Noiunea de contencios administrativ n doctrina romneasc Legislaia din ara noastr a consacrat la nceput sistemul francez, apoi pe cel

anglosaxon, cu anumite particulariti, dar a meninut i sistemul administratorului judector. Aa se explic de ce n doctrina administrativ de la noi fundamentarea noiunii de contencios administrativ n-a fcut abstracie de activitatea organelor administrative cu caracter jurisdicional. Actele administrative cu caracter jurisdicional nu erau ns fundamentate de toi autorii pe ideea de contencios administrativ. Unii dintre ei le-au contestat pur i simplu existena, pe motiv c nu exist dect acte administrative sau acte jurisdicionale. Prin urmare, actele ce eman de la autoriti administrative care exercit o funcie jurisdicional sunt exceptate de la aciunea n contenciosul administrativ, nu pentru c ar fi administrative cu caracter jurisdicional, ci pentru singurul motiv c intr n categoria actelor jurisdicionale.1 Aadar, n doctrina romneasc interbelic noiunea de contencios administrativ era utilizat fie ntr-un sens larg material, evocnd totalitatea litigiilor dintre administraie i particulari (indiferent cine soluiona litigiul, un organ judectoresc ori unul administrativ), fie ntr-un sens strict, evocnd numai litigiile soluionate de instanele judectoreti. Pe aceast linie de idei, C. G. Rarincescu definea contenciosul administrativ ca fiind totalitatea litigiilor nscute ntre particulari i administraiunile publice, cu ocaziunea organizrii i funcionrii serviciilor publice i n care sunt puse n cauz reguli, principii i situaiuni juridice aparinnd dreptului public2 . La noi litigiile tipice de contencios administrativ au fost date n competena instanelor de drept comun (de exemplu, soluionarea cii de atac n materia contraveniilor sau soluionarea litigiilor legate de concesionarea bunurilor proprietate public) cel puin pn la adoptarea recentei legi a contenciosului administrativ, Legea nr. 554/2004. Noua lege formuleaz chiar ea o definiie a contenciosului administrativ, n cadrul art. 2 alin. (1) lit. E, activitatea de soluionare, de ctre instanele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor n care cel puin una dintre pri este autoritate public, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea, dup caz, a unui act administrativ, n sensul prezentei legi, fie din nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a soluiona cerere referitoare la un drept sau interes legitim. CONTROLUL ADMINISTRATIV JURISDICIONAL 2.1. Noiune i semnificaie, n lumina vechii legi a contenciosului administrativ, Legea nr. 29/1990 Pentru prima dat la noi, o lege a contenciosului administrativ, Legea nr. 29/1990, consacr regula atacrii n faa instanelor judectoreti de contencios administrativ i a actelor administrativ-jurisdicionale dup epuizarea cilor administrativ - jurisdicionale.
1 2

J. Vermeulen, Curs de drept administrativ, Teoria actului administrativ, Bucureti, 1974, p. 260 C. G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, ed. a II a , Ed. Alcalay, 1936, p. 33

n consecin juritii dreptului administrativ s-au vzut nevoii a lamuri noiuni ca: act administrativ jurisdicional, cale administrativ - jurisdicional, cerere privitoare la stabilirea si scderea impozitelor i a taxelor, precum i a amenzilor prevzute in legile de impozite i taxe, procedura judiciara, act administrativ - jurisdicional din domeniul contraveniei, etc.. Legea nr. 29/1990 susinea ca orice soluionare a unei ci de atac, care obliga organul administrativ sau funcionarul administrativ n cauz s citeze sau s asculte cel puin o parte i s dea apoi o hotrre motivate, evoca, n esen, o jurisdicie administrativ. Hotrrea dat de organul administrativ, dup ce au fost parcurse cile obinuite, administrativ jurisdicionale, prevzute de lege n materia respectiv, putea fi atacat de recurs, de regul, la Curtea de Apel, aa cum a fost modificat Legea nr. 29/1990 prin Legea 59/1993. De asemenea este de reinut c recursul la secia de contencios administrativ a Curii de Apel pentru actele administrativ jurisdicionale se fcea imediat ce se epuizau cile administrativ jurisdicionale. Jurisdiciile administrative dup adoptarea Constituiei din 1991 i a Legii de revizuire din 2003 Dup adoptarea Constituiei din anul 1991 s-au nscut controverse cu privire la valabilitatea art. 4 din Legea nr. 29/1990. Se pretindea, ntr-o interpretare a art. 125 din Constituiei Romniei (devenit art. 126, cu modificri n Constituia republicat), c activitatea jurisdicional se desfoar exclusiv prin Curtea Suprem de Justiie i prin celelalte instane prevzute de lege. Totodat, n capitolele consacrate Guvernului i Administraiei publice nu se gseau texte care s prevad funcionarea unor organe administrativ jurisdicionale, acest lucru fiind i firesc n condiiile consacrrii principiului separaiei puterilor n stat 3 . n aceast optic, normele din art. 4 al fostei Legi nr. 29/1990 deveneau caduce. Controversa prezentat a rmas aproape fr obiect dup adoptarea Legii de revizuire a Constituiei. Astfel, n urma modificrilor constituionale aduse de aceasta 4, sintagma de jurisdicie administrativ a fost expres consacrat n art. 21 alin. (4), potrivit cruia Jurisdiciile speciale administrative sunt facultative i gratuite, text de o extrem importan n privina soluionrii litigiilor dintre administraie i cei administrai. Legea de revizuire a Constituiei marcheaz un punct de referin n istoria reglementrii contenciosului administrativ, desprirea de concepia administratorului judector, iar aceast schimbare de optic la nivelul legii fundamentale nu putea s nu influeneze legea contenciosului administrativ. Din punct de vedere al instituiei care soluioneaz litigiul, contenciosul administrativ era clasificat n trei categorii: contenciosul realizat de administraie administratorul judector; contenciosul realizat de instanele de drept comun; contenciosul realizat de instanele judectoreti specializate. Pn la Revoluia francez de la 1789 legislaia era dominat de primul sistem deoarece jurisdicia administrativ era identificat ca administraie propriu zis sau ca administraie activ.
3 4

V.Ptulea, Revista Dreptul nr. 7/1992, Bucureti, p.52 Legea nr. 429/2003 a fost aprobat prin Referendumul naional din 18 19 oct. 2003 publicat n M.O. nr. 759 din 29 oct. 2003, mpreuna cu Hotrrea Curii Constituionale nr. 3/02.10.2003 pentru confirmarea rezultatelor Referendumului.

Cei peste dou sute de ani, ci au trecut de la Revoluia francez, sunt i anii care iau trebuit legislaiei romne s se ndeprteze definitiv de instituia administratorului judector5, care se impunea, n fiecare perioad, n virtutea tradiiei, mai ales prin Curtea de Conturi, aceasta din urm ncetnd s mai aib atribuii jurisdicionale. n consecin, alin.(1) al art. 140 din Constituia Romniei d n competena instanelor judectoreti specializate, adic a seciilor de contencios administrativ i fiscal ale tribunalelor (tribunalele administrativ fiscale), respectiv a seciilor de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel i ale naltei Curi de Casaie i Justiie, la care face trimitere art. 10 al Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, n vigoare, litigiile care, n baza Constituiei, erau soluionate de Curtea de Conturi. Se remarc, de asemenea, art. 134 al Constituiei revizuite, unde sunt expres recunoscute atribuiile jurisdicionale ale Consiliului Superior al Magistraturii, care ndeplinete rolul de instan de judecat n domeniul rspunderii disciplinare a judectorilor i procurorilor. Actul administrativ jurisdicional din perspectiva Legii 554/2004 Activitatea de control contencios realizat de organe ale administraiei de stat se finalizeaz prin emiterea unui act administrativ cu caracter jurisdicional. n doctrin i n legislaie exist mai multe denumiri ce trimit ctre aceast categorie de acte juridice, de hotrri date pentru a soluiona o aciune contencioas: act administrativ - jurisdicional6, act administrativ cu caracter jurisdicional 7, act administrativ de jurisdicie8. Prin urmare, se poate vorbi despre un act administrativ (deci nu jurisdicional), cu specific jurisdicional, adic actul administrativ jurisdicional. Deci rezult c actele administrative normative nu pot avea caracter jurisdicional. Un asemenea act apare ca un act de garantare a executrii corecte a legii, implicit ca o garanie juridic; el este o cale jurisdicional administrativ de act pus la ndemna cetenilor. Antonie Iorgovan definete actul administrativ jurisdicional: actul administrativ tipic, care, n cazuri riguros determinate de lege, soluioneaz cu for de adevr legal i dup o procedur bazat pe principiul independenei i contradictorialitii litigii ivite n realizarea administraiei de stat active. Nu se rein trsturile actului administrativ - jurisdicional autoritatea de lucru judecat ceea ce nseamn, printre altele, c asupra litigiului respectiv nu se poate reveni dect printr-o cale jurisdicional de atac. Tocmai de aceea, procesul judiciar este axat pe ideea multiplelor grade de jurisdicie, iar n cazul actului administrativ jurisdicional, litigiul pe care l soluioneaz deriv din administraia de stat, este deci o cale jurisdicional, de realizare a administraiei de stat. Ca atare, organul de la care eman actul nu mai poate s revin asupra hotrrii sale. Aadar nici organele ierarhic superioare nu pot revoca un act administrativ jurisdicional dup o procedur necontencioas. Un asemenea act se anuleaz doar printr-o cale administrativ jurisdicional de atac i, evident, prin justiie. Un organ administrativ
5 6

A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, Ed. Roata, Bucureti, 2004, p. 308-309 T. Drganu, Actele de drept administrativ, Ed. tiinific, Bucureti, 1974, p. 91 i urm., p. 203 i urm. 7 M. Anghene, Actele administrative cu caracter jurisdicional i cile pe care pot fi atacate, J.N. nr. 1/1962, p. 3 - 20 8 T.Dganu, Actele administrative i faptele asimilate lot supuse controlului judectoresc potrivit Legii nr. 1/1967, Ed. Dacia, ClujNapoca,1970, p. 96-112

