate curente pentru descrierea programelor bugetare.
Unul dintre principiile esențiale în implementarea sistemului de bugetare pe bază de
performanță este „mențineți simplitatea”. Acest lucru înseamnă, în mod esențial, următoarele:
a) limitarea numărului de programe; b) limitarea numărului de sub-programe; c) limitarea
numărului de indicatori de performanță, în timp ce aceștia ar trebui să reflecte: prioritățile
strategice și domeniile de cheltuieli mai importante; și d) cei mai potriviți pentru măsurarea
performanței sunt indicatorii exprimați în mod cantitativ, după cum se explică în metodologia
PSI.

Ministerul Finanțelor Publice are un rol central în orice reforme bugetare

semnificative. MFP trebuie să participe la conducerea următoarelor etape în introducerea
bugetării pe bază de performanță și trebuie să determine modernizarea procesului bugetar,
inclusiv prin asigurarea faptului că sunt implementate precondițiile tehnice enumerate mai
sus. SGG va juca un rol cheie în elaborarea cadrului de planificare strategică și în
monitorizarea rezultatelor, conform celor prevăzute prin lege, și trebuie să colaboreze
îndeaproape cu MFP.

Trebuie să fie îmbunătățit rolul Unităților de Politici Publice în conceperea,

implementarea și monitorizarea politicilor la nivelul ministerelor. UPP-urile trebuie să
joace un rol central în procesul de planificare strategică în toate ministerele, după cum
prevede legea13. Cu toate acestea, legea este implementată în mod neunitar în cadrul
ministerelor și, în unele dintre acestea, UPP-urile au fost marginalizate. După cum se prezintă
în Anexa 2, implicarea UPP-urilor în coordonarea proceselor de planificare strategică la
nivelul ministerelor participante a îmbunătățit în mod incontestabil calitatea exercițiului. În
mai multe ministere, UPP-urile au mobilizat eficient grupurile de lucru și au condus procesul
de elaborare a PSI. UPP-uri puternice, acționând ca puncte focale, au facilitat, de asemenea,
interacțiunea dintre grupurile de lucru ministeriale și experții Băncii Mondiale. Conducerea
ministerului, cu sprijin prin partea SGG, care cunoaște importanța UPP-urilor în planificarea
strategică, ar trebui să asigure, astfel, faptul că UPP-urile îndeplinesc în practică rolul atribuit
prin lege.

Leadership-ul politic este esențial pentru succesul reformelor. Experiența internațională

ne arată că reformele bugetare reușite depind de un suport politic puternic care determină în
mod activ progresul agendei. Dezvoltarea următoarelor etape ar necesita, prin urmare,
obținerea în prealabil a sprijinului Guvernului pentru această inițiativă. În cazul unui program
pilot într-un minister, prima etapă ar consta în asigurarea faptului că suportul politic al
instituției este implicat și este pregătit să conducă procesul. SGG și MFP trebuie să prezinte
inițiativa mai multor ministere și să îl aleagă pe cel / să le aleagă pe cele care doresc să o
testeze și care au capacitatea de a livra, consolidând lecțiile învățate în cursul implementării
RAS.

Stabilirea unor obiective clare pentru etapele următoare. Înaintea inițierii următoarei
etape a reformei bugetare pe bază de performanță, CG (SGG și CPM) și MFP trebuie să
convină în mod clar asupra obiectivelor și asupra căilor de urmat. Obiectivele clare vor ajuta
la orientarea proiectării, la gestionarea așteptărilor și ar spori șansele de reușită. Obiectivele
trebuie să ia în considerare cultura administrativă a țării și modul în care este probabil ca
funcționarii publici să interpreteze și să răspundă la asemenea inițiative. Obiectivul principal
pentru anii următori ar trebui să fie integrarea elaborării PSI ca parte completă a procesului
13
Hotă râ rea de Guvern 775/2005, cu modifică rile ulterioare.

