Sunteți pe pagina 1din 124

Universitatea Dunrea de Jos

Drept administrativ Volumul II Dana Apostol Tofan

Galai - 2010

Departamentul pentru nvmnt la Distan i cu Frecven Redus Facultatea de administraie public Specializarea Drept /Specializarea administraie public Anul II de studii / Forma de nvmnt la Distan i cu frecven redus

Cuprins
Partea I ACTIVITATEA AUTORITILOR ADMINISTRAIEI PUBLICE
Capitolul I: Teoria general a actului administrativ............................................................. pag 6 1.1. Aspecte generale................................................................................................................pag 6 1. 2. Clarificri terminologice.....................................................................................................pag 8 1. 3. Definiia i trsturile actului administrativ.......................................................................pag 9 1. 4. Clasificarea actelor administrative....................................................................................pag 11 Capitolul II: Condiiile de valabilitate ale actelor administrative........................................pag 13 2. 1. Legalitatea i oportunitatea actelor administrative...........................................................pag 13 2. 2. Forma i procedura emiterii actelor administrative...........................................................pag 14 2.3. Efectele juridice ale actelor administrative.......................................................,.................pag 17 2.4. Metodologia elaborrii actelor administrative normative..................................,.................pag 19 Capitolul III: Modalitile de ieire din vigoare a actelor administrative............................pag 20 3. 1. Suspendarea actelor administrative...................................................................................pag 21 3. 2. Revocarea actelor administrative.......................................................................................pag 23 3. 3. Anularea i inexistena actelor administrative....................................................................pag 24 Capitolul IV: Contractele administrative.................................................................................pag 28 4. 1.Evoluia doctrinei cu privire la teoria contractelor administrative..........................................pag 28 4. 2. Definiia i trsturile contractului administrativ...................................................................pag 30 4. 3. Regimul juridic aplicabil contractelor administrative.............................................................pag 30 . Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ).....................................................................pag 32 Partea a II-a DOMENIUL PUBLIC Capitolul I: Apariia i dezvoltarea teoriei domeniului public................................................pag 32 1. 1. Evoluia doctrinei cu privire la teoria domeniului public........................................................pag 32 1. 2. Cele patru teorii ale doctrinei interbelice.......................................................................... ...pag 34 1. 3. Doctrina francez i doctrina german n materie..................................... ................. .......pag 36 Capitolul II: Delimitarea domeniului public de domeniul privat. Reflectarea ideii de bun domenial n legislaia romneasc..............................................................................pag 38 2. 1. Delimitarea domeniului public de domeniul privat................................................................pag 38 2.2. Evoluia legislaiei romneti n materie................................................................................pag 39 Capitolul III: Corelaia proprietate public domeniu public........................pag 41 3. 1. Delimitarea proprietii publice..............................................................................................pag 41 3. 2.Teoriile actuale privind corelaia proprietate public-domeniu public.....................................pag 42
3

3. 3. Regimul juridic aplicabil proprietii publice..........................................................................pag 45 Capitolul IV: Regimul juridic aplicabil domeniului public........................................................pag 46 4.1. Definiia i trsturile domeniului public..................................................................................pag 47 4. 2.Particularitile domeniului public............................................................................................pag 48 4. 3. Sfera bunurilor domeniului public i criteriile de domenialitate public...............................pag 49 4. 4. Sfera domeniului public potrivit Legii fondului funciar, Legii administraiei publice locale i Codului civil.......................pag 50 4. 5. Clasificarea bunurilor domeniului public......................pag 52 Capitolul V: Concesiunea domeniului public ........................................................pag 53 5. 1. Evoluia instituiei concesiunii i a legislaiei n materie........................................................pag 53 5. 2. Definiia, obiectul i prile contractelor de concesiune.........................................................pag 55 5. 3. Procedura concesionrii bunurilor proprietate public...........................................................pag 55 5. 4. ncheierea contractului de concesiune de bunuri proprietate public....................................pag 56 5. 5. ncetarea contractului de concesiune de bunuri proprietate public......................................pag 57 Teste de autoevaluare(cu caracter exemplificativ)..................................................,.............,.......pag 58 . Partea a III-a RSPUNDEREA ADMINISTRATIV Capitolul I: Rspunderea administrativ-disciplinar................................................................pag 60 1.1. Formele rspunderii administrative.........................................................................................pag 61 2. 2. Definiia i trsturile rspunderii administrativ-disciplinare...................................................pag 61 3. 3. Aspecte procedurale privind rspunderea administrativ-disciplinar....................................pag 62 Capitolul II: Rspunderea administrativ-contravenional.......................................................pag 63 2. 1. Evoluia legislaiei n materie i aspecte de drept comparat...................................pag 63 2. 2. Definiia i trsturile contraveniei........................................................................................pag 65 2. 3. Sanciunile contravenionale..................................................................................................pag 69 2. 4. Subiectele rspunderii contravenionale................................................................................pag 72 2. 5. Cauzele care nltur rspunderea contravenional........................................................pag 74 2. 6. Procedura aplicrii sanciunilor contravenionale..................................pag 76 Capitolul III: Rspunderea administrativ-patrimonial.............................................................pag 82 3.1. Evoluia teoriei cu privire la rspunderea administrativ-patrimonial.............................pag 82 3. 2. Formele rspunderii administrativ-patrimoniale.....................................................................pag 84 Teste de autoevaluare(cu caracter exemplificativ).........................................................................pag 86 Partea a IV-a CONTROLUL ASUPRA ADMINISTRAIEI PUBLICE Capitolul I: Formele de control asupra administraiei publice................................................pag 88 1. 1. Consideraii generale.............................................................................................................pag 88 1. 2. Controlul parlamentar ...........................................................................................................pag 89 1. 3. Controlul administrativ ...........................................................................................................pag 89 1. 4. Controlul administrativ-jurisdicional.......................................................................................pag 90 Capitolul II: Aspecte generale privind instituia contenciosului administrativ......................pag 93 2. 1. Consideraii generale.............................................................................................................pag 93 2. 2. Aspecte de drept comparat........................................................................pag 93 2. 3. Evoluia legislaiei n domeniu................................................................................................pag 94
4

Capitolul III: Condiiile aciunii directe n contencios administrativ.......................................pag 98 3. 1. Condiia ca actul atacat s fie un act administrativ................................................................pag 98 3. 2. Condiia ca actul atacat s vatme un drept sau un interes legitim.....................................pag 102 3. 3. Condiia ca actul s emane de la o autoritate public..................pag 103 3. 4. Condiia ca procedura prealabil s fie ndeplinit....................pag 104 3. 5. Condiia ca aciunea s fie introdus n termen.................pag 106 Capitolul IV: Actele administrative exceptate de la controlul n contencios administrativ.........................pag 107 4. 1. Actele administrative exceptate datorit naturii lor........................pag 107 4. 2. Actele administrative exceptate datorit existenei unui recurs paralel...............pag 112 Capitolul V : Aspecte procedurale privind instituia contenciosului administrativ..............................................................................pag 115 5.1. Sesizarea instanei de contencios administrativ.................................................................pag 115 5. 2. Judecata n fond i soluiile ce pot fi date..........................................................................pag 118 5. 3. Judecata n recurs i excepia de ilegalitate......................................................................pag 120 Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ)...................................................................pag 123 Bibliografie orientativ...............................................................................................................pag 124

CUVNT NAINTE Bine ai venit la ntlnirea cu disciplina Drept administrativ, partea a doua ! Materialul de studiu este destinat documentrii studenilor din anul II ai specializrilor Administraie Public ID i Drept Fr Frecven anuI II. Lucrarea are un scop didactic, formativ, instructiv fiind structurat pe patru pri i 17 module, fiecare modul fiind mprit pe lecii specifice. Pe baza acestei modaliti de prezentare a informaiilor vei reui s p arcurgei i s asimilai materia ntr-o manier plcut i eficient, astfel nct la sfritu modulelor de studiu s fii familiarizai cu elementele teoretice fundamentale ale obiectului metodei de cercetare a disciplinei, procedeele, instrumentele specifice utilizate pentru nelegerea noiunilor de baz ale dreptului administrativ. Nu este necesar s citii dintr-o dat aceast carte. Informaiile sunt prezentate ntr-o manier care s v permit o pregtire gradual astfel nct s reuii singuri, pe parcursul orelor de pregtire individual s asimilai un minim de cunotine n domeniu. Materialul de studiu are precizate pentrun fiecare modul : obiectivele specifice, rezultatele ateptate, competenele dobndite, timpul mediu necesar pentru acumularea informaiilor, rezumatul, concluzii sau teme de control, acolo unde va fi cazul.

Partea I ACTIVITATEA AUTORITILOR ADMINISTRAIEI PUBLICE

Obiective specifice: Dintre toate formele de activitate ale autoritilor administraiei publice, autoriti a cror organizare i funcionare a fost abordat pe larg, n primul modul consacrat acestei discipline, cea mai important form o reprezint actul administrativ, adic actul productor de efecte juridice, actul emis/adoptat cu scopul de a schimba ceva din ordinea juridic existent. De efectele acestor acte sunt interesate deopotriv att autoritile administraiei publice, autoritile publice n general, uneori n calitatea lor de emitent, alteori fiind chiar chemate s le aplice, dar mai ales, sunt interesai cetenii, persoanele fizice i persoanele juridice de drept privat, cei crora n principal, li se adreseaz. Analiza actului administrativ presupune o abordare a acestuia din perspectiva definiiei, a trsturilor caracteristice, a condiiilor de valabilitate care privesc n esen intrarea n vigoare, producerea de efecte juridice, pentru ca in final s prezinte interes modalitile de ieire din vigoare a unui act administrativ. Distinct va fi aprofundat teoria contractelor administrative pornind de la doctrina interbelic n materie, modelul francez, doctrina postbelic i doctrina actual, amplificat datorit semnificaiei acordate acestora de dispoziiile actualei legi a contenciosului administrativ, care asimileaz contractele administrative, actelor administrative, ce pot fi cenzurate n instana de contencios administrativ. Pe msura parcurgerii materialului informativ va fi neleas treptat importana insuirii teoriei generale a actului administrativ pentru o mai deplin cunoatere a instituiei contenciosului administrativ, abordat la finalul acestui modul.

Capitolul I Teoria general a actului administrativ 1.1. Aspecte generale Analiza ntreprins n primul volum al lucrrii noastre cu privire la organizarea administraiei publice, este firesc s fie urmat, dup cercetarea realizat asupra personalului din administraie, de o prezentare a activitii autoritilor administraiei publice. Dintre toate instituiile fundamentale ale dreptului administrativ, analiza actului administrativ, ca form principal de activitate a autoritilor administraiei publice, de care ne vom ocupa n continuare, a suferit cele mai puine modificri n doctrin, fa de perioada postbelic. Ca urmare a evoluiei acestei problematici la nivel european, concretizat i n ara noastr ntr-o serie de reglementri viznd transparena decizional a administraiei publice, accesul la informaiile de interes public, soluionarea ntr-un termen determinat a petiiilor, aprobarea tacit a autorizaiilor etc. cu efecte directe asupra practicii administrative i a jurisprudenei instanelor de contencios administrativ, considerm ns, c exist o serie de premise care vor determina n viitor o regndire a teoriei actului administrativ. De altfel, problema actelor juridice n general, are multiple contingene cu toate ramurile dreptului, fiind firesc ca ea s preocupe nu numai fiecare ramur a dreptului, n parte, ci s formeze n acelai timp i obiectul unor ncercri de generalizare, n cadrul teoriei generale a dreptului. n cazul actelor administrative, ca specie a actelor juridice, precizarea esenial care se impune, pentru a permite definirea acestora, se refer la autoritatea emitent. Activitatea autoritilor administraiei publice se caracterizeaz n prezent ca i n trecut prin acte juridice, acte cu caracter exclusiv politic, fapte materiale juridice i operaiuni materiale tehnice. Toate aceste patru categorii de activiti sunt denumite, generic, mai ales n lucrrile de tiina administraiei i fapte administrative. Producerea de efecte juridice const n naterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice, iar n cadrul formelor concrete de realizare a activitii executive, locul central l ocup actele administrative. n ce privete sintagma contract administrativ, aceasta preia trsturi definitorii ale actului de drept administrativ i respectiv, ale actului de drept civil, fr a se identifica ns, cu niciunul dintre acestea. Esena fenomenului administrativ statal este dat de esena valorilor pe care le are de nfptuit, iar, realizarea lor concret, pn la faptul material, presupune, obiectiv, pe lng acte juridice i operaiuni, fapte, care nu au un astfel de caracter. ntr-o alt formulare, dar exprimnd n esen acelai punct de vedere, n doctrin se suine c, activitatea administraiei - ca orice tip de activitate uman - se poate exprima prin dou forme: prin acte i prin fapte. Dreptul administrativ este interesat n primul rnd, de studiul actelor unilaterale administrative i al contractelor administrative, ca forme juridice ale administraiei publice ca activitate, ce pot fi exprimate i prin sintagma actele administrative, fiind vorba de sensul larg al acestei noiuni. Pe lng acte juridice, la nivelul autoritilor administraiei publice mai ntlnim i fapte materiale care nu concretizeaz o voin juridic, de unele dintre acestea, legea atrgnd producerea unor efecte juridice. Ponderea activitii autoritilor administraiei publice o reprezint asemenea fapte materiale, cea mai mare parte a personalului administrativ avnd ca sarcini de serviciu efectuarea diferitelor operaiuni administrative sau, dup caz, a celor materiale. Operaiile administrative sunt supuse, ntr-o administraie ce are la baz criterii tiinifice, unui permanent proces de raionalizare i perfecionare, n special, prin introducerea tehnicilor moderne de eviden i informare, ce contribuie la eliminarea clasicelor operaii de tehnic administrativ, fr a putea fi ns vreodat nlturat deplin activitatea omului.
7

Acestea sunt activiti materiale i nu manifestri exprese de voin de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii, intervenind de regul, n legtur cu emiterea i executarea actelor juridice ale autoritilor administraiei publice. n ce privete actele cu caracter exclusiv politic, acestea eman n principiu, de la autoritile administraiei publice centrale, putnd fi caracterizate ca declaraii de voin prin care se afirm anumite principii directoare sau se precizeaz atitudinea pe care autoritile emitente o adopt n conducerea statului. Aceste acte nu iau forma unor norme juridice, ci prezint un caracter proclamativ, eficiena lor avndu-i izvorul n prestigiul i autoritatea moral a autoritilor emitente. Sub aspectul titulaturii lor, actele politice poart denumirea de declaraii, mesaje, note diplomatice, comunicate etc. Alturi de normele dreptului intern, de drept constituional i administrativ, care reglementeaz actele politice ale administraiei publice, un rol important l au pentru actele de politic extern i normele dreptului internaional public, care, n unele cazuri, reglementeaz unele categorii de acte politice. 1. 2. Clarificri terminologice Sub aspect terminologic, noiunea de act provine de la latinescul actum ce nseamn a lucra, a face, a aciona. Legislaia, practica i doctrina nu ntrebuineaz o terminologie unitar pentru a desemna cel mai important tip de act juridic provenit de la autoritile administraiei publice. ntr-o opinie exprimat n doctrina interbelic, se delimita ntre acte administrative propriu-zise, acte administrative cu caracter jurisdicional i acte administrative cu caracter pregtitor iar n alta se fcea distincie ntre actele puterii executive n raporturile cu Parlamentul, pe de-o parte i actele puterii executive n raporturile cu cetenii, pe de alt parte. La rndul lor, actele puterii executive n raporturile cu cetenii erau mprite n dou categorii: acte de autoritate i acte de gestiune. Aceasta clasificare se menine i n prezent, avnd o semnificaie aparte i n jurisprudena administrativ, motiv pentru care redm definiiile celor dou categorii de acte, valabile i la ora actual. Astfel, actele de autoritate reprezentau acele manifestri de voin ale autoritilor administrative competente, prin care se creau situaii juridice noi, supuse regimului de drept public iar actele de gestiune reprezentau acele manifestri de voin ale autoritilor administrative competente prin care se urmrea crearea unor situaii juridice cu caracter patrimonial, supuse regimului de drept privat. i n prezent, sunt autori de drept administrativ care analizeaz actul administrativ innd cont de aceast delimitare. n doctrina postbelic, sub aspect terminologic s-au utilizat cu precdere noiunile de act administrativ i act de drept administrativ. n timp ce, folosirea noiunii de act administrativ urmrete s pun accentul pe ideea de activitate, utilizarea noiunii de act de drept administrativ evoc ideea de regim juridic aplicabil. Totodat, n ce privete regimul actelor administrative au fost identificate dou forme: o form tipic, care n caz de litigiu, presupune un contencios administrativ judiciar, potrivit Legii contenciosului administrativ sau unor reglementri speciale, cum ar fi regimul aplicabil fondului funciar, regimul sancionator aplicabil contraveniilor n recurs etc. i o form atipic, care din anumite considerente (circumstane excepionale, raiuni politice etc.) nu permite controlul instanelor judectoreti, nici n baza Legii contenciosului administrativ, nici n baza altor reglementri speciale. De aici, posibilitatea utilizrii noiunilor de act administrativ tipic i act administrativ atipic. 1.3. Definiia i trsturile actului administrativ Actul administrativ reprezint forma juridic principal de activitate a autoritilor administraiei publice i n secundar i a altor autoriti publice, ce const ntr-o manifestare unilateral i expres de voin fcut n scopul de a produce efecte juridice, n realizarea puterii publice, aflat n principiu sub controlul instanelor judectoreti. n doctrina administrativ nu exist unanimitate de opinii n ce privete numrul, denumirea i coninutul trsturilor actului administrativ.
8

Anumite elemente comune, cu unele diferene nesemnificative de formulare, se regsesc ns la toi autorii i anume: sunt acte juridice, sunt manifestri unilaterale de voin, sunt emise n realizarea puterii publice. Sub aspect formal-material au fost identificate urmtoarele trsturi ale actului administrativ, pe care le vom analiza succint: reprezint forma juridic principal a activitii autoritilor administraiei publice, este o voin juridic unilateral, este emis n realizarea puterii publice i are un regim juridic specific, n centrul cruia se afl Legea contenciosului administrativ. 1. Actul administrativ reprezint forma juridic principal a activitii autoritilor administraiei publice. Actul administrativ reprezint una din formele cu semnificaie juridic prin care autoritile administraiei publice i realizeaz competena i implicit sarcinile ce le revin. Potrivit unei poziii general admise, ponderea actelor administrative n sfera formelor de activitate ale administraiei publice sporete pe msur ce urcm n ierarhia sistemului organizrii administraiei publice. Astfel, n timp ce, la structurile de la baza sistemului au o pondere mai mare operaiunile i faptele materiale, pe msur ce urcm spre vrful organizrii (Preedinte, Guvern) ponderea acestora scade n favoarea actelor administrative. 2. Actul administrativ reprezint o voin juridic unilateral. Principala caracteristic definitorie a manifestrii de voin din actele administrative este unilateralitatea acesteia. Caracterul unilateral reprezint acea calitate a actului administrativ potrivit creia el este emis fr participarea sau consimmntul subiectelor de drept crora le este destinat sau cu privire la care genereaz drepturi sau obligaii. Totodat, scopul n vederea cruia aceast manifestare de voin a fost fcut, nu este suficient pentru caracterizarea ei ca act juridic, ci este necesar ca legea s-i atribuie efectele urmrite de autorul ei. Altfel, spus, e necesar s existe o deplin concordan ntre voin, scopul manifestrii de voin i efectele pe care legea i le recunoate. Prin identificarea acestei trsturi se urmrete pe de-o parte, includerea actului administrativ n sfera actelor juridice, iar pe de alt parte, delimitarea lui de operaiunile administrative. n plus, caracteristica actului administrativ de a fi o manifestare de voin unilateral, l deosebete de actele contractuale ale organelor administraiei publice. Actul administrativ apare ca exteriorizarea voinei interne a unei structuri administrative de a produce n mod direct efecte juridice, ea trebuind s fie expres, nendoielnic n a schimba ceva din ordinea juridic existent pn n momentul manifestrii ei. Fa de aceast trstur a actului administrativ, n practica administrativ s-au ridicat n timp, unele probleme cum ar fi: a). Emiterea actului administrativ cu participarea mai multor persoane fizice Majoritatea actelor administrative concretizeaz decizii ale unor organe de conducere colectiv, fiind vorba despre rezultatul votului persoanelor care compun aceste organe, potrivit cvorumului prevzut de lege. Fa de aceast realitate s-a pus problema de a ti dac acordul de voin care intervine n vederea emiterii actului administrativ nu este de natur a nltura caracterul unilateral al acestuia. n doctrina administrativ s-a susinut n mod constant c, n astfel de cazuri, voina fiecrei persoane nu are relevan dect n cadrul mecanismului decizional administrativ. Caracterul unilateral al actului administrativ nu decurge din numrul de persoane fizice care particip la adoptarea acestuia, ci din faptul c acele persoane fizice acioneaz n vederea realizrii competenei organului administrativ, care este una singur. De altfel, numrul de persoane care particip la adoptarea unui act administrativ nu are relevan pentru calificarea acestuia ca act unilateral sau, dup caz, bi - sau multilateral. E posibil ca actul s aib caracter contractual, dei este emis de o singur persoan care reprezint un organ de conducere unipersonal, cum ar fi de exemplu, primarul. Cu alte cuvinte, n acest caz, manifestrile de voin ale subiectelor participante converg spre acelai efect juridic, n final realizndu-se o singur voin juridic. b). Emiterea actului administrativ cu participarea mai multor autoriti publice, respectiv a unei structuri administrative i a unei structuri nestatale
9

n aceast situaie, este vorba despre caracterul unor hotrri comune putndu-se ntlni trei cazuri: acte ale unor autoriti ale administraiei publice situate la acelai nivel, acte ale unor autoriti ale administraiei publice situate la nivele ierarhice diferite i acte comune ale unor autoriti ale administraiei publice i unor structuri nestatale. i fa de aceste tipuri de acte, n doctrin s-a susinut constant c, ne aflm n prezena unui act unilateral i nu a unui act contractual, deoarece acordul de voin dintre o structur administrativ i alt subiect de drept intervine, ca i n ipoteza anterioar, pentru a realiza o singur voin juridic. c). Emiterea actului administrativ la cererea prealabil Aceast situaie se ntlnete frecvent n practic, autoritile administraiei publice fiind sesizate n mod obinuit cu cereri din partea altor subiecte de drept. n acest caz, vom distinge ntre dou mari situaii i anume: atunci cnd cererea prealabil aparine chiar organului emitent i este adresat organului ierarhic superior i atunci cnd cererea prealabil aparine unui alt subiect de drept care urmeaz s fie beneficiarul actului administrativ respectiv. n primul caz, vor fi puse n discuie condiiile procedurale de emitere a unui act administrativ. n ce privete aceast prim ipotez, n doctrin s-a mai susinut c, ntr-o astfel de situaie este vorba de fapt, despre solicitarea unui acord prealabil sau unei aprobri din partea organului ierarhic superior, n realitate, aflndu-ne n prezena unor acte administrative complexe. n al doilea caz, cererea prealabil are doar valoarea unei condiii prevzute de lege pentru ca actul administrativ s fie emis. Spre exemplu, de regul, autorizaiile emise n baza unei cereri prealabile nu creeaz, nu modific sau sting o situaie juridic individual, ci tot ceea ce fac este s atribuie beneficiarului lor o situaie juridic general, adic un numr de drepturi i obligaii, care sunt dinainte stabilite pe cale general de lege, existnd ns i cazuri cnd are loc chiar constituirea unor situaii juridice subiective, neprecizate n textul legii, cum ar fi o autorizaie de exercitare a unei meserii, care prevede obiectul de activitate, locul de exercitare etc. Fa de evoluia practicii administrative, n doctrin s-a pus problema de a ti care este semnificaia juridic a renunrii beneficiarului la exerciiul dreptului sau chiar la dreptul conferit de actul respectiv. S-a pus deci ntrebarea dac ntr-o asemenea situaie actul administrativ mai produce efecte juridice, dac renunarea beneficiarului are semnificaia unei modaliti de ncetare a producerii de efecte juridice ? Potrivit unei poziii majoritare se consider c, renunarea beneficiarului actului nu reprezint, n sine, o modalitate de ncetare a efectelor actului administrativ, deoarece n cazul actului administrativ suntem n prezena unei manifestri unilaterale de voin a organului administrativ, manifestarea de voin a celui interesat nu este ncorporat n structura actului. n acelai timp, trebuie menionat c, o dat ce poziia beneficiarului actului este adus la cunotina organului emitent, acesta are obligaia de a o examina i de a emite actul de revocare. ntr-o opinie mai tranant, se susine c, renunarea beneficiarului la exerciiul dreptului sau chiar la acesta nu afecteaz valabilitatea actului, ci el continu s produc efecte juridice pn n momentul revocrii sale de ctre organul emitent. 3. Actul administrativ este emis numai n realizarea puterii publice Actul administrativ concretizeaz voina autoritii administrative ca subiect de drept nvestit cu putere public. Din aceast trstur rezult obligativitatea actelor administrative i executarea lor din oficiu, caracteristici analizate de unii autori ca trsturi distincte ale actelor administrative. Obligativitatea actelor administrative trebuie neleas sub mai multe aspecte: actul administrativ este obligatoriu pentru toate subiectele de drept care intr sub incidena dispoziiilor sale; actul administrativ este obligatoriu pentru autoritatea emitent atta vreme ct el nu a fost abrogat, revocat sau anulat iar obligaia organului emitent de a-i respecta propriile acte exist numai dac este vorba de acte de natur i for juridic diferit; actul administrativ este obligatoriu i pentru autoritatea administrativ ierarhic superioar celei emitente, situaie n care trebuie fcut distincie ntre actele administrative normative i actele administrative individuale. Astfel, actul administrativ normativ al organului inferior este obligatoriu pentru organul superior pn cnd acesta din urm va emite, la rndul lui, un act normativ cu un coninut contrar, act care avnd o for juridic superioar, l va abroga pe cel al organului inferior iar actul administrativ
10

individual al organului inferior trebuie respectat de organul superior atta timp ct acesta nu l revoc, n condiiile prevzute de lege. Caracterul executoriu al actului administrativ se datoreaz faptului c este emis de o autoritate a administraiei publice, nvestit prin norme juridice cu aptitudinea de a face actul, ceea ce i confer valoare obligatorie pentru orice persoan fizic i juridic creia i se adreseaz. 4. Actul administrativ are un regim juridic specific, n centrul cruia se afl Legea contenciosului administrativ Aceast trstur permite diferenierea actului administrativ emis n principal, de autoritile administraiei publice, de actele de autoritate specifice altor categorii de autoriti publice. Exist ns i acte administrative exceptate de la controlul n contencios administrativ. n egal msur, exist acte administrative aparinnd altor autoriti publice dect cele ale administraiei publice, care pot face obiectul unor aciuni n contencios administrativ, potrivit art.52 din Constituia republicat. 4. Clasificarea actelor administrative n ce privete clasificarea actelor administrative, n doctrin se regsesc mai multe variante, efect firesc al concepiilor diferite asupra coninutului i sferei actului administrativ, implicit cu privire la administraia public. Dup categoria organului de la care eman delimitm: acte care eman de la autoriti ale administraiei publice centrale, acte care eman de la alte autoriti publice dect cele ale administraiei publice centrale, acte care eman de la autoriti de stat n teritoriu, acte care eman de la autoritile administraiei publice locale, acte care eman de la structuri private, n baza mputernicirii date prin lege sau de o autoritate public (acte administrative prin delegaie) Dup competena material a autoritii emitente delimitm: acte administrative cu caracter general sau acte de administrare general, aparinnd autoritilor administraiei publice cu competen material general, pe de-o parte i acte administrative de specialitate sau acte de administrare special, aparinnd autoritilor administraiei publice cu competen material special, pe de alt parte. Dup competena teritorial a autoritii emitente delimitm: acte administrative ale autoritilor administraiei publice centrale, ce produc efecte pe ntreg cuprinsul rii, pe de-o parte i acte administrative ale autoritilor administraiei publice locale, ce produc efecte n limitele unitii administrativ-teritoriale, n care funcioneaz autoritile care le emit, pe de alt parte. Dup gradul de ntindere a efectelor juridice delimitm: acte administrative normative, acte administrative individuale i acte administrative cu caracter intern. Actele administrative normative conin reguli generale i impersonale, asemeni legilor, se adreseaz tuturor, oricine putnd intra sub incidena lor la un moment dat, spre deosebire de actele administrative individuale care se adreseaz unor persoane fizice sau juridice determinate. n cazul actelor administrative normative, gradul de generalitate difer, n sensul c, unele norme privesc orice person aflat n ar, indiferent de cetenie, de exemplu, regulile privind circulaia pe drumurile publice, alte norme se adreseaz numai cetenilor romni, de exemplu, normele cu privire la dreptul de a alege i de a fi ales n organele reprezentative, n timp ce altele privesc categorii determinate de persoane, cum sunt normele care se aplic personalului didactic etc. Importana distinciei ntre actele administrative normative i actele administrative individuale, const n primul rnd, n faptul c, niciodat actele individuale nu pot nclca actele normative. Actele administrative cu caracter intern, dup cum o sugereaz i denumirea sunt cele care se aplic n interiorul unui organ al administraiei publice, producnd efecte doar fa de personalul acestuia, funcionari publici sau angajai contractuali. Este vorba n general, despre acte numite regulamente de ordine interioar sau circulare. La rndul lor, dup coninutul efectelor, actele administrative individuale pot fi: acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaii determinate pentru subiectul cruia i se adreseaz, acte de atribuire a unui statut personal, acte de aplicare a constrngerii administrative i acte cu caracter jurisdicional.
11

n ce privete actele prin care se stabilesc drepturi sau obligaii determinate, eliberarea unora dintre ele depinde de aprecierea autoritii emitente, n schimb emiterea altora este obligatorie, dac sunt ndeplinite condiiile legii. Prin actele de atribuire a unui statut personal se recunoate o activitate anterioar a persoanelor n favoarea crora se emit i li se confer un complex de drepturi, n condiiile cerute de lege, fiind vorba spre exemplu, despre o diplom de absolvire, un permis de conducere, o decizie de pensionare etc. Actele de aplicare a constrngerii administrative se caracterizeaz prin faptul c instituie constrngerea administrativ sub forma sanciunii, exemplul tipic constituindu-l procesul-verbal de constatare i sancionare a unei contravenii. Actele administrative cu caracter jurisdicional reprezint acte administrative tipice, ntotdeauna motivate, care, n cazuri riguros determinate de lege, soluioneaz cu for de adevr legal i dup o procedur bazat pe principiile independenei i contradictorialitii, litigii aprute la nivelul administraiei active. De asemenea, o delimitare important, cu implicaii profunde n practic i n prezent, este cea realizat n doctrina interbelic, dup natura lor juridic, ntre acte administrative de autoritate i acte administrative de gestiune, la care se adaug i actele administrative jurisdicionale. Interesul distinciei actelor administrative de autoritate de actele de gestiune consta n trecut, n primul rnd n competena instanelor judectoreti chemate s judece conflictele legate de acestea precum i n regimul juridic aplicabil. n doctrina actual, actele administrative de autoritate, calificate i ca acte administrative de putere public, sunt actele emise sau adoptate de o autoritate public, n mod unilateral, pe baza i n vederea executrii legii, n scopul naterii, modificrii sau stingerii unor raporturi de drept administrativ. La rndul lor, actele administrative de gestiune sunt acte bilaterale ce se ncheie de serviciile publice administrative cu persoane fizice sau juridice i privesc buna gestionare a domeniului public al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale, dup caz, dar i a domeniului privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale. Din punct de vedere al obiectului lor, actele administrative se delimiteaz n trei categorii de acte care au ca obiect: o dispoziie general, precum actele-reguli, o situaie juridic individual, precum actele-subiective sau aplicarea la un caz individual a unui statut general precum sunt actelecondiie. Actele-reguli sunt actele prin care se formuleaz regulile de drept generale i impersonale sau se stabilesc situaii juridice de aceeai natur. Actele-subiective sunt actele juridice prin care se stabilesc, se modific sau se suprim drepturile sau situaiile juridice individuale i subiective. Actele-condiie sunt actele prin intermediul crora se aplic unei persoane sau unei categorii determinate de persoane o situaie general legal.

12

Capitolul II Condiiile de valabilitate ale actelor administrative

Obiective specifice : Cunoaterea, nelegerea, aprofundarea i utilizarea noiunilor fundamentale pentru studiul dreptului administrativ Rezultatele ateptate : studenii vor nelege, gestiona i opera cu noiuni legate de condiiile de valabilitate ale actelor administrative, forma i procedura de emitere a actelor administrative Competene dobndite : n momentul n care vor finaliza studiul acestui modul studenii vor avea posibilitatea s : enumere condiiile de valabilitate ale actelor administrative explice importana formei scrise a actului administrativ recunoasc efectele juridice ale actelor administrative i contractelor administrative Timpul mediu necesar pentru acumularea informaiilor : modul de 2 ore 2.1. Legalitatea i oportunitatea actelor administrative Prin regim juridic nelegem ansamblul regulilor de fond i de form care dau particularitate unor acte juridice n circuitul juridic. n cazul actelor administrative avem n vedere condiiile de valabilitate (validitate) ale acestora, elementul central reprezentndu-l legalitatea, analizat diferit n doctrin n raport cu oportunitatea. Dup un curent de gndire, fundamentat de specialitii n drept public de la Facultatea de drept a Universitii din Cluj, legalitatea este calificat ca o condiie de valabilitate a actelor administrative alturi de oportunitate. Potrivit tezei dezvoltat de specialitii n drept public de la Facultatea de drept a Universitii din Bucureti, oportunitatea este ea nsi o condiie de legalitate, fr de care nu putem vorbi de valabilitatea unui act administrativ. ntr-o formulare generic, prin legalitatea actelor administrative nelegem obligativitatea conformrii acestora dispoziiilor constituionale, legilor adoptate de Parlament, tuturor actelor normative avnd o for juridic superioar. Oportunitatea se regsete potrivit unei teze fundamentate n doctrina administrativ occidental, chiar n puterea discreionar de care dispune administraia, neleas ca acea marj de libertate, de apreciere lsat la latitudinea funcionarului public de a alege ntre mai multe ci posibil de urmat pentru a ajunge la scopul stabilit de legiuitor. Potrivit unei poziii formulate n doctrina romneasc actual, litera i spiritul Constituiei, necesitatea asimilrii instituiilor europene democratice i n practica instanelor de contencios administrativ din ara noastr duc la concluzia c, indiferent cum privim oportunitatea n raport cu legalitatea, judectorul n contencios administrativ are dreptul s verifice dac administraia public nu a acionat abuziv, contrar interesului public, aa cum rezult acesta din legea pe care se ntemeiaz actul administrativ atacat. Prin urmare, dintr-o asemenea perspectiv, condiia oportunitii va apare ca un subsistem al condiiilor de legalitate, n sensul larg al termenului iar excesul de oportunitate va fi stabilit de judector tocmai prin raportare la scopul legii. n ce privete condiiile de legalitate ale actelor administrative, acestea sunt extrem de numeroase i variate, fiind de multe ori prevzute expres pentru actul administrativ n cauz sau pentru categoria din care acesta face parte. Vom distinge ntre condiii generale de legalitate i condiii specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate. n sfera condiiilor generale de legalitate reinem:
13

a). actul administrativ s fie emis n conformitate cu dispoziiile constituionale, cu legile adoptate de Parlament, cu toate actele normative cu for juridic superioar; b). actul administrativ s fie emis de autoritatea competent i n limitele competenei sale; c). actul administrativ s fie emis n forma i cu procedura prevzute de lege. Din aceast enumerare, se constat c, n timp ce prima condiie reprezint o condiie de fond, de coninut, ultimele dou sunt condiii externe sau formale ale actelor administrative. n ce privete sfera condiiilor specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate, vom nelege interesul public ocrotit de lege, fr a pune semnul egalitii ntre scopul legii i spiritul acesteia. n esen, oportunitatea vizeaz: momentul n care se adopt actul administrativ, locul i condiiile concrete n care urmeaz s se aplice un act administrativ, conformitatea cu scopul legii, mijloacele, durata, calitatea vieii i interesul public. n ce privete prima condiie general de legalitate, conformitatea actului administrativ cu Constituia, legile i celelalte acte normative cu for juridic superioar este vorba de un principiu tradiional, unanim recunoscut, aplicabil administraiei publice. Importana acordat principiului legalitii i, n primul rnd, supremaiei Constituiei, este demonstrat i de plasarea acestui principiu, cu ocazia revizuirii constituionale din octombrie 2003, la finalul art.1 din Constituia republicat. n principal, se pune problema conformitii actului administrativ cu ipoteza, dispoziia i sanciunea normei juridice cuprinse n lege sau celelalte acte normative n vigoare pe care urmeaz s le aplice. n plus, se mai precizeaz, n stabilirea conformitii coninutului actelor administrative cu legea i alte acte normative trebuie avut n vedere i fora juridic diferit de care se bucur categoriile de acte normative, aceasta fiind determinat, n principiu, de locul pe care autoritatea emitent l ocup n sistemul organelor administraiei publice. Condiia emiterii actului administrativ de autoritatea competent i n limitele competenei sale este indisolubil legat de problema competenei autoritilor administraiei publice, privit ca ansamblul atribuiilor stabilite de Constituie sau de lege ce confer drepturi i obligaii pentru a desfura, n nume propriu i n realizarea puterii publice, o anumit activitate de ctre autoritatea respectiv. Depirea limitelor competenei, n emiterea unui act administrativ are drept consecine, excesul de putere, neles ca depirea limitelor dreptului de apreciere aparinnd autoritilor administraiei publice, autoritilor publice n general, n realizarea scopului propus de legiuitor. 2. 2. Forma i procedura emiterii actelor administrative Actului administrativ i se aplic o form specific nelegndu-se att aspectul exterior ct i aspectele interioare ale mecanismului adoptrii sale. Astfel, actele administrative nu sunt, n principiu, consensuale, datorit caracterului lor de acte autentice, acte emise n numele i cu autoritatea statului, n realizarea puterii publice. Actele administrative normative sunt elaborate ntotdeauna n form scris, Constituia i reglementrile legale n vigoare prevznd obligativitatea publicrii lor. Actele administrative individuale sunt elaborate de regul, n form scris, cu unele excepii cnd ele pot mbrca i forma oral n condiiile prevzute de lege. Spre exemplu, avertismentul, cea mai uoar sanciune contravenional, se aplic i oral, potrivit art.7 din Ordonana Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor. Astfel, conform acestei dispoziii legale, avertismentul const n atenionarea verbal sau scris a contravenientului asupra pericolului social al faptei svrite, nsoit de recomandarea de a respecta dispoziiile legale. n ce ne privete considerm c, actele administrative, fr distincie, indiferent c sunt acte normative sau individuale ar trebui s fie emise n mod obligatoriu n form scris. Utilitatea formei scrise a fost argumentat din mai multe puncte de vedere i anume: pentru a i se putea cunoate exact coninutul; pentru a putea fi executat ntocmai de ctre toi cei ce intr sub incidena efectelor sale; pentru a se putea dovedi n caz de litigiu existena i efectele pe care trebuie
14

s le produc, servind astfel ca dovad; pentru a se putea stabili legalitatea lui i a fi sancionai cei care nu l-au respectat sau executat i, n sfrit, pentru a se putea realiza rolul su educativ. Aceast ultim idee a rolului educativ al actului trebuie ntrit cu ideea motivrii actului i a transparenei administraiei publice, elemente ale dreptului la informaie prevzut de art.31 din Constituie. De altfel, o parte tot mai consistent a legislaiei occidentale a consacrat un principiu n larg msur evocat de doctrin i jurispruden, legat de condiiile de form exterioar, i anume principiul motivrii actelor administrative. n legtur cu forma actelor administrative, se distinge ntre dou categorii. O prim categorie o constituie condiiile de form exterioar mai importante, a cror nerespectare poate atrage nulitatea sau doar anulabilitatea actului administrativ precum: autoritatea de la care eman; antetul autoritii; data emiterii; data la care ar urma s intre n vigoare, dac este o dat ulterioar publicrii (pentru actele normative) sau comunicrii (pentru actele individuale); sigiliul (tampila) instituiei emitente; semntura conductorului instituiei emitente, numrul sub care a fost adoptat sau emis etc. O a doua categorie de cerine o constituie cele de ordin tehnic de redactare, de o importan mai redus, nerespectarea lor neducnd automat la sanciunea nulitii, cum ar fi cerinele ca actul s fie redactat n termeni simpli, precii i clari, s ntrebuineze termenii tehnici strict necesari etc. n ce privete procedura de elaborare a actelor administrative, aceasta cunoate mai multe forme, de la cele mai simple, la cele mai complicate. Uneori, ea se reduce la un minim de condiii, alteori ea const ntr-un complex de formaliti. n raport de momentul emiterii actului administrativ condiiile procedurale se pot delimita n trei categorii: anterioare, concomitente i ulterioare emiterii actului. Operaiunile procedurale anterioare emiterii actului administrativ sunt activiti care nu produc ele nsele efecte juridice, dar care premerg elaborarea actului productor de efecte juridice. Dintre operaiunile procedurale anterioare emiterii actului administrativ, constnd n expertize, referate, studii, date statistice, sesizri, propuneri, anchete, procese-verbale, dri de seam, dezbateri publice, rapoarte etc, probleme teoretice i practice ridic avizele i acordul prealabil. Avizele reprezint opiniile pe care o autoritate a administraiei publice le solicit altei autoriti a administraiei publice ntr-o problem sau mai multe pentru a se informa i a decide n cunotin de cauz. Avizul poate fi facultativ (organul care urmrete s emit un act este liber s-l cear iar n cazul n care l-a cerut i se conformeaz sau nu, dup cum consider de cuviin), consultativ (organul emitent este obligat s cear avizul, dar nu este obligat s-l respecte) i conform (trebuie obligatoriu cerut de ctre organul emitent iar coninutul su trebuie obligatoriu respectat). Avizele pot proveni de la o structur intern a autoritii emitente a actului administrativ (avize interne) sau de la o alt autoritate dect cea care urmeaz s emit actul juridic (avize externe). Ca esen, avizele reprezint tot manifestri uniltaterale de voin care condiioneaz sau dup caz, fundamenteaz manifestarea de voin a organului emitent. Avizele nu produc ns efecte juridice prin ele nsele, dei fr ele atunci cnd sunt conforme, actele administrative nu pot fi valabile. La rndul su, acordul, care exprim consimmntul altui organ administrativ dat pentru emiterea unui act de un alt organ poate fi: prealabil, concomitent sau posterior emiterii unui act administrativ. Acordul poate fi cerut fie organului ierarhic superior, fie unui organ situat pe o poziie cel puin egal cu cea a emitentului. Acordul nu oblig organul care emite actul administrativ s-l pun n executare, nu acoper viciile actului administrativ la care se refer, iar n cazul aciunii n anulare, n litigiu va trebui s figureze ca prt att organul emitent ct i cel care i-a dat acordul. Dintre operaiunile procedurale concomitente emiterii actului, cel mai des ntlnite n practic i analizate n doctrin sunt: cvorumul, majoritatea cerut de lege pentru adoptarea actului i motivarea. Primele dou operaiuni procedurale concomitente au n vedere doar organele colegiale din administraia public cum sunt: Guvernul, consiliile locale i consiliile judeene i nu organele unipersonale ca de exemplu, primarul, prefectul etc.
15

Prin cvorum se nelege numrul de membri, raportat la totalul membrilor unui organ colegial, care trebuie s fie prezeni pentru ca deliberrile acestuia s fie valabile. Majoritatea cerut de lege pentru adoptarea actului se refer la numrul de voturi necesar pentru ca hotrrea s fie valabil i obligatorie. Att cvorumul cerut pentru ca o edin s se desfoare legal ct i majoritatea cerut de lege pentru ca un act s fie legal adoptat se exprim printr-o majoritate ce poate fi: relativ, absolut i calificat. Majoritatea relativ reprezint majoritatea celor prezeni, majoritatea absolut reprezint majoritatea membrilor unui organ colegial iar majoritatea calificat reprezint o majoritate mai mare dect cea absolut, de regul, dou treimi sau un alt procent din totalul membrilor unui organ colegial. La aceste dou condiii procedurale concomitente, caracteristice doar organelor colegiale, unii autori adaug i condiia semnrii i respectiv, a contrasemnrii actelor administrative emise att de organele de conducere unipersonal ct i de organele de conducere colegial. Deseori, legea este cea care prevede necesitatea semnrii i, n unele cazuri a contrasemnrii actelor administrative emise. Dup semnare, actul administrativ trebuie s fie tampilat, s primeasc un numr de ordine i s fie menionat ziua, luna i anul, adic s fie datat. n ce privete motivarea actelor administrative, extinderea acestei obligaii dincolo de sfera actelor administrativ-jurisdicionale, se apreciaz n doctrina actual, ar fi benefic, constituind o garanie suplimentar de legalitate i de ocrotire efectiv a drepturilor i libertilor ceteneti. Astfel, dac anterior adoptrii Constituiei din 1991, motivarea era privit doar ca principiu al actelor administrativ-jurisdicionale, de lege ferenda propunndu-se extinderea acestui principiu la toate actele administrative, n prezent, se apreciaz c ideea motivrii oricrui act administrativ rezult implicit din dispoziiile Constituiei, cel puin din dreptul la informaie consacrat n art.31, reprezentnd o obligaie corelativ a autoritilor administraiei publice. Mai mult dect att, dup cum n doctrina recent se subliniaz, n ultimul timp, o serie de acte normative prevd chiar obligativitatea motivrii pentru anumite acte administrative individuale. Spre exemplu, Ordonana Guvernului nr.27/2002 privind reglementarea activitii de soluionare a petiiilor prevede expres obligaia de a indica n rspunsul trimis petiionarului temeiul legal al soluiei adoptate iar Legea nr.544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public prevede c refuzul comunicrii informaiilor solicitate se motiveaz i se comunic petiionarului. n ce privete condiiile procedurale ulterioare emiterii actului administrativ, cele mai frecvente sunt: comunicarea sau publicarea, aprobarea, confirmarea i ratificarea. Acestea au valoare juridic diferit, nu numai de la o categorie la alta, dar chiar n cadrul aceleiai categorii. Comunicarea reprezint operaiunea prin care autoritatea emitent a unui act administrativ individual l aduce la cunotina celui cruia actul i se adreseaz. n unele cazuri chiar anexe ale unor acte administrative normative se comunic direct celor interesai. Publicarea reprezint operaiunea prin care un act administrativ ce conine reguli generale i impersonale, avnd deci un caracter normativ, este adus la cunotina cetenilor fie prin imprimare, fie prin afiare ntr-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare scris. Dei publicarea caracterizeaz toate actele administrative normative, uneori n practic se public chiar i acte individuale datorit imposibilitii comunicrii acestor acte ctre toate persoanele interesate, spre exemplu, lista celor reuii la un concurs, listele electorale etc. Aprobarea este de regul privit ca o manifestare de voin a unui organ superior prin care se declar de acord cu un act deja emis de un organ inferior, act care, fr aceast manifestare de voin ulterioar lui, nu ar produce conform legii, efecte juridice. Pe lng aceast aprobare propriu-zis, doctrina a reinut i aa-numitele aprobri substitutive, adic aprobrile date de organul ierarhic superior unor acte prin care un organ inferior acioneaz ntrun domeniu de raporturi sociale de competena celui ierarhic superior, situaie n care se consider c efectele actului de aprobare nlocuiesc efectele actului aprobat. n urm cu civa ani, a fost adoptat o interesant dar controversat reglementare privind aprobarea tacit, Ordonana de Urgen a Guvernului nr.27/2003 privind procedura aprobrii tacite, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr.486/2003.
16

Prevederile acestui act normativ se aplic tuturor autorizaiilor emise de autoritile administraiei publice, cu o serie de excepii expres prevzute, la care Guvernul, prin hotrre, mai poate aduga i altele, la propunerea motivat a fiecrei autoriti a administraiei publice interesate. Prin autorizaie se nelege actul administrativ emis de autoritile administraiei publice competente prin care se permite solicitantului desfurarea unei anumite activiti, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii. n continuare, n noiunea de autorizaie sunt incluse i avizele, licenele, permisele, aprobrile sau alte asemenea operaiuni administrative prealabile ori ulterioare autorizrii. O asemenea formulare a fost criticat de doctrin, constatndu-se pe deplin ntemeiat c sunt asimilate autorizaiilor, care n mod evident sunt acte administrative productoare de efecte juridice, o serie de operaiuni administrative neproductoare de efecte juridice prin ele nsele, fr nici o distincie. Prin procedura aprobrii tacite se nelege procedura prin care autorizaia este considerat acordat dac autoritatea administraiei publice nu rspunde solicitantului n termenul prevzut de lege pentru emiterea respectivei autorizaii. Prin legea de aprobare a ordonanei, textul iniial a fost completat n sensul c, rspunsul negativ al autoritii administraiei publice competente, n termenul prevzut de lege, nu echivaleaz cu aprobarea tacit. De aici rezult c, legiuitorul a urmrit s considere tcerea administraiei, atitudinea sa de pasivitate, drept un act administrativ, prin interpretarea n sens pozitiv a lipsei unui rspuns din partea administraiei publice ctre solicitantul unei autorizaii. 2. 3. Efectele juridice ale actelor administrative Actele administrative, ca orice acte juridice dau natere, modific sau sting raporturi juridice, deci produc efecte juridice. Cu alte cuvinte, actele administrative sunt emise n scopul de a produce efecte juridice, adic n vederea crerii, modificrii sau stingerii (ncetrii) anumitor raporturi juridice. Pentru fundamentarea forei juridice deosebite a actelor administrative se face apel la prezumia de legalitate, prezumie relativ aflat la baza regimului juridic aplicabil actului administrativ. Atta vreme ct actul administrativ se aplic, se prezum c acesta a fost emis cu respectarea tuturor condiiilor de fond i de form prevzute de lege. Sub aspectul efectelor juridice pe care le produce, prezumia de legalitate este de dou feluri: prezumie relativ de legalitate i prezumie absolut de legalitate. Prezumia de legalitate este relativ, iuris tantum, n cazul actelor administrative, deoarece acestea pot fi atacate de cei vtmai n drepturile sau n interesele lor legitime, urmnd ca instanele judectoreti s cerceteze legalitatea lor. Prezumia relativ de legalitate poate fi, deci, rsturnat, dovedindu-se cu probe c actul administrativ este ilegal. n mod cu totul excepional, exist i o prezumie absolut de ilegalitate, iuris et de iure, ce nu poate fi combtut, nefiind deci posibil cercetarea legalitii actului care beneficiaz de o astfel de prezumie. Asemenea acte nu pot fi atacate pe nici o cale. Prezumia de legalitate este asociat cu alte dou prezumii i anume: prezumia de autenticitate i prezumia de veridicitate. Prin prezumia de autenticitate se nelege calitatea pe care o are actul administrativ de a fi considerat c provine n mod real de la organul evocat prin forma sa exterioar. Prin prezumia de veridicitate se nelege calitatea actului administrativ de a corespunde adevrului. Fora juridic a unui act administrativ este dat de locul pe care l ocup organul emitent n sistemul organizrii administraiei publice precum i de natura organului respectiv. Deci, actele administrative au o for juridic diferit ntre ele nsele, n concordan cu principiul ierarhiei actelor normative. Distinct de fora lor juridic, care reprezint puterea cu care actele produc efecte, adic sunt obligatorii n executare, actele administrative avnd o form scris beneficiaz i de o for probant, ce reprezint puterea lor de a constitui o dovad despre cele constatate prin act.
17

Actele juridice unilaterale ale autoritilor publice emise n realizarea puterii publice se caracterizeaz n ceea ce privete regimul juridic aplicabil prin regula executrii din oficiu. Astfel, ca act prezumat ilegal, actul administrativ este obligatoriu, poate fi executat i produce efectele pe care le-a urmrit autoritatea administrativ prin emiterea lui. n ce privete coninutul obligativitii actelor administrative, trebuie fcut distincie ntre obligaia de executare, pe de-o parte i obligaia de respectare sau opozabilitate, pe de alt parte. Obligaia de executare nu constituie n general o obligaie numai n sarcina unui singur subiect de drept, ci se ntinde asupra tuturor subiectelor, active sau pasive, la care se refer actul administrativ. Astfel, atunci cnd actul administrativ este normativ, obligaia de executare se ntinde la toate subiectele care n prezent sau n viitor, intr n condiiile prevzute de ipoteza cuprins n normele sale, aceast obligaie fiind n general, continu. n cazul n care actul administrativ are caracter individual, efectele juridice se ntind numai la acele subiecte prezente, care sunt precis determinate de act. Obligaia de respectare sau opozabilitatea actelor administrative impune o respectare a efectelor de executare pe care le produc actele administrative, astfel c se ntinde i la alte subiecte dect acelea obligate la executare. n cazul n care obligaia ce rezult din act nu este executat de bun voie, cel ndreptit poate cere intervenia forei de constrngere a statului, direct n baza actului de putere respectiv, fr a mai fi necesar nvestirea actului cu titlu executor. n ce privete momentul de la care actul administrativ produce efecte juridice sau cu alte cuvinte momentul de la care actul administrativ intr n vigoare, n doctrin s-a fundamentat teza potrivit creia, acesta este considerat momentul publicrii pentru actele administrative normative i momentul comunicrii pentru actele administrative individuale. ntr-o formulare mai cuprinztoare, actele juridice, deci i administrative, produc efecte juridice de la data aducerii la cunotina celor crora li se adreseaz. Acestora nu li se poate pretinde o anumit conduit dac nu au cunoscut coninutul actului care prescrie o aciune sau o inaciune a subiectelor de drept. Din modul n care aceast regul este neleas i aplicat decurg o serie de consecine juridice n ce privete obligaia de executare. Precizarea constituional actual introdus prin legea de revizuire potrivit creia, legea intr n vigoare la 3 zile de la data publicrii sau la o dat ulterioar prevzut n textul ei, corespunztor art.78 a nscut vii controverse privitoare la momentul intrrii n vigoare a tuturor actelor administrative normative. Potrivit Legii nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative modificat prin Legea nr.189/2004 i republicat ulterior, termenul de 3 zile se calculeaz pe zile calendaristice, ncepnd cu data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I i expir la ora 24,00 a celei de-a treia zi de la publicare. Totodat se prevede c, momentul intrrii n vigoare a hotrrilor Guvernului, a actelor normative ale autoritilor administrative autonome precum i a ordinelor, instruciunilor i a altor acte normative emise de organele administraiei publice centrale de specialitate este cel al publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, dac n cuprinsul lor nu este prevzut o dat ulterioar. Atunci cnd nu se impune ca intrarea n vigoare s se produc la data publicrii, n cuprinsul acestor acte normative trebuie s se prevad c ele intr n vigoare la o dat ulterioar stabilit prin text. n spiritul art.78 din Constituia republicat, legile i ordonanele adoptate de Guvern n baza unei legi speciale de abilitare intr n vigoare la 3 zile de la data publicrii iar n spiritul art.115 alin.(5) din Constituia republicat, ordonanele de urgen intr n vigoare de la data publicrii, sub condiia depunerii lor prealabile la Camera competent s fie sesizat, conform art.11 din Legea nr.24/2000 republicat. Potrivit art.81 din aceeai lege, n vederea intrrii lor n vigoare, actele normative adoptate de autoritile administraiei publice locale se aduc la cunotin public, n condiiile Legii nr.215/2001 privind administraia public local, lege republicat, prin afiare n locuri autorizate i prin publicare ntr-un cotidian local de mare tiraj. n principiu, actele administrative produc efecte juridice pentru viitor, fiind active i nu retroactive.
18