( de exemplu, un ministru), odat ce a instituit o jurisdicie administrativ, de pild o Comisie de Contestaii, dup ce jurisdicia respectiv s-a pronunat, trebuie s se supun acelei decizii. nfiinarea unei nio Comisii i revocarea ordinului de nfiinare a primei Comisii, dup ce acesta a judecat, este abuz. Noua lege a contenciosului administrativ formuleaz, n cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. D, o definiie a actului administrativ jurisdicional, adic actul juridic emis de o autoritate administrativ cu atribuii jurisdicionale n soluionarea unui conflict, dup procedur bazat pe contradictorialitate i cu asigurarea dreptului la aprare. Includerea, prin Legea de revizuire a Constituiei, a principiului dup care jurisdiciile speciale administrative sunt facultative i gratuite nu putea rmne fr consecine n ceea ce privete noiunea i regimul juridic aplicabil actului administrativ jurisdicional. Dup cum precizeaz n unul din studiile de specialitate 9, legislaia romneasc consacr n prezent o serie de organe cu atribuii jurisdicionale. Unele dintre acestea sunt comisiile de soluionare a ntmpinrilor prevzute de Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauza de utilitate public, comisiile mixte i Comisia Central de Rechiziii prevzute de Legea nr. 132/1997 privind rechiziiile de bunuri i prestrile de servicii n interes public, comisiile de disciplin din cadrul autoritilor publice instituite de Legea nr. 188/99 privind Statutul funcionarilor publici, Comisia de reexaminare din cadrul Oficiului de stat pentru invenii i Mrci, etc. Din perspectiva Legii nr. 554/2004, raportat la dispoziiile constituionale, exist un act administrativ jurisdicional, implicit o jurisdicie special administrativ, dac sunt ntrunite cumulativ urmtoarele condiii: a) actul s fie emis de ctre o autoritate administrativ, adic de un organ al administraiei de stat sau al administraiei locale (deci nu orice autoritate public i nu autoriti ale structurilor nestatale, organizaii profesionale, fundaii etc); b) autoritatea administrativ eminent trebuie s aib atribuii de a soluiona un conflict, deci s fie un organ administrativ jurisdicional; c) conflictul s se soluioneze cu citarea prilor n baza principiului contradictorialiti; d) prilor s le fie recunoscute drepturile de a fi reprezentate sau asistate de un avocat. Nendeplinirea uneia din aceste condiii conduce la alte realiti juridice, care exced sfera noiunii de jurisdicie special administrativ, fiind cazul, de exemplu, al comisiilor disciplinare din sfera diferitelor corpuri profesionale, care au de regul structur bipartid ( sindicate i administraie), comisiilor disciplinare din cadrul asociaiilor sportive i federaiilor, comisiilor de conciliere n materie comercial. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 detaliaz i procedura de atacare a actelor administrativ jurisdicionale, pornind de la caracterul facultativ i gratuit al jurisdiciilor speciale administrative, consacrat de art. 21 alin. (4) al Constituiei Romniei i reluat n art. 6 alin. (1) al acestei legi. Astfel, conform alin. (2) al art. 6 din fosta Lege 29/1990 actele administrativ jurisdicionale puteau fi atacate direct la instana de contencios administrativ competent potrivit art. 10, n termen de 15 zile de la comunicare, dac partea nu exercit cile de atac.
9

C. L. Popescu, Jurisdiciile administrative potrivit dispoziiilor revizuite, Dreptul nr. 5/2004, p. 77-98

n baza prevederilor noii legi, chiar dac persoana vtmat n drepturile sau interesele sale legitime a ales, totui s urmeze procedura jurisdicional prevzut de lege, parcurgerea cilor jurisdicionale de atac mpotriva soluiei astfel pronunat nu este obligatorie. Reclamantul poate astfel s notifice opiunea sa de a nu utiliza calea administrativ de atac, urmnd a se adresa mai departe instanei de contencios administrativ competente n termen de 15 zile de la data comunicrii deciziei formulrii notificrii. Pentru ipoteza n care s-a declanat deja procedura soluionrii cii de atac jurisdicionale, partea are posibilitatea de a renuna la continuarea aciunii, tot prin formularea unei notificri n acest sene adresate organului administrativ jurisdicional sesizat, care va emite o decizie de atestare a renunrii la jurisdicia administrativ special. Termenul de 15 zile n care partea trebuie s se adreseze instanei de contencios administrativ, pentru aceast ipotez, ncepe s curg de la data comunicrii deciziei menionate. 4. CONDIIILE ACIUNII DIRECTE, N BAZA CONSTITUIEI I A LEGII NR. 554/2004 Legea de revizuire a Constituiei a impus o concepie n privina ocrotirii interesului legitim, modificrii termenelor procedurale, precum i o nou viziune asupra noiunilor de subiect de sezin i act administrativ. innd seama i de dispoziiile Constituiei, se rein urmtoarele condiii directe, n baza Legii nr. 554/200410: a) actul atacat s fie un act administrativ, astfel cum este el definit de art. 2 alin. (1) lit. c) n baza Legii nr. 554/2004; b) actul s vatme un drept subiectiv sau un interes legitim, privat sau public; c) actul atacat s emane de la o autoritate public, inclusiv de la o structur neguvernamental investit cu prerogativele puterii publice; d) parcurgerea procedurii administrative prealabile; e) introducerea aciunii la instana e contencios administrativ ntr-un anumit termen. 4.1. Condiia ca actul atacat s fie un act administrativ 4.1.1. Prevederile Legii nr. 554/2004 Coninutul i sfera noiunii de act administrativ, n sensul noii legi a contenciosului administrativ sunt abordate prin raportare att la art. 2 alin. (1) lit. c), ct i la alin. (2) al art. 2 din acest act normativ. Discuiile asupra noiunii i regimului actului administrativ sunt extrem de vechi, o serie de autori prefernd s vorbeasc despre acte administrative tipice i acte administrative atipice, tez care este confirmat de actele normative din ultimii ani, care, dup modele occidentale, asimileaz tcerea administraiei publice cu autorizarea tacit11. Fa de aceste realiti legislative, noua lege a contenciosului administrativ d o definiie extensiv noiunii de act administrativ, introducnd n sfera acestei noiuni,
10 11

Dana Apostol Tofan, Dreptul administrativ, vol. II, Ed. All Beck, Bucureti, 2004, p. 295 Todor Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc potrivit Legii nr. 1/1967, Ed. Dacia, Cluj Napoca, 1970,p. 22

alturi de manifestarea unilateral expres de voin (actul administrativ tipic) i tcerea, respectiv refuzul nejustificat (actele administrative atipice). Astfel, actul administrativ susceptibil de atac n faa instanei de contencios administrativ, conform dispoziiilor Legii nr. 554 i ale art. 52 din Constituia revizuit, reprezint actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public n vederea executrii ori a organizrii executrii legii, dnd natere, modificnd sau stingnd raporturi juridice. n ceea ce privete posibilitatea atacrii n contenciosul administrativ a actelor administrative cu caracter normativ, Legea nr. 554/2004 traneaz irevocabil aceast chestiune, prin formularea unei definiii a actului administrativ cenzurabil de ctre instana de contencios administrativ, care se refer expres att la actele cu caracter individual, ct i la cele cu caracter normativ art. 2 alin. (1) lit. c) .i alte dispoziii legale se refer la aspectele procedurale de atacare a actului administrativ normativ, cum ar fi art.11 alin. (4), conform cruia Ordonanele sau dispoziiile din ordonane care se consider a fi neconstituionale, precum i actele administrative cu caracter normativ care se consider a fi nelegale pot fi atacate oricnd. Actelor administrative normative le-au fost dedicate mai multe texte n cuprinsul Legii contenciosului administrativ, cum ar fi, de exemplu, cele viznd posibilitatea introducerii aciunii n contenciosul administrativ mpotriva unui act administrativ normativ oricnd art. 11 alin. (4), interdicia retragerii cererii de anulare a unui act administrativ n ipoteza introducerii acestora de ctre subiectele speciale de sezin Ministerul Public, Prefect, Avocatul Poporului, Agenia Naional a Funcionarilor Publici. 4.1.2. Refuzul nejustificat al unei autoriti administrative Pornind de la textul fundamental cuprins n art. 52 alin. (1) din Constituia Romniei revizuit, art. 1 din Legea nr. 554/2004 consacr dreptul tradiional al persoanei vtmate de ctre o autoritate public, prin nesoluionare n termenul legal al unei cereri, de a se adresa instanei de contencios administrative. Dup cum se observ, termenul utilizat este cumva diferit de cel din Legea nr. 29/1990, n art. 1 se referea la refuzul nejustificat al unei autoriti administrative de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege. Legea nr. 554/2004 a neles s lege noiunea de refuz nejustificat de cea de exces de putere, care poate aprea atunci cnd administraia are un drept de apreciere, (conform art. 2 alin. (1) lit. m ) din Legea 554/2004, prin exces de putere se nelege exercitarea dreptului de apreciere, aparinnd autoritilor administraiei publice, prin nclcarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, prevzute de Constituie sau de lege)12. Unde ncepe dreptul ceteanului se ncheie dreptul de apreciere al administraiei. Cu toate acestea, nu orice refuz de a rezolva favorabil o cerere este un refuz nejustificat; refuzul are un caracter nejustificat atunci cnd se ntemeiaz pe excesul de putere. Pentru a fi vorba de un refuz nejustificat trebuie s existe dovada unei comunicri exprese a poziiei autoritii publice creia i s-a adresat cererea, deci a unei veritabile
12