29
de formulare a bugetului într-o modalitate solidă din punct de vedere instituțional (în
România, acest lucru include ancorarea în cadrul legislativ); extinderea modelului PSI la
toate ministerele, astfel încât acestea să fie pregătite să accepte bugetarea pe criterii de
performanță atunci când este pusă în aplicare; și pilotarea la nivelul unui număr limitat de
ministere doritoare a unui sistem de bugetare influențat complet de performanță.

Completarea bugetării pe criterii de performanță cu alte reforme de sprijin. Este mai

probabil ca bugetarea pe criterii de performanță să funcționeze bine atunci când face parte
dintr-un efort guvernamental mai larg de introducere a unei culturi mai orientate către
performanță, decât dacă este o reformă izolată promovată de către CG și MFP. Pentru ca
bugetarea pe criterii de performanță să funcționeze bine, sistemele de gestionare a resurselor
umane trebuie să recunoască și să încurajeze performanța bună; sistemele de monitorizare și
evaluare trebuie să furnizeze analize semnificative; sistemele de colectare a datelor și de
raportare trebuie să fie la timp și fiabile; iar procesele de audit trebuie să valideze rapoartele
de performanță. Analizele privind cheltuielile sunt, de asemenea, un instrument
complementare important pentru bugetarea pe criterii de performanță, care ar trebui utilizat
pe scară largă de către MFP prin Unitatea de Analiză a Cheltuielilor deja înființată, în
cooperare cu ministerele de resort și cu SGG.

Investiții în capacitate. Analiștii rezultatelor și ai bugetului au nevoie de obicei de abilități

noi pentru a lucra cu structurile de program, indicatorii de performanță și costurile
programelor. Investițiile necesare în această privință, atât în cadrul MFP, cât și în ministerele
de resort, sunt adesea subestimate, având ca rezultat un concept de program inadecvat,
indicatori de calitate slabă, lipsa atenției acordate problemelor și o abordare pasivă a utilizării
datelor. În afara formării în clasă, capacitatea poate fi, de asemenea, consolidată, prin învățare
de la colegi, astfel încât bunele practici dezvoltate într-un domeniu al guvernului pot fi
replicate de altele. Departamentele bugetare trebuie să creeze abilitățile necesare care să le
permită să înțeleagă modul în care instrumentul bugetar poate fi utilizat pentru sporirea
performanței.

Comunicarea reformelor. Dată fiind natura transformațională a planificării și a reformelor

bugetare, acestea trebuie să fie însoțite de o strategie de comunicare clară, cu scopul
mobilizării sprijinului public pentru reforme, atât în cadrul administrației publice, cât și la
nivelul părților interesate cheie. Informațiile privind agenda de reforme trebuie să fie
disponibile public și ușor accesibile, iar progresele trebuie să fie comunicate la scară largă de
către factorii de decizie.

30
Anexe

31
 Anexa 1 – Instrumentul IT ISP de monitorizare și evaluare
Aplicația IT dezvoltată de RAS permite ministerelor de resort (MR) să monitorizeze
progresul privind implementarea PSI. Conceptul instrumentului IT urmează formatul și
structura logică a PSI și sprijină raportarea impactului, a rezultatelor, proceselor și
indicatorilor de eficiență către conducerea instituției. Aplicația PSI are 4 niveluri: (i) primul
nivel acoperă obiectivele strategice cu indicatori de impact; (ii) al doilea nivel este programul
cu indicatori de rezultat; (iii) al treilea nivel este măsura cu indicatori de livrabile; și (iv) al
patrulea nivel este proiectul sau activitatea, cu indicatori de proces (a se vedea Schema 2 de
mai sus). Aplicația este flexibilă și permite extinderea numărului de rânduri/indicatori la
fiecare dintre cele patru niveluri. Sistemul IT este acompaniat de un manual de utilizare, care
explică în detaliu cum funcționează.

