Management i guvernare local

Managementul terenurilor i piaa funciar

Nicolae arlung

0. Introducere Articolul de fa are ca obiectiv relationarea gestiunii terenurilor, ca parte a managementului dezvoltrii urbane cu mecanismele pieei funciare, accentund asupra impactului regulamentului de zonare asupra preului terenului i implicit asupra dezvoltrii urbane. O atenie deosebit este dat analizei cererii i ofertei de teren pentru investiii publice i private. Sunt prezentai factorii care influeneaz cererea i oferta de teren, precum creterea demografic, aspectele macroeconomice, infrastructura urban, topografia, legislaia i organizaiile publice. In completare, sunt aduse precizri privind caracteristicile pieei de terenuri, privind terenul ca noiune economic i diferena dintre valoarea terenului i preul acestuia. Pentru nelegerea modului n care controlul determin dezvoltarea urban durabil, se insist asupra opiunilor de coordonare dintre politicile de teren i instrumentele de control i cele fiscale. 1. Aspecte generale Intotdeauna va fi exprimat prerea c preul terenului urban se afl ntr-o permanent cretere i c el este n general prea ridicat. Aceast realitate ne ndeamn la urmtoarele reflecii: (a). Este terenul urban un produs al crui pre poate fi stabilit precum preul altor produse? (b). Poate nivelul de preuri al terenului s fie comparat cu preul altor produse? (c). Dac preul terenului este ridicat, cine face aceast afirmaie i cine este afectat? (d). Este terenul perceput ca factor de producie pentru realizarea de locuine, drumuri, parcuri, etc., sau este considerat un mijloc de economisire a banilor i dac da atunci cnd n ciclul economiei locale? Privit din punct de vedere tehnic, valoarea terenului reprezint combinaia dintre tipul cel mai bun de teren i intensitatea optim de folosire a acestuia. Din punct de vedere al pieei terenurilor, valoarea se reduce la funcia matematic care se refer la scderea anual a profitului obinut de pe urma celei mai bune folosine a terenului. Investitorii vor fi de acord s plteasc valoarea de pia a unui teren avnd o bun accesibilitate, numai dac acesta va avea o utilizare comercial (magazine, birouri, locuine, etc.) i un coeficient de utilizare a solului ridicat. In concluzie, rolul preului terenului este
146

Management i guvernare local

acela de a instrumenta decizia de alocarea a terenurilor pentru funciuni urbane optime (optim cuprinznd analiza costurilor financiare, economice i sociale). Problemele legate de terenurile urbane devin evidente atunci cnd n faa unei creteri demografice nu exist suficient teren pentru realizarea programelor de locuine, de coli, ci de transport, utiliti publice, de creare de locuri de munc, etc. Atunci cnd o anumit arie urban se confrunt i cu o lips de funcionari publici pregtii pentru a direciona i implementa politica de terenuri, problemele devin complicate, uneori explozive. In sistemele economice n care alocarea terenurilor nu se face la ntmplare, ci dup regulile pieei, politica terenurilor urbane se raporteaz la cererea i oferta de terenuri n funcie de tipul cererii, amplasament i pre. Datorit problemelor sociale i economice severe cu care se confrunt toate rile post-comuniste din Europa, precum i alte ri n curs de dezvoltare de pe glob, aspectele legate de oferta de teren, preul i modul de alocare al acestuia au devenit componente de o importan fr precedent. De ce aceste aspecte sunt o problem? Dou componente apar cu pregnan: (a). lipsa de terenuri urbane servite de utiliti publice care s rspund unor solicitri n competiie i (b). ineficiena sistemelor de impozitare a terenurilor sau a beneficiarilor unor proiecte publice, n generarea surselor de venit pentru finanarea infrastructurii i utilitilor publice oreneti. Att componenta de la punctul (a) ct i cea de la punctul (b) se refer de fapt la un singur aspect i anume costul terenului din interiorul ariilor urbane i din imediata vecintate a acestora. Presiunea primar asupra costului terenului vine din zona cererii de teren urban pentru activiti productive determinat de creterea componentei demografice. Cnd aceasta se cupleaz cu o ofert insuficient, atunci preurile cresc necontrolat. Preul terenului crete datorit duratei procesului de tranzacie i costului acestor tranzacii. Prin urmare, preul terenului crete n raport cu gradul de acuratee a informaiilor privind terenurile (existena titlurilor de proprietate, nregistrarea acestora, informaii cadastrale, informaii privind tranzaciile, etc.), cu performanele managementului administraiei publice i cu gradul de corupie al acesteia. Un alt factor, care nsoete creterea preului i care vine din aria ofertei de terenuri, o constituie lipsa de resurse financiare i capacitatea de implementare a proiectelor care s permit creterea suprafeei de teren servit cu utiliti publice. De multe ori, aceast lips este amplificat i de alegerea unor standarde nerealiste comparativ cu nivelul de venit al utilizatorilor. Oferta de terenuri poate fi cobort i datorit existenei unor practici monopoliste privind deinerea de terenuri. Acest fenomen devine acut, atunci cnd nu exista putere efectiv i resurse financiare de punere n aplicare a legii exproprierii. Legislaia privind controlul terenurilor poate diminua cantitatea de teren disponibil n general, sau parial, pentru o anumit folosin. De asemenea, dac perioada de pregtire a documentelor urbanistice i perioada de avizare i de aprobare a acestora se prelungesc n exces, induc costuri ridicate ale terenului, mai ales n economiile confruntate cu rate nalte ale inflaiei.