Rozalia-Ana Lazr, Legalitatea actului administrative. Drept romnesc i drept comparat Ed. All Beck, Bucureti, 2004, p. 171

notificri, pe de o parte, iar pe de alt parte, refuzul de a soluiona favorabil cererea s se bazeze pe depirea limitelor dreptului de apreciere, adic de exces de putere. Se nelege, ns, c numai instana de judecat va aprecia, n final, soluionnd fondul litigiului de contencios administrativ, dac refuzul de a soluiona favorabil cererea reclamantului a fost n mod real un refuz nejustificat. 4.2. Condiia ca actul administrativ s vatme un drept sau un interes legitim 4.2.1. Problema dreptului i interesului legitim, potrivit Constituiei din 1991 Textele constituionale din 1991, din cuprinsul art. 21 i art. 48, nu au fost niciodat n opoziie, ci ntr-un raport de complementaritate; primul evoca situaia general (persoana vtmat ntr-un drept al su), cel de-al doilea contura un caz particular13. Dac reclamantul pretindea c i s-a nclcat un drept (de la unul fundamental pn la unul izvort dintr-un contract civil), prin actul administrativ explicit (normativ sau individual), ori prin cel implicit (refuzul nejustificat), nu era de conceput s se admit aciunea dac nu se fcea o atare dovad. Apoi dovedirea dreptului vtmat nu era de conceput, n spiritul principiilor Constituiei i ale dreptului n general, s fie dovedit prin nesocotirea drepturilor altuia, inclusiv ale autoritii publice prte [art. 16 din Constituie, respectiv fostul articol 54 (actualul art. 57)]. Soluiile date de instanele de contencios administrativ au fost uneori diferite; nu de puine ori cnd se invoca numai un interes legitim, aciunea se respingea prin invocarea art. 48 din Constituia din 1991, care, fiind un text special consacrat aciunilor n contenciosul administrativ, reglementa numai aprarea dreptului subiectiv, spre deosebire de art. 21 din Constituie, care avea caracter general. Prin revizuirea Constituiei, n 2003, se nltur orice dubiu, aceasta fiind schimbarea fundamental realizat de noua Constituie n privina competenei instanei de contencios. 4.2.2. Dreptul i interesul legitim n viziunea Constituiei revizuite i a Legii nr. 554/2004 n condiiile n care prin Legea de revizuire a Constituiei s-a modificat art. 52 (fostul art. 48), n sensul includerii i a interesului legitim, alturi de dreptul vtmat, noua lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu putea s nu reglementeze, la rndul su, aceast noiune. Conform acesteia, interesul legitim privat reprezint posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea realizrii unui drept subiectiv viitor i previzibil, prefigurat [art. 2 alin.(1) lit o)], pe cnd interesul legitim public reprezint posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea realizrii unui drept fundamental care se exercit n colectiv ori, dup caz, n considerarea aprrii unui interes public [art. 2 alin. (1) lit p)]. Ca regul, aciunile persoanelor fizice vor fi ntemeiate pe nclcarea drepturilor subiective sau a intereselor legitime legate de aceste drepturi, dar nu sunt inadmisibile nici aciunile unei persoane juridice care au drept temei nclcarea unui interes legitim public.
13

C.L. Popescu, Contenciosul administrativ potrivit dispoziiilor constituionale revizuite, n Dreptul nr. 3/2004, p. 5-20

Faptul c persoana vtmat poate invoca drept temei al aciunii i un interes public nu constituie un pas napoi n construcia instituiei contenciosului administrativ. Aceasta pentru c, n ultim instan, judectorul este cel care se va pronuna, avnd mai puin relevan dac interesul care st la baza aciunii este personal al reclamantului sau este al comunitii, atta vreme ct caracterul abuziv al aciunii administraiei este dovedit i, pe cale de consecin, este dovedit i ilegalitatea actului. Prin urmare, problema legitimitii interesului care poate fi ocrotit pe calea unei aciuni n justiie trebuie s porneasc de la premisa c nu orice tip de interes este aprat i garantat de Constituie, ci doar acelea care se ntemeiaz pe drept,pe cutum sau pe principiile generale ale dreptului, fiind de neconceput ca interesele nelegitime s fi ocrotite14. Aadar, textul constituional oblig justiia, prin hotrrile pe care le pronun, s ocroteasc numai interesele legitime. Cum persoanele fizice au multiple interese, dar nu orice interes este legitim, se nelege c i interesele publice trebuie s fie legitime pentru a fundamenta o aciune n contenciosul administrativ, iar titularii aciunii n aceste litigii, n principal, sunt prefectul, alte persoane de drept public, precum i organismele sociale interesate. Noiunile de interes legitim i drept subiectiv trebuie corelate ntruct ele sunt chiar temeiurile constituionale ale aciunii n justiie. 4.3. Condiia ca actul s emane de la o autoritate public 4.3.1. Concepia Legii nr. 29/1990, modificat de Constituie i meninut n urma revizuirii din anul 2003 Constituia revizuit folosete n art. 52 (fostul 48) noiunea de autoritate public, ceea ce reprezint o schimbare esenial fa de soluia Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990. n baza Constituiei poate fi atacat n contenciosul administrativ att actul administrativ al unei autoriti administrative, ct i actul administrativ al unei autoriti publice de alt natur, al unei structuri a legislativului, al unei autoriti judectoreti, al Curii Constituionale, etc. i sub acest aspect Legea contenciosului administrativ a fost modificat implicit de Constituie. Legiuitorul constituant a dorit lrgirea sferei actelor administrative supuse contenciosului administrativ i astfel trebuie interpretat i noiunea de autoritate a administraiei publice, aici fiind incluse trei mari categorii de autoriti: 1. organe ale administraiei de stat (Preedintele Romniei, Guvern, ministere, prefecturi, etc.) i structuri subordonate acestora; 2. organe ale autonomiei locale (Consiliul judeean, Consiliul local, primar) i structuri subordonate acestora; 3. organisme neguvernamentale (barouri, asociaii, societi, institute, academii, universiti, etc.), autorizate prin lege sau de un organ guvernamental, n baza legii, s presteze servicii publice, n regim de putere public (stabilimente de utilitate public). 4.3.2. Concepia Constituiei revizuite i a Legii 554/2004
14

M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tnsescu, Constituia Romniei revizuit comentarii i explicaii, Ed. All Beck, Bucureti 2004, p. 33

Articolul 52 din Constituie, consacrat dreptului persoanei vtmate, la rndul su, face vorbire despre autoriti publice, n general. Pe de alt parte, Constituia opereaz i cu noiunea de organ: Guvernul i celelalte organe ale administraiei publice... [art. 11 (alin.4)]. De asemenea n Constituie se utilizeaz i noiunea de regie autonom alturi de cea de autoritate public [art. 136 (alin. 4), teza II], respectiv noiunea de instituii prevzute de Constituie [art. 155 (alin. 2)]. Prin urmare, Legea contenciosului administrativ, atunci cnd a neles s defineasc autoritile publice care ar urma s fie chemate ca prte n instanele de contencios administrativ a avut n vedere toate categoriile de autoriti, adic organele de stat, indiferent unde sunt acestea reglementate n Constituie, precum i organele administraiei publice locale (consiliu judeean, consiliu local, primar). Prin revizuirea Constituiei n 2003 (introducerea alin. (4) la art. 1) s-a realizat concilierea terminologiei Constituiei cu terminologia clasic, specific teoriei separaiei puterilor15 Legiuitorul a neles s asimileze autoritilor publice i structurile care sunt de sorginte privat, dar care sunt atrase, fie printr-o dispoziieexpres a legii, fie printr-o autorizaie dat de autoritatea administraiei publice competente, n baza legii, la prestarea diferitelor servicii publice, cu aceleai efecte juridice ca i autoritile publice. Este vorba despre categoria larg a stabilimentelor de utilitate public. Ct privete celelalte autoriti publice ce fac obiectul contenciosului administrativ, trebuie fcut o distincie clar ntre actele de autoritate prin care acestea i realizeaz competena (legi, hotrri, mesaje, cazul Parlamentului; sentine i decizii, n cazul instanelor judectoreti; decizii i hotrri n cazul Curii Constituionale; rapoarte, n cazul Avocatului Poporului, etc.) i actele de autoritate prin care se realizeaz o activitate de natur administrativ. Numai acestea din urm fac obiectul unei aciuni n contenciosul administrativ16. 4.4. Condiia aciunii administrative prealabile conform Legii nr. 554/2004 Noua lege a contenciosului administrativ pstreaz, ca regul, caracterul obligatoriu al procedurii administrative prealabile17. Legea rezolv situaia procedurii prealabile cnd exist o jurisdicie administrativ special, iar partea nu opteaz pentru aceast cale jurisdicional. Ca element de noutate introdus de legea nr. 554 apare posibilitatea exercitrii aciunii prealabile i de ctre o ter persoan, fiind un efect al recunoaterii terei persoane a calitii de subiect sezin a instanei de contencios administrativ. Respectndu-se tradiia,legea menine prin alin. (1) al art. 7, termenul de 30 de zile pentru sesizarea autoritii administrative emitente sau, dup caz, a autoritii ierarhic superioare. Acest termen ncepe s curg de la data comunicrii actului, fiind vorba de regul. Tot de regimul juridic al regulei ine i introducerea plngerii prealabile, pentru motive temeinice, peste termenul de 30 de zile, dar nu mai trziu de 6 luni de la data emiterii actului, termen calificat ca fiind de prescripie.
15 16

Ion Deleanu, revizuirea Constituiei, Dreptul nr. 12/2003, p. 5-36 C.S.J., secia de contencios administrative, Decizia nr. 100/17.02.1992 17 A. Iorgovan, Tratat de drept administrative, vol. II,Ed. Nemira, Bucureti, 2000, p. 532