Ministerele utilizează sistemul IT pentru monitorizarea planurilor lor strategice, rezultatele

fiind direct raportate în format standard către Secretariatul General al Guvernului, Ministerul
Finanțelor Publice și fiecare minister de resort responsabil cu respectiva agendă de politici.
Datele stocate în aplicație permit elaborarea rapoartelor de evaluare fie la nivel sectorial, fie
la nivel guvernamental.
14
Prezentare generală a instrumentului IT
Principalele etape15 pe care ministerele și alte instituții responsabile pentru monitorizarea și
raportarea activităților privind PSI trebuie să le urmeze pentru încărcarea, modificarea și
actualizarea progresului cu implementarea, sunt următoarele:
Pagina de pornire
Pentru a accesa aplicația IT, tastați http://psi.gov.ro/initiale_minister într-un browser web și
pagina PSI respectivă apare pe ecran (numai pentru informare, nu pentru editare)
(Imaginea 1)

14
Capturile de ecran care exemplifică funcționarea aplicației IT aparțin PSI al Ministerului Muncii și
Justiției Sociale (MMJS). Toate ministerele au pagini identice, singurele diferențe fiind (i) elementul
vizual/brandul (logo, imagine și culori specifice), fiecare soluție fiind conformă cu identitatea vizuală a
fiecă rui minister; și (ii) conținutul: obiective strategice, indicatori de impact, programe, mă suri, indicatori
de rezultate, indicatori de livrabile, indicatori de produs, care sunt, bineînțeles, specifici fiecă rui minister.
15
Aceste etape sunt prezentate în detaliu în manualul de utilizare.

32
 Imaginea 1: Pagina de pornire

Pagina de pornire oferă o imagine de ansamblu asupra ierarhiei de planificare, arătând

obiectivele strategice, programele și măsurile, împreună cu informațiile relevante. Aici se
poate filtra, de asemenea, documentul strategic (PSI) în funcție de tipul/codul nivelului de
planificare, titlu sau descriere.

Autentificare
Link-ul de autentificare se regăsește la meniul utilizator, pe pagina de pornire. După ce
utilizatorul autorizat face click pe acest link, acesta se poate autentifica sau poate restabili
parola. Conturile noi sunt create de către administratorii de sistem. Numele de utilizator și
parola sunt comunicate utilizatorului (Imaginea 2).
Imaginea 2: Ecran de autentificare

33
Pagina de pornire după conectarea utilizatorului
După ce utilizatorul se conectează, pagina de pornire oferă patru opțiuni/link-uri noi în
meniul utilizatorului. Aceste opțiuni permit utilizatorului să importe un PSI (fomat word,
excel), să adauge un nivel de planificare, să gestioneze contul de utilizator sau să se
deconecteze (Imaginea 3).

Imaginea 3: Pagina de pornire, după conectare, cu meniul de utilizator deschis

Pagina nivelurilor de planificare/detalii (obiectiv strategic, program, măsură)

Făcând click pe un nivel de planificare, pagina respectivă detaliată va fi afișată pentru
utilizator. Structura este aceeași pentru toate nivelurile de planificare (Imaginea 4):
- Codificarea și titlul nivelului de planificare;
- Nivelul de planificare de deasupra celui actual (respectiv nivelul „mamă” în ierarhia
de planificare);
- Descrierea nivelului de planificare;
- Bugetul asociat (dacă a fost completat);
- Indicatori relevanți specifici pentru respectivul nivel de planificare;
- Nivelurile de planificare care se află sub cel actual (respectiv nivelurile „copii” în
ierarhia de planificare)

34
 Imaginea 4: Pagina nivelurilor de planificare

Pagina indicatorilor
Când utilizatorul dă click pe un nume de indicator, acesta poate vedea detaliile paginii cu
următoarele informații (Imaginea 5):
- Codificarea și titlul indicatorului;
- Descrierea nivelului de planificare (care este măsurat de respectivul indicator: Impact,
Rezultat, Livrabil);
- Descrierea indicatorului, valoarea de referință și unitatea de măsură;
- Un tabel cu țintele anuale, valorile efective înregistrate pentru fiecare an, comentarii și
procentul de îndeplinire a țintei;
- Un grafic cu progresul în vederea îndeplinirii țintei.