147

Managementul terenurilor i piaa funciar

Dac ne referim la modul de utilizare a terenului (teren cu utilizare urban reciclat sau teren urban nou provenit din teren agricol), nu putem omite rolul grupurilor politice care dein puterea i care determin modul n care aceste terenuri vor fi utilizate. Evalund aceste cauze, se poate constata c posibilitatea folosirii economice a terenului reprezint motorul ridicrii valorii terenului urban sau al valorii terenului din jurul aglomeraiilor urbane. Din acest punct de vedere, un rol important l joac perspectiva realizrii unor proiecte de utilitate public, sau perspectiva expansiunii urbane asupra terenurilor agricole. Valoarea de piaa a terenului ncepe s creasc cu muli ani naintea schimbrii folosinei terenului, anticipnd o cretere a chiriei i a valorii capitalizate. Cu ct rata dobnzii reale i coeficientul de risc privind tranzaciile sunt mai mari, cu att timpul n care valoarea terenului crete va fi mai scurt. Trei elemente sunt importante n determinarea creterii valorii terenului. Primul se refer la lucrrile care se fac pe parcursul reciclrii funcionale a terenului (lucrri pregtitoare, costurile privind lotizrile terenului, lucrrile de infrastructur, curirea terenului, costurile de relocare a populaiei rezidente n zon etc.) Al doilea i al treilea element se refer la avantajele schimbrii spaiale i ale schimbrilor utilizrii terenului (Dunkerley, 1978). Din punct de vedere al pieei, valoarea terenului este afectat de restriciile existente sau viitoare privind utilizarea terenului, de modul de impozitare a terenului i de profitul generat de funciunea economic amplasat pe acesta. Pe latura cererii, valoarea terenului se gsete sub influena capacitii financiare, a costurilor i a posibilitailor de finanare pentru achiziionarea terenului i pentru construirea cldirilor. Aceste posibiliti trebuie comparate cu portofoliul de investiii alternative sau cu variantele de depozitare a banilor n bnci. In acest domeniu, existena unei piee de capital dirijat de o infrastructur instituional eficient joac un rol crucial. 2. Caracterul pieei de terenuri urbane Aspectele care privesc terenul urban nu pot fi separate n practic de alte aspecte privind dezvoltrile urbane precum locuinele, transportul, infrastructura, serviciile publice i finanele publice (PADCO, 1984). Funciunile oraului, compoziia sa social i activitile economice tind s se schimbe odat cu trecerea timpului. In consecin, obiectivele dezvoltrii urbane trebuie s ncurajeze flexibilitatea instrumentelor de control privind folosina terenurilor, ca rspuns al schimbrilor cantitative i calitative ale cererii de funciuni urbane. Valoarea economic a terenului este dat de modul de folosire a acestuia. Decizia privind alocarea terenului pentru o folosin sau alta fr luarea n considerare a costului diverselor alternative, poate produce, economic i financiar, o pagub pe termen lung, pagub care afecteaz colectivitatea urban. In general valoarea unui teren urban este determinat de gradul de atractivitate al acestuia, grad determinat de nivelul de servicii i de locuri de munc oferit. Acest grad de atractivitate este generat de urmatorii factori:

148

Management i guvernare local

Un factor este amplasamentul. Accesibilitatea ctre locurile de munc i ctre diverse servicii urbane reprezint argumente care influeneaz decizia actorilor urbani, publici i privai, privind alegerea unui amplasament. De exemplu, amplasarea unei locuine va ine seama de accesibilitate i de calitatea cadrului nconjurtor. Perspectiva unui venit i a nivelului de impozit pe teren influeneaz alegerea amplasamentelor comerciale, iar accesul ctre piaa de munc sau de materii prime determin alegerea amplasamentelor industriale. Al doilea factor l reprezinta venitul care poate fi generat de construcie, aspect care se oglindete n tipul de folosin a terenului i de gradul de intensitatea cu care terenul este folosit. In acest caz, valoarea terenului urban este puternic influenat de politica de utilizare a terenului urban, politic organizat de autoritile publice locale i/sau centrale. Al treilea factor este costul economic al terenului care este determinat de investiiile n infrastructur i de investiiile n serviciile publice. Costul economic al terenului creeaz baza stabilirii valorii terenului i determin diferitele valori ale terenurilor urbane. Aceste dou aspecte sunt cruciale pentru activitile pieei de terenuri i pentru stabilirea chiriei pe terenurile urbane. Al patrulea factor este determinat de factorul de utilitate social. Acesta nu este capabil s regleze preul de pia al terenurilor urbane pe baza unei competiii libere, dar poate influena nivelul de atractivitate care este coninut n preul terenului. Aceast valoare este creat de investiii i de deciziile planificrii urbane i este legat de aciuni de expropriere (Darin -Drabkin, 1977).