De la aceast regul exist i unele excepii cum ar fi: actele administrative cu caracter retroactiv adic acele acte care constat existena sau ntinderea unor drepturi i obligaii ce au luat natere anterior (declarative sau recognitive) ori inexistena lor. Din categoria acestor acte fac parte: actele de revocare a unor acte administrative, care produc efecte juridice de la data intrrii n vigoare a actului desfiinat sau de la data emiterii actului de desfiinare; actele administrative normative interpretative care eman de la aceeai autoritate care a emis actul interpretat sau de la o autoritate ierarhic superioar i care au efect retroactiv de la data aplicrii actului interpretat; actele administrative jurisdicionale care au efect retroactiv deoarece se recunosc prilor situaii juridice preexistente emiterii actului. De la regula intrrii in vigoare a actelor administrative mai sus evocat, fac excepie evident i actele administrative ce ncep s produc efecte juridice la o dat ulterioar comunicrii sau dup caz, publicrii. 2. 4. Metodologia elaborrii actelor administrative normative Problematica intrrii n vigoare a actelor administrative normative nu poate face abstracie de metodologia elaborrii acestora, fiind o consecin fireasc a aplicrii unor norme de tehnic legislativ, prin care se urmrete asigurarea sistematizrii, unificrii i coordonrii legislaiei precum i coninutul i forma juridic a fiecrui act normativ. Astfel, potrivit art.3 alin.(1) din Legea nr.24/2000 republicat n 2010, normele de tehnic legislativ sunt obligatorii la elaborarea proiectelor de lege de ctre Guvern i a propunerilor legislative aparinnd deputailor, senatorilor sau cetenilor, n cadrul exercitrii dreptului la iniiativ legislativ, la elaborarea i adoptarea ordonanelor i hotrrilor Guvernului, precum i la elaborarea i adoptarea actelor normative ale celorlalte autoriti cu asemenea atribuii. n plus, potrivit art.3 alin.(2) din aceeai lege, normele de tehnic legislativ se aplic n mod corespunztor, i la elaborarea i adoptarea proiectelor de ordine, instruciuni i de alte acte normative emise de conductorii organelor administraiei publice centrale de specialitate, precum i la elaborarea i adoptarea actelor cu caracter normativ emise de autoritile administraiei publice locale. n ce privete specificul elaborrii i adoptrii hotrrilor Guvernului, acesta rezid n respectarea, n plus, fa de cele artate, a unor legi, inclusiv a celei privitoare la organizarea i funcionarea Guvernului, a unor ordonane i a unor hotrri de Guvern care sunt izvoare formale ale Legisticii formale. Totodat, potrivit art.4 din Legea nr.24/2000, actele normative se elaboreaz n funcie de ierarhia lor, de categoria acestora i de autoritatea public competent s le adopte. Categoriile de acte normative i normele de competen privind adoptarea acestora sunt stabilite prin Constituia Romniei, republicat, i prin celelalte legi. Actele normative date n executarea legilor, ordonanelor sau a hotrrilor Guvernului se emit n limitele i potrivit normelor care le ordon. Textul legislativ trebuie s fie formulat clar, fluent i inteligibil, fr dificulti sintactice i pasaje obscure sau echivoce, s nu conin termeni cu ncrctur afectiv, iar forma i estetica exprimrii nu trebuie s prejudicieze stilul juridic, precizia i claritatea dispoziiilor. Totodat, Legea nr.24/2000 conine dispoziii speciale privind integrarea proiectului n ansamblul legislaiei, unicitatea reglementrii n materie precum i evitarea paralelismelor. Prevederi speciale sunt consacrate motivrii proiectelor de acte normative, prin note de fundamentare pentru ordonane i hotrri ale Guvernului i respectiv, referate de aprobare pentru celelalte acte normative. Expunerile de motive pentru legi i notele de fundamentare pentru ordonane i hotrri ale Guvernului trebuie s se publice mpreun cu actul normativ n cauz n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, sau s se prezinte pe Internet de ctre autoritatea emitent. n sfrit, actele normative ale autoritilor administraiei publice locale se adopt ori se emit pentru reglementarea unor activiti de interes local, n limitele stabilite prin Constituie i prin lege i numai n domeniile n care acestea au atribuii legale. Dac toate aceste precizri la care se pot aduga i altele se constituie ntr-o veritabil codificare a procedurii de elaborare a actelor administrative normative, n schimb, n ce privete actele administrative individuale, exist doar dispoziii disparate n unele acte normative, ce ar trebui unificate.
19

n ce privete ntinderea efectelor juridice produse de actele administrative, trebuie fcut distincie ntre actele administrative normative care n principiu produc toate categoriile de efecte, fiind i izvoare ale dreptului i actele administrative individuale care se prezint n principiu ca fapte juridice ce dau natere la raporturi de drept administrativ dar i la alte categorii de raporturi. n ce privete efectele actelor administrative, acestea pot fi reglementate i de alte norme de drept dect cele ale dreptului administrativ. Spre exemplu, adopia este supus unui regim juridic mixt, de drept administrativ i de dreptul familiei. Raporturile juridice ce au luat natere pe baza actelor administrative pot s nceteze fie ca urmare a interveniei unui act juridic emis n acest scop, fie ca urmare a unor fapte materiale prevzute de lege, pentru a lipsi de efecte juridice, actele administrative. Astfel, n ce privete ncetarea efectelor juridice, actele administrative produc efecte juridice pn n momentul scoaterii lor din vigoare, care de regul se face de organul emitent, de autoritatea ierarhic superioar sau de instanele judectoreti, fiind vorba despre suspendare, revocare sau anulare. Totodat, executarea unui act administrativ prin intermediul unor fapte stinge efectele acestuia. Astfel, obligaia de executare a actului administrativ poate nceta, ca orice obligaie prin ndeplinirea ei. Este necesar, totui, ca aceast ncetare s fie prevzut n mod expres: de un alt act administrativ cu cel puin aceeai for juridic, de lege sau de o hotrre judectoreasc. Capitolul III Modalitile de ieire din vigoare a actelor administrative

Obiective specifice : Cunoaterea, nelegerea, aprofundarea i utilizarea noiunilor fundamentale pentru studiul dreptului administrativ Rezultatele ateptate : studenii vor nelege, gestiona i opera cu noiunile specifice legate de modalitile de ieire din vigoare ale actelor administrative Competene dobndite : n momentul n care vor finaliza studiul acestui modul studenii vor avea posibilitatea s : Defineasc suspendarea, anularea, nulitatea, rezilierea , retractarea sau inexistena actelor administrative Fac distincia ntre efectele practice ale diverselor modaliti de ieire din vigoare ale acestor acte Timpul mediu necesar pentru acumularea informaiilor : modul de 2 ore 3. 1. Suspendarea actelor administrative Suspendarea reprezint operaia de ntrerupere temporar a efectelor juridice produse de un act juridic. Suspendarea actelor administrative este o garanie a asigurrii legalitii, ce intervine ns n cazuri de excepie, n situaii limit. Ea are n vedere fie ntreruperea vremelnic a producerii de efecte juridice (ceea ce nseamn c actul era n vigoare) fie amnarea temporar a producerii de efecte juridice. Suspendarea unui act administrativ poate deveni necesar n mai multe situaii cum ar fi: contestarea legalitii de ctre un cetean, o organizaie nestatal sau o autoritate public; schimbarea condiiilor de fapt dup emiterea actului cu implicaii asupra oportunitii actului; necesitatea de a pune de acord actul respectiv cu actele organelor ierarhic superioare emise ulterior; aplicarea unei sanciuni persoanei fizice care a svrit o abatere administrativ, clarificarea unor ndoieli ale organului emitent cu privire la legalitatea actului. Orict de mare ar fi sfera acestor cauze, ele nu pot transforma suspendarea ntr-o regul a regimului juridic aplicabil actelor administrative asemeni revocrii. Astfel, suspendarea se deosebete de revocare sub mai multe aspecte:
20

n primul rnd, revocarea apare ca o regul, n timp ce suspendarea reprezint o operaie excepional. n al doilea rnd, revocarea se dispune cnd exist certitudinea c actul este ilegal, inclusiv sub aspectul oportunitii, pe cnd suspendarea intervine cnd exist un dubiu n privina legalitii, inclusiv sub aspectul oportunitii. n al treilea rnd, revocarea atrage ncetarea definitiv a producerii de efecte juridice, pe cnd suspendarea determin doar ncetarea temporar a acestor efecte. Fa de aceast poziie tradiional din doctrina administrativ, n realitate, analiza evoluiei practicii administrative i a jurisprudenei administrative din ultimii ani demonstreaz faptul c, n timp ce situaiile de revocare a actelor administrative sunt destul de rare, n cazul aciunilor n contencios administrativ sunt tot mai des ntlnite cazurile n care reclamantul o dat cu introducerea aciunii de anulare a actului administrativ vtmtor introduce i o cerere de suspendare n condiiile stabilite de Legea contenciosului administrativ. Astfel, suspendarea actelor administrative poate interveni n urmtoarele situaii: a). de drept : n baza unei dispoziii legale sau chiar constituionale; b). n baza unui ordin al unui organ ierarhic superior; c). n baza hotrrii de retractare vremelnic de ctre organul emitent; d). n baza unei hotrri judectoreti sau a unei ordonane a Ministerului Public. n esen, suspendarea poate fi dispus prin act juridic dar poate fi i opera legiuitorului, ope legis. n ce privete prima situaie de suspendare, vom reine n primul rnd, prevederea art.123 alin.5 din Constituia republicat, potrivit creia, introducerea aciunii prefectului n instana de contencios administrativ, mpotriva unui act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal, va atrage suspendarea de drept a actului. Un alt exemplu de suspendare n temeiul legii, ni-l ofer Ordonana Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor care stabilete expres c, plngerea contravenientului mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii atrage suspendarea executrii actului de sancionare. De asemenea, Legea nr.554/2004, actuala lege a contenciosului administrativ, astfel cum a fost modificat i completat prin Legea nr.262/2007 consacr n raport cu vechea lege din 1990, o reglementare mai ampl instituiei suspendrii executrii actului atacat, prevznd expres c cererea de suspendare poate s intervin o dat cu declanarea procedurii prealabile, pn la pronunarea instanei de fond, ea urmnd s fie rezolvat de urgen i cu precdere, cu citarea prilor. Hotrrea prin care se pronun suspendarea este executorie de drept i poate fi atacat cu recurs n termen de 5 zile de la comunicare, recursul nefiind suspensiv de executare. n plus, mai precizeaz legiuitorul organic, cnd n cauz este un interes public major, de natur a perturba grav funcionarea unui serviciu public administrativ, cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdus i de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare. Pentru a nltura o practic ce se formase la nivelul instanelor de contencios administrativ, de soluionare a cererii de suspendare, cu renunarea la introducerea ulterioar a aciunii n anularea actului administrativ, Legea nr.262/2007 a introdus precizarea potrivit creia, n situaia n care persoana vtmat nu introduce aciunea n anularea actului n termen de 60 de zile, suspendarea nceteaz de drept i fr nicio formalitate. O dispoziie expres n Legea contenciosului administrativ este consacrat situaiei n care solicitarea suspendrii executrii actului administrativ unilateral este cerut de reclamant prin aciunea principal. Potrivit doctrinei, chiar autoritatea emitent sau autoritatea ierarhic superioar pot suspenda actele administrative emise dac exist dubii cu privire la legalitatea acestora. Organele care fac parte din Ministerul Public pot suspenda numai actele administrative ale organelor de deinere i executare a pedepselor. Spre deosebire de anularea i revocarea actelor administrative care, dup cum vom vedea, opereaz n cazul n care actele sunt ilegale sau inoportune, suspendarea intervine n situaia n care exist ndoieli cu privire la legalitatea sau oportunitatea actelor administrative.
21

Prin urmare, efectele suspendrii vor nceta fie prin anularea actului, fie prin repunerea lui n vigoare, ca urmare a stabilirii legalitii lui. 3.2. Revocarea actelor administrative n ce privete revocarea, aceasta reprezint operaia juridic prin care organul emitent al unui act administrativ sau organul ierarhic superior desfiineaz acel act. Cnd este pronunat de organul emitent, revocarea mai este numit i retractare. Pe aceeai linie de idei, revocarea este privit ca operaiunea juridic ce poate consta n dou forme de exprimare: retractarea, atunci cnd desfiinarea actului se face de autoritatea emitent i revocarea propriu-zis, atunci cnd desfiinarea actului se face de ctre autoritatea ierarhic superioar celei emitente. Evident, n aceast din urm situaie, este necesar s existe o astfel de autoritate ierarhic superioar, avnd n vedere actuala organizare a administraiei publice, caracterizat mai degrab prin lips de subordonare ntre autoriti. Revocarea reprezint deci, un caz particular al nulitii dar n acelai timp, i o regul, un principiu fundamental al regimului juridic al actelor administrative. Acest principiu fundamental aplicabil actelor administrative rezult att din art.21 i ct i din art.52 din Constituia republicat, precum i din dispoziiile Legii contenciosului administrativ, Legea nr.554/2004 care menine caracterul obligatoriu al procedurii prealabile ce fusese consacrat prin Legea nr.29/1990, vechea lege n materie. Astfel potrivit art 7 alin.(1) din actuala lege a contenciosului administrativ, astfel cum a fost modificat prin Legea nr.262/2007, nainte de a se adresa instanei de contencios administrativ competente, persoana care se consider vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ individual, trebuie s solicite autoritii publice emitente sau autoritii ierarhic superioare, dac aceasta exist, n termen de 30 de zile de la data comunicrii actului, revocarea, n tot sau n parte, a acestuia. Prin aceast procedura prealabil, legiuitorul a fundamentat dreptul administraiei de a reveni oricnd asupra actului emis. Principiul revocrii actelor administrative a devenit o constant a dreptului public romnesc, fiind unanim admis de toi specialitii, recunoscut de practicienii din administraia public dar neprevzut expres, ca atare, n vreun text de lege. Este motivul pentru care, n doctrina actual a fost subliniat necesitatea consacrrii sale n viitorul Cod de procedur administrativ, aflat n faza de proiect, la nivelul Guvernului, aspect care ar clarifica o serie de probleme teoretice i ar oferi un criteriu sigur pentru practica administrativ i judectoreasc. Dei aparent simpl, revocarea ridic unele probleme speciale, cum ar fi cea a situaiei efectelor juridice deja produse pn atunci sau cea a consecinelor juridice ale efectelor produse, n raport de cauzele care au determinat-o. n ce privete condiiile n care trebuie dispus revocarea, vom reine c, aceasta trebuie dispus printr-un act cu cel puin aceeai for juridic cu a actului revocat, cu respectarea procedurii de emitere i cu admiterea posibilitii unei aciuni n instana de contencios administrativ. Ea trebuie motivat. De la aceast regul, pot apare excepii, n cazul n care, dup ce actul a fost emis, au intervenit reguli noi care au modificat procedura de elaborare a acestuia, actul de revocare urmnd s respecte noile norme procedurale. Revocarea poate interveni pentru nerespectarea condiiilor generale de legalitate ale actului administrativ, dar n mod special a condiiei specifice referitoare la oportunitate. Autoritatea emitent a unui act administrativ poate nu doar s-l revoce dar i s-l modifice. Modificarea actelor administrative poate fi fcut de autoritatea emitent dar i de alte autoriti publice, cum ar fi autoritatea ierarhic superioar sau instana judectoreasc competent, potrivit legii. n analiza acestei chestiuni trebuie fcut distincie dup cum este vorba despre acte administrative de autoritate normative sau individuale. Astfel, actele administrative normative pot fi modificate de regul de ctre autoritatea emitent, dar n condiiile legii i de ctre instana competent.
22

Modificarea de ctre instana competent intervine n aplicarea prevederii din Legea contenciosului administrativ potrivit creia, instana soluionnd cererea, poate, dup caz, s anuleze, n tot sau n parte, actul administrativ. Actele administrative individuale pot fi modificate n principal, de autoritatea emitent, iar n secundar, de autoritatea administrativ ierarhic superioar precum i, n condiiile legii, de instanele judectoreti, n acest caz, fiind vorba de evocarea aceleiai dispoziii din Legea contenciosului administrativ. La modificarea actelor administrative individuale, trebuie s se in seama ns, de principiul drepturilor ctigate, astfel nct, dup modificare, s nu se creeze o situaie mai rea celui cruia actul i se adreseaz. Revenind la revocare, cauzele acesteia pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare emiterii actului administrativ. Actele administrative normative sunt ntotdeauna i oricnd revocabile. Actele administrative individuale sunt n principiu revocabile, cu urmtoarele categorii de excepii: a). actele administrative declarate irevocabile printr-o dispoziie expres a legii; b). actele administrative cu caracter jurisdicional; c). actele administrative de aplicare a sanciunilor corespunztoare formelor rspunderii din dreptul administrativ; d). actele administrative de punere n executare a actelor procedurale penale; e). actele administrative care au dat natere la contracte civile (n sensul larg al termenului); f). actele administrative emise ca urmare a existenei unor contracte civile; g). actele administrative care dau natere la drepturi subiective garantate de lege sub aspectul stabilitii; h). actele administrative care au fost executate material. Deoarece prima categorie se subnelege, iar celelalte trei vor fi abordate n contextul cercetrii altor instituii cu care au direct legtur, ne ocupm n continuare de ultimele patru excepii, cu precizarea c acestea sunt deduse fie din natura actului, fie din efectele pe care le-au produs sau din voina legiuitorului. Exceptarea actelor administrative care au dat natere la contracte civile are n vedere raporturile dintre dreptul administrativ i dreptul civil, fiind unul din aspectele eseniale ale acestei corelaii. n doctrin au fost identificate dou ipoteze: prima, n care contractul civil se ncheie pe baza unui act administrativ prealabil ntre doi particulari sau ntre un particular i o instituie public i a doua, n care contractul civil se ncheie pe baza unui act administrativ prealabil ntre dou autoriti ale administraiei publice sau ntre o astfel de autoritate i o instituie public. n prima ipotez, contractul ncheiat pe baza actului administrativ poate fi reziliat numai pe cale judectoreasc, actul administrativ fiind irevocabil iar n a doua ipotez, principiul irevocabilitii opereaz numai dac autoritile administraiei publice, respectiv autoritatea administrativ i instituia public nu sunt subordonate aceleiai autoriti administrative ierarhic superioare. n ce privete ns prima ipotez, n doctrin exist i o analiz mai nuanat, potrivit creia n unele situaii, contractelor li se poate aplica un regim comandat de dreptul public, iar identificarea acestor situaii se va face de la caz la caz, n concret, inndu-se cont de litera i spiritul legii. O asemenea poziie pornete de la premisa c, n realitate, contractul civil nu este dect un instrument juridic de realizare a sarcinilor organului administraiei publice de la care provine actul administrativ, act pe care s-a grefat contractul civil, contractul comercial, contractul individual de munc etc. Prin urmare, capacitatea de drept civil a prilor contractante este subordonat capacitii de drept administrativ a organului emitent. Este de fapt, problema prioritii ntre cele dou exigene: sigurana persoanelor particulare n viaa juridic, i implicit n raporturile nscute pe baza unui act administrativ i interesul public pe care l are de aprat administraia public. Admind prioritatea administrativului, trebuie s admitem i dreptul particularului de a ataca n contencios administrativ, actul de revocare. Aceast categorie de acte exceptate de la principiul revocabilitii se impune a fi regndit n raport cu noua prevedere a actualei reglementri n domeniul contenciosului administrativ, care
23

stabilete posibilitatea autoritii publice emitente a unui act administrativ nelegal de a solicita instanei anularea acestuia, n situaia n care actul nu mai poate fi revocat ntruct a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice. n cazul admiterii aciunii, instana se va pronuna, dac a fost sesizat prin cererea de chemare n judecat, i asupra validitii actelor juridice ncheiate n baza actului administrativ nelegal, precum i asupra efectelor civile produse de acestea. Aciunea poate fi introdus n termen de un an de la emiterea actului [art.1 alin.(6) din Legea nr.554 cu modificrile i completrile aduse prin Legea nr.262/2007]. O alt excepie de la excepie o reprezint i actele administrative de numire n funcii publice din administraia central. Actele administrative emise pe baza unui contract prealabil sunt exceptate de la principiul revocabilitii, actul administrativ fiind n aceast situaie un instrument juridic strict necesar pentru executarea contractului civil nsui. Actul administrativ nu poate fi desfiinat dect o dat cu contractul i pe cile prevzute de lege n acest scop, nu ns i printr-o revocare din partea organului administraiei publice. Sunt situaiile n care contractul civil preexist legal ntre subiecte de drept, care nu fac parte din sistemul administrativ al organului ce trebuie s emit actul. Actele administrative care au dat natere la drepturi subiective garantate de lege prin stabilitate ca acte exceptate se disting dup cum dreptul subiectiv apare n sfera unui raport juridic administrativ, respectiv, a unui raport juridic civil. n prima categorie intr certificatele de natere, crile de identitate, diplomele de absolvire a unor instituii de nvmnt superior etc. Svrirea unor operaii de fraudare a legii de ctre beneficiarii unor astfel de acte va putea atrage ns, ilegalitatea actului, ducnd implicit, la posibilitatea revocrii sale. n cazul drepturilor subiective civile, legea a neles s le ocroteasc n mod special, exceptnd actul administrativ ce st la baza lor de la principiul revocabilitii, deoarece ele presupun angajarea beneficiarului la cheltuieli importante. Actele care au fost executate material n mod evident nu mai pot fi revocate deoarece desfiinarea lor nu va putea terge efectele materiale deja produse. Cele mai frecvente acte administrative din sfera acestei categorii sunt autorizaiile, care au dat natere la drepturi subiective care nu sunt protejate special. Revocarea unei autorizaii de construire dup ridicarea cldirii, nu ar mai avea nici o valoare. n legtur cu revocarea autorizaiilor, trebuie fcut distincie ntre autorizaiile impuse de lege, care se caracterizeaz prin faptul c autoritatea administraiei publice este obligat s le elibereze la solicitarea celui interesat dac sunt ndeplinite condiiile cerute de lege i autorizaiile libere, care se caracterizeaz prin faptul c autoritatea administraiei publice nu are obligaia de a le elibera, ci poate s aprecieze oportunitatea emiterii lor. Astfel, n timp ce prima categorie de autorizaii evocat se bucur de stabilitate mai mare, deoarece autoritatea competent are obligaia de a le elibera dac cel interesat ntrunete condiiile cerute de lege, find deci irevocabile, a doua categorie prezint un caracter precar i revocabil tocmai datorit dreptului de apreciere de care beneficiaz autoritatea emitent, beneficiarul unei asemenea autorizaii asumndu-i riscul unor pagube n momentul solicitrii autorizaiei (spre exemplu, autorizaia de exercitare a unei meserii). Totodat irevocabilitatea actelor administrative din categoriile exceptate de la principiul revocabilitii nu mai poate fi invocat dac ne aflm n prezena unor acte inexistente, adic a unor acte care nu au avut nici un moment aparena de legalitate. 3. 3. Anularea i inexistena actelor administrative Principiul legalitii, principiu fundamental aplicabil administraiei publice impune stricta respectare a dispoziiilor constituionale, legale i a tuturor actelor normative cu for juridic superioar, de ctre autoritile administraiei publice. n dreptul administrativ, ramur a dreptului public, problema nulitii actelor pe care le adopt sau le emit autoritile administraiei publice i conductorii acestora se pune oarecum n ali termeni dect n dreptul privat, n primul rnd, datorit existenei mai multor categorii de interese i anume: interesul
24

general, statal, interesul local, al judeelor, oraelor i comunelor precum i interesul individual, adic interesul persoanelor fizice i persoanelor juridice de drept privat, adic al celor administrai. Legea trebuie s in seama de aceste interese i s le concilieze. Uneori ea declar inexistena actului, alteori numai nulitatea actului, alteori numai anulabilitatea fa de anumite persoane. Astfel, nclcarea prevederilor legale atrage sancionarea activitii ilegale, n concret, a actului administrativ, prin anularea sau inexistena sa. Anularea unui act juridic este definit de regul ca reprezentnd operaia juridic prin care se dispune desfiinarea acelui act, ncetarea definitiv a producerii de efecte juridice de ctre acesta. n doctrina interbelic s-a conturat o teorie a nulitilor, nuanat, bazat pe gravitatea ilegalitilor dar i pe diferitele interese aflate n joc. Fa de preocuprile specialitilor n drept civil i respectiv, n teoria general a dreptului viznd problema nulitii, n doctrina postbelic, autorii de drept administrativ au cutat s lmureasc urmtoarele aspecte: a). posibilitatea admiterii teoriei nulitii absolute i a nulitii relative; b). posibilitatea admiterii teoriei anulabilitii; c). posibilitatea admiterii teoriei inexistenei; d). raportul dintre nulitate i revocare. n ce privete prima problem, rspunsul a fost de regul favorabil, considerndu-se c nulitatea poate fi absolut sau relativ n funcie de interesul ocrotit de norma nclcat prin actul ilegal sau de gravitatea viciilor de ilegalitate. n ce privete teoria anulabilitii, n raport de gravitatea nerespectrii condiiilor de valabilitate ale unui act administrativ, n doctrina postbelic, un autor a susinut c sunt nule acele acte care nu ntrunesc condiiile eseniale pentru a lua fiin i respectiv, anulabile, actele ce conin nclcri de mic nsemntate a condiiilor cerute pentru existena lor, i care fr a nceta s fie obligatorii, pot fi contestate pe cale administrativ sau judectoreasc. Au fost ns i autori care au identificat anulabilitatea cu nulitatea relativ. n prezent, anulabilitatea este definit ca reprezentnd acea form a nulitii actelor administrative care se aplic, atunci cnd legea o prevede, actelor administrative adoptate sau emise cu nerespectarea acesteia. n ce privete teoria inexistenei, aceasta a fost n mod constant, susinut de doctrina interbelic i cea postbelic, fiind pe deplin meninut i n doctrina actual. O problem analizat n doctrina recent privete rspunsul la ntrebarea dac inexistena actului administrativ reprezint un grad de nulitate sau un alt tip de sanciune a actului administrativ. n privina raportului dintre nulitate i revocare, unii autori privesc revocarea ca un caz particular al anulrii, iar ali autori o privesc diferit, ca o instituie de sine stttoare. Legat de distincia dintre nulitatea n dreptul civil i nulitatea n dreptul administrativ, un autor identific o serie de deosebiri i anume: n primul rnd, nulitatea n dreptul administrativ este determinat de ilegalitate, iar dup unele opinii i de neoportunitate (autorul se refer la teza fundamentat de coala de drept public de la Bucureti, mai sus evocat subl.ns.), n timp ce nulitatea n dreptul civil este antrenat n general, de nclcarea legii. n al doilea rnd, n dreptul administrativ, nulitatea deriv din nclcarea condiiilor de fond sau de form ale actelor administrative, fr s mai fie necesar existena unor prevederi legale exprese n acest sens, cum este regula n dreptul civil. n sfrit, n cazul distinciei dintre nulitile totale i nulitile pariale exist unele diferenieri dup cum actul administrativ este individual sau normativ. Astfel, n cazul actelor administrative normative, nulitatea parial se poate manifesta afectnd numai o parte a actului juridic, adic una sau mai multe norme care contravin normelor cu for juridic superioar. n ipoteza actelor administrative individuale este mai greu s se fac o distincie att de net ntre nulitatea total i nulitatea parial, deoarece actul este unitar prin existena unei singure cauze i a unui singur obiect, motiv pentru care, de regul, nulitatea nu poate fi dect total. Potrivit doctrinei actuale, viciile de ilegalitate care afecteaz actele administrative nu au toate aceeai gravitate. n plus, uneori, viciul de ilegalitate aduce atingere interesului public, alteori, numai celui particular.
25

Orice teorie a nulitii actelor administrative trebuie s porneasc de la realitatea c viciile care afecteaz legalitatea acestora nu au toate o valoare egal. Astfel, este firesc s apreciem c, nerespectarea unei reguli de fond are o importan mai mare dect nerespectarea unei reguli de form, motiv pentru care cauzele de nulitate a actelor administrative pot fi structurate dup cum ele vizeaz condiii de fond (stabilite prin norme de drept administrativ material) sau condiii de form (stabilite prin norme de drept administrativ procesual). Prin urmare, de regul, nerespectarea unor condiii de fond privind coninutul actului va atrage nulitatea absolut a actului administrativ, iar nerespectarea unor condiii de form va determina nulitatea relativ a acestuia. Pot exista ns domenii n care nerespectarea unei condiii de form are o importan mai mare dect nerespectarea unei condiii de fond. Spre exemplu, art.16 din Ordonana Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor enumer o serie de meniuni pe care procesul-verbal de sancionare a contraveniei trebuie s le cuprind, n mod obligatoriu. Mai mult, n art.17 sunt indicate meniunile a cror lips se prevede expres c va atrage nulitatea procesului-verbal, nulitate ce poate fi constatat i din oficiu. Este vorba despre meniunile privind numele, prenumele i calitatea agentului constatator, numele i prenumele contravenientului (iar n cazul persoanei juridice: denumirea i sediul acesteia), fapta svrit i data comiterii precum i semntura agentului constatator. Prin urmare, n cazul lipsei acestor meniuni ne vom referi la nulitatea absolut a procesului verbal, n vreme ce necompletarea altor meniuni din cele prevzute n art.16 din Ordonan va atrage doar nulitatea relativ, ele putnd fi acoperite de organul competent a soluiona plngerea. Dispoziia coninut n O.G.nr.2/2001 mai sus enunat, oblig la nuanarea nulitii n dreptul administrativ i fundamentarea unei forme agravante a nulitii i respectiv, unei forme mai uoare, chiar i atunci cnd este vorba de nerespectarea unor imperative cu caracter procedural. Sunt aspecte care ndreptesc s se susin att o teorie a delimitrii nulitii n absolut i relativ, ct i o teorie a divizrii ei n nulitate i anulabilitate. Nulitatea absolut intervine cnd se ncalc o condiie de legalitate de mare importan, stabilit n concret, n funcie de dispoziiile normelor juridice care contureaz regimul juridic al actului administrativ n discuie. Anulabilitatea (nulitatea relativ) intervine pentru nerespectarea unei condiii de legalitate de mic importan. n lipsa unor dispoziii cu caracter de principiu (a unui Cod de procedur administrativ) suntem de prere c o distincie a nulitii actelor administrative n nulitate absolut i anulabilitate nu se poate face dect pentru acele materii n care exist precizri exprese ale legii (cum ar fi art.17 din O.G. nr.2/2001). Dincolo de asemenea prevederi exprese, distincia dintre nulitatea absolut i nulitatea relativ nu are nici o relevan practic, putnd fi susinut i teoria unicitii nulitii. Pe aceeai linie de idei, n doctrin s-a mai artat c, nulitile iau, n general, aspectul nulitilor absolute deoarece i gsete aplicarea principiul sesizrii din oficiu i anularea poate fi hotrt oricnd, nici un termen de prescripie nu limiteaz controlul legalitii exercitat de autoritatea administrativ emitent i cea ierarhic superioar. n doctrina mai recent, un autor are o poziie mai nuanat, apreciind c, o distincie mai clar ntre nulitatea absolut i nulitatea relativ ar trebui fcut i n dreptul administrativ, pentru a se da posibilitatea oricrei persoane interesate s cear constatarea nulitii actelor administrative prin care se ncalc normele legale imperative i implicit interesul public. Aceast poziie este argumentat cu soluii din practica judectoreasc bazate pe texte legale existente, autorul considernd c aceast distincie mai clar ntre nulitatea absolut i nulitatea relativ ar trebui fcut cel puin sub aspectul cauzelor care determin cele dou tipuri de nuliti i al persoanelor ndreptite s le evoce n faa instanelor. O alt problem n materia nulitii actelor administrative, deja enunat, pornete de dispoziia Legii contenciosului administrativ, potrivit creia instana poate decide anularea total sau parial a unui act administrativ. n ce privete anularea parial a unui act administrativ, n doctrin se susine c, aceasta este n principiu posibil, dar numai dac partea din act care a fost anulat nu are o legtur organic i
26

intrinsec cu celelalte dispoziii din act, care pot avea o existen de sine stttoare i se pot aplica n forma n care au fost adoptate chiar i n lipsa dispoziiilor care au fost anulate, altfel organul competent trebuie s ia msura anulrii totale a actului administrativ, deoarece aceast msur intervine implicit prin imposibilitatea aplicrii prii din act care nu a fost anulat expres. Alta este situaia n cazul n care actul administrativ nu prezint nici mcar umbra unei aparene de legalitate, el aprnd n mod manifest ca ilegal, caz n care ne referim la inexistena acestuia. Teoria actelor juridice inexistente a aprut n doctrina juridic francez, n a doua jumtate a secolului al XIX-lea, n legtur cu actele de stare civil, n special cu cele de cstorie. Actele administrative inexistente, departe de a se bucura de o prezumie de legalitate, sunt lovite de vicii att de vizibile, nct nimeni nu le poate atribui nici mcar un moment caracterul de acte juridice obligatorii. n cazul actelor administrative inexistente nu mai opereaz prezumia de legalitate, nclcarea legii fiind att de evident nct oricine o poate sesiza. Cu alte cuvinte, viciul ilegalitii afecteaz n aa msur actul nct acesta este lipsit de prezumia de legalitate ab initio, astfel nct se poate considera c actul nici nu a luat fiin. Prin urmare, nimeni nu poate fi obligat s se supun dispoziiilor cuprinse ntr-un astfel de act, mai mult, punerea n executare a actului inexistent de ctre organele administraiei publice apare ca o cale de fapt (i nu de drept) care atrage rspunderea administraiei publice, respectiv a funcionarilor pentru pagubele cauzate. S-ar prea, la prima vedere, c noiunea de inexisten sugereaz lipsa oricrui efect juridic. Limitele prezumiei de legalitate nu pot fi stabilite n mod abstract, ci n funcie de situaia de fapt, n fiecare caz n parte. Ca regul a regimului juridic al inexistenei actelor administrative trebuie admis dreptul subiectelor destinatare ale actului administrativ de a se apra n faa oricrei autoriti publice prin invocarea inexistenei. Corespunztor acestui drept, trebuie admis existena obligaiei autoritilor respective de a constata, utiliznd prerogativele de putere public de care dispun, inexistena actului administrativ. n doctrina francez, actele inexistente sunt analizate la categoria actelor necreatoare de drept, inexistena fiind calificat a fi mai grav dect nulitatea absolut iar n jurisprudena Consiliului de Stat, actul inexistent este calificat ca fiind actul cu efecte nule sau actul nul i neavenit. n dreptul administrativ, raiunea introducerii sanciunii inexistenei prezint, spre deosebire de dreptul civil, un mare interes practic. ntr-adevr, n baza prezumiei de legalitate, ce caracterizeaz actele administrative, acestea sunt executorii de drept producnd efecte pn n momentul desfiinrii lor. n cazul inexistenei, prin simpla ei constatare, fcut de orice subiect interesat, prezumia este nlturat fr o procedur deosebit, actul neavnd nici mcar aparena de legalitate i fiind lipsit de caracterul executoriu. La ora actual, inexistena a devenit chiar o instituie de ordin constituional dac avem n vedere dispoziiile art.100 alin.1 referitoare la decretele Preedintelui, considerate inexistente n cazul nepublicrii i respectiv, ale art. 108 alin.4 referitoare la actele Guvernului, considerate de asemenea, inexistente n cazul nepublicrii, cu excepia hotrrilor Guvernului cu caracter militar care se comunic numai instituiilor interesate. n ce privete organele competente s constate aceste modaliti de ncetare a producerii de efecte juridice de ctre un act administrativ, competena de a constata nulitatea unui act administrativ revine organului ierarhic superior (n baza dreptului de control de care dispune acesta, n virtutea raportului de subordonare) precum i instanelor judectoreti, n principal, celor de contencios administrativ. Ministerul Public prin reprezentanii si poate de asemenea anula, actele ilegale ale organelor administrative de cercetare i urmrire penal, respectiv, ale organelor de administrare a locurilor de deinere i executare a pedepselor. Inexistena poate fi constatat de orice subiect interesat, ceea ce nseamn c prezumia de legalitate este nlturat i actul nu are nici mcar aparena de de legalitate, fr s se pun nici un moment problema caracterului su executoriu.
27

O chestiune care prezint att un interes teoretic ct mai ales, unul practic se refer la efectele juridice care s-au produs pn la data constatrii, n tot sau n parte, a nulitii unui act administrativ. Astfel, n ce privete efectele nulitii, indiferent care organ pronun nulitatea, cauzele pronunrii acesteia nu pot fi dect anterioare sau concomitente emiterii lui, nefiind de conceput ca un act administrativ s fie legal emis iar ulterior s devin ilegal. De aceea, anularea are de regul, efect retroactiv, actul de anulare stingnd efectele actelor anulate. Vor putea fi terse ns doar efectele juridice, nu i faptele materiale deja svrite. Anularea unui act administrativ are ca efect nulitatea tuturor actelor juridice ulterioare care au fost condiionate sub aspectul legalitii, de existena acestuia.

Capitolul IV Contractele administrative

Obiective specifice : Cunoaterea, nelegerea, aprofundarea i utilizarea noiunilor fundamentale pentru studiul dreptului administrativ Rezultatele ateptate : studenii vor nelege, gestiona i opera cu noiunile specifice legate de diferitele tipuri de contracte administative-concesionare, dare n administrare sau nchiriere Competene dobndite : n momentul n care vor finaliza studiul acestui modul studenii vor avea posibilitatea s : stabileasc rolul prilor n contractul de concesiune diferenieze efectele nchirierii de cele ale drii n administrare sau nchiriere Timpul mediu necesar pentru acumularea informaiilor : modul de 2 ore 4. 1. Evoluia doctrinei cu privire la teoria contractelor administrative Potrivit unui autor consacrat din doctrina interbelic, administraia acioneaz n unele cazuri i prin acte contractuale pe care le ncheie cu particularii. Astfel sunt contractele de cumprare i vnzare, contractele de nchiriere sau arendare, contractele de locaiune de servicii, mprumuturile, donaiile etc. Aceste contracte sunt supuse n principiu, Codului civil. Unele din contractele ncheiate de administraie urmresc ns satisfacerea unui interes general sau buna i regulata funcionare a serviciilor publice, motiv pentru care sunt supuse regimului administrativ. Contractele ncheiate de administraie cu particularii n scopul de a colabora n vederea satisfacerii unui serviciu public sau a unui interes general, supuse din aceast cauz regimului administrativ sunt contractele de drept public sau contractele administrative. Aa de exemplu sunt considerate contracte administrative, concesiunea de servicii publice, concesiunea domeniului public, contractul de lucrri publice etc. Regimul juridic special cruia i sunt supuse contractele administrative se caracterizeaz prin forme speciale necesare pentru ncheierea lor precum i prin principii speciale cu privire la executarea lor. Teoria contractelor administrative s-a format n dreptul francez modern, ca o creaie a jurisprudenei Consiliului de Stat, preluat i dezvoltat ulterior de doctrina administrativ francez. n stabilirea noiunii de contract administrativ, guvernat de regulile dreptului public, s-a avut n vedere competena Consiliului de Stat, ca instan de contencios administrativ, n judecarea litigiilor dintre particulari i administraia public. Regimul juridic distinct aplicabil contractelor administrative const n faptul c regulile de ordin tehnic privitoare la ncheierea, executarea i desfiinarea acestora sunt n mare parte, diferite de regulile dreptului privat aplicabile contractelor determinate de acesta.
28

Regulile aplicabile contractelor administrative nu sunt ns cu totul diferite de regulile dreptului privat. Exist principii de justiie i echitate, care domin toate contractele, de orice natur ar fi ele, de drept public sau privat. Aceste principii decurg din cteva idei fundamentale precum: cuvntul dat trebuie respectat; acela care comite o culp trebuie s-i suporte consecinele, clauzele unui contract trebuie interpretate i executate n mod raional, dup intenia comun a prilor etc. n doctrina francez actual, contractul administrativ este definit ntr-o concepie, ca fiind contractul ncheiat de o persoan public i identificat prin intermediul unui criteriu alternativ i anume: prezena clauzelor exorbitante sau participarea cocontractanilor la executarea aceluiai serviciu public. ntr-o formulare mai sintetic, contractul administrativ reprezint contractul ncheiat de una sau mai multe persoane publice i supus unui regim de drept public. Natura administrativ a contractului poate fi decis, potrivit doctrinei franceze, n trei moduri: de legiuitor, ori de cte ori acesta consider c regimul administrativ este mai potrivit dect regimul de drept privat pentru problema de fapt ce trebuie rezolvat; de anumite jurisdicii (administrative) care pot stabili c regimul administrativ trebuie aplicat unui anumit tip de contract precum i prin acordul de voin al prilor. n Romnia, teoria contractelor administrative a aprut i a evoluat o dat cu dezvoltarea raporturilor juridice dintre administraie i ntreprinztorii particulari ce aveau ca obiect concesiunea unor lucrri publice sau servicii publice. Marii specialitii din perioada interbelic au ntmpinat-o ns cu unele rezerve. Inexistena unor instane speciale de contencios administrativ n Romnia, a conferit particulariti specifice teoriei contractelor administrative. Astfel, pn la adoptarea Constituiei din 1948, n doctrina de drept public romneasc au fost susinute trei mari opinii: a). de acceptare a teoriei contractelor administrative, n sens restrns; b). de respingere a oricrei teorii a contractelor administrative; c). de acceptare a teoriei contractelor administrative, n sens larg. Prima opinie pornete de la ideea conform creia, concesiunea este un contract de drept public, un contract de serviciu public sau pur i simplu, un contract administrativ propriu-zis. Regimul juridic special cruia i sunt supuse contractele administrative se caracterizeaz prin forme speciale necesare pentru ncheierea lor (caiete de sarcini, licitaii, aprobri din partea unor autoriti publice etc.) precum i prin principii speciale cu privire la executarea lor. Au fost identificate urmtoarele caracteristici ale contractelor administrative: ele sunt acele contracte ncheiate de administraie n legtur cu funcionarea serviciilor publice administrative, ce se deosebesc de contractele de drept privat prin faptul c sunt guvernate de regulile dreptului public; pentru a avea caracter administrativ contractul trebuie ca prile contractante s consimt ca acesta s fie supus regimului de drept public iar judecata litigiilor privitoare la aceste contracte s fie de competena instanelor de contencios administrativ, potrivit legii speciale n materie, prile putnd chiar prin clauzele contractului s stipuleze o asemenea competen. Adepii celei de-a doua teorii au pornit de la teza divizrii actelor administraiei n acte de autoritate i acte de gestiune. Potrivit acestei teorii, statul se manifest n dreptul public nu doar sub form de stat suveran, ci i n calitate de stat - persoan juridic, subiect de drepturi i obligaii, asemeni oricrui particular. Spre deosebire de actul de autoritate, care are caracter unilateral, actul de gestiune este un act bilateral, contractual, cci el const ntr-un acord de voine, motiv pentru care mbrac ntotdeauna forma obinuit a actelor contractuale din dreptul privat. Profesorul Negulescu califica concesiunea, act de gestiune, exemplul tipic de contract ncheiat de autoritile administraiei publice, ca un act mixt, o combinaie de dispoziii regulamentare i de contract, ntr-o concesiune existnd i clauze contractuale i clauze regulamentare. Potrivit, celei de-a treia orientri, mai puin rspndit, toate contractele ncheiate de administraiile publice sunt considerate contracte administrative, supuse unui regim de drept public. Dei doctrina primelor dou decenii de dup rzboi s-a dovedit refractar acestei teorii, termenul a continuat s circule, iar ncepnd cu anii 1970, profesoara Valentina Gilescu a fundamentat teoria contractului administrativ ca o teorie pe deplin compatibil cu realitile epocii, exemplificnd cu
29

contractul de specializare universitar, pe baza dispoziiilor Legii nvmntului din acea vreme. Ulterior, teoria contractelor administrative a fost preluat i dezvoltat i de ali autori. 3.2. Definiia i trsturile contractului administrativ n doctrina actual, contractul administrativ este definit ca reprezentnd un acord de voin, dintre o autoritate public, aflat pe o poziie de superioritate juridic, pe de-o parte i alte subiecte de drept, pe de alt parte, prin care se urmrete satisfacerea unui interes general, prin prestarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrri publice sau punerea n valoare a unui bun public, supus unui regim de putere public. n prezent, pot fi identificate urmtoarele trsturi principale ale contractului administrativ: a). reprezint un acord de voin ntre o autoritate a administraiei publice sau alt subiect de drept autorizat de o autoritate a administraiei publice, pe de-o parte i un particular, pe de alt parte; b). presupune efectuarea de lucrri, prestarea de servicii etc., de ctre particular, n schimbul unei pli; c). prile trebuie s accepte unele clauze de natur regulamentar stabilite prin lege sau n baza legii, prin Hotrre a Guvenului; d). autoritatea administraiei publice nu poate ceda interesele, drepturile sau obligaiile sale dect altei autoriti a administraiei publice, iar particularul le poate ceda la rndul su, doar cu acordul administraiei publice; e). cnd interesul public o cere sau cnd particularul nu i-a ndeplinit din culp, obligaiile contractuale ori cnd executarea devine prea mpovrtoare pentru particular, autoritatea administraiei publice poate modifica sau rezilia unilateral contractul; f). prile au neles c se vor supune unui regim de drept public; g). soluionarea litigiilor revine instanelor de contencios administrativ. 3. 3. Regimul juridic aplicabil contractelor administrative n ce privete regimul juridic aplicabil contractelor administrative, acesta mprumut unele caractere din dreptul privat, cum ar fi, condiiile de validitate ale contractului, dar se distinge prin dou elemente eseniale i anume: se bazeaz pe inegalitatea juridic a prilor iar autoritatea public, parte n contract, nu dispune de o libertate de voin identic cu cea reglementat de dreptul privat. Competena autoritilor publice sau persoanelor juridice de drept public este determinat de lege, este circumscris realizrii interesului general i din acest motiv, ea este expres determinat. Contractul administrativ urmrete o mai bun funcionare a serviciului public, subliniaz un alt autor, tot n ideea de a evidenia distincia dintre contractele administrative i cele civile i comerciale, la baza crora se afl, principiul egalitii prilor contractante, i de aceea nu presupune un echilibru perfect de interese, autoritatea administrativ contractant urmrind interesul colectivitii. Astfel, administraia public i exprim voina ca i cum aceast voin ar fi superioar celei a particularului, ar fi mai respectabil. n cazul contractelor administrative, elaborarea clauzelor contractuale nu este un proces ce rezult din negocierea dintre prile contractante, deoarece una din pri -administraia stabilete n mod unilateral coninutul clauzelor, iar cealalt le poate doar accepta sau refuza n bloc. Legat de executarea contractului administrativ, se disting dou reguli i anume: pe de-o parte, administraia dispune n raport cu prile contractante de prerogative fr echivalent n contractele de drept privat iar pe de alt parte, inegalitatea ce decurge din prerogativele conferite prilor n cursul executrii contractului are o limit de ordin financiar, n sensul c prile contractului beneficiaz de garanii n raport cu administraia pe care dreptul privat le ignor. n doctrina actual sunt analizate ca reprezentnd contracte administrative, contractul de achiziii publice, contractul privind achiziii publice prin licitaii electronice i mai ales contractul de concesiune. Toate aceste contracte sunt supuse unor reglementri speciale care le stabilesc regimul juridic aplicabil i care, pentru soluionarea conflictelor aprute n executarea lor, trimit de regul, la instana de contencios administrativ.
30

Totodat, n doctrina actual, unii autorii se refer la contractele administrative identificndu-le cu actele administrative de gestiune, pe care le cerceteaz distinct de actele administrative de autoritate. Potrivit unei teze fundamentate n doctrina interbelic, actele juridice pe care serviciile publice administrative (organele administraiei publice, instituiile publice i regiile autonome de interes public) le ncheie n exercitarea dreptului lor de administrare a proprietii publice erau numite acte administrative de gestiune. n ce privete definirea acestora n doctrina actual, un autor consider c, actul administrativ de gestiune este actul juridic ncheiat, pe de-o parte, de un serviciu public, iar pe de alt parte, de un particular (persoan fizic sau juridic, romn sau strin) ce are ca obiect achiziionarea de produse, executarea de lucrri i prestarea de servicii, precum i concesionarea i nchirierea unor bunuri mobile sau imobile, aparinnd proprietii publice a statului, judeului sau comunei. Astfel, obiectul actului administrativ de gestiune poate consta n: concesionarea de bunuri, activiti sau servicii publice; achiziiile guvernamentale; executarea de lucrri de construcii-montaj publice; prestri servicii; nchirierea de bunuri; mprumutul public (de stat sau local). n opinia unui alt autor, actele administrative de gestiune sunt emise de autoritile administraiei publice, n calitatea lor de persoane juridice de drept privat, n scopul administrrii domeniului public sau privat al statului, judeului, oraului sau comunei. Actele de gestiune public, denumite i contracte administrative sunt supuse unui regim juridic mixt de drept public i de drept privat, preponderent fiind regimul de drept public, iar actele de gestiune privat, denumite i contracte de drept comun sunt supuse cu preponderen regimului de drept privat care se completeaz cu unele reguli speciale de drept public. Deoarece actul administrativ de gestiune se ncheie ntotdeauna ntre dou pri, el capt configuraia unui contract, care se deosebete ns, n mod esenial, de contractele civile sau comerciale, prin trsturile proprii care-l caracterizeaz. n primul rnd, iniiativa ncheierii unui asemenea act aparine aceluia care reprezint, potrivit legii, statul sau unitatea administrativ-teritorial, adic unei autoriti a administraiei publice centrale sau locale. n al doilea rnd, obiectul actului administrativ de gestiune l constituie, dup caz, achiziionarea de bunuri, executarea de lucrri, prestarea de servicii ori concesionarea sau nchirierea de bunuri, actul avnd o denumire, mbrcnd o form i avnd un regim juridic aplicabil specific, n raport de obiectul su. n al treilea rnd, actul administrativ de gestiune se ncheie numai n form scris, conform normelor procedurale prevzute de lege sau n condiiile stabilite de lege, pe baza unei licitaii publice. n ce privete executarea actului administrativ de gestiune, cele mai multe obligaii revin particularului, care trebuie s execute obligaiile asumate n condiiile de calitate, cantitate i la termenul convenit. Totodat, drepturile i obligaiile ce revin particularului pot fi cedate altuia numai cu aprobarea autoritii administraiei publice. Atunci cnd interesul public o cere sau cnd particularul nu-i mai ndeplinete obligaiile din contract, autoritatea administraiei publice n cauz poate modifica sau rezilia unilateral contractul, fr a mai recurge la justiie. n ce privete soluionarea litigiilor nscute din executarea acestor contracte, n opinia autorilor mai sus evocai, aceasta ar fi de competena instanelor de drept comun, poziie cu care nu putem fi de acord, mai ales prin prisma dispoziiilor legale actuale n materia contenciosului administrativ. Astfel, Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ prevedea n art.2, printre actele care nu puteau fi atacate n justiie, la litera d: actele de gestiune svrite de stat n calitate de persoan juridic i pentru administrarea patrimoniului su. O asemenea exprimare a fost criticat n doctrin, pentru cel puin trei aspecte: n primul rnd, pentru c noiunea de gestiune are o sfer mai larg, n al doilea rnd, pentru c, acte de gestiune ncheie nu numai statul ci i unitile administrativ-teritoriale i n al treilea rnd, bunurile care aparin statului, judeului, oraului sau comunei se afl n proprietatea acestora, i nu n administrarea lor.
31

Dup cum doctrina a subliniat n repetate rnduri, aceste acte puteau fi atacate la instanele de drept comun, precizarea iniial privind imposibilitatea atacrii n justiie, trebuind nlocuit cu formularea, nu pot fi atacate la instana de contencios administrativ . n realitate, trebuie fcut distincie dup cum bunurile aparin domeniului public sau privat al statului, judeului, oraului sau comunei. Astfel, n timp ce, pentru actele administrative de gestiune care privesc bunuri ale domeniului privat, competena de soluionare a conflictelor ar trebui s revin ntr-adevr, instanelor de drept comun, pentru actele administrative de gestiune care privesc bunuri ale domeniului public, competena de soluionare a conflictelor ar trebui s revin instanelor de contencios administrativ, pentru simplul motiv c este vorba despre contracte administrative. Este de altfel, i soluia promovat de actuala lege a contenciosului administrativ, Legea nr.554/2004 care pe de-o parte, definind actul administrativ are n vedere sensul larg al acestei noiuni, care include i contractele administrative, iar pe de alt parte, admite n continuare ca i vechea reglementare, ca excepie de la controlul n contencios administrativ, actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar. Astfel, potrivit Legii nr.554/2004 privind contenciosul administrativ sunt asimilate actelor administrative i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect: punerea n valoare a bunurilor proprietate public; executarea lucrrilor de interes public; prestarea serviciilor publice i achiziiile publice. Prin Legea nr.262/2007 de modificare i completare a Legii nr.554/2004 s-a adugat o precizare foarte important, n sensul c, prin legi speciale pot fi prevzute i alte categorii de contracte administrative supuse competenei instanelor de contencios administrativ. n ce privete restul contractelor ncheiate de autoritile administraiei publice, care se supun regimului de drept comun, n situaii conflictuale, acestea urmeaz s fie cenzurate n instanele de drept comun, intrnd n categoria actelor exceptate de la controlul instanelor de contencios administrativ, datorit existenei posibilitii controlului judectoresc n baza normelor dreptului privat. TESTE DE AUTOEVALUARE (cu caracter exemplificativ) 1. Actele juridice ale administraiei publice: a).constau doar n acte administrative; b). sunt reglementate n mod exclusiv de normele dreptului administrativ; c). sunt cele de natur bi-sau multilateral; d). cuprind, pe lng actele administrative i actele de natur contractual ncheiate de autoritile administraiei publice. 2. Din categoria operaiunilor administrative fac parte: a). avizele, prospeciunile, efectuarea de analize, controalele, fiele de inventar; b).studiile prealabile emiterii actelor administrative, proceseleverbale contravenionale, licenele; c).actele de natur contractual ncheiate de persoane de drept privat; d). exclusiv avizele. 3. Autoritile administraiei publice: a). emit doar acte administrative; b). pot ncheia acte de drept civil c). pot emite doar acte de autoritate; d). nu pot ncheia contracte de drept privat, ntruct activitatea lor cade sub incidena exclusiv a dreptului administrativ. 4. Actul administrativ: a). nu cuprinde o manifestare de voin expres n sensul producerii de efecte juridice; b). cuprinde o manifestare de voin expres n sensul producerii de efecte juridice; c). produce efecte juridice n mod incidental, fr a fi acesta scopul emiterii lui; d). este emis exclusiv, n considerarea unor persoane determinate. 5. Actele administrative pot fi verificate sub aspectul legalitii lor: a).doar de instanele judectoreti; b). doar de superiorul ierarhic al emitentului; c). de organele ierarhic superioare sau de instanele judectoreti; d). doar de ctre Parlament, ca unic autoritate legiuitoare. 6. Avizul conform: a). reprezint o specie a avizului consultativ; b). este echivalent cu aprobarea; c).nu produce prin el nsui efecte juridice; d).oblig solicitantul la emiterea unui anumit act administrativ.
32

7. Suspendarea actului administrativ reprezint: a). o sanciune juridic; b).o msur vremelnic; c).un rezultat al angajrii rspunderii contravenionale; d).o instituie de drept comun. 8. Pot fi revocate: a). doar actele administrative ilegale; b). doar actele administrative inoportune; c). de principiu, att actele administrative normative ct i cele individuale; d). doar actele administrative emise la cerere. 9. Activiti de natur administrativ pot exercita: a). doar organele administraiei publice din cadrul puterii executive; b).toate autoritile publice, indiferent de rolul acestora; c). toate autoritile publice, cu excepia celor dou Camere ale Parlamentului i a instanelor de judecat; d). doar Preedintele Romniei, Guvernul i organele administrative aflate n subordinea Guvernului. 10. Actele juridice ale autoritilor administraiei publice sunt: a). unilaterale; b). bi- sau multilaterale; c). emise n regim de putere public; d). sub incidena, uneori, a normelor dreptului privat. 11. Scopul efecturii operaiunilor administrative poate consta n: a).producerea de efecte juridice n regim de putere public; b).mijlocirea emiterii/adoptrii actelor administrative; c).modificarea sau completarea unor acte administrative normative; d).aplicarea unor sanciuni de natur administrativ. 12. Actul administrativ: a). este emis n regim de putere public; b). poate fi emis n regim de putere public, dar nu ntotdeauna c).nu este emis n regim de putere public; d).este guvernat de regulile aplicabile actului juridic unilateral din dreptul privat. 13. Actul administrativ are un caracter: a). obligatoriu i executoriu; b). supletiv, dar executoriu; c). consensual, dar executoriu; d). obligatoriu, dar neexcutoriu. 14. Ieirea din vigoare a unui act administrativ poate fi rezultatul: a). nepublicrii sau necomunicrii acestuia; d). suspendrii acestuia; c). neexecutrii materiale a acestuia; d), retractrii de ctre emitent. 15. Potrivit tezei colii de drept public de la Bucureti: a) actul administrativ poate fi cenzurat de instana de contencios administrativ pe motive de oportunitate; b) legalitatea i oportunitatea sunt condiii distincte de validitate ale actului administrativ; c) instana de contencios administrativ poate verifica exclusiv legalitatea actului administrativ; d) legalitatea este subsumat ideii de oportunitate. 16. Actele administrative ce constituie excepii de la principiul revocabilitii: a). sunt enumerate limitativ n Legea contenciosului administrativ nr.554/2004; b).cunosc o consacrare constituional, n art.126 alin.6 din legea fundamental; c). cunosc i ele excepii de la excepii; d). nu pot fi desfiinate. 17. Regimul juridic aplicabil actului administrativ : a).este cel corespunztor actului civil unilateral; b).este reglementat n Codul de procedur administrativ al Romniei; c).este ntotdeauna un regim de putere public; d).este un regim de drept privat, completat cu regimul de putere public. 18. Prezumia de legalitate a actului administrativ :a). nu este o prezumie absolut; b). nu poate fi rsturnat, n cazul actelor cu caracter normativ; c). nu opereaz n cazul actelor administrative individuale; d). opereaz numai n cazul anumitor acte administrative, expres prevzute de lege. 19. Contractele ncheiate de autoritile publice : a).sunt supuse regimului de drept privat; b).sunt supuse regimului de drept public; c).se supun dup caz, regimului de drept privat i/sau regimului de drept public, n funcie de natura lor; d).sunt obligatoriu de natur comercial. 20. n cazul actului administrativ emis cu participarea mai multor persoane fizice este vorba despre: a). un acord de voin care va nltura caracterul unilateral al actului; b). manifestri de voin ce converg spre acelai efect juridic; c). mai multe voine juridice; d). un contract administrativ.
33

Partea a II-a DOMENIUL PUBLIC


Obiective specifice: Instituia domeniului public prezint o semnificaie aparte pentru dreptul administrativ datorit gradului de complexitate mai ridicat, pe care-l implic abordarea ei, datorit importanei pentru practica administrativ a autoritilor administraiei publice centrale i locale care se confrunt adeseori cu dificulti n ncadrarea unui bun domenial n sfera domeniului public sau privat, delimitare care se afl la baza regimului juridic aplicabil. n egal msur, nu trebuie neglijat caracterul interdisciplinar al analizei, fiind vorba de un concept aprofundat i de specialitii n drept civil, n contextul analizei dreptului de proprietate privat, prin raportare la proprietatea public, domeniul public i domeniul privat. Cheia nelegerii corecte a dimensiunilor fundamentale ale acestei instituii se afl n stabilirea unei corelaii ct mai exacte ntre cele patru noiuni, de dou dintre ele, proprietatea public i proprietatea privat ocupndu-se Constituia iar de celelalte dou, domeniul public i domeniul privat ocupndu-se numeroase alte reglementri, unele datnd din vechime, precum Codul civil, altele fiind preconstituionale, precum Legea fondului funciar iar altele fiind adoptate dup intrarea n vigoare a Constituiei. Exist i o lege cadru n materie, Legea nr.213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic aplicabil acesteia care nu a reuit s clarifice distincia dintre domeniul public i proprietatea public sau pur i simplu, s le identifice sub aspectul bunurilor care le compun. n plus, n legislaia actual se regsesc consacrate o serie de regimuri domeniale speciale, cel al concesiunii bunurilor proprietate public fiind abordat n finalul acestei pri mai n detaliu. Capitolul I Apariia i dezvoltarea teoriei domeniului public

Obiective specifice : Cunoaterea, nelegerea, aprofundarea i utilizarea noiunilor fundamentale pentru studiul dreptului administrativ Rezultatele ateptate : studenii vor nelege, gestiona i opera cu noiunile specifice legate de domeniul public Competene dobndite : n momentul n care vor finaliza studiul acestui modul studenii vor avea posibilitatea s : Stabileasc distincia dintre domeniu public i domeniu privat Stabileasc evoluia teoriilor legate de bunurile ce fac parte din domeniul public Timpul mediu necesar pentru acumularea informaiilor : modul de 2 ore