35
Imaginea 5: Pagina indicatorilor

36
Editarea conținutului
Dacă utilizatorul este autentificat ca având drepturi de editor, acesta poate modifica
conținutul PSI (nivel de planificare, indicator) folosind bara de editare. Toate
modificările sunt înregistrate pentru a vedea istoricul editărilor, iar modificările pot fi
comparate utilizând funcția „revizuire” (Imaginea 6a; Imaginea 6b; Imaginea 6c):

Imaginea 6a: Editarea unui nivel de planificare

37
 Imaginea 6b: Editarea unui indicator

Imaginea 6c: Istoricul conținutului/revizuiri

38
Importarea conținutului
Instrumentul IT permite utilizatorului să importe rapid conținutul utilizând fișiere
CSV (imaginea 7a; imaginea 7b; imaginea 7c) pentru transferuri corespunzătoare de
date și pentru facilitarea utilizării instrumentului.

Imaginea 7a: Import feeds

Imaginea 7b: Import tipuri de feeds

Imaginea 7c: Import selecție de fișier

39
Adăugarea de conținut folosind formulare
Instrumentul IT permite utilizatorului să adauge conținut utilizând formulare pentru a
dezvolta o structură uniformă a diseminării conținutului (imaginea 8).

Imaginea 8: Formular de nivel de planificare folosind modele

40
Rapoarte și exportarea datelor
Instrumentul IT permite utilizatorului să genereze și să exporte rapoarte din secțiuni
din meniul principal. Utilizatorul poate folosi filtre (în partea dreaptă) pentru a genera
un raport pentru un singur an sau pentru o perioadă specifică. Butonul „CSV” de la
sfârșitul raportului permite utilizatorului să exporte datele în format CSV sau să
imprime și să le salveze ca PDF (imaginea 9a). Aplicația permite, de asemenea,
utilizatorului să exporte grafice și date privind indicatorii (imaginea 9b).

Imaginea 9a: Pagina de rapoarte

41
Imaginea 9b: Opțiuni de export al graficelor

42
Anexa 2. Puncte forte și puncte slabe în implementare la nivelul
ministerului

Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale

Puncte forte Procesul de planificare strategică a beneficiat de coordonarea

directă a UPP, care a acționat în calitate de secretariat tehnic.
Procesul de dezvoltare a PSI a fost proactiv și s-a bazat pe
participarea largă a specialiștilor ministerului, inclusiv divizia de
buget și directorii acesteia.
Bugetul PSI ar putea fi considerat drept bună practică și referință
pentru alte ministere și a beneficiat de conformitatea măsurilor și
programelor cu cerințele Politicii Agricole Comune a UE (CAP).
Puncte slabe PSI a fost mai degrabă un instrument de informare decât un
instrument de gestionare.
Implementarea, monitorizarea și evaluarea PSI au fost afectate de
lipsa instituționalizării (aprobării) PSI la nivelul ministerului. Acest
lucru a reflectat tensiunile dintre prioritățile Programului de
guvernare și accentul PSI.
Ministerul pentru Mediul de Afaceri, Comerț și Antreprenoriat

Puncte forte PSI a beneficiat de experiența și cunoștințele grupurilor sectoriale

în toate etapele procesului PSI.
Bugetul de stat a fost transpus în modelul de buget PSI sub
îndrumarea grupurilor sectoriale care au furnizat informații
calitative de natură financiară și tehnică.
Puncte slabe Lipsa unei UPP funcționale a reprezentat o dificultate suplimentară
pentru grupurile sectoriale.
Lipsa interesului și a capacității de dezvoltare a unor programe
bugetare PSI multianuale (2020-2022).
Suprapunere parțială cu alte planificări strategice și raportări -
planul guvernamental, control managerial intern etc.
Ministerul Economiei

Puncte forte PSI a beneficiat de experiența și cunoștințele grupurilor sectoriale

în toate etapele procesului PSI.
Bugetul de stat a fost transpus în modelul de buget PSI sub
îndrumarea grupurilor sectoriale care au furnizat informații
calitative de natură financiară și tehnică.
Puncte slabe Lipsa unei UPP funcționale a reprezentat o sarcină suplimentară
pentru grupurile sectoriale.
Lipsa interesului și a capacității de dezvoltare a unor programe
bugetare PSI multianuale (2020-2022).
Suprapunere parțială cu alte planificări strategice și raportări -
planul guvernamental, control managerial intern etc.