Folosina terenului este corelat cu un set de politici care influeneaz piaa de terenuri. Specificul pieei terenurilor l reprezint produsul acestei piee i anume terenul urban. Spre deosebire de alte produse, terenul nu este omogen, fiecare parcel este unic i i se asociaz un set particular de caliti, care descriu amplasamentul i caracteristicile fizice. Acest set genereaz printre actorii urbani interese diverse i de multe ori conflictuale (Farvacque i McAuslan,1991). Mai mult, pe piaa terenului, spre deosebire de alte piee, interaciunea dintre cerere i ofert nu fixeaz preul produsului. Exist totui o similitudine cu produsele altor piee, manifestat prin aceea c activitile unui sector afecteaz activitile altuia (ex. Controlul preurilor n anumite zone cu restricii conduce la o cretere a preurilor n alte zone fr restricii). Piaa terenurilor este influenat de nedepreciabilitatea fizic a terenului. Structurile care se realizeaz pe acesta sunt depreciabile, dar terenul pe care sunt construite nu este. Deprecierea structurii poate genera creterea valorii terenului prin prisma unei viitoare schimbri n folosina terenului urban, schimbare care va atrage dup sine i o modificare n venitul generat de teren (Doebele, 1978). Cererea de teren urban este determinat de modul de utilizarea al acestuia. Cererea este legat de caracteristicile amplasamentului, dar este afectat de variabile demografice i economice, precum nivelul ratei pieei de capital, nivelul de venit al populaiei, nivelul de economisire a banilor i accesul la credite. Sigurana proprietii i buna nregistrare a terenurilor reprezint tot attea motive de cretere a cererii pentru terenurile urbane.

149

Managementul terenurilor i piaa funciar

Oferta de teren este influenat direct de cantitatea i de preul terenului. Ea este afectat de distribuia spaial a infrastructurii, de topografia terenului, de interesul proprietarului s scoat terenul pe pia i de restriciile autoritilor publice privind utilizarea terenului: - Modul de proprietate, - Titlul de proprietate, - Inregistrarea titlurilor i proprietilor, - Regulamentele de folosin a terenurilor, - Intervenia direct a autoritilor publice n achiziionarea terenurilor, - Politica impozitelor (fiscalitatea). Terenul este n acelai timp o investiie pe termen lung sau un mod de economisire a banilor. Din acest motiv proprietarul va ine n rezerv terenul i nu-l va folosi ca baz pentru producie. Acest aspect este legat de costul de ntreinere a terenului care de cele mai multe ori este minim n comparaie cu venitul ateptat din vnzarea lui. Situaia poate fi diferit, dac ne aflm ntr-o anumit politic de fiscalitate, sau dac rata dobnzii este prohibitiv. Caracterisiticile specifice ale terenului genereaz un permanent dezechilibru pe piaa terenurilor. O cretere a cererii pentru terenuri va conduce la o cretere a preului acestuia. In momentul n care cantitatea de teren urban este limitat de autoritile publice, prin regulamentele de folosire a terenului, sau prin directa lor participare n interiorul pieei pentru realizarea de investiii publice, terenul care i va schimba modul de utilizare va deveni n consecin mai valoros. Ca rspuns, pe piaa de terenuri ne vom confrunta cu o reducere a ofertei datorit mentalitii deintorilor de terenuri, care vor atepta schimbri n utilizarea terenurilor generate de aciunea autoritilor publice. Creterea preului terenurilor ntr-o anumit zon urban, ce urmeaz s fie dezvoltat datorit interveniilor autoritilor publice, atrage dup sine creterea preului terenului i n zone adiacente care nu sunt dezvoltate. Consecina este aceea c bugetul public va fi influenat negativ n momentul n care va fi nevoie s se realizeze alte investiii publice (costurile de expropriere vor fi ridicate). In ceea ce privete efectul asupra locuinelor, acesta trebuie analizat prin prisma veniturilor proprietarilor i chiriailor. Posibilitatea unora de a avea acces la terenuri cu preuri ridicate mpinge i mai sus preul terenului dintr-o zon dat i n acelai timp din zonele nvecinate. Deoarece majoritate locuitorilor au venituri limitate, acetia vor fi forai s caute terenuri mai ieftine, n concordan cu veniturile lor. Aceasta va determina att dislocarea acestor grupuri, ct i creterea preului terenului n zonele suburbane (noile locuri de migrare a populaiei dislocate). De aceea valoarea terenului trebuie neleas ca diferena dintre costul actual al terenului i costul economic al noilor dezvoltri urbane. Intr-o economie de piaa, conglomeratul valorii terenului este alocat proprietarului, ca individ, prin deciziile planificrii urbane. Aceasta, combinat cu investiiile n infrastructur, creeaz valoarea terenului i, n acelai timp, determin distribuia ctigurilor ctre particulari. De aceea, deintorii de terenuri vor ncerca s influeneze deciziile din domeniul planificrii urbane i nu o vor face numai prin proceduri legale. Aceasta nseamn c decizia n cadrul planificrii urbane depinde pe de-o-parte de capabilitatea tehnic a celor care iau deciziile, dar i de probitatea lor. In concordan cu Darin-Drabkin, orice teorie privind terenul urban trebuie s cuprind urmtoarele trei puncte: Terenul urban are un caracter monopolist determinat de efectul amplasrii lui,

150

Management i guvernare local

Perspectiva reciclrii lui funcionale este cel mai important factor care determin creterea preurilor terenurilor urbane, Deciziile autoritilor publice determin multe din aspectele care apar pe piaa de terenuri.