Rezult c termenul de 30 de zile este un termen de recomandare, nu ns fr consecine juridice, depirea acestuia n mod netemeinic putnd duce la respingerea plngerii prealabile, pe motiv de tardivitate. Legea reglementeaz expres situaiile n care este necesar plngerea prealabil; procedura prealabil este posibil numai n cazul actului administrativ unilateral tipic, adic numai atunci cnd este vorba despre manifestarea epres de voin, nu i de refuz ori de tcere. De asemenea, procedura prealabil nu este necesar n cazul contenciosului obiectiv, adic al aciunilor introduse de autoritile publice nominalizate prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici. La fel, nu este necesar procedura prealabil n cazul aciunilor introduse de orice persoan vtmat prin ordnane sau dispoziii din ordonane considerate neconstituionale. Dup cum rezult din partea final a alin. (5) al art. 7, procedura prealabil nu este necesar nici n cazul aciunilor care au ca obiect excepia de nelegalitate. 4.4.1. Regimul termenelor conform noii legi a contenciosului Toate legile de contencios administrativ au generat discuii asupra semnificaiei termenelor, mai ales cnd una i aceeai lege consacra un termen mai mare i unul mai mic. Astfel s-a revenit la concepia tradiional a unui termen mic i a unui termen mare, cu precizarea c termenul mic a fost prelungit la 6 luni. Alin. (5) al art. 11 al legii nr. 554/2004 face precizrile de rigoare: termenul de 6 luni este un termen de prescripie, cu toate consecinele ce decurg de aici, iar termenul mare, de un an, este un termen de decdere. Actuala lege a contenciosului administrativ traneaz i o alt problem, cea a termenelor n cazul actelor normative, artndu-se c aciunile de acest gen sunt imprescriptibile, soluie determinat de filozofia Constituiei cu privire la excepia de neconstituionalitate, care este imprescriptibil. Ct privete regimul termenelor, termenul de 6 luni este regula, de acest termen beneficiaz toate subiectele de drept, fr nici o condiionare; n timp ce termenul mai mare, de un an, apare ca o excepie, el rmne la latitudinea instanei, care va aprecia dac motivele invocate sunt, n mod real, temeinice sau nu. Necesitatea motivrii depirii termenului de 6 luni este reinut i pentru aciunile ce vor fi introduse la Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici, precul i de ctre prefect. Ct privete momentul de la care ncepe s curg termenul de 6 luni de sesizare a instanei, legea marcheaz acest moment dup cum s-a primit sau nu acest rspuns, respectiv dup cum a expirat sau nu termenul legal de soluionare a cererii, n cazul actelor administrative unilaterale. Referitor la termenul mare, de un an de zile, legea se refer la o situaie tipic, preciznd c acesta ncepe s curg de la data emiterii actului, dataintroducerii cererii, pentru recunoaterea dreptului pretins, respectiv data ntocmirii procesului verbal de conciliere, n cazul contractelor administrative.
10

Termenul mare de un an de zile opereaz nu numai atunci cnd exist un act administrativ, ci i atunci cnd administraia refuz s emit un act administrativ. 5. ACTELE ADMINISTRATIVE EXCEPTATE 5.1. Sfera finelor de neprimire n reglementarea anterioare Cnd a fost adoptat Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 procesul de reformare a legislaiei i a organizrii administraiei publice era la nceput; ulterior au aprut numeroase legi care au diminuat importana unor excepii, iar unele, practic, au fost nlturate. Prin dispoziiile art. 2 al Legii nr. 29/1990, se reineau urmtoarele excepii: 1. actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Preedintele Romniei sau Guvern; 2. actele administrative de autoritate i de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului; 3. actele administrative referitoare la sigurana intern i extern a statului; 4. actele administrative referitoare la interpretarea i executarea tratatelor internaionale la care Romnia este parte; 5. actele administrative emise, n circumstane speciale, n vederea lurii msurilor urgente de ctre organele puterii executive pentru evitarea sau nlturarea efectelor unor evenimente prezentnd pericol public (stare de necesitate, combaterea calamitilor naturale, a incendiilor de pduri, a epidemiilor, a epzootiilor i a altor evenimente de aceeai gravitate); 6. actele de comandament cu caracter militar; 7. actele administarative pentru deesfiinarea sau modificarea crora se prevede, prin lege special, o alt procedur judiciar; 8. actele de gestiune svrite de stat n calitate de persoan juridic i pentru administrarea patrimoniului su; 9. actele administrative adoptate n exercitarea atribuiilor de control ierarhic. Noile realiti juridice au impus reevaluarea i reformularea finelor de neprimire a aciunilor de contencios administrativ din textul Legii nr. 29/1990 prin prisma legilor ulterioare i, desigur, a Constituiei18. 5.2. Problema finelor de neprimire n urma revizuirii Constituiei i a adoptrii Legii nr. 554 Dac pn la revizuirea Constituiei fostul art. 48 alin. (2), devenit art. 52. alin (2), reprezenta temeiul consttuional i al excepiilor de la controlul instanelor de contencios administrativ, adic al finelor de neprimire, n noile condiii acest text devine temeiul constituional doar al limitelor, adic al controlului limitat pentru anumite categorii de acte. Deoarece revizuirea Constituiei n 2003 a nominalizat excepiile de la controlul instanelor judectoreti ntr-un text consacrat puterii judectoreti, a aprut necesitatea unei formule legislative care s vizeze att excepiile, adic actele administrative care nu
18

A. Iorgovan, Tratat de drept administrative, vol. I, Ed. Nemira, Bucureti, 1996, p. 464-466

11

pot, sub nici o form, s fie atacate, ct i limitele, adic actele administarative care pot fi atacate numai sub anumite aspecte, i n anumite condiii. n acest sens apare art. 5 la Legii nr. 554/2004, sub denumirea Actele nesupuse controlului i limitele controlului: (1) Nu pot fi atacate n contenciosul administrativ: a) actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de comandament cu caracter militar. (2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar. (3) Actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea nainal, ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i epizotiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere. Legea nr. 554 nu reglementeaz o excepie de la controlul judectoresc, ci doar un fine de neprimire pentru competena instanelor de contencios administrativ, pentru c un control judectoresc se realizeaz, dar al instanelor de drept comun. 5.3. Actele autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul 5.3.1. Actele privind raporturile dintre Parlament i Preedintele Romniei Legea nr. 29 reglementa trei categorii de raporturi: Parlament Preedintele Romniei; Parlament Guvern; Preedintele Romniei Guvern. Aadar, nu ar fi intrat n sfera acestei excepii actele care privesc raporturile dintre Parlament i Preedintele Romniei, care sunt acte exclusiv politice, fie c aparin Parlamentului, fie c sunt ale Preedintelui. Ar reiei ca chiar actele de guvernmnt cele mai importante s nu fie exceptate. Astfel, Parlamentul adopt hotrri prin care atest depunerea jurmntului prevzut de art. 82 din Constituie de ctre Preedintele nou ales, aprob suspendarea din funcie (art. 95), hotrte punerea sub acuzare a Prededintelui Romniei pentru nalt trdare (art. 84). Totodat, Preedintele poate cere Parlamentului, o singur dat, reexaminarea legii nainte de promulgare [art. 77 alin. (2) din Constituie]; adreseaz parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme politice ale naiunii (art. 88); poate dizolva Parlamentul, n condiiile prevzute de art. 89 din Constituie: [1) obligativitatea consultrii preedinilor celor dou Camere; 2) obligativitatea consultrii liderilor grupurilor parlamentare; 3) Parlamentul s nu fi acordat votul de ncredere pentru formarea Guvernului n termen de 60 de zile de la prima solicitare a nvestiturii; 4) n intervalul de 60 de zile trebuie s fi fost respinse cel puin dou solicitri de nvestitur; 5) s nu reprezinte a doua dizolvare n cursul unui an calendaristic; 6) s nu fie vorba de ultimele 6 luni ale mandatului Preedintelui; 7) n ar s nu fie instituit starea de asediu sau starea de urgen]; consult Parlamentul n legtur cu organizarea referendumului (art. 90); supune, n termen de 60 de zile, spre ratificare Parlamentului tratatele internaionale ncheiate n numele Romniei (art. 91); solicit aprobarea prealabil a Parlamentului pentru a declara mobilizarea parial
12

sau general a forelor armate, iar n cazuri excepionale, supune aceast msur aprobrii Parlamentului, n cel mult 5 zile de la adoptare (art. 92); aduce nentrziat la cunotina Parlamentului, printr-un mesaj, msurile luate pentru respingerea unei agresiuni armate ndreptate mpotriva rii [art. 92 alin. (3)]; solicit Parlamentului, n cel mult 5 zile, ncuviinarea msurii de instituire a strii de asediu sau a strii de urgen art. 93). Sfera excepie analizate cuprinde i toate decretele prezideniale care trebuie contrasemnate de Primul ministru, dar i cea mai mare parte a decretelor care nu necesit aceast procedur. Se poate spune chiar c n sistemul legislativ actual, regula o reprezint exceptarea decretelor prezideniale de la controlul exercitat de instanele de contencios administrativ. Numai n anumite situaii, cum este cazul decretelor emise n baza art. 94 lit. (c) (numirea n funcii publice), controlul instanelor judectoreti poate fi exercitat. Atunci cnd, n mod tradiional, se face distincie ntre decrete, ca acte juridice i actele exclusiv politice ale Preedintelui Romniei, printre care se numr mesajele acestuia, se face, de fapt, distincie ntre actele de drept administrativ care pot forma obiectul unei aciuni n contenciosul administrativ i actele de drept constituional care vizeaz raporturile exclusiv politice dintre Preedinte i alte structuri politice19. 5.3.2. Actele privind raporturile dintre Guvern i Parlament Ct privete actele Parlamentului n raporturile sale cu Guvernul, se reine, de principiu, c acestea nu pot fi acte administrative, ns lucrurile nu sunt identice n ceea ce privete actele Guvernului n raporturile sale cu Parlamentul, n sensul de activitate parlamentar. De pild, n art. 11 din Constituia revizuit se prevede c Guvernul i celelalte organe ale administraiei publice, n cadrul controlului parlamentar al activitii lor, sunt obligate s prezinte informaiile i documentele cerute de Camera Deputailor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul preedinilor acestora. ntre aceste documente pot fi i hotrri ale Guvernului, date cu exces de putere, prin care se ncalc drepturi sau interese legitime ale persoanelor. Ar fi contrar principiilor noastre constituionale ntr-un sistem democratic, s se susin c asemenea acte reprezint fine de neprimire, pentru contenciosul administrativ. Prin urmare, nu orice act al Guvernului care privete raporturile dintre Parlament i Guvern este i act de guvernmnt, unele sunt clar acte administrative fr ncrctur politic, care pot fi atacate n contencios administrativ. Desigur, nu se pot ridica semne de ntrebare cu privire la rapoartele i declaraiile prezentate Parlamentului de Primul Ministru, potrivit art. 107 din Constituie, evident cu privire la proiectele de legi iniiate de Guvern, ori cu privire la programele politice dezbtute de Parlament. Acestea sunt acte de guvernmnt, care intr sub incidena Legii nr. 29/1990 (evident i orice alt act de acest gen, pe care Guvernul l prezint Parlamentului), respectiv a Legii nr. 554/2004. n practica instanelor de contencios administrativ, s-a ncetenit soluia invocrii art. 2 lit a) din Legea nr. 29/1990, atunci cnd obiectul aciunilor n contenciosul administrativ l formeaz ordonane sau ordonane de urgen20.
19

