Sunteți pe pagina 1din 79

UNIVERSITATEA ANDREI AGUNA CONSTANA FACULTATEA DE DREPT I TIINE ADMINISTRATIVE

DREPT ADMINISTRATIV II
SUPORT DE CURS

Lect. univ. dr. NICULAE NEAGU

2011/2012

CUPRINS CAPITOLUL I RESPONSABILITATEA I RSPUNDEREA JURIDIC N DREPTUL ADMINISTRATIV 1. 2. 3. Principiile care guverneaz conduita funcionarilor publici: identificarea i analiza acestora6 Elementele infrastructurii etice n administraia public: coninutul i elementele infrastructurii etice7 Responsabilitatea i rspunderea juridic n dreptul administrativ: definiia i analiza comparativ a acestora..8

CAPITOLUL II FORMELE RSPUNDERII JURIDICE A FUNCIONARILOR PUBLICI. RSPUNDEREA DISCIPLINAR 4. 5. 6. 7. Formele rspunderii juridice n dreptul administrativ: criterii de clasificare i enumerarea formelor de rspundere...9 Definiia i caracteristicile generale ale rspunderii administrativ disciplinare10 Elementele constitutive i trsturile abaterii disciplinare n dreptul administrativ: enunarea i scurta analiz a acestora11 Procedura de constatare i de aplicare a sanciunilor disciplinare11

CAPITOLUL III CELELALTE FORME ALE RSPUNDERII JURIDICE A FUNCIONARILOR PUBLICI 8. 9. 10. Rspunderea contravenional a funcionarilor publici: definiia i elementele constitutive ale contraveniei n dreptul administrativ.13 Definirea i analiza caracteristicilor rspunderii civile a funcionarilor publici n dreptul administrativ..13 Rspunderea penal a funcionarului public: sediul materiei, angajarea rspunderii penale reglementat de Codul penal i consecinele aciunii penale asupra situaiei juridice a funcionarului public.15

CAPITOLUL IV PROCEDURA DE DREPT COMUN I PROCEDURI SPECIALE DE SOLUIONARE A PETIIILOR 11. 12. Procedura de soluionare a petiiilor: definirea petiiei, modul de nregistrare, repartizarea i de soluionare a petiiilor.......................................................................16 Liberul acces la informaiile publice: modul de reglementare i modalitile de asigurare a accesului la informaiile publice17 2

13.

Procedura de aprobare tacit a autorizaiilor: modul de reglementare, coninutul i finalitatea aprobrii tacite.19

CAPITOLUL V TEORIA DOMENIULUI PUBLIC N DOCTRINA I LEGISLAIA ROMNEASC I STRIN 14. Noiunile de proprietate public, proprietate privat, domeniu public i domeniu privat: definirea i scurta analiz a acestora...21 15. Analiza prevederilor constituionale referitoare la proprietatea public i proprietatea privat....22 16. Trsturile domeniului public: enunarea i analiza acestora....22 17. Coninutul i sensurile principale ale principiului inalienabilitii bunurilor din domeniul public...23 18. Sfera bunurilor aparinnd domeniului public n legislaia romn actual..24 CAPITOLUL VI MODALITI DE PUNERE N VALOARE A DOMENIULUI PUBLIC I A SERVICIULUI PUBLIC 19. 20. 21. Concesiunea domeniului public: definiia, sensurile i modalitile de reglementare a concesionrii n legislaia Romniei27 Regimurile domeniale speciale: prezentare general, tipuri de regimuri speciale (enunarea tipurilor de regimuri i scurta analiz a acestora).29 Parteneriatul public privat n practica activitii administrative din Romnia: definirea, coninutul, formele i etapele realizrii parteneriatelor.31

CAPITOLUL VII ROLUL CONTROLULUI ADMINISTRATIV N ASIGURAREA LEGALITII ADMINISTRAIEI PUBLICE 22. 23. 24. 25. 26. Principiul legalitii n dreptul administrativ: caracterizarea general i enunarea izvoarelor (surselor) principiului legalitii.34 Definiia i analiza coninutului noiunii de control al legalitii activitii administraiei publice35 Principalele forme ale controlului exercitat de puterile statului asupra activitii administraiei publice: identificarea i analiza acestora36 Coninutul principiului legalitii: prezentarea exigenelor impuse aciunii administraiei publice prin prisma principiului legalitii.38 Consecinele i limitele principiului legalitii administrative..39

CAPITOLUL VIII TEORIA CONTROLULUI ASUPRA ACTIVITII AUTORITILOR ADMINISTRAIEI PUBLICE 27. 28. 29. Controlul legalitii i oportunitii activitii administrative: definirea, rolul, obiectul i clasificarea controlului asupra activitii administraiei publice....40 Definirea i precizarea elementelor eseniale ale controlului administrativ..41 Formele principale de control administrativ extern asupra activitii 3

30. 31. 32. 33. 34. 35. 36.

administraiei publice: enunarea i analiza acestora.42 Controlul administrativ al aciunii colectivitilor locale: tutela administrativ, coninutul i forma de exercitare a acesteia..44 Controlul administrativ exercitat de autoritile de tip ombudsman n statele Uniunii Europene..45 Tipurile de control administrativ n practica administraiei publice din Romnia: prezentarea general i analiza categoriilor de control administrativ46 Eficiena controlului administrativ: enunarea i explicarea cerinelor controlului administrativ eficient.47 Trsturile i funciile controlului administrativ: enumerarea i scurt analiz a acestora48 Controlul intern: definirea i precizarea obiectivelor controlului intern potrivit legislaiei i practicii administrative europene..48 Definirea i elementele cheie ale controlului managerial n spaiul administrativ european49

CAPITOLUL IX INTRODUCERE N MATERIA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV 37. 38. 39. 40. 41. 42. Definirea contenciosului administrativ n doctrina i legislaia actual romn52 Trsturile contenciosului administrativ reglementat prin Legea nr. 554/2004: enumerarea i scurta analiz a cestora53 Subiectele de sezin n contenciosul administrativ: enumerarea i scurta analiz a acestora.53 Aciunea prefectului i a Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici: analiza temeiului juridic i coninutului aciunii celor dou autoriti n contenciosul administrativ.54 Condiiile generale ale aciunii n contencios administrativ: enunarea i analiza succint a acestora.56 Actele administrative exceptate de la controlul de legalitate pe calea contenciosului administrativ..58

CAPITOLUL X PROCEDURA PREALABIL PRIVIND SESIZAREA INSTANEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV. RECURSUL ADMINISTRATIV 43. Recursul graios: noiunea, coninutul i procedura de exercitare a recursului graios60 44. Recursul ierarhic: noiunea, coninutul i procedura de exercitare a recursului ierarhic..61 45. Formele de exercitare a recursului administrativ: prezentarea general, identificarea formelor i analiza sumar a acestora..62 46. Recursurile administrativ jurisdicionale: analiza actelor administrativ jurisdicionale, prezentarea formelor de recurs mpotriva acestora63 47. Recursurile administrative prealabile n legi speciale: enumerarea legilor speciale i comentarea coninutului formelor de recurs prevzute de acestea64

CAPITOLUL XI PROCEDURA N FAA INSTANEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV 48. Competena instanelor de contencios administrativ potrivit Legii nr. 554/2004..66 49. Obiectul aciunii n contencios administrativ.67 50. Cerinele procedurale privind actele probatorii n raport cu situaiile legale reglementate n materia contenciosului administrativ....67 51. Suspendarea executrii actului administrativ: definirea suspendrii, motivarea i formele suspendrii executrii actului administrativ68 52. Introducerea n cauz a funcionarului public vinovat de emiterea/elaborarea actului administrativ n contenciosul administrativ70 53. Soluiile ce pot fi pronunate de instana de fond n contenciosul administrativ: enumerarea i scurta analiz a soluiilor posibile...71 54. Procedura soluionrii cererilor n contenciosul administrativ..72 BIBLIOGRAFIA..74 ANEXA I...76

CAPITOLUL I RESPONSABILITATEA I RSPUNDEREA JURIDIC N DREPTUL ADMINISTRATIV 1. Principiile care guverneaz conduita funcionarilor publici: identificarea i analiza acestora. Principiile care guverneaz conduita profesional a funcionarului public Probitatea: definete corectitudinea, ndeplinirea corect i complet a atribuiilor profesionale,de serviciu; Funcionarul public poate ndeplini funcia ct timp nelege c acea funcie, cu responsabilitile i puterile ei, reprezint o ndatorire sfnt pentru el ; orice excepii, motivaii sau criterii invocate pentru a justifica nendeplinirii acesteia reprezint lips de probitate; Demnitatea: deriv, ca sens i coninut, din sintagma funcie public, n sensul de reprezentare a unui organ al statului n relaiile cu ceilali; caracterul public al activitii, importana social a acesteia i semnificaia posturii de reprezentant al puterii publice i interzice funcionarului public adoptarea oricrui fel de tip comportament, ci doar pe acela care deriv din postura de agent public demn, echilibrat, modest,corect, onest, cinstit i incoruptibil; acest tip de conduit i interzice s se comporte ca ceilali, s pretind sau s accepte avantaje pentru el sau pentru alii; fiind salarizat de ctre stat, el trebuie s manifeste abinere i ponderare, ntruct moral el se bucur de un prestigiu i de o autoritate, ce nu trebuie ntinate prin acte sau gesturi degradante; Subordonarea: presupune obligaia de executa ordinele i dispoziiile primite de la efii ierarhici, exceptnd dreptul de a nu executa ordinului vdit ilegal sau prin a crui executare s-ar prejudicia grav interesele fundamentale ale cetenilor; n aceste situaii, funcionarul public este obligat s anune, n scris, conducerea autoritii cu privire la motivele refuzului de a executa acel ordin; corelativ, efii ierarhici poart ntreaga rspundere pentru legalitatea ordinelor transmise subordonailor; Respectul fa de funcie: presupune obligaia de a respecta funcia n limitele competenelor acesteia; funcionarul public nu trebuie s-i depeasc atribuiile de serviciu, respectiv atribuiile fixate prin fia postului; inclusiv interdicia de a prelua cereri pe care nu are competena de a le rezolva dau de a interveni pentru rezolvarea unei asemenea cereri; Neutralitatea politic: - Literatura i practica occidental conine dou opinii contrare: una consider AP anex a politicului i admite nregimentarea politic a funcionarului public, cea de a doua consider c funcionarul public trebuie s execute doar deciziile politice devenite lege, fr a participa la viaa politic; - Practica romneasc a adoptat o soluie de mijloc, comparativ cu cele dou curente europene: pentru anumite categorii de funcionari publici este interzis activitatea politic( cei ce fac parte din categoria nalilor funcionari publici, militarii, magistraii, poliitii), pentru ceilali este interzis s fac parte din organele de conducere ale partidelor politice i/ sau s fac politic la locul de munc; Interdicia cumulului de funcii publice: - Rezult din ideea de unicitate a funciei publice, a acelui ansamblu de atribuii ce corespunde unui interes public pe care funcionarul public trebuie s-l satisfac pe deplin; 6

- Nimeni nu poate fi investit dect cu o funcie public retribuit de stat la nivel central, la jude, la ora sau comun cu salariu, diurn sau orice alt indemnizaie; - n occident, se consider c, n general, un funcionar public nu poate avea interese contrarii AP i deci nu poate desfura activiti lucrative n scop personal; - Totui s-au admis derogri pentru activiti de creaie artistic, literar, tiinific, activitate de consultan specializat ce nu au legtur cu AP, exploatare brevetelor de invenii; - La noi, cumulul de funcii este permis doar pentru domeniul didactic, al cercetrii tiinifice sau al creaiei literar-artistice; regula este interdicia de a desfura alte activiti remunerate sau neremunerate. - n ceea ce privete cumulul de funcii administrative, un funcionar, angajat principal ntr-un serviciu public, ar putea desfura temporar/parial o activitate remunerat pentru un alt serviciu public al AP cu dou condiii: - s se ncadreze n limitele plafonului de venituri prevzut de legea salarizrii; - s aib acordul autoritii administrative pentru care lucreaz. Doctrina i legile statelor democratice au promovat o serie de alte principii care definesc cu mai mult fidelitate coninutul exercitrii unei funcii publice, conduita cerut unui funcionar public; i legislaia romneasc invoc urmtoarele principii care stau la baza funciei publice: - legalitatea, imparialitatea i obiectivitatea; - egalitatea de tratament; - transparena; - eficiena i eficacitatea; - responsabilitatea, conform prevederilor legii; - orientarea ctre ceteni; - stabilitatea n exercitarea funciei publice; - subordonarea ierarhic; 2. Elementele infrastructurii etice n administraia public: coninutul i elementele infrastructurii etice. Elementele infrastructurii etice n administraia public: - reprezint metode, sisteme i condiii care ofer impulsuri pentru profesionalizarea AP i adoptarea unor nalte standarde de conduit pentru funcionarii publici; - elementele cheie ale infrastructurii etice sunt urmtoarele: * un cadru juridic complet i explicit: legi i alte normative prin care s fie definite standardele minimale ale conduitei pe care trebuie s le respecte un funcionar public, incluznd reglementarea conflictului de interese, regimul incompatibilitilor cu alte funcii, interdiciilor i al restrngerilor, precum i metodele de implementare a standardelor, de monitorizare a respectrii i de sancionare a nerespectrii; * mecanisme eficiente de responsabilizare a funcionarilor publici: seturi de ndrumri privind activitile publice, de verificare a rezultatelor nregistrate ( proceduri administrative, de audit, de evaluare a performanelor instituiilor i a funcionarului public, comisii de monitorizare); ele ar trebui s ncurajeze conduita AP i a funcionarului public i s creeze un mediu potrivnic indisciplinei; * codurile de conduit: ele au succes n sistemele de AP care au implementat un sistem managerial asemntor sectorului privat; ele ofer funcionarului public ndrumri, stabilesc norme de comportament obligatorii, reglementeaz conflictele de interese i regimul incompatibilitilor, ofer soluii pentru controlul comportamentului la locul de munc; 7

* un corp coordonator de conduit: sub forma unor comisii, consilii, departament; rolul de a controla, consilia, promova normele etice n AP; * un control intern, extern i jurisdicional puternic,deschis i complet; * o societate civil activ, care s sesizeze cu promptitudine excesele. 3. Responsabilitatea i rspunderea juridic n dreptul administrativ: definiia i analiza comparativ a acestora. - Responsabilitatea este instituia juridic prin care se instituie rspunderea persoanelor de drept public pentru actele i faptele juridice ilicite pe care le svresc n elaborarea, organizarea i executarea atribuiilor derivate din lege, personal sau prin alte persoane ori prin lucruri aflata n administrarea lor; - Rspunderea juridic reprezint rspunderea concret a persoanei juridice sau fizice, stabilit de o autoritate competent( administrativ sau judectoreasc) n cadrul unei proceduri stabilite de lege, prin aplicarea unei sanciuni ( civile, disciplinare, contravenionale sau penale) i prin anulare actului ilicit, nlturarea strii de fapt ilegale, restabilirea situaiei de fapt anterioare i stabilirea despgubirilor pentru repararea prejudiciului cauzat de faptul ilicit; - Rspunderea juridic nu trebuie confundat cu sanciunea; sanciunea neconcretizat are un caracter generic, ipotetic, ca element al normei juridice i nu se concretizeaz dect atunci cnd se nate raportul juridic generat de actul sau faptul ilicit svrit de o persoan fizic sau juridic, act sau fapt productor de pagube; - Sanciunea i celelalte msuri reparatorii sunt concretizate de autoritatea competent , n cadrul unei proceduri, i se ndreapt mpotriva fptuitorului, n raport de natura, forma i pericolul social reprezentat de faptul ncriminat; - Pentru a ajunge la definirea noiunii de responsabilitate administrativ, trebuie luate n considerare toate elementele necesare i anume: - specificitatea responsabilitii i a rspunderii administrative, comparativ cu sfera general a acestora in dreptul comun; - raportarea doar la acea responsabilitate i la acea rspundere care deriv numai din normele juridice de drept administrativ, respectiv din normele care vizeaz organizarea executrii i executarea in concret a legii; - constatarea faptului c responsabilitatea i rspunderea juridic administrativ apare numai ca urmare a unui fapt ilicit; - Responsabilitatea i rspunderea juridic de drept administrativ sunt guvernate de principiile specifice ale acestor instituii: subordonarea ierarhic, supremaia interesului public, ndeplinirea necondiionat a serviciului public, celeritatea actului administrativ, concordana ntre competen i responsabilitate, epuizarea cilor administrative pentru a se ajunge la transformarea responsabilitii n rspundere juridic, condiiile responsabilitii i rspunderii juridice de drept administrativ sunt fixate unilateral, pe baza i n executarea legii; - Unii autori consider c rspunderea administrativ cuprinde totalitatea normelor ce reglementeaz rspunderea juridic a celor care nesocotesc i ncalc normele dreptului administrativ, adic acele norme care reglementeaz raporturile sociale ce apar ntre organele administraiei publice n realizarea sarcinilor de putere executiv, precum i ntre aceste organe i particulari (persoane fizice sau juridice); - Noi opinm astfel: responsabilitatea juridic administrativ este instituia juridic prin care o persoan de drept public este declarat de ctre legiuitor potenial responsabil pentru ntreaga activitate, inclusiv pentru actele i faptele administrative productoare de prejudicii sau de pericole i pe care le-ar putea comite pe timpul 8

organizrii executrii i a executrii n concret a legii, fie personal, fie prin funcionarii si publici ori prin lucrurile aflate n administrarea sa; - Prin comparaie, rspunderea juridic administrativ este forma de rspundere juridic stabilit concret de autoritatea competent, n urma unei proceduri legale, prin aplicarea sanciunii, nsoit sau nu de anularea actului ilicit, nlturarea strii de fapt ilegale, reconstituirea strii de fapt anterioare i stabilirea msurilor de reparare a prejudiciului cauzat prin actul sau faptul ilicit, dup caz; - Rezult, fr echivoc, faptul c fundamentul responsabilitii i al rspunderii administrative se regsete in normele dreptului administrativ: Constituia, celelalte legi i actele normative emise de ctre autoritile publice abilitate, n domeniul strict rezervat acestora prin lege; - Mai mult, deducem c temeiul rspunderii administrative se bazeaz pe: prevederile actelor normative referitoare la rspundere, procedura nfptuirii acesteia, organele competente s constate i s aplice sanciunea, svrirea actului sau faptului ilicit generator de rspundere civil, contravenional, disciplinar sau penal, hotrrea judectoreasc ori actul autoritii publice competente prin care s-a stabilit rspunderea juridic i s-a aplicat sanciunea

CAPITOLUL II FORMELE RSPUNDERII JURIDICE A FUNCIONARILOR PUBLICI. RSPUNDEREA DISCIPLINAR 4. Formele rspunderii juridice n dreptul administrativ: criterii de clasificare i enumerarea formelor de rspundere. Putem analiza i clasifica formele rspunderii juridice administrative dup criterii diverse: a) dup criteriul naturii juridice a rspunderii: - rspunderea juridic disciplinar; - rspunderea juridic contravenional; - rspunderea juridic civil; - rspunderea juridic penal; - primele trei apar ca urmare a nclcrii unor valori pe care statul a neles s le ocroteasc prin norme sancionatorii, stabilind i o gradualitate funcie de gravitatea faptei, de valoarea atins i de gradul de pericol social al faptei imputabile; b) dup criteriul ramurii de drept n care pot fi ncadrate normele juridice care pot fi nclcate, nclcare care atrage rspunderea juridic a autoritii sau funcionarului public vinovat: - rspunderea juridic de drept public: - disciplinar; - contravenional; - penal; - rspunderea juridic de drept civil. 5. Definiia i caracteristicile generale ale rspunderii administrativ disciplinare. - Analizm pe scurt, aici, rspunderea juridic disciplinar, deoarece i vom aloca ulterior un spaiu mai larg, ntr-un curs dedicat exclusiv; - Aceast form a rspunderii juridice este prevzut n Statutul funcionarilor publici i intr-o serie de legi speciale, destinate unor categorii aparte de funcionari publici; - Statutul definete astfel rspunderea disciplinar: nclcarea cu vinovie de ctre funcionarul public a ndatoririlor corespunztoare funciei publice pe care o deine i a normelor de conduit profesional i carier prevzute de lege; el completeaz i prevede c aceste nclcri constituie abateri disciplinare i atrag rspunderea disciplinar a acestora; - Rezult, fr echivoc, faptul c temeiurile rspunderii disciplinare sunt numai faptele expres prevzute de lege ca fiind abateri disciplinare, celelalte nclcri cu efecte specifice pgubitoare putnd mbrca form contravenional, civil sau penal, dup caz; - Aadar, abaterea disciplinar deriv din normele legale care definesc abaterea i precizeaz elementele constitutive ale acesteia ( latura obiectiv, subiectul, latura subiectiv i sanciunea), precum i procedura urmat, competena de constatare i de aplicare a sanciunii disciplinare i cile de atac mpotriva sanciunilor aplicate; - Fiind ntotdeauna o fapt concret, abaterea trebuie s ntruneasc toate elementele constitutive minim necesare i pe cele circumstaniale: subiect, latur subiectiv, obiect, latura obiectiv i sanciunea;

10

6. Elementele constitutive i trsturile abaterii disciplinare n dreptul administrativ: enunarea i scurta analiz a acestora. Elementele constitutive: - Subiectul: n dreptul administrativ, subiectul abaterii i al rspunderii disciplinare este ntotdeauna funcionarul public, adic persoana fizic care este numit, n condiiile legi, ntro funcie public, de demnitate public sau de autoritate public, incluzndu-i i pe funcionarii publici delegai sau detaai; - Obiectul: n dreptul administrativ, obiectul abaterii disciplinare l constituie valoarea social lezat prin aciunea sau inaciunea funcionarului public, aceasta rezultnd din coninutul normei juridice care prevede abaterea disciplinar i sanciunea aplicabil n cazul nclcrii ei; - Latura obiectiv: n dreptul administrativ, latura obiectiv are caracter legal descriptiv, n sensul c, pentru fiecare tip de fapt considerat abatere disciplinar, legea precizeaz, descrie, explic aciunile sau inaciunile apreciate ca fiind abateri, precum i elementele circumstaniale de timp i de loc ale svririi acestora; - Latura subiectiv: n dreptul administrativ, latura subiectiv definete vinovia autorului, fie c se prezint sub forma inteniei directe sau indirecte, fie sub forma culpei din uurin sau a culpei simple Trsturile abaterii disciplinare: - Aceste trsturi, specifice dreptului administrativ, prezentate i detaliate anterior, sunt urmtoarele: - Este o rspundere de drept public, spre deosebire de rspunderea disciplinar din dreptul muncii, care este o rspundere disciplinar de drept privat; - Intervine numai atunci cnd este svrit o fapt calificat ca abatere prin normele dreptului administrativ, deci care apare n raporturile juridica de drept public; - Subiectul activ al faptei care constituie abatere disciplinar este necondiionat i ntotdeauna un funcionar public, iar subiectul pasiv este autoritatea sau instituia public la care acesta este ncadrat; - Procedurile de constatare, aplicare i de contestare a sanciunii disciplinare sunt supuse unor norme speciale, expres precizate de lege; - Abaterile i sanciunile disciplinare sunt prevzute prin normele imperative cu putere de lege 7. Procedura de constatare i de aplicare a sanciunilor disciplinare. Procedura este prevzut de Statutul Funcionarilor Publici i de HG nr. 121072003; ambele stipuleaz c sanciunile disciplinare nu pot fi aplicate dect dup cercetarea prealabil a faptei i dup audierea funcionarului public considerat vinovat, sens n care n cadrul autoritilor publice se constituie comisii de disciplin, competente s cerceteze faptele sesizate i s propun o sanciune, exceptnd mustrarea care poate fi aplicat direct de ctre conductorul autoritii, la propunerea efului compartimentului de resurse umane; - Activitatea comisiei se bazeaz pe respectarea unor principii i anume: - prezumia de nevinovie: funcionarul public este considerat nevinovat atta timp ct vinovia nu a fost dovedit; - garantarea dreptului la aprare: se recunoate dreptul de a fi audiat, de a prezenta dovezi n aprarea sa i de a fi asistat de un aprtor sau de un reprezentant; - celeritatea procedurii: obligaia de a proceda fr ntrziere la soluionarea cauzei 11

cu respectarea procedurii disciplinare; - contradictorialitatea: asigurarea posibilitii, pentru funcionarul public incriminat, de a se exprima cu privire la orice act sau fapt care are legtur cu abaterea imputat cu care fost sesizat comisia; - proporionalitatea: trebuie respectat un raport corect ntre gravitatea abaterii, circumstanele comiterii acesteia i sanciunea disciplinar propus; - legalitatea sanciunii: comisia poate propune doar o sanciune prevzut de lege; - unicitatea sanciunii: pentru o abatere disciplinar nu poate fi aplicat dect o singur sanciune disciplinar Cercetarea unei abateri presupune ndeplinirea urmtoarelor acte: a) audierea persoanei care a formulat sesizarea; b) audierea funcionarului public a crui fapt constituie obiectul sesizrii; c) audierea oricror alte persoane ale cror declaraii pot nlesni soluionarea cazului; d) culegerea informaiilor considerate necesare pentru rezolvarea cazului, prin mijloacele prevzute de lege; e) administrarea probelor, precum i verificarea documentelor i a declaraiilor prezentate. - Raportul comisiei de disciplin va conine:descrierea faptei care constituie abatere disciplinar; precizarea prevederilor din procesul-verbal al comisiei de disciplin; motivele pentru care au fost nlturate eventualele aprri formulate de funcionar pe timpul cercetrii disciplinare; temeiul legal n baza cruia este aplicat sanciunea; termenul n care sanciunea disciplinar poate contestat i instana competent la care actul administrativ prin care s-a dispus sanciunea disciplinar poate fi contestat. - Sanciunea disciplinar se aplic prin actul administrativ de sancionare al conductorului autoritii sau instituiei publice, emis n cel mult 5 zile de la data primirii raportului comisiei i se comunic n 15 zile de la data emiterii acestuia.