3. Politica terenului urban ntr-o economie de pia Trile bazate pe o economie de pia trebuie s ia msuri care s faciliteze oferta de terenuri n concordan cu schimbrile datorate dezvoltrilor urbane. Obiectivul de baz al unei politici urbane este acela de a atinge maximizarea social-economic a folosinei terenului. Problema cea mai important n politica urban o reprezint realizarea echilibrului dintre eficien i echitate. Intr-o economie de pia, alocarea terenului se face prin realizarea unei competiii ntre indivizi/firme, pe baze economice. Aceasta nseamn c grupurile economice cele mai puternice pot achiziiona terenuri aproapiate de standardele lor. Ca efect, grupurile economice mai slabe trebuie s plteasc preuri ridicate pentru terenurile lor aflate n locuri mai puin atractive (Darin -Drabkin,1977). Din acest motiv, unele ri (Olanda, Suedia, Frana) integreaz instrumentele care reglementeaz transferul terenurilor private n terenuri ale comunitii, prin politici comprehensive, care urmresc ca bugetul local s rspund nevoilor generate de dezvoltrile urbane, fr s fie necesar ca ntr-o etap ulterioar realizrii programului/proiectului s se obin un venit financiar de pe urma acestuia. Efectele acestor politici se pot msura prin impactul lor asupra structurilor sociale . Modul concertat al distribuiei produsului naional printre locuitori, al economisirii banilor i al nivelului de investiii reprezint baza realizrii acestor politici, care pot acoperi diferena dintre nivelul resurselor existente i cel al nevoilor generate de creterile urbane. Aspectul alocrii terenului urban pe baza criteriilor sociale i nu pe baza posibilitilor financiare este legat de o eficace politic de impozitare, bazat nu numai pe valoarea terenului, dar i pe venitul agenilor economici sau pe venitul populaiei care folosete terenul. Aceasta are drept consecin o cretere a bugetului autoritilor publice, care vor putea susine astfel finanarea unor programe de regenerare urban sau de infrastructuri publice. 4. Criterii de evaluare a politicii de terenuri 4.1. Factori social-economici: Politica terenurilor reprezint o parte din politica de dezvoltare urban i are ca scop maximizarea socio-economic a utilizrii terenului urban. Deoarece terenul este prin natura lui un bun necesar fiecrui individ, dar este si o resurs natural la nivel naional, politicile de terenuri trebuie bazate pe o abordare socio-economic. Unul din scopurile politicii urbane este acela de a asigura o oferta de teren necesar dezvoltrilor urbane, la timpul potrivit i pe amplasamentele corespunztoare. Deoarece politica de terenuri face parte din familia politicilor de dezvoltare, n general, ea este evident

151

Managementul terenurilor i piaa funciar

influenat de structura socio-economic i politic a unei ri i de nivelul de dezvoltare atins de aceasta. 4.2. Definirea politicii de terenuri: Aceasta poate fi definit ca un set de msuri menite s ating scopurile formulate de autoritile publice. Scopurile i metodele depind de parametrii variabili ai mediului social i economic, care acioneaz n contextul istoric al dezvoltrii unei ri (Darin-Drabkin,1977). Politica de terenuri este influenat i influeneaz n acelai timp scopurile i obiectivele politicii generale de dezvoltare urban. De aceea, exist o ruptur ntre programele de planificare urban (ex. masterplan) i implementarea lor. In scopul evitrii acestei situaii, se constat n practica internaional o concentrare maxim n direcia utilizrii politicii de terenuri ca factor de implementare a programelor de dezvoltare. 4.3. Scopurile politicii de terenuri: In general sunt acceptate trei scopuri majore ale politicii de terenuri: Reconcilierea diverselor cereri pentru diverse utilizri funcionale ale terenului prin activitatea de planificare urban, Asigurarea unui bun sau o mbuntire a mediului fizic nconjurtor pentru promovarea unei viei civilizate cu standarde de sntate i de educaie ridicate, Asumarea responsabilitilor de a asigura baza fizic necesar dezvoltrii unei comuniti urbane (Foley, 1960).