1. 1. Evoluia doctrinei cu privire la teoria domeniului public Din toate timpurile s-a simit necesitatea de a se scoate de sub incidena regulilor dreptului privat o categorie de bunuri, care fiind destinate folosinei ntregii colectiviti, urmau s fie conduse de reguli speciale. Aceste bunuri considerate de mai mare importan pentru interesele sociale, au fost supuse n timp unor restricii, pentru a nu fi deturnate de la scopurile pe care le serveau, formnd domeniul public. Noiunea de domeniu i are originea n cuvntul latin dominium, care nseamn stpnire, proprietate, n timp ce dominus nseamn proprietar. n doctrin s-a admis unanim c bunurilor din domeniul public li se aplica un regim juridic exorbitant, derogatoriu de la dreptul comun.
34

De-a lungul vremii, doctrina juridic privind domeniul public a ncercat s rspund unor probleme precum: stabilirea naturii juridice a dreptului exercitat asupra bunurilor care-l compun i implicit a titularului acestui drept, stabilirea sferei de cuprindere a domeniului public i a caracteristicilor regimului inalienabilitii bunurilor aparinnd domeniului public. n dreptul roman, bunurile se clasificau n: bunuri aflate n patrimoniu (res in patrimonio) i bunuri aflate n afara patrimoniului (res extra patrimonium), dup cum ele puteau sau nu s se afle n proprietatea unei persoane private, patrimoniul constituind totalitatea bunurilor, a drepturilor i a datoriilor unei persoane, susceptibile de a fi evaluate n bani. Autorii moderni fac de regul, urmtoarea clasificare a bunurilor aflate n afara patrimoniului: res communes (rmurile mrii), res publicae (porturile i fluviile), res universitatis (bunurile ce aparineau unei colectiviti, ca teatrele, parcurile, pieele publice, etc) i res divini iuris, la rndul lor mprite n bunuri sacre i bunuri religioase (bunurile consacrate divinitii, mormintele i zidurile oraelor). Toate aceste bunuri se considera c sunt afectate uzului publicului, fie c profitau tuturor prin efectul unei folosine directe i imediate (ca de ex. pieele publice), fie c erau utilizate ca o consecin a destinaiei lor (ca de ex. fortreele). n vechiul drept francez, n perioada monarhiilor absolute, domeniul public nu putea fi conceput separat de domeniul privat al monarhului, ambele fiind posedate i fcnd parte din proprietatea suveranului, n virtutea suveranitii sale, exercitat de un regim de drept regalian. Ca o contrapondere a omnipotenei regale, a aprut principiul inalienabilitii domeniului public, regula fiind consacrat efectiv prin Ordonana (sau Edictul) de la Moulins, din februarie 1566, din timpul lui Carol al IX-lea. Consacrarea principiului inalienabilitii a reprezentat o msur de protecie instituit de regi pentru conservarea i protejarea patrimoniului lor. Ca urmare a Revoluiei franceze din 1789, Regele a fost deposedat de domeniul su, naiunea francez fiind declarat adevrata proprietar a domeniului public. Problema domeniului public a reprezentat una din primele probleme evocate de Adunarea revoluionarilor, motiv pentru care, n octombrie 1789 a fost nfiinat un Comitet al domeniului, lucrrile sale avnd ca finalitate elaborarea unui Cod domenial. Astfel, Legea din noiembrie 1790 din Frana, intitulat Codul domenial, pe de-o parte, a trecut proprietatea asupra domeniului public de la rege la naiune iar pe de alt parte, a trecut n domeniul naional toate proprietile productoare de venituri, alturi de bunurile afectate folosinei tuturor. Domeniul naional forma deci o unitate, fa de care distincia n domeniu public i domeniu privat nu mai prezenta relevan. Codul civil francez, prelund pe fond, principiile Codului domenial din 1790, nu face nici o distincie ntre domeniul public i domeniul privat. Teoria domeniului public reprezint pn la urm rezultatul disputelor din doctrin, primul autor care a reluat delimitarea ntre domeniul public i domeniul privat din dreptul roman fiind Victor Proudhon, autor francez, care prin tratatul su din 1833, consacrat domeniului public, demonstreaz continuitatea instituiilor clasice din dreptul public roman, punnd bazele unei noi concepii n materie, dominant la finele secolului al XIX-lea, valabil n mare parte i n prezent. Punctul de pornire al poziiei fundamentat de acest autor a fost constatarea faptului c printre bunurile aparinnd persoanelor administrative se pot distinge dou categorii: bunuri pe care acestea nu le posed dect ca o surs de venituri (o cas, o moie) i bunuri care servesc publicului fie direct, fie prin intermediul unui serviciu public (un drum, o biseric). n timp ce prima categorie trebuia privit ca o proprietate particular, cea de-a doua categorie trebuia protejat, astfel ca nici cea mai mic poriune s nu fie ndeprtat destinaiei utilitii publice. n opinia acestui autor francez, noiunea de domeniu public prezenta trei semnificaii: domeniul suveranitii, domeniul public i domeniul privat, fiecare evocnd realiti juridice diferite. Domeniul suveranitii consta n puterea suveran stabilit pentru guvernarea statului. Domeniul public consta n puterea special nsrcinat s conduc i s administreze lucrurile care sunt aservite, prin lege, folosinei tuturor i a cror proprietate nu aparine nimnui. Domeniul privat consta n puterea pe care o au toi indivizii de a folosi i dispune ca stpni de bunurile lor, n conformitate cu legea.
35

Referitor la inalienabilitatea domeniului public, lui Proudhon i revine meritul de a fi subliniat relativitatea acestui principiu, considernd c el se aplic atta timp ct dureaz serviciul public cruia i este consacrat bunul domeniului public respectiv. Inalienabilitatea domeniului public nu poate fi absolut, deoarece ea provine din ordinea civil, care se poate schimba. 1. 2. Cele patru teorii ale doctrinei interbelice Spre sfritul sec.XIX i n prima jumtate a sec.XX, doctrina francez dar i cea romneasc au fost preocupate ndeosebi de stabilirea ct mai precis, a criteriilor de delimitare a bunurilor aparinnd domeniului public i implicit a dreptului pe care statul prin autoritile sale l exercit asupra acestora. Pe baza acestor criterii, n doctrina interbelic au fost identificate patru teze fundamentale, susinute deopotriv de autori francezi i romni, specialiti n drept civil sau n drept administrativ. ntr-o prim teorie susinut att de specialiti n drept public ct i de specialiti n drept privat a fost avut n vedere ca baz a delimitrii, criteriul afectrii acestor bunuri uzului public, considerndu-se c din domeniul public fac parte bunurile afectate folosinei tuturor i asupra crora administraia nu are un drept de proprietate. Este motivul pentru care, aceast teorie se regsete n doctrin sub denumirea de teoria folosinei generale i a inexistenei unui drept de proprietate. O asemenea teorie a fost criticat, pe de-o parte, ca fiind prea restrictiv, deoarece nu are n vedere i bunuri care au o alt destinaie, dar care fac parte din domeniul public, precum, cazrmile, armamentul militar sau fortreele, iar pe de alt parte, pentru faptul c s-ar fi bazat pe ideea de neconceput, c asupra bunurilor din domeniul public, administraia nu are un drept de proprietate. n ce privete natura dreptului statului (prin autoritile sale) asupra domeniului public a fost dezvoltat teza conform creia statul nu are dect paza i supravegherea asupra acestor bunuri, cu misiunea de a le pstra generaiilor viitoare. ntr-o a doua teorie dezvoltat de civiliti s-a apreciat c administraia dispune de un drept de proprietate asupra bunurilor domeniului public, fiind respins ideea c bunurile din domeniul public nu ar fi susceptibile de proprietate privat, de unde denumirea de teoria dreptului de proprietate. Conform acestei teorii, domeniul public era alctuit din bunuri afectate uzului tuturor, bunuri inalienabile i imprescriptibile spre deosebire de bunurile din domeniul privat al administraiei, care nu sunt afectate folosinei tuturor, fiind alienabile i prescriptibile. i aceast teorie a fost apreciat ca fiind prea restrictiv, ea referindu-se doar la o parte a domeniului public. De subliniat ns, dup cum n doctrina actual se arat, c aceast teorie menine distincia ntre bunurile care aparin administraiei ca bunuri proprii, formnd domeniul privat i bunurile care revin administraiei, cu scopul de a folosi tuturor, formnd domeniul public. La o analiz atent a informaiilor din doctrin constatm c, de fapt aceste dou teze difer doar n ce privete problema privind dreptul statului (administraiei) asupra bunurilor aparinnd domeniului public. Astfel, n timp ce prima teorie neag existena unui drept de proprietate al administraiei asupra acestor bunuri, susinnd existena unui drept de folosin general, a doua teorie admite i chiar dezvolt ideea unui drept de proprietate al administraiei asupra bunurilor domeniului public. n ce privete ns criteriul de domenialitate, adic criteriul de delimitare a bunurilor domeniului public, ambele teorii au n vedere criteriul afectrii acestor bunuri uzului tuturor sau folosinei generale, sintagm care de fapt prezint aceeai semnificaie. ntr-o a treia teorie dezvoltat de publiciti i cunoscut n doctrin sub denumirea de teoria serviciului public se consider ca aparinnd domeniului public toate bunurile mobile i imobile afectate unui serviciu public, care datorit acestei afectri sunt inalienabile i imprescriptibile, spre deosebire de bunurile domeniului privat care, nefiind afectate unui serviciu public sunt alienabile i prescriptibile. Ca i teoriile anterioare, i aceast tez a fost combtut de unii autori de drept civil care au considerat-o prea larg i de unii autori de drept administrativ care au considerat-o prea restrictiv, deoarece exclude unele bunuri care nu sunt afectate unui serviciu public, ci uzului tuturor.
36

Au existat i autori care au susinut c teoria civilist care promoveaz criteriul afectrii bunurilor domeniului public, uzului tuturor i teoria publicitilor care promoveaz criteriul afectrii bunurilor domeniului public, unui serviciu public se completeaz. Prin urmare, s-a susinut c fac parte din domeniul public, toate acele bunuri de care administraia are absolut nevoie pentru satisfacerea unei necesiti publice, fie c sunt afectate folosinei directe a tuturor, fie c utilizarea lor se face prin intermediul unui serviciu public i care din cauza destinaiilor sunt nesusceptibile de apropriere privat. Acest punct de vedere a permis apariia i dezvoltarea unei a patra teorii, care s-a apreciat c poate reuni cele dou criterii de delimitare a bunurilor domeniului public, prin introducerea ideii de interes general, teorie cunoscut astfel, n doctrin sub denumirea de teoria interesului general . Corespunztor acestei teze mbriat tot de specialiti n drept administrativ, bunurile din domeniul public sunt bunurile afectate unui interes general, motiv pentru care sunt supuse unui regim juridic special, exorbitant, spre deosebire de bunurile din domeniul privat care nefiind afectate unui interes general, sunt supuse regimului dreptului privat.

1. 3. Doctrina francez i doctrina german n materie n afara acestor teorii fundamentale, s-au emis i alte puncte de vedere singulare, care au atras atenia prin fora argumentrii. Astfel, un autor francez a formulat teza criteriului raional, potrivit creia fac parte din domeniul public toate bunurile aparinnd unei persoane administrative care datorit unei amenajri speciale ori a semnificaiei lor istorice sau tiinifice sunt necesare unui serviciu public sau pentru satisfacerea unor nevoi publice i care nu ar putea fi nlocuite de alte bunuri. Se susine astfel c, spre exemplu, un port, o cale ferat etc, fac parte din domeniul public pentru c sunt indispensabile, o dat distruse, necesitatea de a le restabili aprnd imediat, n timp ce sediul unei prefecturi, al unei coli, al unui minister etc, dac ar fi distruse, serviciile pe care le adpostesc, s-ar putea organiza fr probleme, n orice alt imobil. Un autor german clasic a susinut c domeniul public se caracterizeaz printr-o situaie excepional n raport cu dreptul civil. n opinia sa, noiunea de domeniu public este proprietatea civil transportat n sfera dreptului public i modificat n consecin. Acestei proprieti, a crei gestiune i administraie este guvernat de dreptul public, i se spune proprietate public sau domeniu public, fiind vorba despre drumuri, piee, poduri, fluvii, canale de navigaie, porturi i malurile mrii, ci ferate, cimitire, biserici i temple. Dimpotriv, conform acestei teorii, imobilele n care se afl diferite administraii (cum ar fi cazrmile, colile, palatele de justiie) i pstreaz caracterul de proprieti de drept civil. n cazul bunurilor domeniului public, e de prere autorul acestei teorii, adevratul proprietar al acestora este fiscul, cruia i aparin, ca i unui particular dup regulile dreptului civil, n calitate de proprietate privat. Deasupra fiscului, ca o entitate distinct se afl statul care, nefiind singur capabil s aib proprietate vegheaz ca aceste lucruri s fie meninute la destinaia lor de interes public. O asemenea teorie, se apreciaz n doctrina actual nu ar putea fi acceptat pentru simplul motiv c fiscul a reprezentat dintotdeauna un organ al administraiei de stat. n doctrina francez actual se ncearc o conciliere ntre tezele dominante din perioada clasic, n special cele privind criteriile domenialitii, care se refereau pe de-o parte la criteriul afectrii bunurilor uzului tuturor i pe de alt parte, la criteriul afectrii bunurilor unor servicii publice, privite ca teze complementare. Dei este subliniat dificultatea formulrii unei definiii generale a domeniului public, pe baza informaiilor oferite de jurispruden se consider c dou condiii ar trebui ndeplinite simultan pentru ca un bun s fac parte din domeniul public i anume: bunul s aparin unei colectiviti publice i bunul s fie afectat anumitor scopuri. Prin urmare, n ce privete dreptul statului (administraiei) asupra bunurilor domeniului public s-ar prea c n doctrina francez actual este acceptat mai degrab teza dreptului de proprietate, aceste
37

bunuri aparinnd colectivitilor publice, adic Statului, regiunilor, departamentelor i comunelor, tez nsuit i de jurispruden. Domeniul public este privit ca acel ansamblu de bunuri care sunt supuse unui regim juridic de drept administrativ, dominat de principiul inalienabilitii, precum i unui regim de protecie penal special, necunoscut domeniului privat. n consecin, acest regim de drept public va atrage competena instanelor de contencios administrativ. Domeniul privat se prezint la rndul su, ca, ansamblul bunurilor colectivitilor administrative supuse regimului dreptului privat, dreptului comun, ce atrage n consecin, competena instanelor ordinare, de drept comun. Cu alte cuvinte, n doctrina francez actual, domeniul privat este constituit din bunurile ce aparin diferitelor colectiviti publice referitor la care nu-i gsesc aplicare criteriile specifice domeniului public. n doctrina german, un autor consacrat face distincie ntre patrimoniul financiar, cuprinznd bunurile aflate n mna statului sau a altor colectiviti publice, ce servesc direct sau indirect, la realizarea scopurilor administraiei, supuse n principiu regimului dreptului comun, pe de-o parte i bunurile publice, cuprinznd bunurile care sunt utilizate pentru realizarea sarcinilor administraiei, fie de ctre organe ale statului, fie de ctre alte colectiviti publice, supuse regimului de drept public, pe de alt parte. Bunurile publice se compun la rndul lor din bunurile utilizate n comun i bunurile ce formeaz patrimoniul administrativ. Capitolul II Delimitarea domeniului public de domeniul privat. Reflectarea ideii de bun domenial n legislaia romneasc

Obiective specifice : Cunoaterea, nelegerea, aprofundarea i utilizarea noiunilor fundamentale pentru studiul dreptului administrativ Rezultatele ateptate : studenii vor nelege, gestiona i opera cu noiunile specifice lega Competene dobndite : n momentul n care vor finaliza studiul acestui modul studenii vor avea posibilitatea s : - stabileasc evoluia doctrinei n materie de domeniu public -disting bunurile ce fac parte din proprietatea public a statului i unitilor administrativ teritoriale Timpul mediu necesar pentru acumularea informaiilor : modul de 2 ore 2.1. Delimitarea domeniului public de domeniul privat Orice societate ajuns ntr-un anumit stadiu de organizare presupune ca element obligatoriu al vieii sociale, recunoaterea n afar de bunurile fiecrui individ a unei categorii de bunuri aparinnd colectivitii. Aceste bunuri s-au delimitat cu timpul n dou categorii. O prim categorie s-a constituit din bunuri asemntoare celor posedate de indivizi i asupra crora autoritatea public exercit aceleai drepturi ca i acetia formnd domeniul privat. O a doua categorie s-a compus din bunurile considerate de mai mare importan pentru interesele sociale, bunuri ce au fost supuse unor restricii, pentru a se mpiedica deturnarea lor de la scopurile pe care le deserveau, formnd domeniul public. Respectarea intereselor sociale se opune ca bunurile ce constituie domeniul public s fie nstrinate, de aici caracteristica fundamental a acestora de a fi inalienabile. n doctrina administrativ interbelic s-a considerat c domeniul public i domeniul privat alctuiau domeniul administrativ format astfel din totalitatea bunurilor mobile sau imobile posedate de Stat, judee, comune i stabilimente publice.
38

Spre deosebire de acesta, domeniul civil era constituit din totalitatea bunurilor aparinnd particularilor, aflate n comer, fcnd obiectul unei proprieti civile. Fa de o asemenea delimitare, domeniul public era format din totalitatea bunurilor mobile sau imobile, destinate prin natura lor sau printr-o dispoziie legal, n mod permanent, pentru folosirea locuitorilor, destinate uzului public i scoase din circuitul civil. La rndul su, domeniul privat era format din totalitatea bunurilor mobile i imobile posedate de Stat, judee, comune i alte persoane juridice cu titlu de proprietar. Dei aparent simpl, delimitarea bunurilor nesusceptibile de apropriere privat dar destinate folosinei tuturor, fa de bunurile domeniului privat i mai apoi, fa de bunurile aparinnd domeniului civil, n practica de Stat au aprut n timp nenumrate controverse ce au condus la elaborarea unor teorii diferite, mai ales sub aspectul coninutului noiunii i al regimului juridic aplicabil. Diversitatea ideilor exprimate n doctrina romneasc cu privire la instituia domeniului public, cu efecte n jurispruden a dus la identificarea unei sfere mai extinse sau dimpotriv mai restrnse a bunurilor aparinnd acestuia. ntr-o lucrare consacrat drepturilor reale, un autor de drept civil face o clasificare a bunurilor n dou categorii i anume: bunuri ce pot fi obiect al proprietii private i bunuri ce nu pot ntruni aceast condiie, referindu-se la lucrurile care nu aparin nimnui (marea, aerul, lumina soarelui) i la bogiile publice. Prin urmare, se considera c domeniul public cuprinde numai sfera bunurilor ce formeaz bogiile publice, fr a include n sfera acestora, bunurile care nu aparin nimnui, reiterndu-se astfel, conceptul de bunuri domeniale. La disputele create n ncercarea de a fundamenta o teorie nchegat i unitar cu privire la domeniul public a contribuit i inconsecvena legislaiei datorat utilizrii unor noiuni variate ca de ex. bun public, proprietate public, proprietate de stat, i bineneles, domeniu public. Aceast veritabil inconsecven terminologic impune o succint trecere n revist a modalitilor de reflectare a ideii de bun domenial n legislaia romneasc n ncercarea de sistematizare a teoriilor evocate pn n prezent. 2. 2. Evoluia legislaiei romneti n materie n vechiul drept romnesc, Domnii Moldovei i Munteniei dispuneau dup propria voin, prin hrisoave de danie, de toate regiunile nelocuite ale rii, pn n anul 1831, neputnd fi vorba de un domeniu public de drept administrativ, ntruct din cele mai vechi timpuri, domeniul Statului s-a confundat cu cel al Domnului. Regulamentele Organice din 1831 i 1832 sunt primele acte juridice care se apropie de o consacrare modern a ideii de bun public, dei sintagma domeniu public nu va fi nc folosit expres. Prin reglementrile adoptate n timpul lui Cuza s-a impus instituia domeniului public, fiind consacrat legislativ distincia dintre domeniul public judeean i respectiv, domeniul public comunal. Astfel, prin Legea de secularizare a averilor mnstireti din 1863, ce a declarat c toate averile mnstireti din Romnia sunt i rmn averi ale statului s-a alctuit domeniul privat al Statului romn. Prin Legea pentru organizarea consiliilor judeene din 1864 s-au stabilit bunurile domeniului public judeean iar prin Legea pentru regularea proprietii rurale din 1864 s-a creat domeniul public comunal. Prin Legea de expropriere pentru cauz de utilitate public din 1864 s-a permis Statului, judeelor i comunelor s-i mreasc domeniul public pe calea exproprierii, prin declararea unui teren sau unei construcii ca fiind de utilitate public, cu o just i prealabil despgubire. Constituia din 1866 a folosit att noiunile de proprietate public i proprietate privat ct i noiunea de domeniu public, regimul juridic aplicabil domeniului public urmnd a fi stabilit i prin raportare la acte normative anterioare, inclusiv la Regulamentele Organice, dup cum o demonstreaz evocarea unor aspecte din jurisprudena vremii. Constituia din 1923 coninea o reglementare mai ampl i mai reuit a acestei instituii, att sub aspect terminolgic ct i conceptual. Astfel, art.17 constituia un sediu general al proprietii i al garaniilor dreptului de proprietate privat; art.18 consacra interdicia pentru strini i apatrizi de a deine terenuri n Romnia; art.19 era
39

consacrat proprietii de stat iar art.20 reglementa domeniul public, preciznd c, acesta era format din cile de comunicaie, spaiul atmosferic, apele navigabile i flotabile, apele cu for motrice i acelea ce pot fi folosite n interes public. Prin urmare, Constituia din 1923 reglementa dou feluri de proprieti i anume: proprietatea privat i proprietatea public iar bunurile din sfera proprietii publice, inclusiv cele avute n vedere de art.19 aparineau domeniului public. Constituia din 1938 va prelua n linii generale substana reglementrii constituionale anterioare n domeniul proprietii, cu o serie de mbuntiri ale tehnicii de redactare, dar i unele modificri ale fondului de idei. Constituia din 1938 va cuprinde chiar i o enumerare a bunurilor domeniului public, lsnd s se neleag c proprietatea public i domeniul public au aceeai sfer, sfera proprietii publice cuprinznd i proprietatea de stat, n care statul aprea doar ca persoan juridic de drept public, i nu ca persoan juridic de drept privat. Prima constituie adoptat n perioada postbelic, n anul 1948, n noul regim politic instituit, de inspiraie sovietic, a renunat la noiunea de domeniu public, consacrnd ideea de proprietate de stat, bun al ntregului popor. n dreptul socialist, mult timp noiunea de domeniu public a fost considerat desuet. n realitate, fenomenul juridic al proprietii publice nu dispruse, dimpotriv devenise atotcuprinztor, avnd ca unic titular statul i fiind nlturat distincia dintre dreptul public i cel privat. Realitile juridice fundamentate n ceea ce s-a intitulat societatea socialist, n primul rnd, instituirea proprietii ntregului popor asupra mijloacelor de producie, asupra bogiilor solului i subsolului, asupra majoritii covritoare a terenurilor, nu au mai ngduit practic, o teorie a domeniului public. Nici una din cele trei constituii socialiste nu reine n sfera proprietii de stat o serie de bunuri pe care regimurile constituionale anterioare le incluseser n domeniul public, noiune ce va reveni n legislaie abia n 1973, dar ntr-un alt context. De altfel, toate constituiile socialiste au lrgit continuu, sfera bunurilor aparinnd proprietii de stat, aceast form de proprietate dobndind un caracter dominant. n doctrin, ca i n legislaie se fundamenteaz treptat, teoria unui drept real de tip nou-dreptul de administrare operativ direct de care dispuneau unitile socialiste, deintoare de bunuri proprietate de stat. Decretul nr.162/1973 va meniona pentru prima dat expres, sintagma administrarea domeniului public, aspect care va permite unor specialiti n drept administrativ relansarea teoriei domeniului public. Noiunea de domeniu public ca noiune juridic fundamental va fi ns reabilitat prin legislaia adoptat dup decembrie 1989, ncepnd cu Legea fondului funciar i Legea administraiei publice locale, legi anterioare adoptrii Constituiei din 1991, Constituie care, la rndul ei, va face o divizare a proprietii ntre proprietatea privat, reprezentnd regula i proprietatea public, reprezentnd excepia. n ceea ce privete reglementarea constituional a proprietii pot fi avute n vedere dou categorii de dispoziii: dispoziii n care este reglementat expres instituia proprietii, fiind vorba de art.44 (fostul art.41) i art.136 (fostul art.135) i dispoziii n care regsim proprietatea reglementat implicit, ca de exemplu, art.135, intitulat economia, art.56 referitor la contribuiile financiare etc. Astfel, Constituia Romniei din 1991, n forma sa iniial prevzuse dou articole cu privire la proprietate i anume: art.41 ce reglementa n principal, proprietatea privat, cuprins n Titlul II consacrat drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale i art.135 ce reglementa n principal, proprietatea public, cuprins n Titlul IV consacrat economiei i finanelor publice. O rigoare tiinific ar fi presupus ca articolul cu privire la sistemul proprietii s fie anterior articolului cu privire la dreptul de proprietate al ceteanului, dar necesitatea ordonrii materiei astfel nct ea nsi s pledeze pentru acordarea poziiei centrale a drepturilor fundamentale ale cetenilor n Constituie a condus la reglementarea dreptului de proprietate privat, n art.41, anterior reglementrii consacrate proprietii publice, n art.135. Analiza sistematic a reglementrilor constituionale n materia proprietii trebuie s porneasc ns de la articolul consacrat proprietii publice, articol modificat i completat cu ocazia revizuirii din octombrie 2003, devenit art.136, n urma republicrii.
40

Capitolul III Corelaia proprietate public domeniu public

Obiective specifice : Cunoaterea, nelegerea, aprofundarea i utilizarea noiunilor fundamentale pentru studiul dreptului administrativ Rezultatele ateptate : studenii vor nelege, gestiona i opera cu noiunile specifice referitoare la corelaia dintre domeniul public i cel privat Competene dobndite : n momentul n care vor finaliza studiul acestui modul studenii vor avea posibilitatea s : -stabileasc regimul juridic al domeniului public - stabileasc teoriile actuale referitoare la delimitarea celor dou domenii Timpul mediu necesar pentru acumularea informaiilor : modul de 2 ore 3.1. Delimitarea proprietii publice Unul din subiectele n permanent divergen ntre autorii de drept civil i cei de drept administrativ, ce a contribuit la formarea unei practici administrative neunitare i la dezvoltarea unei jurisprudene diversificate, lipsit de coeziune i claritate, l-a constituit cercetarea domeniului public i a domeniului privat, prin raportare la noiunile de proprietate public i proprietate privat. Astfel, introducerea n legislaia de dup 1990 a noiunilor tradiionale de domeniu public i domeniu privat, pstrate n Codul civil romn, i consacrarea constituional expres doar a celor dou forme de proprietate, public sau privat, se afl la baza unei bogate doctrine, n care predomin, n mod paradoxal, opiniile autorilor de drept civil, puini fiind specialitii n drept administrativ, care s-au ncumetat la elaborarea unei poziii fundamentate. Problema esenial, care o dat soluionat ar permite formarea unei viziuni unitare i cu privire la chestiunile derivate ce se ridic, se refer la corelaia dintre proprietatea public i domeniul public, ambele privite, ca excepii, fa de proprietatea privat i domeniul privat, ce constituie regula. Elementele regimului juridic aplicabil proprietii private se regsesc n art.44 i art.136 alineat final din Constituie, iar cele ale regimului juridic aplicabil proprietii publice n art.136 alin. (2-4) din Constituie. Art.136 din Constituia din 1991 republicat n 2003 astfel cum a fost modificat i completat n urma revizuirii conine, ca i n forma iniial, patru categorii de dispoziii i anume: a). dispoziii privind structura de baz a sistemului proprietii; b). dispoziii privind poziia general a statului fa de proprietatea public i titularii acesteia; c). dispoziii privind regimul juridic aplicabil proprietii publice; d). dispoziii privind principiul fundamental al proprietii private. Astfel, art.136 din Constituia republicat dup ce consacr cele dou forme de proprietate (public sau privat), precizeaz c proprietatea public este garantat i ocrotit prin lege i stabilete titularii dreptului de proprietate public, enumer exemplificativ bunuri proprietate public, menionnd expres caracteristica fundamental a acestora de a fi inalienabile i faptul c ele pot fi date n administrare regiilor autonome sau instituiilor publice, pot fi concesionate ori nchiriate i pot fi date n folosin gratuit instituiilor de utilitate public pentru ca n final s consacre principiul inviolabilitii proprietii private, n condiiile legii organice. Constituia din 1991 (n varianta sa iniial, pstrat ns dup revizuire, sub acest aspect subl.ns.) a rezolvat vechea disput privind titularii dreptului de proprietate public stabilind c ea nu poate aparine dect statului, fiind vorba despre proprietatea public de interes naional sau unitilor administrativ-teritoriale, fiind vorba despre proprietatea public de interes judeean, municipal, orenesc sau comunal.
41

Proprietatea public are ca obiect bunurile la care se refer alin.(3) din art.136 din Constituia republicat, unele fiind nominalizate, altele fiind identificate printr-un criteriu generic (interesul public pentru bogiile subsolului, criteriu introdus cu ocazia revizuirii; interesul naional pentru apele cu potenial energetic valorificabil, criteriu nou introdus care l-a nlocuit pe cel de interes public, singurul menionat n varianta iniial a acestei dispoziii constituionale subl.ns.) iar altele urmnd a fi stabilite prin lege organic. Comparnd textul alin.(3) al art.136 cu textul alin.(4) al fostului art.135 se constat o restrngere a sferei bunurilor enumerate de Constituie, pe de-o parte i reformularea denumirilor unora dintre bunurile menionate n forma iniial a Constituiei, pe de alt parte. Cu alte cuvinte, sub aspect tehnico-juridic, legiuitorul constituant utilizeaz trei procedee pentru a contura sfera bunurilor proprietii publice: enumerarea concret, formularea generic i norma de trimitere. Din analiza dispoziiilor constituionale rezult caracterul de excepie al proprietii publice. Proprietatea public vizeaz deci o sfer limitat de bunuri, scoase din circuitul civil obinuit, care formeaz domeniul public, sintagm care fr a fi utilizat expres n Constituie, este subneleas. Consacrarea constituional a dou forme de proprietate, public sau privat [conform art. 136 alin. (1)], n absena oricrei meniuni cu privire la noiunile mai sus amintite, dar mai ales, enumerarea exemplificativ a unor bunuri ce fac obiectul exclusiv al proprietii publice cu posibilitatea de a fi stabilite i altele prin lege organic [conform art. 136 alin. (3)] au dus la necesitatea corelrii celor dou categorii de noiuni. ntrebarea esenial la care specialitii s-au vzut nevoii s rspund i care constituie obiect de controvers i n prezent, se refer la delimitarea coninutului noiunii de domeniu public n raport cu sfera bunurilor aparinnd proprietii publice, i implicit, la stabilirea relaiei dintre aceste dou noiuni, fie n sensul stabilirii identitii dintre cele dou noiuni, fie n ipoteza admiterii unei distincii ntre ele, n sensul stabilirii raportului de la ntreg la parte. Rspunsul la aceast ntrebare nu a putut face niciodat abstracie de analiza noiunilor colaterale, domeniu privat i respectiv, proprietate privat, tot aa cum nu a putut evita, nici atingerea altor aspecte ce prezint semnificaie n materie, cum ar fi, spre exemplu, identificarea unui criteriu general de domenialitate sau problema regimului juridic distinct aplicabil, derogatoriu de la dreptul comun, n cazul bunurilor proprietate public, respectiv, a domeniului public. Trebuie subliniat n acest context, relativitatea noiunii de domenialitate public, teoria domeniului, reprezentnd una dintre acele teorii n care se manifest, n modul cel mai pregnant, relativitatea conceptelor i construciilor juridice, menite s evolueze n funcie de realitile sociale pe care trebuie s le exprime. 3. 2. Teoriile actuale privind corelaia proprietate public-domeniu public n ce privete problema corelaiei celor dou noiuni, cu toat varietatea de opinii exprimate dup anul 1990, dar pn la adoptarea legii speciale n materie, n anul 1998, dincolo de diferenele de nuan, pot fi identificate urmtoarele teorii: - teza conform creia cele dou noiuni sunt echivalente, mbriat att de autori de drept administrativ ct i de autori de drept civil; - teza conform creia domeniul public constituie obiectul exclusiv al dreptului de proprietate public, evocat de ambele categorii de specialiti, care, n ce ne privete, apreciem c poate fi asimilat cu prima poziie; - stabilirea raportului de la ntreg la parte, n sensul c, noiunea de domeniu public este mai larg dect cea a proprietii publice, ea incluznd pentru anumite consideraii, pe lng toate bunurile proprietate public i unele bunuri proprietate privat, fundamentat n dreptul administrativ; - stabilirea raportului de la ntreg la parte, n sens invers, considerndu-se c noiunea de proprietate public este mai larg dect cea a domeniului public, ea incluznd i domeniul privat, fundamentat n dreptul civil; - identificarea unui sens larg al noiunii de domeniu public, corespunztor celei de-a treia poziii menionate i a unui sens restrns al noiunii de domeniu public, corespunztor celei de-a doua poziii, care susine echivalena celor dou noiuni, aparinnd unui autor de drept civil.
42

Adoptat relativ trziu n raport cu multitudinea de probleme aprute n practic legate de delimitarea domeniului public de domeniul privat precum i n raport cu dispoziiile constituionale care o enumer printre materiile legii organice, Legea nr.213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia nu a permis clarificarea problemelor care se ridic n aceast materie. Aceasta deoarece legiuitorul s-a mulumit n cuprinsul ei s utilizeze aleatoriu cnd noiunea de domeniu public, cnd noiunea de proprietate public, fr a exista o regul sau un principiu anume n acest sens. Fr a putea nega relativitatea ideii de domenialitate public i pn la urm, chiar a sferei de cuprindere a domeniului public, n permanent evoluie n raport cu realitile economice, sociale i politice pe care trebuie s le exprime, credem c, din interpretarea legii, s-ar putea contura un punct de vedere unitar. Aceasta deoarece n esen, urmeaz a opta n cele din urm, ntre cele dou poziii ireconciliabile, cea care pune semnul identitii ntre cele dou noiuni i cea care stabilete un raport, de la ntreg la parte, ntre acestea, fr a mai pune ns n discuie, modul n care acest raport este neles. Am fi tentai s atragem atenia n mod special, asupra influenei factorului politic, n aceast chestiune, cei aflai la conducerea unei ri, fiind oricnd n msur s poat decide din anumite raiuni, scoaterea unui bun din sfera domeniului public i trecerea acestuia n sfera domeniului privat, n ideea nstrinrii, n aceleai condiii n care bunul a fost considerat ca fcnd parte din domeniul public. Cu alte cuvinte, este necesar ca bunul s fie trecut n domeniul privat, printr-un act juridic cu for cel puin egal cu cea a actului, prin care iniial se stabilise c bunul respectiv aparine domeniului public. Potrivit art.1 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia: Dreptul de proprietate public aparine statului sau unitilor administrativ-teritoriale, asupra bunurilor care, potrivit legii sau prin natura lor sunt de uz sau de interes public. Pe baza acestei dispoziii, un autor definete proprietatea public, ca fiind dreptul de proprietate al statului sau unitilor administrativ-teritoriale - comune, orae i judee - asupra bunurilor care, potrivit legii sau prin natura ori destinaia lor, sunt de uz sau de interes public. Cel puin trei observaii se impun a fi fcute n acest context. n primul rnd, constatm c, fa de teoriile sintetic evocate mai sus, nu apar diferene notabile, fiind vorba mai ales, de stabilirea cu precizie a unor criterii de domenialitate public. n al doilea rnd, observm c prima parte a art.1 din lege, coincide cu art.136 alin. (2) teza a doua din Constituia republicat, cu singura diferen c, n timp ce acesta din urm, se refer la proprietatea public, legiuitorul utilizeaz formularea, dreptul de proprietate public, de unde provine poate ideea de a defini proprietatea public, ca reprezentnd dreptul de proprietate. De altfel, n aceast chestiune este adoptat o poziie tranant, acelai autor reinnd c, sub aspect terminologic, expresiile drept de proprietate public i proprietate public sunt sinonime, fiind utilizate - n legislaie, doctrin i jurispruden - cu acelai neles. n sfrit, constatm c, asemeni altor specialiti, care s-au pronunat n aceast problem i nainte de adoptarea Legii nr.213/1998, i acest autor de formaie civilist, definete proprietatea public, enunnd de fapt, dou aspecte care concur la conturarea regimului juridic aplicabil acesteia. Este vorba despre titularii acestui drept (sau subiectele dreptului de proprietate public), care nu pot fi dect statul sau unitile administrativ-teritoriale i respectiv, despre sfera bunurilor aparinnd proprietii publice (sau obiectul dreptului de proprietate public) stabilit, pe baza criteriilor de domenialitate public, la care s-a oprit legiuitorul. ntr-un curs de drept civil consacrat prezentrii drepturilor reale principale, autorul punnd n discuie eventuala echivalen ntre noiunile de proprietate public i domeniu public, apreciaz c, ntre acestea exist identitate, legile ordinare neputnd s utilizeze termenii public i privat cu un alt neles dect cel dat de legiuitorul constituant. Regimul juridic identic preconizat de dispoziiile constituionale care se refer la proprietatea public i de dispoziiile Legii fondului funciar i Legii administraiei publice locale nu poate conduce dect la concluzia c suntem n prezena a doi termeni cu acelai neles.
43

n ce privete, Legea nr.213/1998, e de prere acelai autor, aceasta folosete noiunea de domeniu public pentru a desemna bunurile care fac obiectul proprietii publice, dreptul de proprietate neputnd fi disociat de bunurile la care se refer, i n plus, n concepia Codului civil, drepturile fiind considerate a fi ele nsele bunuri. nsumnd poziiile exprimate n doctrina civilist i anume, cea conform creia, dreptul de proprietate public are ca obiect bunurile care alctuiesc domeniul public i cea conform creia, domeniul public este format din bunurile care fac obiectul dreptului de proprietate public, consecina logic nu poate fi, n ce ne privete, dect cea a identitii sferei celor dou categorii de bunuri, cea reprezentnd proprietatea public cu cea reprezentnd domeniul public. Art.2 din lege menioneaz atributele dreptului de proprietate public exercitat de stat sau unitile administrativ-teritoriale, referindu-se la bunurile domeniului public, introducnd pentru prima dat aceast noiune n text. n art.3 alin.(1) - care ni se pare cel mai relevant pentru a putea mbria un punct de vedere unitar n problema corelaiei proprietate public-domeniu public-, sunt identificate urmtoarele trei categorii de bunuri care alctuiesc domeniul public. n primul rnd, este vorba de cele prevzute la art.135 alin.(4) din Constituie [devenit art.136 alin.(3) dup republicaresubl.ns.]. n al doilea rnd, este vorba de bunurile stabilite n anexa la lege. n al treilea rnd, mai pot fi adugate, "orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public i sunt dobndite de stat sau de unitile administrativteritoriale prin modurile prevzute de lege". Se distinge apoi ntre domeniul public al statului, domeniul public judeean i domeniul public comunal sau orenesc. Or, n raport cu aceast modalitate de prezentare a sferei bunurilor domeniului public, constatm c legiuitorul utilizeaz sintagma domeniu public, pentru a se referi mai nti, la bunurile care potrivit art.135 alin.(4) din Constituie [devenit art.136 alin.(3) dup republicaresubl.ns.], aparin proprietii publice. Apoi sunt avute n vedere bunurile enumerate cu caracter exemplificativ, n anexa la lege, fiind vorba n acest caz, despre ndeplinirea criteriului stabilit tot n art.135 alin.(4) din Constituie [devenit art.136 alin.(3) dup republicaresubl.ns.], de identificare a altor bunuri aparinnd proprietii publice, prin norma de trimitere, "alte bunuri stabilite de lege". n sfrit, mai pot aparine domeniului public i bunurile care ndeplinesc criteriile de domenialitate public, menionate expres de legiuitor, Constituia referindu-se, dup revizuire, la criteriul interesului public cu privire la bogiile subsolului i al interesului naional, cu privire la apele cu potenial energetic valorificabil, potrivit art.136 alin.(3). n schimb, n ce privete titularii bunurilor care alctuiesc domeniul public, legiuitorul organic intr din nou, ntr-o perfect consonan cu dispoziiile art.136 alin.(2) teza a doua din Constituia republicat, menionnd chiar titularii dreptului de proprietate public, statul sau unitile administrativteritoriale i fcnd trimitere la modurile de dobndire prevzute de lege, fiind vorba chiar de cele prevzute n art.7 din lege. Doar c art.7 consacr modurile de dobndire a dreptului de proprietate public. n plus, ne mai reine atenia faptul c, dei legea are ca obiect de reglementare, conform titlului su, proprietatea public i regimul juridic al acesteia, i n consecin, lista din anex ar fi trebuit s fie intitulat "list cuprinznd unele bunuri care aparin proprietii publice a statului sau unitilor administrativ-teritoriale", ea se intituleaz "list cuprinznd unele bunuri care alctuiesc domeniul public al statului i al unitilor administrativ-teritoriale". Oare, Legea nr.213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia nu are intenia, pe care nu o exprim ns explicit, de a identifica sfera de ntindere a celor dou noiuni, folosind ntmpltor, cnd sintagma domeniu public, cnd sintagma proprietate public ? n consecin, credem c reglementarea actual ne oblig, n ce ne privete, s identificm sfera bunurilor aparinnd proprietii publice cu sfera bunurilor aparinnd domeniului public, fiind vorba n mod implicit, de noiuni cu neles identic. Acestei prime constatri trebuie ns s-i alturm imediat, nc una, am spune, mult mai important. Aceea c, numeroase dispoziii coninute n acte normative n vigoare, ne oblig a
44

accepta ideea unor regimuri domeniale speciale, aplicabile unor bunuri proprietate privat, care nu intr ns, n sfera bunurilor domeniului public, dar asupra crora statul sau unitile administrativ-teritoriale exercit acel drept de paz i protecie, expres reglementat. De aici, concluzia n ce ne privete, a acceptrii tezei unui sens larg i a unui sens restrns a noiunii de domeniu public, chestiune la care vom reveni. n sens restrns, domeniul public se identific cu sfera bunurilor proprietate public, n timp ce n sens larg, sfera domeniului public include pe lng toate bunurile proprietate public i unele bunuri aparinnd proprietii private care pentru anumite considerente, se afl sub paza i protecia statului sau a unitilor administrativ-teritoriale, fiind supuse pe lng regulile dreptului privat i unui regim de drept public. Cu alte cuvinte, n sfera larg a bunurilor proprietate privat, identificm o serie de bunuri care, n anumite situaii, cu anumite condiii, pot intra sub un regim domenial special, fr a se caracteriza ns, prin inalienabilitate, caracteristica principal a bunurilor domeniului public, ci doar printr-o restrngere a exerciiului dreptului de proprietate, conform art.53 din Constituia republicat. Nu mai puin adevrat este c acest principiu prezint un caracter relativ, guvernanii putnd n orice moment, dup cum deja am artat, s decid dezafectarea unui bun din domeniul public i includerea lui n domeniul privat, dac acest lucru se apreciaz c ar putea fi n interesul guvernrii. n raport cu domeniul public, domeniul privat al statului sau unitilor administrativteritoriale reprezint regula, dreptul de proprietate asupra bunurilor aparinnd acestuia fiind exercitat de autoritile administraiei publice centrale sau locale. Chiar n condiiile legislaiei n vigoare, semnificaia noiunii de domeniu public rmne intact n considerarea regimului juridic special, aplicabil, derogatoriu de la dreptul comun. Meninerea acestei noiuni n legislaie i doctrin i dovedete pe deplin utilitatea, tocmai n raport cu acest regim juridic. n ce privete alte dispoziii relevante ale legii vom mai reine c, potrivit art.4, domeniul privat al statului sau unitilor administrativ-teritoriale este alctuit din bunuri aflate n proprietatea acestora i care nu fac parte din domeniul public fiind supuse regimului dreptului comun. 3. 3. Regimul juridic aplicabil proprietii publice Capitolul II al Legii nr.213/1998 stabilete regimul juridic aplicabil proprietii publice, enumernd n art.7, modalitile de dobndire a dreptului de proprietate public i anume: pe cale natural; prin achiziii publice efectuate n condiiile legii; prin expropriere pentru cauz de utilitate public; prin acte de donaie sau legate acceptate de Guvern, de consiliul judeean sau de consiliul local, dup caz, dac bunul n cauz intr n domeniul public; prin trecerea unor bunuri din domeniul public al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale n domeniul public al acestora, pentru cauz de utilitate public precum i prin alte moduri prevzute de lege. Astfel, n ce privete dobndirea pe cale natural, sunt avute n vedere, n primul rnd bunurile enumerate n art.136 alin.(3) din Constituia republicat, fiind vorba despre un mod de dobndire prevzut i de art.476 din Codul civil romn, care enumer printre bunurile ce alctuiesc proprietatea public, porturile naturale sau artificiale. Proprietatea public poate fi dobndit i prin achiziionarea de bunuri, precum i prin realizarea de obiective de investiii de natura celor care fac parte din proprietatea public. Exproprierea se realizeaz n condiiile prevzute de art.44 alin.(3) din Constituia republicat i ale legii speciale n materie. Bunurile mobile sau imobile pot deveni proprietate public i prin acte de donaie sau legate, n msura n care acestea privesc bunuri susceptibile de a face parte din aceast proprietate, acceptarea acestora putnd fi realizat de ctre Guvern, consiliul judeean sau consiliul local dup caz, dup cum donaia sau legatul s-au fcut n favoarea statului, judeului sau comunei. n formularea alte moduri prevzute de lege, doctrina include rechiziiile i confiscrile. De asemenea, legea menioneaz modalitile de ncetare a dreptului de proprietate public, care intervine n cazul cnd bunul a pierit sau a fost trecut n domeniul privat. n ce privete a doua modalitate de dobndire, n doctrin s-au manifestat rezerve fa de dispoziia constituional care consacr caracterul inalienabil al proprietii publice, aplicarea textului legal atrgnd o afectare indirect a principiului inalienabilitii. Aceasta deoarece n mod logic, bunul
45

care a aparinut proprietii publice i a fost trecut n domeniul privat urmeaz a fi supus regulilor dreptului comun, deci ar putea face obiectul unei executri silite, ceea ce ar duce la alienabilitatea sa. Mai mult dect att, un autor e de prere c, o asemenea dispoziie ncalc prevederile art.136 alin.(3) din Constituia republicat, care enumer bunurile ce fac obiect exclusiv al proprietii publice, or potrivit unei dispoziii coninute n Legea nr.213/1998, asemenea bunuri pot trece din domeniul public n domeniul privat, ceea ce constituie o grav nclcare a Constituiei. Trebuie acceptat n opinia noastr c, n anumite condiii i cu respectarea dispoziiilor legii speciale n materie, unele bunuri din domeniul public pot fi trecute n domeniul privat, evident cu scopul de a fi nstrinate, aspect deja menionat, la care vom reveni n contextul analizei principiului inalienabilitii bunurilor proprietate public. Dac ns unele din aceste bunuri sunt menionate n lista anex a legii speciale, atunci se impune obligatoriu modificarea acesteia printr-un act cu aceeai for juridic. Mai mult dect att, dac ar fi vorba de bunuri care fac parte din cele enumerate de art.136 alin.(3) din Constituia republicat ar trebui modificat norma constituional sub acest aspect. Astfel, potrivit legii cadru n materie, trecerea bunurilor din domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale n domeniul public al acestora se face dup caz, prin hotrre a Guvernului, a consiliului judeean sau a consiliului local. Evident este posibil i situaia invers, cunoscut n doctrina interbelic sub denumirea de afectaiune, privit ca acea msur administrativ care face ca un bun din domeniul privat s treac n domeniul public. Trecerea unui bun din domeniul public al statului n domeniul public al unei uniti administrativteritoriale se face prin hotrre a Guvernului, la cererea consiliului judeean sau a consiliului local i invers, trecerea unui bun din domeniul public al unei uniti administrativ-teritoriale n domeniul public al statului se face prin hotrre a consiliului local sau judeean, dup caz, la cererea Guvernului, potrivit art.9 din Legea nr.213/1998. Este prevzut expres posibilitatea ca hotrrile de trecere a bunurilor s poat fi atacate, n condiiile legii, la instana de contencios administrativ n a crei raz teritorial se afl bunul. n capitolul consacrat dispoziiilor finale, legea prevede autoritile obligate la inventarierea bunurilor din domeniul public i termenele de realizare a acesteia. De asemenea este stabilit expres competena instanelor de contencios administrativ de a soluiona litigiile cu privire la delimitarea domeniului public al statului, judeelor, comunelor, oraelor sau municipiilor, apreciat ca binevenit n doctrina de specialitate.

Capitolul IV Regimul juridic aplicabil domeniului public

Obiective specifice : Cunoaterea, nelegerea, aprofundarea i utilizarea noiunilor fundamentale pentru studiul dreptului administrativ Rezultatele ateptate : studenii vor nelege, gestiona i opera cu noiunile specifice regimului juridic aplicabil bunurilor din domeniul public Competene dobndite : n momentul n care vor finaliza studiul acestui modul studenii vor avea posibilitatea s : -defineasc domeniul public - traseze trsturile domeniului public Timpul mediu necesar pentru acumularea informaiilor : modul de 2 ore

46

4. 1. Definiia i trsturile domeniului public n Tratatul de drept administrativ aparinnd profesorului Iorgovan, tratat care conine cea mai documentat i ampl prezentare i analiz a instituiei domeniului public, de dup 1990, este subliniat faptul c, o definiie a domeniului public trebuie formulat n aa fel nct s rezulte c, n sfera acestei noiuni sunt cuprinse, n primul rnd, toate bunurile proprietate public dar i o serie de bunuri proprietate privat care prezint o semnificaie deosebit sub aspect istoric, cultural etc, fiind valori ale patrimoniului naional care trebuie transmise de la generaie la generaie, motiv pentru care se afl sub un regim de paz i protecie guvernat de regulile dreptului public. Fa de precizrile de la nceput privind semnificaia actual a noiunii de domeniu public, vom distinge ntre un sens larg i un sens restrns al acestei noiuni, n raport cu sfera bunurilor ce-l alctuiesc. Prin domeniu public, n sens larg, nelegem acele bunuri publice sau private, care prin natura lor sau dispoziia expres a legii trebuie pstrate i transmise generaiilor viitoare, reprezentnd valori destinate a fi folosite n interes public, direct sau prin intermediul unui serviciu public, i supuse unui regim administrativ, respectiv unui regim mixt, n care regimul de putere este dominant, fiind n proprietatea sau, dup caz, n paza persoanelor juridice de drept public. Domeniul public, n sens restrns, semnific numai bunurile care sunt obiect al dreptului de proprietate public al statului sau unitilor administrativ-teritoriale. ntr-o sintez concis i sistematizat a celor dou puncte de vedere, domeniul public este definit ca reprezentnd totalitatea bunurilor mobile sau imobile aparinnd statului sau unitilor administrativteritoriale care prin dispoziiile legii sau prin natura lor sunt de uz sau de interes public i se supun regimului juridic administrativ. Prin urmare, n sfera larg a domeniului public intr orice bun al proprietii publice, dar criteriile pentru identificarea acestor bunuri sunt relativ determinate de Constituie i mai apoi de legea special n materie. n plus, printre bunurile proprietate privat, identificm o serie de bunuri care, n anumite situaii, cu anumite condiii, pot intra sub un regim domenial special, de unde ideea de domenialitate public i a unei scri a domenialitii, fr ca bunurile respective s se caracterizeze prin inalienabilitate, ci doar printr-o restrngere a exerciiului dreptului de proprietate, conform art.53 din Constituia republicat. Nu mai puin adevrat este, c principiul inalienabilitii prezint un caracter relativ, guvernanii putnd n orice moment, s decid dezafectarea unui bun din domeniul public i includerea lui n domeniul privat, dac acest lucru se apreciaz c ar putea fi n interesul guvernrii, dup cum am mai subliniat. n raport cu domeniul public, domeniul privat al statului sau unitilor administrativ-teritoriale reprezint regula, dreptul de proprietate asupra bunurilor aparinnd acestuia i fiind exercitat de autoritile administraiei publice centrale sau locale. n ce privete trsturile domeniului public, pornind de la definiia n sens larg a acestuia, n doctrina administrativ se reine c, pentru ca un bun s fac parte din domeniul public, el trebuie: - Prin natur sau prin destinaia expres a legii s intre n categoria bunurilor care trebuie protejate i transmise generaiilor viitoare. Aceast trstur urmrete s scoat n eviden faptul c, nu toate bunurile din societate urmeaz a fi conservate pentru generaiile viitoare, ci doar anumite categorii de bunuri, cu titlu de excepie, majoritatea acestora fiind supuse consumului, faptelor de comer. - S prezinte semnificaia unei valori de interes public sau s fie destinat unei folosine de interes public. Bunurile domeniului public dobndesc o importan social deosebit. Deosebim o folosin direct, cel mai adesea gratuit, dat fiind natura bunului (mersul pe strad, scldatul n apa mrii etc.), cnd nu este nevoie de nici o condiionare i respectiv o folosin indirect, cnd bunul este pus n valoare printr-un serviciu public, organizat de administraia public.
47