12

CAPITOLUL III CELELALTE FORME ALE RSPUNDERII JURIDICE A FUNCIONARILOR PUBLICI 8. Rspunderea contravenional a funcionarilor publici: definiia i elementele constitutive ale contraveniei n dreptul administrativ. Statutul precizeaz c rspunderea funcionarilor publici se angajeaz n situaia n care acetia svresc o contravenie n timpul i n legtur cu serviciul iar sanciunile aplicabile sunt avertismentul sau amenda; Elementele constitutive ale contraveniei: - Obiectul rspunderii contravenionale: valorile sociale aprate de lege ce se regsesc n normele care prevd contraveniile i sanciunile aplicabile; - Subiectul contraveniei: subiectul activ i culpabil al contraveniei este, n mod necondiionat, fie un funcionar public, ndeobte, respectiv persoana fizic numit n temeiul legii ntr-o funcie public, pentru atribuii ce aparin direct i n exclusivitate acestuia, fie o autoritate sau o instituie public, n calitate de persoan juridic, pentru acele atribuii care aparin acesteia: - Latura obiectiv: const n aciuni sau inaciuni ale funcionarilor publici; ele sunt prevzute de lege mai ntotdeauna, fiind calificate i delimitate astfel de legiuitor, atunci cnd pericolul social al acestora este mai redus dect n cazul infraciunilor; Constatarea contraveniilor svrite de funcionarii publici se poate face de ctre organele care exercit controlul administrativ extern de specialitate asupra activitii acestora, ntre care menionm urmtoarele: Curtea de Conturi, Inspectoratele pentru Situaii de Urgen, Poliia Sanitar - Veterinar .a.; Faptele, pentru a cror nclcare mpotriva funcionarilor publici pot fi aplicate sanciuni contravenionale, sunt prevzute n actele normative care reglementeaz domeniile de activitate ce au tangen cu atribuiile i responsabilitile funcionarilor publici n cadrul autoritilor sau instituiilor publice n care funcioneaz acetia; Procesul verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii (avertismentului sau a amenzii) poate fi atacat cu o contestaie la judectoria n a crei raz de aciune ( circumscripie) i are sediul autoritatea sau instituia public n care activeaz funcionarul public sancionat contravenional; termenul n care funcionarul public sancionat contravenional are dreptul s introduc contestaia mpotriva procesului verbal este de 15 zile de la data comunicrii procesului verbal; 9. Definirea i analiza caracteristicilor rspunderii civile a funcionarilor publici n dreptul administrativ. Aceast form a rspunderii juridice este reglementat expres de Statutul funcionarilor publici ( n art. 78 i 79 ) i n legi i/sau statute speciale, pentru diverse categorii de funcionari publici, uneori alturi de rspunderea patrimonial, material a acestora; ntruct n actuala form nu se face nici o precizare cu privire la rspunderea patrimonial a funcionarilor publici, n situaiile n care acetia, prin fapte proprii, aduc prejudicii autoritii sau instituiei la care sunt ncadrai, credem c n situaiile de acest gen se aplic regulile dreptului civil; - Sediul materiei pentru situaia n care se pltesc despgubiri pentru pagube unor tere persoane, n calitate de comitent, se regsete n art. 13 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004; Caracteristicile rspunderii civile a funcionarului public 13

Rspunderea civil a funcionarului public pentru prejudiciul adus autoritii sau instituiei la care este ncadrat are trsturi comune cu rspunderea din dreptul muncii dar i o serie de particulariti: Persoana care a creat prejudiciul trebuie s fie un funcionar public, prejudiciul s se fi produs cu ocazia exercitrii atribuiilor de serviciu sau n legtur cu acestea iar calitatea de funcionar public s fi fost deinut la data producerii prejudiciului; Rspunderea civil a funcionarului public este ntotdeauna o rspundere individual, nu solidar, cu excepia situaiei n care funcionarul public cheam n garanie, potrivit Legii contenciosului administrativ, pe superiorul su ierarhic de la care a primit dispoziia sau ordinul scris care aplicat a creat prejudiciul; Rspunderea civil a funcionarului public fa de autoritatea sau instituia public n care este ncadrat poate intervenii n trei situaii: - pentru pagube produse cu vinovie patrimoniului autoritii sau instituiei publice n care este ncadrat, sau - pentru nerestituirea n termen legal a sumelor care i-au fost acordate necuvenit; (n aceast situaie, vinovia nu se prezum, ea trebuind s fie dovedit de ctre de autoritatea sau instituia public n care este ncadrat, cu excepia funcionarilor publici care ndeplinesc atribuii de gestiune); - pentru daunele pltite de autoritatea sau instituia public n care este ncadrat n calitate de comitent, n temeiul unei hotrri judectoreti rmase definitive i irevocabile; Funcionarul public, spre deosebire de salariatul obinuit, care rspunde efectiv numai pentru prejudiciul material, rspunde i pentru prejudiciul moral suferit de persoana care se consider lezat prin aciunea sau inaciunea acestuia; Rspunderea civil a funcionarului public, n sensul prevzut n Statutul funcionarilor publici, poate fi cumulat cu rspunderea disciplinar, contravenional i/sau penal, dup caz; Repararea pagubelor produse cu vinovie patrimoniului autoritii sau instituiei publice, precum i recuperarea sumelor acordate necuvenit funcionarului public se efectueaz prin emiterea de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice a unui ordin sau dispoziii de imputare, sau, dup caz, prin asumarea unui angajament de plat din partea funcionarului implicat iar pentru daunele pltite de autoritatea sau instituia public, n calitate de comitent, direct pe baza hotrrii judectoreti definitive i irevocabile; Statutul funcionarilor publici prevede termenul maxim pn la care poate fi emis ordinul sau dispoziia de imputare, acesta fiind de cel mult trei ani de la data producerii prejudiciului; de asemenea, n raport cu data constatrii prejudiciului, acest ordin sau dispoziie de imputare trebuie emis/ n cel mult 30 de zile de la constatare; astfel, pentru a fi legal acel ordin sau dispoziie, este necesar respectarea ambelor termene: de cel mult trei ani de la data comiterii prejudiciului i de 30 de zile de la data constatrii acestuia; constatarea pagubei se poate face pe toat perioada de trei ani, chiar i n ultima zi a termenului, cnd trebuie emis/ i ordinul sau decizia de imputare; n situaia n care autoritatea sau instituia public pltete despgubiri pentru pagube produse unor tere persoane, n calitate de comitent, potrivit art. 13 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, aciunile n justiie n materia contenciosului administrativ pot fi formulate direct mpotriva funcionarului public ori a autoritii sau instituiei publice prte care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvrii 14

cererii dac se solicit plata unei despgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru ntrziere; terul pgubit poate alege ntre trei posibiliti de acionare: fie mpotriva autoritii, fie a funcionarului, fie mpotriva amndurora, pentru a rspunde solidar; 10. Rspunderea penal a funcionarului public: sediul materiei, angajarea rspunderii penale reglementat de Codul penal i consecinele aciunii penale asupra situaiei juridice a funcionarului public. Art. 77 alineat 1 din Statutul funcionarilor publici stipuleaz c rspunderea penal a funcionarilor publici se poate angaja i pentru infraciunile svrite de acetia n timpul sau n legtur cu atribuiile funciei ndeplinite, dar n condiiile prevzute de legea penal; n mod firesc, angajarea rspunderii penale are loc n condiiile prevzute i reglementate de Codul Penal, legile penale speciale i Codul de Procedur Penal ale Romniei; Astfel, Codul Penal include n rndul infraciunilor de serviciu: abuzul n serviciu contra intereselor persoanelor, abuzul n serviciu prin ngrdirea unor drepturi, abuzul n serviciu contra intereselor publice, abuzul n serviciu n form calificat, neglijena n serviciu, purtarea abuziv, neglijena n pstrarea secretului de stat, neglijena n pstrarea secretului profesional, luarea de mit, primirea de foloase necuvenite, traficul de influen etc.; Specificitatea calitii de funcionar n dreptul penal: - Potrivit prevederilor penale i procedurale, funcionarul public poate aprea att ca subiect activ i culpabil al unei infraciuni, ct i ca subiect pasiv al unei infraciuni comise mpotriva acestuia; - n planul dreptului penal, noiunea de funcionar public are o sfer mai larg dect cea uzitat n dreptul administrativ, fiind definit ca persoana care exercit permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent de forma de investire, o nsrcinare de orice natur, retribuit sau neretribuit, n serviciul uneia dintre unitile prevzute de art. 145 din Codul Penal; Codul penal mai asimileaz: pe orice alt salariat care exercit o nsrcinare n serviciul unei alte persoane juridice; n sensul dreptului penal, nu are relevan titlul nsrcinrii sau modalitatea investirii: alegere, numire, repartizare, desemnare, mandatare, delegare, detaare; - ntr-o serie de situaii, calitatea de funcionar constituie o form agravant a infraciunii ( de exemplu, la comiterea infraciunii de sustragere de nscrisuri); - n foarte multe situaii, faptele care constituie infraciuni svrite de funcionarii publici sunt aproape identice ( sub aspectul laturii obiective i al obiectului juridic al faptei) cu cele pe care legea le definete ca abateri disciplinare sau contravenii astfel nct delimitarea lor trebuie efectuat prin aprecierea gravitii i pericolului social al acestora Consecinele aciunii penale asupra situaie juridice a funcionarului public: - n situaia n care a fost dispus nceperea urmririi penale sau a fost pus n micare aciunea penal pentru infraciuni care atrage incompatibilitatea fptuitorului cu calitatea de funcionar public, conductorul autoritii sau instituiei publice trebuie s dispun suspendarea funcionarului public din funcia public deinut; - Ulterior, n msura n care Ministerul Public dispune scoaterea de sub urmrirea penal sau ncetarea urmririi penale ori instana de judecat dispune achitarea fptuitorului funcionar public, suspendarea din funcie nceteaz de drept, funcionarul public va fi repus n funcie iar autoritatea sau instituia public are obligaia de a achita drepturile salariale de care acesta a fost privat; - Este normal ca, exceptnd aceste infraciuni de serviciu, funcionarii publici s rspund penal pentru orice alt infraciune de drept comun svrit. 15

CAPITOLUL IV PROCEDURA DE DREPT COMUN I PROCEDURI SPECIALE DE SOLUIONARE A PETIIILOR 11. Procedura de soluionare a petiiilor: definirea petiiei, modul de nregistrare, repartizarea i de soluionare a petiiilor. Petiiile sunt reglementate de Ordonana Guvernului nr. 27/2002. Petiia desemneaz orice cerere, reclamaie, sesizare sau propunere formulat n scris ori prin pota electronic, pe care un cetean sau o organizaie legal constituit o poate adresa autoritilor i instituiilor publice centrale i locale, serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale, companiilor i societilor naionale, societilor comerciale de interes judeean sau local, precum i regiilor autonome, denumite n continuare autoriti i instituii publice. Dreptul de petiionare este recunoscut cetenilor i organizaiilor legal constituite, acestea din urm putnd formula petiii n numele colectivelor pe care le reprezint autoritile i instituiile publice fiind obligate s organizeze un compartiment distinct pentru relaii cu publicul, care s primeasc, s nregistreze, s se ngrijeasc de rezolvarea petiiilor i s expedieze rspunsurile ctre petiionari. Acest compartiment primete i nainteaz petiiile nregistrate ctre compartimentele de specialitate, n funcie de obiectul acestora, cu precizarea termenului de trimitere a rspunsului, i este obligat s urmreasc soluionarea i redactarea n termen a rspunsului. Repartizarea petiiilor n vederea soluionrii lor se face de ctre eful compartimentului cruia i s-a trimis petiia de ctre compartimentul de relaii cu publicul. Funcionarii publici i persoanele ncadrate cu contract individual de munc sunt obligate s rezolve numai petiiile care le sunt repartizate, potrivit procedurii de mai sus, fiindu-le interzis s le primeasc direct de la peteni, s intervin sau s depun struin pentru soluionarea acestora n afara cadrului legal. Expedierea rspunsului ctre petiionar se face numai de ctre compartimentul pentru relaii cu publicul, care se ngrijete i de clasarea i arhivarea petiiilor. Conductorii autoritilor i instituiilor publice sunt direct rspunztori de buna organizare i desfurare a activitii de primire, evideniere i rezolvare a petiiilor ce le sunt adresate, precum i de legalitatea soluiilor i comunicarea acestora n termenul legal. Autoritile i instituiile publice sesizate au obligaia s comunice petiionarului, n termen de 30 de zile de la data nregistrrii petiiei, rspunsul, indiferent dac soluia este favorabil sau nefavorabil. Semnarea rspunsului se face de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice ori de persoana mputernicit de acesta, precum i de eful compartimentului care a rezolvat petiia. n privina petiiilor greit ndreptate, ordonana prevede c acestea vor fi trimise n termen de 5 zile de la nregistrare, de ctre compartimentul de relaii cu publicul autoritilor sau instituiilor publice care au ca atribuii rezolvarea problemelor sesizate, urmnd ca petiionarul s fie ntiinat despre aceasta. Petiiile anonime sau cele n care nu sunt trecute datele de identificare a petiionarului nu se iau n considerare i se claseaz. Pentru soluionarea petiiilor transmise de la alte autoriti sau instituii publice, termenul de 30 de zile curge de la data nregistrrii petiiei la autoritatea sau instituia public competent. Conductorul autoritii sau instituiei publice poate prelungi termenul cu cel mult 15 zile, numai n situaia n care aspectele sesizate prin petiie necesit o cercetare mai amnunit 16

Constituie abatere disciplinar i se sancioneaz potrivit prevederilor Legii 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici sau, dup caz, potrivit legislaiei muncii urmtoarele fapte: a) nerespectarea termenelor de soluionare a petiiilor; b) interveniile sau struinele pentru rezolvarea unor petiii n afara cadrului legal; c) primirea direct de la petiionar a unei petiii, n vederea rezolvrii, fr s fie nregistrat i fr s fie repartizat de eful compartimentului de specialitate. 12. Liberul acces la informaiile publice: modul de reglementare i modalitile de asigurare a accesului la informaiile publice. Problematica liberului acces la informaiile de interes public este reglementat de Legea nr. 544/2001. Aceasta consacr accesul liber i nengrdit al persoanei la orice informaii de interes public, ca fiind unul dintre principiile fundamentale ale relaiilor dintre persoane i autoritile publice. Prevederile legii au fost dezvoltate i circumstaniate prin normele de aplicare cuprinse n Hotrrea Guvernului nr. 123/2002. Legea nr. 544/2001 prevede dou modaliti de asigurare, de ctre autoritile i instituiile publice, a accesului la informaiile de interes public: din oficiu sau la cerere. Accesul la informaiile de interes public se face prin intermediul compartimentului pentru relaii publice sau al persoanei desemnate n acest scop. Potrivit legii, fiecare autoritate sau instituie public are obligaia s comunice din oficiu urmtoarele informaii de interes public: a) actele normative care reglementeaz organizarea i funcionarea autoritii sau instituiei publice; b) structura organizatoric, atribuiile departamentelor, programul de funcionare, programul de audiene al autoritii sau instituiei publice; c) numele i prenumele persoanelor din conducerea autoritii sau a instituiei publice i ale funcionarului responsabil cu difuzarea informaiilor publice; d) coordonatele de contact ale autoritii sau instituiei publice, respectiv: denumirea, sediul, numerele de telefon, fax, adresa de e-mail i adresa paginii de Internet; e) sursele financiare, bugetul i bilanul contabil; f) programele i strategiile proprii; g) lista cuprinznd documentele de interes public; h) lista cuprinznd categoriile de documente produse i/sau gestionate, potrivit legii; i) modalitile de contestare a deciziei autoritii sau a instituiei publice n situaia n care persoana se consider vtmat n privina dreptului de acces la informaiile de interes public solicitate. Legea i normele de aplicare a acesteia mai sus menionate precizeaz modalitatea n care are loc accesul la informaiile de interes public i comunicarea din oficiu a acestora, i anume prin: a) afiare la sediul autoritii sau al instituiei publice ori prin publicare n Monitorul Oficial al Romniei sau n mijloacele de informare n mas, n publicaii proprii, precum i n pagina de Internet proprie; b) consultarea lor la sediul autoritii sau al instituiei publice, n spaii special destinate. c) un buletin informativ care va cuprinde informaiile prevzute mai sus, publicat i actualizat anual de ctre autoritile i instituiile publice. n conformitate cu prevederile legii, orice persoan are dreptul s solicite i s obin de la autoritile i instituiile publice, n condiiile legii, informaiile de interes public, iar autoritile i instituiile publice sunt obligate s asigure persoanelor, la cererea acestora, informaiile de interes public solicitate n scris sau verbal. Aceast solicitare n scris a informaiilor de interes public cuprinde, n mod cumulativ, urmtoarele elemente: a) autoritatea sau instituia public la care se adreseaz cererea; b) informaia solicitat, astfel nct s permit autoritii sau instituiei publice identificarea informaiei de interes public; c) numele, prenumele i semntura solicitantului, precum i adresa la care se solicit primirea rspunsului. 17

Legea precizeaz c autoritile i instituiile publice au obligaia s rspund n scris la solicitarea informaiilor de interes public n termen de 10 zile sau, dup caz, n cel mult 30 de zile de la nregistrarea solicitrii, n funcie de dificultatea, complexitatea, volumul lucrrilor documentare i de urgena solicitrii. n acest caz, autoritatea public este obligat s-l ntiineze pe petent n scris, n cadrul acestui termen de 10 zile, asupra faptului c s-a prelungit termenul de soluionare la 30 de zile. Refuzul comunicrii informaiilor solicitate se motiveaz i se comunic n termen de 5 zile de la primirea petiiilor. Informaiile de interes public solicitate verbal se comunic n cadrul unui program minim stabilit de conducerea autoritii sau instituiei publice, care va fi afiat la sediul acesteia i care se va desfura n mod obligatoriu n timpul funcionrii instituiei, incluznd i o zi pe sptmn, dup programul de funcionare. Legea prevede expres c nu este supus prevederilor Legii 544/2001 activitatea autoritilor i instituiilor publice de rspunsuri la petiii i de audiene, dac aceasta privete alte aprobri, autorizri, prestri de servicii i orice alte solicitri n afara informaiilor de interes public; deci, activitatea de soluionare a petiiilor va cuprinde i activitatea de soluionare a cererilor de informaii de interes public, ns nu se reduce doar la att, obiectul ei fiind mai vast. De asemenea, termenele de soluionare sunt diferite dac este vorba de o petiie simpl (30 de zile cu posibilitate de prelungire cu 15 zile) sau de una care vizeaz obinerea unor informaii de interes public (10 zile cu posibilitate de prelungire la 30 de zile). Pentru motive ce in de pstrarea secretului sau confidenialitii unor documente, date i informaii, legea stipuleaz c sunt exceptate de la accesul liber al cetenilor urmtoarele informaii: a) informaiile din domeniul aprrii naionale, siguranei i ordinii publice, dac fac parte din categoriile informaiilor clasificate, potrivit legii; b) informaiile privind deliberrile autoritilor, precum i cele care privesc interesele economice i politice ale Romniei, dac fac parte din categoria informaiilor clasificate, potrivit legii; c) informaiile privind activitile comerciale sau financiare, dac publicitatea acestora aduce atingere principiului concurenei loiale, potrivit legii; d) informaiile cu privire la datele personale, potrivit legii; e) informaiile privind procedura n timpul anchetei penale sau disciplinare, dac se pericliteaz rezultatul anchetei, se dezvluie surse confideniale ori se pun n pericol viaa, integritatea corporal, sntatea unei persoane n urma anchetei efectuate sau n curs de desfurare; f) informaiile privind procedurile judiciare, dac publicitatea acestora aduce atingere asigurrii unui proces echitabil ori interesului legitim al oricreia dintre prile implicate n proces; g) informaiile a cror publicare prejudiciaz msurile de protecie a tinerilor. Legea 544/2001 conine i dispoziii speciale privind accesul mijloacelor de informare n mas la informaiile de interes public: autoritile i instituiile publice au obligaia s desemneze un purttor de cuvnt, de regul din cadrul compartimentelor de informare i relaii publice; autoritile publice au obligaia s organizeze periodic, de regul o dat pe lun, conferine de pres pentru aducerea la cunotin a informaiilor de interes public; ziaritii vor avea acces la informaiile publice pe baza unei acreditri acordate fr discriminare de ctre autoritatea public, acreditarea se acord la cerere, n termen de dou zile de la nregistrarea acesteia; autoritile i instituiile publice au obligaia s informeze n timp util mijloacele de informare n mas asupra conferinelor de pres sau oricror alte aciuni publice organizate de 18

acestea i nu pot interzice n nici un fel accesul mijloacelor de informare n mas la aciunile publice organizate de acestea. 13. Procedura de aprobare tacit a autorizaiilor: modul de reglementare, coninutul i finalitatea aprobrii tacite. Problematica legat de procedura de aprobare tacit a autorizaiilor a fost reglementat prin Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 27/2003 privind procedura aprobrii tacite care a introdus o modalitate alternativ de emitere sau rennoire a autorizaiilor de ctre autoritile administraiei publice, avnd la baz urmtoarele obiective: a) nlturarea barierelor administrative din mediul de afaceri; b) responsabilizarea autoritilor administraiei publice n vederea respectrii termenelor stabilite de lege pentru emiterea autorizaiilor; c) impulsionarea dezvoltrii economice prin oferirea unor condiii ct mai favorabile ntreprinztorilor, implicnd costuri de autorizare ct mai reduse; d) combaterea corupiei prin diminuarea arbitrarului n decizia administraiei; e) promovarea calitii serviciilor publice prin simplificarea procedurilor administrative. Normele i regulile reglementate de dispoziiile ordonanei de urgen se aplic, dup caz: a) procedurilor de emitere a autorizaiilor; b) procedurilor de rennoire a autorizaiilor; c) procedurilor de reautorizare ca urmare a expirrii termenului de suspendare a autorizaiilor sau a ndeplinirii msurilor stabilite de organele de control competente. Procedura aprobrii tacite se aplic tuturor autorizaiilor emise de autoritile administraiei publice, cu excepia celor emise n domeniul activitilor nucleare, a celor care privesc regimul armelor de foc, muniiilor i explozibililor, regimul drogurilor i precursorilor, precum i a autorizaiilor din domeniul siguranei naionale. Prin procedura aprobrii tacite se nelege procedura prin care autorizaia este considerat acordat dac autoritatea administraiei publice nu rspunde solicitantului n termenul prevzut de lege pentru emiterea respectivei autorizaii. Rspunsul negativ al autoritii administraiei publice competente, n termenul prevzut de lege pentru emiterea autorizaiei, nu echivaleaz cu aprobarea tacit. Autoritile administraiei publice care au competenta de a emite autorizaii au obligaia de a afia la sediul acestora sau pe pagina proprie de Internet, pentru fiecare tip de autorizaie, urmtoarele informaii: a) formularul cererii care trebuie completat de ctre solicitant, precum i modul de completare a acesteia; b) lista cu toate documentele necesare pentru eliberarea autorizaiei i modul n care acestea trebuie prezentate autoritii administraiei publice; c) toate informaiile privind modul de ntocmire a documentelor i indicarea autoritilor administraiei publice care au competena de a emite acte administrative ce fac parte din documentaia ce trebuie depus. Orice persoan interesat poate obine o copie coninnd aceste informaii, autoritile administraiei publice putnd elabora ghiduri privind procedura de autorizare i constituirea documentaiei care st la baza emiterii unei autorizaii. n scopul simplificrii procedurilor administrative, autoritile administraiei publice efectueaz o analiz a tuturor condiiilor cerute pentru emiterea autorizaiilor i identific acele condiii care nu sunt absolut necesare, n vederea eliminrii sau a nlocuirii acestora cu declaraii pe propria rspundere. 19

- Legea l oblig pe solicitantul autorizaiei s depun, o dat cu cererea, documentaia complet, ntocmit potrivit prevederilor legale care reglementeaz procedura de autorizare respectiv i potrivit informaiilor furnizate de autoritatea administraiei publice n condiiile descrise mai sus. - Ori de cte ori se constat o neregularitate a documentaiei depuse, autoritatea administraiei publice va notifica acest fapt solicitantului autorizaiei cu cel puin 10 zile nainte de expirarea termenului prevzut de lege pentru emiterea respectivei autorizaii, dac acest termen este mai mare de 15 zile, sau cu cel puin 5 zile nainte de expirarea termenului prevzut de lege pentru emiterea autorizaiei, dac acest termen este mai mic de 15 zile. - Dup expirarea termenului stabilit de lege pentru emiterea autorizaiei i, n lipsa unei comunicri scrise din partea autoritii administraiei publice, solicitantul poate desfura activitatea, presta serviciul sau exercita profesia pentru care s-a solicitat autorizarea. - Pentru obinerea documentului oficial prin care se permite desfurarea activitii, prestarea serviciului sau exercitarea profesiei, solicitantul se poate adresa autoritii n cauz sau direct instanei judectoreti. - n situaia n care solicitantul s-a adresat autoritii administraiei publice n cauz, acesta i aduce la cunotin existena cazului de aprobare tacit cu privire la autorizaie i solicit eliberarea documentului oficial prin care se permite desfurarea unei activiti, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii. - n situaia n care autoritatea administraiei publice respectiv nu rspunde sau refuz s elibereze documentul oficial prin care se permite desfurarea unei activiti, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii, solicitantul se poate adresa instanei judectoreti potrivit procedurii stabilite prin ordonana de urgen.

20

CAPITOLUL V TEORIA DOMENIULUI PUBLIC N DOCTRINA I LEGISLAIA ROMNEASC I STRIN 14. Noiunile de proprietate public, proprietate privat, domeniu public i domeniu privat: definirea i scurta analiz a acestora. Noiunea de proprietate public n doctrina romneasc dreptul de proprietate public este definit ca fiind acel drept de proprietate care aparine statului i unitilor administrativ-teritoriale asupra unor bunuri mobile sau imobile care alctuiesc domeniul public, ori care, prin natura lor, sunt de uz sau de interes public, naional sau local, asupra crora se exercit atributele dreptului de proprietate, n putere public i n interes public. O definiie asemntoare o regsim i n Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia; rezult c sunt cuprinse n sfera proprietii publice, att bunurile din domeniul public al statului de interes naional sau local, ct i alte bunuri care, prin natura lor, sunt uz sau de interes public Fac obiectul exclusiv al proprietii publice bogiile de interes public ale subsolului, spaiului aerian, apele cu potenial energetic valorificabil de interes naional, plajele, marea teritorial, resursele naturale ale zonei economice i a platoului continental al Romniei (art. 136, alin. 3 din Constituie), precum i alte bunuri stabilite prin legi organice Noiunea de proprietate privat Doctrina a impus teza potrivit creia, dreptul de proprietate privat reprezint dreptul care aparine statului i unitilor administrativ-teritoriale, persoanelor fizice i juridice, asupra unor bunuri mobile sau imobile, fa de care se exercit posesia, folosina sau dispoziia, prin putere i interes privat, n condiiile legii. Potrivit prevederilor art. 136, alin. 5, din Constituie, proprietatea privat este inviolabil, iar conform art. 44, alin. 2, din legea fundamental acest drept este garantat i ocrotit n mod egal de lege, indiferent de titular. Fac obiectul dreptului de proprietate privat a statului i unitilor administrativteritoriale urmtoarele bunuri: averile vacante i fr stpn, terenurile din componena patrimoniului agenilor economici de stat, mainile, utilajele, atelierele de industrie mic, construciile care deservesc agenii economici, plantaii etc. Noiunea de domeniu public Constituia i celelalte acte normative stipuleaz c bunurile aflate n proprietate public alctuiesc domeniul public al statului sau unitilor administrativ-teritoriale. Celelalte bunuri care aparin acelorai titulari, sunt n proprietatea privat a acestora, alctuind domeniul privat al statului sau unitilor administrativ-teritoriale. Ambele domenii formeaz domeniul administrativ. Noiunea de domeniu privat Potrivit prerilor exprimate n doctrin, domeniul privat cuprinde bunuri mobile i imobile al cror regim este supus normelor dreptului comun, dac prin lege nu se prevede altfel. Aplicarea regimului de drept comun (privat) nu exclude, ns, anumite particulariti care difereniaz bunurile domeniului privat de cele care aparin particularilor. Bunurile domeniului privat sau susceptibile de a fi expropriate pentru cauz de utilitate public. Este cazul bunurilor din domeniul privat al unitilor administrativ-teritoriale care pot fi expropriate de stat. n ceea ce privete dobndirea bunurilor din domeniul privat ntlnim reguli speciale. Astfel, conform O.U.G. nr. 60/2001 privind achiziiile publice, achiziiile de bunuri de ctre stat sau colectivitile locale se vor desfura numai pe baza procedurii de licitaie. 21