A. Iorgovan, Regimul juridic al decretelor prezideniale i al rspunderii Preedintelui Romniei pentru emiterea acestora, R.D.P. nr. 1/2005, Ed. All Beck, p. 61 20 C.S.J., secia de contencios administrative, decizia nr. 851/17.02.1999

13

Aadar, soluia respingerii, ca inadmisibile, a aciunilor are au ca obiect constatarea ilegalitii unei ordonane cu caracter individual, ceea ce presupune administrarea de probe, nu poate fi primit. Acesta a fost i unul dintre motivele de revizuire a Constituiei, Legea nr. 429/2003 trannd problema prin alin. (6) al art. 126: Instanele de contencios administrativ sunt competente s soluioneze cererile persoanelor vtmate prin ordonane sau prin dispoziii cuprinse n ordonane declarate neconstituionale. 5.3.3. Actele privind raporturile dintre Preedintele Romniei i Guvern n ceea ce privete actele Guvernului n raporturile cu Preedintele Romniei, fa de dispoziiile Constituiei, acestea mbrac forma propunerilor, a negocierilor unor tratate internaionale sau a actelor juridice specifice prevzute de art. 107 din Constituie (hotrri i ordonane). Vor intra n sfera excepiei amintite numai propunerile, negocierile, punctele de vedere, nu i hotrrile, crora li se va aplica dreptul comun al conteciosului administrativ, desigur, dac nu intr n sfera altui fine de neprimire, respectiv ordonanele, crora li se vor aplica regulile contenciosului constituional. De exemplu, la propunerea Guvernului, Preedintele Romniei acrediteaz i recheam reprezentanii diplomatici ai Romniei i aprob nfiinarea, desfiinarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice [art. 91 alin. (2) din Constituie]. Ct privete hotrrile i ordonanele, asemenea acte se pot adopta ca urmare a participrii Preedintelui Romniei la edinele Guvernului (n condiiile art. 87 din Cdonstituie). Se nelege c ordonana se poate adopta numai dac exist o lege special de abilitare, excluznd ipoteza unei ordonane de urgen [art. 114 alin. (4) din Constituie]. Pe de alt parte, chiar ordonane de urgen se pot adopta de ctre guvern n urma exercitrii de ctre Preedintele Romniei a atribuiei prevzut de art. 86 din Constituie (consultarea Guvernului cu privire la probleme urgente i de importan deosebit). Acest text este destinat a facilita efului statului posibilitatea de a convoca Guvernul pentru consultri, n cazul necesitii adoptrii unor hotrri urgente i deosebit de importante. ns actele Preedinteluui Romniei care privesc raporturile sale cu guvernul, ca regul, sunt acte cu caracter politic, ce intr sub incidena art. 2 lit. A) din Legea nr. 29/1990, avnd semnificaia care trebuie dat acestui text, n spiritul Constituiei. Aa de pild, preedintele desemneaz un candidat pentru funcia de Prim Ministru; numete Guvernul; revoc i membrii Guvernului n cazul remanierii guvernamentale (art. 85); consult Guvernul i particip la edinele acestuia (art. 86 i 87); primete jurmntul Primului Ministru i al celorlali membri ai Guvernului (art. 103); desemneaz un prim ministru interimar [art. 106alin. (2)]; cere urmrirea penal a membrilor Guvernului pentru faptele svrite n exerciiul funciei lor [art. 108 alin. (2)]; poate dispune suspendarea din funcie a unui membru al Guvernului, dac s-a cerut urmrirea penal [art. 108 alin. (2)] etc. S-a ajuns ns i la acte de pur administraie public. Astfel, potrivit art. 94 lit. C) din Constituie, Preedintele numete n funcii publice, n condiiile prevzute de lege. Apoi, principiul din dreptul contemporan dup care autoritatea care numete este i autoritate disciplinar pentru funcionarii publici, dac legea nu prevede astfel determin,
14

indubitabil, ca actele Preedintelui, emise ntr-o relaie cu Guvernul, s fie atacate n faa instanei de contencios administrativ. 5.4. Actele de comandament cu caracter militar n baza Legii nr. 554/2004 Regndirea sferei noiunii de act cu caracter de comandament militar a condus la necesitatea introducerii categoriei actelor administrative care pot fi controlate limitat, actele emise n circumstane excepionale. Acestea pot fi atacate numai pentru exces de putere, fr a se putea solicita suspendarea executrii lor. n art. 3 alin. (2) al Constituiei din anul 1923 se fcea vorbire despre actele autoritii militare care pot fi atacate n anumite condiii. Prin urmare, nu orice act al autoritii militare era considerat act de comandament militar21. Aa cum aprecia Constantin G. Rarincescu, a admite c toate actele autoritilor militare, fr excepie, intr n sfera actelor de comandament cu caracter militar, fiind sustrase cenzurii instanelor judectoreti, nseamn a aeza un organ de autoritate public, care n mod necontestabil face parte din puterea executiv, ntr-o situaie privilegiat i cu nimic justificat, ntr-un stat n care toate celelalte acte, chiar legislative, sunt subordonate principiului de legalitate, care st la baza statului modern. n concluzie, ncadrarea unui act administrativ, n mod concret, n sfera actelor de comandament cu caracter militar este o chestiune de apreciere a instanei, dar fcndu-se distincia dintre actele autoritilor militare cu caracter pur administrativ i actele acestora, care vizeaz comanda trupei, fie n timp de pace, fie n timp de rzboi. Comandamentele militare, cum este general acceptat i n doctrina militar actual, au drept raiune de a fi conducerea operaiunilor militare, iar n timp de pace ele reprezint mijloace de garantare a valorilor naionale. Prin urmare, notele sintetizate de Legea nr. 554/2004 privind sfera noiunii de acte de comandament militar rmn actuale, chiar dac, ntre timp, Romnia a intrat n NATO iar trupele romne particip la aciuni n sfera granielor Romniei. 5.5. Actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar Acest fine de neprimire decurge din existena unui recurs paralel i nu din natura actului administrativ. n acest sens, textul alin. (2) din Legea nr. 554/2004 are urmtoarea formulare: nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar. Recursul paralel, de vreme ce are ca obiect litigii legate de actul administrativ, material este tot un litigiu administrativ, dar formal este soluionat n afara instanelor de contencios administrativ. Recussul paralel este reglementat prin lege organic, fiind vorba despre o procedur judiciar, n sensul art. 126 din Constituia Romniei. Dup revizuire Constituiei i pn cnd Legea nr. 29/1990 a fost abrogat nu putea fi vorba n mod real despre un fine de neprimire numai n situaia n care calea paralel de atac (o cale judiciar) era reglementat de o lege organic sau de un act care putea
21

A. Teodorescu, Tratat de drept administrative, vol. I, ed. A III-a, Bucureti, 1929, p. 432-433

15

reglementa, la rndul su, n domenii rezervate legii organice, adic ordonana de urgen. Conform acestui text, ordonanele de urgen nu pot fi adoptate n domeniul legilor constituionale, nu pot afecta regimul instituiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertile i ndatoririle prevzute de Constituie, drepturile electorale i nu pot viza msuri de trecere silit a unor bunuri n proprietate public22. 5.6. Actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor Anumite reguli ale procedurii reglementate de noua Lege a contenciosului administrativ nu sunt aplicabile n cauzele viznd actele administrative enumerate la alin. 3 al art. 5 din Legea nr. 554/2004, dect n anumite condiii. Aceste acte pot fi atacate numai pentru exces de putere. Deci instanele de contencios administrativ trebuie s aprecieze dac actul administrativ ce face obiectul litigiului a fost necesar pentru aplicarea regimurilor sau pentru nlturarea situaiilor prevzute de lege. n lumina Constituiei, aceste aciuni nu pot avea ca temei dect nclcri ale drepturilor sau libertilor, nu i a intereselor legitime. 5.7. Actele referitoare la securitatea i aprarea naional n prezent, att Constituia [art. 31 alin. (3), art. 53 alin. (1), art 119], ct i Legea nr. 554/2004 opereaz cu sintagma securitate naional, nlocuind clasica formul siguran naional i care are o sfer mai larg de cuprindere. Aceast noiune, utilizat att n cadrul NATO, ct i n Uniunea European, evoc un coninut care asigur compatibilitatea rii noastre cu noile standarde de aprare colectiv23. Conform reglementrilor anterioare, actele administrative n materia siguranei naionale erau emise numai de serviciile specializate prevzute de art. 6 din Legea nr. 51/1991, incluznd n noiunea de serviciu specializat i structurile interne specializate din cele trei ministere, precum i Consiliul Suprem de Aprare a rii. Se impune, deci s se fac distincie ntre un act administrativ ce eman, de exemplu, de la Ministerul Aprrii Naionale, cel care vizeaz sigurana naional i cel de comandament militar, dei ambele reprezint fine de neprimire n contenciosul administrativ. Legea precizeaz care sunt faptele ce constituie ameninri la adresa siguranei naionale a Romniei (art. 3), ceea ce reprezint un criteriu legal pentru a identifica actele administrative referitoare la sigurana intern i extern a statului, n formularea iniial din Legea nr. 29/1990: planurile i aciunile care vizeaz suprimarea sau tirbirea suveranitii unitii, independenei sau indivizibilitii statului romn [lit. a)]; aciunile care au ca scop, direct sau indirect, provocarea de rzboi contra rii sau de rzboi civil, nlesnirea ocupaiei militare strine, aservirea fa de o putere strin ori ajutarea unei puteri sau organizaii strine de a svri oricare din aceste fapte [lit. b)]; trdarea prin ajutarea inamicului [lit. c)], aciunile armate sau orice alte aciuni violente care urmresc
22 23