43
 Ministerul Mediului
Puncte forte PSI oferă o bază solidă pentru programele bugetare pe termen
mediu și o abordare unitară a operaționalizării strategiilor, prin
corelarea componentei de politici cu componenta bugetară și
asigurând un cadru pentru monitorizarea indicatorilor de
performanță.
Cadrul instituțional pentru elaborarea și actualizarea anuală a PSI a
fost stabilit și a fost complet operațional pe durata exercițiului de
trei ani desfășurat în cadrul proiectului.
UPP a facilitat și a mediat întregul proces de elaborare și
actualizare a PSI, jucând un rol activ în comunicarea cu grupurile
de lucru.
Puncte slabe PSI nu a fost aprobat oficial la nivelul ministerului (de exemplu,
prin ordin de ministru).
Nu există o structură operațională la nivelul ministerului pentru a
coordona implementarea, monitorizarea și evaluarea măsurilor
incluse în PSI.
Inițiativele orizontale de mediu trebuie să fie abordate mai bine în
următoarele PSI-uri, prin îmbunătățirea dialogului interministerial
la nivel tehnic și prin stabilirea unei structuri interministeriale de
coordonare pentru promovarea includerii măsurilor aferente
mediului în PSI-urile altor ministere.
Ministerul Sănătății
Puncte forte Angajamentul față de procesul PSI la nivel de decizie și de politici
până în 2019; un ministru adjunct a fost însărcinat cu supervizarea
procesului și a UPP a coordonat întregul proces.
Reprezentarea și implicarea Casei Naționale de Asigurări de
sănătate (CNAS) a fost consecventă.
Ministerul Sănătății (MS) și CNAS au făcut schimb de date
statistice și bugetare pentru justificarea PSI.
Puncte slabe Nu au fost exercitate leadership și asumarea pentru revizuirea PSI
în 2019.
Proiectul de PSI nu a fost dezbătut și diseminat în cadrul
ministerului și al CNAS, iar PSI nu este utilizat în procesul bugetar.
Planificarea în MS și CNAS este ad-hoc și nu este coordonată, nu
se face nicio referire la PSI sau la Strategia de Sănătate.
Ministerul Afacerilor Interne
Puncte forte Ministerul are experiențe bune în lucrul cu documente de
planificare strategică, inclusiv PSI, personalul este familiarizat cu
conceptele de planificare strategică și cu procesul de monitorizare.
Documentul a fost redactat printr-un proces de consultare intens și
cuprinzător, care a fost în beneficiul tuturor structurilor
ministerului, deoarece acestea se familiarizează mai bine cu
provocările cu care se confruntă colegii lor.
UPP a avut know-how necesar și a acționat în calitate de punct

44
 central unic de contact pentru experții BM, facilitând toate
procesele.

Ministerul Afacerilor Interne

Puncte slabe PSI nu este considerat o umbrelă pentru toate documentele
strategice generate de către minister, ci, mai degrabă, ca un alt
document care trebuie să fie monitorizat și raportat.
UPP este o structură fragilă căreia îi lipsește puterea de a promova
acest document, ceea ce determină o lipsă de angajament politic în
implementarea documentului.
Ministerul lucrează cu informații sensibile care nu pot fi
comunicate publicului, de exemplu, bugetul, limitarea detaliilor
predate în PSI și posibilitatea de a crea o legătură între
activitate/rezultate și buget.
Ministerul s-a confruntat cu un proces serios de pensionare a
personalului, care a determinat pierderea memoriei instituționale și
a istoricului.
Ministerul Muncii și Justiției Sociale
Puncte forte Sprijin instituțional solid și adoptarea PSI ca instrument de
gestionare și analitic.
PSI a realizat etape importante în îndeplinirea rolului său în
procesul bugetar în ceea ce privește transpunerea bugetului de stat
în modelul de buget PSI.
Procesul PSI este aproape complet la nivelul Agenției de Ocupare a
Forței de Muncă (ANOFM). Departamentul bugetar al ANOFM a
dezvoltat anexa cu programele bugetare pentru perioada 2019-2022
în conformitate cu programele PSI și este angajat în raportarea
execuției bugetare per programe.
Puncte slabe Leadershipul, deși excepțional, s-a concentrat în jurul unui UPP de
dimensiune redusă, ceea ce i-a limitat capacitatea și potențialul de
promovare și dezvoltare a PSI.
PSI și programele/documentele de strategie (internaționale,
europene, guvernamentale) nu sunt armonizate și alimentate
reciproc.
Instituționalizarea procedurilor PSI nu este completă în ceea ce
privește raportarea privind implementarea PSI; cartografierea
execuției bugetare pe programele bugetare PSI și adoptarea PSI ca
practică de rutină.
Ministerul Educației Naționale
Puncte forte Angajamentul puternic al UPP față de coordonarea, elaborarea și
revizuirea M&E a PSI.
Sprijinul din partea Directorului UPP în coordonarea și validarea
procesului PSI.