Bunurile domeniului privat al statului sau colectivitilor locale sunt insesizabile, adic nu pot fi urmrite pe calea executrii silite, pentru datoriile pe care statul le are fa de particulari. Potrivit textului constituional din art. 136, se realizeaz o enumerare a bunurilor care fac parte exclusiv din domeniul public, lsnd totui n final meniunea c i alte bunuri stabilite de lege pot face parte din domeniul public. 15. Analiza prevederilor constituionale referitoare la proprietatea public i proprietatea privat. Art. 136 din Constituia din 1991, revizuit i republicat n 2003 , conine, asemntor cu varianta sa iniial, patru cate gorii de dispoziii, i anume: - dispoziii privind structura de baz a sistemului proprietii; - dispoziii privind poziia general a statului fa de proprietatea public i titularii acesteia; - dispoziii privind regimul juridic aplicabil proprietii publice; - dispoziii privind principiul fundamental al proprietii private. Art. 136 din Constituia republicat precizeaz c proprietatea public este garantat i ocrotit prin lege i stabilete titularii dreptului de proprietate public, enumer exemplificativ bunuri aparinnd proprietii publice, menionnd expres caracteristica fundamental a acestora de a fi inalienabile i faptul c ele pot fi date n administrare regiilor autonome sau instituiilor publice, pot fi concesionate ori nchiriate i pot fi date in folosin gratuit instituiilor de utilitate public, pentru ca, n final, s consacre principiul inviolabilitii proprietii private , n condiiile legii organice. Constituia din 1991 a rezolvat vechea disput privind titularii dreptului de proprietate public, prevznd faptul c proprietatea public nu poate aparine dect statului, fie c este vorba despre proprietatea public de interes naional sau a unitilor administrativ-teritoriale, fie c este vorba despre proprietatea public de interes judeean, municipal, orenesc sau comunal. Proprietatea public are ca obiect bunurile la care se refer alin. 3, din art. 136 din Constituia republicat, unele fiind nominalizate, altele putnd fi identificate printr-un criteriu generic, astfel: interesul public pentru bogiile subsolului, criteriu introdus cu ocazia revizuirii; interesul naional pentru apele cu potenial energetic valorificabil; altele urmnd a fi stabilite prin lege organic. Se constat, n primul rnd, o restrngere a sferei bunurilor enumerate de Constituie, pe de-o parte, i o reformulare a denumirilor unora dintre bunurile menionate n forma iniial a Constituiei, pe de alt parte. De asemenea, s-a stabilit necesitatea caracterului organic al legilor care stabilesc bunurile proprietate public, fapt menionat expres cu ocazia revizuirii.. n cel de-al treilea rnd, sub aspect tehnico-juridic, legiuitorul constituant a utilizat trei procedee pentru a contura sfera bunurilor proprietii publice: enumerarea concret, formularea generic i norma de trimitere. n al patrulea rnd, credem c, din analiza dispoziiilor constituionale rezult un alt aspect important, i anume caracterul de excepie al proprietii publice. 16. Trsturile domeniului public: enunarea i analiza acestora. n doctrin s-a statuat c prin domeniu public, n sens larg, nelegem acele bunuri publice sau private care prin natura lor sau dispoziia expres a legii trebuie pstrate i transmise generaiilor viitoare, reprezentnd valori destinate a fi folosite n interes public, direct sau prin intermediul unui serviciu public, i supuse unui regim administrative, respectiv unui regim mixt, n care regimul de putere este dominant, fiind in proprietatea 22

sau, dup caz, n paza persoanelor juridice de drept public . Dimpotriv, domeniul public, n sens restrns, semnific numai bunurile care sunt obiect al dreptului de proprietate pu blic al statului sau al unitilor administrative-teritoriale. ntr-o sintez concis i sistematizat a celor dou puncte de vedere, domeniul public este definit ca reprezentnd totalitatea bunurilor mobile sau imobile aparinnd statului sau unitilor administrativ-teritoriale care prin dispoziiile legii sau prin natura lor sunt de uz sau de interes public i se supun regimului juridic administrativ . Scopul domenialitii publice const n a asigura securitatea bunurilor care constituie dependinele domeniului public i, nainte de toate, indisponibilitatea lor. Totui, trebuie s admitem c nu mai puin adevrat este c principiul inalienabilitii prezint un caracter relativ, guvernanii putnd, n orice moment, s decid dezafectarea unui bun din domeniul public i includerea lui n domeniul privat, dac acest lucru se apreciaz c ar putea fi n interesul guvernrii. Fa de domeniul public, domeniul privat al statului sau unitilor administra tivteritoriale reprezint regula, dreptul de proprietate asupra bunurilor aparinnd acestuia i fiind exercitat de autoritile administraiei publice centrale sau locale. - Ideea de domenialitate public nu are n vedere doar bunurile pro prietate public, ci i unele bunuri proprietate privat, care pentru anumite consi derente se afl sub paza i protecia statului sau a unitilor administrativ-teritoriale. S intagma de domenialitate public reprezint inima regimului domenial . n ce privete trsturile domeniului public , s-a reinut c, pentru ca un bun s fac parte din domeniul public, el trebuie: a) prin natura sau prin destinaia expres a legii, bunul s intre n categoria bunurilor care trebuie protejate i transmise generaiilor viitoare . Se consider c destinaia unor bunuri de a folosi generaiilor viitoare este dat de normele juridice fie n considerarea valorii lor deosebite, fie n considerarea utilitii lor publice. b) s prezinte semnificaia unei valori de interes public sau s fie destinat unei folosine de interes public. Prin cuprinderea lor n domeniul public, bunurile dobndesc o importan social deosebit. c) s fie supus unui regim juridic administrativ sau dup caz, unui regim mixt, de drept public i privat, n care regimul public rmne dominant. Bunurile domeniului public sunt supuse unui regim juridic ce are ca not caracteristic apartenena la regimul exorbitant de drept public. d) s se afle n proprietate public sau n paza unei persoane de drept public . Dreptul de proprietate nu poate viza dect bunurile proprietate public, iar dreptul de paz i protecie va avea n vedere bunurile proprietate privat. Efectuarea distinciei dintre proprietatea public i proprietatea privat a statului sau unitilor administrativ-teritoriale sau, cu alte cuvinte, interesul practic de a deosebi domeniul public de domeniul privat, este important, fiind vorba despre diferena de regim juridic aplicabil. 17. Coninutul i sensurile principale ale principiului inalienabilitii bunurilor din domeniul public Axul principal al regimului juridic aplicabil domeniului public este, fr ndoial, principiul inalienabilitii, principiu modern adoptat la jumtatea secolului XIX. Durata sa este limitat doar la perioada n care bunul face parte din domeniul public, adic la durata afectaiunii, deoarece, odat dezafectat de caracterul public, bunul respectiv poate fi nstrinat. Regula inalienabilitii a aprut ca o consecin fireasc a afectrii bunurilor din domeniul public n vederea satisfacerii intereselor generale. Constatm c esena caracterului 23

relativ al inalienabilitii decurge din faptul c regula nu se aplic dect domeniului public i acest lucru exclusiv pe durata n care bunul aparine acestui domeniu. Potrivit art. 136 alin. 4, din Constituia Romniei revizuit i republicat: Bunurile proprietate public sunt inalienabile. n condiiile legii organice, ele pot fi date n adminis trarea regiilor autonome ori instituiilor publice sau pot fi concesionate ori nchiriate; de asemenea, ele pot fi date n folosin gratuit instituiilor de utilitate public . Completarea dispoziiei iniiale a art. 135 alin. 4, a consfinit constituional o situaie deja consacrat n practica administrativ, printr-o dispoziie coninut de art. 17 din Legea nr. 213/1998, care prevede dreptul statului sau al unitilor administrativ-teritoriale de a da n folosin gratuit imobile din patri moniul lor, pe termen limitat, persoanelor juridice fr scop lucrativ, care desfoar activitate de binefacere sau de utilitate public ori serviciilor publice. Consecina esenial a inalienabilitii sale, este aceea c dreptul de proprietate asupra bunurilor aparinnd domenialitii este imprescriptibil, ceea ce exclude posibilitatea dobndirii acestora pe calea uzucapiunii sau pe calea posesiunii de bun-credin., n cazul bunurilor mobile. O a doua consecin a caracterului inalienabil al bunurilor ce aparin domeniului public este insesizabilitatea, care se opune urmririi lor silite. D reptul de proprietate asupra bunurilor aparinnd domeniului public nu este susceptibil de desmembrminte prin constituirea unor drepturi reale imobiliare, iar asupra acestor bunuri nu se pot constitui servitui, ele fiind incompa tibile cu afectaiunea special a domeniului public. - Conform art. 11 alin. 1, din lege, bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile i imprescriptibile,astfel nct : a) nu pot fi nstrinate; ele pot fi date numai n administrare, concesionate sau nchiriate, n condiiile legii; b) nu pot fi supuse executrii silite i asupra lor nu se pot constitui garanii reale; c) nu pot fi dobndite de ctre alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bun-credin. Drept urmare: a ctele juridice ncheiate cu nclcarea prevederilor alin. 1, privind regimul juridic al bunurilor din domeniul public, se adaug n alin. 2, sunt lovite de nulitate absolut; servituile asupra bunurilor din. domeniul public sunt valabile numai n msura n care sunt compatibile cu uzul sau interesul public cruia i sunt destinate bunurile afectate, iar n ce privete servituile valabil constituite anterior intrrii bunului n domeniul public, se prevede c acestea se menin n aceleai condiii. Inalienabilitatea, insesizabilitatea i imprescriptibilitatea reprezint trsturi generale i comune pentru toate bunurile proprietate public. n afara acestor trs turi, unor categorii de bunuri proprietate public le sunt apli cabile i alte reguli, constituind regimul juridic special al acestora. 18. Sfera bunurilor aparinnd domeniului public n legislaia romn actual. Legiuitorul romn a consfinit distincia dintre domeniul public i cel privat, provocnd reintrarea n dreptul actual a celor dou concepte, prin Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar (adoptat n februarie 1991 - anterioar Constituiei). Astfel, mai nainte de a fi consacrat prin Constituie, distincia ntre proprietatea public i proprietatea privat a fost menionat de aceast lege doar cu privire la terenuri, care, indiferent de destinaie, de titlul pe baza cruia sunt deinute sau de domeniul public ori privat din care fac parte, constituie fondul funciar al Romniei . Potrivit legii, terenurile pot face obiectul dreptului de proprietate privat sau al altor drepturi reale, avnd ca titulari persoane fizice sau juridice, sau pot aparine domeniului public sau privat . Domeniul public poate fi de interes naional, caz n care proprietatea asupra sa 24

aparine statului, sau de interes local, caz n care proprietatea aparine comunelor, oraelor, municipiilor sau judeelor. Legea mai conine o enumerare mai dezvoltat a sferei bunurilor domeniului public dect cea care va fi coninut n Constituie cu privire la bunurile proprietate public, referindu-se la: terenurile pe care sunt amplasate construcii de interes public; piee; ci de comunicaie; reele stradale; parcuri publice; porturi i aeroporturi; terenuri cu destinaie forestier; albiile rurilor i fluviilor; cuvetele lacurilor de interes public; fundul apelor maritime interioare i al mrii teritoriale; rmurile Mrii Negre, inclusiv plajele; terenurile pentru rezervaii naturale i parcuri naionale; monumentele, ansamblurile i siturile arheologice i istorice; monumentele naturii; terenurile pentru nevoile aprrii; terenurile pentru alte folosine care, potrivit legii, sunt de domeniul public; terenurile care, prin natura lor, sunt de uz sau de interes public. Folosirea expresiei bunuri de uz public utilizat de legiuitor a fost privit ca avnd n vedere acele bunuri care prin natura lor sunt destinate a fi folosite de toi membrii societii, la care, deci, au acces toate persoanele, precum i a expresiei bunuri de interes public, prin care s-ar avea n vedere acele bunuri care, dei nu pot fi folosite de orice persoan, sunt destinate a fi folosite n cadrul unor activiti care intereseaz pe toi membrii societii. Constatm ns c, n timp ce legea se refer la domeniul public sau la domeniul privat, Constituia se refer doar la proprietatea public sau la proprie tatea privat. Deducem c , legea opereaz cu noiunea de domeniu public pentru a identifica bunuri care, potrivit Constituiei, sunt obiect al proprietii publice, de unde concluzia conform creia, orice bun al proprietii publice este i un bun al domeniului public. Fr a contrazice prevederile Constituiei, se susine n continuare, n art. 5 alin. 1 din Legea fondului funciar, c admiterea ideii c intr n domeniul public i cl dirile afectate folosinei publice sau exploatrii unui serviciu public (ca de exemplu, colile, muzeele, spitalele, cazrmile etc.), deoarece distincia ntre cele dou domenii este, n raport cu consecinele ei, mult prea important. Pentru a concluziona cu privire la modalitatea de consacrare a conceptului de domenialitate public sau privat n Legea administraiei publice locale, va trebui s pornim de la coninutul dispoziiile art. 136 alin. 2, din Constituia revizuit i republicat, care stabilete ca unici titulari ai proprietii publice statul sau unitile administrativ-teritoriale. Corobornd dispoziiile constituionale ce privesc organizarea administrativeteritorial a rii, i, respectiv a autoritilor administraiei publice locale cu dispoziiile legale n aceast materie, vom constata c toate consacr un domeniu public local (comunal i orenesc) i un domeniu public judeean. Conceptul domenialitii publice sau private, distinct de cel al proprietii private a persoanelor fizice sau juridice, i-a gsit o consacrare lrgit i funcional n Legea administraiei publice locale. Legea nr. 215/2001 privind administraia public local stipuleaz c aparin domeniului public de interes local sau judeean bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public i nu sunt declarate prin lege de uz sau de interes public naional. Aceast lege nu face referire expres la l egea proprietii publice din 1998 dar las , s se neleag c aceasta este vizat n primul rnd . Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia a ales soluia nominalizrii bunurilor domeniului public al statului, a bunurilor domeniului public judeean, i a bunurilor domeniului public comunal, ntr-o anex la pct. I, II i respectiv III. Astfel: domeniul public al judeelor este alctuit din bunurile prevzute la punctul II din anex, precum i din bunuri de uz sau de interes public judeean, declarate ca atare prin hotrre a Consiliului judeean, dac nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naional, iar domeniul public al comunelor, al oraelor i al municipiilor este alctuit 25

din bunurile prevzute la punctul III din anex i din bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare, prin hotrre a consiliului local, dac nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naional ori judeean. Legea administraiei publice locale prevede c: domeniul privat al unitilor administrativ-teritoriale este alctuit din bunuri mobile si imobile, altele dect cele prevzute la art. 122 alin. 1, intrate n proprietatea acestora prin modalitile prevzute de lege.. Dispoziiile Codului civil romn referitoare la domeniul public (art. 475 alin. 2, art. 476, art. 477, art. 478, art. 499 i altele care decurg logic, cum ar fi art. 1310, art. 1844), considerm c acestea urmeaz a fi interpretate n sensul c au redevenit norme active, ntregind reglementarea proprietii publice. Aceste norme, dei cuprinse n Codul civil, reprezint, n realitate, izvoare ale dreptului public, n particular, ale dreptului administrativ, caracter pe care l-au avut de la nceput. n doctrina administrativ actual, au fost identificate dou categorii de dispoziii n materia domeniului public n Codul civil i anume: dispoziii prin care se face referire expres la regimul juridic aplicabil domeniului public i domeniului privat, precum i dispoziii prin care se determin sfera domeniului public. Spre deosebire de bunurile ce alctuiesc domeniul civil i care aparin particularilor, bunurile din domeniul administrativ sunt, potrivit art. 475 alin. 2, din Codul civil, administrate i nu pot fi nstrinate dect dup regulile i formele prescrise anume pentru ele, deci, dup norme derogatorii de la dreptul comun. Art. 475 - 478 din Codul civil au n vedere domeniul public, dar nu n sensul su, cel opus domeniului privat, ci n sensul de proprietate public i care poate fi i de domeniul public i de domeniul privat . Art. 476 din Codul civil conine o enumerare exemplificativ a dependinelor domeniului public: drumurile mari, drumurile mici i uliele care sunt n sarcina statului, fluviile i rurile navigabile sau plutitoare, rmurile, adugirile ctre mal i locurile de unde s-a retras apa mrii, porturile naturale sau artificiale, malurile unde trag vasele i ndeobte toate prile din pmntul Romniei care nu sunt proprietate particular, sunt considerate ca dependine ale domeniului public. Art. 478 alin. 2, din Codul civil, dispune c bunurile prevzute la alin. l, respectiv porile, zidurile, anurile fortreelor ce au format domeniul public, reintr n comer atunci cnd nu mai servesc la uzul public, ca urmare a schimbrii destinaiei lor, constituind un exemplu a insuficienei unui asemenea criteriu. Art. 477 din Codul civil, nvedereaz c, toate averile vacante i fr stpni, precum i ale persoanelor care mor fr motenitori, sau ale cror moteniri sunt lepdate, sunt ale domeniului public. Preluate de Legea nr. 213/1998, prin art. 25, potrivit cruia, prin sintagma domeniu public, iar n sensul art. 477 din Codul civil, se desemneaz domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale, dup caz.

26

CAPITOLUL VI MODALITI DE PUNERE N VALOARE A DOMENIULUI PUBLIC I A SERVICIULUI PUBLIC 19. Concesiunea domeniului public: definiia, sensurile i modalitile de reglementare a concesionrii n legislaia Romniei. Concesiunea este mijlocul tradiional folosit nc din cele mai vechi timpuri, prin care bunurile din proprietatea statului erau valorificate n folosul deintorilor puterii supreme, reprezentnd o form de exploa tare a unui serviciu public , n care un particular, persoan fizic sau moral, ia asupra sa riscurile exploatrii i conducerea activitii serviciului, n schimbul dreptului de a percepe taxe pentru serviciile prestate. Concesiunea serviciului public reprezint acel mod de administrare a unui serviciu n care o persoan public, conce dentul, nsrcineaz prin contract administrativ o persoan privat, concesionarul, de a pune n funciune serviciul, sub controlul autoritii concedente, pe o anumit perioad de timp, concesionarul asumndu-i aceast sarcin n schimbul unei remunerri care const din taxele pe care le percepe de la utilizatorii serviciului. Concesionarul percepe taxele n conformitate cu un tarif stabilit de administraie, tariful fiind un act administrativ unilateral prin care administraia reglementeaz n mod general i impersonal taxele pe care le impune publicului pentru folosirea serviciului public concesionat. Natura juridic a contractului de concesiune, indiferent de varietatea de opinii, aceast exprimare a fost neleas, de ctre majoritatea autorilor drept o ocupare temporar a domeniului public , ntotdeauna revocabil i rscumprabil. Constituia Romniei republicat se refer la instituia concesiunii, dar dispoziii cu privire la concesiune se ntlnesc i ntr-o serie de legi adoptate anterior intrrii n vigoare a acesteia, cum ar fi: Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unitilor economice de stat ca regii autonome i societi comerciale, Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar, republicat cu modificrile i completri le ulterioare sau Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executrii lucrrilor de construcii, republicat cu modificrile i completrile ulterioare, Legea nr. 84/1992 privind regimul zonelor libere, cu modificrile i completrile ulterioare, Ordonana Guvernului nr. 30/1995 privind regimul de concesionare a construirii i exploatrii unor tronsoane de ci de comunicaii terestre - autostrzi i ci ferate, aprobat i modificat prin Legea nr. 136/1996, Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 63/1998 privind energia electric i termic, Legea nr. 215/2001 privind administraia public local cu modificrile i completrile ulterioare, Legea minelor nr. 85/2001 cu modificrile i completrile ulterioare, Legea petrolului nr. 238/2004 .a. Practica juridic i administrativ susine, ns, c dreptul comun n materie l reprezint Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, n baza creia s-a adoptat Hotrrea Guvernului nr. 216/1999 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 219/1999 privind regimul concesiunilor. Potrivit art. 136 alin. 4, din Constituia republicat bunurile proprietate public pot fi date n concesiune oricrui subiect de drept, de ctre autoritile administraiei publice centrale sau locale, precum i de regiile autonome sau de instituiile publice care le-au primit n administrare, dac prin lege special nu se dispune altfel. Actul juridic care se afl la baza concesiunilor domeniului public este un contract, un act bilateral, spre deosebire de actele administrative unilaterale pe care se ntemeiaz permisiunea de staionare sau ocupare temporar a domeniului public. Dup natur lor juridic, contractele de concesiune sunt contracte administrative i prevd anumite condiii i termene reprezentnd contractul prin care o persoan, numit concedent, transmite pentru o perioad determinat, de cel mult 49 de ani, unei alte persoane, numit concesionar, care acioneaz pe riscul i pe rspunderea sa, dreptul i 27

obligaia de exploatare a unui bun, a unei activiti sau a unui serviciu public, n schimbul unei redevene. Art. 2 alin. 1, enumere exemplificativ i nu limitativ, bunurile, activitile sau serviciile publice care pot face obiectul unei concesiuni, i anume: transporturile publice, autostrzile, podurile i tunelurile rutiere cu tax de trecere, infrastructurile rutiere, feroviare, portuare i aeroportuare civile, serviciile potale, spectrul de frecvene i reelele de transport i de distribuie pentru telecomunicaii, terenurile proprietate public, plajele, cheiurile i zonele libere i orice alte bunuri, activiti sau servicii publice care nu sunt interzise prin legi organice speciale. Dispoziiile legii arat c obiectul contractului de concesiune nu poate fi altul dect obiectul concesiunii, ca atare, situaiile concrete putnd fi, ns, foarte complexe, mai ales dac avem n vedere licitaiile pentru concesionarea diferitelor servicii publice, care presupune utilizarea unor bunuri proprietate public i c plata concesiunii se numete redeven i se face venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, dup caz. Au calitatea de concedent , n numele statului, judeului, oraului sau comunei: ministerele sau alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, pentru bunurile proprietate public sau privat a statului ori pentru activitile i serviciile publice de interes naional, precum i Consiliile judeene, Consiliile locale sau instituiile publice de interes local pentru bunurile proprietate public sau privat a judeului, oraului sau comunei ori pentru activitile i serviciile publice de interes local. Iniiativa concesionrii poate fi att public, ct i privat, cu precizarea c aceasta revine concedentului sau oricrui investitor interesat. Decizia privind concesionarea i aprobarea concesionrii se face, pe baza caietului de sarcini al concesiunii, prin Hotrre de Guvern, hotrre a Consiliului orenesc sau comunal. Concesionarea unui bun, a unei activiti sau a unui serviciu public se realizeaz fie prin licitaie public, deschis sau deschis cu preselecie, fie prin negociere direct, cu precizarea c la cea de-a doua modalitate se poate ajunge numai dac prin licitaie public nu s-a putut desemna un ctigtor, deci numai n subsidiar. Licitaia public deschis este licitaia prin care orice persoan fizic sau persoan juridic de drept privat, romn sau strin, poate prezenta o ofert, iar licitaia public deschis cu preselecie, este licitaia prin care persoanele fizice sau persoanele juridice de drept privat, romne sau strine, pe care concedentul le selecioneaz pe baza unor criterii elaborate n prealabil, au dreptul s prezinte oferte. n orice situaie de procedur de licitaie public, concedentul are ntotdeauna obligaia s elaboreze caietul de sarcini al concesiunii i instruciunile privind organizarea i desfurarea pro cedurii de concesionare. Procedura concesionrii prin negociere direct, intervine doar n cazul n care licitaia public, desfurat de dou ori, nu a condus la desemnarea unui ctigtor. C oncedentul atribuie concesiunea persoanei fizice sau juridice de drept privat, romne sau strine pe care o alege. ncheierea contractului de concesiune se va realiza n termen de 30 de zile cu ncepere de la data la care concedentul a informat ofertantul despre acceptarea ofertei sale, dac prin caietul de sarcini nu s-a stabilit altfel. Contractul de concesiune va cuprinde clauzele prevzute n caietul de sarcini i clauzele convenite de prile contractuale, n completarea celor din caietul de sarcini, fr a contraveni obiectivelor concesiunii prevzute n acesta. Contractul de concesiune va meniona interdicia concesionrii pentru concesionar, de a subconcesiona, n tot sau n parte, unei alte persoane, obiectul concesiunii. Legea mai prevede expres obligaia concesionarului ca, la expirarea termenului de concesiune, s restituie n deplin proprietate, liber de orice sarcini, bunul concesionat, inclusiv investiiile realizate . 28

Din motive excepionale, legate de interesul naional sau local, dup caz, concedentul poate modifica unilateral partea reglementar a contractului de concesiune, cu notificarea prealabil a concesionarului. ntotdeauna, contractul de concesiune este un contract administrativ, sinalagmatic, care se ncheie ntre persoane, cu titlu oneros, cumulativ, temporar, cu executare succesiv, tipic, numit solemn constitutiv de drepturi i de obligaii. O dimensiune esenial a sferei efectelor contractelor de concesiune, o reprezint acest drept al concedentului de modificare unilateral a prii reglementare a contractului de concesiune, drept condiionat, ns, de notificarea prealabil i de existena unor situaii excepionale, precum i dreptul de control al concedentului i al statului, n general, prin Ministerul Finanelor Publice. Modificarea unilateral a contractului de concesiune vizeaz aspecte legate de organizarea, funcionarea i condiiile de exploatare a serviciului public, cu precizarea c orice clauz contractual care ar interzice sau ar limita posibilitatea concedentului de modificare unilateral, este lovit de nulitate absolut. Introducerea principiului echilibrului financiar al concesiunii, adic realizarea unei posibile egalitii ntre avantajele acordate concesionarului i sarcinile care i sunt impuse reunete cele dou elemente ale contractului de concesiune asigurnd sinteza ntre faptul c este vorba de un serviciu public i n acelai timp de o ntreprindere privat. Concesiune d natere la dou obligaii reciproce, i anume: pe de o parte, obligaia concedentului de a ncredina concesionarului exploatarea unui serviciu public, a unei activiti sau a unui bun din domeniul public sau privat iar, pe de alt parte, obligaia concesionarului de a plti redevena Consemnm obligaia concesionarului de a realiza, n mod direct, obiectul concesiunii, o obligaie continu ca efect al continuitii serviciului public, aspect ce conduce la concluzia potrivit creia, concesionarul nu poate renuna la concesiune fr acordul concedentului, orict de mpovrtoare ar fi devenit obligaiile rezultate din concesiune. n cazul contractului de prestri servicii, concesionarul are dreptul s cear reaezarea contractului, indiferent dac exist sau nu o clauz de impreviziune, adic o clauz care s in cont de producerea unui eveniment care ar putea rsturna echilibrul financiar al contractului. ncetarea contractului de concesiune poate avea loc, n mod firesc, n situaia tipic prin ajungerea la termen sau n alte patru situaii atipice. Exercitarea dreptului de control a statului se realizeaz prin ministerele de resort i Ministerul Finanelor Publice, pentru concesiunile de interes naional i, respectiv, direciile generale ale finanelor publice i controlului financiar de stat judeene i a municipiului Bucureti, pentru concesiunile de interes local. 20. Regimurile domeniale speciale: prezentare general, tipuri de regimuri speciale (enunarea tipurilor de regimuri i scurta analiz a acestora). Problematica regimurilor domeniale speciale intereseaz mai ales sub aspectul modalitilor de restrngere a exercitrii dreptului de proprietate privat asupra unor bunuri aparinnd unor persoane fizice sau juridice, n condiiile art. 53 din Constituia republicat. Ideile de for i mesajul pe care prezentarea unor regimuri domeniale speciale (al fondului funciar, al proteciei mediului, al patrimoniului public cultural, al frontierei de stat etc.) urmrete s-l transmit, const n identificarea unui regim de paz i protecie aplicabil unor bunuri proprietate privat, pentru anumite considerente, n vederea conservrii i transmiterii lor viitoare, formulare utilizat ca atare, chiar i n unele acte normative. 29