- S fie supus unui regim juridic administrativ sau dup caz, unui regim mixt, de drept public i privat, n care regimul public rmne dominant. Bunurile domeniului public sunt supuse unui regim juridic ce are ca not caracteristic, apartenena la un regim de drept public. Regimul de drept public apare ca un regim al exercitrii dreptului de proprietate public, ipotez n care, potrivit Constituiei, subiectul purttor al autoritii publice nu poate fi dect statul sau unitatea administrativ-teritorial, respectiv un regim de limitare a exerciiului dreptului de proprietate privat, n considerarea salvgardrii unei valorii naionale. - S se afle n proprietate public sau n paza unei persoane de drept public. Dreptul de proprietate nu poate viza dect bunurile proprietate public iar dreptul de paz i protecie va avea n vedere bunurile proprietate privat. 4. 2. Particularitile domeniului public n ce privete importana distinciei dintre proprietatea public i proprietatea privat, a statului sau unitilor administrativ-teritoriale sau, cu alte cuvinte, interesul practic de a deosebi domeniul public de domeniul privat, este vorba despre diferena de regim juridic aplicabil. n mod paradoxal, cu toat diversitatea de opinii manifestat cu privire la corelaia proprietate public - domeniu public, i implicit la sfera bunurilor acestora, n problema regimului juridic aplicabil bunurilor cuprinse n aceast sfer, regim juridic distinct, derogatoriu de la dreptul comun, ntreaga doctrin a adoptat o poziie comun. Au fost identificate astfel, de regul, cu unele diferene de nuan, aceleai particulariti ale domeniului public n raport cu cele ale domeniului privat. La o analiz atent a terminologiei utilizate de doctrin, constatm c, toi autorii se refer, indiferent de enunul din titlu, n mod nedifereniat, fie la caracteristicile (principiile) dreptului de proprietate public, i deci, ale bunurilor ce o compun, fie, cu exact acelai neles, la caracteristicile (principiile) domeniului public, i deci, ale bunurilor ce l compun. Axul principal al regimului juridic aplicabil domeniului public, este fr ndoial, principiul inalienabilitii, principiu modern adoptat la jumtatea secolului XIX. Durata sa, este limitat doar la perioada n care bunul face parte din domeniul public, odat dezafectat de caracterul public, bunul respectiv putnd fi nstrinat. Potrivit art.136 alin. (4) din Constituia Romniei republicat: "Bunurile proprietate public sunt inalienabile. n condiiile legii organice, ele pot fi date n administrarea regiilor autonome ori instituiilor publice sau pot fi concesionate ori nchiriate; de asemenea, ele pot fi date n folosin gratuit instituiilor de utilitate public." Ca o consecin a inalienabilitii sale, dreptul de proprietate asupra bunurilor aparinnd domeniului public este imprescriptibil, ceea ce exclude posibilitatea dobndirii acestora, pe calea uzucapiunii sau pe calea posesiunii de bun-credin, n cazul bunurilor mobile. O alt consecin a caracterului inalienabil al bunurilor ce aparin domeniului public este insesizabilitatea lor, care se opune urmririi lor silite. Particularitile prin care domeniul public se delimiteaz de domeniul privat au fost pentru prima dat prevzute n legislaia postdecembrist, chiar nainte de adoptarea Constituiei din 1991, printr-o prevedere a Legii nr.69/1991, vechea lege a administraiei publice locale, care dispunea expres c, "bunurile ce fac parte din domeniul public sunt inalienabile, imprescriptibile i insesizabile, ele meninndu-se i n noua reglementare, Legea nr.215/2001 privind administraia public local. n egal msur, Legea nr.169/1997 pentru modificarea i completarea Legii fondului funciar, nr.18/1991 a modificat coninutul art. 5 alin. (2) dispunnd c: "Terenurile care fac parte din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile i imprescriptibile. Ele nu pot fi introduse n circuitul civil dect dac, potrivit legii, sunt dezafectate din domeniul public." La rndul ei, Legea nr.213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, a consacrat expres aceste caractere juridice, specifice doar dreptului de proprietate public, care-l individualizeaz n raport cu dreptul de proprietate privat. Conform art.11 alin. (1) din lege, bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile i imprescriptibile, n sensul c: a).nu pot fi nstrinate; ele pot fi date numai n administrare, concesionate sau nchiriate, n condiiile legii; b). nu pot fi supuse executrii silite i asupra lor nu se
48

pot constitui garanii reale; c). nu pot fi dobndite de ctre alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bun-credin. Actele juridice ncheiate cu nclcarea prevederilor alin.(1) privind regimul juridic al bunurilor din domeniul public, se adaug n alin.2, sunt lovite de nulitate absolut. De asemenea, n art.13, legea dispune c, servituiile asupra bunurilor din domeniul public sunt valabile numai n msura n care sunt compatibile cu uzul sau interesul public cruia i sunt destinate bunurile afectate, iar n ce privete, servituiile valabil constituite anterior intrrii bunului n domeniul public, se prevede c, acestea se menin n aceleai condiii. Mai reinem din coninutul legii, fr a intra n detalii, prevederea din art.12 alin.(1), care n mod evident se dorete o dezvoltare parial a art.136 alin. (4) din Constituia republicat conform creia: Bunurile din domeniul public pot fi date, dup caz, n administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a autoritilor administraiei publice centrale i locale, a altor instituii publice de interes naional, judeean sau local . Observm, n primul rnd, c, n timp ce, legiuitorul constituant se refer la darea n administrare, concesionare i nchiriere, ca modaliti de exploatare a bunurilor proprietate public, legiuitorul organic, se refer la darea n administrare, ca modalitate de exploatare a bunurilor domeniului public. Nu este oare vorba despre aceleai categorii de bunuri ? Noi credem c da. n al doilea rnd, ne ntrebm n ce msur, prevederea legal este compatibil cu norma constituional, atta timp ct Constituia permite darea n administrare regiilor autonome ori instituiilor publice, iar legea consacr posibilitatea drii n administrare, nu doar regiilor autonome sau instituiilor publice, ci i prefecturilor, i respectiv, autoritilor administraiei publice centrale i locale. Am putea admite c, dispoziia legal nu contravine normei constituionale, doar n msura n care am considera c, legiuitorul constituant a avut n vedere un sens larg al noiunii de instituie public, care nglobeaz prefecturile i autoritile administraiei publice centrale i locale. Sau, am putea admite c sensul noiunii de instituie public corespunde cu cel al noiunii de autoritate public. n ce ne privete, credem c, nici una din cele dou ipoteze nu ar trebui acceptat. Inalienabilitatea, insesizabilitatea i imprescriptibilitatea reprezint trsturi generale i comune pentru toate bunurile proprietate public. n afara acestor trsturi ns, se arat n doctrin, unor categorii de bunuri proprietate public le sunt aplicabile i alte reguli, constituind regimul juridic special al acestora. 4.3. Sfera bunurilor domeniului public i criteriile de domenialitate public Legat de sfera bunurilor domeniului public, n doctrina occidental, s-a observat c nu exist o enumerare legislativ a bunurilor care fac parte din domeniul public i nici criterii sigure de determinare a acestora, jurisprudenei revenindu-i rolul, de-a lungul vremii, de a elabora unele criterii empirice i apoi, mai sistematice. n doctrina romneasc, la scurt timp dup adoptarea Constituiei din 1991, s-a susinut c, enumerarea bunurilor domeniului public scoate n eviden nu numai marea lor varietate, dar i mprejurarea c, adesea, ncadrarea unui bun n domeniul public ori n cel privat al statului se lovete de dificulti. n privina diferenierii dintre domeniul public i cel privat, problem controversat de-a lungul vremii, s-a ncercat delimitarea lor utilizndu-se anumite procedee. Problema care se pune n acest caz, se arat n doctrin, este aceea de a ti dac, unul sau mai multe dintre aceste criterii pot funciona de sine stttor pentru a se stabili dac un bun aparine sau nu domeniului public. Astfel, unul dintre criterii l-a reprezentat natura bunurilor, apreciat ca determinant n distingerea celor dou domenii, ca urmare a existenei unor categorii de bunuri, care datorit naturii lor, nu puteau aparine unui particular, ca de exemplu, o osea. Asemenea bunuri ar fi de domeniu public, dar pe lng ele pot exista, se arat n doctrin, bunuri care fac parte din domeniul public, dar care ar putea s constituie i proprietate privat (de exemplu, un tablou dintr-un muzeu public). Un alt criteriu, prin care se stabilete apartenena la domeniul public este cel al afectrii bunului unui serviciu public, criteriu care, s-a apreciat n mod constant de specialiti, nu poate contribui singur la departajarea celor dou domenii, deoarece extinde excesiv sfera bunurilor care ar aparine domeniului public.
49

n sfrit, mai este menionat de doctrin, i criteriul uzului direct i general al bunului public, deci nu afectat unui serviciu public sau de utilitate public, criteriu considerat ca prea restrictiv, n raport cu sfera bunurilor aparinnd domeniului public. Un asemenea criteriu, s-a apreciat n doctrin, ine cont doar de bunurile accesibile n mod permanent publicului, ca de exemplu: strzile, pieele, grile, fluviile etc., excluzndu-le pe acelea care, dei nu sunt accesibile publicului sau nu sunt accesibile n mod permanent, sunt de interes public, ca de exemplu, cazrmi, teatre, coli etc. Sub aspect legislativ, Legea fondului funciar, prin art. 4 alin.final, consacrase pentru terenurile din domeniul public, criteriul afectrii unei utilitii publice, pentru ca n finalul art.5 alin. (1) s adauge dup enumerarea exemplificativ a terenurilor aparinnd domeniului public, criteriul declarrii prin lege, i respectiv, al uzului sau interesului public, dac bunurile prin natura lor, intr n aceast categorie. Tot n legtur cu criteriul distinciei dintre domeniul public i domeniul privat, prof. Filipescu, evoc dispoziiile art.1844 din Codul civil, care declar imprescriptibile, lucrurile care prin natura lor proprie sau printr-o declaraie a legii nu pot fi obiecte ale proprietii private, fiind scoase din circuitul civil. Fa de aceste aspecte, e de prere cunoscutul civilist, se poate aprecia c, ntr-o anumit msur, fiecare din criteriile evocate poate fi folosit pentru a stabili dac un bun aparine domeniului public, dar n final, bunurile sunt declarate ca atare de lege i tot legea este cea care prevede c, anumite bunuri prin natur sau destinaia lor aparin domeniului public. Dintr-o asemenea perspectiv, criteriul pentru distincia domeniului public de cel privat va fi, cu precizrile artate, declaraia legii. n sfrit, punnd n discuie chestiunea nodal i dificil a criteriilor dup care urmeaz a defini (i delimita) proprietatea public att fa de proprietatea privat (domenial) a statului sau unitilor administrativ-teritoriale, ct i fa de proprietatea privat a persoanelor fizice sau juridice (de drept comun), un alt autor reine c, n timp ce, n raport de proprietatea privat domenial, delimitarea este relativ i gradual, fa de proprietatea privat, de drept comun, delimitarea este mai clar. n mod evident, prin Legea nr.213/1998, legiuitorul organic i-a propus s adopte o poziie tranant, mcar sub aspectul criteriilor de determinare a obiectului proprietii publice, adic a bunurilor care fac parte din domeniul public, optnd pentru declaraia legii, natura i destinaia bunului. Toate cele trei criterii servesc mpreun la delimitarea domeniului public de domeniul privat al statului sau unitilor administrativ-teritoriale, ns n final, criteriul de determinare este chiar declaraia legii. Astfel, fie c enumer n mod direct bunurile care fac parte din domeniul public, fie c stabilete n mod indirect, apartenena la domeniul public a unor bunuri prin enunarea criteriilor generice pentru determinarea lor (uzul sau interesul public - fiind cele dou criterii la care s-a oprit art.1 din Legea nr.213/1998), legea este cea care face aceasta. 4.4.Sfera domeniului public potrivit Legii fondului funciar, Legii administraiei publice locale i Codului civil Dup aproape o jumtate de veac, legiuitorul romn a confirmat distincia ntre domeniul public i cel privat, exilat artificial, provocnd reintrarea n dreptul actual a celor dou concepte, prin Legea nr.18/1991 privind fondul funciar. Astfel, nainte de a fi consacrat prin Constituie, distincia ntre proprietatea public i proprietatea privat a fost menionat de aceast lege doar cu privire la terenuri, care, indiferent de destinaie, de titlul pe baza cruia sunt deinute sau de domeniul public ori privat din care fac parte, constituie fondul funciar al Romniei (art. 1). Potrivit art.4 alin.1 din lege, terenurile pot face obiectul dreptului de proprietate privat sau al altor drepturi reale, avnd ca titulari persoane fizice sau juridice, sau pot aparine domeniului public sau privat . Domeniul public poate fi de interes naional, caz n care proprietatea asupra sa aparine statului, sau de interes local, caz n care proprietatea aparine comunelor, oraelor, municipiilor sau judeelor. Legea nr.18/1991 a fost calificat ca reprezentnd o premier legislativ n domeniul proprietii, deoarece a reintrodus conceptele de domeniu public i domeniu privat i a disociat n mod evident,
50

conceptul de proprietate domenial: public i privat, de cel de proprietate privat a persoanelor fizice i juridice. La rndul su, art.5 din lege conine o enumerare mai dezvoltat a sferei bunurilor domeniului public dect cea care va fi coninut n Constituie cu privire la bunurile proprietate public referinduse la: terenurile pe care sunt amplasate construcii de interes public; piee; ci de comunicaie; reele stradale; parcuri publice; porturi i aeroporturi; terenuri cu destinaie forestier; albiile rurilor i fluviilor; cuvetele lacurilor de interes public; fundul apelor maritime interioare i al mrii teritoriale; rmurile Mrii Negre, inclusiv plajele; terenurile pentru rezervaii naturale i parcuri naionale; monumentele, ansamblurile i siturile arheologice i istorice; monumentele naturii; terenurile pentru nevoile aprrii; terenurile pentru alte folosine care, potrivit legii, sunt de domeniul public; terenurile care, prin natura lor, sunt de uz sau de interes public. Deoarece, art. 5 alin. (1) din lege, enumera terenurile care aparineau domeniului public, atingnd implicit i alte bunuri ale acestuia, n doctrin s-a simit nevoia comparrii acestor prevederi cu dispoziiile art. 136 alin. (3) din Constituia republicat, referitoare la bunurile proprietate public. n doctrin, anterior revizuirii Constituiei, s-a apreciat c, nu exist inadverten ntre aceste dispoziii constituionale i respectiv legale, compararea efectiv ducnd la unele constatri. Cu o singur excepie (cile de comunicaie) enumerarea din lege nu corespundea sub aspect terminologic cu enumerarea din Constituie. n unele cazuri, Constituia a folosit o formulare mai sintetic (de ex. plajele, marea teritorial), pe cnd Legea fondului funciar a folosit o formulare mai analitic (spre ex., fundul apelor maritime interioare i mrii teritoriale, rmurile Mrii Negre, inclusiv plajele). Dac aceast analiz comparativ viza textul iniial al art.135 alin. (4), din actuala versiune consacrat prin art.136 alin.(3) lipsesc chiar cile de comunicaie, singurele care se regseau cu aceeai formulare n Legea fondului funciar. Legea fondului funciar las posibilitatea ca prin legi speciale s fie declarate bunuri ale domeniului public i alte bunuri dect cele pe care ea le nominalizeaz expres. Se constat n plus c, n vreme ce legea se refer la domeniul public sau la domeniul privat, Constituia se refer doar la proprietatea public sau la proprietatea privat. Prin urmare, legea opereaz cu noiunea de domeniu public pentru a identifica bunuri care, potrivit Constituiei, sunt obiect al proprietii publice, de unde concluzia conform creia, orice bun al proprietii publice este i un bun al domeniului public. Analiza modului de consacrare a conceptului de domenialitate public sau privat, n Legea administraiei publice locale trebuie s porneasc de la dispoziiile art. 135 alin. (3) din Constituie, actualul art.136 alin. (2) teza a doua, ce stabilete ca unici titulari ai proprietii publice, statul sau unitile administrativ-teritoriale coroborat cu dispoziiile constituionale referitoare la organizarea administrativ-teritorial a rii, i respectiv a autoritilor administraiei publice locale i mai apoi, cu dispoziiile legale n aceast materie care consacr un domeniu public local (comunal i orenesc) i un domeniu public judeean. Potrivit art.120 alin.(1) din Legea nr.215/2001 privind administraia public local, Aparin domeniului public de interes local sau judeean bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public i nu sunt declarate prin lege de uz sau de interes public naional . Legea administraiei publice locale din 2001 nu face referire expres la Legea proprietii publice din 1998, dar las s se neleag c pe aceasta o vizeaz n primul rnd. Legea nr.213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia a adoptat soluia unei anexe, care nominalizeaz la punctul I, bunurile domeniului public al statului, la punctul II, bunurile domeniului public judeean iar la punctul III, bunurile domeniului public comunal. Potrivit art.3 alin. (3) din Legea nr.213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, Domeniul public al judeelor este alctuit din bunurile prevzute la punctul II din anex, precum i din bunuri de uz sau de interes public judeean, declarate ca atare, prin hotrre a consiliului judeean, dac nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naional. Potrivit art.3 alin. (4) din Legea nr.213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, Domeniul public al comunelor, al oraelor i al municipiilor este alctuit din bunurile prevzute la punctul III din anex i din bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare, prin hotrre a
51

consiliului local, dac nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naional ori judeean. Potrivit art.121 alin. (1) din Legea administraiei publice locale: Domeniul privat al unitilor administrativ-teritoriale este alctuit din bunuri mobile i imobile, altele dect cele prevzute la art.120 alin.(1), intrate n proprietatea acestora prin modalitile prevzute de lege. Lor li se aplic dispoziiile de drept comun, dac prin lege nu se prevede altfel. Ori de cte ori, legea se refer n general, la proprietatea judeului, oraului sau comunei ne vom afla n prezena unei proprieti private, bunurile respective aparinnd domeniului privat judeean sau, dup caz, domeniului privat comunal. n ce privete dispoziiile Codului civil romn referitoare la domeniul public [art. 475 alin. (2), art. 476, art. 477, art. 478, art. 499 i altele care decurg logic, cum ar fi art. 1310, art. 1844], acestea au redevenit norme active, ntregind reglementarea proprietii publice. Dei cuprinse n Codul civil, aceste norme reprezint n realitate izvoare ale dreptului public, n particular, ale dreptului administrativ. n doctrin au fost identificate dou categorii de dispoziii i anume: dispoziii prin care se face referire expres la regimul juridic aplicabil domeniului public i domeniului privat precum i dispoziii prin care se determin sfera domeniului public. Pentru prima categorie se exemplific cu art.1844 ce prevede imprescriptibilitatea i inalienabilitatea domeniului public i art. 1845 ce statueaz c bunurile care aparin domeniului privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale sunt supuse acelorai prevederi ca i particularii. Pentru cea de-a doua categorie se exemplific cu art.476 i art.478 care opereaz o enumerare a bunurilor ce reprezint dependine ale domeniului public, unde sunt cuprinse prin individualizare sau determinare generic multe din bunurile pe care Constituia le calific ca fiind ale proprietii publice. Art.476 din Codul civil conine o enumerare exemplificativ a dependinelor domeniului public, unele dintre ele regsindu-se i n enumerarea bunurilor proprietate public realizat de Constituie i n art.5 din Legea fondului funciar, chiar dac unele formulri sunt mai nuanate, textul fiind urmtorul: Drumurile mari, drumurile mici i uliele care sunt n sarcina statului, fluviile i rurile navigabile sau plutitoare, rmurile, adugirile ctre mal i locurile de unde s-a retras apa mrii, porturile naturale sau artificiale, malurile unde trag vasele i ndeobte toate prile din pmntul Romniei care nu sunt proprietate particular, sunt considerate ca dependine ale domeniului public. La rndul su, art. 477 din Codul civil, potrivit cruia, Toate averile vacante i fr stpni, precum i ale persoanelor care mor fr motenitori, sau ale cror moteniri sunt lepdate, sunt ale domeniului public s-a apreciat constant n doctrin c se refer de fapt la domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale. Aceast propunere de lege ferenda se va concretiza expres, o dat cu adoptarea legii speciale n materie, Legea nr.213/1998, prin art.25 potrivit cruia, prin sintagma domeniu public, n sensul art. 477 din Codul civil se desemneaz domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale, dup caz. 4. 5. Clasificarea bunurilor domeniului public n ce privete clasificarea bunurilor domeniului public, criteriile de clasificare au variat de-a lungul timpului, att datorit modificrilor legislative ct i datorit concepiilor diferite exprimate cu privire la coninutul i sfera domeniului public. n orice caz, din analiza legislaiei i doctrinei n materie se poate constata cu uurin c, att n perioada interbelic ct i n prezent, ideea de domenialitate public a fost indisolubil legat de domeniul transporturilor cu diversele domenii sectoriale ale acestuia: rutier, feroviar, maritim, fluvial i aerian. ntr-o clasificare mai analitic, un autor clasic face distincie ntre urmtoarele dependine ale domeniului public: domeniul public maritim format din marea teritorial, rmurile mrii i porturile maritime; domeniul public aerian format din spaiul atmosferic mrginit ntre graniele statului; domeniul public al rurilor navigabile i flotabile; domeniul public terestru format din osele, ci ferate, etc.; pori, ziduri, anuri, fortificaiile oraelor ntrite, imobilele afectate n mod direct i special
52

unui serviciu public pentru a fi utilizate n vederea satisfacerii unui interes general; bunurile mobile pentru a fi folosite pentru unui interes general. Un deceniu mai trziu, un alt autor clasic delimiteaz urmtoarele dependine ale domeniului public: domeniul public maritim; domeniul public terestru; domeniul public fluvial; domeniul public aerian; cldirile afectate unui serviciu public; domeniul sacru. Dup cum pe deplin ntemeiat se observ n doctrina actual, ntre cele dou opinii exist multe asemnri dar i deosebiri de fond, datorit evoluiei legislaiei, pe de-o parte dar i datorit criteriilor diferite de domenialitate avute n vedere. n doctrina actual sunt propuse mai multe clasificri ale bunurilor domeniului public, n funcie de mai multe criterii, printre care reinem: a). dup criteriul interesului pe care-l prezint distingem: domeniul public de interes naional; domeniul public de interes judeean i domeniul public de interes comunal; b). dup modul de determinare distingem: bunuri ale domeniului public prevzute de Constituie; bunuri ale domeniului public stabilite de legi i bunuri ale domeniului public identificate de autoriti ale administraiei publice n baza criteriilor precizate de Constituie i legi; c). dup modul de ncorporare distingem: domeniul public natural i domeniul public artificial; d). dup criteriul naturii lor distingem: domeniul public terestru; domeniul public maritim; domeniul public fluvial; domeniul public aerian; domeniul public cultural i domeniul public militar ; e). dup modul de utilizare de ctre public distingem: bunuri utilizate direct i bunuri utilizate indirect, prin intermediul unui serviciu public.

Capitolul V Concesiunea domeniului public

Obiective specifice : Cunoaterea, nelegerea, aprofundarea i utilizarea noiunilor fundamentale pentru studiul dreptului administrativ Rezultatele ateptate : studenii vor nelege, gestiona i opera cu noiunile specifice legate de administraie public n sens larg i n sens restrns, interes public, serviciu public, autoritate public. Competene dobndite : n momentul n care vor finaliza studiul acestui modul studenii vor avea posibilitatea s : Timpul mediu necesar pentru acumularea informaiilor : modul de 2 ore

5.1. Evoluia instituiei concesiunii i a legislaiei n materie Ideea concesionrii unui bun public apare nc din antichitate, n dreptul roman, dar fundamentele instituiei concesionrii pentru bunurile private se regsesc n Evul Mediu, concesiunile bunurilor domeniului public fiind n acea perioad surse de venituri pentru monarhi i mijloace ale luptei politice, modaliti de rspltire a loialitii. Inovaiile aduse de Codul domenial francez din 1790, precum i reglementrile ulterioare, adeseori neclare n aceast chestiune, inclusiv din Codurile civile, cel francez mai nti, apoi cel romn, au fcut ca nu de puine ori, concesionarea bunurilor publice s se confunde cu cea a bunurilor private. Profesorul Paul Negulescu definea concesiunea ca reprezentnd o form de exploatare a unui serviciu public, n care un particular, persoan fizic sau moral, ia asupra sa riscurile exploatrii i conducerea activitii serviciului, n schimbul dreptului de a percepe taxe pentru serviciile prestate.

53

Indiferent de varietatea de opinii cu privire la natura juridic a contractului de concesiune, aceasta a fost neleas de majoritatea autorilor ca o ocupare temporar a domeniului public, ntotdeauna revocabil i rscumprabil. n doctrina interbelic, concesiunea unui bun al domeniului public a fost considerat sub aspectul naturii juridice, fie un contract de arend, fie un permis poliienesc, fie un act juridic complex, alctuit dintr-o parte contractual i o parte reglementar. ntr-o opinie caracterizat prin echilibru, contractul de concesiune este calificat sub aspectul naturii sale juridice, ca fiind un act mixt, o combinaie de dispoziii reglementare i de contract. Pe de-o parte, n actul de concesiune exist un ansamblu de clauze reglementare, acelea care stabilesc organizarea i funcionarea serviciului. Aceste clauze elaborate, n mod unilateral de administraie pot fi ntotdeauna modificate de ea. Pe de alt parte, pe lng clauzele reglementare exist n concesiunea serviciului public o parte contractual: dispoziii financiare care garanteaz concesionarului remunerarea sa i care sunt dominate de principiul echilibrului financiar al contractului, principiu fundamental pentru contractele administrative. n doctrina administrativ francez, contractul de concesiune, alturi de contractul de lucrri publice a fost calificat ca fiind un contract administrativ. n mod uzual, n Frana, concesiunea este privit ca actul juridic (contract administrativ) ce are ca obiect atribuirea n favoarea unei persoane private a sarcinii de a face s funcioneze un serviciu public, putndu-se referi i la executarea unei lucrri publice urmat de exploatarea ei ulterioar. n Romnia, n perioada interbelic, concesiunea a fost reglementat prin Legea pentru organizarea i administrarea pe baze comerciale a ntreprinderilor i avuiilor publice precum i n Legea contabilitii publice, ambele adoptate n anul 1929. Prin lege, durata concesiunii bunurilor domeniului public era de maxim 30 de ani, iar a bunurilor domeniului privat al statului, comunelor, judeelor i instituiilor aflate sub controlul acestora era de maxim 50 de ani. n perioada postbelic, sub incidena constituiilor socialiste, noiuni fundamentale ale Dreptului public din perioada interbelic, printre care i noiunea de contract de concesiune, deveniser desuete, pe fondul dispariiei distinciei dintre proprietatea public a statului i proprietatea privat a statului. Concesiunea serviciului public - se apreciaz n doctrina actual -, reprezint un mod de administrare a unui serviciu n care o persoan public, concedentul, nsrcineaz prin contract administrativ o persoan privat, concesionarul, de a pune n funciune serviciul, sub controlul autoritii concedente, pe o anumit perioad de timp, concesionarul asumndu-i aceast sarcin n schimbul unei remunerri care const din taxe pe care le percepe de la utilizatorii serviciului. n prezent, art.136 alin. (4) din Constituia republicat se refer la instituia concesiunii iar dispoziii cu privire la concesiune se ntlnesc ntr-o serie de legi adoptate anterior intrrii n vigoare a acesteia cum ar fi: Legea nr.15/1990 privind reorganizarea unitilor economice de stat ca regii autonome i societi comerciale, att ct a mai rmas n vigoare din acest prim act normativ ce a consacrat trasformarea vechilor uniti socialiste de stat, specifice sistemului socialist, n regii autonome i societi comerciale; Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar, republicat cu modificrile i completrile ulterioare; Legea nr.50/1991 privind autorizarea executrii lucrrilor de construcii, republicat cu modificrile i completrile ulterioare etc. Referiri la concesiune regsim i n numeroase acte normative adoptate ulterior intrrii n vigoare a Constituiei, printre care menionm: Legea nr.84/1992 privind regimul zonelor libere, cu modificrile i completrile ulterioare; Ordonana de urgen a Guvernului nr.63/1998 privind energia electric i termic; Legea nr.215/2001 privind administraia public local republicat; Legea minelor nr.85/2003 cu modificrile i completrile ulterioare; Legea petrolului nr.238/2004 etc. Dreptul comun n materie l-a reprezentat pn n vara anului 2006, Legea nr.219/1998 privind regimul concesiunilor cu modificrile i completrile ulterioare. n prezent, regimul concesiunilor se afl reglementat prin dou acte normative distincte i anume: O.U.G.nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, aprobat cu modificri
54

prin Legea nr.337/2006 i respectiv, O.U.G.nr.54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public aprobat cu modificri i completri prin Legea nr.22/2007. 5. 2. Definiia, obiectul i prile contractelor de concesiune O.U.G. nr.34/2006 astfel cum a fost aprobat prin Legea nr.337/2006, are ca obiect de reglementare, procedurile de atribuire a contractului de achiziie public, a contractului de concesiune de lucrri publice i a contractului de concesiune de servicii, precum i modalitile de soluionare a contestaiilor formulate mpotriva actelor emise n legtur cu aceste proceduri. Principiile care se afl la baza atribuirii contractului de concesiune sunt: nediscriminarea, tratamentul egal, recunoaterea reciproc, transparena, proporionalitatea, eficiena utilizrii fondurilor publice i asumarea rspunderii. Potrivit aceleiai reglementri, contractul de concesiune de lucrri publice reprezint contractul care are aceleai caracteristici ca i contractul de lucrri, cu deosebirea c n contrapartida lucrrilor executate contractantul, n calitate de concesionar, primete din partea autoritii contractante, n calitate de concedent, dreptul de a exploata rezultatul lucrrilor pe o perioad determinat sau acest drept nsoit de plata unei sume de bani prestabilite (art.3 litera g) iar contractul de concesiune de servicii reprezint contractul care are aceleai caracteristici ca i contractul de servicii, cu deosebirea c n contrapartida serviciilor prestate contractantul, n calitate de concesionar, primete din partea autoritii contractante, n calitate de concedent, dreptul de a exploata serviciile pe o perioad determinat sau acest drept nsoit de plata unei sume de bani prestabilite (art.3 litera h). Potrivit art.1 alin.(2) din O.U.G.nr.54/2006, contractul de concesiune de bunuri proprietate public... este acel contract ncheiat n form scris prin care o autoritate public, denumit concedent, transmite, pe o perioad determinat, unei persoane denumit concesionar, care acioneaz pe riscul i rspunderea sa, dreptul i obligaia de exploatare a unui bun proprietate public n schimbul unei redevene. Din aceste definiii rezult c, efectele contractului de concesiune vizeaz concedentul, pe de-o parte i concesionarul, pe de alt parte, presupunnd ns i existena unor drepturi i obligaii ale celor dou pri, dar n egal msur, efectele contractului se rsfrng i asupra terilor, adic asupra beneficiarilor bunului, lucrrilor sau serviciului public concesionat. n cazul contractului de concesiune de bunuri proprietate public sunt avute n vedere bunurile care sunt proprietate public a statului sau a unitilor administrativ-teritoriale, potrivit Constituiei i reglementrilor legale privind proprietatea public. n cazul aceleiai categorii de contracte, plata concesiunii se numete redeven, i corespunztor art.4 alin. (1) din O.U.G.nr.54/2006, se face venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, dup caz. n ce privete prile contractului de concesiune de lucrri publice, potrivit art.5 din O.U.G.nr.54/2006, au calitatea de concedent, n numele statului, judeului, oraului sau comunei: ministerele sau alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, pentru bunurile proprietate public a statului precum i consiliile judeene, consiliile locale, Consiliul General al Municipiului Bucureti sau instituiile publice de interes local pentru bunurile proprietate public a judeului, oraului sau comunei. Calitatea de concesionar o poate avea orice persoan fizic sau persoan juridic romn sau strin. Durata contractului de concesiune de bunuri publice nu va putea depi 49 de ani, ncepnd de la data semnrii lui, dar va putea fi prelungit pentru o perioad egal cu cel mult jumtate din durata sa iniial, prin simplul acord de voin al prilor. n cazul contractelor de concesiune de bunuri publice, concesionarea are loc la iniiativa concedentului sau ca urmare a unei propuneri nsuit de acesta. Propunerea de concesionare trebuie s fie fundamentat din punct de vedere economic, financiar, social i de mediu. De asemenea iniiativa concesionrii trebuie s aib la baz efectuarea unui studiu de oportunitate. Aprobarea concesionrii se face pe baza studiului de oportunitate, prin Hotrre a Guvernului, a consiliilor locale, judeene sau a Consiliului General al Municipiului Bucureti.
55

Prin urmare, dei sfera concedenilor enumerai de textul legal este mai larg, ea incluznd dup cum s-a menionat, ministerele i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale precum i instituiile publice de interes local, dreptul de aprobare a concesiunii revine doar Guvernului i respectiv, consiliilor judeene, consiliilor locale i Consiliului General al Municipiului Bucureti. 5.3. Procedura concesionrii bunurilor proprietate public Potrivit art.14 i 15 din O.U.G.nr.54/2006, de regul, concedentul are obligaia de a atribui contractul de concesiune de bunuri proprietate public, prin licitaie, definit ca procedura la care persoana fizic sau juridic interesat are dreptul de a depune oferta. Cu titlu de excepie, se poate recurge la negociere direct, definit ca procedura prin care concedentul negociaz clauzele contractuale, inclusiv redevena, cu unul sau mai muli participani la procedura de atribuire a contractului de concesiune. Potrivit art.17 alin.(1) din O.U.G.nr.54/2006, concedentul are obligaia de a preciza n cadrul documentaiei de atribuire orice cerin, criteriu, regul i alte informaii necesare pentru a asigura ofertantului o informare complet, corect i explicit cu privire la modul de aplicare a procedurii de atribuire. De asemenea, ca o confirmare a regimului de drept public aplicabil acestui tip de contract administrativ, art.18 din O.U.G.nr.54/2006 precizeaz dreptul concedentului de a impune n cadrul documentaiei de atribuire, n msura n care acestea sunt compatibile cu obiectul contractului, condiii speciale de ndeplinire a contractului prin care se urmrete obinerea unor efecte de ordin social sau n legtur cu protecia mediului i promovarea dezvoltrii durabile. Procedura licitaiei i a negocierii directe sunt reglementate pe larg n dou seciuni distincte din capitolul referitor la atribuirea contractului de concesiune n cadrul O.U.G.nr.54/2006. Procedura de licitaie se poate desfura numai dac n urma publicrii anunului de licitaie au fost depuse cel puin 3 oferte valabile. n cazul n care n urma publicrii anunului de licitaie nu au fost depuse cel puin 3 oferte valabile, concedentul este obligat s anuleze procedura i s organizeze o nou licitaie. Concedentul are dreptul de a aplica procedura de negociere direct numai n situaia n care, dup repetarea procedurii de licitaie nu au fost depuse cel puin 3 oferte valabile. De asemenea, O.U.G.nr.54/2006 stabilete regulile privind oferta, determinarea ofertei ctigtoare, anularea procedurii de atribuire a contractului de concesiune i regulile privind conflictul de interese. Criteriul de atribuire a contractului de concesiune este cel mai mare nivel al redevenei dar concedentul poate ine seama i de alte criterii precum: capacitatea economico-financiar a ofertanilor, protecia mediului nconjurtor sau condiii specifice impuse de natura bunului concesionat. Prin excepie de la procedura licitaiei i a negocierii directe, bunurile proprietate public pot fi concesionate prin atribuire direct companiilor naionale, societilor naionale sau societilor comerciale aflate n subordinea, sub autoritatea sau n coordonarea entitilor care pot avea calitatea de concedent, care au fost nfiinate prin reorganizarea regiilor autonome i care au ca obiect principal de activitate gestionarea, ntreinerea, repararea i dezvoltarea respectivelor bunuri, dar numai pn la finalizarea privatizrii acestora. 5. 4. ncheierea contractului de concesiune de bunuri publice Contractul de concesiune de bunuri proprietate public se ncheie dup mplinirea unui termen de 20 de zile calendaristice de la data informrii de ctre concedent n scris, printr-o comunicare adresat ofertanilor, cu confirmare de primire, nu mai trziu de 3 zile lucrtoare de la emiterea acestora, despre deciziile luate cu privire la atribuirea contractului de concesiune. Contractul de concesiune va cuprinde clauzele prevzute n caietul de sarcini i clauzele convenite de prile contractante, n completarea celor din caietul de sarcini, fr a contraveni obiectivelor concesiunii prevzute n acesta.
56

Contractul de concesiune trebuie s conin interdicia pentru concesionar de a subconcesiona, n tot sau n parte, unei alte persoane, obiectul concesiunii, cu excepia cazurilor n care subconcesionarea este permis, potrivit O.U.G.nr.54/2006. Contractul de concesiune va cuprinde i clauze contractuale referitoare la mprirea responsabilitilor de mediu ntre concedent i concesionar. Concedentul poate modifica unilateral partea reglementar a contractului de concesiune, cu notificarea prealabil a concesionarului, din motive excepionale, legate de interesul naional sau local, dup caz. Observm c, legiuitorul face o meniune expres n acest context cu privire la partea reglementar a contractului de concesiune, format din acele clauze ce sunt impuse de ctre concedent, concesionarului, oricare ar fi acesta. Existena acestor clauze speciale, exorbitante de la dreptul comun, care nu fac n mod obinuit obiectul unor contracte civile, comerciale, constituie un solid argument, n opinia noastr, pentru calificarea contractului de concesiune ca fiind un contract administrativ, cu toate consecinele juridice ce decurg de aici. Contractul de concesiune se ncheie n limba romn, n dou exemplare, cte unul pentru fiecare parte. n cazul n care concesionarul este de o alt naionalitate sau cetenie dect cea romn i dac prile consider necesar, contractul de concesiune se va putea ncheia n patru exemplare, dou n limba romn i dou ntr-o alt limb aleas de ele. n caz de litigiu, exemplarele n limba romn ale contractului prevaleaz. 5. 5. ncetarea contractului de concesiune de bunuri publice ncetarea contractului de concesiune poate avea loc n mod firesc, n situaia tipic, prin ajungerea la termen sau n patru situaii atipice, prevzute expres de lege. Astfel, aceasta poate s intervin n urmtoarele situaii: a). la expirarea duratei stabilite n contractul de concesiune; b). cnd interesul naional sau local o impune, prin denunarea unilateral de ctre concedent, cu plata unei despgubiri juste i prealabile n sarcina acestuia, n caz de dezacord fiind competent instana de judecat; c). n cazul nerespectrii obligaiilor contractuale de ctre concesionar, prin reziliere de ctre concedent, cu plata unei despgubiri n sarcina concesionarului; d). n cazul nerespectrii obligaiilor contractuale de ctre concedent, prin reziliere de ctre concesionar, cu plata unei despgubiri n sarcina concedentului; e). la dispariia, dintr-o cauz de for major, a bunului concesionat sau n cazul imposibilitii obiective a concesionarului de a-l exploata, prin renunare, fr plata unei despgubiri. La ncetarea contractului de concesiune, concesionarul este obligat s restituie, n deplin proprietate, liber de orice sarcin, bunul concesionat. Soluionarea litigiilor aprute n legtur cu atribuirea, ncheierea, executarea, modificarea i ncetarea contractului de concesiune, precum i a celor privind acordarea de despgubiri se realizeaz potrivit dispoziiilor Legii contenciosului administrativ nr.554/2004, cu modificrile ulterioare. Aciunea n justiie se introduce la secia de contencios administrativ a tribunalului n a crui jurisdicie se afl sediul concedentului. mpotriva hotrrii tribunalului se poate declara recurs la secia de contencios administrativ a curii de apel, conform prevederilor legale.

57

TESTE DE AUTOEVALUARE (cu caracter exemplificativ) 1. Domeniul privat al statului este compus din: a). ansamblul bunurilor aflate n proprietatea statului sau unitilor administrativ-teritoriale; b). ansamblul bunurilor aflate n proprietatea privat a statului; c). o parte din bunurile aparinnd domeniului public statal; d). ansamblul bunurilor aflate n proprietatea privat a statului sau unitilor administrativ-teritoriale. 2. Domeniul public stricto-senso este compus din: a). bunuri proprietate public; b). bunuri proprietate privat; c).bunuri care aparin numai statului; d). bunuri proprietate privat a statului i unitilor administrativ-teritoriale. 3. Legislaia adoptat n timpul lui Cuza cu privire la instituia domeniului public coninea dispoziii referitoare la: a). domeniul public judeean, domeniul public comunal, domeniul privat; b). proprietatea public i proprietatea privat; c). domeniul administrativ; d). domeniul civil. 4. Noiunea de domeniu public este consacrat expres: a).de Constituie; b). de Constituie i legi ;c). la nivel legislativ, dar nu la nivel constituional; d).doar de doctrin. 5. Domeniul public: a).reprezint o component a patrimoniului instituiilor publice; b). are ca titular numai statul; c). are ca titulari statului i unitile administrativ-teritoriale; d). are ca titulari judeul, comuna, oraul i regiile autonome. 6. Principiul inalienabilitii bunurilor publice: a). cunoate o consacrare constituional; b). cunoate o consacrare doar la nivel legal i nu constituional; c). cunoate o consacrare strict doctrinar; d). nu cunoate o consacrare la nivelul dreptului pozitiv. 7. Constituia Romniei din 1991 republicat conine dispoziii exprese cu privire la: a).proprietatea public, proprietatea privat i domeniul public; b).proprietatea public, proprietatea privat, domeniul public i domeniul privat; c). proprietatea public i proprietatea privat. 8. Potrivit regimului constituional actual, bunurile proprietate public sunt: a). identificate prin mai multe criterii; b). enumerate exhaustiv; c). nominalizate, identificate printr-un criteriu generic sau stabilite prin lege organic. 9. Bunurile prevzute de art.136 alin.3 din Constituie: a). pot fi transferate n domeniul privat, n vederea dezafectrii lor; b). nu pot fi transferate n domeniul privat; c). pot fi transferate n domeniul privat, cu titlu temporar; d). nu pot fi concesionate sau nchiriate. 10. Conform Legii nr.213/1998: a). bunurile proprietate public pot face parte din domeniul public sau din domeniul privat; b). domeniul privat reprezint o parte component a proprietii publice; c). proprietatea public reprezint o parte a domeniului public; d). domeniul public este format exclusiv din bunuri proprietate public. 11. Conform Legii nr.213/1998, titularii domeniului public: a). sunt doar statul sau unitile administrativ-teritoriale; b).sunt statul, Guvernul, ministerele i celelalte organe centrale de specialitate ale administraiei publice, precum i unitile administrativ-teritoriale ; c). pot fi i persoane de drept privat care au dobndit statut de utilitate public; d). sunt Guvernul, respectiv consiliile judeene i locale. 12. Dreptul de a rezilia contractul de concesiune aparine: a). doar concedentului; b). doar concesionarului; c). ambelor pri contractante; d). prii care nu i poate ndeplini obligaiile contractuale.

58

13. Concesionarea i nchirierea bunurilor din domeniul public se pot face: a).ctre orice persoan juridic de drept public sau de drept privat; b). numai ctre persoanele juridice de drept privat; c). numai ctre instituiile i autoritile publice; d). ctre orice persoan fizic sau juridic de drept privat. 14. Poate avea calitatea de concedent, n numele judeului, oraului sau comunei: a). primarul i preedintele consiliului judeean; b). consiliul judeean sau, dup caz, consiliul local; c). prefectul judeului, respectiv primarul localitii; d). secretarul unitii administrativ-teritoriale, cu aprobarea consiliului judeean sau local. 15. Contractul de concesiune de bunuri proprietate public cuprinde: a). exclusiv clauze contractuale; b). clauze contractuale i clauze reglementare; c). exclusiv clauze reglementare; d). clauze contractuale sau clauze regelementare. 16. Contractul de concesiune de bunuri publice poate fi prelungit, prin simplul acord de voin al prilor: a). pentru o perioad egal cu cel mult jumtate din durata sa iniial; b). pentru o perioad egal cu cel mult durata sa iniial; c). pentru o perioad de cel mult 10 ani; d). pentru o perioad de 49 de ani. 17. Darea n folosin gratuit: a). se poate face n favoarea societilor comerciale i a fundaiilor; b).se poate face n favoarea instituiilor de utilitate public; c) se poate face exclusiv n favoarea instituiilor publice; d). opereaz numai n privina persoanelor de drept public care presteaz servicii publice. 18. Bunurile din domeniul privat al statului sau unitilor administrative-teritoriale: a). nu pot fi nchiriate; b). pot fi nstrinate; nu pot fi nchiriate sau concesionate; c).pot fi date doar n administrare, n condiiile art.136 alin.4 din Constituie. 19. Potrivit regimului constituional actual, proprietatea public aparine: a). statului, unitilor administrativ-teritoriale sau instituiilor publice; b).statului sau unitilor administrativ-teritoriale; c).statului, unitilor administrativ-teritoriale sau autoritilor administraiei publice.

59

Partea a III-a RSPUNDEREA ADMINISTRATIV


Obiective specifice: n mod tradiional n doctrina administrativ au fost identificate trei forme de rspundere administrativ: rspunderea administrativ-disciplinar; rspunderea administrativ-contravenional i rspunderea administrativ-patrimonial. Dintotdeauna, cea mai amplu form de rspundere administrativ analizat a fost rspunderea administrativ-contravenional, contraveniile desprinzndu-se n anii " 50 din sfera ilicitului penal iar amenda, ca principal sanciune contravenional fiind calificat expres n legislaie ca o sanciune administrativ. Astfel, cercetarea tiinific a contraveniei i a rspunderii contravenionale a revenit n perioada postbelic, dreptului administrativ existnd tendina i mai accentuat n prezent, de a se desprinde un drept contravenional ca ramur de sine stttoare a dreptului. Legislaia postdecembrist n materie a lsat contravenia i implicit rspunderea pe care aceasta o declaneaz n sfera de cercetare a dreptului administrativ, ea nefiind reintrodus n sfera ilicitului penal aa cum s-a ntmplat n mod constant, n statele occidentale. n ce privete rspunderea administrativ-disciplinar, este vorba de o form a rspunderii administrative, aflat n perioada postbelic, n absena unui Statut distinct al funcionarilor publici, derogatoriu de la dreptul comun, n permanen divergen cu specialitii n dreptul muncii, care o revendicau n totalitate, ca o form de rspundere specific exclusiv, dreptului muncii. n prezent, existena unor funcionari publici i a unor angajai contractuali n sectorul public, supui unor regimuri juridice distincte a permis admiterea unei forme de rspundere administrativ-disciplinar specific funcionarilor publici distinct de cea a angajailor contractuali, specific dreptului muncii. n ce privete rspunderea administrativ-patrimonial este vorba de o form a rspunderii administrative ce i are n principal temeiul, n dispoziiile privind rspunderea funcionarului public i a autoritii publice vinovate de emiterea actului administrativ consacrate n Legea privind contenciosul administrativ.

Capitolul I Rspunderea administrativ-disciplinar

Obiective specifice : Cunoaterea, nelegerea, aprofundarea i utilizarea noiunilor fundamentale pentru studiul dreptului administrativ Rezultatele ateptate : studenii vor nelege, gestiona i opera cu noiunile specifice legate de noiunea de rspundere n general i de rspundere administrativ disciplinar, n special. Competene dobndite : n momentul n care vor finaliza studiul acestui modul studenii vor avea posibilitatea s : defineasc rspunderea administrativ n general defineasc i s traseze trsturile rspunderii administrativ disiplinare descrie sanciunile administrativ disciplinare Timpul mediu necesar pentru acumularea informaiilor : modul de 2 ore

60

1. 1. Formele rspunderii administrative n cazul nclcrii normelor juridice, fiind puse n pericol valorile sociale pe care acestea le apr, intervine o rspundere juridic, n sensul c persoanele care se fac vinovate de svrirea unor fapte ilicite, trebuie s suporte anumite consecine juridice, adic s fie pasibile de aplicarea unor sanciuni juridice. n cadrul formelor rspunderii juridice, un loc important l ocup rspunderea administrativ, deoarece printre cele mai frecvente fapte antisociale se numr abaterea administrativ. De lege lata pot fi identificate trei mari categorii de ilicit administrativ: ilicitul administrativ propriu-zis, ilicitul contravenional i ilicitul cauzator de prejudicii materiale i morale. Corespunztor acestora putem vorbi despre trei forme de rspundere administrativ: dou forme de rspundere caracterizate printr-o sanciune represiv, rspunderea administrativ propriu-zis i rspunderea contravenional i o form de rspundere caracterizat printr-o sanciune reparatorie, rspunderea administrativ-patrimonial (material). 1.2. Definiia i trsturile rspunderii administrativ-disciplinare Dreptului administrativ i este proprie deci, rspunderea autoritilor administraiei publice, a autoritilor publice, n concret, a funcionarilor publici, pentru nclcarea obligaiilor rezultate din raporturile administrative de subordonare. Aceast rspundere tipic administrativ i are fundamentul obiectiv n nclcarea de ctre un subiect de drept a unei discipline administrative ce ar trebui s caracterizeze activitatea autoritilor administraiei publice centrale sau locale, de unde calificarea ca fiind o rspundere administrativdisciplinar. Dup cum se arat n doctrin, n acest caz, este vorba de o form a rspunderii subiective, bazat pe ideea de culp, de vinovie n svrirea abaterii disciplinare de ctre funcionarul public. Rspunderea administrativ-disciplinar reprezint situaia juridic care const ntr-un ansamblu de drepturi i obligaii conexe, coninut al raporturilor juridice sancionatorii, stabilite de regul, ntre un organ al administraiei publice sau, dup caz, un funcionar public i autorul unei abateri administrative (organ statal, funcionar public, structur nestatal, persoan fizic), abatere ce nu este contravenionalizat. Rspunderea administrativ a funcionarilor publici, inclusiv a celorlali angajai contractuali de la nivelul autoritilor administraiei publice, privete numai cazurile n care acetia svresc abateri administrative n timpul i n legtur cu exercitarea atribuiilor de serviciu. Celelalte abateri administrative svrite de ctre acetia sunt considerate abateri administrative comune cu cele svrite de particulari. Abaterile administrative sunt fie nclcri cu vinovie ale normelor de drept administrativ, fie nclcri ale unor norme de drept penal, care prin pericolul social redus justific aplicarea unor sanciuni de natur administrativ, prevzute de Codul penal. n mod obinuit, abaterea administrativ nseamn nendeplinirea sau ndeplinirea defectuoas a obligaiilor subiectelor subordonate n raporturile de drept administrativ. n sens larg, abaterea administrativ (faptul administrativ ilicit) este privit de unii autori ca o nclcare sau nesocotire a normelor de drept administrativ, care poate atrage rspunderea administrativ sau msuri de executare silit pentru ca n sens restrns, ea s fie perceput doar ca nclcarea normelor de drept administrativ care reprezint o contravenie i n consecin, antreneaz rspunderea contravenional. Deci, dac din sfera larg a abaterilor administrative excludem contraveniile ne mai rmne o categorie de nclcri ale dreptului administrativ, ca abateri propriu-zise (necontravenionale) avnd un grad de pericol social mai redus dect contravenia. Autorul unei fapte ilicite intr pe rnd, sau dup caz, concomitent n raporturi juridice cu diferite autoriti publice, funcionari publici sau angajai contractuali ai autoritilor publice, autoriti sociale ndrituite de lege a realiza funcia sancionatorie a sistemului social. Aceast construcie teoretic se confirm i n cazul rspunderii administrativ-disciplinare.
61

Procesul de tragere la rspundere administrativ-disciplinar adeseori este foarte complex, presupunnd participarea unor autoriti publice cu atribuii de control care constat abaterea administrativ, a unor autoriti publice care aplic msurile sancionatorii dispuse de autoritile de control, a autoritilor competente s soluioneze cile de atac precum i a organelor de executare silit. Subiectul activ al abaterii administrative (ce devine subiect pasiv n procesul de tragere la rspundere) poate fi dup caz, un organ al administraiei publice, un funcionar public, o structur nestatal sau o persoan fizic ce nu este titulara unei funcii publice. n cazul autoritilor administraiei publice nu are relevan calitatea lor de persoane juridice, ele sunt subiecte pasive ale rspunderii administrativ-disciplinare datorit capacitii de drept administrativ de care dispun, deci ca subiecte ntr-un raport de drept public, ca persoane de drept public. Structurile nestatale sunt subiecte pasive ale rspunderii administrativ-disciplinare datorit calitii lor de subiecte subordonate n anumite raporturi de drept administrativ, ca urmare a nendeplinirii obligaiilor ce le reveneau n raporturile juridice respective. Persoana fizic poate deveni subiect al abaterii administrative fie prin nerespectarea unei obligaii legale, coninut al unui raport de conformare, fie prin nclcarea unui raport de subordonare. Spre exemplu, nerespectarea obligaiei de plat a impozitului atrage dup sine, aplicarea sanciunii administrative a majorrii de ntrziere, fiind vorba de nclcarea unui raport de subordonare. Abaterea administrativ, ca orice fapt ilicit, este svrit cu vinovie, de unde rezult c rspunderea administrativ se ntemeiaz pe culp. De altfel, abaterea administrativ, ca orice abatere juridic, trebuie s ntruneasc i ea condiiile generale ale oricrei rspunderi, i anume, fapta ilicit, rezultatul vtmtor al acesteia, raportul de cauzalitate dintre fapt i rezultat, existena unui subiect autor al faptei i vinovia acestuia. Fa de definiia formulat, n doctrin au fost reinute urmtoarele trsturi ale rspunderii administrativ-disciplinare: a). se fundamenteaz de regul, pe nclcarea unui raport de drept administrativ, putnd interveni i pentru abateri administrative ce rezult din svrirea unor fapte prevzute generic de legea penal, n condiiile stabilite de aceast lege; b). subiectul activ este ntotdeauna o autoritate public, de regul, o autoritate a administraiei publice; c). se bazeaz pe vinovie iar aptitudinea subiectului pasiv de a figura n raporturile juridice pe care le presupune se bazeaz pe capacitatea acestuia de drept administrativ. 1. 3. Aspecte procedurale privind rspunderea administrativ-disciplinar Sanciunile administrativ-disciplinare sunt variate, iar n unele domenii de activitate ale administraiei publice, ele au un regim juridic procedural foarte amplu. Delimitarea sferei i regimului juridic aplicabil sanciunilor administrativ-disciplinare ntmpin o serie de dificulti, la care se adaug i faptul c, n doctrina postbelic, funcionarii publici erau asimilai salariailor, indiferent de activitatea prestat, faptele lor ilicite atrgnd o form de rspundere disciplinar specific dreptului muncii. Vom reine deci c, denumirea acestor sanciuni precum i regimul lor juridic sunt relativ diversificate, dup cum se refer la autoriti publice, la funcionari publici, la structuri nestatale sau la persoane fizice ce nu dein funcii publice. Sub aspectul denumirii, aceste sanciuni se aseamn cu cele penale sau contravenionale (ca de exemplu, sanciunea amenzii) sau cu cele disciplinare, n sensul dreptului muncii, pentru angajaii cu contract de munc (ca de exemplu, reducerea salariului, retrogradarea din funcie, destituirea din funcie etc.). Este motivul pentru care simpla denumire a sanciunii nu se dovedete suficient de relevant pentru a putea stabili dac este vorba despre o rspundere administrativ-disciplinar sau despre o rspundere avnd o alt natur. Prin urmare, alturi de denumire, trebuie avut n vedere regimul juridic aplicabil i temeiul aplicrii sanciunii.
62

O alt problem a teoriei rspunderii n dreptul administrativ o reprezint delimitarea sferei sanciunilor administrative, n sensul de sanciuni administrativ-disciplinare, de sanciunile de drept administrativ, ce evoc sfera msurilor cu caracter administrativ de siguran, de ocrotire i de protecie, denumite n mod uzual, msuri de simpl poliie administrativ. Spre deosebire de sanciunile care fac obiectul analizei noastre, sanciunile de drept administrativ intervin indiferent dac s-a svrit sau nu o fapt ilicit, n unele situaii tocmai neluarea unor asemenea msuri putnd constitui o fapt ilicit; n situaiile n care s-a svrit o abatere, intervenia acestor msuri nu este inut de ntrunirea condiiilor rspunderii juridice. Se impune ca viitorul Cod de procedur administrativ s precizeze principiile de stabilire i aplicare a sanciunilor administrative precum i a sanciunilor de drept administrativ, privite ca simple msuri de poliie administrativ, urmnd ca sanciunile contravenionale s fie reglementate distinct. n ce privete regimurile procedurale aplicabile specifice rspunderii administrativ-disciplinare, acestea sunt foarte diversificate, unele fiind mai sumare, altele mai dezvoltate, mai ales n cazul sanciunilor care au o configuraie sistemic. n majoritatea cazurilor, legislaia nu prevede ns proceduri speciale ale aplicrii sanciunilor administrativ-disciplinare, lsnd s se neleag c se aplic dreptul comun al procedurii administrative. La baza acestei concepii st ideea dup care aplicarea unei msuri administrative cu caracter de sanciune, n sensul larg al termenului, presupune emiterea unui act administrativ. Ar fi necesar, de lege ferenda, o reglementare a rspunderii administrative, ca o procedur administrativ contencioas. ine de esena acestei proceduri existena unor reguli cu privire la constatarea faptei, la termenele de prescripie sau de decdere, la stabilirea autoritii administrative competente, la coninutul actului administrativ de sancionare, la exercitarea cilor de atac, la modalitile de executare, la reabilitare etc. De lege lata, atunci cnd actele normative ce prevd sanciuni administrativ-disciplinare nu conin norme specifice ar trebui s se aplice normele necontencioase sau dup caz, contencioase ale dreptului comun procedural administrativ. Ar fi vorba n esen despre dispoziiile coninute n reglementarea privitoare la dreptul de petiionare precum i n cea privitoare la contenciosul administrativ. n ce privete rspunderea disciplinar a funcionarilor publici, aceast intervine -dup cum se arat n general, n doctrin -, n cazul nclcrii obligaiilor stabilite de lege i implicit al svririi unor abateri de la ndatoririle ce le revin. Rspunderea disciplinar prezint importan deoarece Dreptul disciplinar constituie un element important al Dreptului administrativ precum i utilitate practic n funcionarea Administraiei. Dreptul disciplinar are trsturi caracteristice speciale i este alctuit din reguli de procedur ce cuprind: principiul general al drepturilor de aprare; sistemul deciziilor (n sensul c, sanciunile pot fi aplicate fie de autoritatea ierarhic, fie de o jurisdicie specializat) precum i obligaia de motivare a deciziei de sancionare aplicate. Capitolul II Rspunderea administrativ- contravenional

Obiective specifice : Cunoaterea, nelegerea, aprofundarea i utilizarea noiunilor fundamentale pentru studiul dreptului administrativ Rezultatele ateptate : studenii vor nelege, gestiona i opera cu noiunile specifice legate rspunderea administrativ- contravenional Competene dobndite : n momentul n care vor finaliza studiul acestui modul studenii vor avea posibilitatea s : evidenieze evoluia legsilaiei n materie defineasc contravenia descrie principalele trsturi ale contraveniei enumere cauzele care nltur rspunderea contravenional
63

Timpul mediu necesar pentru acumularea informaiilor : modul de 2 ore

2.1. Evoluia legislaiei n materie i aspecte de drept comparat Domeniul contraveniilor constituie fr ndoial un domeniu cu implicaii din cele mai profunde i mai complexe n viaa de zi cu zi a cetenilor i implicit, n practica administrativ a autoritilor cu atribuii n materie. n pofida semnificaiei sociale evidente, legislaia romneasc n domeniul contraveniilor, nelegnd prin aceasta o reglementare cadru, alte acte normative speciale precum i acte normative care conin unele dispoziii n materie este departe de a fi cristalizat, sistematizat i de a fi conturat un punct de vedere unitar n problema fundamental a clarificrii naturii juridice a contraveniei i rspunderii contravenionale. La origine, n Romnia, ca i n majoritatea statelor occidentale, materia contraveniilor a avut o natur penal, ilicitul contravenional fiind consacrat de legislaia penal n cadrul mpririi tripartite a ilicitului penal n: crime, delicte i contravenii. n statele occidentale, consacrarea ilicitului contravenional ca ilicit penal cu cel mai mic grad de pericol social a constituit o regul, meninndu-se n mod constant i n prezent. n mod excepional sa admis ca unele contravenii s fie stabilite i prin regulamente sau ordonane emise de organele administrative, respectiv, cele poliieneti, cum este cazul contraveniilor privind circulaia pe drumurile publice, n Frana. O diviziune tripartit a ilicitului penal n ara noastr a fost prevzut ncepnd cu Regulamentele Organice iar Condica Criminal din 1841 i Codicele penal tirbei din 1850 mpreau infraciunile n trei categorii: abateri, vini i crime. Codul Calimach a consacrat o diviziune bipartit a infraciunilor, fr ns a se reine termenul de contravenie, la fel ca n reglementrile ce consacraser o viziune tripartit. Codul penal romn din 1865 a prevzut contravenia chiar n art.1 care delimita faptele penale n contravenii, delicte i crime, dup criteriul sanciunii aplicate. Dup modelul Codului penal francez din 1810, contravenia era privit ca : Infraciunea pe care legea o pedepsete cu: nchisoare poliieneasc i cu amend. Din prevederile Codului s-au conturat elementele definitorii ale regimului juridic aplicabil rspunderii pentru contravenii. n principiu, contraveniile fie c rezultau dintr-o lege special, fie c rezultau din Codul penal erau fapte svrite fr intenie; persoanele morale (juridice) nu puteau fi sancionate contravenional, ci doar supuse unor despgubiri civile; tentativa la contravenii nu se pedepsea, contraveniilor li se aplicau circumstane atenuante i cauze de exonerare de rspundere, ndeosebi fora major, iar pedepsele pentru contravenii erau nchisoarea de la 1 la 15 zile i amenda de la 5 la 25 de lei. Codul penal romn din 1936 menine prevederile Codului penal romn din 1865 cu privire la contravenii, aducnd un plus de precizri pe linia definirii acestora. Astfel, pedepsele erau mprite n trei clase i anume: pedepse pentru crime, pedepse pentru delicte i pedepse pentru contravenii, corespunztor celor trei categorii de infraciuni: crime, delicte i contravenii. Pedepsele pentru contravenii erau: nchisoarea poliieneasc de la o zi la o lun i amenda de la 50 la 1500 de lei. Dup anul 1950, n fostele ri socialiste, printre care i Romnia, a fost declanat un proces de dezincriminare a contraveniilor, care fiind scoase din sfera ilicitului penal au fost calificate ca fiind abateri de natur administrativ. Decretul 184/1954 pentru reglementarea sancionrii contraveniilor a abrogat dispoziiile din Codul penal i din legile speciale privind stabilirea i sancionarea faptelor ce constituie contravenii, contraveniile fiind scoase din sfera faptelor penale i fiind trecute n sfera abaterilor cu caracter administrativ. Natura administrativ a contraveniei i implicit a rspunderii pe care o atrage svrirea acesteia, rezulta fie din calificrile exprese fcute de legiuitor, fie din cercetarea regimului juridic aplicabil. Sub aspectul modului de reglementare a contraveniei n rile n care ea a fost dezincriminat s-au conturat dou mari sisteme:
64