4.4. Criterii de eficien a politicii de terenuri: Eficiena unei politici de terenuri depinde de modul n care ea se coordoneaz cu alte msuri venite din ariile de influen ale altor politici privind dezvoltrile urbane. In acest scop, un urbanist trebuie s fie sigur c procesul planificrii urbane este o sintez a parametrilor economici, sociali i spaiali i are ca scop un terminus operaional. Aceasta va dirija activitatea urbanistic mai mult ctre o abordare strategic i nu normativ. Rolul structurilor instituionale (organizaii i legi), ca infrastructur implicat n influenarea politicilor, este important i are un impact direct n calitatea rezultatelor activitii de planificare urban. Modul n care se realizeaz participarea efectiv n plan vertical, al ierarhiilor, i n cel orizontal al coordonrilor ntre diferitele niveluri ale administraiei publice, i implicarea comunitii, conduc efectiv la implementarea eficace a politicii de terenuri. 4.5. Clasificarea msurilor specifice politicii urbane: Trei tipuri de msuri pot fi ntlnite n politica de terenuri (Tarlung, 1992). Acestea sunt urmtoarele: A. Msurile care influeneaz deciziile privind folosirea terenurilor private: Planurile de folosin a terenului prin fixarea spaial a diferitelor obiective de interes naional, regional i local. Planurile la nivel naional i regional au obiective pe termen lung i stabilesc ariile urbane, agricole i de recreere. Planurile locale de dezvoltare pe termen mediu se refer n detaliu la amplasri de funciuni n interiorul ariilor urbane.

152

Management i guvernare local

Controlul zonrii funcionale specific utilizrile permise i fixarea normelelor pentru diferitele categorii de folosin a terenurilor. Reparcelarea terenurilor private n concordan cu schemele aprobate privind dezvoltarea zonei, i transferul ctre autoritatea public a terenului necesar realizrii utilitilor publice (metod folosit prima dat n Germania i apoi n Japonia). Planificarea alocrii terenurilor pentru diferite utilizri urbane prin fixarea de norme pentru nevoi colective (spaii verzi, servicii de utilitate public) n concordan cu numrul de locuitori (metod folosit n Italia). Zonarea funcional cu puternic accent pe obligativitatea respectrii utilizrii terenului, n concordan cu schemele de dezvoltare urban, ntr-un timp precis stabilit (metod folosit n Germania i Spania). Concentrarea de investiii publice i utiliti publice n anumite zone interzicndu-se activitile de construcie n afara acestor zone, combinat cu declararea unor arii ca zone de dezvoltare i n care tranzaciile de teren sunt ngheate (model folosit n Frana). Prioritatea autoritilor publice n achiziionarea terenurilor, n situaia n care proprietarii particulari sunt interesai n vnzarea terenurilor (metod folosit n Suedia, Germania, Frana). Exproprierea i compensarea.

B. Metodele de impozitare: Impozit pe proprietate. Impozit pe profitul generat de teren. Taxe din raiuni de planificare urban: taxe pe teren vacant planificat a fi dezvoltat pentru folosin urban; introducerea taxei progresive n cazul meninerii terenului nefolosit n ciuda deciziilor de planificare urban. Folosirea metodelor i procedurilor de evaluare n sistemul de taxare.

C. Achiziionarea terenului de ctre autoritile publice. Realizarea de lucrri de infrastructur realizate de autoritaile publice pentru scoaterea terenului pe pia pentru realizarea de investiii. Achiziionarea terenului de ctre autoritile publice naionale, regionale sau locale pentru realizarea unor scheme de dezvoltare urban pe termen lung sau mediu (ex: programe de locuinte). Achiziii de terenuri n avans pentru crearea de rezerve pentru dezvoltri urbane viitoare.

153

Managementul terenurilor i piaa funciar

5. Instrumente ale politicii urbane i piaa de terenuri In interiorul pieei de terenuri se fac simite cteva din instrumentele politice privind terenurile urbane ce acioneaz pe diverse niveluri urmrind atingerea anumitor obiective printr-o aciune comun coerent. Aceste instrumente au un impact aspaial sau spaial asupra pieei de terenuri urbane i sunt instrumente propri ale managementului urban i vor fi explicate n continuare. Un program de politic urban conine un context politic, instituii, obiective, instrumente i un impact al acestora, care au influen crucial pe scena pieei terenurilor urbane i evident n nivelul preurilor. Pachetul de politici urbane care influenez activitile pieei de terenuri sunt legate cu sistemul de subvenii pentru locuinele sociale, sistemul de impozite i de finanare a programelor de infrastructur urban. Din punct de vedere al impozitelor, terenul urban este o surs sigur de venituri la buget, prin impozitul pe venit, impozitul pe profit, impozitul pe transferul de capital i impozitul pe proprietate. Prin capacitatea sa managerial, administraia local pe de-o parte va maximiza relaia dintre valoarea economic a terenului i nivelul bugetului local, iar pe de alt parte va controla redistribuia spaial a venitului obinut prin impozite, prin programe publice de interes general. Deoarece impozitele pot fi capitalizate n valoarea terenului, afectnd preul terenului i distribuia venitului obinut de pe urma lui, Suedia a introdus un alt impozit pe proprietate, msur ce urmrete n principal obiectivul redistribuiei spaiale. Pentru diferite folosine ale terenului sunt folosite noi abordri privind taxele de concesiune, sau excepii n impozitare, oferindu-se astfel prghii de ncurajarea unor folosine ale terenului, n concordan cu politica urban generat de autoritile publice. Se poate vedea astfel, cum sistemul de impozite i de subvenii de la buget sunt proiectate de guvern pentru a influena tranzaciile din interiorul pieei de terenuri. In completarea grupului mixt de politici urbane care influeneaz oferta de terenuri urbane i deci valoarea terenului, pot fi enumerate: planificarea urban, sistemul de zonare funcional a terenului, standardele specifice ale cldirilor i procedurile privind zonarea i autorizarea construciilor. Politicile urbane au nevoie de instrumente spre a putea fi implementate. Printre aceste instrumente, pe baza literaturii de specialitate, pot fi menionate urmtoarele (Tarlung, 1996): Dreptul de proprietate, cu date privind sarcinile care greveaz terenul, protejeaz tranzaciile i ofer informaii pe pia. In foarte puine ri sistemul de nregistrare a tranzaciilor este confidenial. Acest domeniu este atent cercetat pentru a gsi noi modaliti de accelerare a activitilor imobiliare, ca de exemplu cel al titlului de proprietate pe termen limitat (cazul zonelor turistice). Regulamentul folosirii terenurilor asigur intervenia administraiei publice locale n schimbarea utilizrii funcionale a acestora prin edine publice. Scopurile principale ale regulamentelor sunt de a: (a). aloca terenuri pe categorii de folosin identificate n planul de dezvoltare, (b). coordona activitile diferitelor organizaii implicaten dezvoltarea urban,
154