Legea fondului funciar a consacrat principiul prevenirii i, respectiv, combaterii proceselor de degradare i poluare a solului, determinate fie de fenomene naturale, fie de activiti economico-sociale, stabilind obligaii n sar cina unor autoriti publice, att n ceea ce privete ntocmirea studiilor i proiectelor lucrrilor de protecie i ameliorare a solului, ct i n ceea ce privete execuia acestor lucrri. Legea nr. 169/1997 pentru modificarea i completarea Legii fondului funciar a fost reglementat expres posibi litatea de a se ajunge la msura extrem, cea a exproprierii pentru cauz de utilitate public, n cazul n care proprietarul refuz s adopte o poziie favorabil derulrii proiectului de ameliorare a solului, fapt ce demonstreaz atenia acordat de legiuitor acestor probleme. Imediat dup adoptarea Constituiei au fost statornicite, prin noua lege a ocrotirii mediului nconjurtor , numeroase sarcini i ngrdiri ale dreptului de proprietate privat. n acest sens, legea prevede c protecia solului, a subsolului i a ecosis temelor terestre, prin msuri adecvate de gospodrire, conservare, organizare i ame najare a teritoriului, este obligatorie pentru toi deintorii, indiferent cu ce titlu. Legea stabilete un regim domenial pentru ariile protejate, nelese ca zone delimitate geografic, cu elemente naturale rare sau n procent ridicat, desemnate sau reglementate i gospodrite n sensul atingerii unor obiective specifice de conservare, cuprinznd parcuri naionale, rezervaii ale biosferei, monumente ale naturii i altele. Potrivit legii, patrimoniul cultural naional mobil este alctuit din bunuri cu valoare excep ional istoric, arheologic, documentar, etnografic, artistic, tiinific, tehnic, literar, cinematografic, epigrafic , reprezentnd mrturii materiale ale evoluiei mediului natural i ale relaiilor omului cu acesta, ale potenialului creator uman i ale contribuiei romneti la civilizaia universal, precum i bunuri culturale care fac parte din coleciile publice care figureaz n inventarele muzeelor, arhivelor i fondurilor bibliotecilor, n inventarele cultelor ecleziastice i ale instituiilor ecleziastice Potrivit unui alt act normativ, privind protejarea monumentelor istorice cu modificrile i completrile ulterioare: bunurile imobile, construciile i terenurile situate pe teritoriul Romniei sau n afara granielor, proprieti ale statului romn, semnificative pentru istoria, cultura i civilizaia naional i universal sunt monumente istorice . Monumentele istorice i zonele lor de protecie sunt evideniate n planurile urbanistice generale i n toate celelalte documentaii de urbanism i amenajare a teritoriului. Regimul de monument istoric este conferit prin clasarea acestor bunuri imobile. Monumentele istorice fac parte integrant din patrimoniul cultural naional i sunt protejate prin lege. Activitile i msurile de protejare a monumentelor istorice se realizeaz n interes public. Legea stabilete n detaliu o serie de obligaii i drepturi ce revin proprietarilor i titularilor dreptului de administrare sau ai altor drepturi reale asupra monumentelor istorice, n scopul protejrii acestora, urmate de sanciuni n cazul nerespectrii. Astfel, monumentele istorice aflate n proprietatea persoanelor fizice sau juridice de drept privat pot fi vndute numai n condiiile exercitrii dreptului de preempiune al statului romn, prin Ministerul Culturii i Cultelor, sau al unitilor administrativ-teritoriale, prin autoritile administraiei publice locale, dup caz, sub sanciunea nulitii absolute a vnzrii. Se instituie astfel un drept de preempiune n trepte, cum a fost calificat n doctrin, fiind vorba de o dispoziie de dubl protecie a interesului public, ca dimensiune a domenialitii publice care afecteaz bunul respective. Ultimul act normativ consacr cteva nouti de regim juridic n privina modului n care monumentele istorice aflate n proprietate privat se integreaz n circuitul civil, amendnd dreptul de dispoziie, ca prerogativ esenial a dreptului de proprietate, prin impunerea unor norme procedurale speciale n situaia nstrinrii lor, norme menite s nlture posibilitile de 30

devalizare a patrimoniului cultural naional prin alienarea iraional i n scopuri financiare obscure a monumentelor. Bunurile vizate de legile menionate, aflate n stpnirea particularilor, i pstreaz statutul de apartenen la proprietatea privat, fiind ns grevate de anumite condiii restrictive i imperative totodat, n privina modaliti lor de protejare, administrare, conservare etc. i mai cu seam n privina circuitului lor juridic (44), care se impune a fi atent supravegheat de autoritile publice. ntregul set de acte normative la care am fcut referire anterior, reprezint tot attea exemple ale unor regimuri juridice speciale, instituite i asupra unor bunuri proprietate privat, care, fr a intra n sfera domeniului public (pentru c ar deveni inalienabile, ori ele pot fi nstrinate doar n condiiile legii, n baza unui drept de preempiune etc.), sunt supuse unor reguli de paz i protecie, exorbitante de la dreptul comun. Ideea esenial, este aceea a conservrii i transmiterii lor generaiilor viitoare. 21. Parteneriatul public privat n practica activitii administrative din Romnia: definirea, coninutul, formele i etapele realizrii parteneriatelor. O caracteristic a democraiei contemporane o constituie faptul c, sub diverse forme i n cele mai diferite domenii, din ce n ce mai mult, cetenii particulari, administraii, consumatorii, cu alte cuvinte o mulime de persoane fizice i juridice, urmresc s se afle asociai direct cu activitatea statului. n Romnia postdecembrist, asemntor statelor vestice, s-a cutat i continu s se identifice formule pentru diversificarea formelor de atragere a agenilor privai ori a structurilor neguvernamentale, depindu-se tradiionalele limite. Decizia dezvoltrii unui numr tot mai mare de servicii publice, realizate n mare parte i de persoane juridice de drept privat, adeseori n condiii mai bune dect ar fi putut s o fac statul sau unitile administrativ-teritoriale este promovat acum n mod constant n literatura de specialitate. Noiunea de parteneriat evoc o relaie de colaborare ntre un organism public i unul privat n vederea realizrii unor sarcini comune. Urmnd modelele practicate n alte state, autoritile administraiei publice locale din Romnia au nceput s ncheie parteneriate cu sectorul privat i societatea civil n vederea realizrii unor investiii n infrastructur i pentru operarea unor servicii publice de interes local, orientare ce ine preponderent de avantajele pe care, de regul, le presupune un astfel de parteneriat, i anume: de mprire a costurilor realizrii unei investiii, a riscurilor asociate exploatrii acesteia i parial de lipsa resurselor din administraia public local destinate investiiilor. Instituirea, identificarea oportunitilor, evaluarea i mai apoi asumarea riscului unei afaceri sunt primele condiii pentru ca administraia s se implice n proiecte privind parteneriatul public-privat. Practica politic i administrativ a statuat c un parteneriat public - privat presupune parcurgerea a dou etape: - prima are n vedere adoptarea unei decizii cu caracter politic de a iniia realizarea acestuia; - a doua etap reprezint o procedur administrativ prin care se urmrete implementarea deciziei politice. n sistemul legislativ romnesc actual, parteneriatul public-privat este reglementat n principal prin Legea nr. 178/2010 a parteneriatului public-privat, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 676 din data de 5 octombrie 2010 Noua lege reglementeaz modul de realizare a unui proiect de parteneriat publicprivat ce are ca obiectiv public proiectarea, finanarea, construcia, reabilitarea, 31

modernizarea, operarea, ntreinerea, dezvoltarea si transferul unui bun sau serviciu public, dup caz. Scopul legii l constituie reglementarea iniierii si realizrii de proiecte de parteneriat public-privat pentru lucrri publice in diverse sectoare de activitate, cu finanri private. Parteneriatul public-privat se poate realiza prin diverse tipuri de contracte prin care investitorului privat ii sunt transferate obligaii ale partenerului public, cum ar fi: proiectarea, ncepnd cu faza de proiect tehnic; construcia; dezvoltarea; reabilitarea/modernizarea; operarea; ntreinerea; finanarea. La finalizarea contractului, bunul public este transferat, cu titlu gratuit, partenerului public, in buna stare si liber de orice sarcina sau obligaie. Legea parteneriatului public-privat se aplica pentru: - derularea unui proiect de parteneriat public-privat intre un partener public si un investitor privat, ca urmare a aplicrii uneia dintre procedurile de desemnare a partenerului privat prevzute de noua lege; - ncheierea acordului de proiect; - nfiinarea si reglementarea funcionarii companiei de proiect. Potrivit legii, etapele care conduc la ncheierea unui contract de parteneriat publicprivat sunt urmtoarele: - iniierea proiectului de parteneriat public-privat prin publicarea anunului de intenie de ctre partenerul public; - analiza si selecia preliminara a unor investitori privai, premergtoare ncheierii acordului de proiect care este in sarcina partenerului public; - negocierea este etapa prin care autoritatea publica deruleaz consultri cu investitorii privai selectai si negociaz clauzele contractuale, inclusiv valoarea investiiei, perioada de derulare a contractului de parteneriat public-privat, cu investitorii selectai; - ncheierea contractului de parteneriat public-privat. Din analiza acestor dispoziii rezult c, spre deosebire de reglementarea procedurii de atribuire a contractelor de concesiune de lucrri publice si servicii publice, prevzuta de OUG nr. 34/2006, noua lege nu instituie procedura licitaiei ca modalitate de atribuire a contractului de parteneriat public-privat, legiuitorul prefernd ca modalitate de atribuire a contractului selecia si negocierea. Legea reglementeaz detaliat: - etapele de atribuire a unui contract de parteneriat public-privat; - termenele minime de derulare a etapelor de definire a proiectului public-privat si de selecie a investitorilor privai; - condiiile de iniiere si ncetare a proiectului de parteneriat public-privat, - aspecte cu privire la coninutul contractului de parteneriat public-privat; - principii si reguli generale de atribuire a contractului de parteneriat public-privat; - reguli cu privire la nfiinarea companiei de proiect, societate comerciala al crei capital social este deinut de ctre partenerul public si investitorul privat, partenerul public participnd cu aport in natur. Coordonarea si monitorizarea centralizata a derulrii proiectelor de parteneriat public-privat se realizeaz de ctre Unitatea Centrala pentru Coordonarea Parteneriatului Publicprivat, care se reorganizeaz prin hotrre a Guvernului la nivel de direcie generala in subordinea Secretariatului General al Guvernului. Dispoziii cu privire la parteneriatul public-privat se regsesc i n alte acte normative, precum Legea nr. 215/2001 privind administraia public local sau Ordonana Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaii i fundaii. 32

Prin contractele de parteneriat public-privat se intenioneaz punerea unor bunuri publice la dispoziia particularilor, pentru a face s funcioneze un serviciu public, n condiiile legii.

33

CAPITOLUL VII ROLUL CONTROLULUI ADMINISTRATIV N ASIGURAREA LEGALITII ADMINISTRAIEI PUBLICE 22. Principiul legalitii n dreptul administrativ: caracterizarea general i enunarea izvoarelor (surselor) principiului legalitii. Aciunea administraiei publice nu este liber, dar poate fi subordonat unui set de reguli, ce decurg din lege, care stabilesc procedurile de urmat, fixeaz condiiile de fond ale aciunii administrative i, n special, definesc drepturile pentru cei administrai; Administraia trebuie s respecte normele dreptului administrativ, existnd deci principiul legalitii aciunii administrative;- aceast realitate constituie fundamentul construciei dreptului administrativ; dar ea nu s-a impus, istoricete, cu uurin; Statul a manifestat o real i prelungit reticen fa de subordonarea sa regulilor dreptului i a controlului judectoresc sau al celor administrai; exist i astzi zone de nondrept, cum sunt actele de conducere ale guvernului sau msurile de ordine interioar, n care acestea rspund imperfect exigenelor normelor legale i nu sunt supuse controlului judectoresc; Astzi, la izvoarele tradiionale ale dreptului administrativ, se adaug, din ce n ce mai mult, dreptul comunitar i regula interveniei judectorului n controlul respectrii normelor adoptate in spaiul administrativ european; autorii vorbesc despre principiul juridicitii activitii administraiei: el arat c legea nu este unicul izvor al aciunii administrative, dar ea este supus regulilor dreptului , fie c acestea decurg din principiile constituionale, din dreptul internaional, din actele guvernamentale sau din practica judiciar european ori naional. Sursele legalitii administrative deriv din principiile generale i speciale ale dreptului administrativ; istoricete vorbind, n virtutea principiului legalitii, actele administraiei trebuie s respecte legea; aceast respectare se ntinde inclusiv asupra normelor juridice emise de autoritile administrative ierarhic superioare; Distingem ntre sursele scrise i sursele nescrise ale legalitii administrative: a) Sursele constituionale: justiia aplic primordial principiile i normele constituionale atunci cnd analizeaz un act administrativ presupus ilegal; b) Sursele internaionale: in virtutea prevederilor constituionale, administraia public trebuie s pun n aplicare prevederile tratatelor internaionale, care au o valoare superioar celor naionale, n domeniul drepturilor omului, cele la care au aderat statele i cele care derivnd din dreptul comunitar; interpretarea tratatelor este de competena Parlamentului i a Curii Constituionale; n plus, pentru tratatele europene, organele judiciare trebuie s solicite interpretarea Curtea de Justiie a Comunitilor Europene. n privina dreptului derivat (rezultnd din actele organelor instituite prin tratate) situaia nu este tranat, ci mai complicat, dat fiind divizarea lor n regulamente (Parlamentul European), directive (C.E.) i deciziile individuale (C.E.); Regulamentele au ntotdeauna o valoare i o for juridic superioar actelor administrative individuale, indiferent de autoritatea emitent a acestora; dar, regulamentele au o valoare inferioar legii pe care se ntemeiaz; Legalitatea european, n raport cu izvoarele dreptului i principiile acestuia, constituie un factor perturbator n raport cu izvoarele de drept tradiionale; trebuie respins teza absolutist, cea care acord valoare absolut i primat exclusiv dreptului comunitar; dar vom releva caracteristicile sale: - principala caracteristic a dreptului comunitar este autonomia sa, ntruct are menirea de a permite structurarea ansamblului raporturilor sale cu sistemele de drept naionale, precum i integrarea i coordonarea acestora n scopul uurarea aplicabilitii dreptului comunitar n ordinea intern a statelor, dar i pentru stabilirea locului i autoritii sale n contextul naional; 34

- a doua caracteristic a dreptului comunitar o constituie aplicabilitatea direct, relevnd o alt latur a raporturilor acestuia cu dreptul intern al statelor membre; ea a fost decis de Curtea de Justiie a Comunitilor Europene, astfel: regulile dreptului comunitar, stabilite de tratatul nsui sau n baza procedurilor pe care le-a instituit, se aplic pe deplin n acelai moment i cu efecte identice pe ntreaga ntindere a teritoriului comunitii. - a treia caracteristic, este efectul direct al normelor sale; el numai c se integreaz automat n dreptul intern, ci are i aptitudinea general de a completa n mod direct patrimoniul juridic al particularilor cu drepturi subiective obligatorii n relaiile cu statele i cu ali particulari; - a patra caracteristic, const n prioritatea dreptului comunitar, ntruct i se confer o eficacitate special, prin soluionarea tranant a situaiei de concurs eventual cu normele interne. Cutuma: este o problem mult discutat i netranat definitiv; astzi orice cutum, atunci cnd este admis, trebuie s rezulte din acte i alte documente scrise; Principiile generale ale dreptului: ele reprezint norme de maxim generalizare a normelor de drept; Deciziile Curii Constituionale: Curtea Constituional are dreptul i competena de a interpreta orice problem de drept, de a se pronuna n acestea, de a emite decizii cu valabilitate i obligaia de conformare din partea instituiilor, organelor de stat, autoritilor publice centrale i locale i a cetenilor; 23. Definiia i analiza coninutului noiunii de control al legalitii activitii administraiei publice. Administraia public este activitatea indispensabil n procesul realizrii valorilor politice, avnd menirea de a realiza anumite valori politice pentru satisfacerea necesitilor societii, fiind din aceast cauz o activitate subordonat acestor valori. Prin nsi natura sa, administraia public necesit supunere fa de multiplele forme de control, n vederea asigurrii nfptuirii acestor valori politice. Garania juridic a ndeplinirii acestui obiectiv o constituie controlul asupra modului n care aceste autoriti i-au exercitat atribuiile conferite de lege, de ctre nsei autoritile administrative sau de autoriti care nfptuiesc celelalte puteri ale statului, legislativ sau judectoreasc. Cuvntul control deriv din contre rolle, document de verificare a rolului, astfel c, o ling perioad de timp, termenul a fost utilizat pentru a desemna verificarea contabil pentru ca apoi s fie folosit n sensul de verificare a rezultatelor. Din acest punct de vedere, controlul apare ca o condiie sine qua non a activitii autoritilor administraiei publice, numai prin intermediul acestuia putndu-se verifica viabilitatea deciziilor autoritilor publice, se pot descoperi preri, se pot gndi i elabora soluii superioare n practica cotidian. Administraia public este definit ca fiind acea activitate care const n principal n organizarea i asigurarea executrii, dar i n executarea nemijlocit a prevederilor Constituiei, a tuturor actelor normative i a celorlalte acte juridice emise de autoritile statului de drept, activitate realizat de ctre autoritile administrative publice, fapt ce relev necesitatea controlului asupra administraiei publice. Necesitatea instituirii controlului asupra sistemului global al administraiei publice rezid, n principal, din nsi raiunea organizrii i funcionrii acesteia n cadrul statului, i anume din misiunea de realizare n concret a valorilor politice exprimate de lege. Efectele controlului sunt ambii - valente, fiind menite s asigure c administraia funcioneaz bine, n respectul principiilor dreptului i ale democraiei, chiar dac aceast din urm exigen poate constitui adesea frnele unei aciuni rapide i eficace a administraiei, genernd o tensiune ce pare a fi acceptabil ntr-un stat de drept. 35

n marea majoritate a cazurilor, controlul se cantoneaz, preponderent, n zona legalitii administraiei publice, vizndu-se prin excelenta latur material a acesteia activitatea administrativ, fr a se neglija, ns, latura formal organizatoric a administraiei publice. Abordarea problemei controlului se limiteaz, n special, la problematica controlului actului administrativ, respectiv la controlul legalitii n administraia public i, ntr-o mic msur, la controlul oportunitii. Ideea obligativitii controlului de a nsuma cele dou laturi foarte importante considerate clasice legalitate i oportunitate - dar totodat i necesitatea acestuia de a se integra omogen n activitatea de conducere este astzi unanim acceptat. Cerina interveniei controlului asupra structurii de administraie public este cu att mai pregnant n raport de imperativul asigurrii unitii i coerenei acestuia, activitatea de control incluznd, n mod firesc, i ndrumarea, orientarea i corectarea aciunii organelor administraiei statului, n vederea realizrii politicii statului. Controlul are menirea de a msura rezultatele aciunii administrative n aplicarea deciziilor politice i de a reprograma activitile, fcnd condiiile necesare, determinnd o intensificare a realizrii aciunilor administrative de natur a asigura ndeplinirea funciilor administraiei publice. Problematica controlului asupra administraiei publice izvorte din necesitatea asigurrii ndeplinirii sarcinilor i misiunilor fundamentale care au fost conferite ansamblului de autoriti i organe administrative, n procesul realizrii valorilor politice statuate prin lege, n interdependen cu nevoia satisfacerii intereselor generale ale societii. 24. Principalele forme ale controlului exercitat de puterile statului asupra activitii administraiei publice: identificarea i analiza acestora. - Avnd n vedere complexitatea deosebit a activitii pe care o desfoar autoritile administraiei publice, formele de control folosite sunt foarte diverse. Dup natura juridic a autoritii care exercit controlul administraiei publice, putem distinge: controlul exercitat de autoritatea legislativ; controlul exercitat de autoritile judectoreti i de organele cu activitate jurisdicional; controlul exercitat de Guvern prin autoritile administraiei publice, precum i de ctre structurile din sistemul acestora. Controlul autoritilor independente Controlul parlamentar corespunde unei necesiti fundamentale i aparine reprezentanilor naiunii de a verifica constant c administraia nu se abate de la liniile directoare care i-au fost fixate. Acest tip de control este exercitat de organul investit direct sau indirect cu suveranitate, el viznd cu prioritate asigurarea faptului c administraia respect finalitile stabilite de puterea politic n cadrul mijloacelor juridice, umane i materiale, care i sunt puse la dispoziie. Controlul parlamentar se manifest, de regul, prin interpelrile i ntrebrile parlamentarilor adresate minitrilor, cu privire la modul n care funcioneaz mainria administrativ raportat la doleanele i trebuinele electoratului. Esena controlului parlamentar const n rolul deosebit pe care l joac comisiile parlamentare, prin verificarea modului de gestionare a treburilor publice de ctre ministere sau departamente ministeriale, precum i de ctre alte structuri administrative integrate acestora. Controlul parlamentar asupra administraiei publice urmrete funcionarea serviciilor publice, aplicarea legii de ctre autoritile administraiei publice centrale, evitarea abuzului de putere al funcionarilor publici, respectarea drepturilor i libertilor ceteneti. 36

Controlul jurisdicional supra administraiei publice const n ncredinarea unui organ independent de puterea politic i de administraia public a puterii de a trana definitiv diferenele (litigiile) intervenite n funcionarea mainii administrative. Instanele judectoreti au, n acest caz, rolul de a stabili arbitrarul administrativ, limitnd aciunea administraiei la respectarea legii, contribuind totodat la aprarea drepturilor i libertilor cetenilor, pe calea contenciosului administrativ. Controlul jurisdicional confer organelor care pot statua cu autoritatea lucrului judecat, puterea de a pronuna asupra litigiilor administrative ce sunt deduse judecii. Controlul jurisdicional se distinge de controlul administrativ printr-o serie de caracteristici, astfel: n timp ce controlul administrativ este exercitat de autoriti administrative, controlul jurisdicional este ncredinat judectorilor; judectorul nu se poate pronuna asupra unui litigiu, dect ca urmare a unui recurs, pe cnd o autoritate administrativ se poate sesiza din oficiu; judectorul este inut s se pronune i s statueze doar n drept, n timp ce autoritatea administrativ poate s procedeze i la o apreciere a oportunitii deciziilor administrative; controlul jurisdicional se finalizeaz prin pronunarea unei hotrri investite cu autoritate de lucru judecat, care nu-i mai ermite a reveni asupra hotrrii pronunate, spre deosebire de actele administrative care sunt , de principiu, revocabile sau supuse modificrii. Controlul executivului joac un rol deosebit de important, att din perspectiva relaiilor cu administraia public pe care i-o subordoneaz direct, ct i n ceea ce privete consistena mijloacelor de intervenie a autoritii publice executive, corelativ atributului acesteia de conductor i, implicit, de regulator al administraiei publice. Guvernul i subsumeaz activitile de control administrativ, n esen aceasta fiind forma cea mai pregnant a controlului administrativ care se realizeaz n snul administraiei publice. Controlul administrativ se realizeaz prin intermediul controlului ierarhic, care confer superiorului ierarhic puterea de anulare sau de reformare a actelor juridice ndeplinite de ctre subordonaii si imediai. Guvernul exercit, deopotriv, i un control de tutel administrativ asupra administraiei publice locale.. Controlului de tip ierarhic i se va aduga controlul de tutel administrativ asupra colectivitilor locale, manifestate pe un ntreg plan, anume cel al controlului asupra legalitii actelor administrative, al controlului asupra autoritilor locale alese i , respectiv, al controlului asupra exercitrii atribuiilor delegate de stat. Controlul autoritilor independente - S-a pus problema identificrii altor mijloace suplimentare de control, respectiv prin nfiinarea unor autoriti administrative abilitate n acest sens. Sunt relevante, astfel, acestei noi categorii de autoriti, cum sunt instituiile de tip ombudsman sau mediator, care au proliferat n ultima perioad. n sistemul de drept romnesc, aceast instituie a Ombudsman-ului a fost asimilat sub forma Avocatului Poporului. Din aceeai categorie a autoritilor administrative independente mai fac parte i instituiile de tipul organelor de consiliu, care examineaz sistematic toate proiectele de lege i cea mai mare parte a actelor regulamentare ale Guvernului, nainte de adoptarea lor. n pofida caracterului su consultativ, avizul Consiliului este foarte important, ntruct acestuia i revine misiunea de a veghea la regularitatea juridic, la coerena sistemului legislativ, precum i la buna colaborare a actelor pe care le pregtete administraia. n Romnia, un asemenea rol, dar numai n parte, este ndeplinit de ctre Consiliul Legislativ, care, potrivit art. 79 din Constituie, este organul consultativ de specialitate al Parlamentului, abilitat s avizeze proiectele de acte normative n vederea sistematizrii, unificrii i coordonrii ntregii legislaii.

37

25. Coninutul principiului legalitii: prezentarea exigenelor impuse aciunii administraiei publice prin prisma principiului legalitii. Supunerea activitii administraiei regulilor dreptului este considerat un miracol; ce ar putea constrnge administraia s o fac, din moment ce ea deine puterea public din moment ce aceast putere permite supunerea particularilor autoritii legii Statul de drept, n raporturile cu cetenii, se supune exclusiv unui regim de drept: n centrul raporturilor sale de drept administrativ cu cetenii st principiul potrivit cruia diferitele organe ale Statului nu pot aciona dect n virtutea unei abilitri speciale prevzut n normele juridice de drept administrativ. Aceast regul, n statul de drept, presupune dou caracteristici ( trsturi) eseniale: - jurisdicia raporturilor dintre administraie i administrai: presupune necondiionat ca administraii (cetenii) s aib posibilitile i mijloacele fixate prin lege de a fora administraia s respecte legea, normele dreptului; astfel, n afara recursului graios, cetenii trebuie s aib posibilitatea de a se adresa unui judector independent, n toate cazurile de abuz din partea administraiei; - extraneitatea normelor aplicabile administraiei publice: normele aplicabile administraiei publice nu trebuie s aib ca surs exclusiv puterea public; ele trebuie s emane de la autoriti exterioare administraiei: Parlamentul tratatele internaionale, practica judiciar intern i internaional; Principiu legalitii impune cel pu in trei exigene eseniale, corespunztoare unor coordonate fundamentale ale aciunii administrative, i anume: - Legalitatea indic i precizeaz limita aciunii administrative: aceasta nseamn c actul juridic administrativ nu trebuie s contravin cu nimic prevederilor regulilor de drept, generale sau individuale, care i sunt aplicabile; - Legalitatea constituie fundamentul aciunii administrative: semnific faptul c administraia nu poate aciona numai prin emiterea repetat de acte juridice, dect atunci cnd este abilitat printr-o regul de drept s o fac; Abilitarea privete competena autoritii de a emite acel act; o autoritate administrativ nu poate aciona dect dac este competent s o fac iar acest lucru deriv din coninutul actelor normative cu putere de lege; - Legalitatea presupune obligaia administraiei de a aciona n sensul efectiv al respectrii legii: administraia nu este doar inut s nu depeasc limitele competenei, ci este obligat s acioneze pentru executarea legii i chiar pentru restabilirea legaliti, atunci cnd i acolo unde ea este nclcat. Obligaiile ce revin administraiei publice: - Obligaia administraiei de a face cunoscut legalitatea, de a aduce la cunotina tuturor regulile de drept, prin publicarea acestora ori prin orice form modern de comunicare; - Administraia, atunci cnd ea nsi a adus o atingere legalitii, trebuie s pun capt dendat situaiei ilegale pe care a creat-o, fie prin abrogarea actului administrativ nelegal, fie prin retragerea acestuia; n caz contrar, justiia are dreptul de a sanciona refuzul administraiei sau de a o condamna la daune interese; - Administraia trebuie s vegheze ca administraii s nu intre n contradicie cu starea de legalitate; aceasta presupune c administraia, dac are competena s o fac, trebuie s procedeze la efectuarea de controale care s permit s se verifice dac administraii respect normele de drept, s constate i s sancioneze eventualele sanciuni; - Administraia trebuie s ia msurile necesare pentru asigurarea aplicrii normelor dreptului; vorbim despre situaia n care aplicarea normelor dreptului nu este posibil fr intervenia administraiei, respectiv prin organizarea executrii sau a finanrii unor operaiuni, fr de care regula nu poate n mod efectiv s fie aplicat. 38

26. Consecinele i limitele principiului legalitii administrative. Prin ataarea sintagmei stat de drept, organele statului trebuie s-i ngrdeasc aciunile, care trebuie s fie conforme cu regulile de drept; Constituia, prin art. 16, alin. 2, coreleaz direct exigenele subordonrii autoritilor de stat fa de lege, utiliznd sintagma: Nimeni nu este mai presus de lege; el privete deopotriv pe toate subiectele de drept: ceteni, persoane juridice, puteri n stat; Principiul nu este statuat direct n textul constituional, dar este dedus i sugerat indubitabil prin explicitarea conceptului statului de drept. Supremaia Constituiei poate fi explicat utiliznd mai multe elemente: - Constituia este direct aplicabil, fiind actul normativ primordial i esenial al consacrrii statutului legal al ceteanului, cu toate drepturile i libertile sale fundamentale; - Constituia stabilete cu claritate principalele autoriti publice, raporturile dintre organele principale ale statului, competenele, coninutul i limitele activitilor acestora; - toate normele de drept, consacrate prin legi i prin alte acte normative, trebuie s derive din i s fie conforme cu prevederile Constituiei; - Constituia se afl n vrful piramidei sistemului juridic, sugernd ceea ce autorii denumesc supra-legalitatea constituional; orice lege exprim voina general numai dac respect spiritul i principiile Constituiei; - legalitatea, ca i supremaia Constituiei, exprim esena statului de drept, adic preeminena dreptului n reglementarea relaiilor sociale. - Principiile supremaiei Constituiei i legalitii fixeaz cadrul activitii autoritilor statului, asigur stabilitatea juridic i procedural, cunoaterea i respectarea drepturilor i libertilor ceteanului, avnd drept consecin subordonarea activitii tuturor autoritilor statale voinei supreme a naiunii. Obligaia respectrii legilor comport, pentru administraie, o dubl exigen: una negativ, care const n aceea de a nu lua nici o decizie care ar putea contraveni legilor, cealalt pozitiv, care const n aplicarea legilor, adic n luarea tuturor msurilor reglementare sau individuale care sunt necesare pentru aplicarea lor; a) Consecina negativ a principiului legalitii privete obligaia administraiei de a se abine de la dispunerea unor msuri administrative, fie pe cale normativ, fie de natur individual, care s contravin normelor legale. b) Consecina pozitiv a principiului legalitii const n obligaia administraiei de a avea o conduit pozitiv, conform dreptului, de asigurare a aplicrii efective, eficace i eficiente a legii, n primul rnd fa de situaiile de nclcare a ei; trebuie evitate situaiile de inerie din partea administraiei iar situaiile de nclcare a legi trebuie constatate i sancionate; Limitele principiului legalitii privesc limitarea puterilor discreionare ale administraiei, fr a se aduce atingere supleei sale ori spiritului su de iniiativ; ea are nevoie de o anumit iniiativ, de o anumit libertate de aciune, deoarece oportunitatea unor aciuni poate fi apreciat nemijlocit i n raport cu realitatea faptului administrativ, nu pe cale general; Vorbim despre puterea discreionar a administraiei, care poate fi mai ntins sau mai restrns, funcie de domeniile de reglementare, ndeosebi n ceea ce privete situaiile excepionale sau circumstanele extraordinare i activitile de tip special; n acest sens, s-au dezvoltat trei teorii distincte: teoria puterii discreionare, teoria circumstanelor excepionale i teoria actelor de guvernare; fiecare comport propria natur juridic i propriul su regim juridic.