Sistemul unei legi cadru n materie, lege care s prevad regulile principale de stabilire i sancionare a contraveniilor, urmnd ca faptele ce constituiau contravenii s fie enumerate n alte acte normative inclusiv legi, cum s-a ntmplat n Bulgaria, n fosta Republica Democrat German i n Romnia. Sistemul unui Cod contravenional care s conin pe lng dreptul comun n materie i principalele contravenii cu sanciunile aplicabile acestora, cum a fost cazul Poloniei sau Ungariei. Decretul nr. 184/1954 a stabilit regulile principale privind constatarea contraveniei, aplicarea sanciunii, exercitarea cilor de atac i executarea sanciunii. Spre deosebire de reglementarea anterioar n materie, Decretul 184/1954 a admis i posibilitatea sancionrii organizaiilor socialiste ca persoane juridice, n cazurile prevzute de lege sau de alte acte normative. Prin Decretul 184/1954 s-a stabilit c sanciunea amenzii are un caracter administrativ i nu mai poate fi transformat n pedeaps privativ de libertate; alturi de amend, tot ca sanciune principal s-a instituit avertismentul, meninndu-se i sanciunea confiscrii, fie ca sanciune complementar, fie ca o msur de siguran. n plus, s-a precizat expres c, dispoziiile sale nu se aplic contraveniilor din domeniul vamal sau fiscal. Contraveniile fiind scoase deci din cmpul faptelor penale i trecute n cel al abaterilor administrative, tiina dreptului administrativ a preluat instituia rspunderii contravenionale din sfera dreptului penal, calificnd-o expres ca fiind o rspundere administrativ. n timp ns, sanciunea contravenional, fr a nceta s fie o sanciune specific dreptului administrativ, a evoluat i ca o garanie a respectrii altor categorii de norme juridice, cu excepia celor penale. Fa de organizarea statal specific acelei epoci, stabilirea i sancionarea contraveniilor era prevzut ca putnd fi realizat att prin lege, ct i prin acte normative ale organelor centrale ori locale ale administraiei de stat, precum i prin hotrri ale organelor locale ale puterii de stat. Legea nr.32/1968 privind stabilirea i sancionarea contraveniilor prin care s-a urmrit perfecionarea reglementrii n domeniu, abrogndu-se Decretul 184/1954, a avut drept scop, dup cum se precizeaz chiar n expunerea sa de motive, ntrirea legalitii, reducerea numrului de acte normative care prevedeau contravenii precum i stabilirea mai judicioas a faptelor pentru care autorul urma s fie tras la rspundere administrativ. Dei noua reglementare s-a dorit un ndrumar juridic general al normativitii contravenionale speciale, ea a avut un caracter prea sintetic pentru a putea ordona un fenomen legislativ att de complex i de dinamic. Legea nr.32/1968 cuprindea regulile generale n baza crora anumite abateri de la normele de drept puteau fi considerate contravenii, stabilind totodat natura i limitele constrngerii de stat ce putea fi folosit pentru sancionarea i prevenirea lor. Paradoxal ns, fa de intenia declarat de reducere a numrului actelor normative care prevedeau contravenii, ca urmare a restrngerii treptate a sferei ilicitului penal, dup 1968, sfera ilicitului contravenional a crescut considerabil, ajungndu-se la un numr impresionant de reglementri ce conineau dispoziii referitoare la contravenii. n timp, alturi de Legea nr.32/1968 care constituia dreptul comun n materie s-au adoptat i alte acte normative care au stabilit regimuri derogatorii, cel mai important fiind Decretul nr.153/1970 pentru stabilirea i sancionarea unor contravenii privind regulile de convieuire social, ordinea i linitea public. Dup anul 1990 acest decret a fost nlocuit cu Legea nr.61/1991 pentru sancionarea faptelor de nclcare a unor norme de convieuire social, a ordinii i linitii publice, republicat, act normativ care a reglementat procedura aplicrii sanciunii nchisorii contravenionale, pn la desfiinarea acesteia, ca urmare a revizuirii Constituiei, n octombrie 2003. Dup decembrie 1989, n condiiile unui nou regim constituional i deci a unor noi realiti socialpolitice i economice, Legea nr.32/1968 a fost modificat i parial abrogat prin Ordonana Guvernului nr.12/1994 (aprobat cu modificri i completri prin Legea nr.65/1994), i completat cu Legea nr.97/1998. Unele acte normative speciale, adoptate dup decembrie 1989 au prevzut derogri de la dispoziiile Legii nr.32/1968, iar altele au stabilit rezerve la anumite dispoziii ale acesteia. De
65

asemenea, unele din dispoziiile Legii au fost dup caz, abrogate sau implicit modificate prin intrarea n vigoare a Constituiei din 1991. Fr a fi complet abandonat, ideea unui Cod al contraveniilor, dup decembrie 1989 nu a reprezentat un obiectiv legislativ prioritar al tranziiei. Fa de permanenta mobilitate legislativ, n absena unei viziuni unitare i sistematizate n domeniu, n doctrin s-a mai apreciat c, att n trecut ct i n prezent (nainte de adoptarea actualei reglementri din 2001), legiferarea nu a beneficiat i nu beneficiaz de concepte juridice clare, tiinific fundamentate, care s permit definirea unor principii n aceast materie i care s mpiedice abordri conjuncturale, derogri nejustificate i practici neuniforme sau chiar contradictorii. n plus, fa de multitudinea de acte normative privind stabilirea i sancionarea contraveniilor, adoptate n cei peste 30 de ani de aplicare a legii cadru n materie, teoria i practica n domeniu s-au confruntat cu numeroase probleme controversate. Prin urmare, s-a concluzionat n doctrin, cerina primordial a unei noi reglementri n materie, consta n reabilitarea principiilor de Drept n abordarea fenomenului contravenional, definirea tiinific a conceptelor eseniale ale rspunderii contravenionale i instituirea unui statut autonom al acestei forme de rspundere. Ordonana Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, adoptat n baza art.1 pct.IV.9 din Legea nr.324/2001 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonane reprezint la ora actual, dreptul comun n materie, ea abrognd expres Legea nr.32/1968 cu modificrile i completrile ulterioare. Ulterior, Ordonana Guvernului nr.2/2001 a fost aprobat cu modificri i completri prin Legea nr.180/2002, fiind modificat i completat apoi i prin alte acte normative, inclusiv, ca urmare a unor Decizii ale Curii Constituionale. Dei aceast reglementare a tranat unele din problemele eseniale mai sus evocate, n altele, s-a apreciat n doctrin, ea a rmas la jumtatea drumului, lsnd parcurgerea integral a acestuia ntr-o etap viitoare, n care se va pune probabil din nou n discuie, problema codificrii domeniului contraveniilor. 2. 2. Definiia i trsturile contraveniei Majoritatea specialitilor consider contravenia, o instituie a dreptului administrativ cu trsturi specifice, unii dintre ei formulnd chiar propuneri de instituire a unui sistem juridic contravenional i implicit de creare a unei noi ramuri de drept, Dreptul contravenional. Astfel, contravenia i rspunderea contravenional sunt instituii ale dreptului administrativ, care privesc att activitatea persoanelor fizice, ct i activitatea pe care o desfoar autoritile administraiei publice, celelalte autoriti publice, agenii economici i instituiile publice, indiferent dac au caracter statal sau nestatal. Ca fenomen juridic contravenia este o fapt, constnd ntr-o aciune sau inaciune, imputabil autorului ei, prevzut de norme legale i pentru a crei svrire se aplic o sanciune. Asemeni legii anterioare n materie, i actuala reglementare, Ordonana Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor aprobat cu modificri i completri prin Legea nr.180/2002 ne ofer chiar din primul su articol o definiie a contraveniei. Spre deosebire de formularea definiiei din Legea nr.32/1968, care avea n vedere sistemul normativitii juridice stabilit prin Constituia din 1965, specific deci organizrii politico-statale caracteristice acelui regim, definiia actual se raporteaz la actele normative ale autoritilor publice consacrate prin Constituia din 1991. Totodat, fa de definiia oferit de reglementarea anterioar n materie, dincolo de modificrile inerente datorate noului regim constituional, schimbarea de fond ce a intervenit const n renunarea la delimitarea contraveniei de infraciune, dup criteriul gradului de pericol social, chiar n coninutul definiiei acesteia, delimitare devenit n timp nerelevant. Astfel, n art.1 din Ordonana Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor aa cum acesta a fost modificat i completat prin Legea nr.180/2002 se stipuleaz: Legea contravenional apr valorile sociale care nu sunt ocrotite prin legea penal. Constituie contravenie fapta svrit cu vinovie, stabilit i sancionat ca atare prin lege, ordonan, prin hotrre a Guvernului sau,
66

dup caz, prin hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureti. Fa de varianta iniial a art.1, legea de aprobare a ordonanei a adugat dou elemente. Pe de-o parte, a fost menionat expres rolul legii contravenionale de a apra valorile sociale care nu sunt avute n vedere de legea penal. Sintagma lege contravenional ar putea fi acceptat n opinia noastr, n acest context, doar dac avem n vedere sensul larg al noiunii de lege, privit ca orice act normativ. Credem totui c folosirea sintagmei legislaia contravenional ar fi fost mai indicat. Pe de alt parte, printre actele normative ce pot stabili i sanciona contravenii, s-a adugat la enumerarea iniial i ordonana, ca act ce conine norme juridice cu putere de lege, care poate n consecin, s stabileasc i s sancioneze contravenii, i ar fi fost firesc s se regseasc deci, nc de la nceput, n coninutul enumerrii. Exist i o opinie critic privind modul de definire a contraveniei, ce se ntemeiaz pe constatarea potrivit creia, o fapt nu poate fi sancionat (aa cum rezult din textul legal), ci doar cel care o svrete poate fi sancionat, deci nu fapta ca atare. Din definiia actual a contraveniei rezult dou trsturi i anume: n primul rnd, contravenia este o fapt svrit cu vinovie, avnd deci un caracter ilicit, n sensul c ea atac anumite valori sociale ocrotite de lege, altele dect cele ocrotite de legea penal. Prin vinovie se nelege starea subiectiv a autorului faptei ilicite, n momentul nclcrii ordinii de drept, exprimnd atitudinea psihic, negativ a acestuia fa de interesele i valorile sociale ocrotite de normele juridice. n consecin, ilicitatea faptei contravenionale va fi realizat numai atunci cnd subiectul aciunii sociale a avut, n mod obiectiv, libertatea de a alege o conduit ce se nfieaz ca o aciune social negativ n raport cu ordinea de drept. Ilicitul contravenional poate s constea dintr-o aciune, dintr-o inaciune sau din fapte comisivomisive, legate indisolubil de o anumit atitudine psihic a autorului acestor fapte fa de consecinele lor negative. Ca i n dreptul penal, vinovia n cazul rspunderii contravenionale mbrac dou forme: intenia i culpa. Fapta se consider svrit cu intenie atunci cnd fptuitorul a prevzut rezultatul faptei sale, urmrind producerea lui prin comiterea faptei respective (intenia direct) precum i atunci cnd fptuitorul a prevzut rezultatul faptei sale i dei nu l urmrea, a acceptat producerea lui (intenia indirect). Fapta este svrit din culp atunci cnd fptuitorul a prevzut rezultatul faptei sale, dar nu l-a acceptat, socotind fr temei c el nu se va produce (uurin sau culp cu previziune) precum i atunci cnd fptuitorul nu a prevzut rezultatul faptei sale, dei trebuia i putea s-l prevad (neglijen sau culp fr previziune). n al doilea rnd, o a doua trstur dedus din definiia actual a contraveniei, se refer la actele normative prin care pot fi stabilite i sancionate contravenii i implicit, la autoritile publice competente s le emit. Astfel, potrivit art.2 alin.(1) din ordonan, contravenii pot fi stabilite i sancionate prin legi, ordonane sau hotrri ale Guvernului n toate domeniile de activitate, fiind vorba deci despre o competen material general. n principiu, Parlamentul stabilete contravenii n legile prin care de regul se statueaz asupra regimului juridic al unor activiti economico-sociale, pentru a da demersului legislativ un caracter complet i unitar. Guvernul dispune de asemenea de o competen general n stabilirea i sancionarea contraveniilor, materie n care poate adopta ordonane de urgen, ordonane i hotrri. Nu au ns dreptul de a adopta reglementri n materie contravenional, ministerele i celelalte autoriti publice centrale (inclusiv serviciile publice deconcentrate sau structurile acestora din teritoriu) dect dac acest drept le-a fost conferit prin legi speciale. Potrivit art.2 alin. (2) din ordonan, prin hotrri ale autoritilor administraiei publice locale sau judeene se stabilesc i se sancioneaz contravenii n toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuii prin lege, n msura n care n domeniile respective nu sunt stabilite contravenii prin legi, ordonane sau prin hotrri ale Guvernului.
67

n general, din ansamblul prevederilor mai sus menionate privind actele normative prin care pot fi stabilite i sancionate contravenii rezult c, doar faptele considerate ca atare prin legi, ordonane i hotrri ale Guvernului precum i prin acte ale autoritilor administraiei publice locale reprezint contravenii, fiind vorba despre principiul consacrat n doctrin sub denumirea de principiul legalitii contravenionalizrii. Spre deosebire de reglementarea anterioar n materie, ordonana a introdus dispoziii speciale privind administraia public a municipiului Bucureti. Conform art. 2 alin. (3), astfel cum acesta a fost aprobat prin lege, consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureti pot stabili i sanciona contravenii n mai multe domenii expres enumerate i anume: salubritate; activitatea din piee, curenia i igienizarea acestora; ntreinerea parcurilor i spaiilor verzi, a spaiilor i locurilor de joac pentru copii; amenajarea i curenia spaiilor din jurul blocurilor de locuine, precum i a terenurilor virane; ntreinerea bazelor i obiectivelor sportive aflate n administrarea lor; ntreinerea strzilor i trotuarelor, a colilor i a altor instituii de educaie i cultur; ntreinerea cldirilor, mprejmuirilor i a altor construcii; depozitarea i colectarea gunoaielor i a resturilor menajere. n plus, potrivit art. 2 alin. (4), Consiliul General al Municipiului Bucureti poate stabili i alte domenii de activitate din competena consiliior locale ale sectoarelor, n care acestea pot stabili i sanciona contravenii, fiind necesar deci o delegare de competen. Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureti pot stabili i sanciona contravenii nu doar n legtur cu amenajarea i curenia spaiilor din jurul blocurilor de locuine ci i n legtur cu amenajarea i curenia terenurilor virane. Dup cum s-a apreciat n doctrina recent, actuala reglementare prevede nivelul actelor normative prin care pot fi stabilite contravenii, cu respectarea unui criteriu teritorial i al unuia material privind sferele sau domeniile de activitate vizate. La aceste dispoziii iniiale ale ordonanei, Legea de aprobare a introdus un nou alineat avnd urmtorul cuprins: Hotrrile consiliilor locale sau judeene ori, dup caz ale sectoarelor municipiului Bucureti, prin care s-au stabilit contravenii cu nesocotirea principiilor prevzute la alin. (2-4) sunt nule de drept. Nulitatea se constat de instana de contencios administrativ competent, la cererea oricrei persoane interesate. Este pentru prima dat cnd, ntr-o reglementare consacrat regimului juridic aplicabil contraveniilor, este prevzut expres competena instanei de contencios administrativ, de a constata nulitatea unor acte normative de competena autoritilor administraiei publice locale prin care se stabilesc i se sancioneaz contravenii cu nclcarea dispoziiilor coninute de reglementarea cadru n materie. Potrivit art.3 din O.G.nr.2/2001, actele normative prin care se stabilesc contravenii vor cuprinde descrierea faptelor ce constituie contravenii i sanciunea ce urmeaz s se aplice pentru fiecare dintre acestea. Descrierea contraveniei n actul normativ trebuie s cuprind elementele proprii i suficiente care s-i asigure autonomia legislativ. n cazul sanciunii cu amend, se precizeaz expres n ordonan, se vor stabili limita minim i maxim a acesteia sau, dup caz, cote procentuale din anumite valori. Se pot stabili i tarife de determinare a despgubirilor pentru pagubele pricinuite prin svrirea contraveniilor. Potrivit art. 4 din O.G.nr.2/2001: Dispoziiile din actele normative prin care se stabilesc i se sancioneaz contraveniile intr n vigoare n termen de 30 de zile de la data publicrii, iar n cazul hotrrilor consiliilor locale sau judeene, punerea n aplicare se face i cu respectarea condiiilor prevzute la art.49 alin.(2) din Legea administraiei publice locale nr.215/2001. Rostul unei asemenea dispoziii este evident, urmrindu-se posibilitatea ca toi cei interesai s ia din timp cunotin de dispoziiile sancionatoare, pentru a nu putea invoca ulterior, necunoaterea acestora. Asemenea reglementrii anterioare, se menioneaz expres posibilitatea ca, n cazuri urgente, s poat fi prevzut intrarea n vigoare a acestor acte ntr-un termen mai scurt, adugndu-se ns precizarea, c acesta nu poate fi mai mic de 10 zile. Ordonana mai precizeaz c, aducerea la cunotin public a hotrrilor autoritilor administraiei publice locale sau judeene [i unele i altele sunt ns autoriti ale administraiei publice locale, potrivit art.3 alin. (2) din Legea nr.215/2001 subl.ns.] prin care se stabilesc i se
68

sancioneaz contravenii se face prin afiare sau prin orice alt form de publicitate n condiiile Legii nr.215/2001. n ce privete coninutul art.50 alin.(2) din Legea administraiei publice locale nr.215/2001, devenit art.49 alin.(2), dup republicare, amintim c, potrivit acestuia, aducerea la cunotin public a hotrrilor cu caracter normativ se face n termen de 5 zile de la data comunicrii oficiale ctre prefect. 2.3. Sanciunile contravenionale Sanciunea reprezint un element structural al normelor juridice, rolul su fiind acela de a asigura respectarea conduitei prescris n dispoziia normei. Sanciunea este preul pltit de o persoan n cazul nclcrii normelor juridice. Prin aplicarea sanciunii se urmrete restabilirea ordinii de drept i repararea prejudiciului cauzat prin nesocotirea unei valori sociale ocrotit de norma juridic. Spre deosebire de sanciunile civile, care se caracterizeaz printr-o mare stabilitate, sanciunile contravenionale sunt n continu transformare n funcie de specificul abaterilor care se svresc, caracteristic ce face dificil codificarea lor. Sanciunile contravenionale sunt prevzute att n reglementarea cadru n materie ct i n legi speciale contravenionale. Sintetic dar edificator, sanciunile contravenionale sunt definite ca reprezentnd o grup a sanciunilor juridice care se aplic persoanelor fizice i juridice care au svrit contravenii. Spre deosebire de reglementarea anterioar care prevedea trei tipuri de sanciuni (avertismentul, amenda i confiscarea administrativ), Ordonana Guvernului nr.2/2001 are o concepie modern, stabilind n art.5 alin.(1) c, sanciunile contravenionale sunt principale i complementare. Sanciunile contravenionale principale sunt: avertismentul; amenda contravenional i prestarea unei activiti n folosul comunitii. Se impune precizat n acest context c, sanciunea nchisorii contravenionale dei prevzut iniial n O.G.nr.2/2001 i meninut prin Legea de aprobare nr.180/2002 a fost desfiinat, ca urmare a revizuirii constituionale din octombrie 2003. Sanciunile contravenionale complementare sunt: confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenii; suspendarea sau anularea, dup caz, a avizului, acordului sau a autorizaiei de exercitare a unei activiti; nchiderea unitii; blocarea contului bancar; suspendarea activitii agentului economic; retragerea licenei sau a avizului pentru anumite operaiuni ori pentru activiti de comer exterior, temporar sau definitiv; desfiinarea lucrrilor i aducerea terenului n starea iniial. n alin. (4) al aceluiai articol este stipulat expres posibilitatea ca prin legi speciale s fie stabilite i alte sanciuni principale sau complementare. n art.5 alin. final din O.G.nr.2/2001 astfel cum acesta a fost modificat prin legea de aprobare a ordonanei este prevzut principiul proporionalitii sanciunii stabilite cu gradul de pericol social al faptei svrite. Precizarea iniial din finalul alin. (5) al art.5, potrivit creia sanciunile complementare urmeaz a fi aplicate n funcie de natura i de gravitatea faptei i pot fi cumulate a fost reformulat n Legea de aprobare prin introducerea a dou noi alineate, substana reglementrii rmnnd pe fond aceeai: Sanciunile complementare se aplic n funcie de natura i gravitatea faptei. Pentru una i aceeai contravenie se poate aplica numai o sanciune contravenional principal i una sau mai multe sanciuni complementare. Criteriul gradului de pericol social al faptei era menionat n Legea nr.32/1968 n cuprinsul definiiei contraveniei pentru a o delimita de infraciune i n consecin, era analizat ca una din trsturile acesteia. n timp ns, criteriul gradului de pericol social al faptei devenise insuficient de relevant pentru conturarea delimitrii contraveniei de infraciune, n practic ajungndu-se ca pentru unele contravenii s se aplice sanciuni mult mai aspre dect pentru unele infraciuni. n aceast concepie, cea mai grav contravenie prezenta teoretic, un pericol social mai redus dect infraciunea. Practica ulterioar a legiferrii i aplicrii legii n domeniu a evoluat spre tratarea n acelai mod a gradului de pericol social concret, ajungndu-se ca una i aceeai fapt social s poat fi
69

considerat fie contravenie, fie infraciune, dup cum se apreciaz c pericolul social concret este mai redus sau mai accentuat dect cel cerut pentru a caracteriza fapta ca infraciune. Avertismentul ca sanciune contravenional principal const n atenionarea verbal sau scris a contravenientului asupra pericolului social al faptei svrite, nsoit de recomandarea de a respecta dispoziiile legale. Avertismentul se aplic n cazul n care fapta este de gravitate redus. El poate fi aplicat chiar i n cazul n care actul normativ de stabilire i sancionare a contraveniei nu l prevede. n doctrin s-a apreciat c avertismentul are mai degrab un caracter moral, intervenind n cazul n care fapta svrit este de mai mic importan, iar agentul constatator apreciaz c autorul faptei contravenionale nu o va mai repeta chiar fr aplicarea unei amenzi contravenionale. Elementul hotrtor l reprezint atitudinea pe care o adopt contravenientul, agentul constatator fiind ns, cel cruia i revine rolul, n baza puterii discreionare de care dispune, de a constata existena unei atitudini pozitive. Considerm c, ntr-o viitoare reglementare n materie ar trebui s se renune la sancionarea contraveniei cu avertismentul, sau mcar la caracterul oral al acestuia, aplicarea n practic ridicnd numeroase probleme. Amenda contravenional ca sanciune contravenional principal are caracter administrativ potrivit art.8 alin.(1) din ordonan, precizare care exclude astfel orice dubiu cu privire la natura sa juridic, fiind evident vorba despre o sanciune administrativ. Amenda contravenional se difereniaz de amenda penal prin natura sa juridic, prin autoritatea care o aplic (administraia, n primul caz, instana de judecat, n cel de-al doilea caz), prin subiectul de drept asupra cruia se aplic (persoane fizice sau juridice, n primul caz, persoane fizice, n al doilea caz) etc. Amenda este o sanciune pecuniar principal, ce const n micorarea silit a patrimoniului celui sancionat, acesta fiind obligat s plteasc statului, suma de bani fixat drept sanciune. O problem privete dimensionarea ei corespunztoare strii sociale i culturale a societii romneti, perspectiv din care, s-a susinut n doctrin, limitele generale ale amenzii contravenionale ar trebui s fie corelate cu cele ale amenzii penale i cu nivelul mediu pe economie al veniturilor realizate de o persoan prin mijloace licite. Astfel, n ce privete cuantumul amenzilor, legislaia a trecut printr-o adevrat odisee. De la sumele iniiale stabilite prin Legea nr.32/1968, n condiiile unei economii planificate i implicit a unor preuri i salarii fixe, ca urmare a creterii galopante a inflaiei, o Ordonan de Guvern adoptat n anul 1994 a majorat substanial limitele minime i maxime ale amenzilor contravenionale stabilite prin acte normative adoptate n vechiul regim, al cror cuantum nu fusese modificat ulterior. n ce privete actualul cadru legislativ, spre deosebire de textul iniial care a prevzut limite minime i maxime pentru amenzile contravenionale n funcie de autoritatea emitent a actului normativ prin care acestea erau stabilite, art.8 din O.G.nr.2/2001, astfel cum acesta a fost modificat prin Legea de aprobare nr.180/2002, introduce un minim general i un plafon pentru fiecare categorie de act normativ dispunnd c : Limita minim a amenzii contravenionale este de 25 RON (250.000 ROL), iar limita maxim nu poate depi: a). 100.000 RON (1 miliard ROL), n cazul contraveniilor stabilite prin lege i ordonan; b).50.000 RON (500 milioane ROL), n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale Guvernului; c). 5000 RON (50 milioane ROL), n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale consiliilor judeene ori ale Consiliului General al Municipiului Bucureti; d). 2500 RON (25 milioane ROL), n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale consiliilor locale ale comunelor, oraelor, municipiilor i ale sectoarelor municipiului Bucureti. Pe planul efectelor juridice, amenda contravenional nu atrage decderi sau interdicii pentru persoanele sancionate i nu constituie un antecedent care s influeneze o eventual sanciune viitoare. n general, sanciunea amenzii prezint multiple avantaje printre care sunt enumerate: existena unor criterii mai precise de stabilire a rspunderii, o mai corect proporionalizare a sanciunii ntre limita minim i cea maxim, conform vinoviei i persoanei contravenientului, ori a mprejurrilor n care s-a comis abaterea, o procedur mai lesnicioas de punere n executare a ei.
70

Recidiva ca atare, nu este reglementat n materie contravenional. Deci, svrirea unei contravenii, nu atrage mrirea sanciunii n cazul n care aceeai persoan svrete ulterior i alte contravenii. i totui, exist cazuri, n unele reglementri speciale, n care se prevede majorarea amenzii sau dublarea acesteia n cazul n care se constat o a doua nclcare a legii sau se dispune aplicarea unei msuri mai severe. O.G.nr.2/2001 stabilete destinaia sumelor provenite din aplicarea amenzilor contravenionale, Astfel, Sumele provenite din amenzile aplicate persoanelor juridice n conformitate cu legislaia n vigoare se fac venit integral la bugetul de stat, cu excepia celor aplicate, potrivit legii, de autoritile administraiei publice locale i amenzilor privind circulaia pe drumurile publice, care se fac venit integral la bugetele locale. Sumele provenite din amenzile aplicate persoanelor fizice n conformitate cu legislaia n vigoare se fac venit integral la bugetele locale. n ce privete nchisoarea contravenional, ca sanciune contravenional principal, desfiinat prin Ordonana de urgen a Guvernului nr. 108/2003 pentru desfiinarea nchisorii contravenionale, vom reine doar, c ea a fost pentru prima dat introdus n Romnia prin Decretul nr.329/1966 privind sancionarea unor contravenii la regulile de cltorie cu trenul, n prezent abrogat. Actul normativ cu rol de drept comun l-a reprezentat Decretul nr.153/1970 nlocuit dup 1990, cu Legea nr.61/1991 pentru sancionarea faptelor de nclcare a unor norme de convieuire social, a ordinii i linitii publice, republicat. Regulile stabilite de legea mai sus evocat, cu privire la constatarea contraveniei, aplicarea sanciunii nchisorii contravenionale, exercitarea cilor de atac i executarea acestei sanciuni se aplicau ori de cte ori un act normativ contravenional o prevedea ca sanciune, fr a-i arta i regimul juridic, reprezentnd n esen, dreptul comun n materie, att sub aspect material ct i sub aspect procedural. Dac paradoxal, Legea nr.32/1968 nu a coninut nici o dispoziie referitoare la sanciunea nchisorii contravenionale, O.G. nr.2/2001 a enumerat-o printre sanciunile contravenionale principale i a introdus i o serie de prevederi referitoare la aceasta, pn la modificrile aduse prin Ordonana de urgen a Guvernului nr.108/2003 pentru desfiinarea nchisorii contravenionale. Deoarece Legea de revizuire a Constituiei a prevzut expres n art.23 alin.(13) c, orice sanciune privativ de libertate nu poate avea dect o natur penal a fost necesar adoptarea rapid a unei reglementri (Ordonana de urgen a Guvernului nr. 108/2003 pentru desfiinarea nchisorii contravenionale subl.ns.) prin care sanciunea nchisorii contravenionale s fie desfiinat, o dat cu intrarea n vigoare a dispoziiei constituionale. Prestarea unei activiti n folosul comunitii ca sanciune contravenional principal a fost introdus pe fondul procesului de armonizare a legislaiei Romniei cu legislaia rilor Uniunii Europene. Introducerea unei asemenea sanciuni lrgete paleta reaciilor sociale la inconduitele individuale i sociale de natur contravenional. Astfel, prin Legea nr.82/1999 a fost reglementat pentru prima dat n Romnia, procedura de nlocuire a sanciunii nchisorii contravenionale cu sanciunea obligrii contravenientului la prestarea unei activiti n folosul comunitii, condiionat pentru a nu se nclca principiul constituional al interdiciei muncii forate, de acordul contravenientului. La scurt timp, datorit imperfeciunilor sale de redactare dar i multiplelor probleme aprute n practic, Legea nr.82/1999 a fost abrogat i nlocuit cu Ordonana Guvernului nr.55/2002 privind regimul juridic al sanciunilor prestrii unei activiti n folosul comunitii i nchisorii contravenionale aprobat n forma iniial prin Legea nr.641 din 2002. Prin noul act normativ s-a urmrit rezolvarea divergenelor aprute n instane, n aplicarea dispoziiilor Legii nr.82/1999 viznd procedura aplicrii sanciunii obligrii contravenientului la prestarea unei activiti n folosul comunitii i respectiv, a dispoziiilor din Legea nr.61/1991 republicat privind procedura aplicrii sanciunii nchisorii contravenionale, dispoziii expres abrogate. Astfel, reglementarea adoptat n 2002 a conexat cele dou proceduri privind aplicarea celor dou sanciuni principale contravenionale, alternative la sanciunea amenzii contravenionale, ntr-un singur act normativ. n prezent, cadrul legal n materia aplicrii sanciunii prestrii unei activiti n folosul comunitii l reprezint aceast ordonan, modificat n egal msur prin O.U.G. nr. 108/2003 n ce privete toate dispoziiile referitoare la sanciunea nchisorii contravenionale.
71

n urma modificrilor aduse O.G. nr.55/2002, prin O.U.G. nr.108/2003, care i-a schimbat adecvat inclusiv titlul, ea referindu-se n prezent, doar la regimul juridic al sanciunii prestrii unei activiti n folosul comunitii (i nu la regimul juridic al sanciunilor prestrii unei activiti n folosul comunitii i nchisorii contravenionale subl.ns.) s-a stabilit c, sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii poate fi prevzut numai n legi sau ordonane ale Guvernului, prin care se stabilesc i se sancioneaz anumite fapte ce constituie contravenii. Totodat actuala reglementare prevede expres c, aceast sanciune contravenional se stabilete ntotdeauna alternativ cu amenda i poate fi aplicat numai de instana de judecat. Ori de cte ori o lege sau o ordonan prevede c o contravenie se sancioneaz cu nchisoarea contravenional alternativ cu amenda, referirea la sanciunea nchisorii contravenionale se consider fcut la sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii. n sfrit, n ce privete sanciunile contravenionale complementare stabilite de O.G.nr.2/2001 ce reprezint dreptul comun n materia rspunderii contravenionale, cel puin dou aspecte trebuie subliniate n raport cu vechea reglementare. n primul rnd, sfera acestora a fost mult extins fa de dispoziiile Legii nr.32/1968 care se rezuma doar la confiscare, privit ca sanciune contravenional special, lista lor neputnd fi epuizat. n al doilea rnd, dispoziia referitoare la confiscare a fost pus n consonan cu prevederea art.44 alin. (9) din Constituia republicat fiind vorba despre bunuri destinate, folosite sau rezultate din contravenii. Totodat, dac vechea reglementare lsa loc la mai multe calificri n privina sanciunii confiscrii (sanciune contravenional complementar, sanciune administrativ-disciplinar, msur de siguran) noua reglementare o enumer expres printre sanciunile contravenionale complementare. Confiscarea are caracter obligatoriu, nu facultativ, atunci cnd actul normativ o prevede n mod expres. Astfel, agentul constatator, aplicnd sanciunea principal este obligat s dispun i confiscarea, fcnd meniunile de rigoare n procesul verbal pe care l ncheie. Prin nsi natura i denumirea lor, sanciunile contravenionale complementare nu se pot aplica dect mpreun cu o sanciune contravenional principal i numai dac actul normativ prin care este stabilit contravenia prevede acest lucru, preciznd i care este sanciunea contravenional complementar ce se poate aplica. 2. 4. Subiectele rspunderii contravenionale n teoria rspunderii juridice distingem subiectul activ, adic autoritatea public ce trage la rspundere, aplicnd sanciunea juridic i subiectul pasiv, adic subiectul de drept cruia i se aplic sanciunea juridic. n ce privete fapta ilicit, situaia este invers, subiectul activ fiind autorul acesteia, iar subiectul pasiv fiind reprezentat de cel asupra cruia se rsfrnge urmarea material sau starea de pericol creat prin fapta ilicit. Pe cale de consecin, n cazul contraveniei, subiectul activ este contravenientul, autorul faptei ilicite, iar subiectul pasiv poate fi o persoan fizic, o structur organizatoric, un funcionar public, o autoritate public etc, n funcie de obiectul special i nemijlocit al unei contravenii sau alteia. n cazul rspunderii contravenionale, contravenientul va deveni subiect pasiv, iar subiectul activ va fi reprezentat de o autoritate public central sau local sau chiar de o structur nestatal (persoan juridic de drept privat) autorizat de o autoritate public s presteze un serviciu public. Potrivit regimului juridic actual aplicabil contraveniilor, subiecte ale rspunderii contravenionale pot fi persoanele fizice i persoanele juridice. n ce privete persoana fizic, subiect al rspunderii contravenionale, fa de dispoziiile legale n vigoare, n doctrin s-a susinut constant, aplicarea principiului generalitii, contravenia fiind de esena fiinei umane. Fa de prevederile actualei ordonane n materie, se poate susine c, rspunderea contravenional revine oricrei persoane fizice care a svrit o contravenie pe teritoriul rii
72

noastre, indiferent dac este cetean romn, cetean romn cu domiciliul n strintate, cetean strin sau apatrid. De la principiul generalitii rspunderii contravenionale, este exceptat minorul care nu a mplinit 14 ani, potrivit art. 11 alin. (2) din O.G.nr.2/2001. Unele acte normative derog de la aceast prevedere, ridicnd limita minim de vrst la 16 ani. Dimpotriv, n doctrin au existat propuneri argumentate n favoarea reducerii limitei de vrst a rspunderii contravenionale, la 12 ani, aducndu-se argumente legate de evoluia vieii sociale, precum i de cazuistica penal i cea contravenional, care demonstreaz c, n prezent, ntregul complex de probleme educativ-informative, de nelegere a normelor moral-juridice privind comportamentul individual prezint alte coordonate. n plus, ca i n reglementarea anterioar, este meninut soluia rspunderii limitate a minorilor care au mplinit 14 ani (pn la mplinirea vrstei de 18 ani subl.ns.) fiind prevzut un regim juridic special constnd n faptul c, minimul i maximul amenzii stabilite n actul normativ pentru fapta svrit sunt reduse la jumtate. De la principiul generalitii rspunderii contravenionale mai fac excepie, conform art.44 din ordonan, i militarii n termen, n cazul crora, procesul-verbal de constatare a contraveniei se trimite comandantului unitii din care face parte contravenientul, pentru a i se aplica msuri disciplinare, dac se constat c acesta este ntemeiat. Dac prin contravenia svrit s-a produs o pagub sau dac sunt bunuri supuse confiscrii, organul competent potrivit legii va stabili despgubirea pe baz de tarif i va dispune asupra confiscrii. Cte o copie de pe procesul-verbal se comunic contravenientului, prii vtmate i celui cruia i aparin bunurile confiscate. Desigur, dei prezente n continuare, n reglementarea cadru privind rspunderea administrativ-contravenional, aceste dispoziii trebuie aplicate n raport cu actualele reglementri n domeniul forelor armate care nu mai oblig la efectuarea stagiului militar. Potrivit art. 46 din O.G. nr.2/2001, Ministerul Aprrii Naionale, Ministerul de Interne (Ministerul Internelor i al Reformei Administrative subl.ns.), precum i celelalte autoriti ale administraiei publice care au structuri militare vor stabili prin regulamentele interne organele competente s constate i s aplice sanciunile n cazul contraveniilor svrite de cadrele militare i de angajaii civili n legtur cu serviciul. n ce privete persoana juridic, subiect al rspunderii contravenionale, actuala reglementare aduce o modificare de substan, transformnd sancionarea persoanei juridice din excepie n regul, aspect criticat de unii specialiti. Astfel, pornind de la calificarea rspunderii pentru contravenii ca fiind o rspundere individual i personal, n principiu, persoana care este subiect activ al contraveniei urmeaz s rspund n nume propriu. Numai n mod excepional, cnd rspunderea n nume propriu nu poate fi angajat ar putea fi evocat problema rspunderii altei persoane fizice sau juridice. Prin urmare, spre deosebire de Legea nr.32/1968 care admitea sancionarea persoanei juridice cu titlu de excepie, numai dac era prevzut prin legi sau decrete (acte juridice avnd fora legii, adoptate de Consiliul de Stat, organ al puterii de stat cu activitate permanent existent n vechiul regim - subl.ns.), urmnd ca amenzile aplicate acestora s fie apoi imputate persoanelor fizice, actuala reglementare stabilete o egalitate de tratament cu sancionarea persoanei fizice i n ce privete sancionarea persoanei juridice. Astfel, potrivit art.3 alin. (2) din O.G.nr.2/2001, persoana juridic rspunde contravenional n cazurile i n condiiile prevzute de actele normative prin care se stabilesc i se sancioneaz contravenii. n plus, fa de reglementarea anterioar care permitea sancionarea persoanei juridice doar prin legi sau decrete, de unde concluzia c orice hotrre a Guvernului, i cu att mai mult a unei autoriti a administraiei publice locale ce ar fi prevzut contravenii pentru persoanele juridice ar fi fost lovit de nulitate, reglementarea actual nu mai face nici o distincie sub acest aspect, ntre tipurile de acte normative. De aici concluzia conform creia pot fi stabilite i sancionate contravenii pentru persoanele juridice ca i pentru persoanele fizice prin legi sau ordonane, dar i prin hotrri ale Guvernului,
73

hotrri ale autoritilor administraiei publice locale sau judeene sau ale sectoarelor municipiului Bucureti n domeniile expres enumerate de ordonan. 2. 5. Cauzele care nltur rspunderea contravenional n ce privete cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei i respectiv, rspunderea contravenional, acestea se datoreaz unor situaii obiective ce in fie de aspectele materiale ale faptei ilicite, fie de cele subiective. Astfel, potrivit art.11 din ordonan, caracterul contravenional al faptei este nlturat n cazul legitimei aprri, strii de necesitate, constrngerii fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilitii, beiei involuntare complete, erorii de fapt, precum i infirmitii, dac are legtur cu fapta svrit. Faptele comise n oricare din condiiile menionate nu vor constitui contravenii deoarece le lipsete un element esenial i anume vinovia. La aceste cauze se adaug i minoritatea, deja menionat, ce se bazeaz pe premisa c minorii sub 14 ani nu au capacitatea de a nelege i aprecia gravitatea faptelor svrite, aceast capacitate dobndindu-se treptat, ulterior. n plus, ordonana prevede expres obligativitatea constatrii cauzelor care nltur caracterul contravenional al faptei doar de ctre instana de judecat. n cazul contraveniilor pentru care este necesar plngerea prii vtmate (spre exemplu, alungarea din locuina comun a soului sau soiei, a copiilor precum i a oricrei persoane aflate n ntreinere), retragerea acesteia sau mpcarea prilor nltur rspunderea fptuitorului. Pentru definirea acestor cauze, n absena unor dispoziii speciale n dreptul comun al contraveniei, s-a recurs n mod obinuit la definiiile din Codul penal, fiind vorba despre aceleai cauze care nltur i rspunderea penal. Se afl n stare de legitim aprare, acela care svrete fapta contravenional pentru a nltura un atac material, direct, imediat i injust, ndreptat mpotriva sa, a altuia, mpotriva unui interes public i care pune n pericol grav, persoana sau drepturile celui atacat ori interesul public. Potrivit Codului penal, se consider n stare de necesitate, acela care svrete fapta pentru a salva de la un pericol iminent i care nu putea fi nlturat altfel, viaa, integritatea corporal sau sntatea sa, a altuia sau un bun important al su ori al altuia sau un interes public. Constrngerea const n aciunea de a obliga o persoan s fac un anumit lucru pe care nu l-ar fi ntreprins din proprie iniiativ i ea poate mbrca dou forme, fizic sau moral, n funcie de circumstanele existente. Cazul fortuit const n intervenia unui eveniment sau a unei ntmplri ce nu putea fi prevzut sau nlturat i care determin producerea rezultatului socialmente periculos. Iresponsabilitatea reprezint incapacitatea unei persoane de a nelege natura i rezultatul faptelor sale, de a-i dirija n mod normal viaa i poate fi temporar sau permanent. Infirmitatea este o cauz necunoscut n legislaia penal, deci ea nu exonereaz de rspundere o persoan infirm care comite o infraciune. n materie contravenional ns, infirmitatea poate constitui cauz de nlturare a rspunderii contravenionale pentru o fapt ilicit svrit n legtur cu respectiva infirmitate. Astfel, existena infirmitii trebuie s fie de natur a-l mpiedica pe fptuitor fie s respecte conduita prescris de norma legal, fie s perceap, s realizeze faptul c ncalc aceast norm. Infirmitatea poate fi temporar sau permanent, psihic sau fizic, condiia esenial fiind ca aceasta s existe n momentul svririi faptei i s aib un rol determinant n comiterea acesteia. Eroarea de fapt reprezint necunoaterea n totalitate a unei mprejurri reale de care depinde caracterul contravenional al unei fapte sau cunoaterea ei inexact n momentul comiterii faptei ilicite. Din analiza enumerrii coninute n art.11 din ordonan, fa de dispoziia similar din vechea reglementare, observm c a fost adugat printre cauzele de nlturare a rspunderii contravenionale i beia involuntar complet, propuneri n acest sens, fiind formulate n doctrin de mult vreme. De altfel, este singura cauz de exonerare de rspundere care se regsea n Codul
74

penal, dar lipsea dintre cauzele enumerate de Legea nr.32/1968, apreciindu-se c era vorba evident de o scpare a legiuitorului. Potrivit art.12 alin.(1) din ordonan, dac printr-un act normativ fapta nu mai este considerat contravenie, ea nu se mai sancioneaz, chiar dac a fost svrit nainte de data intrrii n vigoare a noului act normativ. Prin Decizia Curii Constituionale nr.228/2007 s-a constatat c aceste dispoziii sunt neconstituionale n msura n care prin sintagma nu se mai sancioneaz prevzut n text se nelege doar aplicarea sanciunii contravenionale, nu i executarea acesteia. Potrivit art.12 alin.(2) din ordonan, dac sanciunea prevzut n noul act normativ este mai uoar se va aplica aceasta, iar n cazul n care noul act normativ prevede o sanciune mai grav, contravenia svrit anterior va fi sancionat conform dispoziiilor actului normativ n vigoare la data svririi acesteia. Cauzelor enumerate de actuala reglementare ce exclud vinovia ca trstur esenial a contraveniei, ducnd la nlturarea caracterului ilicit al faptei, li se adaug i prescripia, cauz ce nltur rspunderea contravenional, noua reglementare, ca i vechea lege n materie, fcnd distincie ntre prescripia aplicrii sanciunii contravenionale i prescripia executrii sanciunii contravenionale. Prescripia aplicrii sanciunii contravenionale reprezint o cauz ce nltur aplicarea sanciunii contravenionale, pentru svrirea cu vinovie a unei fapte prevzute de norma contravenional, datorit trecerii n anumite condiii a unui interval de timp prevzut de lege, de la data svririi faptei. Prescripia aplicrii sanciunii amenzii contravenionale intervine, potrivit art.13 din O.G.nr.2/2001, n termen de 6 luni de la data svririi faptei. Dup cum se poate constata, reglementarea prescripiei aplicrii sanciunii contravenionale are n vedere doar sanciunea amenzii contravenionale. n plus, sintagma utilizat n coninutul ordonanei pentru fixarea momentului de la care ncepe s curg prescripia, data svririi faptei este criticat n doctrin, apreciindu-se c formularea corect ar fi trebuit s fie data constatrii faptei, sintagm utilizat, dup cum vom constata imediat, n cazul contraveniilor continue. n art. 13 alin. (2) din O.G.nr.2/2001 se precizeaz c n cazul contraveniilor continue, termenul de 6 luni curge de la data constatrii faptei, fiind vorba despre contravenie continu n situaia n care nclcarea obligaiei legale dureaz n timp. Termenul de 6 luni reprezint regula pentru prescripia aplicrii sanciunii amenzii contravenionale, iar de la aceast regul s-a stabilit o derogare n cazul contraveniilor continue, cnd termenul de 6 luni curge de la data constatrii faptei, fiind vorba de fapt, n aceast situaie de prescripia executrii sanciunii amenzii contravenionale, reglementat n art.14 din O.G.nr.2/2001. Potrivit art.13 alin. (3) din O.G.nr.2/2001, cnd fapta a fost iniial urmrit ca infraciune i ulterior s-a stabilit c ea constituie contravenie, prescripia aplicrii sanciunii nu curge pe tot timpul n care cauza s-a aflat n faa organelor de cercetare sau de urmrire penal ori n faa instanei de judecat, dac sesizarea s-a fcut nluntrul termenului general de prescripie. Prescripia opereaz totui dac sanciunea nu a fost aplicat n termen de un an de la data svririi, respectiv constatrii faptei dac prin lege nu se dispune altfel. n art.13 alin. (4) se prevede posibilitatea ca prin legi speciale s se prevad i alte termene de prescripie pentru aplicarea sanciunilor contravenionale. Prescripia executrii sanciunii contravenionale a fost prevzut n art.14 din O.G.nr.2/2001 att cu privire la sanciunea amenzii contravenionale ct i cu privire la sanciunea nchisorii contravenionale. Ca urmare a desfiinrii sanciunii nchisorii contravenionale prin O.U.G. nr. 108/2003, dispoziiile referitoare la prescripia executrii acestei sanciuni au fost abrogate. Astfel, potrivit art.14 din O.G. nr.2/2001, executarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie dac procesul verbal de constatare a contraveniei nu a fost comunicat contravenientului n termen de o lun de la data aplicrii sanciunii. De asemenea, mai era prevzut n alin.(2), un termen de 2 ani de la data aplicrii n care urma s se prescrie executarea sanciunii amenzii contravenionale.
75

Deoarece prin Ordonana Guvernului nr.61/2002 privind colectarea creanelor bugetare, alin.(2) din O.G.nr.2/2001 a fost expres abrogat, n prezent, termenul de prescripie pentru executarea sanciunii amenzii contravenionale este de 5 ani i ncepe s curg de la data ncheierii anului financiar n care a luat natere dreptul de a se cere excutarea creanei bugetare, respectiv, a amenzii contravenionale. 2. 6. Procedura aplicrii sanciunilor contravenionale Din perspectiva teoriei generale a rspunderii juridice, n doctrina administrativ, normele contravenionale procesuale au fost calificate, de lege lata, ca norme ale Dreptului administrativ procesual. Din perspectiva dreptului privat ns, deoarece i actuala reglementare n domeniu, Ordonana Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor aprobat prin Legea nr.180/2002 menine prevederea din Legea nr.32/1968 - vechea reglementare n materie-, potrivit creia dispoziiile sale se completeaz cu cele ale Codului de procedur civil (art.47 din ordonan) procedura contravenional este privit ca o procedur civil special. De lege ferenda, n doctrina administrativ a fost pus n discuie n repetate rnduri, apariia i dezvoltarea unui drept contravenional, i de aici a unei noi categorii de litigii, litigiile contravenionale. Aceast reconsiderare presupunea i reconsiderarea competenei exclusive a instanelor de drept comun, ca instane de soluionare a cilor de atac, nelegerea litigiului contravenional ca un litigiu de competena instanelor de contencios administrativ. Este o propunere de doctrin parial transformat n realitate - dup cum vom constata analiznd cile de atac n materia rspunderii contravenionale -, Legea de aprobare a ordonanei, completnd textul iniial al acesteia cu o dispoziie prin care trimite n mod expres, pentru recurs, la secia de contencios administrativ a tribunalului. n mod tradiional, analiza procedurii contravenionale potrivit dreptului comun n materie a fost divizat n patru etape principale i anume: constatarea contraveniei, aplicarea sanciunii contravenionale, exercitarea cilor de atac i executarea sanciunilor contravenionale. Constatarea contraveniei este reglementat n capitolul al II-lea al Ordonanei Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor. Astfel, conform art.15 alin.(1), contravenia se constat printr-un proces-verbal ncheiat de persoanele anume prevzute n actul normativ care stabilete i sancioneaz contravenia, denumite n mod generic ageni constatatori. Potrivit actualei reglementri, pot fi ageni constatatori: primarii, ofierii i agenii de poliie din cadrul Ministerului de Interne (Ministerul Internelor i al Reformei Administrative - subl.ns.), special abilitai, persoanele mputernicite n acest scop de minitri i de ali conductori ai autoritilor administraiei publice centrale, de prefeci, preedini ai consiliilor judeene, primari, de primarul general al municipiului Bucureti, precum i de alte persoane prevzute n legi speciale. Ofierii i agenii de poliie constat contravenii privind: aprarea ordinii publice, circulaia pe drumurile publice, regulile generale de comer, vnzarea, circulaia i transportul produselor alimentare i nealimentare, igrilor i buturilor alcoolice precum i n alte domenii de activitate stabilite prin lege sau prin hotrre a Guvernului. Comparnd legislaia contravenional dinainte de decembrie 1989 cu cea postdecembrist se observ, mai ales dup intrarea n vigoare a Constituiei din 1991, un proces de specializare n ce privete constatarea contraveniei, n sensul c, n timp, poliia a ajuns s instrumenteze doar n sfera ordinii publice, aspect prevzut expres n dispoziiile actualei reglementri. Potrivit cadrului legal actual, - se impune menionat n acest context - poliitii nu mai fac parte din categoria personalului militar, fiind vorba de funcionari publici civili, cu statut special. Potrivit art.10 din ordonan, dac aceeai persoan a svrit mai multe contravenii sanciunea se aplic pentru fiecare contravenie. n cazul n care la svrirea unei contravenii au participat mai multe persoane, sanciunea se va aplica fiecreia separat. Problema stabilirii naturii juridice a procesului-verbal de constatare i sancionare a contraveniei s-a aflat n mod constant n atenia specialitilor.
76