Art. 115 alin. (6) din Constituie M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tnsescu, Constituia Romniei revizuit comentarii i explicaii, Ed. All Beck, Bucureti, 2004, p. 66

16

slbirea puterii de stat [lit. d)]; spionajul, transmiterea secretelor de stat unei puteri sau organizaii strine ori agenilor acestora, procurarea ori deinerea ilegal de documente sau date secrete de stat [lit. e)]; subminarea, sabotajul sau orice alte aciuni care au ca scop nlturarea prin for a instituiilor democratice ale statului ori care aduc atingere grav drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor romni...[lit. d)]; actele teroriste...[lit. i)]; atentate contra unei colectiviti svrite prin orice mijloace [lit. j)]; sustragerea de armament, muniie...[lit.k)] etc. Sigurana naional, potrivit art. 5 al Legii nr. 51/1991, se realizeaz n conformitate cu legile n vigoare i cu obligaiile asumate de Romnia prin conveniile i tratatele internaionale referitoare la drepturile omului la care este parte, normele de drept public internaional avnd prioritate fa de normele interne, cum rezult din art. 20 al Constituiei. 5.8. Actele emise n circumstane excepionale 5.8.1. Reglementrile introduse de noua Lege nr. 554/2004 Reglementarea anterioar opera cu noiunea de stare de necesitate, nlocuit n actuala Constituie cu dou noiuni: stare de asediu, respectiv, stare de urgen. Prof. P. Negulescu preciza c declararea strii de asediu are drept efect nlocuirea regimului de stat normal civil cu unul n cre autoritile militare sunt investite cu atribuii necesare meninerii ordinii i siguranei. Astfel, se pot opri ntrunirile, se pot aduce restricii libertii presei, introducndu-se chiar un regim preventiv i prohibitiv, n sensul c exerciiul acestor drepturi este supus autorizrii prealabile...24 Starea de urgen, n esen, presupune tot restrngerea exerciiului unor drepturi i liberti fundamentale i accentuarea funciei de poliie a administraiei publice , fr ns a face transfer de atribuii, ca regul, de la autoritile civile la cele militare, fiind determinat de anumite situaii ieite din comun (cutremure, inundaii, epidemii, etc). Constituia Romniei din 1991 vine cu reglementare superioar de natur a nltura discuiile asupra naturii regimului strii de asediu i strii de urgen, respectiv asupra autoritilor care stabilesc acest regim de restricii i restrngeri ale exerciiului drepturilor i libertilor fundamentale. n partea consacrat drepturilor fundamentale, art. 49 din Constituie (actualmente art. 53) sintetizeaz cerinele Pactelor internaionale cu privire la restrngerea exerciiului drepturilor i libertilor fundamentale. Receptnd spiritul acestor documente internaionale n materia drepturilor omului, textul Constituiei noastre stabilete regula dup care exerciiul unor drepturi sau al unor liberti se poate restrnge numai prin lege, dac se impune pentru: 1) aprarea siguranei naionale; 2) aprrea ordinii publice; 3) aprarea sntii publice; 4) aprarea moralei publice; 5) aprarea drepturilor i libertilor cetenilor; 6) desfurarea instruciei penale; 7) prevenirea consecinelor unei calamiti naturale; 8) prevenirea unui sinistru deosebit de grav25. Aceast soluie reprezint un criteriu de referin att pentru contenciosul administrativ (dac restriciile intervin prin acte administrative, acestea sunt lovite de
24 25

P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, ed. A IV-a, Ed. A. Marvan, Bucureti, 1934, p. 499 M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilescu, I. Vida, Constituia Romniei comentat i adnotat, Regia autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 2004, p. 116-119

17

nulitate), ct i pentru contenciosul constituional [Curtea Constituional poate declara neconstituional o lege sau o ordonan care ar depi cazurile limitativ prevzute n alin. (2) al art. 49]. n concluzie, sunt exceptate de la contenciosul administrativ actele de autoritate ale organelor administraiei publice emise n aplicarea legii organice privind regimul strii de asediu i al celei de urgen. Aciunea pentru exces de putere este posibil, n baza alin. (3) al art. 5 din Legea 554/2004, pentru ipoteza n care respectivul act administrativ a fost emis prin exercitarea abuziv a dreptului de apreciere, aparinnd autoritilor administraiei publice, cu nclcarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, prevzute de constituie sau legi. 5.8.2. Actele emise n caz de calamiti i sinistre ce nu au condus la instituirea strii de urgen E posibil ca o anumit calamitate natural sau un anumit sinistru (cutremur, o inundaie, un incendiu de pdure, o epidemie, o epizootie, etc.) s aib o gravitate mai redus, care nu justific instituirea de ctre Preedintele romniei a strii de urgen, dar justific luarea unor decizii excepionale. Aceste decizii aparin organelor spacializate ale administraiei publice (poate chiar ale Guvernului), precum i autoritilor de la nivel local (prefect, consiliu judeean, consiliu local, primar). Unii autori au susinut c msurile luate pentru nlturarea calamitilor, inclusiv de primari, sunt acte de guvernmnt. Actele de guvernmnt fiind acte de legitim aprare, pot fi fcute i de primar, de un prefect sau un comandant militar, care, vznd pericolul i voind s-l nlture, nu mai ine seama de starea de legalitate i, violnd legea, ajunge s nlture pericolul.26 Ali autori au apreciat c noiunea de act de guvernmnt este inutil n aceste cazuri. Msurile sanitare de acest fel pentru prevenirea sau mpiedicarea propagrii epidemiei sunt autorizate de diversele legi de poliie sanitar, care stabilesc dreptul incontestabil al autoritilor de a le lua, i, ca atare, nu pot fi anulate sau cenzurate de autoritile judectoreti, tocmai pentru c sunt prevzute i autorizate de lege.27 Ct privete actele de autoritate emise pentru a combate inundaia i foametea, Constantin G. Rarincescu precizeaz c se sprijin pe ideea dup care msurile respective sunt destinate a preveni sau <mpiedica unele cataclisme sau micri sociale care ar periclita ordinea public i sigurana statului. Legat de sistemul nostru constituional, fa de principiile foarte precise consacrate de acesta (art. 53), nu este de conceput ca administraia public s nu aib o baz legal, chiar i n situaii care nu reclam instituirea strii de urgen. Aceste acte, pot fi atacate cu recurs pentru exces de putere, cnd se estimeaz c ele nu aplic, ci ncalc legile,care autorizeaz administraia public s acioneze n asemenea situaii. 6. Aspecte de ordin procedural
26 27

P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, ed. A IV-a, Ed. A. Marvan, Bucureti, 1934, p. 507 C.G. Rarincescu, Contenciosul administrative roman, ed. A II-a, Ed. Alcalay, 1936, p. 304

18

6.1. Sesizarea instanei de contencios administrativ Noiunea de persoan vtmat reprezint regula n materia subiectelor de sezin a instanelor de contencios administrativ i se fundamenteaz pe ideea violrii drepturilor subiective sau a intereselor legitime private prin acte administrative. Excepie fac unele autoriti publice (Avocatul Poporului, Ministerul Public, prefect, Agenia Naional a Funcionarilor Publici), care pot introduce aciuni n contenciosul subiectiv pentru aprarea drepturilor i intereselor legitime ale ceteanului sau ale persoanei juridice de drept privat vtmate.AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Recalamant, n sens de persoan vtmat, poate fi i un ter, n raport cu autoritatea emitent i beneficiarul actului administrativ unilateral individual, respectiv n raport cu prile contractante, n cazul contractului administrativ. De aici, deosebirea esenial dintre litigiul soluionat de instana de contencios administrativ i cel soluionat de instana de drept comun. Primul este un ordin public, pentru c n orice situaie, n calitate de prt apare o autoritate public (acuzat de exercitarea cu abuz de putere a competenei sale, iar competena este de ordine public); al doilea este de ordin privat, are ca obiect <<pretenii>> ntre subiecte de drept civil care se afl pe o poziie egalitate n raporturile juridice civile care au generat litigiul. Pentru aciunile care au ca obiect acte administrative prin care s-a vtmat un interes public, calitatea de reclamant o poate avea oricare dintre cele patru autoriti citate, orice persoan de drept public, dar i organismele sociale interesate.28 6.2. Titularii aciunilor n contenciosul obiectiv n art. 1 din Legea nr. 554/2004 se reglementeaz regula aciunilor n contenciosul administrativ, reieind c titularul aciunii poate fi orice persoan care se consider vtmat att ntr-un drept personal, ct i ntr-un interes legitim personal. Textul nu precizeaz ns despre ce persoan este vorba, folosete formularea cu caracter general orice persoan, ceea ce nseamn c sunt avute n vedere, n egal msur, persoanele fizice i persoanele juridice. n ceea ce privete persoana juridic, din coroborarea alin. (1) cu alin. (8) al art. 1, rezult c aciuni n contnciosul administrativ pentru invocarea nclcrii unui drept subiectiv sau a unui interes legitim personal nu poate introduce dect persoana juridic de drept privat. Persoana de drept public poate introduce aciuni, potrivit alin. (8) fie pentru aprarea unui drept propriu nclcat, cnd este vorba de contencios subiectiv, fie pentru aprarea unui interes, care nu poate fi dect interes public cnd este vorba de un contencios obiectiv. Se nelege c aciunile persoanelor fizice vor fi ntemeiate, ca regul, pe nclcarea drepturilor subiective sau a intereselor legitime legate de aceste drepturi, dar nu sunt inadmisibile nici aciunile unei persoane juridice de drept privat care are drept temei nclcarea unui interes legitim public, fiind vorba de persoanele juridice definite Legea nr. 554/2004.
28