39

CAPITOLUL VIII TEORIA CONTROLULUI ASUPRA ACTIVITII AUTORITILOR ADMINISTRAIEI PUBLICE 27. Controlul legalitii i oportunitii activitii administrative: definirea, rolul i obiectul controlului asupra activitii administraiei publice. Administraia public se prezint ca un ansamblu sistematizat de organe structurate dup competena lor material i teritorial. n raport cu Guvernul distingem: a) organe subordonate direct sau indirect acestuia; b) autoriti administrative centrale autonome, subordonate acestuia, n condiiile art. 102 alin. 1 din Constituie, dac nu exist un control parlamentar; c) autoriti administrative locale autonome, controlate prin intermediul tutelei administrative exercitate de prefect. n sens larg, controlul este un element important al actului de conducere social care urmeaz, n mod firesc, celui de aplicare a deciziei, indiferent de natura acesteia - politic, economic, administrativ etc. Controlul este barometrul care indic modul n care acioneaz cel chemat s aplice decizia, precum i gradul n care decizia corespunde scopului pentru care a fost emis. Controlul const n permanenta confruntare a administraiei, aa cum este, cum a fost sau cum va fi, cu ceea ce trebuie sau ar trebuie s fie. Controlul administrativ este definit ca fiind acea activitate ce se desfoar regulat, n cadrul structurii generale a administraiei publice, ca o component fundamental a mecanismului administrativ, al crei scop l constituie asigurarea conformitii conduitei administrative cu comandamentele statale, prevzute de lege, realizndu-se unitatea de scop i aciune n administraia public Rolul controlului este de a preveni erorile n aplicarea deciziilor, de a le nltura cnd acestea exist, i/sau de a asigura mbuntirea permanent a activitii, pentru ca aceasta s corespund ct mai bine nevoilor sociale ntr-o etap dat. Obiectul controlului l constituie aciunile i inaciunile (conduita) autoritii administraiei publice sau a funcionarilor si, felul n care acestea si-au exercitat atribuiile cu care au fost nvestii; n doctrin sunt precizate trei elemente principale ale acestuia, i anume: baza de referin a controlului, obiectul controlului i operaiunile de control propriu-zise. n doctrina administrativ au fost identificate mai multe criterii de clasificare a controlului asupra administraiei. - dup natura autoritii publice care l exercit se distinge: controlul exercitat de Parlament, controlul exercitat de autoriti ale administraiei publice, controlul exercitat de autoriti judectoreti. - dup regimul procedural aplicabil se distinge un control contencios (exercitat de instanele judectoreti i de Curtea Constituional, pentru ordonanele Guvernului) si un control necontencios (exercitat de Parlament, de autoritile supraordonate ierarhic i de Avocatul Poporului). - dup efectele pe care le determin, se distinge un control ce atrage atenionri i sancionri ale autoritilor administraiei publice i funcionarilor acestora, nsoite de anularea actelor i un control ce atrage numai atenionri i sancionri. Controlul nfptuit de ceteni asupra organelor administraiei publice, este un control cu caracter individual, n virtutea dreptului de petiionare, drept fundamental, consacrat constituional Vom distinge astfel, avnd n vedere primul criteriu de clasificare: 40

- un control parlamentar asupra administraiei publice; - un control administrativ asupra admi nistraiei publice; - un control judectoresc asupra administraiei publice. Garantarea legalitii actelor administrative prin intermediul controlului presupune i existena unor forme de control n cadrul autoritilor administraiei publice nsei. n logica sistemului constituional exist ca principiu un drept de control al Guvernului asupra celorlalte autoriti ale administraiei publice. Generic, controlul nfptuit de administraia public asupra ei nsi poart denumirea de control administrativ. Prin urmare, controlul administrativ poate fi caracterizat ca reprezentnd controlul nfptuit de administraia public, n conformitate cu legea, asupra propriei activiti. Controlul administrativ are ca obiective: - respectarea legii n activitatea autoritilor administraiei publice; - verificarea mijloacelor folosite pentru realizarea scopului legii; - constatarea rezultatelor pozitive i a abaterilor de la normele prescrise; - stabilirea msurilor pentru nlturarea deficienelor constatate. Controlul administrativ poate fi un control intern, atunci cnd este realizat de persoane, compartimente etc. din interiorul organului administrativ controlat sau un control extern, atunci cnd este exercitat de organe sau funcionari din afara autoritilor controlate. 28. Definirea i precizarea elementelor eseniale ale controlului administrativ Controlul nfptuit de ctre administraia public asupra ei nsi, desemneaz un tip aparte al controlului, purtnd denumirea de control administrativ. Funcionarea administraiei publice, n spiritul exigenelor principiului legalitii, reclam existena unor factori cu caracter autoreglator, att la nivelul structurii administrative interne, ct i a celei externe. Din acest punct de vedere, controlul administrativ constituie forma cea mia complex a controlului asupra activitii organelor administraiei publice, desemnnd, totodat, componenta esenial a activitii de conducere general a administraiei publice de ctre Guvern. Controlul administrativ reprezint, n esen, mijlocul prin care se asigur funcionarea adecvat a mainii administrative, prin ndeplinirea corect de ctre organele administrative a sarcinilor ce le revin. Controlul este ntotdeauna necesar confruntrii i asigurrii conformitii, comportnd obligatoriu doi termeni i un raport ntre acetia. Acest raport, denumit conformitate, nu presupune, ns, constatarea unei identiti, astfel c, n anumite cazuri, controlul se traduce prin investigarea existenei unei corespondene depline ntre baza de referin i chestiunea supus examinrii, n alte cazuri, acceptndu-se marja de apreciere, ntre anumite limite. Rolul formelor de control administrativ este de a asigura o deplin conformitate a activitii organelor i autoritilor administrative cu cerinele i obiectivele sociale exprimate n legi, a cror executare se realizeaz n cadrul administraiei publice. Noiunea controlului administrativ este definit ca fiind acea activitate ce se desfoar regulat, n cadrul structurii generale a administraiei publice, ca o component fundamental a mecanismului administrativ, al crei scop l constituie asigurarea conformitii conduitei administrative cu comandamentele statale, prevzute de lege, realizndu-se unitatea de scop i aciune n administraia public. Indiferent de forma controlului i autorul acestuia se pot distinge trei elemente ale controlului administrativ: obiectul, obiectivele i operaiunile de control. - obiectivul controlului l poate constitui, n mod individual sau n ansamblul lor, mijloacele umane, materiale, financiare, precum i mijloacele i procedeele folosite de 41

organele administraiei publice. ntr-o alt opinie, obiectul controlului l constituie aciunile i inaciunile, sau altfel spus, conduita organului administraiei publice sau a funcionarului acestuia, modul concret n care acetia i-au exercitat atribuiile cu care au fost investii. - baza de referin include toate acele elemente care trebuie urmrite n cadrul controlului, respectiv obiectivele ce trebuie realizate de ctre organele administrative controlate, mijloacele folosite pentru atingerea obiectivelor propuse, procedeele ntrebuinate n acest scop, caracterul prohibitiv sau imperativ la care sunt supuse activitile administraiei publice i care trebuie respectat. - operaiunile de control au caracterul unor operaiuni administrative realizate de ctre autorii controlului care urmresc s stabileasc conformitatea obiectului controlat cu elementele cuprinse n baza de referin. Operaiunile de control pot fi mai simple sau mai complexe dup cum elementele din baza de referin comport un grad mai mic sau mai mare de apreciere i de tehnicitate din partea autorului controlului. Indiferent de caracterul intern sau extern al controlului administrativ, o asemenea activitate presupune ntotdeauna existena a dou subiecte: subiectul activ (cel care controleaz) i subiectul pasiv (cel controlat). Aciunea primului asupra celui de-al doilea are ca obiect general, n cadrul controlului, verificarea legalitii, inclusiv pe considerente de oportunitate, a ntregii activiti desfurate de ctre cel controlat, prin procedee i metode specifice, utiliznd mijloace tehnice variate, ansamblul acestora constituind coninutul controlului administrativ. 29. Formele principale de control administrativ extern asupra activitii administraiei publice: enunarea i analiza acestora. - Controlul administrativ reprezint, n esen, mijlocul prin care se asigur funcionarea adecvat a mainii administrative, prin ndeplinirea corect de ctre organele administrative a sarcinilor ce le revin. n raport de poziia organului de control fa de organul controlat, distingem ntre controlul administrativ intern i controlul administrativ extern. Activitatea de control desfurat de ctre autoritile administrative abilitate are menirea de autoreglare a aciunilor realizate de organele competente ale sistemului, ct i structurile interioare ale acestor organe. Activitatea de autoreglare se realizeaz prin controlul intern, exercitat n cadrul fiecrui organ al administraiei publice, prin controlul extern, exercitat de autoritile administrative ierarhic superioare deferitelor organe ale administraiei publice, prin controlul de tutel administrativ, exercitat de diferite organe autonome care funcioneaz n cadrul structurii administraiei publice i prin controlul jurisdiciilor administrative. Controlul administrativ intern se exercit de ctre funcionarii public cu funcii de conducere, din interiorul organului, asupra celor din subordinea lor, pe cnd controlul administrativ extern se exercit de ctre organe din afara organului administraiei publice controlat i care nu se situeaz, neaprat, n acelai sistem. Forma de control cea mai extins n cadrul administraiei publice este controlul intern. Acesta este realizat ca o competen a activitii de conducere a organelor administraiei publice de ctre organele colegiale sau unipersonale care au competena conducerii n cadrul fiecrui organ al administraiei publice. El const n verificarea subdiviziunilor administrative i a funcionarilor unei instituii administrative de ctre funcionarii superiori sau cu drept special de control n cadrul aceleai instituii administrative i luarea msurilor juridice necesare pentru nlturarea deficienelor i prevenirea lor. O prim modalitate de exercitare a controlului intern o reprezint autocontrolul - atunci cnd fiecare funcionar, serviciu sau birou i controleaz activitatea proprie 42

Cea de a doua modalitate, considerat drept clasic i uzual, o reprezint aciunea de control intern exercitat de conductorii tuturor birourilor, serviciilor, seciilor, sectoarelor, oficiilor, n general ai compartimentelor de specialitate, care vizeaz executarea deciziilor administrative ce-i privesc. O pondere nsemnat i un rol deosebit n funcionalitatea sistemului, l reprezint controlul administrativ extern. Acest control comport dou forme, unul al crui obiect are un caracter general, cellalt cu un obiect particular sau specializat, viznd protejarea unui aspect determinat al legalitii administrative sau care se aplic numai anumitor categorii de servicii: - Controlul general are la originea sa, dar i ca fundament elementar, o necesitate de natur disciplinar, el viznd asigurarea la niveluri diferite ale administraiei, a ordinii juridice, perceput ca un factor de unitate i coeren. - Controlul specializat vizeaz prin excelen, funcionarea unor servicii publice, care se disting prin particularitile lor i care sunt organizate n cele mai importante domenii ale activitii statelor sau ale colectivitilor teritoriale. n cadrul controlului administrativ extern distingem urmtoarele forme de control: a) Controlul ierarhic. Controlul ierarhic reprezint un element important al conducerii, constituind o garanie att n ceea ce privete respectarea legalitii n administraia de stat, ct i a realizrii sarcinilor, drepturi de decurg din elementele de coninut ale subordonrii administrative. Acest tip de control se exercit, de regul, din oficiu, dar i la cererea celor interesai de ctre organele administrative ierarhic superioare, fie pe linie orizontal, fie pe linie vertical, n virtutea raporturilor de subordonare ierarhic ntre organele administraiei publice. O asemenea form a controlului administrativ extern cuprinde ntreaga activitate a organelor subordonate, att actele juridice, ct i faptele materiale, fiind un control asupra tuturor aspectelor de legalitate, inclusiv cele de oportunitate. b) Controlul de supraveghere general. Acest tip de control al administraiei publice incumb Guvernului, ca autoritate public executiv, n virtutea prerogativei constituionale de exercitare a conducerii generale a administraiei publice. Acest drept de control al guvernului poate fi exercitat direct de ctre autoritatea public executiv sau indirect prin structurile sale proprii, constituite n cadrul aparatului guvernamental sau ca organ de specialitate direct subordonate.Cu privire la controlul general, am n vedere rolul i atribuiile Autoritii naionale de Control, ale Corpului de Control al Guvernului, ale Ministerului Administraiei i Internelor, precum i ale prefectului, ca reprezentant al Guvernului n judee i n municipiul Bucureti. c) Controlul specializat. Controlul specializat se exercit, n numele Guvernului, de ctre organele de specialitate organizate n subordinea direct a acestuia, att la nivel central ct i teritorial, n cele mai diverse domenii i sectoare de activitate: financiar, sanitar, protecia muncii, comer .a. n structura unor ministere sau a altor organe centrale de specialitate ale administraiei de stat sunt organizate i funcioneaz organe care exercit un control administrativ specializat: Inspectoratul de Stat n Construcii din cadrul Ministerului Transporturilor, Construciilor i Turismului; Inspecia Muncii din structura Ministerului Muncii i Familiei; Garda Financiar, respectiv Autoritatea Naional a Vmilor, din structura Ministerului Finanelor Publice; Inspecia de Stat a Apelor din cadrul Ministerului Mediului i Gospodririi Apelor. d) Controlul de tutel administrativ. Acest tip al controlului administrativ este instituionalizat n msura n care diferite pri componente ale structurii sistemice a administraiei publice sunt organizate i funcioneaz n mod autonom. Tutela administrativ se exercit de ctre Guvern, n contextul amplu al supravegherii autoritii publice executive asupra ntregii structuri a administraiei publice, inclusiv asupra administraiei publice locale. n sistemul romnesc de drept, mult mai 43

pregnant este rolul prefectului ca autoritate de tutel administrativ, care ndeplinete n numele Guvernului, pe care l reprezint la nivel teritorial, toate drepturile i obligaiile specifice, n condiiile legii. Prefectul, ca instituie a administraiei teritoriale a statului, este principala autoritate care exercit tutela administrativ (control de legalitate) n numele Guvernului, care n anumite situaii, prevzute de lege, controlul prefectului trebuie corelat cu rolul i competenele att ale unor structuri guvernamentale (Corpul de Control al Guvernului i Ministerului Administraiei i Internelor), ct i altor organe i autoriti ale administraiei publice. 30. Controlul administrativ al aciunii colectivitilor locale: tutela administrativ, coninutul i forma de exercitare a acesteia. Instituirea controlului general al statului, n genere a controlului de tutel administrativ, asupra organizrii i funcionrii administraiei publice locale, i regsete raiunea n necesitatea existenei unei legturi organice ntre autonomia local i lege, respectiv, ntre interesele locale, comunale, oreneti i judeene i interesele naionale, exprimate prin lege. Prin eliminarea raporturilor de subordonare ntre autoritile administraiei publice locale i alte organe nu nseamn, ns, lipsa oricror relaii, acestea meninndu-se prin intermediul controlului administrativ, att cu privire la actele juridice ct i a activitii funcionarilor publici. Un astfel de control asupra actelor nu poate fi conceput dect ca un control de legalitate al crui obiect l constituie exclusiv verificarea conformitii acestor acte administrative cu coninutul legii i al altor acte normative, implicnd, deci, doar dreptul autoritilor de control de a aprecia legalitatea i nu oportunitatea. Problema tutelei administrative se pune nu numai ntre acele autoriti administrative ntre care nu exist subordonare ierarhic. Astfel, autoritile administraiei de stat exercit un control de tutel administrativ asupra autoritilor administrative proprii ale comunitilor locale, care urmrete asigurarea respectrii legilor i intereselor statale de ctre autoritile supuse controlului, constituindu-se ntr-o form a controlului administrativ special. Aceast form a controlului administrativ, dei opereaz n sistemul administraiei publice romneti, legislaia actual nu-l mai reglementeaz n mod expres sub aspect terminologic, nici i sub aspectul coninutului tutelei administrative. Aadar, dei nu este prevzut n mod expres nici de Constituie i nici de alte legi organice, regimul tutelei administrative este prezent i n sistemul administraiei publice romneti, incluznd anumite forme ale controlului administrativ exercitat asupra autoritilor administrative ce reprezint colectivitile locale. Controlul de tutel administrativ, ca parte component a regimului de supraveghere general a statului asupra administraiei colectivitilor locale, se constituie ntr-o form a controlului administrativ corelat i adaptat principiului descentralizrii administrative, apropiindu-se tot mai mult de acea form modern a controlului administrativ corespunztor sistemului de administraie public fundamentat pe principiul autonomiei locale. Raporturile dintre autoritile centrale i teritoriale, caracterizate prin grade diferite de dependen fa de centru, pe baza principiilor care domin organizarea administraiei publice, impun cu stringen exercitarea unor forme a controlului administrativ adecvate, menite a asigura funcionalitatea administraiei publice n limitele legii. Fa de aceasta, considerm c, n raport de modul concret de organizare a administraiei publice, fiecrui principiu trebuie s i se asocieze o anumit form a controlului administrativ, astfel nct s se asigure o concordan fireasc ntre trsturile regimului administrativ i tipul controlului exercitat. 44

Abandonarea concepiei clasice a tutelei administrative i nlocuirea ei cu cea de control administrativ asupra aciunii colectivitilor locale, este prevzut i n Carta European a autonomiei locale, care statueaz aceast nou form a controlului i care trebuie reglementat n cadrul legislaiilor naionale numai prin lege sau prin Constituie. Fiind cu precdere un control de legalitate, controlul administrativ al colectivitilor locale trebuie s aib n vedere respectarea proporionalitii interveniei autoritii de control n raport cu importana intereselor pe care aceasta nelege s le ocroteasc. Se contureaz, astfel, o form nou a controlului administrativ, care reflect, n esen, restrngerea prerogativelor autoritilor de tutel ale statului, pn la limitele lor minime, n contextul regimului de supraveghere a autoritilor colectivitilor locale i care const n exercitarea controlului de legalitate, deopotriv, att de organele puterii executive ct i de organele puterii judectoreti. Considerm c generarea unei asemenea forme a controlului administrativ, care mbin caracteristicile controlului de tutel administrativ cu cele ale controlului judectoresc, este consecina aplicrii principiului autonomiei locale, principiul democratic care st la baza organizrii i funcionrii administraiei publice locale moderne. 31. Controlul administrativ exercitat de autoritile de tip ombudsman n statele Uniunii Europene. Proliferarea instituiilor de tip Ombudsman sau Mediator n cea de-a doua jumtate a secolului XX a fost generat de un complex de factori de natur politico-administrativ, pe fondul dezvoltrii statului de drept, a crui principal coordonat a constituit-o ntrirea proteciei legale a drepturilor cetenilor. Creterea semnificativ a sarcinilor administraiei publice, pe msura complexitii din ce n ce mai accentuate a vieii economice i sociale a ngreunat derularea raporturilor dintre ceteni i administraie, conlucrarea dintre cele dou pri nefiind deloc facil. Consecina unei astfel de stri de lucruri a reprezentat-o nencrederea, reticena i resemnarea cetenilor, care au nceput s manifeste rezerve fa de structurile administrative excesiv de birocratice, fiind pui adesea n faa unor proceduri anevoioase, extrem de formalizate. Prin urmare, numeroase state au ajuns la concluzia c instituiile tradiionale de protecie juridic a cetenilor i de control a autoritilor administraiei publice nu mai erau n msur s rezolve aceste conflicte, fiind, aadar, necesar conceperea i instituionalizarea unor instrumente juridice noi i eficace, care s se alture celor deja existente. Instituia suedez Ombudsman va servi drept model tuturor ombudsman-iilor din ntreaga lume, caracteristicile acestuia rmnnd valabile i n zilele noastre, cu mici modificri, dei acesta a rmas n limitele frontierelor scandinave pe toat durata secolului al XIX-lea. n ultimul deceniu, instituia Ombudsman-ului a depit grania statal, fiind mprumutat chiar de ctre diverse organizaii internaionale (Uniunea European mediatorul european), ori recomandat statelor membre n vederea prelurii ei (Consiliul Europei). Neavnd putere de constrngere, Ombudsman-ul, nu de puine ori a fcut obiectul unor critici puternice, fiind considerat ca o instituie pur decorativ, al crui bilan nu se ridic ntotdeauna la nivelul ateptrilor i speranelor celor care au dorit introducerea sa n Frana ce a atras apariia unui curent al scepticilor. Aceast instituie, care acioneaz independent, este creat printr-un act al puterilor statului, al crui conductor, numit fie de ctre Parlament, fie de ctre Guvern i a crei misiune general const n supravegherea activitii administraiei publice, are menirea de a inspecta, dea demasca erorile, abuzurile sau ilegalitile administraiei, recomandnd msuri concrete de nlturare a acestora, dnd publicitii rezultatele cercetrii sale. 45

Cele trei caracteristici principale ale instituiei Ombudsman-ului, care se regsesc n majoritatea sistemelor europene de drept, sunt urmtoarele: a) n primul rnd, ombudsman-ul primete plngerile particularilor contra administraiei, crora ncearc s le gseasc o soluie atunci cnd constat c sunt ntemeiate; b) n al doilea rnd, ombudsman-ul nu este abilitat s dea instruciuni sau s anuleze o decizie, ntruct el nu posed o putere direct asupra administraiei; c) n al treilea rnd, un aspect fundamental care distinge ombudsman-ul de o instan administrativ este independena sa fa de puterea executiv. Din aceast perspectiv, ombudsman-ul ndeplinete urmtoarele funciuni: funcia de supraveghere a respectrii drepturilor fundamentale i a legalitii activitii administraiei; funcia de cercetare i de control a administraiei publice; funcia de mediere sau de recomandare a unor noi msuri legale; funcia de sancionare sau de penalizare a actelor autoritii care i ngreuneaz activitatea. Trebuie precizat i ceea ce nu este ombudsman-ul, i nume: nu este legiuitor nu poate dispune msuri cu for de lege; nu este organism de guvernare capabil s ia decizii n politica statului; nu este judector apt s traneze definitiv litigiilor de natur contencioas; dup cum nu este avocat cu competena de a apra cetenii n faa instanelor sau pentru probleme personale. Existena sa n organizarea instituional a unui stat, reprezint, n esen, un semn distinctiv al regimului democratic, ombudsman-ul nefiind prezent n regimurile autoritare, dat fiind scopul fundamental al aciunii sale, respectiv aprarea cetenilor de abuzurile autoritilor administraiei publice 32. Tipurile de control administrativ n practica administraiei publice din Romnia: prezentarea general i analiza categoriilor de control administrativ. Munca desfurat intr-o firm are anumite puncte de intrare unde sunt recepionate materiile prime si materialele documentaiile sau informaiile telefonice si telegrafice. Trecerea succesiva prin aceste etape este un ciclu (de producie), care se reia pentru fiecare produs sau lot de produse. In fiecare din aceste puncte au fost dezvoltate anumite tipuri de control, respectiv control de recepie, control interfazic sau inter-operaional si control final. Cnd eliminarea materialelor neconforme cu cerinele sau standardele previne pierderile cauzate de producerea unor piese necorespunztoare, vorbim de control preventiv. Controlul final este preponderent sau tipic post-operativ, iar controlul interoperaional este att preventiv, cat si post-operaional, dar este o concretizare practica a cerinei de detectare cat mai devreme posibil a apariiei abaterilor sau erorilor. Aa putem vorbi de trei categorii de control: - control preventiv; - control direct (on-line); - control post-operativ sau final. a) Controlul preventiv. Este mai uor s previi, dect s tratezi, spune o veche zictoare, care trebuie completat cu un (relativ mai nou) Murphy-ism: "Dac ceva se poate strica, atunci se va strica", pentru a avea o baz "ideologic" modern n filozofia managerial. Avnd n vedere amintita lege" a lui Murphy, multe din ntreprinderile japoneze i-au fcut o deviz din a-l da afar pe Murphy din compania lor sau, cu alte cuvinte, au dezvoltat o filozofie managerial bazat pe elaborarea i folosirea unui sistem de reguli i dispozitive de prevenire a posibilitilor de apariie a erorilor i defectelor. 46

Controlul preventiv se concentreaz asupra condiiilor in care este dificil sau imposibil sa apar deviaii de la norme. Exist o mulime de alte asemenea exemple, de reguli si norme de prevenire in cadrul unei firme cum ar fi, de exemplu, fisa postului. Ca mijloc de control, fisa postului servete la prevenirea situaiei in care o persoana total necalificata poate sa primeasc postul respectiv, prin aceasta economisindu-se bani i timp i evitndu-se performanele necorespunztoare. b) Controlul direct. Controlul direct este destinat sa detecteze si sa anticipeze deviaiile de la standarde n diferite puncte ale desfurrii procesului. El mai poate fi asimilat ca un proces de reglare (ajustare), deoarece permite s se acioneze in timpul desfurrii procesului sau activitii respective. Exista dou categorii de control direct (de reglaj): control de diagnostic si control terapeutic (reglare). - Controlul de diagnostic ncearc sa determine ce abatere, deviere a avut loc. El ne spune ce este ru, dar nu si de ce. - Controlul terapeutic simte att ce, dar i de ce s-a ntmplat ceva, apoi hotrte aciunea corectiv.. c) Controlul post-operativ (final). Controlul final se concentreaz asupra rezultatelor finale ale procesului. Informaiile obinute nu mai pot fi folosite, de regula, pentru a remedia produsul (doar pentru a-i ntocmi, eventual, certificatul de deces), dar pot si trebuie folosite pentru urmtorul proiect, produs sau lot de produse. Scopul lui este evitarea repetrii greelilor la produse, lucrri sau servicii similare. - Sistemul informaional managerial este mecanismul destinat sa colecteze, combine, compare, analizeze si sa disemineze date sub forma unor informaii utilizabile. Prin urmare, SIM servete unui control eficace. Un management sntos cere examinarea financiara a ntreprinderii in mod regulat de ctre o firma de contabilitate independenta. Bugetele sunt planuri ce reflecta viitoarea alocare si folosire a diferitelor resurse, pentru diferite activiti ale firmei, pe o perioada data de timp si sunt monetare, de munca, de materii prime, spatii, ore maina etc. Bugetele exercita controlul prin: - alocarea resurselor pe compartimente; - specificarea modului in care vor fi utilizate; - standarde pentru compararea performantelor. Bugetele ajuta la aprarea (pstrarea) resurselor ntreprinderii, la promovarea folosirii lor eficiente si asista atingerea obiectivelor ntreprinderii. 33. Eficiena controlului administrativ: enunarea i explicarea cerinelor controlului administrativ eficient. Pentru ca un sistem de control sa fie adecvat menirii sale, el trebuie sa rspund urmtoarelor cerine: - s fie oportun i necostisitor. Beneficiile obinute din control trebuie sa fie mai mari dect cheltuielile ocazionate de acesta. Este o legitate generala de la care nu face excepie nici controlul. - s fie acceptabil pentru cei crora li se aplic. Sistemele de control sunt afectate de ineficienta, daca cei crora li se aplica le resimt ca nedrepte sau inacceptabile. Un control real i eficient este posibil numai dac oamenii care sunt sub incidena acestuia l consider necesar i sprijin aplicarea lui.