Astfel, ntr-o opinie, acesta a fost calificat ca un act administrativ cu caracter jurisdicional urmnd ca n perspectiva unui Drept contravenional, s constituie un act procesual contravenional. Dup cum cu deplin temei subliniaz profesorul Iorgovan, n ultima ediie a tratatului, dup revizuirea Constituiei, n anul 2003, prin care a fost consacrat caracterul facultativ i gratuit al jurisdiciilor administrative speciale [art.21 alin.(4)] dar mai ales, n raport cu definiia actului administrativ jurisdicional oferit de Legea nr.554/2004 privind contenciosul administrativ, o asemenea calificare nu mai poate fi acceptat, fiind vorba despre un act administrativ unilateral de sancionare. Reprezentanii colii de la Cluj consider c, procesul-verbal de constatare a contraveniei este un simplu act administrativ prin care se individualizeaz fapta ilicit i contravenientul. Procesul-verbal a mai fost calificat att ca un act administrativ-pregtitor, ct i ca un act administrativ de autoritate, calificare pe care o mprtim. Art.16 din ordonan enumer elementele pe care procesul verbal de constatare a contraveniei trebuie s le conin n mod obligatoriu i anume: data i locul unde este ncheiat; numele, prenumele, calitatea i instituia din care face parte agentul constatator; datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal, ocupaia i locul de munc ale contravenientului; descrierea faptei contravenionale cu indicarea datei, orei i locului n care a fost svrit, precum i artarea tuturor mprejurrilor ce pot servi la aprecierea gravitii faptei i la evaluarea eventualelor pagube pricinuite; indicarea actului normativ prin care se stabilete i se sancioneaz contravenia; indicarea societii de asigurri, n situaia n care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaie; posibilitatea achitrii n termen de 48 de ore a jumtate din minimul amenzii prevzute de actul normativ dac acesta prevede o asemenea posibilitate; termenul de exercitare a cii de atac i organul la care se depune plngerea. n cazul contraveninenilor ceteni strini, persoane fr cetenie sau ceteni romni cu domiciliul n strintate, n procesul verbal vor fi cuprinse i urmtoarele date: seria i numrul paaportului ori ale altui document de trecere a frontierei de stat, data eliberrii acestuia i statul emitent. n cazul n care contravenientul este minor procesul-verbal va cuprinde i numele, prenumele i domiciliul prinilor sau ale altor reprezentani ori ocrotitori legali ai acestuia. n situaia n care contravenientul este persoan juridic, n procesul-verbal se vor face meniuni cu privire la denumirea, sediul, numrul de nmatriculare n registrul comerului i codul fiscal ale acesteia, precum i datele de identificare ale persoanei care o reprezint. n momentul ncheierii procesului-verbal agentul constatator este obligat s aduc la cunotin contravenientului dreptul de a face obieciuni cu privire la coninutul actului de constatare, obieciuni ce vor fi consemnate distinct la rubrica Alte meniuni, sub sanciunea nulitii procesului-verbal. De remarcat c, actuala enumerare a elementelor pe care trebuie s le conin procesul-verbal de sancionare contravenional a fost apreciat n doctrin ca fiind mai complet dect cea cuprins n vechea lege. Procesul-verbal se semneaz pe fiecare pagin de agentul constatator i de contravenient. n cazul n care contravenientul nu se afl de fa, refuz sau nu poate s semneze, agentul constatator va face meniune despre aceste mprejurri, care trebuie s fie confirmate de cel puin un martor. n acest caz, procesul-verbal va cuprinde i datele personale din actul de identitate al martorului i semntura acestuia. Nu poate avea calitatea de martor un alt agent constatator. n lipsa unui martor, agentul constatator va preciza motivele care au condus la ncheierea procesului-verbal n acest mod. Dup cum adesea s-a remarcat n doctrin, n practic aproape s-a ncetenit regula ca, n astfel de situaii, agenii constatatori s consemneze pur i simplu, martor lips, aspect oarecum, n afara spiritului normei contravenionale, consemnrile trebuind s cuprind eforturile depuse de agentul constatator pentru a gsi un martor. Totodat, dispoziia mai sus menionat referitoare la condiiile ncheierii procesului-verbal atunci cnd contravenientul nu este de fa e de prere un alt autor-, face inaplicabile unele prevederi viznd coninutul procesului-verbal de constatare a contraveniei, i anume, cele privind data i ora svririi contraveniei, precum i datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal, ocupaia i locul de munc ale contravenientului. De asemenea, o astfel de prevedere poate da natere la abuzuri din partea agentului constatator care, cu sprijinul unui martor poate s constate c s-a svrit o contravenie de ctre orice persoan fizic.
77

n practic s-a ridicat problema dac, procesul-verbal de constatare a contraveniei poate fi ncheiat numai pe baza constatrilor fcute de agent n momentul comiterii faptei sau este posibil i constatarea ulterioar a faptei pe baza probelor administrate, cel mai des fiind ntlnite situaiile n care contravenia este flagrant i constatat personal de agentul constatator chiar n momentul svririi ei. Constatarea personal a faptei contravenionale nu se identific ns ntotdeauna cu flagranta contravenional, dup cum s-a apreciat n doctrin, aceasta constnd n surprinderea de ctre agentul constatator a contravenientului chiar n momentul svririi contraveniei, prilej cu care are loc i constatarea faptei. ntre cele dou momente pot exista raporturi de concomiten, ns situaiile de fapt pe care le identific nu pot coexista ntotdeauna, aceasta depinznd de natura specific a unor contravenii i de modalitatea de constatare a acestora. Practica judiciar s-a axat ns pe ideea c nu este valabil procesul-verbal de constatare a contraveniei ncheiat de agentul competent la o dat ulterioar svririi faptei pe baza unor probe sau informaii culese mai trziu. Procesul-verbal de constatare a contraveniei marcheaz existena raportului juridic contravenional, ce se va afla la baza derulrii ntregii activiti procesuale contravenionale pn la stingerea acesteia, fiind actul prin care se declaneaz i la care se raporteaz activitatea de tragere la rspundere a celor care au svrit contravenii. El reprezint unicul act probator al contraveniei svrite n faa organului sancionator, a instanei de judecat ori a organului de executare, i de asemenea, reprezint actul supus controlului judiciar. Ca i n vechea Lege nr.32/1968, i actuala reglementare menioneaz expres o serie de elemente a cror absen din procesul-verbal atrage automat nulitatea acestuia, neleas ca sanciunea care lovete actele de procedur ncheiate fr respectarea unor condiii de fond i de form impuse de lege. Este vorba despre lipsa meniunilor privind numele, prenumele i calitatea agentului constatator, numele i prenumele contravenientului, iar n cazul persoanei juridice, lipsa denumirii i a sediului acesteia, a faptei svrite i a datei comiterii acesteia sau a semnturii agentului constatator care va atrage nulitatea procesului-verbal, nulitate ce se constat i din oficiu. Ultimul articol din capitolul consacrat dispoziiilor privind constatarea contraveniei, se refer la situaia n care o persoan svrete mai multe contravenii constatate n acelai timp de acelai agent constatator, urmnd a se ncheia un singur proces-verbal. Aplicarea sanciunilor contravenionale este prevzut n capitolul al III-lea al ordonanei. Reglementarea actual privind regimul juridic al contraveniilor menine principiul deja consacrat, conform cruia aplicarea sanciunii contravenionale revine tot agentului constatator al contraveniei, n cazul n care prin actul normativ de stabilire i sancionare a contraveniilor nu se prevede altfel. Majoritatea actelor normative prevd i la ora actual, regula aplicrii sanciunii contravenionale de ctre agentul constatator, fie n mod expres, fie prin trimitere la dreptul comun n materie contravenional, care s completeze actul normativ sancionator, existnd ns i acte normative care nu prevd nici agentul constatator i nici agentul sancionator. Dac ns, potrivit actului normativ n cauz, agentul constatator nu are dreptul s aplice i sanciunea, procesul-verbal de constatare se trimite de ndat organului sau persoanei competente s aplice sanciunea, ce va fi aplicat prin rezoluie scris pe procesul-verbal. Sanciunea se aplic n limitele prevzute de actul normativ i trebuie s fie proporional cu gradul de pericol social al faptei svrite, inndu-se seama de mprejurrile n care a fost svrit fapta, de modul i mijloacele de svrire a acesteia, de scopul urmrit, de urmarea produs, precum i de circumstanele personale ale contravenientului i de celelalte date nscrise n procesul-verbal. O obligaie important a autoritii care aplic sanciunea este aceea de a comunica procesulverbal persoanelor interesate, pentru a deschide posibilitatea cii de atac a plngerii. Potrivit art.25 din ordonan, procesul-verbal se va nmna sau, dup caz, se va comunica, n copie contravenientului i, dac este cazul, prii vtmate i proprietarului bunurilor confiscate. Comunicarea se face de ctre organul care a aplicat sanciunea n cel mult o lun de la data aplicrii acesteia. Nerespectarea acestui termen va atrage prescripia executrii sanciunii.
78

n situaia n care contravenientul a fost sancionat cu amend, precum i dac a fost obligat la despgubiri, o dat cu procesul verbal i se va comunica i ntiinarea de plat, n care se va face meniune cu privire la obligativitatea achitrii amenzii, la instituiile abilitate s o ncaseze, i dup caz, a despgubirii, n termen de 15 zile de la comunicare, n caz contrar urmnd s se procedeze la executarea silit. Potrivit art.28 din ordonan, contravenientul poate achita pe loc sau n termen de cel mult 48 de ore de la data ncheierii procesului-verbal ori dup caz, de la data comunicrii acestuia, (conform precizrii necesare aduse prin Legea de aprobare, pentru situaia fireasc cnd acesta nu se afl de fa), jumtate din minimul amenzii prevzute n actul normativ, agentul constatator fcnd meniune despre aceast posibilitate n procesul-verbal. n actul normativ de stabilire a contraveniilor aceast posibilitate trebuie menionat n mod expres. Prin aceast tez final s-a adus o modificare substanial vechii reglementri, cu influene asupra ntregii legislaii contravenionale, i implicit asupra practicii administrative n domeniu, aa-numitul sistem al ablaiunii, fiind transformat din regul, astfel cum fusese consacrat n vechea reglementare, n excepie, n sensul c, el va trebui ntotdeauna prevzut expres, n caz contrar neputnd fi aplicat. O asemenea dispoziie n reglementarea-cadru consacrat contraveniei s-ar prea c rspunde spiritului vremii, din moment ce, dup decembrie 1989, tot mai multe legi i ordonane coninnd prevederi n materie contravenional au menionat expres c, nu le sunt aplicabile dispoziiile legiicadru privind sistemul ablaiunii. Este prevzut expres i modul de calcul al termenelor, astfel: Termenele statornicite pe ore ncep s curg de la miezul nopii zilei urmtoare, iar termenul care se sfrete ntr-o zi de srbtoare legal sau cnd serviciul este suspendat se va prelungi pn la sfritul primei zile de lucru urmtoare. Amenzile care se cuvin bugetului de stat pot fi achitate la Casa de Economii i Consemnaiuni C.E.C. S.A. sau la unitile Trezoreriei Statului iar amenzile cuvenite bugetelor locale se achit la Casa de Economii i Consemnaiuni - C.E.C. S.A. sau la casieriile autoritilor administraiei publice locale ori ale altor instituii publice abilitate s administreze veniturile bugetelor locale, indiferent de localitatea pe a crei raz acestea funcioneaz, de cetenia, domiciliul sau de reedina contravenientului ori de locul svririi contraveniei precum i la ghieul unic din punctele de trecere a frontierei de stat a Romniei. O copie de pe chitan se pred de ctre contravenient agentului constatator sau se trimite prin pot organului din care acesta face parte, n maxim 48 de ore. Amenzile contravenionale pot fi achitate i prin intermediul instrumentelor de plat electronic n cadrul ghieului virtual de pli, n condiiile stabilite de ordonan. Dac persoana mputernicit s aplice sanciunea apreciaz c fapta a fost svrit n astfel de condiii nct, potrivit legii penale, constituie infraciune, sesizeaz organul de urmrire penal competent. Dimpotriv, cnd fapta a fost iniial urmrit ca infraciune i ulterior s-a stabilit de ctre procuror sau de ctre instan c ea ar putea constitui contravenie, actul de sesizare sau de constatare a faptei, mpreun cu o copie de pe rezoluia, ordonana sau, dup caz, de pe hotrrea judectoreasc, se trimite de ndat organului n drept s constate contravenia, pentru a lua msurile ce se impun conform legii. n acest caz, termenul de prescripie de 6 luni va curge de la data sesizrii organului n drept s aplice sanciunea. Cile de atac n materia rspunderii contravenionale sunt reglementate n capitolul al IV-lea al ordonanei, soluiile aduse de aceasta n domeniu fiind apreciate n doctrin, ca cele mai realizate din punctul de vedere al principiilor juridice i ale exigenelor privind democratismul nfptuirii actului de justiie contravenional. Calea tradiional de atac n materie contravenional a fost plngerea, deoarece n aceast materie, potrivit legislaiei anterioare, nu se putea vorbi de o judecat n prim instan, pentru ca exercitarea cii de atac s poat fi denumit recurs ori apel. Plngerea era privit ca o cale devolutiv de atac prin care se ataca la judectorie o hotrre dat de un organ obtesc sau administrativ cu caracter jurisdicional sau un act administrativ n cazurile precizate n legi speciale.
79

n esen, actuala reglementare menine principiile vechii legi, astfel cum aceasta fusese modificat dup adoptarea Constituiei din 1991, consacrnd expres regulile cilor de atac care s-au impus i n procedura contravenional, n ultimii ani, urmare a schimbrilor survenite n legislaia procesual civil. Astfel, potrivit art. 31 din ordonan, mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii se poate face plngere n termen de 15 zile de la data nmnrii sau comunicrii acestuia. Potrivit art.32 alin.(1) din O.G.nr.21/2001, plngerea nsoit de copia de pe procesul-verbal de constatare a contraveniei se depunea la organul din care fcea parte agentul constatator, acesta fiind obligat s o primeasc i s nmneze depuntorului o dovad n acest sens. Deoarece, prin Decizia Curii Constituionale nr.953/2006 s-a admis excepia de neconstituionalitate cu privire la acest text al ordonanei, el i-a ncetat aplicabilitatea, dup 45 de zile, nemafiind n vigoare n prezent. Plngerea mpreun cu dosarul cauzei se trimit de ndat judectoriei n a crei circumscripie a fost svrit contravenia iar introducerea ei suspend executarea. Judectoria va fixa termen de judecat, ce nu va depi 30 de zile, i va dispune citarea contravenientului sau, dup caz, a persoanei care a fcut plngerea, a organului care a aplicat sanciunea, a martorilor indicai n procesul-verbal sau n plngere, a oricror alte persoane n msur s contribuie la rezolvarea temeinic a cauzei. Ca un element de noutate este prevzut citarea societii de asigurri menionat n procesulverbal de constatare a contraveniei, n cazul n care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaie. Deoarece reglementarea actual asemeni celei anterioare nu conine prevederi speciale privind cuprinsul plngerii, se impune n continuare aplicarea dreptului comun n materie, adic a dispoziiilor Codului de procedur civil. n legtur cu persoana contravenientului, legea nu face nici o precizare. Tocmai de aceea n practic i n doctrina administrativ de-a lungul vremii a aprut o problem controversat, aceea de a ti dac plngerea mpotriva sanciunii contravenionale mai poate fi fcut i de contravenientul care a achitat pe loc sau n 48 de ore, jumtate din minimul amenzii i nu s-a ntocmit proces verbal de constatare a contraveniei. ntr-o opinie devenit majoritar, s-a susinut c, ntr-un asemenea caz, contravenientul poate depune plngerea ntruct legea nu prevede n mod explicit, printr-o dispoziie expres, c raportul de drept contravenional e soluionat definitiv i c mpotriva soluiei nu se poate face plngere. n plus, lipsirea contravenientului de dreptul de a uza de calea de atac ar fi o nclcare a principiului bunei administrri a justiiei precum i a principiului privind parcurgerea a cel puin dou grade de jurisdicie n soluionarea cauzelor i aflarea adevrului. Instana competent s soluioneze plngerea, dup ce verific dac aceasta a fost introdus n termen, ascult pe cel care a fcut-o i pe celelalte persoane citate, dac acetia s-au prezentat, administreaz orice alte probe prevzute de lege, necesare n vederea verificrii legalitii i temeiniciei procesului-verbal, i hotrte asupra sanciunii, despgubirii stabilite, precum i asupra msurii confiscrii. Dac, dei legal citate, prile nu se prezint la termenul de judecat, nu se suspend judecata, ci dimpotriv, plngerea se soluioneaz n lips, pe baza actelor de la dosar. Hotrrea judectoreasc prin care s-a soluionat plngerea poate fi atacat cu recurs n termen de 15 zile de la comunicare. Motivarea recursului nu este obligatorie. Motivele de recurs pot fi susinute i oral n faa instanei. Recursul suspend executarea hotrrii. Fa de aceast prevedere iniial din textul ordonanei, Legea de aprobare a adugat o precizare important, cu repercursiuni semnificative n practica instanelor de judecat, stabilind expres competena seciei de contencios administrativ a tribunalului de a judeca recursul n materie contravenional. Plngerile mpotriva proceselor-verbale de constatare i sancionare a contraveniilor se soluioneaz cu precdere. Ele sunt scutite de taxa de timbru, ca i recursurile mpotriva hotrrilor judectoreti prin care s-a soluionat plngerea, precum i orice alte cereri incidente.

80

Deoarece potrivit unei prevederi exprese, dispoziiile ordonanei se completeaz cu dispoziiile Codului de procedur civil, n doctrin s-a apreciat n mod constant c, n materia contraveniilor pot fi exercitate i cile extraordinare de atac. Executarea sanciunilor contravenionale constituie obiect de reglementare al capitolului al Vlea din ordonan, reprezentnd ultimul moment procedural n materia rspunderii contravenionale. Executarea sanciunii contravenionale difer n funcie de sanciunea aplicat, de caracterul i finalitatea fiecreia dintre ele. Astfel, potrivit art.37 din ordonan, procesul-verbal neatacat n termen de 15 zile precum i hotrrea judectoreasc irevocabil prin care s-a soluionat plngerea constituie titlu executoriu fr vreo alt formalitate. Avertismentul se adreseaz oral atunci cnd contravenientul este prezent la constatarea contraveniei i sanciunea este aplicat de agentul constatator. n celelalte cazuri, avertismentul se socotete executat prin comunicarea procesului-verbal de constatare a contraveniei, cu rezoluia corespunztoare. Dac sanciunea a fost aplicat de instan, prin nlocuirea amenzii contravenionale cu avertisment, comunicarea acesteia se face prin ncunotiinare scris. Punerea n executare a sanciunii amenzii contravenionale se face astfel: a). de ctre organul din care face parte agentul constatator, ori de cte ori nu se exercit calea de atac mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei n termenul prevzut de lege; b). de ctre instana judectoreasc, n celelalte cazuri. n ce privete procedura aplicrii sanciunii prestrii unei activiti n folosul comunitii, dreptul comun n materie l reprezint Ordonana Guvernului nr.55/2002 privind regimul juridic al sanciunii prestrii unei activiti n folosul comunitii. Ordonana Guvernului nr.55/2002 aprobat prin Legea nr.641/2002 ale crei dispoziii se completeaz cu cele ale Codului de procedur civil a fost substanial modificat prin O.U.G.nr.108/2003 pentru desfiinarea nchisorii contravenionale, intrat n vigoare, dup cum s-a menionat, o dat cu intrarea n vigoare a Legii de revizuire a Constituiei Romniei, adic la 23 octombrie 2003. Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii poate fi prevzut numai n legi sau n ordonane ale Guvernului, prin care se stabilesc i se sancioneaz anumite fapte ce constituie contravenii. Sanciunea prestrii unei activitii n folosul comunitii se stabilete ntotdeauna alternativ cu amenda i poate fi aplicat numai de instana de judecat. Ca urmare a deciziei Curii Constituionale nr.1354/2008 prin care s-a admis excepia de neconstituionalitate a sintagmei numai dac exist consimmntul contravenientului, considernduse ca aceasta este neconstituional, alin.(3) al art.1 din O.G.nr.55/2002 potrivit cruia sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii putea fi aplicat numai dac exista consimmntul contravenientului a fost abrogat expres prin prin Legea nr.294/2009. Ordonana Guvernului enumer expres domeniile n care poate fi prestat aceast sanciune, care se execut dup programul de munc, ori dup caz, programul colar al contravenientului, pe o durat cuprins ntre 50 de ore i 300 de ore, de maximum 3 ore pe zi, iar n zilele nelucrtoare de 6-8 ore pe zi. Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii se aplic numai contravenienilor persoane fizice. n cazul contraveniilor pentru care legea prevede sanciunea amenzii alternativ cu sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii, dac agentul constatator apreciaz c sanciunea amenzii este ndestultoare, aplic amenda. Dac, n raport cu gravitatea faptei se apreciaz c amenda este nendestultoare, agentul constatator ncheie procesul-verbal de constatare a contraveniei i l nainteaz, n cel mult 48 de ore instanei competente, adic judectoriei n a crei raz teritorial a fost svrit contravenia. Preedintele judectoriei fixeaz termen de urgen, cu citarea contravenientului i a agentului constatator. Completul de judecat este format dintr-un singur judector, contravenientul poate fi asistat de aprtor, iar n cazul n care acesta este minor, asistena juridic este obligatorie. Participarea procurorului la judecat este obligatorie.
81

Instana apreciaz asupra legalitii i temeiniciei procesului-verbal i pronun una din urmtoarele soluii: a). aplic sanciunea amenzii; b).aplic sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii, dac apreciaz c aplicarea amenzii nu este ndestultoare ori contravenientul nu dispune de mijloace materiale i financiare pentru plata acesteia; c). anuleaz procesul-verbal. Dac o persoan a svrit mai multe contravenii, constatate prin acelai proces verbal, n cazul n care pentru toate faptele sale sau numai pentru unele dintre ele se prevede sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii, sanciunile se cumuleaz fr a putea depi maximul general stabilit de lege. Hotrrea prin care s-a aplicat sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii este irevocabil. n toate situaiile, dup luarea consimmntului contravenientului, instana, prin hotrre, stabilete natura activitilor ce vor fi prestate de acesta n folosul comunitii, pe baza datelor comunicate de primarul localitii n care contravenientul i are domiciliul sau reedina, innd seama de aptitudinile sale fizice i psihice, precum i de nivelul pregtirii profesionale. Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii se pune n executare de ctre instan prin emiterea unui mandat de executare. Ea se va executa n raza unitii administrativ-teritoriale n care contravenientul i are domiciliul sau reedina. Primarul are obligaia s aduc la ndeplinire mandatul de executare. n cazul n care contravenientul, cu rea-voin nu se prezint la primar, se sustrage ulterior de la executare sau nu i ndeplinete ndatoririle ce i revin la locul de munc, judectoria, poate nlocui aceast sanciune cu sanciunea amenzii.

Capitolul III Rspunderea administrativ-patrimonial

Obiective specifice : Cunoaterea, nelegerea, aprofundarea i utilizarea noiunilor fundamentale pentru studiul dreptului administrativ Rezultatele ateptate : studenii vor nelege, gestiona i opera cu noiunile specifice legate de administraie public n sens larg i n sens restrns, interes public, serviciu public, autoritate public. Competene dobndite : n momentul n care vor finaliza studiul acestui modul studenii vor avea posibilitatea s : defineasc rspunderea administrativ patrimonial disting rspunderea administrativ patrimonial de celelalte forme de rspundere Timpul mediu necesar pentru acumularea informaiilor : modul de 2 ore

3.1. Evoluia teoriei cu privire la rspunderea administrativ-patrimonial Ca orice activitate uman, activitatea autoritilor administraiei publice poate genera prejudicii persoanelor fizice sau juridice, cu att mai frecvente i mai grave cu ct ea utilizeaz mijloace exorbitante n raport cu dreptul privat. Problema rspunderii statului pentru daune a fost cercetat de toi marii autori din perioada interbelic, dar ntr-un context diferit. Astfel, prof. Paul Negulescu analizeaz aceast problem n sfera Responsabilitii puterii publice, prof. Anibal Teodorescu o cerceteaz n capitolul consacrat Responsabilitii n dreptul administrativ, iar profesorii Tarangul i Rarincescu o consider o problem a contenciosului administrativ, i anume contenciosul n daune. Fundamentarea acestei forme de rspundere a avut loc dup Revoluia francez din 1789, care a marcat trecerea puterii de la Rege la naiune.
82

Dac iniial a fost consacrat principiul iresponsabilitii statului pentru pagubele cauzate, fiind admis doar rspunderea statului n cazul exproprierii pentru cauz de utilitate public, treptat s-a impus regula rspunderii funcionarilor, o dat cu instituirea principiului garantrii funciei publice, pentru prevenirea eventualelor abuzuri. n dreptul francez, Decizia Blanco din 1873 aparinnd Tribunalului de Conflicte (instana abilitat s soluioneze conflictele de competen aprute ntre instana de contencios administrativ i instanele ordinare) se afl la originea unei veritabile revoluii jurisprudeniale, schimbnd radical orientarea n problema rspunderii statului pentru daune. ncepnd cu aceast decizie, litigiile referitoare la pagubele cauzate de ctre serviciile publice locale, care se soluionau de tribunalele judiciare, fiind strns legate de ideea de gestiune privat, au fost judecate de jurisdiciile administrative. S-a admis astfel, rspunderea statului nu doar pentru fapta culpabil a funcionarului sau proasta funcionare a serviciului public, ci i pentru riscul serviciului public (ideea rspunderii obiective) i implicit, ideea unui regim exorbitant aplicabil acestei forme de rspundere, regimul dreptului public. n dreptul englez, lipsa de rspundere a Regelui a rmas dominant fiind angajat rspunderea funcionarului dup regulile dreptului comun. n dreptul romnesc s-au formulat diferite opinii cu privire la temeiul rspunderii statului (administraiei) pentru daune, regimul juridic aplicabil i instana competent. Consiliul de Stat nfiinat n anul 1864 avea competena de a judeca hotrrile minitrilor, ale prefecilor sau altor ageni administrativi, date cu exces de putere i cu violarea legilor i a regulamentelor n fiin. Potrivit Legii de organizare i funcionare a Consiliului de Stat, particularii se puteau adresa acestui organ numai pentru anularea actului, urmnd a cere daune n instana de drept comun. De altfel, dup desfiinarea sa, n 1866, s-a dispus ca afacerile de natur contencioas s fie trecute n competena instanelor judectoreti, dup regulile ordinare. Constituia din 1866 a prevzut rspunderea administraiei pentru cazurile de expropriere din considerente de utilitate public precum i o aciune civil a prii vtmate, n cazurile de responsabilitate ministerial, precizate abia prin Legea responsabilitii ministeriale din 1879. n urma modificrilor legislative din anii 1905, 1910, 1912 s-au declanat n doctrin divergenele cu privire la temeiul rspunderii patrimoniale a statului, respectiv cu privire la regimul juridic aplicabil. Constituia din 1923 i ulterior Legea contenciosului administrativ din 1925 au marcat un progres n acest domeniu, n sensul meninerii dreptului particularului de a fi despgubit n caz de expropriere pentru cauz de utilitate public i meninerii exerciiului aciunii civile n cazul responsabilitii ministeriale. A fost proclamat expres dreptul particularului de a fi despgubit de ctre Stat, drept extins la toate cererile de daune rezultate din acte administrative fcute cu clcarea legilor i a regulamentelor sau prin reaua voin a administraiei de a rezolva cererea referitoare la un drept. S-a acordat astfel competen instanelor de a pronuna daune civile pn la restabilirea dreptului vtmat precum i de a judeca cererea de despgubiri ndreptat fie mpotriva autoritii chemate n judecat, fie mpotriva funcionarului vinovat. i dup anul 1925, jurisprudena a considerat aciunea n daune n faa Curilor de Apel ca o aciune accesorie aciunii n anulare, de competena instanei de drept comun, chiar i n cazul actelor de autoritate. n ce privete regimul civil sau administrativ aplicabil rspunderii administraiei pentru daune, opiniile au fost mprite, n sensul c, fie a existat o orientare categoric ctre dreptul comun, fie ctre dreptul administrativ, jurisprudena acionnd cel mai adesea n sensul tezei civiliste. n perioada postbelic, n problema naturii juridice a rspunderii organelor administraiei de stat s-au confruntat n continuare, doctrina de drept public cu cea de drept privat. Aceast chestiune fiind direct legat de instituia contenciosului administrativ, doctrina a fost influenat de reglementrile adoptate n aceast materie, care au oferit argumente, cnd n favoarea tezei naturii civile a acestei forme de rspundere, cnd n favoarea tezei naturii administrative a acestei forme de rspundere. n timp s-au dezvoltat dou puncte de vedere divergente: teoria naturii juridice civile a rspunderii patrimoniale, calificat ca o rspundere civil delictual i respectiv, teoria naturii
83

juridice administrative a rspunderii patrimoniale, pornind de la premisa c ea intervenea tocmai n cmpul relaiilor de subordonare a organelor administraiei de stat. n ce privete ntinderea rspunderii administrativ-patrimoniale, aceasta difer n funcie de caracterele faptului productor de prejudicii dar i a naturii funciei publice din momentul n care prejudiciul a fost cauzat. Sub aspectul consacrrii constituionale a principiului rspunderii patrimoniale a statului pentru daune, n doctrin se arat c, exist constituii occidentale care nu conin nici un fel de dispoziii n aceast problem, exist constituii care conin dispoziii cu valoare de principii dar exist i constituii care conin norme de detaliu. n ce privete fundamentele Constituiei Romniei din 1991 revizuit i republicat n 2003, n aceast chestiune, din coroborarea unor norme coninute n mai multe articole ale sale rezult c cetenii romni au dreptul la recuperarea pagubelor cauzate prin actele administrative ale autoritilor publice, respectiv prin tcerea sau ntrzierea acestora fa de cererea lor. Din coninutul art.52 alin.(2) din Constituia republicat, care permite ca prin lege organic s fie stabilite condiiile i limitele exercitrii dreptului persoanei vtmate de o autoritate public, rezult c pot fi avute n vedere trei ipoteze: o aciune numai mpotriva autoritii publice; o aciune numai mpotriva funcionarului; o aciune concomitent mpotriva ambilor. Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ s-a axat pe ultima soluie iar actuala lege a contenciosului administrativ, Legea nr.554/2004 a meninut aceast formul consacrat i de jurisprudena administrativ. Legiuitorul constituant reglementeaz ns, tot la art.52, la alineatul urmtor i o rspundere patrimonial a statului, care a fost extins cu ocazia revizuirii de la erorile judiciare svrite n procesele penale, la toate erorile judiciare, fr excepie. n plus, tot cu ocazia revizuirii, a fost consacrat expres rspunderea solidar a magistrailor care i-au exercitat funcia cu rea-credin sau grav neglijen. n doctrina actual, rspunderea administrativ-patrimonial a fost definit ca reprezentnd acea form a rspunderii juridice care const n obligarea statului sau, dup caz, a unitilor administrativ-teritoriale la repararea pagubelor cauzate particularilor printr-un act administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat al administraiei publice de a rezolva o cerere privitoare la un drept recunoscut de lege sau la un interes legitim. 3. 2. Formele rspunderii administrativ-patrimoniale Interpretarea normelor constituionale permite identificarea urmtoarelor forme ale rspunderii statului pentru daunele create : - rspunderea patrimonial a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare; - rspunderea patrimonial a autoritilor publice pentru pagubele cauzate prin acte administrative sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, cu posibilitatea introducerii n cauz a funcionarului vinovat de emiterea actului; - rspunderea patrimonial solidar a autoritilor administraiei publice i a funcionarilor pentru pagubele cauzate domeniului public ori ca urmare a proastei funcionri a serviciilor publice; - rspunderea patrimonial exclusiv a autoritilor administraiei publice pentru limitele serviciului public. Opiniile diferite cu privire la natura juridic a rspunderii patrimoniale a statului prin autoritile sale, pentru prejudiciile cauzate prin acte ilegale au contribuit la identificarea de ctre doctrin a mai multor categorii de condiii ale acestor forme de rspundere patrimonial. Prima form menionat consacr rspunderea patrimonial a statului pentru orice prejudicii cauzate prin erori judiciare, stabilit n condiiile legii, adugndu-se, dup cum am subliniat, i posibilitatea unei aciuni n regres a statului, mpotriva magistrailor care i-au exercitat funcia cu reacredin sau grav neglijen. Prin noua consacrare constituional, ca urmare a revizuirii a fost extins sfera rspunderii statului la prejudiciile cauzate n orice eroare judiciar, fiind lrgit astfel garania constituional pe care o reprezint aceast rspundere.
84

A patra form este o rspundere obiectiv, cel care a suferit o pagub trebuie s demonstreze instanei de contencios administrativ c paguba suferit se datoreaz unei limite a serviciului public. Aceast form de rspundere presupune deci, ndeplinirea urmtoarelor trei condiii: a). existena unui serviciu public care prin natura sa s conin riscul producerii anumitor pagube pentru ceteni; b). existena unui prejudiciu material adus persoanei fizice sau juridice; c). existena unei legturi cauzale ntre riscul (limita) serviciului public i paguba produs. n dreptul francez, rspunderea obiectiv poate mbrca dou forme i anume: rspunderea pentru risc, care se raporteaz la pagubele care au la origine lucruri periculoase, metode periculoase sau situaii periculoase i respectiv, rspunderea pentru nclcarea egalitii n faa sarcinilor publice, care intervine cnd prejudiciul nu are un caracter accidental. n celelalte dou ipoteze, a doua i a treia form enumerate, este vorba despre o rspundere bazat pe culp. Ea presupune ndeplinirea urmtoarelor patru condiii: a). actul administrativ s fie ilegal; b). s existe un prejudiciu ; c). s existe un raport de cauzalitate ntre actul ilegal i prejudiciul produs; d). s existe culpa autoritii publice. Prima condiie rezult att din art.52 din Constituia republicat ct i din unele dispoziii ale Legii contenciosului administrativ. Aciunea n contencios administrativ trebuie s aib la baza un act administrativ, pe care cel vtmat l consider ilegal, singura n msur s decid asupra acestui aspect fiind ns, instana de judecat. Chiar i o aciune pentru repararea unui prejudiciu, ulterioar aciunii n anulare, care poate fi o aciune de sine stttoare sau o aciune subsidiar aciunii n anulare, pe care legea o permite, trebuie s se bazeze pe un act administrativ ilegal. Trebuie fcut distincia ntre crearea de prejudicii prin acte administrative legale ce concretizeaz sanciuni administrative i crearea de prejudicii prin acte administrative ilegale n sensul larg al termenului. ntr-o astfel de situaie, cel vtmat va trebui s invoce ilegalitatea actului n faa organelor competente, dup care va putea pretinde repararea pagubei, dar n condiiile dreptului comun, actul avnd doar semnificaia unui fapt material ilicit. Este totui de admis ca i n aceste situaii, dac este vorba de un comportament abuziv, de exces de putere din partea autoritilor administraiei publice, s poat fi introdus o aciune n daune, n faa instanei de contencios administrativ. Dup cum vom vedea actuala lege a contenciosului administrativ confirm aceast poziie din doctrin. Cea de-a doua condiie, ca actul administrativ ilegal s fie cauzator de prejudicii are n vedere att prejudiciile materiale ct i prejudiciile morale. Legea contenciosului administrativ conine o prevedere expres n acest sens. Prejudiciul trebuie s fie cert, adic s fie nscut i actual. A treia condiie, raportul de cauzalitate, reprezint o condiie specific rspunderii juridice n general, dar cercetarea legturii cauzale este realizat de instan, concret, de la caz la caz. Legat de aceast condiie urmeaz a fi reinute dou precizri fcute de doctrin : pe de-o parte, de cele mai multe ori, actele administrative produc prejudicii nu prin simpla manifestare de voin ci ca urmare a executrii lor, iar pe de alt parte, nu orice ilegalitate a actului este productoare de prejudicii. Dac paguba se datoreaz forei majore, ea va produce n dreptul administrativ acelai efect ca i n dreptul privat, adic, va nltura orice rspundere a administraiei. n ce privete culpa autoritii publice, aceasta rezult chiar din logica intern a rspunderii juridice, privit fie ca instituie juridic, fie ca situaie juridic. n doctrina francez, autorii se refer la o culp de serviciu privit ca o neglijen n funcionarea normal a serviciului, incumbnd unuia sau mai multor funcionari publici, dar neimputabil lor personal. n cazul rspunderii administrativ-patrimoniale, fapta ilicit poate s constea n emiterea actului administrativ ilegal, refuzul de a rezolva o cerere, nesocotirea unui drept sau a unui interes legitim, aciuni sau inaciuni care presupun o vin a autoritii administrative. Deoarece, acestea nu sunt abstraciuni, ci colective organizate de funcionari, nvestii cu atribuii se subnelege c emiterea actului administrativ ilegal, cauzator de prejudicii, se datoreaz culpei cel puin unui funcionar din colectiv. De aici, fundamentul aciunii directe mpotriva funcionarului vinovat de emiterea actului, reglementat expres i de Legea contenciosului administrativ.
85

Astfel, rspunderea administrativ-patrimonial a funcionarului public, intervine fie pe cale direct, cnd aciunea persoanei pgubite este ndreptat mpotriva lui sau i a lui (el avnd n cauz calitatea de prt), fie pe cale indirect, cnd este chemat n garanie de ctre autoritatea public pentru care lucreaz, dac cel pgubit i-a ndreptat aciunea numai mpotriva autoritii publice. Pentru ca funcionarul public s rspund pentru prejudiciul suferit de o persoan fizic sau juridic se cer ndeplinite aceleai condiii ca i n cazul rspunderii autoritii publice: actul administrativ contestat s fie ilegal, s existe un prejudiciu, s existe o legtur de cauzalitate ntre act i prejudiciu i s existe culpa funcionarului public. n mod similar, urmeaz s identificm condiiile rspunderii solidare a autoritii publice i a funcionarului pentru prejudiciile cauzate n baza unor contracte administrative care vizeaz punerea n valoare a unor bunuri ale domeniului public sau dup caz, prestarea unor servicii publice. TESTE DE AUTOEVALUARE (cu caracter exemplificativ) 1. n dreptul administrativ pot fi identificate urmtoarele forme de ilicit: a).ilicitul administrativ propriuzis, ilicitul contravenional i ilicitul cauzator de prejudicii materiale i morale; b). ilicitul penal i ilicitul civil; c). ilicitul disciplinar i ilicitul penal. 2. Sub aspectul modului de reglementare a contraveniei, n rile n care aceasta a fost dezincriminat s-au conturat urmtoarele sisteme: a). sistemul adoptrii unor regulamente; b). sistemul reglementrii constituionale i adoptrii unei codificri n materie; c). sistemul unui Cod contravenional sau a unei legi cadru n materie. 3. Actele normative prin care se stabilesc contravenii vor cuprinde obligatoriu: a). descrierea faptelor ce constituie contravenii i sanciunea aplicabil; b). exclusiv descrierea faptelor ce constituie contravenii, sanciunea fiind lsat la dispoziia agentului constatator; c). exclusiv sanciunea aplicabil. 4. Gradul de pericolul social al contraveniei: a). nu este inferior celui al infraciunilor; b).este identic cu cel al infraciunilor; c). este mai redus dect al faptelor de natur penal; d). este superior celui al infraciunilor. 5. Nu pot fi reglementate contravenii prin: a). legi i ordonane ale Guvernului; b).ordine ale minitrilor; c).hotrri ale consiliului judeean; d).hotrri ale consiliilor locale de sector ale mun.Bucureti. 6. Actele normative prin care se stabilesc contravenii trebuie s cuprind obligatoriu: a). numele i prenumele contravenientului; b). interdicia aplicrii avertismentului, ca sanciune; c). limita minim i limita maxim a amenzii, dac aceasta este prevzut ca sanciune; d). fapta svrit, data svririi faptei, numele i prenumele contravenientului i al agentului constatator, semntura agentului constatator. 7. Limita minim a amenzii contravenionale, conform O.G. nr.2/2001, este de: a). 100 RON; b). 250 RON; c).25 RON; d). 10 RON. 8. Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii poate fi stabilit prin: a). hotrri ale Guvernului; b). hotrri ale consiliilor judeene sau locale; c).legi; d).dispoziii ale primarului. 9. Potrivit legislaiei n vigoare, constituie contravenie: a). fapta svrit cu vinovie, stabilit i sancionat prin legi i alte acte normative; b). fapta svrit cu vinovie, care prezint grad de pericol social mai redus dect infraciunea, stabilit i sancionat prin legi i alte acte normative; c). fapta svrit cu vinovie reglementat prin ordonane ale Guvernului; d). fapta svrit cu vinovie, care prezint grad de pericol social mai ridicat dect infraciunea, stabilit i sancionat prin legi i alte acte normative.
86

10. n cazul sancionrii cu amenda, actele normative prevd: a). cuantumul exact al acesteia; b). exclusiv limita maxim a acesteia; c). limita minim i maxim a acesteia sau, dup caz, cote procentuale din anumite valori; d). exclusiv limita minim a acesteia. 11. Ca regul, conform O.G. nr.2/2001, dispoziiile din actele normative care stabilesc contravenii intr n vigoare : a). n termen de 10 zile de la data publicrii; b). n termen de 30 de zile de la data publicrii; c). n termen de 3 zile de la data publicrii; d). la data publicrii. 12. Conform O.G. nr.2/2001, limita maxim a amenzii contravenionale nu poate depi : a). 100000 RON; b). 10000 RON; c). 50000 RON; d). 200000 RON. 13. Avertismentul contravenional se poate aplica: a). numai cnd actul normativ l prevede expres; b).i cnd actul normativ nu l prevede expres; c). numai n cazul contraveniilor stabilite prin acte normative inferioare ca for juridic legii; d). numai pentru contraveniile stabilite la nivel local. 14. Prescripia aplicrii sanciunii amenzii contravenionale intervine n termen de : a). o lun de la data svririi faptei; b). 2 luni de la data svririi faptei; c). 3 luni de la data svririi faptei; d). 6 luni de la data svririi faptei. 15. Plngerile mpotriva proceselor-verbale contravenionale sunt soluionate de: a). instana de contencios administrativ competent; b).judectoria n raza creia s-a comis contravenia; c).secia civil a tribunalului n raza creia s-a comis contravenia; d).organul din care face parte agentul constatator. 16. n cazul rspunderii administrativ-disciplinare, subiectul activ este ntotdeauna: a). o instituie public; b). o autoritate public, de regul o autoritate a administraiei publice; c). o persoan juridic de drept privat 17. Potrivit legislaiei n vigoare, constituie contravenie: a). fapta svrit cu vinovie, stabilit i sancionat prin legi i alte acte normative; b). fapta svrit cu vinovie, care prezint grad de pericol social mai redus dect infraciunea, stabilit i sancionat prin legi i alte acte normative; c). fapta svrit cu vinovie reglementat prin ordonane ale Guvernului. 18. Potrivit legislaiei n vigoare, primarul: a). poate stabili i sanciona contravenii prin dispoziii; b). poate sanciona contravenional; c). nu poate fi agent constatator. 19. n cazul sancionrii cu amenda, actele normative prevd: a). cuantumul exact al acesteia; b). exclusiv limita maxim a acesteia; c). limita minim i maxim a acesteia sau, dup caz, cote procentuale din anumite valori. 20. Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii poate fi prevzut numai n: a). legi sau ordonane ale Guvernului; b). legi; c). legi, ordonane sau hotrri ale Guvernului 21. Prescripia aplicrii sanciunii amenzii contravenionale intervine n termen de: a). o lun de la data svririi faptei; b). 3 luni de la data svririi faptei; c.) 6 luni de la data svririi faptei.

87

Partea a IV-a CONTROLUL ASUPRA ADMINISTRAIEI PUBLICE Obiective specifice: ntr-o ierarhie imaginar a instituiilor dreptului administrativ, contenciosul administrativ reprezint instituia fundamental, cea mai adecvat i substanial form de garantare a drepturilor i libertilor ceteneti mpotriva administraiei publice, a autoritilor publice, n general. n mod obinuit, instituia contenciosului administrativ, este analizat n contextul cercetrii formelor de control asupra administraiei publice. Prin raportare la cele trei puteri ale statului pot fi identificate: un control parlamentar asupra administraiei publice, n special asupra Guvernului, un control administrativ asupra administraiei publice i un control judectoresc asupra administraiei publice. n ce privete cea de-a treia form de control, legiuitorul romn de dup 1990 a optat pentru nfiinarea unor instane specializate de contencios administrativ, revenind la tradiia interbelic, urmnd modelul justiiei administrative franceze. n prezent, analiza instituiei se bazeaz pe dispoziiile Legii contenciosului administrativ, Legea nr.554/2004 cu modificrile i completrile ulterioare. Prezentarea evoluiei instituiei sub aspectul legislaiei i doctrinei n materie este urmat de analiza condiiilor directe de aciune n contencios administrativ, a categoriile de acte exceptate de la controlul n contencios administrativ i a aspectelor de natur procesual aplicabile n instanele de contencios administrativ.

Capitolul I Formele de control asupra administraiei publice

Obiective specifice : Cunoaterea, nelegerea, aprofundarea i utilizarea noiunilor fundamentale pentru studiul dreptului administrativ Rezultatele ateptate : studenii vor nelege, gestiona i opera cu noiunile specifice legate de administraie public n sens larg i n sens restrns, interes public, serviciu public, autoritate public. Competene dobndite : n momentul n care vor finaliza studiul acestui modul studenii vor avea posibilitatea s : enune formele de control asupra administraiei publice remarce distincia dintre controlul administrativ jurisdicional i controlul parlamentar remarce necesitatea jurisdiciilor administrative Timpul mediu necesar pentru acumularea informaiilor : modul de 2 ore

1. 1. Consideraii generale Administraia public se prezint ca un ansamblu sistematizat de organe structurate dup competena lor material i teritorial. n raport cu Guvernul distingem: a). organe subordonate direct sau indirect acestuia; b). autoriti administrative centrale autonome, subordonate acestuia, n condiiile art.102 alin.(1) din Constituie, dac nu exist un control parlamentar; c). autoriti administrative locale autonome, controlate prin intermediul tutelei administrative, exercitate de prefect.

88

n administraia public, obiectul controlului l constituie aciunile i inaciunile (conduita) autoritii administraiei publice sau a funcionarilor si, felul n care acetia i-au exercitat atribuiile cu care au fost nvestii. n doctrina administrativ au fost identificate mai multe criterii de clasificare a controlului asupra administraiei publice. Dup natura autoritii publice care l exercit se distinge: controlul exercitat de Parlament, controlul exercitat de autoriti ale administraiei publice i controlul exercitat de autoriti judectoreti. Dup regimul procedural aplicabil se distinge un control contencios (exercitat de instanele judectoreti i de Curtea Constituional, pentru ordonanele Guvernului i un control necontencios (exercitat de Parlament, de autoritile supraordonate ierarhic i de Avocatul Poporului). Dup efectele pe care le determin se distinge un control ce atrage atenionri i sancionri ale autoritilor administraiei publice i funcionarilor acestora, nsoite de anularea actelor i un control ce atrage numai atenionri i sancionri. O analiz cuprinztoare cu privire la controlul asupra administraiei publice, asupra puterii executive n sens larg, poate fi realizat pornind de la principiul separaiei puterilor statului, prin raportare la autoritile care realizeaz clasicele funcii ale statului. Vom distinge astfel, avnd n vedere primul criteriu de clasificare, un control parlamentar asupra administraiei publice, un control administrativ asupra administraiei publice i un control judectoresc asupra administraiei publice. 1. 2. Controlul parlamentar n ce privete prima form de control evocat vom constata c, regimul constituional romnesc actual consacr att un control parlamentar tradiional ct i un control parlamentar modern, exercitat prin intermediul unor autoriti publice distincte de Parlament, dar supuse obligaiei de a prezenta anual rapoarte acestuia, cum ar fi Avocatul Poporului. Controlul parlamentar tradiional se concretizeaz la rndul su n obligaia Guvernului i a celorlalte organe ale administraiei publice de a prezenta informaii i documente acestuia potrivit art.111 din Constituie, n adresarea Guvernului de ntrebri, interpelri i moiuni simple potrivit art.112 din Constituie, n dezbaterea rapoartelor i declaraiilor primului-ministru potrivit art.107 alin. (1) din Constituie etc. Controlul parlamentar modern este realizat de autoriti publice precum Avocatul Poporului sau Curtea de Conturi. 1. 3. Controlul administrativ Garantarea legalitii actelor administrative prin intermediul controlului presupune i existena unor forme de control n cadrul autoritilor administraiei publice nsei. n logica sistemului constituional exist ca principiu, un drept de control al Guvernului asupra celorlalte autoriti ale administraiei publice. Generic, controlul nfptuit de administraia public asupra ei nsi poart denumirea de control administrativ. Prin urmare, controlul administrativ poate fi caracterizat ca reprezentnd controlul nfptuit de administraia public n conformitate cu legea asupra propriei activiti. Controlul administrativ poate fi un control intern, atunci cnd este realizat de persoane, compartimente etc. din interiorul organului administrativ controlat sau un control extern, atunci cnd este exercitat de organe sau funcionari din afara autoritilor controlate. Controlul intern presupune existena a dou subiecte: cel care controleaz (subiectul activ) i cel controlat (subiectul pasiv). El se poate exercita fie din oficiu, fie la cererea sau sesizarea unei persoane fizice sau juridice. Procedura de realizare a controlului intern general cunoate n practic o varietate foarte mare, n absena unei reglementri exprese ce va trebui realizat prin viitorul Cod de procedur administrativ.
89

La rndul su, controlul extern poate fi un control ierarhic, un control de supraveghere general, un control de tutel administrativ sau un control specializat. Controlul ierarhic se exercit de autoritile ierarhic superioare asupra celor inferioare, n baza raportului de subordonare dintre ele, ori de cte ori este nevoie, fr a fi necesar s fie prevzut n vreun text de lege. n cazul autoritilor administraiei publice locale nu poate fi vorba de un astfel de control, acestea fiind organizate i funcionnd pe baza autonomiei locale, efect al descentralizrii administrative. Controlul ierarhic poate fi efectuat din oficiu, acest gen de control reprezentnd un element component al activitii de conducere exercitat de superior asupra inferiorului sau la cererea unei persoane fizice sau juridice, situaie n care controlul se numete recurs ierarhic. Astfel, ntre controlul administrativ ierarhic i recursul ierarhic exist un raport de la gen la specie. Orice recurs ierarhic este i o form de realizare a controlului administrativ ierarhic, dar nu orice form de exercitare a controlului administrativ ierarhic este i un recurs ierarhic. n ce privete sensul noiunii de recurs, exist o distincie ntre semnificaia pe care dreptul administrativ o confer acestei noiuni i semnificaia aceleiai noiuni n dreptul procesual civil. Astfel, n dreptul administrativ, recursul este definit ca fiind calea de atac sau mijlocul procedural care creeaz posibilitatea remedierii nclcrii drepturilor subiective i a intereselor legitime n urma unor vtmri produse de autoriti ale administraiei publice sau n subsidiar, de autoriti publice. n raport cu autoritatea administrativ creia i se adreseaz recursul administrativ vom distinge ntre un recurs graios, introdus la autoritatea de la care eman actul administrativ i un recurs ierarhic, ce poate fi introdus la autoritatea ierarhic superioar, n cazul existenei unei asemenea autoriti. La rndul su, n funcie de natura juridic i subordonarea organelor de control, controlul specializat poate fi exercitat de: a).inspecii de stat din cadrul ministerelor, altor organe centrale de specialitate sau autoritilor locale autonome; b).autoriti administrative cu caracter jurisdicional, n condiiile prevzute de lege; c).autoriti special constituite cu atribuii de control, ca de exemplu, Curtea de Conturi, Garda Financiar, Garda Naional de Mediu etc. Aceast clasificare nu trebuie privit cu rigiditate, n sensul c, ncadrarea ntr-o anumit categorie sau subcategorie nu exclude posibilitatea ca aceeai structur administrativ s fie inclus i n alta, n funcie de alt criteriu de referin. O meniune special necesit evocarea controlului exercitat de Ministerul Public asupra administraiei publice, n raport cu noua concepie asupra rolului procurorului. Astfel, potrivit art.131 din Constituie,n activitatea judiciar, Ministerul Public reprezint interesele generale ale societii i apr ordinea de drept, precum i drepturile i libertile cetenilor. Dei este vorba despre o autoritate public ce face parte, alturi de instanele judectoreti i Consiliul Superior al Magistraturii, din autoritatea judectoreasc (titlul capitolului VI din titlul III consacrat Autoritilor publice din Constituie subl.ns.), din puterea judectoreasc n sens larg, exist potrivit sistemului constituional i legislativ actual i autoriti ale administraiei publice care realizeaz o activitate judiciar, asupra crora Ministerul Public va avea un drept de control. 1. 4. Controlul administrativ-jurisdicional n ce privete controlul judectoresc asupra administraiei publice este vorba despre forma cea mai important, care sintetic se exprim tradiional sub denumirea de contencios administrativ constituind nsi finalitatea dreptului administrativ. Fundamentul constituional al instituiei contenciosului administrativ se regsete n principal, n art.52 din Constituia republicat, privitor la dreptul persoanei vtmate de o autoritate public. Alturi de acesta, analiza instituiei contenciosului administrativ presupune n mod obinuit, evocarea altor dispoziii constituionale precum art.21 privitor la accesul liber la justiie; art.73 alin.(3) litera k, privitor la caracterul de lege organic al legii contenciosului administrativ; art.123 alin.(5) referitor la atribuia prefectului de a ataca, n faa instanei de contencios administrativ, actele autoritilor administraiei publice locale.
90

Pe lng modificrile aduse fostului art.48 devenit art.52, cu ocazia revizuirii Constituiei, din octombrie 2003, adugarea unui nou alineat la art.21 prin care este precizat expres caracterul facultativ i gratuit al jurisdiciilor speciale administrative dar mai ales, introducerea unui nou alineat la fostul art.125 devenit art.126, consacrat instanelor judectoreti, prin care controlul judectoresc asupra administraiei publice este garantat cu dou excepii expres prevzute presupun o regndire a ntregii instituii sub aspect doctrinar i au atras n mod firesc, remodelarea legislaiei n materie. Dac ntr-o perspectiv mai apropiat sau mai deprtat, jurisdiciile speciale administrative ar putea deveni istorie, Constituia prevznd pe lng caracterul lor gratuit i pe cel facultativ, de lege lata, existena unor autoriti cu atribuii administrativ jurisdicionale competente s emit acte administrativ-jurisdicionale este consacrat nc n numeroase reglementri legale. Sub aspectul evoluiei instituiei vom aminti c, Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ a prevzut pentru prima dat, n art.4, regula atacrii n faa instanelor de contencios administrativ a actelor administrativ-jurisdicionale, dup epuizarea cilor administrativ-jurisdicionale de atac, cu recurs la Curtea Suprem de Justiie, n termen de 15 zile de la comunicare. De la aceast regul, n redactarea iniial a legii fuseser prevzute dou excepii i anume: cererile privitoare la stabilirea i scderea impozitelor i a taxelor, precum i a amenzilor prevzute n legile de impozite i taxe, ce urmau s fie rezolvate de organele prevzute de legea special i n condiiile stabilite de aceasta, pe de-o parte i actele din domeniul contraveniilor, pe de alt parte. n urma intrrii n vigoare a Constituiei din 1991, aceste excepii nu au mai putut fi reinute, prevederile respective intrnd sub incidena art.150 alin.(1) referitor la conflictul de legi [devenit art.154 alin.(1), dup republicare - subl.ns.] astfel cum s-a pronunat i Curtea Constituional, prin Decizia nr.34/1993. Revenind la coninutul art.4 din vechea lege a contenciosului administrativ, n practica judectoreasc, n mod constant, n pofida textlui legal expres, asemenea litigii au fost trimise spre soluionare pentru judecata n fond, la secia de contencios administrativ a Curii de Apel competent teritorial, n primul rnd din raiuni practice. Sub acest aspect, secia de contencios administrativ a Curii Supreme de Justiie a interpretat c, Legea nr.59/1993 pentru modificarea Codului de procedur civil, a Codului familiei, a Legii contenciosului administrativ nr.29/1990 i a Legii nr.94/1992 privind organizarea i funcionarea Curii de Conturi a modificat implicit i art.4 din Legea contenciosului administrativ, n sensul stabilirii competenei curilor de apel, soluie asupra creia doctrina a avut o poziie diferit. O problem aprut n doctrin dup adoptarea Constituiei din 1991 a privit ns, chiar rspunsul la ntrebarea dac se mai putea vorbi de jurisdicii administrative, atta timp ct potrivit art.125 din Constituie (n forma iniial subl.ns.), justiia se realizeaz prin Curtea Suprem de Justiie i prin celelalte instane judectoreti stabilite de lege iar n capitolul referitor la Guvern i n cel consacrat Administraiei publice nu se afl dispoziii privind activitatea unor autoriti administrativ-jurisdicionale. De aici concluzia conform creia dispoziiile art.4 din Legea contenciosului administrativ nu mai erau aplicabile. Fa de prevederile constituionale existente la acea vreme n materie, n doctrina administrativ sa apreciat c, o asemenea tez nu putea fi acceptat, deoarece, pe de-o parte, art.125 din Constituie avea n vedere justiia i nu activitatea jurisidicional, sfera acesteia din urm fiind mai larg, justiia fiind o specie a activitii jurisdicionale, iar pe de alt parte, Constituia nu prevedea i nici nu interzicea vreo activitate jurisdicional. Mai mult dect att, art.139 referitor la Curtea de Conturi consacra expres atribuiile jurisdicionale ale acesteia, n condiiile legii. Astfel, Constituia din 1991, n forma sa iniial, nu coninea dispoziii cu caracter de principiu privitoare la jurisdiciile administrative. Singurele dispoziii speciale n materie se regseau n art.133 alin.(2) i respectiv, n art.139 alin. (1) (deja evocat subl.ns.) i priveau dou autoriti administrative cu atribuii jurisdicionale, Consiliul Superior al Magistraturii (ce ndeplinete rolul de consiliu de disciplin al judectorilor) i Curtea de Conturi. Prin Decizia Plenului Curii Constituionale nr.1/1994 privind liberul acces la justiie al persoanelor n aprarea drepturilor, libertilor i intereselor lor legitime, jurisdicia constituional s-a pronunat
91

asupra conformitii cu dispoziiile constituionale (originare) a existenei procedurilor administrative jurisdicionale i prin urmare, a jurisdiciilor administrative. Revizuirea Constituiei din 2003 a adus schimbri i sub acest aspect. Pe de-o parte, dup cum deja am meionat, a prevzut caracterul facultativ i gratuit al jurisdiciilor speciale administrative, iar pe de alt parte a nlturat atribuiile jurisdicionale ale Curii de Conturi, urmnd ca litigiile rezultate din activitatea acesteia s fie soluionate de instanele judectoreti specializate. n plus, n ce privete Consiliul Superior al Magistraturii, potrivit art.134 alin. (2) din Constituia republicat, acesta ndeplinete rolul de instan de judecat, prin seciile sale, n domeniul rspunderii disciplinare a judectorilor i a procurorilor, potrivit procedurii stabilite prin legea sa organic. Sintagma jurisdicii speciale administrative are n vedere acele activiti de soluionare a litigiilor care se desfoar n faa unui organ administrativ-jurisdicional prin emiterea unui act administrativ-jurisdicional. Nu intr n aceast categorie recursurile prealabile sau ierarhice, cerute de unele acte normative drept condiii pentru introducerea unei aciuni n justiie, ntre care i Legea contenciosului administrativ, recursuri care nu presupun contradictorialitatea, soluionndu-se pe baza unor reguli ale procedurii administrative necontencioase. Prin Decizia Curii Constituionale nr.411/2003 s-a statuat c, potrivit normelor constituionale revizuite, caracterul facultativ al jurisdiciilor administrative permite celui ndreptit s se adreseze fie organului administrativ jurisdicional, fie direct instanei de judecat. Odat aleas ns calea administrativ-jurisdicional, aceasta trebuie urmat pn la capt, dup care, n condiiile legii, partea se poate adresa instanei de judecat, n temeiul dreptului de acces la justiie prevzut de art.21 din Constituie. n ce privete nlturarea atribuiilor jurisdicionale ale Curii de Conturi, aceasta s-a datorat exacerbrii acestora, n baza legii sale organice, care a condus treptat la transformarea Curii de Conturi ntr-o justiie paralel fa de sistemul naltei Curi de Casaie i Justiie. Dispoziia constituional care se refer la instanele judectoreti specializate urmeaz s fie coroborat cu textul art.126, sediul general actual referitor la instanele judectoreti, care n alin.(5) teza II admite ideea instanelor specializate n anumite materii, i respectiv cu art.155 alin.(6), potrivit cruia: Pn la constituirea instanelor judectoreti specializate, litigiile rezultate din activitatea Curii de Conturi vor fi soluionate de ctre instanele judectoreti ordinare. Activitatea autoritilor administraiei publice nvestite cu atribuii administrativ-jurisdicionale se finalizeaz cu emiterea unor acte administrativ-jurisdicionale, care reprezint n esen, soluiile date n cazul unei aciuni contencioase (conflictuale) aprute ntre o autoritate a administraiei publice, de-o parte i o alt persoan fizic sau juridic de drept public sau de drept privat, de cealalt parte. Astfel, spre deosebire de contenciosul administrativ n sens restrns, n cazul cruia conflictul dintre cele dou pri urmeaz a fi soluionat la nivelul puterii judectoreti, activitatea administrativjurisdicional se caracterizeaz prin soluionarea unui conflict la nivelul administraiei active, de ctre structuri specializate n acest scop, dispunnd de atribuii administrativ-jurisdicionale. Sub aspect terminologic, constatm c, de-a lungul vremii s-au utilizat diferite expresii pentru a identifica existena unui fenomen administrativ-jurisdicional, vorbindu-se de acte administrativjurisdicionale, acte administrative cu caracter jurisdicional sau acte administrative de jurisdicie. Pot fi identificate urmtoarele note de coninut ale noiunii: act juridic, act emis de o autoritate a administraiei publice, act emis n soluionarea unui conflict creat n sfera administraiei active, soluionarea litigiului reprezint un mijloc de control asupra administraiei active respective. Actuala lege a contenciosului administrativ, Legea nr.554/2004 definete expres actul administrativ-jurisdicional ca reprezentnd actul emis de o autoritate administrativ nvestit, prin lege organic, cu atribuii de jurisdicie administrativ special iar jurisdicia administrativ special ca reprezentnd activitatea nfptuit de o autoritate administrativ care are, conform legii organice speciale n materie, competena de soluionare a unui conflict privind un act administrativ, dup o procedur bazat pe principiile contradictorialitii, asigurrii dreptului la aprare i independenei activitii administrativ-jurisdicionale. Ne vom afla deci n prezena unui act administrativ-jurisdicional i implicit a unei jurisdicii speciale administrative dac sunt ntrunite urmtoarele condiii: actul este emis de ctre o autoritate
92

administrativ; autoritatea administrativ emitent are atribuii de a soluiona un conflict, deci este o autoritate administrativ-jurisdicional; conflictul trebuie soluionat cu citarea prilor i n baza principiului contradictorialitii iar prilor trebuie s le fie recunoscut dreptul de a fi reprezentate sau asistate de un avocat. Printre jurisdiciile administrative actuale putem meniona: comisiile de disciplin -jurisdicii administrative disciplinare pentru funcionarii publici, prevzute de Statutul funcionarilor publici, consiliile de disciplin i consiliile superioare de disciplin - jurisdicii administrativdisciplinare pentru poliiti, prevzute de Statutul poliistului; comisiile de soluionare a ntmpinrilor jurisdicii administrative n materia exproprierii, prevzute de Legea privind expropierea pentru cauz de utilitate public, birourile electorale - jurisdicii administrative electorale, prevzute de legile electorale, organele administrative fiscale - n procedura administrativ jurisdicional fiscal, prevzute de Codul de procedur fiscal etc.