Tudor Drganu Cteva reflecii pe marginea unui recent proiect de lege a contenciosului administrativ, R.D.P. nr. 3/2004, Ed. All Beck, p. 57-65

19

Legiuitorul a neles s pun n relaie cu autoritatea emitent i cu beneficiarul actului administrativ i pe tera persoan, fiind vorba, prin definiie, numai de actul administrativ cu caracter individual. Dei legea nu precizeaz n mod expres, se deduce c aciunea se va face att mpotriva autoritii prte ct i mpotriva beneficiarului actului, acesta avnd posibilitatea n contradictoriu, s se apere fa de atacurile reclamantului. Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenia Naional a Funcionarilor Publici apar n dubl calitate, att ca titulari ai aciunilor n contenciosul subiectiv n numele ceteanului vtmat (Avocatul Poporului), n numele persoanei fizice sau juridice de drept privat (Ministerul Public), n numele funcionarului public (Agenia Naional a Funcionarilor Publici), ct i ca titulari ai unor aciuni introduse pentru aprarea unui interes public, care fac obiectul unor aciuni de ordine public n contenciosul obiectiv, la care nu se mai poate renuna, cum se prevede n mod expres n art. 28 alin.(2) din Lege. O situaie aparte o are prefectul, ca autoritate statal ce exercit controlul de tutel administrativ, el putnd introduce aciuni n contenciosul administrativ n baza art. 123 alin. final din Constituie, ca i celelalte subiecte speciale de sezin precizate n art. 1 al Legii nr. 554/2004. Alineatul (3) al art. 1 din Lege reglementeaz, deci, posibilitatea ca Avocatul Poporului s introduc aciunea n contencios administrativ. n acest sens, art. 1 alin. (2) trebuie coroborat cu art. 7 alin. (3), fiind obligatorie procedura prealabil ntr-un termen de 6 luni de la data la care tera persoan a luat cunotin pe orice cale de existena actului administrativ; este o excepie de la regula termenului de 30 zile. Aciunile n contenciosul administrativ ale Acocatului poporului sunt mijlocul juridic la care aceast instituie apeleaz dup ce a epuizat celelalte mijloace specifice activitii sale. Avocatul Poporului sesizeaz instanele de contencios administrativ numai dup ce, la rndul su, a fost sesizat de o persoan fizic. De aici rezult c Avocatul Poporului acioneaz numai pentru aprarea unei persoane fizice, iar aceasta dobndete de drept calitatea de reclamant, urmnd a fi citat n aceast calitate. Avocatul Poporului este i rmne un garant al exercitrii drepturilor fundamentale de ctre ceteni, dar nu i un aprtor al cetenilor n faa justiiei, ceea ce duce la o confuzie ntre instituia Avocatului Poporului i cea a avocaturii. Este de la sine neles c trebuie fcut o distincie ntre aciunile de contencios subiectiv, cnd Avocatul Poporului sprijin ceteanul i care sunt guvernate de principiul disponibilitii i aciunile de contencios obiectiv cnd Avocatul poporului apr ordinea de drept, care protejeaz drepturile ceteanului. Aceste din urm aciuni sunt introduse de Avocatul Poporului n nume propriu, i potrivit art. 28 alin (2) ele nu mai pot fi retrase. Din interpretarea Legii contenciosului administrativ (alin. (4) al art. 1) rezult c i Ministerul Public apare ca titular al aciunilor de contencios subiectiv, n numele persoanei fizice sau juridice, vtmate, ct i ca titular al aciunilor n contenciosul obiectiv, cnd aciunile vizeaz acte administrative cu caracter normativ. Implicarea procurorului n contenciosul administrativ se face din proprie iniiativ sau, la solicitarea unei persoane fizice sau juridice din oficiu din lege. Este clar c legiuitorul ofer posibilitatea Ministerului Public, mai precis procurorilor constituii n Parchete, prin care acesta i exercit atribuiile, s introduc i aciuni n contenciosul administrativ indiferent dac faptele, adic conduita abuziv a funcionarilor
20

autoritii administrative emitente, au sau nu caracter penal . Dac s-a ntocmit rechizitoriul i s-a sesizat instana penal, se nelege c numai instana de contencios administrativ poate dispune, potrivit regulii din Codul de procedur civil, suspendarea acestei cauze, pn se soluioneaz cauza penal. n aceast ipotez, Ministerul Public sesizeaz instana de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice, iar persoana respectiv dobndete, de drept, calitatea de reclamant. 6.3. Obiectul aciunii judiciare Potrivit art. 8 al Legii nr. 554/2004, persoana vtmat ntr-un drept recunoscut de lege sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, nemulumit de rspunsul primit la plngerea prealabil adresat autoritii publice emitente sau dac nu a primit nici un rspuns n termenul prevzut la art. 7 alin. (4), poate sesiza instana de contencios administrativ competent, pentru a solicita anularea, n tot sau n parte, a actului, repararea pagubei cauzate i, eventual, reparaii pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanei de contencios administrativ i cel care se consider vtmat ntr-un drept al su, recunoscut de lege, prin nesoluionarea n termen sau prin refuzul nejustificat de soluionare a cererii. Instana de contencios administrativ este competent s soluioneze i litigiile care apar n fazele premergtoare nchiderii unui contract administrativ, precum i orice litigii legate de aplicarea i executarea contractului administrativ, iar n acest caz instana va avea n vedere regula dup care principiul libertii contractuale este subordonat principiului prioritii interesul public. Totodat, potrivit art. 16 din lege, aciunea se poate introduce nu numai mpotriva unei uniti, unui organ de stat sau unei alte autoriti publice, n sens de structur organizaional, ci i mpotriva funcionarului autoritii prte, dac se solicit plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru ntrziere. Astfel, textul legii permite formularea unei cereri n justiie i personal mpotriva persoanei fizice car a elaborat, a emis sau a ncheiat actul, sau care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau un interes legitim. Funcionarul prt are, la rndul su, posibilitatea de a chema n garanie pe superiorul su ierarhic de la care a primit ordin scris s elaboreze sau s nu elaboreze un anumit act, a crui legalitate total sau parial este supus judecii, sau a crui emitere se solicit [art. 16 alin. (1) din Legea nr. 554/2004]. n cazul n care aciunea se admite, funcionarul prt va putea fi obligat la plata daunelor, solidar cu autoritatea public Din interpretarea legii contenciosului administrativ reiese c reclamantul are trei posibiliti de formulare a obiectului aciunii: a) de anulare a actului; b) de anulare a actului i de obligare la plata unor despgubiri i c) de obligare la plata unor despgubiri. Despgubirile pot fi cerute att pentru daunele materiale, ct i pentru daunele morale. Cele trei modaliti de formulare a aciunii apar ca aciuni principale ale instituiei contenciosului administrativ. Pe de alt parte, trebuie precizat c cele trei situaii vizeaz numai actul administrativ expres (tipic) nu i refuzul, act administrativ implicit (atipic).
21

6.4. Aciunile mpotriva ordonanelor Guvernului Constituia introduce principiul dup care instanele de contencios administrativ sunt competente s soluioneze cererile persoanelor vtmate prin ordonane sau, dup caz, prin dispoziii din ordonane declarate neconstituionale [art. 126 alin. (6) teza II] . Prima este faza procesual, strict necesar sesizrii Curii Constituionale, a doua este faza judecrii pe fond a litigiului de contencios administrativ, judecat care nu este posibil dect dac Curtea Constituional a declarat ordonana sau, dup caz, dispoziii din ordonane, ca fiind neconstituional. Din redactarea final a art. 9 din Legea nr. 554/2004 rezulta c exist dou categorii de aciuni n instana de contencios administrativ: una care are ca obiect ordonane (dispoziii ale acestora), estimate a fi neconstituionale, care potrivit art. 11 alin (4) pot fi introduse oricnd i a doua care are ca obiect ordonane sau dispoziii ale acestora, declarate neconstituionale i care, potrivit legii, pot fi introduse ntr-un termen de 6 luni sau de un an, de la data publicrii deciziei Curii Constituionale. Prin urmare, cel vtmat se poate adresa direct instanei de contencios administrativ, urmnd ca litigiul de contencios administrativ propriu-zis s fie rezolvat numai dup ce s-a rezolvat litigiul de contencios constituional i numai dac soluia este de admitere, n tot sau n parte, a excepiei de neconstituionalitate. De altfel, n practica instanelor de contencios administrativ i pn la apariia acestei legi, au aprut spee n care excepia de neconstituionalitate a concis cu obiectul aciunii n contenciosul administrativ. 6.5. Instana competent n fond. Procedura de judecat i hotrrea Procedura n materia contenciosului administrativ a fost mereu supus, la noi, unor reguli speciale, derogatorii de la dreptul comun, tocmai pentru a se realiza garantarea legalitii n activitatea organelor administraiei publice i proteciei drepturilor omului. Legiuitorul a gndit procedura n aa fel nct omul de pe strad s poat ajunge ct mai rapid n faa judectorului, iar procesul s fie simplu i operativ. De aceea, unele dintre fazele procesului din dreptul comun nu se regsesc n procesul de contencios administrativ, iar unele principii procedurale din dreptul comun nu numai c nu sunt identice, dar sunt chiar diametral diferite. Scutirea reclamantului aflat n nevoie nu exclude posibilitatea ca legea s prevad plata unei taxe pentru prt, evident, n ipoteza n care <<a czut n pretenii>>, adic s-a admis aciunea reclamantului. Niciodat dup desfiinarea episodicului Consiliu de Stat de la 1864, nu s-au depit <<graniele>> maxime ale procedurii civile pentru c mereu legile n materia contenciosului administrativ au fcut trimitere la Codul de procedur civil29. Legea nr. 554/2004, n art. 10 alin. (3) menine soluia consacrat de Legea nr. 29/1990 n privina competenei teritoriale, n sensul c reclamantul se poate adresa instanei de la domiciliul prtului, cu precizarea c dac s-a optat pentru a doua variant, nu se poate invoca (de partea advers, desigur) excepia necompetenei teritoriale.