47

- s fie adecvat obiectivelor, poziiei i personalitii celor controlai. Metodele si obiectivele controlului trebuie sa fie corelate cu natura obiectivelor, poziia ierarhica si personalitatea celor ale cror realizri sunt controlate. - s fie strategic. Controlul trebuie sa se concentreze asupra unui numr relativ restrns de activiti strategice (de cea mai mare importanta). Deci controlul trebuie sa se concentreze asupra excepiilor pozitive si negative ale factorilor critici (de mare importanta) in realizarea obiectivelor cuprinse in planuri. Ceea ce se numete ,,Conducerea prin excepii" presupune un control concentrat pe excepiile (abaterile) semnificative de la performantele planificate. - s se bazeze pe informaii corecte, folositoare, asigurate la timp i pentru persoanele care au nevoie de ele i le pot utiliza cu maximum de randament. - S fie cat mai simplu posibil (fr a fi simplist). Cu cat va fi mai simplu sistemul de control, cu att el va fi mai uor de interes si de aplicat. - S fie bazat pe ,,definiii operaionale" sau pe convenii, care s conduc la aceleai concluzii, indiferent de persoana care face evaluarea. Controlul este eficient atunci cnd reuete sa fac ceea ce trebuie sa fac: sa previn abaterile, sa diagnosticheze abaterile si sa asigure informaii necesare aciunilor corective si viitoarelor planuri, la un cost mai mic dect efectele pozitive pe care le genereaz. Controlul, ca proces, cunoate schimbri revoluionare datorita impactului computerelor ndeosebi in domeniul produciei. Sistemele computerizate de programare, lansare si urmrire, care permit stabilirea operativa a consumurilor, stocurilor, livrrilor etc., conectate cu sistemul financiar al firmei sunt capabile sa ofere un nivel de precizie si de detaliere a controlului, imposibil de realizat cu nu prea muli ani n urm. 34. Trsturile i funciile controlului administrativ: enumerarea i scurt analiz a acestora. I. n literatura de specialitate s-au identificat urmtoarele trsturi ale controlului: - Controlul este o activitate derivat din activitatea principal pe care o verific i cu care formeaz aa numita administraie activ. - Controlul este o activitate secundar n raport cu activitatea supus verificrii, indiferent de momentul n care intervine fa de realizarea activitii verificate. Pentru acest motiv, trebuie spus c activitatea de control nu trebuie s stnjeneasc n nici un fel desfurarea acelei activiti. - Controlul este un atribut al conducerii administrative indiferent de persoana care l exercit i care poate fi un ef direct sau nu. II. n ceea ce privete funciile controlului, acestea pot fi urmtoarele: a) Funcia de constatare - indic gradul, modul de realizare i eficiena activitii verificate. b) Funcia preventiv - const n asigurarea evitrii abaterilor de la lege. c) Funcia corectiv - vizeaz mbuntirea activitii verificate, prin nlturarea cauzelor ce genereaz sau a condiiilor care favorizeaz abaterile de la lege. d) Funcia sancionatoare - const n posibilitatea de a antrena rspunderea juridic a autorilor vinovai de nclcrile svrite i descoperite n activitatea verificat. 35. Controlul intern: definirea i precizarea obiectivelor controlului intern potrivit legislaiei i practicii administrative europene. Standardele de control intern definesc un minimum de reguli de management, pe care toate entitile publice trebuie s le urmeze. Obiectivul standardelor este de a crea un model de control managerial uniform si coerent. De asemenea, standardele constituie un sistem de 48

referin, n raport cu care se evalueaz sistemele de control intern, se identific zonele i direciile de schimbare. Controlul intern reprezint ansamblul politicilor i procedurilor concepute i implementate de ctre managementul i personalul entitii publice, n vederea furnizrii unei asigurri rezonabile pentru: atingerea obiectivelor entitii publice ntr-un mod economic, eficient si eficace; respectarea regulilor externe i a politicilor i regulilor managementului; protejarea bunurilor i a informaiilor; prevenirea i depistarea fraudelor i greelilor; calitatea documentelor de contabilitate si producerea n timp util de informaii de ncredere, referitoare la segmentul financiar i de management. Stabilirea sistemelor de control intr n responsabilitatea managementului fiecrei entiti publice i trebuie s aib la baz standardele, elaborate de Ministerul Finanelor Publice. Formularea ct mai general a standardelor a fost necesar pentru a da posibilitatea managerilor s le aplice, n pofida deosebirilor semnificative ntre diferitele entiti publice. Sistemele de control managerial trebuie dezvoltate innd cont de specificul legal, organizaional, de personal, de finanare etc., al fiecrei entiti publice n parte. La elaborarea standardelor interne s-a inut cont de experiena n domeniu a Comisiei Europene, INTOSAI, Comitetului Entitilor publice de Sponsorizare a Comisiei Treadway, Institutului Canadian al Contabililor Autorizai. Standardele sunt grupate n cadrul a ctorva elemente-cheie ale controlului managerial: - Mediul de control. Acesta grupeaz problemele legate de organizare, managementul resurselor umane, etica, deontologie i integritate. - Performana i managementul riscurilor. Acest element subsumeaz problematica managementului legat de fixarea obiectivelor, planificare (planificarea multianual), programare (planul de management) i performana (monitorizarea performanei). - Informarea i comunicarea. n aceast seciune sunt grupate problemele ce in de crearea unui sistem informaional adecvat i a unui sistem de rapoarte privind execuia planului de management, a bugetului, a utilizrii resurselor, semnalarea abaterilor. De asemenea, conservarea i arhivarea documentelor trebuie avut n vedere. - Activiti de control. Standardele subsumate acestui element-cheie al controlului managerial se focalizeaz asupra: documentrii procedurilor; continuitii operaiunilor; nregistrrii excepiilor (abaterilor de proceduri); separrii atribuiilor; supravegherii (monitorizrii) etc. - Auditarea i evaluarea. Problematica vizat de aceast grup de standarde privete dezvoltarea capacitii de evaluare a controlului managerial, n scopul asigurrii continuitii procesului de perfecionare a acestuia. Fiecare standard este structurat pe 3 componente: - Descrierea standardului prezint trsturile definitorii ale domeniului de management la care se refer standardul, domeniu fixat prin titlul acestuia; - Cerine generale anun direciile determinante n care trebuie acionat, n vederea respectrii standardului; - Referine principale listeaz actele normative reprezentative, care cuprind prevederi aplicabile standardului. Pe ansamblu, standardele si referinele principale asociate constituie pachetul reprezentativ al normelor de reglementare - Codul controlului intern -, care guverneaz obiectivele, organizarea i funcionarea sistemelor de management financiar i control (control intern) la entitile publice. 36. Definirea i elementele cheie ale controlului managerial n spaiul administrativ european. 49

Acquis-ul comunitar n domeniul controlului intern este alctuit, n mare msur, din principii generale de bun practic, acceptate pe plan internaional i n Uniunea European. Modalitatea n care aceste principii se transpun n sistemele de management/control intern este specific fiecrei ri, innd cont de condiiile constituionale, administrative, legislative, culturale etc. n contextul principiilor generale de bun practic care compun acquis-ul comunitar, controlului i se asociaz o accepiune mult mai larg, acesta fiind privit ca o funcie managerial, i nu ca o operaiune de verificare. Pentru o nelegere adecvat a conceptului de control intern, privit prin prisma principiilor generale de bun practic acceptate pe plan internaional i n Uniunea European, se red mai jos definiia adoptat de Comisia European. Controlul intern reprezint ansamblul politicilor i procedurilor concepute i implementate de ctre managementul i personalul entitii publice, n vederea furnizrii unei asigurri rezonabile pentru: atingerea obiectivelor entitii publice ntr-un mod economic, eficient si eficace; respectarea regulilor externe i a politicilor i regulilor managementului; protejarea bunurilor i a informaiilor; prevenirea i depistarea fraudelor i greelilor; calitatea documentelor de contabilitate si producerea n timp util de informaii de ncredere, referitoare la segmentul financiar i de management. Prin funcia de control, managementul constat abaterile rezultatelor de la obiective, analizeaz cauzele care le-au determinat si dispune masurile corective sau preventive ce se impun. De aceea, se au n vedere a) Natura obiectivelor. Obiectivele entitii publice pot fi grupate n trei categorii: - eficacitatea si eficiena funcionrii. Aceast categorie cuprinde obiectivele legate de scopurile entitii publice si de utilizarea eficient a resurselor. De asemenea, tot aici sunt incluse i obiectivele privind protejarea resurselor entitii publice de utilizare inadecvat sau de pierderi, ca i identificarea si gestionarea pasivelor. - fiabilitatea informaiilor interne si extern. Aceast categorie include obiectivele legate de inerea unei contabiliti adecvate, ca i de fiabilitatea informaiilor utilizate n entitatea public sau difuzate ctre teri. De asemenea, n aceast categorie sunt incluse i obiectivele privind protejarea documentelor mpotriva a dou categorii de fraude: disimularea fraudei i distorsionarea rezultatelor. - conformitatea cu legile, regulamentele si politicile interne. Aceast categorie cuprinde obiective legate de asigurarea c activitile entitii publice se desfoar n conformitate cu obligaiile impuse de lege i de regulamente, precum i cu respectarea politicilor interne. b) Descompunerea i formularea obiectivelor. n entitatea public, obiectivele generale se descompun n obiective derivate, care, la rndul lor, se descompun n obiective specifice (individuale), formnd un ansamblu coerent. Formularea obiectivelor poate fi calitativ sau cantitativ, ns, n orice caz, trebuie definii indicatori de rezultate, pe ct posibil comensurabili. c) Planificarea. Pentru a se realiza obiectivele, se desfoar activiti adecvate, crora este necesar sa li se aloce resurse. Expresia valoric a resurselor se reflect n buget, care reprezint planul financiar. Obiectivele, activitile ealonate n timp i resursele aferente constituie planul de management. Planificarea constituie un element fundamental al sistemului de control managerial, deoarece, prin plan, se stabilete baza de referin n raport cu care aceast se exercit. d) Organizarea. Activitile prin care se realizeaz obiectivele (individuale, derivate i generale) sunt transpuse n sarcini (componenta elementar), atribuiuni i funciuni (componente agregate) i sunt atribuite, spre efectuare, componentelor structurale ale entitii publice (posturi i compartimente). Aceast conduce la definirea unei structuri organizatorice 50

adecvate ndeplinirii obiectivelor. Controlul managerial nu poate opera n afara unui plan i a unei structuri organizatorice adecvate. e) Riscurile. Evenimentele care pot afecta realizarea obiectivelor constituie riscuri care trebuie identificate. Managementul are obligaia de a identifica riscurile i de a ntreprinde acele aciuni care plaseaz si menin riscurile n limite acceptabile. Trebuie meninut un echilibru ntre nivelul acceptabil al riscurilor i costurile pe care le implic aceste aciuni. f) Procedurile. Pentru realizarea obiectivelor trebuie sa se asigure un echilibru ntre sarcini, competen (autoritate decizional conferit prin delegare) i responsabiliti (obligaia de a realiza obiectivele) i s se defineasc proceduri. Procedurile reprezint paii ce trebuie urmai (algoritmul) n realizarea sarcinilor, exercitarea competenelor i angajarea responsabilitilor. g) Activitile de control. Controlul este prezent pe toate palierele entitii publice si se manifest sub forma autocontrolului, controlului n lan (pe faze ale procesului) i a controlului ierarhic. Din punct de vedere al momentului n care se exercit, controlul este concomitent (operativ), ex-ante (feed-forward) si ex-post (feedback).

51

CAPITOLUL IX INTRODUCERE N MATERIA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV 37. Definirea contenciosului administrativ n doctrina i legislaia actual romn. Legislaia din ara noastr a consacrat, iniial, sistemul francez, apoi pe cel anglo-saxon, cu anumite particulariti, ntr-o perioad sau alta, dar a meninut i sistemul administratorului judector. Pentru a se delimita mai clar ntre ele cu privire la formele de contencios administrativ (sub aspectul organelor competente a soluiona litigiile), s-au impus termenii: contencios administrativ, respectiv, contenciosul administrativ-drept comun. n doctrina romneasc interbelic noiunea de contencios administrativ era utilizat fie ntr-un sens larg material, evocnd totalitatea litigiilor dintre administraie i particulari (indiferent cine soluiona litigiul, un organ judectoresc sau un organ administrativ), fie ntr-un sens strict, evocnd litigiile soluionate numai de instanele judectoreti Raportndu-se la cadrul juridic instituit n ara noastr dup 1989, respectiv la reglementrile cuprinse n Constituia Romniei din 1991, Legea Contenciosului administrativ nr. 29/1990 precum i la alte acte normative, prof. Valentin Priscaru d urmtoarea definiie: prin contencios administrativ nelegem activitatea de soluionare, cu putere de adevr legal, de ctre instanele de contencios administrativ, competente, potrivit legii, a conflictelor juridice n care cel puin una din pri este un serviciu public administrativ, iar conflictul juridic s-a nscut din adoptarea sau emiterea unui act administrativ de autoritate ilegal ori din refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege. O alt definiie, mai nuanat, o d prof. Antonie Iorgovan: Legislaia n vigoare ne oblig sa privim noiunea de contencios administrativ ntr-un sens strict i ntr-un sens larg. n sens larg, vom nelege prin contencios administrativ litigiile de competena instanelor judectoreti, dintre un organ al administraiei publice, respectiv, un funcionar public sau, dup caz, o structur autorizat sa presteze un serviciu public, pe de o parte, i alt subiect de drept, pe de alt parte, n care organul public sau funcionarul public apare ca purttor al autoritii publice. ntr-un sens mai restrns (cel mai frecvent), noiunea de contencios administrativ evoc totalitatea litigiilor de competena seciilor de contencios administrativ. Prin termenul de contencios administrativ nelegem, n sens general, totalitatea litigiilor juridice n care este implicat administraia public mpotriva celor administrai, indiferent de natura juridic a acestora, de drept comun sau de drept public. n sens restrns, termenul de contencios administrativ se refer numai la acele litigii n care autoritile administraiei publice folosete regimul juridic administrativ n baza competenei pe care le-o confer legea. Tot n referire la sensul restrns, se mai susine c el se refer la natura organelor de jurisdicie competente s soluioneze litigiile, i un sens material care evideniaz natura litigiilor i regimul juridic aprobabil pentru soluionarea lor. Noua Lege a contenciosului administrativ, nr. 544/2004, definete contenciosul administrativ ca fiind activitatea de soluionare, de ctre instanele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor n care cel puin una dintre pri este o autoritate public, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea, dup caz, a unui act administrativ, n sensul prezentei legi, fie din nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim (14). Regndirea instituiei contenciosului administrativ, cu ocazia revizuirii Constituiei din 1991, a condus la conturarea unui nou proiect de lege i adoptarea unei noi legi (15), Legea nr. 554/2004 act normativ care se constituie ntr-un uria pas nainte pentru cultura juridic i practica jurisdicional din ara noastr. 52

38. Trsturile contenciosului administrativ reglementat prin Legea nr. 554/2004: enumerarea i scurta analiz a cestora. Noua lege a contenciosului administrativ pstreaz n bun parte trsturile legii anterioare, nscriindu-se, prin esena sa, n tradiia romneasc din perioada interbelic a contenciosului administrativ i dezvolt posibilitatea atacrii actelor administrative ilegale la instanele de contencios administrativ, prin implicarea unor autoriti publice care urmresc protejarea intereselor publice, ca de exemplu Ministerul Public, Avocatul Poporului sau Agenia Naional a Funcionarilor Publici. Astfel putem remarca o serie de trsturi ce s-au pstrat relativ nemodificate, i anume : a) Controlul de plin jurisdicie: conform art. 18, potrivit cruia instana, soluionnd aciunea, poate, dup caz, s anuleze, n tot sau n parte, actul administrativ, s oblige autoritatea administrativ s emit un act administrativ ori s elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris, putnd hotr i asupra daunelor materiale i morale cauzate, rezult c prin Legea nr. 544/2004 se pstreaz contenciosul de plin jurisdicie instituit n ara noastr prin Legea nr. 29/1990. b) Controlul direct, pe cale de aciune judiciar, att fa de actul administrativ propriu-zis (manifestare de voin n scopul de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii), ct i fat de actul administrativ asimilat (tcerea sau tardivitatea organului administraiei publice); c) Aciunea prealabil (recursul administrativ graios sau ierarhic): nainte de a introduce aciunea n instan, trebuie oferit posibilitatea autoritii administrative emitente sau autoritii ierarhic superioare de a nltura actul ilegal i a repara eventuala pagub; d) Daunele cominatorii (amenda judiciar) - instana poate obliga autoritatea administrativ care nu trimite lucrrile cerute n termen sau nu pune n executarea hotrrea la plata unor sume de bani pentru fiecare zi de ntrziere nejustificat; e) Contenciosul administrativ are dou grade de jurisdicie: fondul i recursul, ambele date n competena seciilor de contencios administrativ i fiscal; f) Aciunea n justiie poate fi formulat i personal mpotriva funcionarului, care poate fi obligat la plata daunelor n mod solidar cu autoritatea administrativ (8). La aceste trsturi se mai adaug i urmtoarele, cu caracter de noutate: a) Se lrgete materia reglementat prin lege (practic se cuprinde ntreaga sfer a materiei de contencios administrativ): tutela administrativ exercitat de prefect cu privire la actele emise de autoritile administraiei publice locale; excepia de ilegalitate; contractele administrative; actele administrativ-jurisdicionale; ordonanele Guvernului. b) Avocatul Poporului i Ministerul Public sunt subiecte de sezin - au capacitatea de a introduce aciuni la instana de contencios administrativ n locul persoanelor vtmate, acestea din urm cptnd de drept calitatea de reclamant; c) Autoritatea public nsi, care a emis un act administrativ ilegal ce a produs deja efecte juridice, poate solicita constatarea nulitii acestuia. d) Dezinvestirea instanei de contencios administrativ (renunarea voluntar la aciune) nu mai este posibil n anumite cazuri (16), (aciunile introduse de Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici precum i cele introduse mpotriva actelor administrative normative). 39. Subiectele de sezin n contenciosul administrativ: enumerarea i scurta analiz a acestora. Titular al aciunii n contenciosul administrativ poate fi orice persoan care se consider vtmat att ntr-un drept personal ct i ntr-un interes legitim personal, sau, dup caz, de natur public i, legea include n aceast categorie, ca element de noutate, n mod explicit, i tera persoan, vtmat printr-un act administrativ adresat altui subiect de drept. 53

Din definiia legal dat noiunii de persoan vtmat, n art. 2 alin.1, pot fi identificate trei pri distincte: a) persoana vtmat este, n primul rnd, o persoan fizic sau juridic titulara unui drept (subiectiv), definit ca fiind orice drept fundamental prevzut de Constituie sau de lege, cruia i se aduce atingere printr-un act administrativ. b) n al doilea rnd, sunt asociate persoanelor vtmate i grupurile de persoane fizice. Intenia legiuitorului a fost aceea de a crea un fel de aciune colectiv, ntemeiat pe comunitatea de drepturi i interese vtmate, exercitat n comun de mai multe persoane fizice c) Mai observm c, sunt asimilate persoanei vtmate i organismele sociale care invoc vtmarea unui interes public prin actul administrativ atacat. n ceea ce privete noiunea de organisme sociale, ea este definit n art.2 alin.1 lit. r) din lege: structuri neguvernamentale, sindicate, asociaii, fundaii i altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecia drepturilor diferitelor categorii de ceteni sau, dup caz, buna funcionare a serviciilor publice administrative. Noua lege a contenciosului administrativ prevede expres posibilitatea terului, fa de actul administrativ individual, de a contesta actul administrativ, chiar dac nu i se adreseaz direct. n referire la anumite persoane juridice (22), de drept public, legea le consacr reglementri speciale, detaliind condiiile i obiectul aciunilor de contencios administrativ ce pot fi introduse de : - Avocatul Poporului, n baza unei sesizri a unei persoane fizice, poate sesiza instana competent de contencios administrativ de la domiciliul petentului, care dobndete, de drept, calitatea de reclamant; - Ministerul Public, atunci cnd apreciaz c, prin acte administrative unilaterale individuale s-au nclcat drepturile, libertile i interesele legitime ale persoanelor, sesizeaz instana de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vtmate. Petiionarul dobndete, de drept, calitatea de reclamant. De asemenea, cnd Ministerul Public apreciaz c prin emiterea unui act administrativ normativ se vatm un interes public, va sesiza instana de contencios administrativ competent de la sediul autoritii publice emitente; - Autoritatea public emitent a unui act administrativ nelegal poate s solicite instanei constatarea nulitii acestuia, n situaia n care actul nu mai poate fi revocat, ntruct a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice; - Prefectul i Agenia Naional a Funcionarilor Publici pot introduce aciunile reglementate la art. 3 tutela administrativ; orice persoan de drept public, pentru aprarea unui drept propriu nclcat (contencios subiectiv) sau, dup caz, cnd s-a vtmat un interes legitim public (contencios obiectiv). Suntem n prezena unui contencios subiectiv, atunci cnd sunt vtmate drepturile persoanelor juridice de drept public, respectiv a unui contencios obiectiv, ce rezult din formularea impersonal s-a vtmat un interes legitim din finalul textului, ce poate fi interpretat n sensul c se refer i la interesul legitim public. 40. Aciunea prefectului i a Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici: analiza temeiului juridic i coninutului aciunii celor dou autoriti n contenciosul administrativ. Legea nr. 554/2004 reglementeaz un aspect care aparine Legii administraiei locale i Statutului funcionarilor publici: dreptul prefectului de a ataca, n termenele prevzute n lege, n faa instanei de contencios administrativ, actele emise de autoritile administraiei 54

publice locale, dac le consider nelegale, precum i a Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici de a ataca n faa instanei de contencios administrativ actele autoritilor publice centrale i locale prin care se ncalc legislaia privind funcia public, n condiiile prezentei legi i ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat. n ambele cazuri, pn la soluionarea cauzei, actul atacat este suspendat de drept. Tutela administrativ este o noiune consacrat a doctrinei dreptului administrativ, desemnnd un control exercitat de organe centrale asupra organelor locale descentralizate, autonome. Ea are dou forme: prima d dreptul autoritii de tutel (reprezentanta puterii centrale) s anuleze, s aprobe, s autorizeze actul administrativ emis de o autoritate descentralizat, pe cnd forma moderat confer autoritii de tutel doar dreptul de sesizare a unei jurisdicii administrative n vederea anulrii acelui act administrativ. Prefectul este autoritate de tutel administrativ jurisdicionalizat pentru autoritile administraiei publice locale, n temeiul creia poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ, dispoziiile primarului, hotrrile consiliului local, dispoziiile preedintelui consiliului judeean i hotrrile consiliului judeean. Prefectul exercit aciunea n contencios administrativ ca reprezentant al statului, n temeiul textelor constituionale ale art. 123 alin. 5, din Constituie (26), ale Legii nr. 340/2004 privind instituia prefectului, ca lege special, i ale legii contenciosului administrativ, ca lege general, prin urmare are legitimare procesual activ conferit prin aceste reglementri. Termenul de contestare este diferit, n funcie de tipul actului administrativ, respectiv: actele administrative individuale pot fi atacate n termenul de 6 luni prevzut de art. 11 alin. 1, din Legea contenciosului administrativ, cu posibilitatea de prelungire a termenului la un an, n temeiul art. 11 alin. 2, pentru motive temeinice; actele administrative normative vor putea fi atacate oricnd, n baza art. 11 alin. 4, din Legea contenciosului administrativ. Obiectul controlului de tutel administrativ exercitat de prefect este act administrativ, ns i faptele sau actele, asimilate prin legea contenciosului administrativ actului administrativ unilateral - tcerea administrativ i refuzul nejustificat de rezolvare a cererii - pot face acest obiect. Obiectul cererii de chemare n judecat introdus de prefect poate fi numai anularea n tot sau n parte a actului ilegal. Prefectul nu poate cere despgubiri, deoarece aceast posibilitate este conferit prin Legea nr. 554/2004 doar persoanelor fizice sau juridice. Urmare cererii de chemare n judecat, actul administrativ unilateral este suspendat de drept, din momentul introducerii aciunii i pn la soluionarea cauzei, soluie menit a mpiedica producerea unor pagube bugetelor locale sau bunei funcionri a administraiei publice locale. Trebuie s observm faptul c, n exercitarea atribuiei cu privire la verificarea legalitii actelor administrative ale consiliului judeean, ale preedintelui consiliului judeean, ale consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel puin 10 zile naintea introducerii aciunii n contenciosul administrativ, va solicita autoritilor care au emis actul, cu motivarea necesar, reanalizarea actului socotit nelegal, n vederea modificrii sau, dup caz, a revocrii acestuia. Solicitarea de reanalizare nu se aplic ns i refuzului nejustificat sau tcerii administrative. Prin utilizarea acestei atenionri a autoritii publice emitente, litigiul poate fi evitat, autoritatea public fiind mai interesat s-i revoce actul dect s-i fie anulat de ctre instan; pe de alt parte, de multe ori ilegalitatea actului nu este sesizat de emitent (mai ales n localitile rurale, care duc lips de personal competent), iar, prin cererea de reanalizare, acestuia i se ofer posibilitatea de a reveni asupra actului ilegal, dovedind bun credin . Pentru admiterea aciunii, prefectul va trebui s fac dovada i a unui interes procesual; astfel, prefectul (de fapt, prin intermediul acestei instituii, statul romn) nu are interes, spre exemplu, n anularea unui act administrativ care i-a epuizat deja efectele juridice n mod definitiv i complet - o autorizaie de demolare, de pild. Aciunea prefectului este scutit de 55

taxa de timbru, i se judec de urgen i cu precdere, termenele de judecat neputnd depi 10 zile. 41. Condiiile generale ale aciunii n contencios administrativ: enunarea i analiza succint a acestora. - Sintetiznd reglementrile cuprinse n Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, putem afirma c, pentru ca aciunea s fie admis, trebuie ndeplinite urmtoarele condiii: a) actul atacat s fie un act administrativ; b) actul s veteme un drept subiectiv sau un interes legitim; c) actul atacat s emane de la o autoritate public (inclusiv de la o structur neguvernamental de utilitate public); d) procedura administrativ prealabil; e) introducerea aciunii ntr-un anumit termen prevzut de lege. Condiia ca actul atacat s fie un act administrativ. Actul administrativ tipic este actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public n vederea executrii ori a organizrii executrii legii, dnd natere, modificnd sau stingnd raporturi juridice , iar actele administrative atipice constau din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu rspunde solicitantului n termenul legal . Legislaia actual, asemntoare celei anterioare, prevede, n mod expres, c: instana este competent s se pronune i asupra legalitii actelor sau operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecii. Este problema actelor preparatorii, fa de care, nc din perioada interbelic, s-a admis c puteau fi atacate odat cu actul sau decizia definitiv dat pe baza lor. Condiia vtmrii unui drept subiectiv sau unui interes legitim. Legea nr. 554/2004, condiioneaz introducerea aciunii de contencios administrativ rezervat acelei persoane care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, public sau privat. Cu privire la noiunea de interes legitim, spre deosebire de vechea reglementare, prin aciunea de contencios administrativ se protejeaz nu numai drepturile subiective, recunoscute de lege, dar i interesele legitime ale persoanei fizice sau juridice, prelund astfel modificarea adus art. 52 (fost art. 48) din Constituia Romniei. Conform definiiei oferite de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, prin interes legitim se nelege posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea realizrii unui drept subiectiv viitor i previzibil, prefigurat. Interesul legitim poate fi att personal, ct i public, fundamentul constituional al interesului public reprezentndu-l dispoziiile Constituiei cu privire la ndatoririle fundamentale ale ceteanului romn. Condiia ca actul s emane de la o autoritate public. Condiia necesar pentru ca un act s poat fi atacat la instana de contencios administrativ este ca acel act s provin de la o autoritate public. Este de esena actului administrativ ca acesta s emane de la o autoritate public, i c nu pot forma obiectul unei aciuni n contencios administrativ acele acte care sunt emise, adoptate sau ncheiate de alte entiti juridice dect autoritile publice (53). Entitile ce pot fi ncadrate n categoria autoritilor publice, deriv din Legea contenciosului administrativ care stipuleaz: autoritatea public este orice organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritilor publice, n sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public . 56

Rezult c instanele de contencios administrativ au dreptul instituit legal de a cenzura actele administrative, tipice sau atipice (refuzul nejustificat) ale autoritilor, organelor, instituiilor, societilor, etc., ce pot fi grupate n urmtoarele categorii: a) organe ale administraiei de stat (Parlament, Preedintele Romniei, Guvern, Curtea de Conturi, ministere, agenii, prefecturi, etc.) i structuri subordonate acestora; b) organe ale administraiei publice locale (Consiliul judeean, Consiliul local, primar) i structuri subordonate acestora; c) organisme neguvernamentale (barouri, asociaii, societi, institute, academii, universiti, fundaii, etc.), care au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate prin lege sau de un organ guvernamental, n baza legii, s presteze servicii publice, n regim de putere public (stabilimente de utilitate public). Procedura administrativ prealabil n contencios administrativ. Reclamantul (persoana vtmat) are obligaia ca mai nainte de a promova aciunea s ndeplineasc procedura administrativ prealabil, adic s formuleze recurs graios . Procedura prealabil introducerii aciunii la instana de contencios administrativ este reglementat n cuprinsul art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ i const ntr-o cerere pe care persoana care se consider vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ, individual sau normativ, trebuie sau, dup caz, este ndreptit s o adreseze autoritii emitente; cerere prin care s solicite revocarea, n tot sau n parte, a actului respectiv. Cererea poate fi adresat autoritii emitente (recurs administrativ graios) i/sau, la alegere, organului ierarhic superior, dac acesta exist (recursul administrativ ierarhic). Termenul de depunere al cererii este de 30 de zile de la data comunicrii actului. Acest termen este unul de recomandare, cel interesat avnd posibilitatea s o depun i peste termenul de 30 de zile, dar nu mai trziu de 6 luni de la data emiterii actului, dar cu condiia existenei unor motive temeinice care s fi mpiedicat depunerea n termenul prescris. n cazul actelor administrative cu caracter individual adresate altor subiecte de drept, plngerea prealabil se poate introduce ntr-un termen de 6 luni, care curge din momentul cnd partea ce se consider vtmat a luat cunotin, pe orice cale, de existena acestuia. Despre termenul de 6 luni legea prevede, n mod expres, c este un termen de prescripie. Procedura prealabil este obligatorie doar n cazul actelor administrative individuale sau normative comunicate persoanei care se consider vtmat n drepturile sau interesele sale legitime. n cazul contractelor administrative, plngerea prealabil are semnificaia concilierii n cazul litigiilor comerciale, dispoziiile din Codul de procedur civil fiind aplicabile n mod corespunztor.. Introducerea aciunii n termenul legal prevzut de lege. Stabilirea prin lege a termenului pentru introducerea aciunii de contencios administrativ a fost determinat de necesitatea de a nu lsa actele i operaiunile administrative ntr-o stare nedefinit, de nesiguran i la discreia particularilor, fapt ce ar avea consecine vtmtoare pentru ordinea social i public. n privina termenelor de sesizare a instanei, Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ face pai ludabili de a relaxa constrngerile procedurale asupra persoanelor vtmate prin acte administrative, n ideea unui acces la justiie mai facil pentru cetean. n acest sens, termenul de introducere a aciunii este mrit considerabil, de la 30 de zile, conform art. 5 din Legea nr. 29/1990, la 6 luni, conform art. 11 alin. 1, din actuala lege.