Capitolul II Aspecte generale privind instituia contenciosului administrativ 2.1. Consideraii generale
Contenciosul administrativ reprezint o form juridic de aprare a particularilor persoane fizice sau juridice mpotriva abuzurilor administraiei publice, n principal. Noiunea de contencios administrativ reprezint o noiune tradiional a dreptului administrativ, considerat neadecvat realitilor specifice orndurii socialiste i n consecin, utilizat n aceast perioad mai degrab cu scopul de evocare istoric. Etimologic, cuvntul contencios deriv din latinescul contendere nsemnnd a lupta. n dreptul administrativ, termenul de contencios a nceput s fie utilizat pentru a delimita cile de atac jurisdicionale de recursurile administrative obinuite. Potrivit unei definiii devenit de referin, aparinnd autorului unei remarcabile monografii pe aceast tem, din perioada interbelic, contenciosul administrativ reprezint totalitatea litigiilor nscute ntre particulari i Administraiile publice, cu ocazia organizrii i funcionrii serviciilor publice i n care sunt puse n cauz reguli, principii i situaii juridice aparinnd dreptului public. n doctrina administrativ actual, contenciosul administrativ a fost definit n sens larg, ca reprezentnd totalitatea litigiilor de competena instanelor judectoreti, dintre un organ al administraiei publice, respectiv, un funcionar public sau, dup caz, o structur autorizat s presteze un serviciu public, pe de-o parte, i alt subiect de drept, pe de alt parte, n care autoritatea public apare ca purttoare a prerogativelor de putere public. n sens restrns, noiunea de contencios administrativ evoc totalitatea litigiilor de competena seciilor de contencios administrativ. Coninutul i sfera contenciosului administrativ, ca fenomen juridic, au variat de la o ar la alta, de la o perioad la alta i chiar de la un autor la altul. 2. 2. Aspecte de drept comparat n doctrina francez a secolului trecut, contenciosul administrativ era definit n sens organic, prin raportare la autoritile competente s soluioneze litigiile dintre administraie i administrai. Contenciosul administrativ cuprindea astfel, ansamblul litigiilor de competena tribunalelor administrative. Era vorba despre alctuirea sistemului justiiei administrative franceze, prin nfiinarea Consiliului de Stat, la 8 ani dup Revoluia francez din 1789, urmat de crearea tribunalelor administrative, numite pn n 1953, consilii de prefectur. Sub aspect formal s-au dezvoltat de-a lungul vremii, trei mari sisteme de control judiciar asupra administraiei publice:
93

a). sistemul administratorului judector (caracterizat prin soluionarea conflictelor cu administraia de ctre autoriti administrative cu atribuii jurisdicionale); b). sistemul francez al unei justiii administrative distincte (caracterizat prin soluionarea conflictelor cu administraia de ctre instane specializate n acest tip de conflicte, instane distincte de justiia ordinar); c). sistemul anglo-saxon al instanelor ordinare (caracterizat prin soluionarea conflictelor cu administraia de ctre instanele ordinare, de drept comun). Dou principii fundamentale au caracterizat nc de la nceput, sistemul francez i anume: separarea activitilor administrative de activitile judiciare i separarea administraiei active de justiia administrativ, ce constituie un ordin de jurisdicie paralel, distinct de puterea judiciar. Delimitarea mai sus evocat prezint totui mai degrab un caracter istoric, atta vreme ct, n Marea Britanie, exist cel puin 2000 de jurisdicii administrative consacrate soluionrii conflictelor aprute la nivelul administraiei active, nainte de a se ajunge la instana de drept comun. Specific sistemului francez, caracterizat prin dualitate de jurisdicie este faptul c, justiia administrativ intr n sfera larg a puterii executive, consilierii ce o compun dispunnd de regul, de o pregtire superioar n domeniul administraiei publice, supunndu-se deci unor reguli de recrutare i de carier proprii, ce au condus la adoptarea unor reguli de procedur distincte. Legislaia romneasc a consacrat iniial, sistemul francez, apoi pe cel anglo-saxon, cu anumite particulariti, ntr-o perioad sau alta, dar a meninut de-a lungul vremii, i sistemul administratorului judector, i deci, autoritile cu atribuii administrativ-jurisdicionale. 2. 3. Evoluia legislaiei n domeniu n ara noastr, contenciosul administrativ a parcurs mai multe etape, delimitate dup accentul pus de actele normative, inclusiv de normele constituionale, pe unul sau altul din cele trei mari sisteme mai sus evocate. O prim mare perioad o reprezint cea parcurs din anul 1864, care marcheaz momentul nfiinrii instituiei i pn n anul 1948, care a reprezentat momentul desfiinrii instituiei ca urmare a noului regim politic introdus. Prima etap n cadrul acestei perioade, legat de reformele legislative ale domnitorului Alexandru Ioan Cuza a nceput prin nfiinarea, n februarie 1864, dup model francez, a Consiliului de Stat, ca organ cu caracter consultativ pe lng Guvern, avnd i atribuii de soluionare a conflictelor aprute ntre administraie i particulari. Consiliul de Stat era prezidat de Domn i soluiona litigii n baza legii sale organice dar i n baza unor legi speciale. La vremea respectiv, Consiliul de Stat nu a reprezentat un adevrat tribunal ci o instituie intermediar ntre administraia consultativ i tribunalele administrative. A doua etap n cadrul aceleiai perioade, cuprins ntre anii 1866 -1905 a debutat prin desfiinarea Consiliului de Stat printr-un text expres al Constituiei din 1866, dup doar 2 ani de existen, repartizarea atribuiilor acestuia fiind stabilit n sarcina unei legi ordinare, adoptat la cteva zile dup promulgarea Constituiei. A fost abandonat astfel modelul francez de soluionare a conflictelor dintre administraie i particulari, acest tip de litigii fiind ncredinat tribunalelor de drept comun, dup modelul anglo-saxon. Competena instanelor judectoreti n materie s-a format treptat pe cale jurisprudenial, din interpretarea unor principii generale ale dreptului public i a unor texte legale aflate n legtur indirect cu contenciosul administrativ. n timp, au aprut probleme legate de natura litigiilor (dac putea fi vorba i despre nclcarea unor interese legitime sau doar a unor drepturi recunoscute de lege) precum i de sfera actelor administrative mpotriva crora se putea introduce aciune n justiie (prin raportare la delimitarea actelor de gestiune de actele de autoritate). Tot n aceast perioad se nfiineaz unele comisii cu atribuii jurisdicionale n materie fiscal, de pensii etc. A treia etap n aceast prim mare perioad a fost cuprins ntre anii 1905-1948, caracteristica ei esenial fiind inexistena unor reglementri speciale cu privire la competena n materie de
94

contencios administrativ. Aceste dispoziii se regsesc n aceast epoc, n textele legale cu privire la reorganizarea naltei Curi de Casaie (instana judectoreasc suprem). Astfel, Legea din anul 1905 pentru reorganizarea naltei Curi de Casaie i Justiie a dat dreptul particularilor s atace printr-un recurs principal i direct, actele administrative considerate ilegale i s cear instanei judectoreti s pronune anularea lor, instituind astfel un control de anulare, pe de-o parte, i a nfiinat n acest scop, o a treia secie, Seciunea de contencios administrativ, pe de alt parte. Legea din anul 1910 pentru reorganizarea naltei Curi de Casaie i Justiie, a desfiinat la rndul ei, Seciunea de contencios administrativ, creat n 1905, dnd litigiile n contencios administrativ n competena tribunalelor, care aveau doar dreptul s stabileasc plata unor despgubiri ca urmare a unor acte administrative ilegale, fr a pronuna ns i anularea actelor respective. Legea din anul 1912 avnd acelai obiect de reglementare va restabili contenciosul de legalitate, instituit de Legea din 1905, fr a mai permite ns anularea actului administrativ. Constituia din 1923 consacr un text special contenciosului administrativ, pe care-l d ns n cderea puterii judectoreti , potrivit legii speciale. n baza acestei dispoziii a fost adoptat n decembrie 1925, Legea contenciosului administrativ, prima lege special n materie, care instituie un contencios de plin jurisdicie pentru actele de gestiune, i respectiv, un control de anulare, pentru actele de autoritate. Legea menionat a nvestit Curile de Apel din circumscripia n care domicilia reclamantul cu competena de a judeca cererile de contencios administrativ, iar hotrrile pronunate de acestea erau supuse recursului fostei Curi de Casaie. Contenciosul reglementat prin Legea din 1925 era un contencios subiectiv, n sensul c reclamantul trebuia s invoce lezarea unui drept subiectiv. Totodat, era un contencios de plin jurisdicie, n sensul c, cel ce se considera lezat n drepturile sale putea cere anularea actului, putea invoca ilegalitatea actului pe cale de excepie i putea pretinde despgubiri. Erau exceptate de la acest control, att potrivit dispoziiilor constituionale ct i celor legale, actele de guvernmnt i actele de comandament cu caracter militar. Dei Constituia din 1923, ca i Constituia din 1938 au stabilit principiul judecrii acestor litigii de ctre instanele ordinare, au continuat s fie meninute o serie de jurisdicii administrative speciale, unele nfiinate chiar din perioada Consiliului de Stat, nvestite ns cu o competen limitat la un anumit serviciu public sau la activitatea unei anumite autoriti publice. Mai mult, n anul 1939, printr-o lege special vor fi nfiinate Curi administrative. Aceste curi reprezentau o dezvoltare a Comitetelor de revizuire, nfiinate prin Legea administraiei publice locale din 1929, dobndind denumirea de curi administrative prin Legea administraiei locale din 1936. n ce privete natura lor juridic, ele au fost calificate ca veritabile tribunale administrative. Curile administrative au fost instane jurisdicionale cu o competen special, deoarece ele soluionau numai litigiile cu privire la actele autoritilor locale, fr a se face distincie dup cum era vorba de acte de autoritate sau de acte de gestiune. A patra etap de evoluie a instituiei contenciosului administrativ, cuprins ntre anii 1948 i 1965 a fost marcat de desfiinarea instituiei ca atare prin Decretul nr.128/1948 care a abrogat Legea din 1925 privind contenciosul administrativ i Legea de organizare a Curilor administrative. O asemenea msur a pornit de la premisa subordonrii organelor administraiei de stat, Marii Adunri Naionale, aspect ce ar fi fcut inutil consacrarea unui control judectoresc asupra activitii acestei categorii de organe. Potrivit dispoziiilor Decretului din 1948 i art.120 din Codul de procedur civil, instanele judectoreti erau competente s verifice pe cale de aciune, legalitatea actelor administrative individuale, numai atunci cnd prevederi legale exprese le autorizau s o exercite. Astfel, din anul 1948 i pn la adoptarea Constituiei din 1965, regula n legislaia romneasc a constituit-o inexistena unui control judectoresc direct asupra actelor administrative, ce puteau fi puse n discuie doar pe calea excepiei de ilegalitate, ori de cte ori, rezulta n mod nendoielnic, intenia legiuitorului, n acest sens. Etapa a cincea cuprins ntre anii 1965 -1990, este marcat de consacrarea expres n art.35 al Constituiei din 1965 a posibilitii celui vtmat ntr-un drept al su printr-un act ilegal al unui organ
95

de stat de a cere organelor competente, n condiiile legii, anularea actului i repararea pagubei, pentru ca n art.103 s se specifice: Tribunalele i judectoriile judec cererile celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative, putnd s se pronune, n condiiile legii, i asupra legalitii acestor acte. n baza acestor dispoziii, a fost adoptat Legea nr.1/1967 privind judecarea de ctre tribunale a cererilor celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale, lege care a reglementat n sistemul socialist, tradiionala instituie a contenciosului administrativ, adaptnd-o la specificul epocii, inclusiv prin nlturarea sintagmei contencios administrativ, cu formularea greoaie, dificil de reinut, utilizat n titlul actului normativ. Aceast lege a consacrat un control judectoresc asupra actelor administrative caracterizat prin urmtoarele trsturi: generalitatea (n sensul c era vorba de un control de principiu); viza strict legalitatea, i deci nu oportunitatea, fiind exercitat doar asupra actelor organelor administraiei de stat; era realizat de instanele judectoreti prin soluionarea de litigii; procedura folosit era procedura judiciar; era un control de plin jurisdicie; era un control subsidiar, n sensul c nu putea fi exercitat dect dup ce se ncercase, fr rezultat, restabilirea legalitii pe calea plngerii prealabile la organul emitent sau la organul ierarhic superior iar excepiile erau foarte numeroase, aspect care a condus la restrngerea numrului de astfel de aciuni n justiie. Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ, prima lege special n materie, adoptat dup anul 1990, reia tradiia din perioada interbelic, marcnd nceputul unei noi etape n evoluia acestei instituii fundamentale pentru statul de drept. Caracteristica cea mai important a noii reglementri const fr ndoial, n crearea unor secii speciale i specializate de contencios administrativ, iniial la nivelul tribunalelor i al Curii Supreme de Justiie, iar apoi, ca urmare a modificrilor intervenite n anul 1993, n organizarea judectoreasc i la nivelul Curilor de apel, nou nfiinate. n esen, Legea din 1990 a preluat o serie de elemente coninute n Legea din 1925, aducnd i multe elemente de noutate. Astfel, printre trsturile tradiionale reluate prin Legea contenciosului administrativ, nr.29/1990 reinem urmtoarele: - este un control de plin jurisdicie, n sensul c, instana poate dispune recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim nclcat (inclusiv oblignd autoritatea emitent la emiterea unui alt act), anularea actului atacat i repararea pagubei, aspecte prevzute i n art. 52 din Constituia republicat; - este un control direct, pe cale de aciune judiciar, ce poate viza att un act administrativ propriuzis ct i acte administrative asimilate, fiind vorba despre situaiile ce se regsesc n practica administrativ sub denumirea de tcerea administraiei (lipsa oricrui rspuns fa de o cerere a unui petent) sau tardivitatea (depirea termenului legal pentru formularea rspunsului la o cerere adresat de un petent); - actul atacat trebuia s aparin unei autoriti administrative, viziune modificat o dat cu intrarea n vigoare a Constituiei, la 8 decembrie 1991; - obligativitatea unei proceduri prealabile la autoritatea emitent, constnd ntr-un recurs graios, naintea introducerii aciunii n instana de contencios administrativ, i posibilitatea unei proceduri prealabile la autoritatea ierarhic superioar, constnd ntr-un recurs ierarhic, n cazul existenei unei astfel de autoriti; sunt create astfel, premisele nlturrii actului ilegal i reparrii prejudiciului suferit, prin revocarea actului vtmtor de ctre autoritatea emitent sau autoritatea ierarhic superioar. Trei aspecte mai trebuie menionate n acest context, aspecte care vizeaz n egal msur, modificri de esen ale instituiei contenciosului administrativ. Astfel, spre deosebire de reglementarea anterioar n materie (Legea nr.1/1967 - subl.ns.) care nu permitea controlul actelor administrative normative, ci doar al actelor administrative individuale, exceptnd n totalitate actele Consiliului de Minitri (fostul organ suprem al administraiei de stat subl.ns.), Legea nr.29/1990 nu a mai fcut o asemenea delimitare, punct de vedere meninut prin art.52 din Constituia republicat. n consecin, n principiu, toate actele autoritilor administraiei publice pot fi atacate n contencios administrativ, inclusiv actele Guvernului (o discuie special fiind necesar pentru
96

ordonane subl.ns.) fr deosebire dup cum acestea sunt normative sau individuale, cu excepiile consacrate n Constituia republicat. Potrivit Legii nr.1/1967, actele administrative normative puteau fi controlate doar pe calea excepiei de ilegalitate, putnd fi nlturate, cu efecte ntre pri, doar ntr-o cauz n care un act administrativ individual atacat se baza pe dispoziii dintr-un asemenea act administrativ normativ. Un alt aspect, ce a rezultat din analiza sferei administraiei publice potrivit art.52 din Constituia republicat, aciunea n contencios administrativ poate viza nu doar acte aparinnd unor autoriti administrative, aa cum prevzuse iniial, Legea nr.29/1990, lege preconstituional ci i acte administrative aparinnd altor autoriti publice nvestite cu prerogative de putere public, care realizeaz o alt activitate fundamental, dar subsidiar acesteia pot desfura i aciuni de natur administrativ precum i acte administrative aparinnd unor structuri organizatorice cu caracter privat, asimilate autoritilor publice deoarece exercit atribuii de putere public, prin prestarea unor servicii publice. n sfrit, Legea nr.29/1990, spre deosebire de Legea nr.1/1967, nu a mai fcut nici o precizare expres cu privire la caracterul ilegal al actului atacat, lsnd instana s se pronune asupra acestei chestiuni. Toate aceste aspecte au conturat n doctrin un punct de vedere potrivit cruia se poate vorbi de o perioad de aplicabilitate de doar un an a Legii nr.29/1990, n forma ei iniial (8 decembrie 1990 8 decembrie 1991), intrarea n vigoare a Constituiei, marcnd practic nceputul unei noi etape, de la care unele dispoziii ale legii trebuiau considerate implicit modificate. Evoluia practicii administrative, varietatea i diversitatea aciunilor introduse n instanele de contencios administrativ, numrul tot mai mare de acte normative care pentru soluionarea conflictelor trimit expres sau implicit la instana de contencios administrativ, dar mai ales fundamentele constituionale ale instituiei stabilite nc prin forma iniial a acesteia, n 1991 au impus conturarea unor modificri de substan ale reglementrii n materie, cele introduse n principal n 1993, fiind cu totul insuficiente i nesatisfctoare. S-a realizat astfel un proiect al unei noi legi, nc din anul 1999, trimis Camerei Deputailor, proiect care nu a intrat niciodat n dezbaterea parlamentar. Regndirea instituiei contenciosului administrativ cu ocazia revizuirii Constituiei, n octombrie 2003, a impus regndirea vechiului proiect de lege i necesitatea adoptrii de urgen a unui nou act normativ n aceast materie. Pe 7 decembrie 2004 a fost publicat n Monitorul Oficial nr.1154, actuala lege a contenciosului administrativ, Legea nr.554/2004 care potrivit unei dispoziii finale a intrat n vigoare la 30 de zile de la data publicrii. Ulterior, Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ a fost substanial modificat i completat prin Legea nr.262/2007.

97

Capitolul III Condiiile aciunii directe n contencios administrativ

Obiective specifice : Cunoaterea, nelegerea, aprofundarea i utilizarea noiunilor fundamentale pentru studiul dreptului administrativ Rezultatele ateptate : studenii vor nelege, gestiona i opera cu noiunile specifice legate de condiiile n contencios administrativ Competene dobndite : n momentul n care vor finaliza studiul acestui modul studenii vor avea posibilitatea s : enumere condiiile aciunii n contencios administrativ descrie condiiile acestei aciuni Timpul mediu necesar pentru acumularea informaiilor : modul de 2 ore 3.1. Condiia ca actul atacat s fie un act administrativ n mod tradiional, n doctrina administrativ au fost identificate o serie de condiii ale aciunii directe la instana de contencios administrativ calificate de unii autori, mai ales, dup modelul doctrinei franceze, drept condiii de admisibilitate ale aciunii n instan. Din perspectiva fundamentelor constituionale i legale actuale ale instituiei pot fi identificate urmtoarele condiii necesare pentru introducerea aciunii: - actul atacat s fie un act administrativ; - actul s vatme un drept sau un interes legitim; - actul s emane de la o autoritate public; - s fie ndeplinit procedura administrativ prealabil; - aciunea s fie introdus ntr-un anumit termen; -actul s nu fie emis anterior intrrii n vigoare a legii contenciosului administrativ. Unii autori analizeaz drept condiie a aciunii directe n contencios administrativ, condiia referitoare la calitatea reclamantului, pornind de la dispoziiile art.52 alin.(1) din Constituia republicat, care are drept titlu marginal, dreptul persoanei vtmate de o autoritate public i pun n discuie necesitatea ca reclamantul s fie o persoan fizic sau o persoan juridic. Cu alte cuvinte, evocnd aceast condiie, doctrina se refer la capacitatea reclamantului de a sta n justiie, aspect de natur procedural. n ce privete prima condiie a aciunii directe n instana de contencios administrativ, condiia ca actul atacat s fie un act administrativ, analiza pornete tot de la coninutul art.52 alin.(1) din Constituia republicat. Astfel, potrivit acestei dispoziii constituionale, aciunea n justiie poate fi introdus att mpotriva unui act administrativ ct i mpotriva nesoluionrii n termenul legal a unei cereri, care se subnelege c poate s intervin, fie ca urmare a refuzului de a soluiona, fie ca urmare a tardivitii n soluionare, ceea ce echivaleaz cu tcerea administraiei. Legea nr.29/1990 admitea aciunea n justiie att pentru un act administrativ propriu-zis ct i pentru nesoluionarea n termenul legal a unei cereri. Potrivit actualei reglementri, Legea nr.554/2004, se asimileaz actelor administrative unilaterale i refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim, sau dup caz, faptul de a nu rspunde solicitantului n termenul legal, adic situaia cunoscut n doctrin sub denumirea de tcerea administraiei. Nesoluionarea n termenul legal a unei cereri este definit ca faptul de a nu rspunde solicitantului n termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii, dac prin lege nu se prevede alt termen. n ce privete refuzul nejustificat de a soluiona o cerere, acesta este calificat ca reprezentnd exprimarea explicit, cu exces de putere, a voinei de a nu rezolva cererea unei persoane fiind
98

asimilat refuzului nejustificat i nepunerea n executare a actului administrativ emis ca urmare a soluionrii favorabile a cererii sau, dup caz, a plngerii prealabile. Astfel, nu orice refuz de a rezolva favorabil o cerere este refuz nejustificat, ci doar cel care se ntemeiaz pe exces de putere. Legea actual a contenciosului administrativ, n art.1 alin.(1) preia sub aspectele sale eseniale, coninutul art.52 alin.(1) din Constituia republicat, potrivit unei tehnici legislative des utilizate. nelesul noiunii de act administrativ este ns stabilit ntr-un articol distinct, imediat urmtor, destinat prezentrii semnificaiei unor termeni. Astfel, potrivit art.2 alin.(1) lit.c) din lege, actul administrativ reprezint actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate public, n regim de putere public, n vederea organizrii executrii legii sau a executrii n concret a legii, care d natere, modific sau stinge raporturi juridice. Aspect foarte important de semnalat, care a deschis o bre n practica judectoreasc privitoare la soluionarea conflictelor viznd contractele de concesiune, legea asimileaz actelor administrative, contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect: punerea n valoare a bunurilor proprietate public; executarea lucrrilor de interes public; prestarea serviciilor publice i achiziiile publice. Prin Legea nr.262/2007 s-a mai adugat: prin legi speciale pot fi prevzute i alte categorii de contracte administrative supuse competenei instanelor de contencios administrativ. Este vorba de sensul larg al noiunii de act administrativ, i nu de sensul restrns al noiunii, de act administrativ unilateral, cu care doctrina administrativ, n mod tradiional ne-a obinuit. n mod evident de-acum, acesta este i sensul n care trebuie interpretat semnificaia noiunii de act administrativ, din art.52 alin.(1) din Constituia republicat. O alt problem controversat, deja evocat, se refer la posibilitatea atacrii n contencios administrativ nu doar a actelor administrative individuale ci i a actelor administrative normative. Spre deosebire de Legea nr.1/1967, Legea nr.29/1990 nu a mai fcut nici o difereniere ntre actul administrativ normativ i actul administrativ individual, de unde concluzia c puteau fi atacate n instan, n egal msur, orice acte administrative, indiferent n care din aceste dou categorii ar fi intrat. Constituia din 1991 n varianta sa iniial a consacrat aceast formul, referindu-se n general, la actul administrativ, iar dup revizuire, coninutul art.48 devenit art.52 a rmas neschimbat sub acest aspect. Punctul de vedere conform cruia i actele administrative normative pot fi atacate cu aciune direct la instana de contencios administrativ a fost susinut i de Curtea Constituional i de nalta Curte de Casaie i Justiie. n acest sens, Curtea Constituional a statuat - meninnd o practic constant n aceast privin-, competena seciilor de contencios administrativ ale instanelor judectoreti de a controla legalitatea actelor normative i individuale ale Guvernului i celorlalte autoriti ale administraiei publice centrale sau locale, indiferent de materia la care se refer, concluzie care se impune i atunci cnd legalitatea actului administrativ privete nerespectarea nsi a legii fundamentale, fiind emis cu exces de putere, adic cu depirea limitelor i a condiiilor de exercitare a competenei organului emitent. Prin urmare, nelegalitatea ca i neconstituionalitatea actelor administrative nu poate constitui obiect de sesizare a Curii Constituionale [cu excepia ordonanelor Guvernului, al crui control presupune o discuie special, dat fiind noua configuraie a art.126 alin.(6) din Constituia republicat], ci doar al instanelor de contencios administrativ. Identificarea concret a actului administrativ, - se arat pe deplin ntemeiat n doctrin-, este o operaie de apreciere, de investigare a voinei autoritii emitente, de cercetare a formei pe care o mbrac, pentru a delimita actul administrativ de celelalte acte juridice ale autoritilor publice i respectiv, de operaiunile tehnico-administrative, neproductoare de efecte juridice. Astfel, o problem aprut n jurisprudena administrativ de-a lungul vremii a vizat delimitarea actului administrativ de simplele adrese i circulare.
99

La noi, nc din perioada interbelic, practica judectoreasc a admis c simplele ordine i adrese de serviciu nu sunt acte administrative i deci nu pot fi atacate n instana de contencios administrativ. i n prezent o serie de nscrisuri ce poart denumirea de adres, certificat, circular, adeverin etc. nu produc prin ele nsele efecte juridice, nu sunt acte administrative, ci doar operaiuni materiale, tehnice. Spre exemplu, adresa unui primar prin care i comunic unui petent demersurile ntreprinse n vederea soluionrii cererii sale nu reprezint un act administrativ productor de efecte juridice prin el nsui. Fa de aceast soluie din jurispruden, n doctrina administrativ s-au fcut dou precizri. n primul rnd, dreptul ceteanului poate fi lezat de o aciune abuziv a unui funcionar public, care se prevaleaz de un act administrativ intern al autoritii respective, situaie n care, nu poate fi acceptat imposibilitatea aciunii mpotriva unui asemenea act, pornind de la premisa c, la ora actual instituia contenciosului administrativ nu reprezint doar o prghie de contracarare, prin justiie a administraiei publice, ci i un instrument de garantare a drepturilor ceteneti, de protecie juridic a cetenilor. n al doilea rnd, potrivit Legii contenciosului administrativ, instana este competent s se pronune i asupra legalitii operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecii. Este problema actelor preparatorii, care n perioada interbelic puteau fi atacate odat cu actul sau decizia definitiv dat pe baza lor. n consecin, judectorul va trebui s constate dac aciunea are n vedere: un act administrativ extern, un act administrativ intern, un act preparator al unui act administrativ sau pur i simplu, adrese i note cu caracter pur tehnic-administrativ. Primele dou categorii pot fi atacate direct, actele preparatorii pot fi atacate odat cu primele categorii iar adresele, notele etc. nu pot face obiectul controlului judectoresc. n ce privete delimitarea actului administrativ de alte acte juridice ale autoritilor administrative, n practica seciilor de contencios administrativ s-au ridicat probleme legate de calificarea ca acte administrative a urmtoarelor categorii: actele de desfacere a contractului de munc, deciziile de numire i eliberare din funcie, actele de ncadrare ntr-o alt grup de munc, actele procedurale de atribuire a locuinelor, actele de expertiz medical etc. Ulterior au fost adoptate o serie de acte normative (Legea nr.188/1999 privind statutul funcionarilor publici, republicat; Legea nr.215/2001 privind administraia public local, republicat; Legea nr.213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia; O.G.nr.2/2001 privind regimul contraveniilor, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr.180/2002 etc.), reglementri care rezolv unele dintre problemele cu care s-a confruntat jurisprudena administrativ dup intrarea n vigoare a Legii nr.29/1990 i apoi a Constituiei din 1991, n forma sa iniial. Diversificarea tot mai larg a administraiei publice, prestarea unui numr tot mai mare de servicii publice de ctre ageni privai, dar mai ales sporirea continu a actelor normative care pentru soluionarea conflictelor aprute n aplicarea normelor ce le conin trimit la instana de contencios administrativ sunt tot atia factori care au contribuit la adoptarea unui nou cadru legislativ n materie, Legea nr.29/1990 devenind o hain prea strmt pentru realitile existente. Actuala lege a contenciosului administrativ oblig ca normele anterioare, fie c sunt stabilite prin ordonane, ordonane de urgen, legi ordinare sau legi organice s se alinieze la prevederile sale. La rndul su, refuzul nejustificat al unei autoriti administrative, ca specie a actului administrativ atacat s-a regsit tradiional n legislaia noastr i n egal msur a fost acceptat de jurisprudena romneasc. Astfel, recursul contra tcerii administraiei publice, cum a fost calificat n doctrina clasic francez a fost expres reglementat n Frana, printr-o lege din anul 1900, fiind preluat la noi, prin Legea din 1905, apoi prin Legea din 1912, ambele referitoare la reorganizarea instanei supreme, deja evocate n contextul prezentrii istoricului instituiei, pentru ca n Legea special a contenciosului administrativ din 1925 s se regseasc sub formularea reaua-voin a administraiei de a rezolva cererea. Deoarece reaua voin era greu de dovedit a fost prevzut o cale de atac aparte i anume, obligarea administraiei de a se pronuna asupra cererii particularului ntr-un anumit termen iar dac
100

cererea era respins, particularul putea s atace n contencios administrativ, decizia de respingere atunci cnd considera c este ilegal i c i vtma un drept. n ce privete drepturile ce puteau fi invocate, n absena oricrei precizri de natur legislativ, practica judectoreasc a stabilit dou excepii i anume: refuzul de a rezolva cereri privitoare la drepturi contractuale i refuzul administraiei de a executa o hotrre judectoreasc, pe considerentul c n acest caz, refuzul nu ar putea constitui act de autoritate. Dac prima excepie a fost apreciat de marii specialiti ai vremii, ca fiind ntemeiat, admiterea celei de-a doua excepii de ctre instana judectoreasc a fost criticat, considerndu-se n principal c, autoritile administraiei publice sunt obligate s pun n executare, hotrrile judectoreti. La rndul ei, Legea nr.1/1967 admitea aciunea n justiie i mpotriva refuzului nejustificat al administraiei de stat de a satisface o cerere privitoare la un drept i mpotriva nerezolvrii unei cereri n termenul prevzut de lege. Pornind de la premisa c Legea nr.29/1990 identifica regimul juridic al actului administrativ cu cel al refuzului i tcerii administraiei, situaie meninut i prin regimul juridic actual, n doctrin s-a apreciat c, n acest caz, soluia instanei va fi anularea actului sau obligarea autoritii administrative s emit actul, certificatul ori alt nscris solicitat. Prin urmare, n cazul tcerii administraiei, instana va intra n analiza fondului cererii i dac e ntemeiat, va obliga organul administrativ s o satisfac i nu doar s rspund solicitantului n sens afirmativ sau negativ. n ce privete jurisprudena romneasc n aceast chestiune, cu titlu de exemplu, vom reine c, instanele de contencios administrativ au admis aciuni, considernd c refuzul este nejustificat n urmtoarele cazuri: refuzul unui primar de a ntocmi un proces verbal de evaluare a unei gospodrii demolate abuziv, pe baza cruia ar fi urmat ca reclamantului s-i fie achitate despgubirile solicitate, refuzul unui minister de a rencadra o persoan n postul din care fusese abuziv nlturat, refuzul Bncii Naionale de deschide acreditiv n valut, refuzul unui primar de anulare a deciziei de instituire a tutelei, refuzul Uniunii Avocailor din Romnia de a reprimi n exercitarea profesiei un avocat cu pensie stabilit n sistemul asigurrilor sociale de stat, refuzul Comitetului Romn pentru Adopii de a nregistra un minor pe lista copiilor adoptabili, refuzul unitii judeene de poliie de a restitui reclamantului permisul de conducere auto, dup trecerea unui an de zile, n care nu s-a luat nici o msur etc. Soluii asemntoare se regsesc i n jurisprudena mai recent. Spre exemplu, ntr-o spe s-a decis c neemiterea unei decizii privind acordarea sau neacordarea unei pensii militare i ncercarea de a lmuri petiionarul printr-o adres echivaleaz cu refuzul nejustificat de soluionare a unei cereri i cu vtmarea reclamantului n drepturile sale recunoscute de lege. ntr-o alt spe s-a decis c este nejustificat refuzul de acordare a regimului tolerrii pentru un strin a crui familie se afl pe teritoriul rii noastre i are n componena sa trei copii minori. Dintre aciunile respinse pe motiv c nu fusese vorba despre un refuz nejustificat sau despre nclcarea unui drept, menionm: refuzul unor autoriti ale administraiei publice de a nscrie sume de bani n bugetul de stat; refuzul unei autoriti administrative de elibera o adeverin cu formularea indicat de petent; refuzul autoritii administrative competente de a elibera autorizaia de construire pe un teren aflat n coproprietate, coproprietarul opunndu-se edificrii construciei; refuzul unor autoriti administrative de a elibera copii dup acte administrative sau contracte; refuzul unui minister de a emite ordin de numire a unei persoane ntr-o funcie care nu era prevzut de lege i de nomenclatorul de funcii etc. Din practica judiciar mai recent menionm: comunicarea Ministerului Public fcut petentului n sensul c instituia recursului n anulare a fost desfiinat pe cale legislativ nu constituie un refuz nejustificat; rspunsul Secretariatului General al Guvernului prin care a fost respins solicitarea unei societi comerciale de a menine n denumirea firmei cuvntul academie nu constituie un refuz nejustificat, ci aplicarea legislaiei n vigoare.

101

3. 2. Condiia ca actul atacat s vatme un drept sau un interes legitim n ce privete cea de-a doua condiie a aciunii directe n contencios administrativ, condiia ca actul s vatme un drept sau un interes legitim, pn la revizuirea Constituiei din octombrie 2003, analiza sub aspect doctrinar s-a fcut din perspectiva coroborrii art.48 referitor la dreptul persoanei vtmate de o autoritate public cu art.21 referitor la accesul liber la justiie, situat n Capitolul I (Dispoziii comune) din Titlul II consacrat drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale. Una din completrile aduse alin.(1) al art.52 din Constituie a fost tocmai consacrarea expres alturi de criteriul nclcrii unui drept pentru introducerea aciunii i a criteriului interesului legitim, mult mai uor de demonstrat, sfera intereselor legitime fiind mai larg. Din perspectiva evoluiei reglementrii vom reine c, pentru prima dat, Legea pentru nfiinarea Consiliului de Stat, din 1864 a stabilit condiia vtmrii unor simple interese ale particularilor, inclusiv contra hotrrilor minitrilor date cu exces de putere. Reglementrile din 1905, 1910 i 1912, iar apoi art.107 din Constituia din 1923 i art.1 din Legea contenciosului administrativ din 1925 s-au referit n mod constant la drepturile nclcate. Acelai mod de reglementare va fi meninut i n art.35 din Constituia din 1965, iar n baza acestuia, n Legea nr.1/1967 privind judecarea de ctre tribunale a cererilor celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale. La rndul ei, Legea nr.29/1990 a folosit expresia drept recunoscut de lege pentru ca art.21 din Constituie, s stabileasc principiul dup care orice persoan se poate adresa justiiei pentru aprarea drepturilor, a libertilor i a intereselor sale legitime, readucnd n actualitate ideea de baz a reglementrii Consiliului de Stat, din 1864. Legea actual preia practic fundamentul constituional al instituiei contenciosului administrativ, coninut n art.52 alin.(1) pe care l dezvolt corespunztor. O aciune contra unui act administrativ pe ideea vtmrii unui drept recunoscut de lege reprezint n subsidiar, i o aciune pe ideea vtmrii unui interes legitim, chiar dac acest lucru nu este menionat expres n aciune. Conceptul de drept vtmat este definit n art.2 al legii consacrat definirii unor termeni ca reprezentnd orice drept prevzut de Constituie, de lege sau de alt act normativ, cruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ. Dac n ceea ce privete noiunea de drept subiectiv, doctrina juridic este destul de bogat, n ceea ce privete noiunea de interes legitim, ea se afl nc ntr-un stadiu al cutrilor doctrinare, dei a fost consacrat expres nc din 1991, prin alin.(1) al art.21 din Constituie, n forma iniial. Astfel, dreptul subiectiv a fost definit n doctrina interbelic ca reprezentnd acea putere de a pretinde cuiva un lucru oarecare, o aciune sau o absteniune, putere recunoscut i garantat de ordinea juridic, prin posibilitatea de a exercita la nevoie o aciune n justiie. n ce privete considerarea unui interes ca fiind legitim, n doctrin s-a apreciat c este necesar ca acesta s-i aib izvorul i s fie ocrotit de o prevedere a unei norme juridice scrise sau cutumiare. Din aceast perspectiv, se susine c, pot fi valorificate n justiie numai interese legitime, personale, directe, actuale i juridice, vtmate prin acte administrative de autoritate. Potrivit legii actuale a contenciosului administrativ, interesul legitim poate fi att privat, ct i public. Interesul legitim privat const n posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea realizrii unui drept subiectiv viitor i previzibil, prefigurat. Interesul legitim public reprezint interesul care vizeaz ordinea de drept i democraia constituional, garantarea drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenei autoritilor publice. Corelativ, aprarea unui interes legitim public presupune un contencios obiectiv n timp ce aprarea unui interes legitim privat presupune un contencios subiectiv. Printre categoriile de drepturi nclcate, invocate cel mai adesea n practica judectoreasc reinem n primul rnd, problema dreptului de apreciere aparinnd autoritilor administrative.

102

Astfel, n aceast chestiune, din analiza jurisprudenei, n doctrin s-a conturat opinia conform creia, nu poate fi vorba de nclcarea unui drept subiectiv atunci cnd administraia ncadreaz n urma unui concurs sau atunci cnd are de ales ntre mai muli solicitani, n egal msur ndreptii. Dimpotriv, n doctrin s-a admis posibilitatea introducerii unei aciuni, n cazul n care administraia, dup anunarea concursului i nscrierea candidailor, numete fr concurs pe unul dintre acetia sau, dup derularea concursului, nu-l numete pe cel care a obinut cel mai bun rezultat. Este adevrat ns c, o asemenea optic nu poate fi absolutizat, fiind posibil ca, regulile de desfurare a concursului, procedura i sistemul de vot etc. s-i pun pe unii candidai ntr-o situaie mai dificil, aspecte care ar putea justifica aciunea acestora nu asupra deciziei n sine, ci asupra actului administrativ intern, de stabilire a regulilor de organizare i de desfurare a concursului. O alt categorie de aciuni n contencios administrativ a vizat recunoaterea unui drept subsecvent, ca de exemplu, recunoaterea dreptului la pensie dup reintegrarea n activitate. De asemenea, n practica instanelor de contencios administrativ s-au ntlnit aciuni viznd drepturile procesuale civile ale unei tere persoane. Cea mai des ntlnit spe a reprezentat-o emiterea de autorizaii de construcii n spaii comune ale imobilelor fr acordul celorlali locatari. n sfrit, tot n categoria unor drepturi nclcate, un alt tip de aciuni aprut dup 1990, inclusiv la nivelul instanelor de contencios administrativ a vizat revendicarea unor imobile trecute n mod abuziv n proprietatea statului. Dei ntre timp, au fost adoptate Legea nr.112/1995 pentru reglementarea situaiei juridice a unor imobile cu destinaia de locuine, trecute n proprietatea statului i Legea nr.10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate n mod abuziv n perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicat, urmare a modificrilor aduse prin Legea nr.247/2005, problemele care s-au ridicat de-a lungul vremii, cu privire la existena sau inexistena unui drept subiectiv sau a unui interes legitim i pstreaz pe deplin actualitatea. 3. 3. Condiia ca actul atacat s emane de la o autoritate public O a treia condiie a aciunii directe n contencios administrativ se refer la necesitatea ca actul administrativ atacat s provin de la o autoritate public. Astfel, spre deosebire de Legea nr.1/1967, care concepea actul administrativ ca fiind opera exclusiv a organelor administraiei de stat, Legea nr.29/1990 a folosit expresia de autoritate administrativ i nu pe cea de organ al administraiei de stat, pentru a se referi la structurile administrative ale cror acte puteau fi atacate n instan. Au fost incluse astfel, n aceast categorie att autoritile administraiei publice centrale, ct i autoritile administraiei publice locale, precum i regiile autonome, instituiile sau dup caz, societile comerciale cu capital de stat, n msura n care, potrivit normelor de organizare i funcionare, aceste organe dispuneau i de capacitatea de a emite acte administrative. n esen, noiunea de autoritate administrativ, consacrat printr-o lege anterioar Constituiei, a urmrit s evoce doar autoritile administraiei publice, fr a fi avute n vedere, i alte autoriti publice, precum cele care exercit clasicele funcii ale statului, mai puin funcia executiv. Un an mai trziu, art.48 din Constituie, n forma iniial, va consacra dreptul persoanei vtmate de o autoritate public printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, lrgind considerabil sfera autoritilor emitente i trannd astfel, vechea disput teoretic din doctrina administrativ, aceea de a ti, dac acte administrative pot emite i alte organe ale statului dect cele ale administraiei de stat. n baza acestei dispoziii, care modifica implicit art.1 din Legea nr.29/1990, prin aplicarea art.150 alin.(1) din Constituie, consacrat conflictului dintre lege i dispoziiile constituionale, n vigoare n acea vreme, puteau fi atacate n contencios administrativ, att actele administrative ale autoritilor administraiei publice, ct i actele administrative ale altor autoriti publice, din afara puterii executive, aparinnd puterii legislative sau puterii judectoreti. De altfel, Curtea Constituional, prin Decizia nr.97/1997 a prevzut expres, c, nelesul noiunii de autoritate administrativ din art.1 din Legea nr.29/1990 urmeaz s se stabileasc prin raportare la noiunea de autoritate public avut n vedere de art.48 alin.(1) din Constituie.
103

n privina celorlalte autoriti publice competente s emit acte administrative cenzurabile n instana de contencios administrativ trebuia fcut distincia ntre actele de autoritate prin care acestea i realizeaz competena (spre exemplu, legi, hotrri, mesaje, n cazul Parlamentului, sentine sau decizii, n cazul instanelor judectoreti) i actele de autoritate prin care se realizeaz o activitate administrativ, subsidiar activitii lor principale. La rndul su, art.52 din Constituia republicat va menine formularea din art.48, referindu-se la autoriti publice, n general. Fa de toate aceste observaii de doctrin, confirmate de evoluia jurisprudenei n materie, art.2 din Legea nr.554/2004 privind contenciosul administrativ, confer un neles mai larg noiunii de autoritate public, definit ca, orice organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale care acioneaz n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes legitim public, fiind asimilate autoritilor publice, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public, n regim de putere public. Prin urmare, actuala reglementare are n vedere toate categoriile de autoriti publice, legiuitorul nelegnd s procedeze i la o ficiune juridic, asimilnd autoritilor publice i structurile care sunt de sorginte privat dar care sunt atrase, fie printr-o dispoziie expres a legii, fie printr-o autorizaie dat de autoritatea administraiei publice competent, n baza legii, la prestarea diferitelor servicii publice, cu aceleai efecte juridice ca autoritile publice. 3. 4. Condiia ca procedura prealabil s fie ndeplinit n ce privete cea de-a patra condiie care trebuie realizat pentru introducerea unei aciuni n contencios administrativ este vorba despre ndeplinirea procedurii administrative prealabile, deja pus n discuie n contextul cercetrii principiului revocrii actelor administrative precum i al controlului administrativ asupra administraiei publice. n esen dup cum ne amintim, n doctrina administrativ se face distincie ntre recursul graios, constnd n obligaia celui care dorete s introduc o aciune n contencios administrativ de a se mai adresa o dat autoritii emitente i recursul ierarhic, constnd n posibilitatea de a se adresa i autoritii ierarhic superioare. n ce privete evoluia sub aspect legislativ a acestei proceduri, Legea contenciosului administrativ din anul 1925, prima lege special n materie preciza c, n cazul n care particularul a adresat o cerere administraiei, cererea n justiie se va face dup expirarea unui termen de 30 de zile de la nregistrarea acesteia de ctre autoritatea administrativ sau de la notificarea ei prin portrei i n termen de 30 de zile libere de la aceast dat. Pentru a putea ataca un act administrativ propriu-zis, cererile ntemeiate pe art.99 i 107 din Constituia din 1923 se puteau introduce oricnd la Curtea de Apel n circumscripia creia i avea domiciliul reclamantul. Astfel, legea stabilea termene diferite pentru intentarea aciunilor, dup cum era vorba de o aciune introdus mpotriva unui act administrativ de autoritate sau de o aciune introdus mpotriva tcerii administraiei de a rezolva cererea referitoare la un drept. Ideea unor termene mai mari ntre data emiterii actului i data introducerii aciunii fusese preluat din sistemul francez, n care, prin Legea din 1900 se stabilise termenul de 2 luni, meninut i la ora actual. Legea nr.1/1967 va generaliza termenul de 30 de zile lsat la dispoziia administraiei pentru a ndrepta vtmarea produs, iar n doctrina vremii va permite fundamentarea tezei potrivit creia, n cazul atacrii refuzului nejustificat sau a tardivitii, aciunea prealabil nu mai este necesar. Legea nr.29/1990 a meninut soluia reglementrii anterioare dar a introdus obligativitatea aciunii prealabile i n cazul refuzului nejustificat de a satisface o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, respectiv, i n cazul tcerii administraiei. Astfel, potrivit art.5 alin.(1) din Legea nr.29/1990: nainte de a cere tribunalului anularea actului sau obligarea la eliberarea lui, cel care se considera vtmat urma s se adreseze pentru aprarea dreptului su, n termen de 30 de zile de la data cnd i se comunicase actul administrativ sau la expirarea acestui termen, autoritii emitente, care era obligat s rezolve reclamaia n termen de 30 de zile de la aceast dat.
104

n alineatul final se preciza c, sesizarea instanei de contencios administrativ, n toate cazurile, nu se va putea face mai trziu de un an de la data comunicrii actului administrativ a crui anulare se cere. n plus, pe lng recursul graios la autoritatea emitent, art.5 din Legea nr.29/1990 prevedea i posibilitatea unui recurs ierarhic, avnd deci un caracter facultativ, la autoritatea ierarhic superioar. n ce privete momentul la care recursul graios se consider introdus, acesta trebuie socotit fie cel al predrii recomandat la oficiul potal nainte de mplinirea termenului, fie al primirii mesajului de pot electronic (e-mail), fie al consemnrii n scris a reclamaiei verbale. n legtur cu natura juridic a termenului de 30 de zile, acesta a fost calificat din perspectiva procedurii civile ca un termen de prescripie, ca un termen de decdere procesual, i respectiv ca un termen de decdere substanial. Din perspectiva dreptului public, unii autori au considerat c termenul de exercitare a aciunii n contencios administrativ nu este nici termen de decdere, nici termen de prescripie, ci doar un termen pus la dispoziia administraiei pentru a recurge la o nou examinare a actului. Se concluziona astfel, c pierderea acestui termen nu afecta dreptul de recurs administrativ ulterior i nici dreptul la aciune n contencios administrativ, dac nu se depise termenul maxim ngduit de lege, de un an. Un asemenea punct de vedere exprimat chiar n baza Legii nr.1/1967 i-a pstrat valabilitatea i n baza Legii nr.29/1990 considerndu-se c, de vreme ce administraia nu are nici o obligaie juridic, iar ceteanul nu are nici o garanie juridic concret, este firesc ca pierderea celor 30 de zile s nu aib ca efect pierderea dreptului de a sesiza i ateniona administraia. n raport cu toate aceste probleme aprute n practica administrativ cu efecte n jurisprudena administrativ, actuala lege a contenciosului administrativ menine caracterul obligatoriu al procedurii prealabile, dei n doctrin au existat propuneri n sens contrar i chiar proiectul legii a fost redactat n ideea consacrrii caracterului facultativ al acesteia. n primul rnd, plngerea prealabil este definit ca reprezentnd cererea prin care se solicit autoritii publice emitente sau celei ierarhic superioare, dup caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, n sensul revocrii sau modificrii acestuia. Potrivit art.7 alin.(1) din lege, astfel cum acesta a fost modificat prin Legea nr.262/2007 nainte de a se adresa instanei de contencios administrativ competente, persoana care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ individual trebuie s solicite autoritii publice emitente sau autoritii ierarhic superioare, dac aceasta exist, n termen de 30 de zile de la data comunicrii actului, revocarea, n tot sau n parte, a acestuia. Termenul prevzut pentru exercitarea procedurii prealabile n cazul actului administrativ individual este ca i n vechea reglementare de 30 de zile de la data comunicrii actului, fiind calificat n doctrin fie ca un termen de recomandare, fie ca un termen de prescripie. Ca un element de noutate, prin art.7 alin.(7), legiuitorul a prevzut posibilitatea introducerii plngerii prealabile n cazul actelor administrative unilaterale, pentru motive temeinice, i peste termenul de 30 de zile, dar nu mai trziu de 6 luni de la data emiterii actului, termenul de 6 luni fiind calificat expres ca un termen de prescripie. Potrivit unei completri foarte important adus de Legea nr.262/2007, strict necesar: n cazul actului administrativ normativ, plngerea prealabil poate fi formulat oricnd. Un element de noutate l reprezint posibilitatea recurgerii la procedura prealabil i n ipoteza n care legea special prevede o procedur administrativ-jurisdicional, iar partea nu a optat pentru aceasta, potrivit art.7 alin.(2) din lege. Plngerea prealabil se soluioneaz n termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii, dac prin lege nu se prevede un alt termen, adic n termenul prevzut n contextul definirii nesoluionrii n termenul legal a unei cereri. n plus, printr-un alineat distinct se prevede posibilitatea introducerii plngerii prealabile i de ctre persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul n care a luat cunotin, pe orice cale, de existena acestuia, n limitele unui termen maxim de 6 luni. Este vorba de situaia aprut uneori n practic, n care actul administrativ supus cenzurii instanei nu-l vatm pe cel care beneficiaz de coninutul lui, ci pe un ter sau tere persoane.
105

Reglementarea anterioar nu coninea vreo dispoziie n aceast privin, dar viaa a dovedit c asemenea cazuri pot s apar, iar actuala lege a consacrat expres aceast posibilitate, chiar din primul su articol, dup cum vom arta n ultimul capitol. Prin Decizia nr.797/2007, Curtea Constituional a admis excepia de neconstituionalitate a dispoziiilor art.7 alin.(7) constatnd c textul de lege este neconstituional n msura n care termenul de 6 luni de la data emiterii actului se aplic plngerii prealabile formulate de persoana vtmat ntrun drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ individual, adresat altui subiect de drept. Totodat actuala lege precizeaz expres c, n cazul aciunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici sau al celor care privesc cererile persoanelor vtmate prin ordonane sau dispoziii din ordonane, precum i n cazul aciunilor ndreptate mpotriva refuzului nejustificat de a rezolva o cerere sau al faptului de a nu rspunde solicitantului n termenul legal dar i n cazul aciunilor care au ca obiect excepia de nelegalitate nu este obligatorie procedura prealabil. Pentru litigiile avnd ca obiect contractele administrative, plngerea prealabil are semnificaia concilierii n cazul litigiilor comerciale, dispoziiile din Codul de procedur civil fiind aplicabile n mod corespunztor. Prin legi speciale pot fi stabilite excepii de la regula parcurgerii procedurii administrative prealabile (de ex., contestarea sanciunilor disciplinare aplicate aleilor locali, potrivit Legii nr.393/2004 privind Statutul aleilor locali, republicat). 3. 5. Condiia ca aciunea s fie introdus n termen n ce privete cea de-a cincea condiie necesar pentru introducerea unei aciuni n contencios administrativ, condiia ca aciunea s fie introdus ntr-un anumit termen ea reprezint o consecin logic a celei anterioare, fiind deci n strns conexiune cu procedura prealabil, deoarece se refer la termenul n care aciunea poate fi introdus la instan. Astfel, Legea nr.29/1990 stabilea n alin.(2), (3) i (4) ale art.5, termenul n care se putea face aciunea n justiie i momentul de la care acesta ncepea s curg, difereniat, dup cum cel vtmat, se adresase cu recurs la autoritatea emitent sau la autoritatea ierarhic superioar, respectiv, dup cum era vorba despre tcerea autoritii administrative. Dac cel vtmat se adresase autoritii emitente, termenul de sesizare a instanei era de 30 de zile de la comunicarea soluiei, iar dac se adresase i autoritii ierarhic superioare celei emitente, termenul de 30 de zile se calcula de la comunicarea soluiei acestei autoriti. Dac autoritatea emitent (sau autoritatea ierarhic superioar) nu rezolva reclamaia n termen de 30 de zile, la expirarea acestui termen ncepea s curg termenul de 30 de zile de sesizare a instanei de contencios administrativ. Rspunsul peste termen era considerat fr relevan, atta timp ct, sesizarea instanei se putea face de la expirarea termenului n care trebuia rezolvat reclamaia. n toate cazurile, introducerea aciunii la instan nu se putea face mai trziu de un an de la data comunicrii actului administrativ a crui anulare se cerea. Analiza naturii juridice a termenului de 30 de zile de sesizare a tribunalului, nu putea fi separat de analiza naturii juridice a termenului de un an, ambele fiind termene de prescripie. Dei n faza de proiect a actualei legi fusese propus soluia unui singur termen, de 6 luni, pentru introducerea aciunii n instan, ca urmare a sugestiilor formulate de unele instane, n timpul derulrii procedurii legislative, n legea adoptat se menine soluia a dou termene, termenul maxim, de un an, fiind considerat ca un bun ctigat de unii practicieni ai dreptului. Art.11 din lege stabilete un termen general de 6 luni pentru introducerea aciunii, termen calificat expres ca fiind un termen de prescripie care curge de la: data comunicrii rspunsului la plngerea prealabil; data comunicrii refuzului nejustificat de soluionare a cererii; data expirrii termenului de soluionare a plngerii prealabile, respectiv, data expirrii termenului legal de soluionare a cererii; data ncheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, n cazul contractelor administrative.
106

Totodat, ca i n vechea reglementare, este meninut termenul de un an de la data comunicrii actului, data lurii la cunotin, data introducerii cererii sau data ncheierii procesului-verbal de conciliere, dup caz, n care poate fi introdus cererea, pentru motive temeinice, termen calificat expres ca fiind un termen de decdere. n cazul aciunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenia Naional a Funcionarilor Publici, termenul curge de la data cnd s-a cunoscut existena actului nelegal. Ordonanele sau dispoziiile din ordonane care se consider a fi neconstituionale, precum i actele administrative cu caracter normativ, care se consider a fi nelegale, pot fi atacate oricnd. Soluia promovat de Legea nr.554/2004 n ce privete aciunile mpotriva ordonanelor Guvernului este o soluie nou, inedit i prin ea se urmrete crearea posibilitii celui vtmat prin ordonane ale Guvernului de a declana un litigiu n instana de contencios administrativ, care s-i permit ridicarea excepiei de neconstituionalitate, n situaia n care Curtea Constituional nu s-a pronunat deja asupra ordonanelor sau dispoziiilor din ordonane considerate vtmtoare, urmrind obinerea de despgubiri n cazul constatrii neconstituionalitii, prin instana de contencios administrativ. Legat de actele administrative cu caracter normativ ignorate sub multiple aspecte n Legea nr.29/1990, legea actual precizeaz expres c, acestea pot fi atacate oricnd, aspect care prezint o semnificaie aparte. n ce privete cea de-a asea condiie, condiia ca actele administrative s nu fie anterioare Legii nr.29/1990 a avut semnificaia ei, n primii ani de aplicare a legii, dar cu timpul a cptat o conotaie istoric, numrul aciunilor viznd acte anterioare ei devenind nerelevant. Este motivul pentru care o analiz mai profund a acestei condiii nu-i mai gsete justificarea. Reinem c, potrivit art.27 din Legea nr.554/2004, cauzele aflate pe rolul instanelor la data intrrii n vigoare a legii vor continua s se judece potrivit legii aplicabile n momentul sesizrii instanei.