Management i guvernare local

(c). ridica standardele privind dezvoltarea urban, (d). mpiedica dezvoltarea care ar putea genera un cost social ridicat. Ageniile de Dezvoltare Urban au ca responsabilitate achiziionarea i dezvoltarea terenurilor pentru anumite nevoi publice. Unele ntreprinderi de acest gen asigur realizarea necesarului de infrastructur i utiliti publice (drumuri, alimentare cu ap, canalizare). Alte agenii pot realiza locuine sau zone industriale. Ele pot opera la nivel naional, sau pot aciona local. Sistemul de finanare se realizeaz pe un suport public constituit din impozite. Scopul activitii acestor agenii este de a asigura realizarea unor obiective la timpul i n locul destinat pentru aceste obiective, sau de a lucra acolo unde sectorul privat nu dorete s investeasc. Banca public de terenuri reprezint o form organizaional, de obicei la nivel local, n care anumite agenii sunt abilitate nu numai s dezvolte arii urbane, dar s i achiziioneze terenuri, de cele mai multe ori vacante, pentru a promova regenerarea sau reabilitarea urban. Scopul activitii unei astfel de agenii acoper urmtoarele cmpuri de interes: Asigurarea rentoarcerii la nivelul local a creterii valorii terenurilor urbane i posibilitatea de a cumpra n avans terenuri pentru a satisface anumite cereri sau pentru a beneficia de un pre sczut; Promovarea transmiterii proprietii asupra terenurilor la un pre cobort pentru noi dezvoltri de locuine sociale, mai ales n zone aflate sub presiunea unor viitoare dezvoltri; Asigurarea creterii gradului de control al schemei de dezvoltare urban prin asigurarea folosirii eficiente a spaiului, protejarea terenului mpotriva unor construcii neautorizate i coordonarea dintre construciile sectorului privat i sectorului public n ceea ce privete realizarea infrastructurii urbane.

Schemele privind reparcelrile unor arii urbane au ca obiect reajustarea raional a unor terenuri private. Aceast aciune are drept scop ncurajarea ofertei pe piaa de terenuri (Germania), sau mbuntirea calitii serviciilor publice existente ntr-o anumit arie urban (Suedia). In aceste situaii, o parte din terenul privat devine public prin prevederile planului de folosin (drumuri, parc,etc.). Din punct de vedere al valoarii terenului, aceasta va crete datorit mbuntirilor fcute prin programe/proiecte publice. Redistribuia final a beneficiilor fiecrui proprietar este corespunztoare cu participarea sa iniial. Managementul terenurilor este unul din cele mai moderne mijloace folosite de rile din Uniunea European, pentru a atenua modul ineficient n care autoritile publice opereaz n domeniul valorificri stocului de terenuri urbane. Metoda reprezint cumulat toat gama de posibiliti privind achiziionarea de terenuri, pe baza judecrii beneficiilor pierdute prin nefolosirea terenului n cea mai profitabil alternativ i a vnzrii terenurilor care reprezint surpuls fa de solicitrile operaionale. Impozitul pe proprietate,pe teren i plata serviciilor urbane reprezint instrumente care au fost deja prezentate. Legtura dintre nivelul cantitativ, structura calitativ a impozitelor i caracterisitica lor (progresiv sau regresiv) este o prghie a managementului urban n scopul generrii de venituri pentru bugetul local, prin respectarea cerinelor eficienei i echitii.
155