57

42. Actele administrative exceptate de la controlul de legalitate pe calea contenciosului administrativ. Constituia Romniei adoptat n anul 2003, precizeaz, la art. 126 alin. 6, teza I-a, care sunt categoriile de acte administrative ce nu pot fi atacate n justiie: Controlul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum i a actelor de comandament cu caracter militar, iar alin. 2 al art. 52 precizeaz: Condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc prin lege organic. - Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, circumscriindu-se acestui cadru constituional a prevzut n art. 5 excepiile i limitele controlului, astfel: Art. 5 (1) - Nu pot fi atacate n contenciosul administrativ: a) actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de comandament cu caracter militar. Art. 5 (2) - Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar. Art. 5 (3) - Actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere. Art. 5 (4) - n litigiile prevzute la alin. 3 nu sunt aplicabile prevederile art. 14 i 21. - Din economia textului de lege observm distincia pe care legiuitorul o face ntre excepiile cu caracter absolut (prevzute la alin. 1, lit. a i lit. b) i excepiile relative, prevzute generic la alineatul al doilea. Totodat, observm c alin. 3 instituie regimul limitelor controlului jurisdicional asupra unor acte administrative exceptate. Actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul Raporturile ce apar ntre aceste autoriti nu pot fi dect de sorginte constituional i exprim o voin eminamente politic, ceea ce explic i regimul special atribuit acestora, excluderea lor de la controlul judectoresc. n categoria unor astfel de raporturi intr, de exemplu: hotrrea adoptat de Parlament prin care se atest depunerea jurmntului de ctre Preedinte, numirea Guvernului pe baza votului de ncredere al Parlamentului, dizolvarea Parlamentului de ctre Preedinte, delegarea legislativ a Guvernului de ctre Parlament, numirea membrilor Curii de Conturi sau ai Curii Constituionale, i altele similare. ntr-o interpretare restrictiv, ad litteram, a textului de lege, nu pot fi atacate n contencios administrativ acele acte administrative care privesc raporturile Preedintelui Romniei, Guvernului i Administraiei, Autoritii judectoreti, Avocatului Poporului, Curii de Conturi, etc., pe de o parte, cu Parlamentul, pe de alt parte. Actele de comandament cu caracter militar. Noiunea de comandament cu caracter militar. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 pstreaz aceeai formulare din Legea nr. 29/1990 i din Legea contenciosului administrativ din 1925, a noiuni de act de comandament cu caracter militar. S-a conturat, n timp, ideea de baz, potrivit creia, pentru a fi n prezena unui act din aceast categorie, trebuie s fie vorba de un act ce provine de la o autoritate militar. Asemenea acte nu pot fi emise de autoritile civile, precum i cele militare care, din cauza naturii sau a menirii lor, nu sunt comandamente. De aici, s-a ivit problema definirii conceptului de comandament. Ideea de comandament, fundamentat pe ideea de organizare, de coordonare i 58

de comand a trupei, i nu pe ideea de manifestare de voin a unui organ cu caracter militar, rezult i din modul n care este redactat Legea contenciosului administrativ din 1925 . Drept urmare, prin eliminare, n sfera noiunii de act de comandament cu caracter militar au fost reinute numai actele care rspundeau principalei sarcini a unui asemenea comandament militar, aceea de a comanda, de a ordona ceva din punct de vedere militar. n acest sens, Constituia Romniei precizeaz: Armata este subordonat exclusiv voinei poporului pentru garantarea suveranitii, a independenei i a unitii statului, a integritii teritoriale a rii i a democraiei constituionale. n condiiile legii i ale tratatelor internaionale la care Romnia este parte, armata contribuie la aprarea colectiv n sistemele de alian militar i particip la aciuni privind meninerea sau restabilirea pcii.. n acest sens, sunt considerate acte de comandament cu caracter militar n timp de rzboi: modificarea i micorarea trupelor, concentrarea lor pe linia de atac sau de aprare, atacul, naintarea sau retragerea etc., iar n timp de pace: nfiinarea de uniti militare, reorganizarea i desfiinarea unitilor militare, transferarea unitilor militare dintr-o garnizoan n alta, delimitarea zonelor de recrutare, concentrrile de trupe pentru exerciii, manevre etc. Acte exceptate de la controlul de legalitate al contenciosului administrativ. Instituind n art. 1 din Legea nr. 554/2004 competena instanelor de contencios administrativ, legiuitorul a sustras acestui control unele categorii de acte administrative. Astfel, conform art. 5, alin. 2 din lege, Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar.. Aceste categorii de acte nu sunt excluse cu totul de la controlul judectoresc, ci doar de la cel al instanelor de contencios administrativ, fiind date, prin lege organic, n competena altor instane. Din categoria actelor administrative pentru care, prin lege organic, sunt instituite alte proceduri judiciare, exemplificm urmtoarele: - plngerile mpotriva hotrrilor comisiilor de fond funciar sunt, potrivit Legii nr. 18/1991 a fondului funciar republicat, de competena judectoriilor, cu recurs la tribunal; - plngerile mpotriva soluiilor date de comisiile organizate potrivit Legii nr. 112/1995 pentru reglementarea situaiei juridice a unor imobile cu destinaia de locuine, trecute n proprietatea statului, sunt de competena instanelor de drept comun.

59

CAPITOLUL X PROCEDURA PREALABIL PRIVIND SESIZAREA INSTANEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV. RECURSUL ADMINISTRATIV 43. Recursul graios: noiunea, coninutul i procedura de exercitare a recursului graios. Legea nr. 554/2004 cere ca, nainte de a sesiza instana de contencios competent, reclamantul va trebui, mai nti, s se adreseze, n termen de 30 de zile de la data la care i s-a comunicat actul administrativ prin care se consider vtmat, autoritii administrative emitente care este obligat s rezolve reclamaia n termen de 30 de zile de la aceasta. Aceeai condiie se cere i n cazurile n care autoritile administrative au refuzat s rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege i urmare faptului de a nu rspunde petiionarului n termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii respective, dac prin lege nu se prevede un alt termen, mai mic sau mai mare. Ne aflm n prezena unui recurs prealabil obligatoriu, prevzut de lege, care condiioneaz admisibilitatea aciunii n contencios administrativ, iar nendeplinirea procedurii prealabile prevzute de art. 7 din Legea nr. 554 / 2004 atrage respingerea aciunii ca inadmisibil. Curgerea termenului de recurs graios este determinat de existena a trei ipostaze diferite, i anume : emiterea i comunicarea actului administrativ, comunicarea refuzului nejustificat i tcerea administrativ. Prima - emiterea i comunicarea actului administrativ - are n vedere faptul c pentru declanarea procedurii prealabile nu este suficient ca actul administrativ s fie doar emis, ci este necesar ca acesta s fie i comunicat celui interesat. Cea de-a doua ipotez - comunicarea refuzului nejustificat - care determin derularea termenului de recurs graios, const n refuzul nejustificat al autoritii administrative de a emite un act administrativ sau de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege. Ultima stare de fapt, care determin curgerea termenului de recurs graios este tcerea administrativ. Astfel, potrivit legii-cadru, se consider refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege i faptul de a nu se rspunde petiionarului n termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii respective, dac prin lege nu se prevede un alt termen. Momentul la care recursul graios se consider introdus este cel al expedierii prin pot, al primirii mesajului de pot electronic (e-mail), al nregistrrii direct la sediul autoritii publice, respectiv al consemnrii n scris a reclamaiei verbale. Sub aspectul coninutului su, n conformitate cu O.G. nr. 27/2002, vedem c, recursul administrativ trebuie s precizeze datele de identificare ale petentului i s fie semnat de acesta, petiiile anonime atrgnd clasarea. Recursul prealabil poate avea ca obiect att chestiuni de legalitate, ct i probleme de oportunitate a actului administrativ. De asemenea, c el se poate ntemeia nu numai pe vtmarea unui drept subiectiv, ci si pe vtmarea unui interes legitim. Autoritatea competent s soluioneze recursul prealabil obligatoriu este, n general, cea care a emis actul atacat. Totui, n unele cazuri, nu este exclus ca rezolvarea s revin altui organ dect cel emitent, atunci cnd o norm special prevede o astfel de posibilitate ori n cazul n care organul emitent a fost ntre timp desfiinat iar atribuiile sale au fost repartizate unui alt organ administrativ. Termenul de soluionare a recursului administrativ prealabil este cel de 30 de zile prevzut de Legea nr. 554/2004 n art. 7 alin. 1. ns, prin O.G. nr. 27/2002 s-a stabilit c acest 60

termen poate fi prelungit de conductorul autoritii sau instituiei cu 15 zile, dac este necesar o cercetare amnunit. 44. Recursul ierarhic: noiunea, coninutul i procedura de exercitare a recursului ierarhic Persoana care se consider vtmat n dreptul su se poate adresa cu reclamaie i autoritii administrative ierarhic superioare celei care a emis actul. ns, s-a subliniat c, spre deosebire de recursul graios obligatoriu, recursul ierarhic este facultativ. De asemenea, sesizarea organului ierarhic superior poate fi exercitat fie nainte de recursul graios, fie n timpul derulrii termenului de rspuns la acesta, fie dup expirarea celor 30 de zile pentru rspuns. Recursul ierarhic a fost definit ca fiind plngerea adresat de un particular autoritii administrative superioare, prin care se solicit s anuleze acul emis de autoritatea inferioar subordonat care i vatm drepturile sau interesele, ori s o determine pe aceasta s-i modifice actul sau s ndeplineasc o anumit prestaie. Din examinarea a cestei definiii, rezult c acest recurs are urmtoarele trsturi: - se exercit la organul ierarhic superior organului care a produs vtmarea; - din punct de vedere al sferei sale de aplicare nu vizeaz dect actele emise de organele administrative care au organe superioare ierarhic. Recursul ierarhic nu se poate exercita nici fa de actele autoritilor centrale autonome care, de asemenea, nu au organe superioare ierarhic cu precizarea c exist i autoriti centrale care au autoriti ierarhic superioare (exemplu ministerele i alte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului sau ministerelor) i ale cror acte pot fi controlate pe calea recursului administrativ ierarhic. n ce privete preteniile recurentului, obiectul su, ce anume poate cere cel care-l exercit de la organul ierarhic superior celui al crui act i-a produs a anumit vtmare, acesta poate cere anularea actului respectiv (n virtutea raporturilor de subordonare ierarhic), precum i obligarea autoritii emitente s emit sau s modifice un anumit act. n virtutea dreptului organului ierarhic de a da ordine i instruciuni cu caracter obligatoriu organului su inferior, el poate dispune acestuia s restabileasc ordinea de legalitate care apreciaz c a fost nclcat i care a produs o vtmare subiectului de drept, cerndu-i s modifice sau s anuleze actul atacat. n legtur cu termenul n care poate fi introdus, recursul ierarhic poate fi efectuat ,,comitent, la un termen posterior celui la care a fost introdus recursul graios, ori dup ce s-a primit rspunsul nefavorabil din partea emitentului Pot exist trei situaii de sesizare a superiorului ierarhic, cu efecte juridice asupra termenului de sesizare a instanei: a) dac ambele recursuri - recursul graios i recursul ierarhic - se efectueaz deodat, termenul de sesizare a instanei va curge din momentul primirii rspunsului la recursul ierarhic (explicit sau implicit); b) dac n termenul de recurs graios, dar dup acesta, este efectuat i recursul ierarhic, soluia este aceeai; c) dac recursul ierarhic este exercitat dup primirea rspunsului emitentului actului, termenul de sesizare a instanei, care a nceput s curg anterior, este prorogat pn la primirea rspunsului de la superiorul ierarhic. n practic s-a decis c prin soluionarea n vreun fel a recursului ierarhic, se declaneaz curgerea unui nou termen de sesizare a instanei, tot de 30 de zile Reclamaia fcut numai organului ierarhic superior are semnificaia unei sesizri a acestuia n vederea declanrii controlului ierarhic. O eventual rezolvare favorabil, prin 61

efectuarea controlului ierarhic, stinge litigiul, ns o soluie defavorabil nu confer dreptul de a aciona n justiie, deoarece procedura prealabil nu a fost ndeplinit. Recursul ierarhic efectuat singur nu are semnificaia exercitrii procedurii prealabile. n cazul recursului ierarhic, problema refuzului nejustificat de emitere a actului administrativ poate fi rezolvat doar prin ndrumri obligatorii date de organul superior celui inferior, i anume atunci cnd organul inferior are competena exclusiv de a emite acel act. n cazul n care recursul graios i cel ierarhic sunt concomitente, sub aspectul cursului de soluionare, n calculul termenului de sesizare a instanei intr data ultimului rspuns primit. De regul, se precizeaz c acesta va fi cel al superiorului ierarhic, care are nevoie de o perioad mai ndelungat de timp pentru soluionare. Introducerea recursului ierarhic, are drept efect investirea superiorului ierarhic cu soluionarea lui, iar pentru particular interdicia sesizrii instanei. Odat ce superiorul ierarhic a fost sesizat, termenul de sesizare a instanei este ntrerupt i, prin urmare, persoana vtmat nu are drept la aciune. 45. Formele de exercitare a recursului administrativ: prezentarea general, identificarea formelor i analiza sumar a acestora. Recursul administrativ poate fi prevzut de un text legal sau neprevzut de vreun text de lege. Recursurile prevzute de lege se mpart, la rndul lor, n recurs administrativ propriu-zis i recurs administrativ cu caracter jurisdicional. Recursurile administrative propriu-zise, la fel cu cele neprevzute de lege, sunt: recursul graios, recursul ierarhic, recursul ierarhic impropriu i recursul de tutel. Recursul neprevzut de lege este facultativ, n timp ce recursul prevzut de lege poate fi facultativ sau obligatoriu. a) Recursul administrativ neprevzut de un text legal (recursul de drept comun) i gsete, totui, temeiul juridic fie n legea fundamental, fie n legea ordinar, care reglementeaz dreptul fundamental al cetenilor la petiionare. Existena sa este considerat ca implicit, derivnd din nsi organizarea administrativ. Este suficient ca legiuitorul s nu-l interzic expres pentru a putea fi exercitat. n ce privete recursul de drept comun, acesta poate fi exercitat oricnd, i poate viza att aspecte de legalitate, ct i aspecte de oportunitate. El este ntotdeauna facultativ, i n principiu, nu are influen asupra termenului de recurs jurisdicional. n ceea ce privete susinerea recursului administrativ, credem c, se pot invoca, att motive de fapt, ct i de drept, sau se poate apela pur i simplu la bunvoina administraiei. n ceea ce privete persoana fizic, sau juridic, care are deschis calea acestui recurs, orice persoan interesat poate s-l exercite, chiar dac nu-i este adresat. b) Recursul administrativ prevzut de lege poate fi condiionat de aceasta, ntr-un fel sau altul, prin termenele de intentare, prin condiii referitoare la petiionar, sau poate fi redus n privina obiectului su doar la aspecte de legalitate a actului administrativ. n referire la tipurile acestuia, recursul prevzut de lege poate fi facultativ sau obligatoriu. n cazul recursului facultativ, procedura de intentare, soluionare i atacare nu este reglementat amnunit, regulile care-l guverneaz fiind de natur jurisprudenial i destul de laxe. Reclamantul nu trebuie s dovedeasc existena unui interes i nu este inut s respecte anumite forme de introducere a recursului ori un termen predeterminat. n cazul recursului obligatoriu ns, mai ntlnite sunt dou situaii: a) legea prevede doar c recursul jurisdicional s fie precedat de un recurs administrativ, i b) de regul, legea reglementeaz i o procedur de desfurare a acestuia, ce cuprinde: termene de intentare, dezbatere contradictorie, obligativitatea motivrii soluiei. Se ataeaz astfel recursului administrativ un caracter quasi jurisdicional. 62

Formalismul n cazul recursului obligatoriu se explic prin faptul c, spre deosebire de recursul facultativ, care tinde doar s uureze munca judectorului, printr-o procedur exclusiv pre-contencioas, recursul obligatoriu constituie i o procedur para-contencioas, care mpiedic, n cazul n care nu este efectuat, sesizarea judectorului. n toate situaiile n care particularul adreseaz o cerere de revocare organului emitent al actului administrativ, ne aflm n prezena recursului graios. n multe situaii recursul graios este singurul posibil, deoarece autoritatea administrativ constituie ultima treapt a ierarhiei administrative . Dac cererea de revocare sau anulare a actului administrativ este adresat organului ierarhic superior celui care a emis acel act, este vorba de recurs ierarhic. Dac, dimpotriv, cererea este adresat unui organ cu atribuii de control ntr-un anumit domeniu, dar care nu este, n ierarhia administrativ, superiorul ierarhic al organului controlat, ne aflm n prezena recursului ierarhic impropriu. O alt form de recurs administrativ este recursul de tutel. Acesta se adreseaz autoritii administrative nsrcinate cu controlul deciziilor administraiei publice descentralizate (de regul prefectul), care ns are dreptul de a hotr liber declanarea controlului de tutel . Recursul facultativ poate fi formulat n orice form, scris sau verbal, n acest ultim caz funcionarul va elibera o copie de pe consemnarea recursului i o va nmna recurentului. Cererea nu trebuie motivat, fiind suficient doar s rezulte din cuprinsul ei c petiionarul este nemulumit de decizia atacat. Recursul obligatoriu, trebuie s conin, n plus, fa de exprimarea nemulumirii, anumite precizri, i anume: dac solicit anularea actului sau modificarea lui, i n ce limite, precum i motivele pe care se ntemeiaz recursul. Recursul facultativ are un caracter de drept comun, adic poate fi exercitat indiferent de existena unui text legal care s-l prevad. Acest caracter este recunoscut att recursului graios, celui ierarhic ct i recursului de tutel. Recursul administrativ de drept comun poate fi exclus doar printr-un text legal, n mod explicit sau implicit. Nerespectarea condiiilor de exercitare duce la exonerarea de rspundere a administraiei n cazul lipsei unui rspuns, ntruct legea reglementeaz mai mult activitatea de soluionare a recursului de ctre administraie i nu exercitarea acestuia de ctre reclamant, care este destul de facil. 46. Recursurile administrativ jurisdicionale: analiza actelor administrativ jurisdicionale, prezentarea formelor de recurs mpotriva acestora. n abordarea recursului administrativ-jurisdicional este important explicarea termenilor cheie ai acestuia: actul administrativ-jurisdicional, recursul administrativ-jurisdicional i autoritatea administrativ-jurisdicional. Actul administrativ jurisdicional a fost definit ca acel act prin care organe fcnd parte din sistemul administraiei de stat soluioneaz litigii prin hotrri investite cu o stabilitate asemntoare puterii lucrului judecat i susceptibile de a fi executate prin fora de constrngere a statului, acte a cror elaborare are la baz principiile independenei n rezolvare i al contradictorialitii. S-a constatat c sarcina de a stabili cazurile n care actele administraiei dobndesc un caracter jurisdicional i, prin urmare, o stabilitate mai mare, nu este uoar, deoarece procedura de elaborare a actelor administrativ-jurisdicionale este mai puin amnunit dect procedura civil, iar uneori ea se reduce la cteva dispoziii de principiu.

63

Chiar dac are elemente asemntoare cu procedura judiciar, ea este de obicei foarte puin diferit de procedura administrativ obinuit, de emitere a actelor administrative propriuzise sau de soluionare a recursului ierarhic. Actul administrativ-jurisdicional are un caracter de excepie, n sensul c intervine doar n cazuri riguros precizate de lege, n anumite materii i c este susceptibil de a fi atacat n contencios administrativ general dup epuizarea cilor administrativ-jurisdicionale. Natura juridic a cererilor adresate de particulari autoritilor administrative cu caracter jurisdicional, n temeiul dispoziiilor exprese ale legii, este aceea de recurs administrativ cu caracter jurisdicional, specie a recursului administrativ. Legea prevede i posibilitatea de contestarea n justiie a actelor emise de rezolvarea recursurilor administrativ-jurisdicionale. Actele administrative - jurisdicionale, cu excepia celor prevzute la art. 5, alin. 1, i a celor din domeniul contraveniilor, pot fi atacate cu recurs, dup epuizarea cilor administrativ - jurisdicionale, n termen de 15 zile de la comunicare, la secia de contencios administrativ a naltei Curi de Casaie i Justiie. 47. Recursurile administrative prealabile n legi speciale: enumerarea legilor speciale i comentarea coninutului formelor de recurs prevzute de acestea. - O serie de legi speciale n vigoare prevd proceduri de recursuri administrative n situaii de excepie, dintre care ne vom opri asupra urmtoarelor: a) Legea nr. 248/2005 privind regimul paapoartelor reglementeaz o procedur prealabil de contestare a refuzului de eliberare, suspendrii sau retragerii dreptului de folosire a paaportului iar persoana nemulumit poate face contestaie la organul ierarhic superior celui care a dispus msura n termen de 30 de zile de la data comunicrii, aceasta se soluioneaz n 30 de zile, urmnd ca cel nemulumit s se adreseze instanei de contencios administrativ competente. b) n temeiul prevederilor Ordonanei de urgen nr. 34/2002 privind telecomunicaiile, operatorii publici i furnizorii de servicii de telecomunicaii rspund fa de utilizatori pentru daunele efective cauzate de neexecutarea sau executarea necorespunztoare a serviciilor de telecomunicaii iar termenul de introducere a reclamaiei este de 6 luni, calculat din ziua prestrii serviciului, iar termenul de soluionare de ctre operator este de cel mult 3 luni de la nregistrarea ei. Chemarea n judecat a operatorilor publici sau furnizorilor este posibil n termen de 6 luni de la primirea rspunsului la reclamaie sau la expirarea termenului de soluionarea a acestuia. c) Conform prevederilor Ordonanei de Urgen nr. 40/2005 privind achiziiile publice, calea de atac pe cale administrativ a actelor i deciziilor ilegale n materia achiziiilor publice poart denumirea de contestaie. De lege lata, procedura prealabil este obligatorie i condiioneaz primirea aciunii de contencios administrativ, n consecin reclamantul deczut din dreptul de a face contestaia este deczut i din dreptul de a introduce aciunea. n ceea ce privete termenul de introducere a recursului administrativ, Ordonana de Urgen nr. 40/2005 distinge ntre mai multe ipoteze: - 5 zile lucrtoare de la data publicrii unui anun de participare sau de la data primirii oricrui document scris transmis de ctre autoritatea contractant, cu excepia comunicrii privind rezultatul aplicrii procedurii; - 7 zile lucrtoare din momentul lurii la cunotin n orice mod dovedit, a unui act ori a unei decizii a autoritii contractante; - 10 zile de la data primirii comunicrii privind rezultatul aplicrii procedurii pentru atribuirea contractului de achiziie public.

64

Termenul de rspuns la contestaie este de 10 zile lucrtoare din momentul naintrii ei. n cazul n care se depun mai multe contestaii mpotriva aceleiai decizii, soluionarea acestora se va face n mod unitar. d) Potrivit Legii nr. 337/2005 privind protecia topografiei circuitelor integrate, hotrrea de respingere a cererii de nregistrare a topografiei poate fi contestat pe cale administrativ, n termen de 3 luni de la data comunicrii ei. Contestaia se soluioneaz n termen de 2 luni de la data nregistrrii, i poate fi apoi atacat in justiie. e) Legea nr. 105/2004 privind protejarea patrimoniului cultural naional mobil prevede : contestarea expertizei bunurilor culturale mobile care nu au fost propuse la clasare, se face la Comisia Naional a Muzeelor i Coleciilor n termen de 10 zile de la primirea ntiinrii expertului. Soluionarea contestaiei se comunic n termen de 20 de zile. f) Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public, stipuleaz c refuzul explicit sau tacit al angajatului desemnat al unei autoriti, ori instituii publice pentru aplicarea legii, constituie abatere i atrage rspunderea disciplinar a celui vinovat. mpotriva refuzului se poate depune reclamaie n termen de 30 de zile de la luarea la cunotin de ctre persoana lezat. Dac dup cercetarea administrativ reclamaia se dovedete ntemeiat, rspunsul se transmite persoanei lezate n termen de 15 zile de la depunerea reclamaiei i va conine att informaiile de interes public solicitate iniial, ct i menionarea sanciunilor disciplinare luate mpotriva celui vinovat g) Legea nr. 225 pe 2004 pentru organizarea i exercitarea profesiei de avocat, stipuleaz c reclamaiile i contestaiile privind onorariile se soluioneaz de Consiliul Baroului. n toate situaiile, deciziile Consiliului Baroului pot fi atacate cu plngere la Comisia permanent, a crei soluii este definitiv. n plus, avocatul nemulumit poate ataca deciziile la Consiliul Baroului iar deciziile date de Consiliu, la Consiliul Uniunii Avocailor din Romnia.

65

CAPITOLUL XI PROCEDURA N FAA INSTANEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV 48. Competena instanelor de contencios administrativ potrivit Legii nr. 554/2004. Competena material este stabilit dup rangul autoritii emitente (central sau local), n ce privete litigiile de contencios administrativ, iar n ce privete litigiile de natur fiscal, evaluabile n bani, sunt preluate prevederile Codului de procedur fiscal, care a instituit pragul de 5 miliarde lei: Litigiile privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice locale i judeene, precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, de pn la 5 miliarde lei (1), se soluioneaz, n fond, de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice centrale, precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde lei, se soluioneaz, n fond, de seciile de contencios administrativ i fiscal ale Curilor de Apel, dac prin lege special nu se prevede altfel. Referitor la cel de-al doilea grad de jurisdicie - recursul - instana competent este secia de contencios administrativ a instanei ierarhic superioare celei care a judecat fondul. A. Competena material de fond este reglementat de lege n funcie de dou criterii: a) poziionarea autoritii publice emitente a actului ilegal n sistemul administraiei publice (autoriti centrale/locale); b) valoarea impozitului, taxei, contribuiei, datoriei vamale care face obiectul actului administrativ contestat (suma de difereniere fiind cea de 500.000 RON). n funcie de obiectul actului administrativ, exist dou tipuri de competen, i anume: - dac obiectul actului administrativ nu este un impozit, tax, contribuie sau datorie vamal, competena se stabilete dup poziia organului emitent, fiind irelevant cuantumul despgubirilor solicitate prin aciune. Regula se aplic i contractelor administrative; - dac obiectul actului administrativ este un impozit, tax, contribuie sau datorie vamal, competena se stabilete dup valoare, i nu dup poziionarea organului emitent.. Legea urmrete, pentru stabilirea competenei, suma care face obiectul actului administrativ, nu suma efectiv contestat prin aciunea n contencios administrativ.. Sunt de competena tribunalului actele emise de Consiliul judeean i preedintele Consiliului judeean, Consiliul local i primar, autoritile sau instituiile subordonate Consiliului judeean sau local, organismele deconcentrate n teritoriu (direcii, inspectorate) i prefect. Pe de alt parte, sunt de competena Curii de Apel actele emise de Preedinte, Guvern, ministere, autoritile centrale autonome, autoriti centrale subordonate Guvernului sau ministerelor. B. Competena teritorial de fond. Din acest punct de vedere, reclamantul are alegere ntre instana de la domiciliul (sau sediul) su sau cea de la sediul prtului (autoritatea public). Este evident c suntem n prezena unei competene de favoare, pus la ndemna reclamantului pentru o mai bun ocrotire a intereselor sale n alt ordine de idei, competena material n recurs aparine instanei imediat superioare celei care a judecat fondul, respectiv Curii de Apel sau naltei Curi de Casaie i Justiie, seciile de contencios administrativ i fiscal, dac prin lege special nu se prevede altfel. 66