29

C.L. Popescu, Competena material i a instanelor judectoreti de a judeca recursurile n materia contenciosului administrativ, n dreptul nr. 2/1994, p. 14-20

22

n ceea ce privete instana de fond competent n materie de contencios administrativ, Legea nr. 554/2004 fixeaz, n art. 10 ali. (10), regulile aplicabile n aceast materie. Astfel, pentru litigiile privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice locale sau judeene, precum i pentru cele privind taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, de pn la 5 miliarde lei vechi (500.000 lei noi), instana de fond competent material este tribunalul administrativ-fiscal. Pentru litigiile privind acte privind acte administrative emise sau ncheiate de autoritile publice centrale, precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde lei vechi, instana de fond competent este reprezentat de seciile de contencio administrativ i fiscal ale curilor de apel. Se nelege c regulile privind competena material sunt valabile i n ceea ce privete cererile de suspendare a actelor administrative, promovate n baza art. 14 i 15 din Legea 554/2004. Pn la constituirea tribunalelor administrativ fiscale litigiile de competena acestora vor fi judecate de ctre seciile de contencios administrativ ale tribunalelor, dup cum precizeaz art. 30 din Legea nr. 554/2004. Litigiile de contencios administrativ au ca obiect fie un act administrativ unilateral, emis n aplicarea sau, dup caz, n organizarea aplicrii legii, fie un act administrativ bilateral, prin care, n limitele legii, se presteaz activiti, n sensul larg al termenului, de interes public. Prin urmare, litigiul de contencios administrativ, indiferent de categorie, pune n cauz autoritatea public, interesul public, care sunt n conflict cu un drept subiectiv sau numai cu un interes legitim personal. De vreme ce raiunea principal de a fi a administraiei publice o reprezint emiterea de acte administrative unilaterale prin care organizeaz executarea legii (actul normativ) sau face legea aplicabil la cazuri concrete (actul individual), conflictul care are ca obiect actul administrativ este un conflict care nu vizeaz numai drepturile i interesele legitime ale prilor, ca subiecte de drept privat, ci i modul de exercitare a competenei de ctre autoritile administraiei publice, ca subiecte de drept public. Conflictul ce are ca obiect actul administrativ (tipic, atipic sau asimilat) este, aadar, un conflict i de ordine public, ceea ce reclam, cu necesitate, celeritate. Noua lege a contenciosului administrativ, Legea 554/2004, revine, n art. 17, cu formularea cererile adresate instanei se judec de urgen, dar mai adaug i <<cu precdere>>, ceea ce nseamn c dintre cauzele care presupun procedur de urgen, litigiile de contencios administrativ au prioritate.30 n alin. (3) al art. 17 s-a reinut ideea redactrii i motivrii de urgen, dar s-a stabilit i un termen de cel mult 10 zile de la pronunare, spre deosebire de art. 6 alin. (3) din legea nr. 29/1990, unde era prevzut un termen de cel mult cinci zile de la pronunare. Ct privete judecata propriu-zis, ideea de urgen impune, n primul rnd, urgena n procedura de citare. Legea reglementeaz pentru anumite categorii de litigii <<proceduri accelerate>>, cum este prescutarea termenului la 48 de ore, citarea prin agent procedural sau prin orice mijloc rapid de comunicare a informaiilor scrise. n al doilea rnd, procedura de urgen vizeaz modul n care se interpreteaz solicitarea unui termen pentru aprare.
30

A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrative, Ed. Roata, Bucureti, 2004 p. 36

23

n concluzie, o aciune n contenciosul administrativ ar putea avea urmtoarele capete de cerere: declararea nulitii (totale sau pariale) a actului atacat; suspendarea actului atacat; obligarea prtului s emit alt act, un nscris sau s fac o operaie administrativ; obligarea la despgubiri pentru daune morale i materiale a autoritii prte, dar i a unor funcionari, du caz; obligarea conductorului autoritii prte s plteasc o amend pentru fiecare zi de ntrziere peste termenul stabilit de instan; obligarea prtului s plteasc reclamantului daune pentru ntrziere peste termenul stabilit de instan; obligarea prtului la plata cheltuielilor judiciare. De aici rezult c i hotrrea instanei de fond trebuie s cuprind soluii la fiecare capt de cerere. 6.6. Procedura n faa instanei de recurs Noua lege a contenciosului administrativ, Legea nr. 554/2004, menine principiul dublului grad de jurisdicie, judecata n fond i n recurs. Se pstreaz [(n art. 20 alin. (1) i termenul de introducere a recursului, de 15 zile de la pronunare ori de la comunicare, dup cum partea care exercit recursul a fost sau nu prezent la termenul cnd s-a judecat fondul i s-a pronunat sentina recurat. De vreme ce n dreptul comun s-a stabilit un termen de recurs de 15 zile de la comunicarea hotrrii, iar aceast soluie nu intr sub incidena incompatibilitii prevzute de art. 28 alin (1) din Legea nr. 554/2004, fiind o soluie favorabil justiiabilului romn, este de la sine neles c aceasta se va aplica i n litigiile de contencios administrativ. De vreme ce n alin. (1) al art. 20 se folosete sintagma hotrrea pronunat n prim instan i cum n prim instan se pronun i hotrri care privesc contracte administrative, n sensul art. 8 alin. (2), rezult c regimul recursului prevzut de art. 20 este general. Mai este de observat c alin.(2) al art. 20 conine precizarea c judecata recursului se face de urgen, ceea ce nseamn c prile i instana sunt inute, n mod corespunztor, de aceleai exigene cu privire la citare, la probaiune, la dezbateri ca i cele privitoare la judecata n fond.31 Referitor la soluiile pe care le poate da instana de recurs, Legea nr. 29/1990 nu coninea dispoziii speciale cu privire la <<puterile>> acesteia. Prin urmare, instana de recurs caseaz cu reinere, rejudecnd fondul litigiului, dac nu sunt motive de casare cu trimitere, iar casarea cu trimitere intervine fie pe motiv de competen, fie pe motiv de rejudecare a fondului la prima instan. Este de reinut c trimiterea la prima instan, pe ideea respectrii principiului dublului grad de jurisdicie, se face o singur dat. 6.7. Procedura de executare n materia contenciosului administrativ n conformitate cu art. 22 din Legea nr. 554/2004, hotrrile judectoreti definitive i irevocabile prin care s-au admis aciunile formulate potrivit dispoziiilor prezentei legi, constituie titluri executorii. Legea nr. 29/1990 nu coninea un text care s rezolve problema titlului executoriu.
31

V.M.Ciobanu, Tratat theoretic i practic de procedur civil, vol. II, Ed. Naional, Bucureti, 1997, p. 350-351; p. 364

24

Din interpretarea textului de lege, rezult x exist un titlu executoriu doar atunci cnd este vorba de o hotrre judectoreasc definitiv i irevocabil, hotrre prin care s-au admis aciunile formulate potrivit dispoziiilor prezentei legi. n consecin, nu poate fi vorba de existena unui titlu executoriu atunci cnd s-au pronunat hotrri rmase definitive i irevocabile prin care s-au respins aciunile formulate, respectiv nu poate fi vorba de titluri executorii n cazul hotrrilor care nu au caracter definitiv i irevocabil. De la aceast regul rezult o singur excepie, cea reglementat de alin. (4) al art. 14, ncheierea prin care se dispune obligarea conductorului autortii publice prte la plata amenzii judiciare, n cuantumul reglementat, pentru fiecare zi de ntrziere nejustificat, are caracter de hotrre definitiv i executorie. Art. 22 trebuie corelat i cu art. 2 alin. (1) lit. ) consacrat instanei de executare. Din coroborarea acestor texte rezult c, indiferent care este instana a crei hotrri are calitate de titlu executor, punerea n executare a titlului respectiv se face de ctre instana care a soluionat fondul litigiului de contencios administrativ, indiferent care este soluia dat de aceast instan. Ct privete obligaia publicrii, este pentru prima dat cnd ntr-o lege a contenciosului administrativ n Romnia se reglementeaz efectele erga omnes ale hotrrilor judectoreti, atunci cnd au ca obiect acte administrative normative. 32 Curtea Constituional a reinut c att actele individuale, ct i cele normative ale Guvernului, ministerelor i celorlalte organe administrative de stat, centrale sau locale, sunt controlate sub aspectul legalitii de instanele de contencios administrativ, chiar i atunci cnd ilegalitatea actului privete nerespectarea legii fundamentale. Regimul complet al litigiului care are ca obiect acte normative este finalizat prin art. 23, care apare ca o finalizare a principiului consacrat de art. 28 alin. (2) din lege. Este vorba despre caracterul de ordine public al litigiilor de contencios administrativ care au ca obiect acte administrative normative. Acest caracter conduce, logic, la efecte fa de toi (erga omnes), deci fa de toate subiectele de drept, a hotrrii judectoreti definitive i irevocabile prin care s-a anulat un act administrativ normativ. Aceast formulare ar fi fost lipsit de eficien practic dac n-ar fi fost ntregit de regimul juridic al publicrii hotrrilor n cauz. Astfel, se menioneaz c aceste hotrri se public n Monitorul Oficial al Romniei sau, dup caz, n monitorul Oficial al judeului, fiind de la sine nelesc n monitorul oficial se public hotrrile care vizeaz acte administrative ale guvernului, i celorlalte organe centrale ale administraiei de stat, iar n Monitorul Oficial al judeului se public hotrrile judectoreti definitivei irevocabile prin care au fost anulate acte ale administraiei publice de la nivelul judeelor, municipiilor, oraelor i comunelor. Legea menioneaz c publicarea se face la cererea instanei de executare ori a reclamantului i este scutit de taxe.

32

A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, Ed. Roata, Bucureti, 2004 p.362

25

26