45
 Interesul și deschiderea existente pentru învățare și formare și față
de procesul PSI în general, în special cu privire la dezvoltarea
indicatorilor de performanță.
Ministerul Educației Naționale
Puncte slabe Lipsa structurilor instituționale care să se ocupe efectiv de
elaborarea, implementarea și monitorizarea PSI pe termen lung.
Procesul de dezvoltare se bazează prea mult pe angajament
individual, decât pe procese instituționale.
Investiția copleșitoare de timp și resurse pentru desfășurarea
activității administrative obișnuite și rezistență în adoptarea
filosofiei de programare PSI.
Interes scăzut în tranziția de la o bugetare pe bază de contribuții la
bugetare pe bază de programe. Abordare destul de conservatoare și
rezistență la schimbare din partea departamentului financiar.
Ministerul Finanțelor Publice

Puncte forte Procesul de dezvoltare PSI s-a bazat pe două structuri: grupurile de
lucru stabilite conform obiectivelor strategice PSI și Comitetul de
Management al Calității care avizează componentele PSI
(programe, măsuri, indicatori), care au avut un rol central în
alinierea proceselor interne și asigurarea confirmării oficiale a PSI.
Reviziile PSI s-au caracterizat printr-o participare largă și au
facilitat îmbunătățirea conținutului - consolidarea obiectivelor
strategice, redefinirea programelor și stabilirea indicatorilor de
performanță în conformitate cu nevoile de monitorizare și
disponibilitatea datelor.
Reviziile PSI au fost elaborate și desfășurate de către personalul
ministerului și au necesitat îndrumări minime din partea asistenței
tehnice.
Puncte slabe UPP trebuie să fie mai bine dotată cu personal sau trebuie să fie
înființată o unitate de planificare strategică dedicată pentru
orientarea procesului de dezvoltare PSI.
PSI trebuie să fie aprobat la nivel de minister și să devină un
instrument de gestionare care să asigure o implementare mai
coerentă și procese de monitorizare a performanței.
Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice
Puncte forte Ministerul are o experiență bună în planificarea strategică, un PSI
era în vigoare la începutul procesului de planificare (ultima
versiune a fost redactată în 2014), ceea ce a fost vizibil în
gestionarea procesului PSI, în sprijinul și expertiza instituțională.
Consultarea sistematică intra-instituțională reprezintă unul dintre
punctele forte ale ministerului. Fiecare iterare a documentului PSI a
fost transmisă oficial către structurile competente ale ministerului,

46
 care au furnizat feedback important.
PSI a început să fie utilizat în comunicări și rapoarte ale
ministerului în legătură cu Guvernul sau alți parteneri instituționali.

Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice

Puncte slabe Remanierea mandatelor (de exemplu, integrarea pentru un an a
structurilor fostului Minister al Fondurilor Europene) a creat
dificultăți în finalizarea documentului din cauza: nevoii de a
elimina și modifica programele bugetare, nevoii de a forma și a
informa personalul cu privire la noile structuri și, câteodată, cu
privire la schimbările bugetare destul de majore.
Procesul PSI a durat mai mult la nivel de micro-management, în
special pentru obiective specifice și indicatori asociați cu măsuri
concrete și bugete și pentru structurile instituționale care nu erau
obișnuite să lucreze cu indicatori de performanță și ținte.
UPP trebuie să fie consolidată și sprijinită pentru a asigura
planificarea strategică a PSI, în special pentru funcțiile de
monitorizare și evaluare. În plus, angajații responsabil pentru
gestionarea procesului nu au fost încă desemnați la nivelul
diferitelor structuri pentru a asigura raportarea și monitorizarea
programelor bugetare.
Ministerul Cercetării și Inovării
Puncte forte Procesul de planificare strategică a beneficiat de implicarea directă
a UPP în ceea ce privește coordonarea și facilitarea elaborării,
reviziei și M&E ale PSI.
PSI a beneficiat de experiența și cunoștințele grupurilor sectoriale
în toate etapele procesului PSI și de o echipă centrală puternică (2
persoane), care a rămas aceeași pe întreaga perioadă de 3 ani a
procesului de implementare, asigurând memoria instituțională.
Bugetul de stat a fost transpus în modelul de buget PSI sub
îndrumarea grupurilor sectoriale care au furnizat informații
calitative de natură financiară și tehnică.
Puncte slabe Lipsa încrederii în procesul PSI, astfel cum a fost promovat anterior
și apoi abandonat.
Lipsa interesului și a capacității de dezvoltare a unor programe
bugetare PSI multianuale (2020-2022).
Suprapunere parțială cu alte planificări strategice și raportări -
planul guvernamental, control managerial intern etc.
Ministerul Transporturilor
Puncte forte PSI pentru transport prezintă în mod corect politicile în curs în
cadrul Ministerului Transporturilor (MT).
PSI pentru transport prezintă măsura în care prioritățile strategice

47
 sunt sprijinite de cheltuielile publice relevante sau, din contră, nu
sunt implementate.
Sprijinul tehnic foarte puternic din partea grupurilor de lucru (toate
sectoarele) din cadrul MT.
Ministerul Transporturilor
Puncte slabe PSI oferă în continuare sprijin limitat pentru planificarea bugetară
și evaluările execuției bugetare adaptate nevoilor departamentelor
tehnice ale ministerului și necesită iterări viitoare pentru a beneficia
de informațiile colectate.
PSI ar fi putut beneficia de mai multă atenție, îndrumări și sprijin
din partea factorilor de decizie de nivel înalt din cadrul
ministerului, de exemplu, la nivel de Secretar de Stat.
Elaborarea PSI ar fi putut beneficia de prezența ministrului
responsabil cu bugetul/fondurile UE pentru a explica constrângerile
și oportunitățile financiare și, de asemenea, pentru a exprima orice
nevoie specifică.
Ministerul Apelor și Pădurilor
Puncte forte PSI integrează politicile din domeniul apelor și pădurilor, oferind o
bază solidă pentru programele bugetare pe termen mediu.
Cadrul instituțional pentru elaborarea și actualizarea anuală a PSI a
fost stabilit și a fost complet operațional pe durata exercițiului de
trei ani desfășurat în cadrul proiectului.
UPP a avut un rol activ de informare, facilitare, mediere și integrare
și a asigurat: coordonarea tehnică a activității grupurilor de lucru;
analiza și corelarea documentelor elaborate de personalul tehnic din
grupurile de lucru și coordonarea activităților aferente
instrumentului IT.
Puncte slabe PSI nu a fost aprobat oficial la nivelul ministerului (de exemplu,
prin ordin de ministru).
Nu există o structură operațională la nivelul ministerului pentru a
coordona implementarea, monitorizarea și evaluarea măsurilor
incluse în PSI.
PSI este considerat în prezent mai mult un document de informare
decât un instrument de gestionare.

Competența face diferența!

Proiect selectat în cadrul Programului Operațional Capacitate Administrativă cofinanțat de Uniunea Europeană,
din Fondul Social European

48