Capitolul IV Actele administrative exceptate de la controlul n contencios administrativ

Obiective specifice : Cunoaterea, nelegerea, aprofundarea i utilizarea noiunilor fundamentale pentru studiul dreptului administrativ Rezultatele ateptate : studenii vor nelege, gestiona i opera cu noiunile specifice legate de actele exceptate de la controlul n contencios administrativ Competene dobndite : n momentul n care vor finaliza studiul acestui modul studenii vor avea posibilitatea s : enumere acele acte exceptate de la controlul n contenciosul administrativ descrie aceste categorii de acte Timpul mediu necesar pentru acumularea informaiilor : modul de 2 ore 4.1. Actele administrative exceptate datorit naturii lor Ideea unor categorii de acte administrative exceptate de la controlul n contencios administrativ i are originea n jurisprudena administrativ francez. Astfel, nc de la nceputul activitii sale, Consiliul de Stat francez, instana administrativ suprem, avnd i atribuii de avizare a unor proiecte de acte normative, a recunoscut existena unor categorii de acte administrative, care pentru raiuni superioare nu puteau fi controlate i implicit, anulate de instanele de contencios administrativ.
107

Pe baza evoluiei jurisprudenei Consiliului de Stat, doctrina francez a dezvoltat noiunea actelor de guvernmnt, care nu a fost ns consacrat legislativ, n timp ce n Romnia, ea va apare prevzut expres chiar n Constituia din 1923, pentru a fi apoi definit n Legea contenciosului administrativ din anul 1925. Potrivit art.107 alin.final din Constituia din 1923, puterea judectoreasc nu avea cderea de a judeca actele de guvernmnt, precum i actele de comandament cu caracter militar. n actele de guvernmnt erau cuprinse conform art. 2 din Legea contenciosului administrativ din 1925, toate msurile luate pentru ocrotirea unui interes general privitor la ordinea public, la sigurana Statului, intern sau extern sau la alte cerine de ordine superioar, cum ar fi: declararea strii de asediu, faptele de rzboi care ar rezulta dintr-o for major sau chiar necesitile imediate ale luptei, toate actele de comandament cu caracter militar, executarea i interpretarea tratatelor i conveniilor diplomatice cu statele strine, msurile mpotriva epidemiilor, epizootiilor, inundaiilor, foametei, tulburrilor interne, naturalizarea, actele prin care se dizolv persoanele juridice sau li se interzice funcionarea conform legii speciale, extrdarea strinilor i altele de aceeai natur. Deciziile de expulzare a strinilor puteau fi atacate n justiie numai pentru eroare asupra calitii de strin. O astfel de definiie exhaustiv a actelor de guvernmnt, care n mod paradoxal includea i categoria actelor de comandament cu caracter militar, dei dispoziia constituional le delimitase, a fost criticat de doctrina vremii i neacceptat de practic. n plus, prin art.3 din Legea din 1925 s-au mai adugat i alte excepii i anume: actele privitoare la exerciiul tutelei administrative i controlul ierarhic; deciziile date de consiliile disciplinare i declarate de statutul funcionarilor sau de alte legi ca fiind definitive i executorii: actele autoritilor militare i actele de autoritate i gestiune ale Preedintelui Camerei i ale Preedintelui Senatului. Dup cel de-al doilea rzboi mondial, semnificaia actelor de guvernmnt a sczut, devenind dificil, delimitarea ntre guvernare i administrare. S-au dezvoltat n schimb, teoria circumstanelor excepionale i teoria puterii discreionare, problema unor cauze sau fine de neprimire, cum le-a denumit doctrina interbelic, adic a unor acte exceptate, continund s se menin n doctrina i legislaia statelor occidentale. La rndul ei, Legea 1/1967 cu privire la judecarea de ctre tribunale a cererilor celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale, adoptat n baza Constituiei din 1965 a prevzut o sfer foarte larg a actelor administrative exceptate de la controlul judectoresc. Spre deosebire de Legea nr.1/1967, Legea nr.29/1990 a restrns sfera actelor exceptate de la controlul instanelor de contencios administrativ, renunnd la noiunea de act de guvernmnt. n varianta sa iniial, Legea nr.29/1990 a prevzut urmtoarele categorii de acte exceptate: actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Preedintele Romniei i Guvern (art.2 litera a, teza I); actele administrative de autoritate i de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului (art.2 litera a, teza II); actele administrative referitoare la sigurana intern i extern a statului (art.2 litera a, teza III, partea I); actele administrative referitoare la interpretarea i executarea tratatelor internaionale la care Romnia este parte (art.2 litera a, teza III, partea II); actele administrative emise n circumstane speciale, n vederea lurii msurilor urgente de ctre organele puterii executive pentru evitarea sau nlturarea efectelor unor evenimente prezentnd pericol public (stare de necesitate, combaterea calamitilor naturale, a incendiilor de pduri, a epidemiilor, a epizootiilor i a altor evenimente de aceeai gravitate) (art.2 litera a, teza IV); actele de comandament cu caracter militar (art.2 litera b); actele administrative pentru desfiinarea sau modificarea crora se prevede, prin lege special, o alt procedur judiciar (art.2 litera c); actele de gestiune svrite de stat n calitate de persoan juridic i pentru administrarea patrimoniului su (art.2 litera d) i actele administrative adoptate n exercitarea atribuiilor de control ierarhic (art.2 litera e). Urmare a intrrii n vigoare a dispoziiilor constituionale, n forma iniial, la 8 decembrie 1991, un an de la intrarea n vigoare a legii, s-a impus regndirea unora dintre excepii, cel mai adesea n sensul restrngerii lor, iar, ntr-un anume caz, cel al actelor administrative de control ierarhic, chiar al nlturrii. Astfel, ulterior intrrii n vigoare a Constituiei din 1991, n doctrin au fost identificate i analizate urmtoarele categorii de acte exceptate: actele cu caracter politic ale Parlamentului, Preedintelui Romniei i Guvernului; actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului; actele referitoare la sigurana naional; actele diplomatice referitoare la politica extern a Romniei;
108

actele emise n circumstane excepionale; actele de comandament cu caracter militar; actele pentru desfiinarea sau modificarea crora se prevede, prin lege special, o alt procedur judiciar i actele de gestiune svrite de stat n calitate de persoan juridic i pentru administrarea patrimoniului su privat. Din analiza categoriilor de acte exceptate (fine de neprimire) anterior i ulterior intrrii n vigoare a Constituiei din 1991 se contureaz de la sine, o delimitare realizat n perioada interbelic, potrivit creia, acestea se grupeaz n dou categorii: fine de neprimire rezultate din natura actului i fine de neprimire rezultate din existena unui recurs paralel. n ce privete prima categorie este vorba de actele care datorit naturii lor speciale (sunt emise n circumstane excepionale, privesc sigurana naional etc.) sunt exceptate de la controlul instanelor de contencios administrativ, iar n ce privete cea de-a doua categorie este vorba despre actele care nu pot fi cenzurate n instana de contencios administrativ dar pot fi cenzurate n instana de drept comun (cum ar fi, actele pentru a cror modificare sau desfiinare este prevzut prin lege special, o alt procedur judiciar sau actele de gestiune svrite de stat prin autoritile sale publice, pentru administrarea patrimoniului privat). Dup cum am precizat n contextul evocrii implicaiilor revizuirii Constituiei asupra instituiei contenciosului administrativ, poate cea mai spectaculoas intervenie o constituie completarea articolului 126 consacrat instanelor judectoreti (fostul art.125) cu un nou alineat potrivit cruia: controlul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice, pe calea contenciosului administrativ este garantat, cu excepia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum i a actelor de comandament cu caracter militar. n mod evident, sursa de inspiraie a acestor noi prevederi constituionale o reprezint chiar art.107 din Constituia din 1923 cu precizarea c, n mod nelept a fost evitat utilizarea sintagmei act de guvernmnt folosindu-se n schimb formula destul de complex dar i complicat, n acelai timp: acte care privesc raporturile cu Parlamentul. Fa de actuala configuraie a normelor constituionale, n doctrin, dar mai ales, n practica instanelor de contencios administrativ s-a ridicat problema regndirii categoriilor de acte exceptate, n ateptarea noului cadru legislativ. Astfel, s-a impus analiza actelor exceptate prevzute de vechea Lege nr.29/1990 raportate la dispoziiile constituionale iniiale, din perspectiva celor dou categorii de acte exceptate prin art.126 alin.(6) teza I, ca urmare a revizuirii Constituiei. Dac n ce privete sintagma acte de comandament cu caracter militar nu apar probleme de fond, din punctul de vedere al delimitrii de mai sus, aceeai formulare existnd i n lege, nc din 1990, jurisprudena i doctrina au fost puse n faa necesitii de a identifica sfera primei categorii de acte exceptate i anume a actelor care privesc raporturile cu Parlamentul. Din dispoziiile art.2 litera a) teza I din Legea nr.29/1990 rezulta c sunt exceptate de la controlul n contencios administrativ, actele care priveau raporturile dintre Parlament sau Preedintele Romniei i Guvern. n doctrina administrativ, pn la revizuirea Constituiei s-a susinut c, formularea din lege acoperea doar dou categorii de acte i anume, cele care privesc raporturile dintre Parlament i Guvern i cele care privesc raporturile dintre Preedinte i Guvern. n schimb, nu erau menionate actele care privesc raporturile dintre Parlament i Preedinte, acte prin excelen politice, acte de guvernmnt ce ar trebui obligatoriu exceptate. Dac n ce privete actele Parlamentului n raporturile cu Guvernul, acestea sunt toate acte cu caracter politic, neputnd fi atacate n instana de contencios administrativ, n justiie n general, n schimb, n ce privete actele Guvernului n raporturile sale cu Parlamentul, judectorul de contencios administrativ ar trebui s interpreteze de la caz la caz. Astfel, pot apare situaii spre exemplu, n aplicarea art.111 din Constituia republicat, privitor la informarea Parlamentului, n care unele din documentele puse n discuie s fie Hotrri ale Guvernului supuse atacului n contencios administrativ. n ce privete actele Guvernului n raporturile cu Preedintele, acestea pot avea forma propunerilor, a negocierilor unor tratate internaionale sau a unor acte juridice specifice prevzute de art. 108 din Constituie referitor la actele Guvernului, dac spre exemplu, ele se adopt ntr-o edin la care, potrivit art.87 din Constituie particip i Preedintele Romniei.
109

Invers, n ce privete actele Preedintelui n raporturile cu Guvernul, acestea sunt de regul, acte cu caracter politic. Pot exista ns i acte de pur administraie, cum ar fi spre exemplu, decretele de numiri n funcii publice, n aplicarea art.94 lit. c) din Constituie, acte administrative cu caracter individual, care pot fi atacate n instana de contencios administrativ. Fa de aceste interpretri de doctrin, prin raportare la textul legal, implicit modificat prin intrarea n vigoare a Constituiei n forma sa iniial, ulterior revizuirii acesteia, s-a pus problema corelrii cu noul text constituional, text care se refer exclusiv, la actele care privesc raporturile cu Parlamentul, ca acte exceptate de la controlul n contencios administrativ. Astfel, fa de noua prevedere constituional ar urma s meninem n categoria de acte exceptate mai sus evocat, doar dou categorii i anume, actele care privesc raporturile Parlamentului cu Guvernul precum i actele care privesc raporturile Parlamentului cu Preedintele. n schimb, actele care privesc raporturile Preedintelui cu Guvernul i invers, actele care privesc raporturile Guvernului cu Preedintele ar trebui s fie excluse din sfera excepiilor, urmnd s poat fi atacate n contencios administrativ. Putem ns s admitem spre exemplu, c, ar putea fi atacate n justiie, decretele Preedintelui, de revocare sau de numire n funcia de ministru, emise la propunerea primului ministru, n caz de vacan a postului sau de remaniere guvernamental, n temeiul art.85 alin.(2) din Constituie ? Noi credem c nu, fiind vorba de acte cu caracter politic. Dei n proiectul Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ se propusese o formulare mai larg a acestei excepii (actele care privesc raporturile constituionale dintre Parlament, Preedintele Romniei, Guvern i alte organe ale administraiei publice), n final, art.5 alin.(1) litera a) din legea adoptat se refer expres la actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul , prelund pur i simplu, dispoziia constituional. i n raport cu aceast prevedere apreciem c judectorul, n baza rolului su activ va trebui s analizeze de la caz la caz, dac actul atacat intr n sfera acestor acte exceptate. n plus, trebuie reinut definiia dat n art.2 acestei categorii de excepii privite ca actele emise de o autoritate public, n realizarea atribuiilor sale, prevzute de Constituie sau de o lege organic, n raporturile de natur politic cu Parlamentul. Categoria actelor de comandament cu caracter militar, categorie de acte exceptate de la controlul n contencios administrativ, prevzut pentru prima dat n Constituia din 1923 i apoi n prima lege special a contenciosului administrativ din 1925 a fost reluat cu o formulare identic n Legea nr.29/1990 pentru a cpta cu ocazia revizuirii Constituiei din 1991, o consacrare constituional. Sustragerea acestor acte de la controlul judectoresc se ntemeia pe necesitatea asigurrii spiritului de disciplin al subordonailor raportat la ideea de prestigiu i de autoritate a superiorilor, precum i a condiiilor de unitate, capacitate i rapiditate necesare operaiunilor militare. S-a conturat astfel, ideea de baz c, pentru a fi n prezena unui act din aceast categorie, trebuie s fie vorba de un act ce provine de la o autoritate militar, asemenea acte neputnd ns s provin de la autoritile civile sau cele militare, care din cauza naturii sau a menirii lor, nu sunt comandamente, de unde necesitatea definirii conceptului de comandament. Nu orice act al unei autoriti militare era ns un act de comandament cu caracter militar. n timp ce actele din prima categorie, n care intrau spre exemplu, actele de numire ale ofierilor, de naintare n grad, de avansare, de sancionare, de pensionare etc., puteau fi atacate de regul, n instana de contencios administrativ, actele din a doua categorie, indiferent de la cine proveneau, eful statului, Guvern, ministrul aprrii etc., nu puteau fi atacate n contencios administrativ. n perioada interbelic, delimitarea sferei actelor de comandament cu caracter militar de actele de guvernmnt a fost dificil de realizat datorit neclaritii Legii contenciosului administrativ din 1925. Prin eliminare n sfera actelor de comandament cu caracter militar au fost meninute doar actele ce rspundeau sarcinii de a comanda, de a ordona ceva sub aspect militar. Astfel, erau considerate acte de comandament cu caracter militar n timp de rzboi: modificarea trupelor, concentrarea lor pe linia de atac sau de aprare, atacul, naintarea sau retragerea etc., iar n timp de pace, nfiinarea, reorganizarea sau desfiinarea unor uniti militare, delimitarea zonelor de recrutare, concentrrile de trupe pentru exerciii, manevrele etc.
110

Din aceast perspectiv, meninut de decenii, un ordin al ministrului aprrii naionale, adoptat n anul 1990, prin care se stabilea n mod arbitrar c, toate actele administrative adoptate la nivelul armatei intrau n categoria actelor de comandament cu caracter militar, a reprezentat incontestabil, un ordin ilegal. Acest ordin a fost expres abrogat abia n anul 2005. n raport cu toate aceste elemente de doctrin, consacrarea prin legea actual a contenciosului administrativ a conceptului de act de comandament cu caracter militar este binevenit. Astfel, potrivit art.2 alin.(1) litera l) din lege, acesta este definit ca reprezentnd actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activitii din cadrul forelor armate, specifice organizrii militare, care presupun dreptul comandanilor de a da ordine subordonailor n aspecte privitoare la conducerea trupei, n timp de pace sau rzboi, ori, dup caz, la ndeplinirea serviciului militar. n ce privete vechile categorii de acte exceptate de la controlul n contencios administrativ, n baza Legii nr.29/1990, datorit naturii lor, acestea au fost regndite i introduse n categoria actelor exceptate, n Legea nr.554/2004, de o manier special, pornind de la interpretarea art.126 alin.(6) din Constituia republicat, ce reglementeaz finele de neprimire de rang constituional prin raportare la art.52 alin.(2) din Constituia republicat (condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc prin lege organic), ce vizeaz finele de neprimire de rang legal, n limitele acceptate de art.53 din Constituia republicat consacrat restrngerii exerciiului unor drepturi sau liberti. Este de altfel, formula utilizat i de Legea contenciosului administrativ din 1925, n raport cu coninutul art.107 din Constituia din 1923, raiune pentru care, titlul marginal al articolului a fost schimbat din finele de neprimire, cum fusese consemnat n proiect, n actele nesupuse controlului i limitele controlului, prima categorie viznd actele exceptate de rang constituional iar a doua categorie viznd actele exceptate de rang legal. Astfel, potrivit art.5 alin.(3) din actuala reglementare, actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale, a epidemiilor i epizootiilor, pot fi atacate numai pentru exces de putere. n litigiile avnd ca obiect aceste acte nu se mai aplic dispoziiile legii referitoare la suspendarea executrii actelor precum i la cile extraordinare de atac. Este necesar ca actele respective s fie atacate numai pentru exces de putere, acesta fiind definit n art.2 al legii, ca reprezentnd exercitarea dreptului de apreciere al autoritilor publice, prin nclcarea limitelor competenei prevzute de lege sau prin nclcarea drepturilor i libertilor cetenilor. n raport cu coninutul art.5 alin.(3) din actuala lege, mai sus menionat, vechile categorii de acte exceptate, actele referitoare la sigurana naional; actele diplomatice referitoare la politica extern a Romniei; actele emise n circumstane excepionale urmeaz a fi reconsiderate. Astfel, actele privind securitatea naional, ca acte exceptate de la controlul instanelor judectoreti, se regsesc la ora actual n coninutul art.5 alin.(3) din Legea nr.554/2004. n ce privete categoria actelor diplomatice referitoare la politica extern a Romniei, este vorba despre acte care vizeaz aciuni ale Preedintelui Romniei, ale Guvernului, ale Ministerului Afacerilor Externe pentru a realiza politica extern a Romniei. Fa de dispoziiile constituionale i legale actuale, considerm c, aceast categorie de acte poate fi inclus n sfera actelor care privesc raporturile cu Parlamentul, din dispoziiile constituionale privind atribuiile Preedintelui n domeniul politicii externe rezultnd c n procedura complex de negociere, ncheiere i ratificare a tratatelor internaionale sunt implicate trei autoriti publice i anume: Parlamentul, Guvernul i Preedintele Romniei. n ce privete cea de-a treia categorie de acte exceptate, grupate n doctrin sub titulatura de acte emise n circumstane excepionale, constatm c i aceasta se regsete n coninutul art.5 alin. (3) din lege mai sus evocat, dar numai dac a fost vorba de exces de putere.

111

4. 2. Actele administrative exceptate datorit existenei unui recurs paralel Tradiional, n legislaie, doctrin i jurispruden a fost recunoscut o categorie de acte exceptate de la controlul n instana de contencios administrativ ce decurge din existena unui recurs paralel i nu din natura actului administrativ. Teoria recursului paralel nu reprezint o teorie de justificare a unor sustrageri de acte administrative de la controlul jurisdicional, ci dimpotriv, este teoria potrivit creia, asupra acelor acte administrative se exercit un alt control jurisdicional dect cel al instanelor de contencios administrativ, i anume, controlul instanelor de drept comun. Aa se explic de ce o asemenea categorie de acte exceptate nu a fost prevzut expres n Legea contenciosului administrativ din 1925 i nici n reglementri anterioare, dar a fost acceptat de jurispruden nc de la nceputul secolului al XX-lea. Actul de natere al acestui fine de neprimire l reprezint dup cum se arat n doctrin, o decizie a Curii de Casaie din 1907, potrivit creia, calea contenciosului administrativ este deschis celor lezai doar atunci cnd nu pot dobndi satisfacie prin mijlocul altui recurs prevzut i instituit prin lege. Aceast teorie provenit din doctrina francez, unde se aplic de mult vreme, i-a pierdut n timp din importan, pe msur ce a crescut sfera actelor administrative ce puteau fi anulate n urma recursului pentru exces de putere n faa Consiliului de Stat. Nu era vorba doar de o simpl schimbare de instane, fondul judecii i natura litigiului rmnnd identice, ci i de o schimbare a naturii litigiului. n absena unor dispoziii exprese ale legii, n perioada interbelic, noiunea de recurs paralel a fost interpretat att n practic ct i n teorie, cnd restrictiv, cnd extensiv. Problema de fond a fost aceea de a ti dac, prin recurs paralel se nelege numai aciunea la instane judectoreti sau i aciunea la un organ administrativ cu caracter jurisdicional. Instanele judectoreti au interpretat ca regul, c prin expresia o alt aciune jurisdicional (alta dect cea de contencios administrativ) trebuie evocate orice aciuni cu caracter jurisdicional, nu numai cele naintate instanelor judectoreti. Pe baza legislaiei din perioada interbelic, pentru existena unui recurs paralel, ca fine de neprimire, n doctrin au fost formulate urmtoarele condiii: s fie vorba de un adevrat recurs jurisdicional i nu de un recurs ierarhic, s fie vorba de o aciune direct i nu de o excepie de ilegalitate care, nu duce la anularea actului, ci doar la nlturarea acestuia din cauz i reclamantul s poat obin prin calea de atac special o satisfacie echivalent cu cea a aciunii n contencios administrativ. n orice caz, teoria recursului paralel se baza pe principiile generale din procedura civil constnd n valorificarea unui drept printr-o singur cale, la o singur instan competent, cu drept de apel la instana superioar i o singur procedur de urmat. Legea nr.1/1967 prevedea dou categorii de acte exceptate sub acest aspect i anume: actele administrative de jurisdicie i actele administrative pentru controlul legalitii crora legea prevede o alt procedur jurisdicional dect cea prevzut de Legea nr.1/1967. Astfel, actele administrative cu caracter jurisdicional, ca principiu, erau exceptate de la controlul instanelor judectoreti. n ce privete cea de-a doua categorie de acte exceptate avut n vedere de legiuitor era vorba despre acte administrative supuse unei alte proceduri dect cea prevzut de Legea nr.1/1967 deoarece sub aspectul instanei competente, tot instanele de drept comun erau competente s judece litigiile mpotriva actelor organelor administraiei de stat, judectoria sau tribunalul, dup poziia organului emitent al actului atacat, n absena unor secii specializate. Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ va schimba fundamental aceast situaie, prevznd pentru prima dat n legislaia romneasc, posibilitatea introducerii recursului mpotriva actelor administrativ-jurisdicionale. n ce privete categoriile de acte exceptate de la controlul instanelor de contencios administrativ datorit existenei unui recurs paralel, Legea nr.29/1990 se referea la actele administrative pentru desfiinarea sau modificarea crora se prevede, prin lege special, o alt procedur judiciar.
112

Astfel, legile care reglementeaz aciuni n faa instanelor de drept comun mpotriva unor acte administrative, cum ar fi spre exemplu, Legea fondului funciar nr.18/1991 republicat sau Legea nr.119/1996 privind actele de stare civil stabilesc regimuri derogatorii de la dreptul comun al contenciosului administrativ. O alt categorie de acte exceptate de la controlul n contencios administrativ, datorit existenei unui recurs paralel era prevzut n art.2 litera d) din Legea nr.29/1990 sub formularea actele de gestiune svrite de stat n calitate de persoan juridic i pentru administrarea patrimoniului su. Aceast excepie reprezenta o reiterare, dar cu folosirea terminologiei din perioada interbelic a dispoziiei prevzute n Legea nr.1/1967, potrivit creia coninutul acestei legi nu se aplica actelor la care organul administrativ particip ca persoan juridic de drept civil . O asemenea excepie se justifica n condiiile n care, organele administraiei de stat dispuneau de un drept real de tip nou dreptul de administrare direct asupra bunurilor proprietate de stat, dup cum se susinea n doctrina de drept civil a vremii. Legislaia i implicit doctrina din acea perioad nu mai fceau distincie ntre calitatea unui organ de stat de persoan moral de drept public i calitatea acestuia de persoan moral de drept privat. De fapt, cu o alt formulare, textul din Legea nr.1/1967 a reluat ideea actelor de gestiune din perioada interbelic. Constituia din 1923 nu numai c nu excepta actele de gestiune de la controlul instanelor judectoreti dar preciza expres c aciunile n contencios administrativ vizau att actul administrativ de autoritate, ct i actul administrativ de gestiune, fcut cu clcarea legilor i a regulamentelor, n timp ce Legea contenciosului administrativ din 1925 s-a oprit doar la categoria actelor administrative de autoritate. Doctrina interbelic, departe de a declara textul legii ca fiind neconstituional a considerat c att dispoziiile constituionale ct i cele legale n materie menin i consacr definitiv distincia ntre actele de autoritate i actele de gestiune, impunnd teza potrivit creia judecarea actelor de autoritate revine instanelor de contencios administrativ, potrivit legii speciale n materie, n timp ce, judecarea actelor de gestiune revine instanelor de drept comun, potrivit regulilor dreptului comun. n practic ns, delimitarea ntre actele de autoritate i actele de gestiune era adeseori dificil de realizat, statul avnd n realitate o singur activitate, fr s se poat preciza ntotdeauna cnd aceast activitate se exercit n calitate de persoan public i cnd n calitate de reprezentant legal a personalitii lui juridice. Existau astfel acte de autoritate emise pentru a gestiona patrimoniul i acte de gestiune emise n considerarea puterii publice de care dispunea organul administrativ. Legea nr.29/1990 a prevzut nfiinarea unor secii specializate de contencios administrativ, ceea ce s-a i ntmplat ncepnd cu primvara anului 1991, situaie care a atras necesitatea regndirii vechii delimitrii ntre actele autoritilor administraiei publice care fac obiectul aciunilor n contencios administrativ i actele autoritilor administraiei publice care ar trebui s fac obiectul unor aciuni la instana de drept comun din perspectiva existenei unui recurs paralel. i n prezent, mai ales n practica judiciar, distincia ntre actele de autoritate i actele de gestiune nu este ntotdeauna uor de fcut. S-a susinut astfel, c ne aflm n prezena unui act de gestiune dac autoritatea administrativ particip la emiterea lui exclusiv ca persoan juridic civil i actul a fost svrit de stat pentru administrarea patrimoniului su iar dac autoritatea administrativ se manifest n ambele caliti, att ca persoan de drept public ct i ca persoan juridic civil, prima dintre caliti va prevala asupra celeilalte, actul trebuind s fie considerat un act administrativ de autoritate. n aceeai problem s-a mai precizat c, distincia dintre actul administrativ de autoritate i cel de gestiune trebuie cutat n apartenena exclusiv la dreptul public a actului de autoritate public. Totodat, legislaia actual face distincie ntre domeniul public al statului sau unitilor administrativ-teritoriale i domeniul privat al statului sau unitilor administrativ-teritoriale. Mai mult dect att, art.136 alin.(3) din Constituia republicat are n vedere bunurile proprietate public, n sensul de bunuri ce aparin domeniului public. De aici concluzia fireasc din doctrina actual, potrivit creia art.2 litera d) din Legea nr.29/1990 ar fi trebuit s aib n vedere doar actele de gestiune svrite de stat sau unitile administrativteritoriale prin autoritile lor, n calitate de persoane juridice i pentru administrarea patrimoniului
113

privat i a domeniului privat, restul actelor de gestiune viznd bunuri ale domeniului public naional sau local urmnd s rmn n competena instanelor de contencios administrativ. O a treia categorie de acte exceptate de la controlul n contencios administrativ, datorit existenei unui recurs paralel, prevzut n art.2 litera a) teza II din Legea nr.29/1990 viza actele administrative de autoritate i de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului. i aceast categorie de acte exceptate a fost privit n doctrina actual, ntr-o manier restrictiv, ea fiind considerat modificat implicit prin intrarea n vigoare a Constituiei din 1991, care potrivit art.48 devenit art.52 dup republicare a permis, dup cum este binecunoscut i controlul asupra actelor altor autoriti publice dect autoritile administraiei publice, actele administrative de autoritate ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului urmnd s rmn sub controlul instanelor de contencios administrativ. n ce privete actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului, i sfera acestora trebuia restrns - pentru ntreaga argumentare de la excepia anterior pus n discuie-, doar la actele care privesc domeniul privat aparinnd organelor de conducere din cadrul Parlamentului, actele care se refer la domeniul public aparinnd organelor de conducere din cadrul Parlamentului urmnd s rmn pe mai departe n competena instanelor de contencios administrativ pentru considerentele mai sus expuse. Deoarece i n cazul celei de-a treia categorii de acte exceptate ca i n cazul celei de-a doua este vorba despre acte de gestiune aparinnd unor autoriti ale administraiei publice sau chiar unor autoriti publice (spre exemplu, n cazul organelor de conducere din cadrul Parlamentului) care au ca obiect bunuri ale domeniului privat al statului sau unitilor administrativ-teritoriale, care pot fi supuse controlului instanelor de drept comun, fiind exceptate doar de la controlul instanelor de contencios administrativ, apreciem c ele se pot contopi intrnd n categoria analizat pe larg n aceast seciune a actelor exceptate datorit existenei unui recurs paralel. Este i motivul pentru care nc de la nceput, doctrina dezvoltat pe marginea Legii nr.29/1990 a precizat c formula din debutul art.2 care consacr categoriile de acte exceptate stabilind c acestea nu pot fi atacate n justiie trebuia interpretat n sensul c se referea doar la dispoziiile respectivei legi, unele din categoriile acolo evocate i anume cele bazate pe existena unui recurs paralel, putnd fi atacate n justiie, dar potrivit unei alte proceduri i doar n faa instanelor de drept comun. n consecin, dei art.126 alin.(6) din Constituia republicat nu a prevzut expres aceast categorie de acte exceptate, asemeni legiuitorului constituant din 1923, nu trebuie interpretat c ea nu mai poate fi acceptat att timp ct menioneaz doar dou categorii de acte exceptate, n condiiile garantrii controlului judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice (exclusiv subl.ns.) pe calea contenciosului administrativ, adic doar la nivelul instanelor de contencios administrativ. Este raiunea pentru care, art.5 alin.(2) din actuala lege a contenciosului administrativ prevede expres c: Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar .

114

Capitolul V Aspecte procedurale privind instituia contenciosului administrativ

Obiective specifice : Cunoaterea, nelegerea, aprofundarea i utilizarea noiunilor fundamentale pentru studiul dreptului administrativ Rezultatele ateptate : studenii vor nelege, gestiona i opera cu noiunile specifice legate de condiiile n contencios administrativ Competene dobndite : n momentul n care vor finaliza studiul acestui modul studenii vor avea posibilitatea s : descrie modul cum poater fi sesizat instana de contencios administrativ descrie judecata pe fond a procesului n contencios administrativ descrie procedura judecrii n faza recursului n contencios administrativ Timpul mediu necesar pentru acumularea informaiilor : modul de 2 ore 5.1. Sesizarea instanei de contencios administrativ n mod tradiional, aspectele de ordin procesual privind contenciosul administrativ sunt tratate sintetic n acest context, ele fcnd obiectul unei analize mai aprofundate n cursurile de drept procesual civil, n partea consacrat procedurilor speciale. Procedura n materia contenciosului administrativ se delimiteaz de regul, n doctrina administrativ dup cum este vorba despre dispoziii care privesc: - sesizarea instanei de contencios administrativ; - judecata n fond i soluiile ce pot fi date; - judecata n recurs i executarea hotrrii. n ce privete prima categorie de dispoziii, Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ avea n vedere patru mari situaii i anume: 1. sesizarea instanei de fond de ctre persoana fizic sau juridic care se consider vtmat, dup exercitarea procedurii prealabile i n termenele prevzute de lege (situaia tipic); 2. sesizarea instanei de fond de ctre prefect, atunci cnd consider actul administrativ ca fiind ilegal, n baza art.123 alin.(5) din Constituia republicat (control de tutel administrativ); 3. sesizarea instanei de fond de cel care se consider vtmat sau, dup caz, de orice persoan interesat, n condiiile prevzute de legi speciale, de regul, fr ndeplinirea procedurii prealabile (spre exemplu, n cazurile prevzute n Legea nr.67/2004 privind alegerea autoritilor administraiei publice locale); 4. sesizarea instanei de contencios administrativ mpotriva unui act administrativ-jurisdicional, potrivit art.4 din lege, fr ndeplinirea procedurii prealabile. Aceste situaii au fost regndite n raport cu dispoziiile Legii nr.554/2004. Astfel, n prima situaie, a sesizrii instanei de fond de ctre persoana vtmat, n ce privete subiectul care poate introduce aciunea, din dispoziiile art.52 alin.(1) din Constituia republicat reiese c acesta poate fi orice persoan fizic sau juridic care se consider vtmat n drepturile sau n interesele sale legitime. Mai mult dect att, legea actual definete noiunea de persoan vtmat, ntr-o manier foarte extins ca reprezentnd: orice persoan titular a unui drept ori a unui interes legitim, vtmat de o autoritate public printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri; sunt asimilate persoanei vtmate i grupul de persoane fizice, fr personalitate juridic, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum i organismele sociale care invoc vtmarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor i intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate. n ce privete a doua situaie, n care subiectul de sesizare a instanei este prefectul, dup cum se tie, potrivit art.123 alin.(5) din Constituie, acesta poate ataca n faa instanei de contencios
115

administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal, actul atacat fiind suspendat de drept. Aceast dispoziie a fost preluat i dezvoltat iniial n reglementrile privind administraia public local, pentru a se regsi ulterior consacrat n Legea nr.340/2004 privind instituia prefectului cu modificrile i completrile ulterioare iar n prezent, exclusiv, n Legea nr.554/2004. n acest caz este vorba de un contencios administrativ obiectiv, actuala lege a contenciosului administrativ consacrnd expres controlul de tutel administrativ exercitat de prefect, indicnd ca termen de introducere a aciunii, dup modificrile aduse prin Legea nr.262/2007, termenul general de 6 luni care ncepe s curg de la momentul comunicrii actului ctre prefect. Aciunea introdus de prefect este scutit de taxa de timbru. La acelai articol privitor la tutela administrativ, legea introduce i un nou subiect de sesizare a instanei i anume Agenia Naional a Funcionarilor Publici care poate ataca actele autoritilor publice centrale i locale prin care se ncalc legislaia privind funcia public, n condiiile legii contenciosului administrativ i ale Legii privind Statutul funcionarilor publici, republicat. n ambele cazuri, Legea contenciosului administrativ consacr i ea expres suspendarea de drept a actului administrativ atacat pn la soluionarea cauzei. n ce privete existena altor subiecte de sesizare a instanei vom reine c: Avocatul Poporului, n urma controlului realizat, potrivit legii sale organice, dac apreciaz c ilegalitatea actului sau refuzul autoritii administrative de a-i realiza atribuiile legale nu poate fi nlturat dect prin justiie, poate sesiza instana competent de contencios administrativ de la domiciliul petentului. Petiionarul dobndete, de drept, calitatea de reclamant, urmnd a fi citat n aceast calitate. Dac petiionarul nu i nsuete aciunea formulat de Avocatul Poporului la primul termen de judecat, instana de contencios administrativ anuleaz cererea. Ministerul Public atunci cnd, n urma exercitrii atribuiilor prevzute de legea sa organic, apreciaz c nclcrile drepturilor, libertilor i intereselor legitime ale persoanelor se datoreaz existenei unor acte administrative unilaterale individuale ale autoritilor publice emise cu exces de putere, cu acordul prealabil al acestora, sesizeaz instana de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vtmate. Petiionarul dobndete, de drept, calitatea de reclamant, urmnd a fi citat n aceast calitate. Mai mult dect att, atunci cnd Ministerul Public apreciaz c, prin emiterea unui act administrativ normativ, se vatm un interes legitim public, sesizeaz instana de contencios administrativ competent de la sediul autoritii publice emitente. Un element de noutate l reprezint consacrarea expres a posibilitii ca aciunea s fie introdus chiar de autoritatea public emitent a actului administrativ unilateral nelegal care poate s solicite instanei anularea acestuia, n situaia n care actul nu mai poate fi revocat, ntruct a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice, instana urmnd a se pronuna la cerere i asupra validitii actelor juridice ncheiate n baza actului administrativ nelegal precum i asupra efectelor juridice produse de acestea. Prin Legea nr.262/2007 s-a adus o precizare important, n consens cu evoluia jurisprudenei administrative n materie, potrivit creia, aciunea poate fi introdus n termen de un an de la data emiterii actului. Sintetiznd, vom reine ca subiecte de sesizare a instanei de contencios administrativ: persoana vtmat, n condiiile prevzute de lege, prefectul, Agenia Naional a Funcionarilor Publici, Avocatul Poporului, Ministerul Public precum i autoritatea public emitent, n condiiile speciale stabilite de legiuitor. Aspect deosebit de important, printr-o dispoziie expres situat n partea final a legii, se precizeaz c: Aciunile introduse de persoanele de drept public i de orice autoritate public, n aprarea unui interes public, precum i cele introduse mpotriva actelor administrative normative, nu mai pot fi retrase, cu excepia situaiei n care sunt formulate i pentru aprarea drepturilor sau intereselor legitime de care pot dispune persoanele fizice sau juridice de drept privat . n ce privete cea de-a treia situaie avut n vedere de doctrin, anterior adoptrii actualei legi, vom preciza c, n unele cazuri poate fi vorba despre introducerea unei aciuni de ctre orice persoan care are un interes, sintagma cei interesai fiind des utilizat n legi speciale care fac trimitere expres la instana de contencios administrativ.
116

Totodat, n acest caz, sunt avute n vedere doar actele administrative pentru controlul crora legea special face trimitere expres la instanele de contencios administrativ nu i actele administrative pentru controlul crora legea special face trimitere expres la instana de drept comun, cum ar fi spre exemplu, Legea nr.18/1991 republicat, privind fondul funciar etc. A patra situaie are n vedere controlul n instana de contencios administrativ asupra actelor administrativ-jurisdicionale, Legea contenciosului administrativ astfel cum a fost modificat prin Legea nr.262/2007 adugnd urmtoarele prevederi fa de dispoziiile art.21 alin.(4) din Constituia republicat: Actele administrative susceptibile, potrivit legii organice s fac obiectul unei jurisdicii speciale administrative pot fi atacate la instana de contencios administrativ, cu respectarea dispoziiilor privind procedura prealabil, dac partea nelege s nu exercite procedura administrativ-jurisdicional. Actul administrativ-jurisdicional pentru care, prin lege organic special, se prevede o cale de atac n faa unei alte jurisdicii administrative speciale poate fi atacat direct la instana de contencios administrativ, n termen de 15 zile de la comunicare, dac partea nelege s renune la calea administrativ-jurisdicional de atac. Dac partea care a optat pentru jurisdicia administrativ special sau pentru calea de atac la un alt organ administrativ-jurisdicional nelege s renune la aceasta n timpul soluionrii litigiului, este obligat s notifice decizia de renunare organului administrativ-jurisdicional n cauz. Partea sesizeaz instana de contencios administrativ n termen de 15 zile de la notificare. n aceast situaie, procedura administrativ-prealabil nu se mai efectueaz. n ce privete obiectul aciunii judiciare, acesta l poate constitui: un act administrativ unilateral; nesoluionarea n termen a unei cereri; un rspuns nesatisfctor sau absena unui rspuns. n plus, potrivit actualei reglementri: Instana de contencios administrativ este competent s soluioneze litigiile care apar n fazele premergtoare ncheierii unui contract administrativ, precum i orice litigii legate de ncheierea, modificarea, interpretarea, executarea i ncetarea contractului administrativ, innd cont de regula dup care, principiul libertii contractuale este subordonat principiului prioritii interesului public. n ce privete noul coninut al art.126 alin.(6) teza final din Constituia republicat, ce stabilete expres competena instanelor de contencios administrativ de a soluiona conflicte bazate pe ordonane sau dispoziii din ordonane ale Guvernului declarate neconstituionale, prevedere deja evocat, legiuitorul organic consacr urmtoarea soluie concret: (1). Persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim prin ordonane sau dispoziii din ordonane poate introduce aciune la instana de contencios administrativ, nsoit de excepia de neconstituionalitate, n msura n care obiectul principal nu este constatarea neconstituionalitii ordonanei sau a dispoziiei din ordonan. (2). Instana de contencios administrativ, dac apreciaz c excepia ndeplinete condiiile prevzute de art.29 alin.(1) i (3) din Legea nr.47/1992 privind organizarea i funcionarea Curii Constituionale, republicat, sesizeaz, prin ncheiere motivat, Curtea Constituional i suspend soluionarea cauzei pe fond. (3). Dup pronunarea Curii Constituionale, instana de contencios administrativ, repune cauza pe rol i d termen, cu citarea prilor. Dac ordonana sau o dispoziie a acesteia a fost declarat neconstituional, instana soluioneaz fondul cauzei; n caz contrar, aciunea se respinge ca inadmisibil. Totodat, legiuitorul rezolv i ipoteza n care excepia de neconstituionalitate a fost ridicat n alte cauze dect cele din faa instanelor de contencios administrativ. Asemeni Legii nr.29/1990 i reglementarea actual prevede expres posibilitatea introducerii n cauz a funcionarului, a persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau ncheierea actului, ori, dup caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dac se solicit plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru ntrziere. n cazul n care aciunea se admite, persoana respectiv poate fi obligat la plata despgubirilor, solidar cu autoritatea public prt. Potrivit legii, persoana acionat astfel n justiie poate chema n garanie pe superiorul su ierarhic, de la care a primit ordin scris s elaboreze sau s nu elaboreze actul.
117

5. 2. Judecata n fond i soluiile ce pot fi date Din economia legii contenciosului administrativ reiese c, n cazul unui act administrativ vtmtor (tipic), reclamantul are la ndemn trei posibiliti de formulare a obiectului aciunii: a). de anulare a actului; b). de anulare a actului i de obligare la plata unor despgubiri; c). de obligare la plata unor despgubiri. Despgubirile pot fi cerute att pentru daune materiale ct i pentru daunele morale cauzate. Pe aceti piloni principali se poate nuana ns formularea aciunii dup datele speei i dup interesul reclamantului. Pentru daunele morale pe care le constat, instanele de judecat sunt ndreptite, conform legii, s acorde, numai la cerere, despgubiri bneti. Procedura administrativ contencioas este de regul, supus dublului grad de jurisdicie, fondul i recursul. n ce privete instana competent, Legea nr.29/1990 stabilea expres competena teritorial printr-o norm derogatorie de la dreptul comun, adic de la dispoziiile Codului de procedur civil, urmrind protejarea particularilor, persoane fizice i persoane juridice, iar n ce privete competena material coninea o norm de trimitere la dispoziiile art.2 i 3 din Codul de procedur civil, Cod cu care se completa potrivit unui prevederi exprese. Actuala lege a contenciosului administrativ stabilete expres de data aceasta, instana competent att sub aspect material ct i sub aspect teritorial, att n fond ct i n recurs. Litigiile privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice locale i judeene, precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale, precum i accesorii ale acestora de pn la 500.000 lei se soluioneaz n fond, de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice centrale, precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale, precum i accesorii ale acestora mai mari de 500.000 lei se soluioneaz, n fond, de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel, dac prin lege organic special nu se prevede altfel.. n finalul legii se regsete o dispoziie tranzitorie potrivit creia, pn la constituirea tribunalelor administrativ-fiscale, litigiile se soluioneaz de seciile de contencios administrativ ale tribunalelor. n ce privete instana competent sub aspect teritorial, fa de evoluia practicii judectoreti n materie, n raport cu prevederea art. 6 din Legea nr.29/1990, potrivit creia, judecarea aciunilor era de competena tribunalului sau a curii de apel n a cror raz teritorial i are domiciliul reclamantul, reglementarea actual este mult mai flexibil, prevznd c, reclamantul se poate adresa instanei de la domiciliul su sau celei de la domiciliul prtului. Dac reclamantul a optat pentru instana de la domiciliul prtului nu se poate invoca excepia necompetenei teritoriale. Procedura administrativ contencioas are ca specific caracterul urgent al judecrii cauzelor, caracterul public i caracterul accesibilitii n ce privete cuantumul taxelor. Astfel, sub aspectul procedurii n faa instanei de fond, Legea nr.29/1990 a prevzut judecata de urgen a aciunilor, n edin public, sentinele urmnd a fi redactate n cel mult cinci zile de la pronunare. Potrivit reglementrii actuale, cererile adresate instanei se judec de urgen i cu precdere n edin public, n completul stabilit de lege iar hotrrile urmeaz s fie redactate i motivate n cel mult 30 zile de la pronunare, fiind cunoscut faptul c termenul de cinci zile prevzut de vechea lege era n realitate, practic imposibil de respectat. n ce privete taxa de timbru care iniial a fost de 1000 de lei, sum modic i n anii 1990, iar ulterior a fost inclus n Legea nr.146/1997 privind taxele de timbru, rmnnd n principiu, o sum accesibil cetenilor, n prezent, noua reglementare precizeaz expres c, se percep taxele de timbru prevzute de Legea nr.146/1997 privind taxele de timbru, cu modificrile i completrile ulterioare, pentru cauzele neevaluabile n bani, cu excepia celor care au ca obiect contractele administrative, caree se vor taxa la valoare. Legea nr.29/1990 prevzuse posibilitatea instanei ca: n cazuri bine justificate i pentru a se preveni producerea unor pagube iminente, s dispun la cererea reclamantului suspendarea executrii actului administrativ pn la soluionarea aciunii, cererea de suspendare judecndu-se de
118

urgen, chiar i fr citarea prilor, hotrrea pronunat fiind executorie de drept. Este o dispoziie deja evocat n contextul analizei suspendrii actului administrativ, ca modalitate de ieire din vigoare temporar a actului administrativ. Potrivit regulilor procedurii civile, suspendarea actului administrativ supus judecii, se dispune prin ncheiere, supus recursului, la instana competent s soluioneze recursul odat cu hotrrea judectoreasc asupra fondului. Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 conine o reglementare mai ampl n ce privete instituia suspendrii, prevznd aceleai condiii de suspendare (cazuri bine justificate i pentru prevenirea unei pagube iminente), dar permind expres ca, n cazul n care reclamantul a recurs la procedura prealabil, cererea de suspendare s poat fi introdus o dat cu sesizarea autoritii publice care a emis actul, situaie de neacceptat, n practica judectoreasc, n temeiul vechii legi. Ca un element de noutate se prevede posibilitatea ca suspendarea unui act administrativ normativ s poat fi cerut, n aceleai condiii, i de ctre Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare, atunci cnd n cauz este un interes public major, de natur a perturba grav funcionarea unui serviciu public administrativ. n ce privete regulile procedurale, se precizeaz c: Instana rezolv cererea de suspendare de urgen i cu precdere, cu citarea prilor. Spre deosebire de Legea nr.29/1990 care nu coninea nici o precizare privitoare la calea de atac mpotriva soluiei date cererii de suspendare, actual reglementare prevede c: hotrrea prin care se pronun suspendarea este executorie de drept i poate fi atacat cu recurs n termen de 5 zile de la comunicare, recursul nefiind suspensiv de executare. Totodat, n cazul solicitrii suspendrii executrii actului administrativ chiar prin cererea adresat instanei competente pentru anularea n tot sau n parte a actului atacat sau printr-o aciune separat se prevede expres c, instana poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei. n ce privete soluiile instanei de fond, potrivit Legii nr.29/1990 acestea puteau fi: a). anularea n ntregime a actului administrativ supus judecii; b). anularea anumitor pri ale actului administrativ (n special n cazul actului administrativ normativ); c). obligarea autoritii prte s emit un act administrativ, s elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris; d). constatarea ilegalitii actelor sau operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecii; e). obligarea la despgubiri pentru daunele materiale i morale produse. Era vorba de soluii care rspundeau unor situaii tipice, n practic putnd s apar i alte capete de cerere, instana de fond trebuind s formuleze soluii la toate acestea, precum: declararea nulitii totale sau pariale a actului atacat; suspendarea actului atacat; obligarea prtului s emit alt act, un nscris sau s fac o operaiune administrativ; obligarea la despgubiri pentru daune materiale i/sau morale a autoritii prte, dar i a unor funcionari, dup caz; obligarea conductorului autoritii prte s plteasc o amend pentru fiecare zi de ntrziere peste termenul stabilit de instan; obligarea prtului s plteasc reclamantului daune pentru ntrziere peste termenul stabilit de instan; obligarea prtului la plata cheltuielilor judiciare. Potrivit reglementrii actuale, se pot identifica aceleai posibile soluii din partea instanei de fond, cu o prevedere expres n cazul contractelor administrative. (1) Instana soluionnd cererea, poate, dup caz, s anuleze, n tot sau n parte, actul administrativ, s oblige autoritatea public s emit un act administrativ, s elibereze un alt nscris sau s efectueze o anumit operaiune administrativ. (2) Instana este competent s se pronune...i asupra legalitii operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecii. (3). n cazul soluionrii cererii, instana va hotr i asupra despgubirilor pentru daunele materiale i morale cauzate, dac reclamantul a solicitat acest lucru. (4). Atunci cnd obiectul aciunii n contencios administrativ l formeaz un contract administrativ, n funcie de starea de fapt, instana poate dispune anularea acestuia, n tot sau n parte; poate obliga autoritatea public s ncheie contractul la care reclamantul este ndrituit; poate impune uneia din
119

pri ndeplinirea unei anumite obligaii; poate suplini consimmntul unei pri, cnd interesul public o cere sau poate obliga la plata unor despgubiri pentru daunele materiale i morale. 5. 3. Judecata n recurs i excepia de ilegalitate n ce privete recursul, Legea nr.29/1990 n varianta sa iniial, pn la modificrile din 1993, a stabilit competena Curii Supreme de Justiie, secia de contencios administrativ, termenul de introducere fiind de 15 zile de la comunicare iar recursul fiind suspensiv de executare. Dup nfiinarea Curilor de Apel, n vara anului 1993, i modificarea i completarea Legii nr.29/1990 n sensul crerii unor secii de contencios administrativ specializate i la nivelul Curilor de Apel, meninndu-se i cele de la tribunale, conform dispoziiilor art.2 i 3 din Codul de procedur civil, pentru aciunile judecate n fond la tribunal, recursul urma s se judece la secia de contencios administrativ a Curii de Apel, iar n cazul n care fondul aciunii se judeca la acest nivel, recursul intra n competena seciei de contencios administrativ a Curii Supreme de Justiie. Fa de noile principii introduse, dincolo de textul art.4 din Legea nr.29/1990, rmas necorelat, n forma iniial, s-a apreciat c, litigiile care privesc acte administrativ-jurisdicionale se judec n fond la Curtea de Apel, Curtea Suprem de Justiie rmnnd instan de recurs numai pentru litigiile judecate n fond, la Curtea de Apel. Actuala lege a meninut termenul de 15 zile, n care hotrrea primei instane poate fi atacat cu recurs, introducerea acestuia suspendnd executarea iar judecata urmnd a se face de urgen. n ce privete formularea privitoare la momentul de la care acest termen ncepe s curg, de la pronunare sau de la comunicare, aceasta a fost apreciat ca neconstituional prin Decizia nr.189/2006 a Curii Constituionale. Totodat se prevede expres c: n cazul admiterii recursului, instana de recurs, modificnd sau casnd sentina, va rejudeca litigiul n fond, dac nu sunt motive de casare cu trimitere. Cnd hotrrea primei instane a fost pronunat fr a se judeca fondul, cauza se va trimite, o singur dat, la aceast instan. n ce privete punerea n executare a hotrrilor judectoreti, n actuala lege exist dispoziii speciale, mai ample i mai detaliate dect cele din Legea nr.29/1990. Un element de maxim noutate l constituie stabilirea unei sanciuni penale, pentru prima dat ntro lege a contenciosului administrativ, neexecutarea din motive imputabile sau nerespectarea hotrrilor judectoreti definitive i irevocabile pronunate de instana de contencios administrativ, n termen de 30 de zile de la data aplicrii amenzii, constituind infraciune i fiind sancionat cu nchisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amend de la 2.500 lei la 10.000 lei. Cea mai important prevedere care permite clarificarea controverselor manifestate de-a lungul timpului n doctrina de drept public, n problema posibilitii introducerii unei aciuni n contencios administrativ mpotriva actelor administrative normative, este cea care privete obligaia publicrii hotrrilor judectoreti definitive i irevocabile, prin care s-au anulat n tot sau n parte, acte administrative cu caracter normativ, n Monitorul Oficial al Romniei, partea I sau, dup caz, n monitoarele oficiale ale judeelor ori al municipiului Bucureti. n plus, aceste hotrri sunt calificate expres ca fiind general obligatorii i ca avnd putere numai pentru viitor, asemeni deciziilor Curii Constituionale. Aceast poziie clar exprimat n textul actualei legi a ridicat problema regndirii excepiei de ilegalitate, ceea ce s-a i ntmplat n coninutul unui articol distinct. Dar s lmurim ce nseamn excepia de ilegalitate. Aceasta reprezint o aprare pe care o parte n proces o ridic mpotriva unui act administrativ ilegal ce are inciden n cauza respectiv. Ea poate fi ridicat n orice proces de competena instanelor judectoreti i de orice parte din proces precum i, din oficiu, de instana judectoreasc. Deci, n baza rolului su activ, dac judectorul constat c excepia este ntemeiat nu va ine cont n procesul respectiv de dispoziia considerat ca ilegal din actul administrativ vizat. n doctrin s-a conturat teza potrivit creia, soluionarea excepiei de ilegalitate a unui act administrativ nu este necesar s fie prevzut expres de un text de lege. Dac aceast procedur a avut logica ei n perioada de aplicare a Legii nr.1/1967, n care doar actele administrative individuale puteau fi atacate n instan, muli specialiti formulnd aprecieri
120

doctrinare pe baza ei, dup adoptarea Legii nr.29/1990, ea ar fi trebuit regndit, n condiiile n care s-a admis de o parte considerabil a autorilor de drept administrativ c, aciunea poate fi introdus i mpotriva actelor administrative normative iar n multe cazuri, poziia unor instane de contencios administrativ a confirmat aceast teorie. Astfel, dac nainte de decembrie 1989, ridicarea excepiei de ilegalitate viza de regul un act administrativ normativ pe care se ntemeia un act administrativ individual atacat, dup decembrie 1990, adic dup intrarea n vigoare a Legii nr.29/1990 s-a pus problema posibilitii introducerii unei aciuni n contencios administrativ mpotriva unui act administrativ individual, la baza cruia se afla un act administrativ normativ ilegal, cu privire la care se putea ridica excepia de ilegalitate, dar n acelai timp, s-a admis c, actul administrativ normativ ilegal poate fi atacat direct n instana de contencios administrativ cerndu-se anularea sa. Soluia actualei reglementri n privina excepiei de ilegalitate este nou, original, inspirat din procedura de ridicare a excepiei de neconstituionalitate prevzut de Legea de organizare i funcionare a Curii Constituionale. Astfel, potrivit art.4 din lege, astfel cum a fost modificat prin Legea nr.262/2007:(1) Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetat oricnd n cadrul unui proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea prii interesate. n acest caz, instana, constatnd c de actul administrativ depinde soluionarea litigiului pe fond, sesizeaz, prin ncheiere motivat, instana de contencios administrativ competent, suspendnd cauza... (2) Instana de contencios administrativ se pronun, dup procedura de urgen, n edin public, cu citarea prilor i a emitentului.... (3) Soluia instanei de contencios administrativ este supus recursului, care se declar n termen de 15 zile de la comunicare i se judec de urgen i cu precdere. (4) n cazul n care instana de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instana n faa creia s-a ridicat excepia va soluiona cauza fr a ine seama de actul a crui nelegalitate a fost constatat.

TESTE DE AUTOEVALUARE (cu caracter exemplificativ) 1. n raport cu Guvernul distingem: a). organe subordonate direct sau indirect acestuia, autoriti administrative centrale autonome, autoriti administrative locale autonome; b). organe subordonate acestuia i organe nesubordonate acestuia dar aflate n raporturi de colaborare cu acesta; c). doar organe subordonate acestuia. 2. Dup natura autoritii publice care l exercit, controlul asupra administraiei publice poate fi: a). parlamentar, administrativ sau judectoresc; b). contencios sau necontencios; c). tradiional sau modern.

121

3. Constituia Romniei republicat consacr dreptul persoanei vtmate de o: a). autoritate a administraiei publice; b). instituie public; c). autoritate public. 4. Potrivit Constituiei Romniei republicat, jurisdiciile speciale administrative sunt: a). obligatorii dar gratuite; b). facultative i gratuite; c). dispuse ntotdeauna prin lege. 5. Potrivit legislaiei n vigoare, actul atacat n contencios administrativ trebuie s fie un act: a). administrativ; b). juridic; c). administrativ sau civil. 6. Potrivit legii contenciosului administrativ pot fi atacate n contencios administrativ: a). actele administrative normative i actele administrative individuale; b). doar actele administrative individuale; c). doar actele administrative normative. 7. Nesoluionarea n termenul legal a unei cereri: a). nu poate fi atacat n contencios administrativ deoarece nu este vorba de un act; b). poate fi atacat n contencios administrativ fiind considerat act asimilat actului administrativ; c). poate fi atacat n instana de drept comun fiind o excepie de la controlul n contencios administrativ. 8. Accesul liber la justiie: a). nu este consacrat expres n Constituie; b). este consacrat expres n Constituie; c). nu este consacrat expres n Constituie dar rezult implicit din dispoziiile ei. 9. Se consider refuz nejustificat de rezolvare a unei cereri i faptul de a nu rspunde petiionarului n termen de: a). 15 zile de la data nregistrrii cererii; b). 20 de zile de la data nregistrrii cererii; c). 30 de zile de la data nregistrrii cererii. 10. Soluionarea fondului aciunilor n contencios administrativ este de competena seciilor de contencios administrativ i fiscal de la nivelul: a). judectoriei, tribunalului, curii de apel i naltei Curi de Casaie i Justiie; b). tribunalului, curii de apel i naltei Curi de Casaie i Justiie; c). curii de apel i naltei Curi de Casaie i Justiie; d). tribunalului i curii de apel. 11. Reprezint fine de neprimire n contenciosul administrativ: a). actele de comandament cu caracter militar; b). actele juridice emise de structurile de conducere ale Parlamentului i instanelor judectoreti; c). actele emise de cei doi efi ai Executivului; d). hotrrile Guvernului. 12. nainte de introducerea aciunii n contencios administrativ este obligatorie formularea unei plngeri prealabile ctre:a). Ministerul Administraiei i Internelor; b). emitent sau superiorul ierarhic al acestuia; c). Guvernul Romniei, n calitatea acestuia de conductor general al administraiei publice; d). Parlamentul Romniei, n vederea exercitrii de ctre acesta a dreptului de control asupra organului administrativ n cauz. 13. Actele administrative pot fi atacate sub aspectul neconstituionalitii la: a). Curtea Constituional; b). instana de contencios administrativ; c). Avocatul Poporului; d). Curtea de Conturi. 14. Excepia de nelegalitate a unui act administrativ unilateral: a). poate fi invocat numai n cadrul unui proces de contencios administrativ; b). poate fi invocat oricnd, n cadrul oricrui proces; c). nu poate fi invocat oricnd, n cadrul unui proces; d). poate fi invocat numai n faa emitentului actului administrativ. 15. Nu este obligatorie procedura prealabil administrativ: a). n cazul aciunilor introduse de persoana vtmat; b). n cazul aciunilor introduse de persoanele juridice de utilitate public; c). n cazul aciunilor introduse de Ministerul Public; d). n cazul aciunilor introduse de persoanele juridice.

122

16. Se consider refuz nejustificat de rezolvare a unei cereri i faptul de a nu rspunde petiionarului n termen de: a). 15 zile de la data nregistrrii cererii; b). 20 de zile de la data nregistrrii cererii; c). 30 de zile de la data nregistrrii cererii; d). 40 de zile de la data nregistrrii cererii. 17. Interesul legitim care poate fi invocat n faa instanei de contencios administrativ: a) este ntotdeauna un interes public; b) poate fi un interes public; c) este ntotdeauna un interes privat; d) nu poate fi un interes de natur patrimonial. 18. Nu poate avea calitatea de reclamant: a). Agenia Naional a Funcionarilor Publici; b). superiorul ierarhic al emitentului actului administrativ nelegal; c). persoana vtmat n interesele sale legitime; d). Ministerul Public.

123

Bibliografie orientativ Dana APOSTOL TOFAN, Drept administrativ, vol. II, Ediia 2, Editura C.H. Beck, Colecia Curs universitar, Bucureti, 2009; Antonie IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol. II, Ediia 4, Editura All Beck, Bucureti, 2005; Antonie IORGOVAN, Liliana VIAN, Alexandru Sorin CIOBANU, Diana Iuliana PASRE, Legea contenciosului administrativ (Legea nr.554/2004) cu modificrile i completrile la zi, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2008; Gabriela Victoria BRSAN, Bogdan GEORGESCU, Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 adnotat, Editura Hamangiu, Bucureti, 2008; Ilie IOVNA, Drept administrativ. Activitatea administraiei publice. Controlul exercitat asupra activitii administraiei publice, Editura Servo-Sat, Arad, 1997; Liviu GIURGIU, Cristian Giusepe ZAHARIE, Drept administrativ, ediia a VIII-a, Editura Pro Universitaria, Bucureti, 2008; Mihai OROVEANU, Tratat de drept administrativ, ediia a doua revzut i adugit, Editura Cerma, Bucureti, 1998; Rodica Narcisa PETRESCU, Drept administrativ, Editura Hamangiu, Bucureti, 2009; Mircea PREDA, Drept administrativ. Partea general, ediia a IV-a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2006; Valentin PRISCARU, Tratat de drept administrativ romn. Partea general, ediia a III-a revzut i adugit, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002; Ioan SANTAI, Drept administrativ i tiina administraiei, vol.II, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 2008; Anton TRILESCU, Drept administrativ, Ediia 4, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2010; Emil BLAN, Dreptul administrativ al bunurilor, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2007; Dacian Cosmin DRAGO, Legea contenciosului administrativ. Comentarii i explicaii, ediia a IIa, Editura C.H.Beck, Bucureti, 2009; Marian ENACHE, Controlul parlamentar, Editura Polirom, Iai, 1998; Liviu GIURGIU, Domeniul public, Editura Tehnica, seria Repere juridice, Bucureti, 1997; Ioan MURARU, Elena Simina TNSESCU (coordonatori), Constituia Romniei. Comentariu pe articole, Editura C.H. Beck, colecia Comentarii Beck, Bucureti, 2008.

124