Managementul terenurilor i piaa funciar

Aplicarea impozitelor se face de obicei n urma unui studiu, prin care se analizeaz impactul asupra altor componente care acioneaz pe piaa de terenuri, pe piaa de munc i pe cea de capital. Un instrument folosit este i cel al subveniilor directe pentru cumprarea de terenuri. Mai mult, unele guverne garanteaz mprumuturi pentru astfel de aciuni, sau pentru acoperirea diferenei dintre costul unui proiect i valoarea pe pia a acestuia. Chiria, preurile i controlul tranzaciilor reprezint instrumente eficace pe piaa de terenuri. Rolul guvernului se manifest n reglementarea tranzaciilor de terenuri, ntre vnztor i cumprtor pe de-o parte i ntre proprietar i chiria pe de alt parte. Controlul se exercit asupra nivelului preurilor i funcioneaz pe o perioad limitat. Astfel Japonia folosete controlul chiriilor pentru a ine preul la un nivel acceptabil de plat i de a mpiedica specula. Scopul acestui control, att pentru case, ct i pentru terenuri, este de a stopa inflaia preurilor n tranzaciile imobiliare. Acest instrument este folosit cu deosebit pruden datorit echilibrului fragil dintre scopurile pe termen scurt i cele pe termen lung ale proprietarilor. Pericolul const n tierea apetitului acestora de a investi n proprieti i atunci efectele spaiale sunt imediate: degradarea unei ntregi zone din lipsa de interes de a investi i din scderea veniturilor pentru ntreinerea fondului construit existent. Un astfel de efect va solicita fonduri guvernamentale pentru renovri urbane, ceea ce ngreuneaz i mai mult sarcina municipalitii de finanare a proiectelor publice i de generare de venituri pentru bugetul local. 6. Valoarea terenului i preul terenului Termenul de valoare a terenului i de pre al terenului sunt adesea folosite cu acelai neles, dei sunt noiuni total diferite. Valoarea terenului este expresia celei mai bune i mai intense folosine a acestuia, fiind influenat de intervenia pe pia a autoritilor publice, prin regulamente de control i prin programe de infrastructur. Preul terenului, n mod teoretic, ar trebui s reflecte valoarea lui. In cazul specific ns al terenului urban, preul terenului este influenat de particularitile lui, i de caracteristicile pieei pe care acest teren este introdus. De multe ori preul terenului nu reprezint numai valoarea lui prezent ci i valoarea lui viitoare, datorit potenialului, sau a interveniilor autoritilor publice prin activitatea de planificare. Diferena clar dintre noiunea de valoare a terenului i aceea de pre al terenului rezid din simpla speculare prin cumprarea unui teren, cu o utilizare potenial i vnzarea lui dup ce investiia s-a realizat. Teoria static privind preul terenului (teoria lui von Thunen) se bazeaz pe ipoteza determinrii precise a folosinei terenului i a preului acestuia. Deoarece n acest agregat intervine costul transportului, valoarea terenului n zonele centrale urbane este mai ridicat i mai cobort ctre suburbii. Problema unei astfel de abordri se manifest la modificri n structura urban. In acest moment, economia urban trebuie s-i gseasc un punct de echilibru. De exemplu, o scdere a costului transportului va conduce la apariia unei presiuni asupra terenului agricol din jurul oraului i asupra bugetelor necesare realizrii proiectelor de utiliti publice, care s ridice standardul locuirii n aceste zone.
156

Management i guvernare local

Dac pstrm principiul prin care, terenul este pus pe pia pentru folosina cea mai profitabil, oricare ar fi ea i dac creterea sau descreterea chiriei n diferite zone urbane nu altereaz cantitatea de teren oferit pe pia, atunci conchidem c nivelul chiriei nu influeneaz tiparul folosinei terenului. Aceast teorie este relativ fals i pleac de la premiza c tranzaciile din economie sunt n ntregime reglementate de legile pieei. In realitate, exist ntotdeauna controlul autoritilor publice asupra modului de utilizare a terenului, ceea determin schimbri eseniale n valoarea terenului. De asemenea trebuie considerat i faptul c nici un investitor nu va transfera un teren de la o folosin profitabil la una mai puin profitabil. Creterea preului terenului, din acest punct de vedere, influeneaz comportamentul proprietarilor, care vor fi dispui s speculeze la maximum preul terenului, mergnd pn la a reduce oferta pe pia, ceea ce va escalada nivelul preului de teren urban. Dac lum n considerare schimbrile aprute pe piaa de terenuri sub influena cererii i ofertei, atunci poate fi amintit teoria dinamic a preului terenului, care introduce noiunea de valoare n timp a terenului, bazndu-se pe capitalizarea chiriei. V= r 1 + r 2 + r n + ... 1+ i (1+ i)2 (1+ i )n n care: r = valoarea anual a chiriei n = numrul de ani i = rata dobnzii anuale Concentrat aceasta se poate scrie: P0 = Rt t=0 (1+ i) t n care: P0 reprezint preul terenului la timpul 0 , Rt reprezint venitul obinut de pe teren la timpul t i i este rata dobnzii. Deci preul terenului astzi depinde de venitul pe care l ateptm ca terenul s ni-l aduc mine. Aceast formul vine s corecteze schimbrile petrecute cu valoarea chiriei pe parcursul anilor. Metodele financiare prezentate sunt relativ simple comparativ cu analizele de costuri i beneficii pe care autoritile publice ar trebui s le fac naintea realizrii de programe sau proiecte de interes public. Costul economic se refer la analizarea rezultatelor alternative de pe urma folosirii unui teren introdus pe pia. In cadrul acestui gen de analize se determin valoarea de ntrebuinare a terenului i impactul costurilor integrate ale investiiilor asupra costului terenului. Tehnic, este luat de cele mai multe ori n consideraie situaia comparat a valorii terenului cu proiect i fr proiect. Decizia celei mai favorabile alternative poteniale se face n contextul posibilelor restricii n folosina terenului i al prognozei planurilor de dezvoltare general a localitii. De asemenea, sunt luate n consideraie i aa numitele efecte externe ale proiectului asupra vecintilor, prin analizarea creterii valorii terenului proprietilor nconjurtoare, sau efecte negative privind protecia mediului.