Doctrina i jurisprudena au stabilit c, ntotdeauna competena de judecare a cererilor persoanelor vtmate prin ordonane care nc nu au fost declarate neconstituionale aparine, conform art.10 din lege, Curii de Apel, fiind vorba de acte ale Guvernului, n calitate de autoritate central. C. Competena de a soluiona litigii de contencios administrativ n temeiul unor legi speciale. n acest sens, Legea nr.554/2004 permite, prin precizarea din finalul art.10, ca prin legi speciale s fie consacrat alt competen material dect cea din prima parte a textului, prin urmare legile speciale care reglementeaz n mod derogator competena de soluionare aciunilor de contencios administrativ rmn valabile, nefiind contrare legii contenciosului administrativ n sensul art. 31. 49. Obiectul aciunii n contencios administrativ. Din analiza textului legii contenciosului administrativ, deducem c reclamantul are trei posibiliti de formulare a obiectului aciunii, i anume: - de anulare, n tot sau n parte, a actului; - de anulare a actului i de obligare la plata unor despgubiri; - de obligare la plata unor despgubiri. Despgubirile pot fi cerute att pentru daunele materiale, ct i pentru daunele morale. Dac reclamantul nu a solicitat despgubiri prin aceeai aciune n care a solicitat anularea actului, el poate introduce cererea pentru despgubiri la instana de contencios administrativ, n termen de un an de la data la care a cunoscut sau ar fi trebuit sa cunoasc ntinderea pagubei. Legea permite un termen att de larg numai n cazul n care se solicit despgubiri, ca expresie a rspunderii solidare, att a autoritii, pentru lipsa de vigilen, ct i a funcionarului culpabil. Ca inovaie, nvederm i faptul c, persoana acionat astfel n justiie (funcionarul) l poate chema n garanie pe superiorul su ierarhic, de la care a primit ordin scris s elaboreze sau s nu elaboreze actul. 50. Cerinele procedurale privind actele probatorii n raport cu situaiile legale reglementate n materia contenciosului administrativ. n sprijinul aciunii sale, reclamantul are obligaia de a depune copia actului pe care l atac sau, dup caz, rspunsul autoritii prte prin care i se comunic refuzul preteniei sale juridice. Dac nu a primit nici un, reclamantul va depune la dosar copia cererii, certificat prin numrul i data nregistrrii la autoritatea public. Este obligatoriu ca reclamantul s depun la dosar nscrisurile ce fac dovada ndeplinirii procedurii prealabile n situaia n care reclamantul nu a primit nici un rspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificat prin numrul i data nregistrrii la autoritatea public, precum i orice nscris care face dovada ndeplinirii procedurii prealabile. n momentul primirii cererii, instana va dispune citarea prilor i va putea cere autoritii al crei act (sau refuz) este atacat s i comunice de urgen acel act (sau motivaia refuzului), mpreun cu ntreaga documentaie care a stat la baza emiterii lui, precum i orice alte lucrri necesare pentru soluionarea cauzei. n situaia n care autoritatea public nu trimite n termenul stabilit de instan lucrrile cerute, conductorul acesteia va fi obligat, prin ncheiere interlocutorie, s plteasc statului, cu titlu de amend judiciar, 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de ntrziere nejustificat. n continuare, vom analiza situaiile juridice ce pot s apar ca urmare a aplicrii textului legal, astfel: 67

a) n cazul atacrii actului administrativ tipic, reclamantul va depune, odat cu cererea introductiv de instan, copia actului administrativ atacat, copia recursului administrativ prealabil nregistrat la autoritatea public, respectiv rspunsul nefavorabil la recursul administrativ. n cazul n care reclamantul nu prezint instanei rspunsul primit la recursul administrativ, autoritatea public va trebui s fac aceast dovad. b) n cazul contestrii refuzului nejustificat explicit de soluionare a unei cereri, reclamantul va depune, (chiar dac legea omite s precizeze), copia cererii, pentru a se putea determina caracterul nejustificat al refuzului raportat la cererea iniial i refuzul propriu-zis, care poate fi doar un nscris, nu i un rspuns verbal. c) n fine, n cazul refuzului nejustificat implicit (tcerea administrativ), reclamantul depune copia cererii nregistrate la autoritatea public, n funcie de data acesteia putnd fi determinat mprejurarea expirrii termenului de rspuns. d) legea ncearc s favorizeze nejustificat Ministerul Public i Avocatul Poporului, subiecte cu legitimare procesual activ special, exonerndu-le de obligaia atarii copiei actului administrativ atacat, dei, aceste entiti au cunotin de acest act. e) amenda judiciar. Legea contenciosului administrativ a cutat o soluie de nfrngere a rezistenei autoritii publice n privina comunicrii documentaiei ce a stat la baza emiterii actului administrativ sau a refuzului nejustificat, care a avut acoperire n practic, spre deosebire de procedura din vechea lege, unde sumele erau derizorii. 51. Suspendarea executrii actului administrativ: definirea suspendrii, motivarea i formele suspendrii executrii actului administrativ. Instituia suspendrii actelor juridice reprezint operaiunea juridic de ntrerupere vremelnic a efectelor acestora. n acest sens, n privina actelor administrative funcioneaz principiul executrii din oficiu. De aceea, suspendarea ne apare ca o situaie de excepie, care poate fi de drept - atunci cnd legea o prevede, sau judectoreasc, dar n limitele i condiiile prevzute de lege. Judecarea cererii de suspendare se face n regim de urgen, cu citarea prilor, instana pronunndu-se printr-o ncheiere sau sentin dup caz, executorie de drept. Sentina sau ncheierea prin care s-a dispus suspendarea poate fi atacat cu recurs n termen de 5 zile de la pronunare. Legea contenciosului administrativ menine formularea tradiional a condiiilor n care se va putea dispune suspendarea actului administrativ: n cazuri bine justificate i pentru prevenirea unei pagube iminente. Motivarea suspendrii actului administrativ. Actele administrative sunt executorii din oficiu i prin ele nsele, n sensul c nu necesit intervenia unui alt organ pentru a le nvesti cu formul executorie. Datorit acestui specific, apare necesar suspendarea lor i atunci cnd, sunt contestate din punct de vedere al legalitii, i cnd prin executarea lor, ar putea provoca o pagub persoanelor fizice sau juridice protejate prin instituia contenciosului administrativ. n diversele sisteme de dreptul administrativ sunt consacrate mai multe sisteme cu privire la suspendarea actelor administrative contestate: - suspendarea de drept, odat cu introducerea recursului administrativ sau a aciunii n justiie; - suspendarea la cerere, ns tot de drept, n unul din aceste dou cazuri; - suspendarea judectoreasc, la cerere, nainte de introducerea cererii n anulare, odat cu aceasta sau dup pornirea procesului. Credem c fiecare sistem are avantaje i dezavantaje. Sistemul suspendrii de drept ncurajeaz pe acei ce urmresc ca actul s fie aplicat cu ntrziere, fr a se inteniona cu adevrat declanarea unui proces cu acest obiect. Suspendarea facultativ, adic lsat la 68

aprecierea instanei, are dezavantaje nscute tocmai din aceast putere discreionar a instanei, care poate refuza suspendarea, dei s-ar impune acordarea ei. Acest din urm sistem, de suspendare judectoreasc, este cel mai puin defavorabil dac avem n vedere ambele pri - administraia i particularii, cu condiia ca suspendarea s poat fi cerut oricnd dup emiterea actului vtmtor, adic nainte de introducerea aciunii, odat cu ea sau n cursul procesului. De altfel, i Legea nr. 554/2004 consacr, ca regul general, suspendarea judectoreasc, la cerere, odat cu introducerea recursului administrativ sau a aciunii n faa instanei de contencios administrativ Suspendarea ntemeiat pe exercitarea recursului administrativ. Acest tip de suspendare reprezint o suspendare judectoreasc, facultativ, admisibil dup introducerea recursului administrativ prealabil i care dureaz pn la soluionarea cauzei pe fond. Considerm c dispoziiile art. 14 i 15 se aplic i n cazul contestrii actelor administrativ jurisdicionale. Aducem ca argument, n acest sens, i practica instanei noastre supreme ntemeiate pe vechea lege. Un rol decisiv l au instanele de contencios administrativ, care trebuie s aprecieze cu obiectivitate aparena de ilegalitate a actului administrativ i s hotrasc suspendarea sau nu a actului, cu mare atenie, i numai n acele cazuri n care ea se impune cu eviden. Precizm faptul c suspendarea dureaz pn la soluionarea cauzei pe fond, adic n prim instan, nu i pe parcursul soluionrii recursului. Hotrrea instanei se materializeaz ntr-o sentin, deoarece este vorba de o aciune de sine stttoare, nu accesorie uneia n anulare. Suspendarea - accesoriu al aciunii n faa instanei de contencios administrativ n practica judiciar s-a observat c, odat cu aciunea n anulare, sau separat, pe parcursul judecrii fondului cauzei, reclamantul solicit i suspendarea actului administrativ. Legtura indisolubil dintre aciunea principal n anulare i cea accesorie de suspendare a actului rezult din formularea art. 15 i confirm practica anterioar anului 2004, consacrat prin decizii ale instanei noastre supreme, care a statuat c, n cazul renunrii reclamantului la aciunea principal, cererea de suspendare rmne fr obiect i va fi respins pe acest temei. Practica judectoreasc anterioar este aplicabil i n prezent: motivele suspendrii trebuind s apar, de la prima vedere, ca fiind temeinice, s creeze de la nceput o ndoial asupra legalitii actului contestat, i s fie cuprinse n considerentele hotrrii. Cererea de suspendare poate fi formulat separat, pe tot parcursul judecrii fondului, ns suspendarea poate fi dispus de instan pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei, adic pn la expirarea termenului de recurs sau soluionarea recursului. Un act corelativ este recursul n situaii deosebite, reglementat de art. 21 al legii, prilej cu care se poate solicita i suspendarea actului. Suspendarea actului administrativ la solicitarea Ministerului Public. Acest tip de suspendare este supus unor anumite condiii, i anume: - poate viza doar acte normative; - este ntemeiat doar atunci cnd prin actul normativ se perturb grav activitatea unui serviciu public administrativ de importan naional (inexplicabil, nu i local!); - este ntemeiat pe un interes public major, nu pe un drept subiectiv vtmat, prin urmare, obiectiv; - este independent de aciunea n anularea actului administrativ normativ.n acest caz, exist att un interes public pentru meninerea serviciului public, ct i un drept subiectiv, al acelui serviciu public, de a contesta actul normativ ilegal i, prin urmare, cele dou se suprapun, fiecare n parte justificnd aciunea n anulare i cea pentru suspendare. Din textul legii nu rezult nicicum legtura cererii de suspendare cu aciunea n anulare, aa cum susine iniiatorul legii. 69

n al treilea rnd, atunci cnd Ministerul Public acioneaz n numele unei persoane fizice sau juridice vtmate, aciunea n anulare este una ntemeiat pe ilegalitatea subiectiv a actului, pe cnd cererea de suspendare reglementat de art. 14 alin. 3, este una pe temei obiectiv, al interesului public major. Drept urmare, considerm c nu este admisibil introducerea de ctre Ministerul Public a cererii de suspendare a actului administrativ normativ ce vatm drepturi subiective ale unor persoane fizice sau juridice, aa cum susine iniiatorul legii. Suspendarea de drept a actului administrativ. Din economia legii-cadru i a unor legi speciale, deducem c introducerea aciunii n contencios administrativ poate avea ca efect suspendarea de drept a actului administrativ atacat. Este cazul contenciosului obiectiv declanat la iniiativa Prefectului sau a Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. De asemenea, n temeiul Legii nr. 215/2001, hotrrea de dizolvare a consiliului local sau ordinul de constatare a dizolvrii consiliului sunt suspendate, de drept, n momentul intentrii aciunii de ctre consilierii interesai. n cazul prefectului nici nu poate fi vorba de adoptarea unei soluii diferite prin lege, ntruct suspendarea de drept este impus prin Constituie, situaie n aceeai msur criticabil, deoarece rolul unei legi fundamentale este acela de a stabili doar principii de funcionare, nu de a intra n detaliu i a reglementa exhaustiv anumite instituii de drept. n cazul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, ns, considerm necesar i posibil modificarea legii n sensul n care i aceast autoritate s fie obligat s-i justifice cererea de suspendare adresat instanei de contencios administrativ. 52. Introducerea n cauz a funcionarului public vinovat de emiterea/elaborarea actului administrativ n contenciosul administrativ. Articolul 16 al Legii contenciosului administrativ permite chemarea n judecat i a persoanei fizice care a elaborat, a emis sau a ncheiat actul ori, dup caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, ns numai n cazul n care se solicit plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru ntrzieri. La rndul ei, persoana acionat astfel n justiie l poate chema n garanie pe superiorul su ierarhic, de la care a primit ordin scris s elaboreze sau s nu elaboreze actul. Legitimarea procesual special reglementat de acest text legal privete persoanele fizice care au contribuit, ntr-o msur mai mare sau mai mic, la emiterea actului administrativ ilegal sau la refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri. Astfel, textul vizeaz persoanele fizice care au elaborat, emis sau ncheiat actul. Prin urmare, legea acoper att sfera funcionarilor publici, ct i pe cea a demnitarilor, dar i personalul angajat cu contract de munc n autoritile publice sau n serviciile publice. Considerm c, prin utilizarea sintagmei elaborarea actului, sunt vizate persoanele care au participat efectiv la redactarea actului administrativ, dar nu au semnat n final acest act - cei care au emis avize, acorduri, respectiv cei care au fcut propunerea n vederea emiterii actului, cei care au participat n comisia de licitaie, cei care au contrasemnat actul, etc. Rspunderea lor se angajeaz, de cele mai multe ori, pentru aspectele faptice, de fond, ale actului administrativ. Prin sintagma emiterea actului administrativ sunt vizai cei care, n baza competenei legale, semneaz actul administrativ, determinnd calitatea de emitent pentru autoritatea public pe care o reprezint. Sintagma ncheierea actului administrativ se refer la manifestarea de voin prin care autoritatea public devine parte a unui contract administrativ i ea poate fi un act administrativ distinct (21). Rspunderea membrilor organului colegial, care, de cele mai 70

multe ori, ncheie contractele administrative, va fi angajat pe principiul solidaritii, cu exceptarea celor care nu au participat la edin sau au votat mpotriv. Poate fi acionat n instan persoana fizic care a semnat (n solidar cu cea care a elaborat) refuzul explicit de rezolvare a cererii, i persoana responsabil pentru tcerea administraiei, respectiv cea care este nsrcinat cu rspunsul n termen la petiii . Rspunderea persoanei fizice poate fi angajat numai dac se solicit plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat (daune materiale sau morale) sau pentru ntrziere. Deducem, astfel, c este inadmisibil n aciunea care are ca obiect exclusiv anularea actului. n ceea ce privete situaia funcionarilor publici, cadrul este deja oferit de Statut, n sensul c autoritatea public poate, n baza dreptului comun procesual, s cear intervenia forat a funcionarului n cauz, pentru ca hotrrea s-i fie opozabil. Sintetiznd, apreciem c, n condiiile refuzului reclamantului sau a instanei de a introduce n cauz funcionarul vinovat, vor fi aplicabile regulile rspunderii civile a funcionarului public sau a salariatului, iar n cazul aleilor locali, Legea statutului aleilor locali nr. 393/2004, care, din pcate, nu prevede forme specifice de rspundere civil. Justificat n mod corect n lege ca fiind ntemeiat pe faptul c s-a primit un ordin scris, chemarea n garanie a superiorului ierarhic este n concordan cu soluia promovat de Statutul funcionarilor publici, care prevede posibilitatea funcionarului inferior de a refuza, motivat, ndeplinirea dispoziiilor date de funcionarul superior, atunci cnd le consider ilegale. Chemarea n judecat a funcionarului public va lua forma cererii accesorii aciunii n anulare sau n obligarea la rezolvarea cererii. n plus, ea va putea fi cerut pe cale principal i ulterior judecrii cererii de anulare, atunci cnd despgubirile nu au putut fi cunoscute la data judecrii cererii n anulare sau n faa instanei de contencios administrativ, atunci cnd nu se dorete anularea actului sau obligarea la rezolvarea cererii. Rspunderea persoanei fizice vinovate mai poate fi angajat prin aciune n regres, potrivit dreptului comun, i atunci cnd nu aduce la ndeplinire dispoziiile hotrrii judectoreti de contencios administrativ, iar conductorul autoritii publice este obligat de instan la plata unei amenzi de ntrziere, sau atunci cnd, pe acelai motiv, reclamantul solicit acordarea daunelor pentru ntrziere, n condiiile art. 24 alin. 2 din lege. 53. Soluiile ce pot fi pronunate de instana de fond n contenciosul administrativ: enumerarea i scurta analiz a soluiilor posibile. Pornind de la constatarea faptului c prin noua lege a contenciosului administrativ sunt asimilate actelor administrative i contractele administrative, soluiile pe care instana de fond le poate da trebuie analizate dup natura actului dedus judecii. n cazul actelor administrative unilaterale, noua reglementare pstrnd linia tradiional a contenciosului de plin jurisdicie, o mbogete cu o nou dimensiune, aceea de a dispune i asupra legalitii actelor civile care s-au ncheiat pe baza actului administrativ anulat. n cazul admiterii aciunii, instana poate s dea urmtoarele soluii: a) anularea n ntregime a actului administrativ; b) anularea anumitor pri ale actului administrativ; c) rezolvarea problemei efectelor juridice de natur civil; d) obligarea autoritii prte s emit un act administrativ, s elibereze un certificat, o adeverin sau orice nscris; e) constatarea ilegalitii actelor sau operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecaii; f) obligarea la despgubiri pentru daunele materiale i morale produse. n ce privete contractele administrative, soluiile concrete pe care instana le poate da sunt determinate de situaia de fapt i, firete, de dreptul aplicabil n spe.: 71

- dispune anularea acestuia, n tot sau n parte; - oblig autoritatea public s ncheie contractul la care reclamantul este ndrituit; - impune uneia dintre pri ndeplinirea unei anumite obligaii; - suplini consimmntul unei pri, cnd interesul public o cere; - oblig la plata unor despgubiri pentru daunele materiale i morale. O alt soluie o constituie obligarea celui czut n pretenii la plata cheltuielilor de judecat. Instana poate stabili un termen pentru executare, n caz contrar aplicndu-se termenul de 30 de zile prevzut la art.24 alin.1. n cazul aciunilor de contencios administrativ obiectiv (prefectul, Agenia Naional a Funcionarilor Publici) nu se pot solicita despgubiri, ci doar anularea actului sau obligarea la rezolvarea cererii. n cazul aciunilor intentate de Avocatul Poporului sau de Ministerul Public, reclamantul introdus n proces va aprecia dac solicit i despgubiri, n acest caz completndui aciunea introductiv. n cazul contractelor administrative (30), instanele de contencios administrativ pot dispune: a) n faza premergtoare ncheierii contractului: obligarea autoritii publice la emiterea unor acte sau efectuarea unor operaiuni premergtoare atribuirii contractului administrativ sau la anularea unor astfel de acte sau operaiuni (31), respectiv la ncheierea contractului; b) n faza posterioar ncheierii contractului: anularea contractului, obligarea prilor la ndeplinirea unei obligaii sau suplinirea voinei acestora atunci cnd interesul public o cere sau obligarea la plata unor despgubiri. Unele soluii din dispozitiv pot fi prevzute sub sanciunea unei penaliti pentru fiecare zi de ntrziere, fiind vorba despre: obligarea autoritii administrative la rezolvarea cererii, obligarea autoritii publice la ncheierea contractului administrativ, precum i impunerea unei pri a contractului administrativ ndeplinirea unei obligaii. 54. Procedura soluionrii cererilor n contenciosul administrativ. Litigiile de contencios administrativ au ca obiect fie un act administrativ unilateral, emis n aplicarea sau, dup caz, n organizarea aplicrii legii, fie un act administrativ bilateral (contract administrativ) prin care, n limitele legii, se presteaz activiti de interes public. Observm c, litigiul de contencios administrativ, indiferent de categorie, pune n cauz autoritatea public, interesul public, care sunt n conflict cu un drept subiectiv sau numai cu un interes legitim personal. Conflictul care are ca obiect actul administrativ este un conflict care nu vizeaz numai drepturile i interesele legitime ale prilor, ca subiecte de drept privat, ci i modul de exercitare a competenei de ctre autoritile publice, ca subiecte de drept public. Conflictele ce au ca obiect un act administrativ (tipic, atipic sau asimilat) este ntotdeauna un conflict i de ordine public, ceea ce reclam, cu necesitate, celeritate n soluionare. Procedura de urgen comport mai multe aspecte. n primul rnd, procedura de citare a prilor este, pentru unele litigii, accelerat, termenul fiind prescurtat la 48 de ore, citarea fcndu-se printr-un agent procedural sau prin orice mijloc rapid de comunicare a informaiilor scrise. Instana trebuie s manifeste o exigen sporit n legtur cu exercitarea unor drepturi procesuale, cum ar fi: amnrile nejustificate pentru lipsa de aprare, cererile de intervenie, administrarea probelor.

72

Instana are la ndemn puterea coercitiv a amenzilor judiciare, al cror cuantum a fost majorat i reaezat pe alte baze, aplicabile n cazurile n care autoritatea public nu trimite n termenul stabilit de instan lucrrile cerute. Celeritatea nu este doar impus de instan prilor din dosar dar este impus nsi instanei, care are obligaia redactrii i motivrii hotrrilor n acelai regim de urgen, n cel mult 5 zile de la pronunare.

73

BIBLIOGRAFIE: Bibliografie obligatorie: 1. 2. 3. Neagu Niculae, Drept administrativ, Note de curs, Vol. II, Universitatea Andrei aguna, Constana, 2011. Neagu Niculae, Drept administrativ, Vol. II, suport de curs, Universitatea Andrei aguna, Constana, 2011. Tofan Apostol Dana, Drept administrativ, vol. I i II, editura C.H. Beck, Bucureti, 2008 Bibliografie recomandat: Cri, cursuri manuale: 1. Alexandru Ioan, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005. 2. Alexandru Ioan, Consideraii teoretice privind parteneriatul publicprivat, n Revista de drept public, serie nou, nr. 1/2004. 3. Alexandru Ioan (coordonator), Negoi Alexandru, antai Ioan, Brezoianu Dumitru, Vida Ioan, Ivan, Stelian Popescu, Slniceanu, Ion, Drept administrativ, Editura Omnia Uni S.A.S.T., Braov, 1999. 4. Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediia a IV-a, Editura All Beck, Bucureti, 2005. 5. Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediia a IV-a, Editura All Beck, Bucureti, 2005. 6. Manda Corneliu, Drept administrativ. Tratat elementar, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2007. 7. Neagu Niculae, Drept administrativ, vol. I, Editura Bren, Bucureti, 2007. 8. Petrescu Rodica Narcisa, Drept administrativ, Editura Accent, ClujNapoca, 2004. 9. Preda Mircea, Drept administrativ. Partea special, Ediia a III-a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2007. 10. Trilescu Anton, Drept administrativ, Ediia a II-a, Curs universitar, Editura All Beck, Bucureti, 2005. 11. . Acte normative: 1. Constituia Romniei, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 767 din 31 octombrie 2003. 2. Legea nr. 215/2001 privind Administraia public local, modificat, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, nr. 123 din 20 februarie 2007.. 3. Legea nr. 544/2001 privind Liberul acces la informaii de interes public, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 668 din 23 octombrie 2001.

74

4. Legea nr. 161/2003 (extras), Conflicte de interese i regimul incompatibilitii n exercitarea demnitilor publice i funciile publice, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 279 din 19 aprilie 2003. 5. Legea nr.7/2004 privind Codul de conduit a funcionarilor publici, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 157 din 23 februarie 2004. 6. Legea nr. 340/2004 privind Instituia prefectului, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 658 din 21 iulie 2004, aprobat prin Legea nr. 340 privind prefectul i instituia prefectului, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 225 din 24 martie 2008. 7. Legea nr. 477/2004 privind Codul de conduit a personalului contractual din autoritile i instituiile publice, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 1105 din 26 noiembrie 2004. 8. Legea nr. 571/2004 privind Protecia personalului din autoritile publice, instituiile publice i din alte uniti care semnaleaz nclcri ale legii, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 1214 din 17 decembrie 2004. 9. Legea nr. 15/1990 privind Reorganizarea unitilor economice de stat ca regii autonome i societi comerciale, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 98 din 8 august 1990 10. H.G. nr. 1210/2003 privind Organizarea i funcionarea comisiilor de disciplin i a comisiilor paritare din cadrul autoritilor i instituiilor publice, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 757 din 29 octombrie 2003. 11. O.U.G. nr. 82/2004 privind unele Msuri n domeniul funciei publice, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 975 din 22 octombrie 2004.

75

TEMATICA SUBIECTELOR LA DISCIPLINA DREPT ADMINISTRATIV II - Semestrul II 1. Principiile care guverneaz conduita funcionarilor publici: identificarea i analiza acestora. 2. Elementele infrastructurii etice n administraia public: coninutul i elementele infrastructurii etice. 3. Responsabilitatea i rspunderea juridic n dreptul administrativ: definiia i analiza comparativ a acestora. 4. Formele rspunderii juridice n dreptul administrativ: criterii de clasificare i enumerarea formelor de rspundere. 5. Definiia i caracteristicile generale ale rspunderii administrativ disciplinare. 6. Elementele constitutive i trsturile abaterii disciplinare n dreptul administrativ: enunarea i scurta analiz a acestora. 7. Procedura de constatare i de aplicare a sanciunilor disciplinare. 8. Rspunderea contravenional a funcionarilor publici: definiia i elementele constitutive ale contraveniei n dreptul administrativ. 9. Definirea i analiza caracteristicilor rspunderii civile a funcionarilor publici n dreptul administrativ. 10. Rspunderea penal a funcionarului public: sediul materiei, angajarea rspunderii penale reglementat de Codul penal i consecinele aciunii penale asupra situaiei juridice a funcionarului public. 11. Procedura de soluionare a petiiilor: definirea petiiei, modul de nregistrare, repartizarea i de soluionare a petiiilor. 12. Liberul acces la informaiile publice: modul de reglementare i modalitile de asigurare a accesului la informaiile publice. 13. Procedura de aprobare tacit a autorizaiilor: modul de reglementare, coninutul i finalitatea aprobrii tacite. 14. Noiunile de proprietate public, proprietate privat, domeniu public i domeniu privat: definirea i scurta analiz a acestora. 15. Analiza prevederilor constituionale referitoare la proprietatea public i proprietatea privat. 16. Trsturile domeniului public: enunarea i analiza acestora. 17. Coninutul i sensurile principale ale principiului inalienabilitii bunurilor din domeniul public. 18. Sfera bunurilor aparinnd domeniului public n legislaia romn actual. 19. Concesiunea domeniului public: definiia, sensurile i modalitile de reglementare a concesionrii n legislaia Romniei. 20. Regimurile domeniale speciale: prezentare general, tipuri de regimuri speciale (enunarea tipurilor de regimuri i scurta analiz a acestora). 76

21. Parteneriatul public privat n practica activitii administrative din Romnia: definirea, coninutul, formele i etapele realizrii parteneriatelor. 22. Principiul legalitii n dreptul administrativ: caracterizarea general i enunarea izvoarelor (surselor) principiului legalitii. 23. Definiia i analiza coninutului noiunii de control al legalitii activitii administraiei publice. 24. Principalele forme ale controlului exercitat de puterile statului asupra activitii administraiei publice: identificarea i analiza acestora. 25. Coninutul principiului legalitii: prezentarea exigenelor impuse aciunii administraiei publice prin prisma principiului legalitii. 26. Consecinele i limitele principiului legalitii administrative. 27. Controlul legalitii i oportunitii activitii administrative: definirea, rolul, obiectul i clasificarea controlului asupra activitii administraiei publice. 28. Definirea i precizarea elementelor eseniale ale controlului administrativ. 29. Formele principale de control administrativ extern asupra activitii administraiei publice: enunarea i analiza acestora. 30. Controlul administrativ al aciunii colectivitilor locale: tutela administrativ, coninutul i forma de exercitare a acesteia. 31. Controlul administrativ exercitat de autoritile de tip ombudsman n statele Uniunii Europene. 32. Tipurile de control administrativ n practica administraiei publice din Romnia: prezentarea general i analiza categoriilor de control administrativ. 33. Eficiena controlului administrativ: enunarea i explicarea cerinelor controlului administrativ eficient. 34. Trsturile i funciile controlului administrativ: enumerarea i scurt analiz a acestora. 35. Controlul intern: definirea i precizarea obiectivelor controlului intern potrivit legislaiei i practicii administrative europene. 36. Definirea i elementele cheie ale controlului managerial n spaiul administrativ european. 37. Definirea contenciosului administrativ n doctrina i legislaia actual romn. 38. Trsturile contenciosului administrativ reglementat prin Legea nr. 554/2004: enumerarea i scurta analiz a cestora. 39. Subiectele de sezin n contenciosul administrativ: enumerarea i scurta analiz a acestora. 40. Aciunea prefectului i a Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici: analiza temeiului juridic i coninutului aciunii celor dou autoriti n contenciosul administrativ. 41. Condiiile generale ale aciunii n contencios administrativ: enunarea i analiza succint a acestora. 42. Actele administrative exceptate de la controlul de legalitate pe calea contenciosului administrativ. 43. Recursul graios: noiunea, coninutul i procedura de exercitare a recursului graios. 44. Recursul ierarhic: noiunea, coninutul i procedura de exercitare a recursului ierarhic 45. Formele de exercitare a recursului administrativ: prezentarea general, identificarea formelor i analiza sumar a acestora. 46. Recursurile administrativ jurisdicionale: analiza actelor administrativ jurisdicionale, prezentarea formelor de recurs mpotriva acestora. 47. Recursurile administrative prealabile n legi speciale: enumerarea legilor speciale i comentarea coninutului formelor de recurs prevzute de acestea. 48. Competena instanelor de contencios administrativ potrivit Legii nr. 554/2004. 77

49. Obiectul aciunii n contencios administrativ. 50. Cerinele procedurale privind actele probatorii n raport cu situaiile legale reglementate n materia contenciosului administrativ. 51. Suspendarea executrii actului administrativ: definirea suspendrii, motivarea i formele suspendrii executrii actului administrativ. 52. Introducerea n cauz a funcionarului public vinovat de emiterea/elaborarea actului administrativ n contenciosul administrativ. 53. Soluiile ce pot fi pronunate de instana de fond n contenciosul administrativ: enumerarea i scurta analiz a soluiilor posibile. 54. Procedura soluionrii cererilor n contenciosul administrativ.

78

79