157

Managementul terenurilor i piaa funciar

7. Relatia cerere-oferta-pre al terenului Cererea de terenuri urbane este rezultanta a trei fore. Una este creterea general a ratei populaiei. Celelalte dou se refer la gradul de urbanizare i de suburbanizare (Naiunile Unite, vol.7, Urban Land Policy and Land-Use Control Measures, 1975). Din punctul de vedere al structurrii cererii, exist cerere de terenuri pentru nevoile individuale i pentru cele ale societii. Sarcina administraiei este de a echilibra solicitrile actorilor urbani publici i privai, interaciune care nu se poate concilia numai prin mecanismul pieei libere. Creterea cererii pentru terenuri se manifest printr-o cretere a preului terenului mai ales n zonele centrale. Preul terenului este influenat de aciunile actorilor urbani implicai n piaa imobiliar care pot folosi terenurile pentru dezvoltare, sau pentru pstrare a banilor. De asemenea, sectorul privat va ntelege terenul ca o marf pe pia, n timp ce sectorul public, ca o resurs pe termen lung n folosul comunitii. Cererea de terenuri este influenat i de nivelul ratei de dezvoltare economic a unei ri, regiuni sau ora i de structura spaial. Aceasta se poate evalua prin distribuia populaiei, coeficientul anual de absorbie de teren urban, natura activitilor economice din zona, schimbrile din piaa de munc i de capital, intensitatea folosirii terenului, capacitatea sectorului public i privat de a investi, tehniciile i tehnologiile folosite ntr-o anumit arie urban i nivelul de comunicare i transport. Aciunile guvernului pot i ele s influeneze cererea de terenuri. De exemplu sistemul de impozite poate face ca atracia investitorilor s creasc, sau s scad, dup cum sistemul de impozite asupra terenurilor urbane ofer nlesniri, sau descurajeaz realizarea unui anumit tip de investiii. Fr s fie singura condiie, cel puin n cazul impozitelor pe proprietate i pe terenurile vacante, rata profitului trebuie s depeasc nivelul anual al impozitelor. Folosirea planificrii urbane, ca instrument n controlul capacittii de absorbie funcional a unui teren i al limitrii competiiei ntre diferite funciuni urbane, reprezint aciuni ale guvernului cu impact asupra cererii de terenuri urbane. Oferta de terenuri privit la scara ntregului ora/regiune este fix, i este funcie de calitatea infrastructurii i a sistemului i procedurilor prin care terenul urban este pus pe pia. Intotdeauna oferta de terenuri trebuie vzut prin prisma caracteristicilor ei spaiale. Uneori, existena unor terenuri nu este considerat ofert datorit amplasamentului, care este necorespunztor i care nu este solicitat. Factorii topografici i de constructibilitate ai terenului afecteaz cantitatea de teren disponibil pe pia sau ridic costurile construciilor. In aceast direcie, este de accentuat asupra calitii deciziilor, pe care autoritile publice trebuie s le ia privind amplasarea de locuine sociale sau de obiective publice, in funcie de bugetul afectat realizrii acestor obiective. De cele mai multe ori oferta de terenuri este mpiedicat de efectul aciunilor publice, din punct de vedere organizaional, legislativ i procedural. De exemplu, regulamentele urbanistice privind utilizarea terenului, subdivizarea terenurilor, regulamentele de construcie, pot limita cantitatea de teren necesar pentru o anumit utilizare, dup cum pot stopa dezvoltarea urban n anumite direcii.
158

Management i guvernare local

Tipul de proprietate, public i privat, poate mpiedica utilizarea terenului pe pia. Lipsa titlurilor clare privind proprietatea, precum i acurateea informaiilor cadastrale, pot ncetini procesul de investiie, prin mrirea gradului de risc asumat de un investitor. Ele reprezint tot attea motive de reducere a ofertei de teren urban i se materializeaz prin creterea preului acestuia. Aspectele legate de dreptul de proprietate asupra terenului se relaioneaz i de cele ale unei atitudini monopoliste a proprietarului, privind punerea terenului pe pia, mai ales n momente n care rata dobnzii este foarte mic. O alt categorie de aciuni publice se exercit prin impozitarea terenului i a mbuntirii acestuia, cu efecte pe piaa de terenuri. Acestea sunt impozitul pe proprietate, impozitul pe valoarea terenului, impozitul pe aciunile de mbuntire funciar sau a proprietii, impozitul progresiv pe valoarea terenului, impozitul pe venitul generat de teren, impozitul pe terenul liber i taxa pe investiii n infrastructura public. Intreg sistemul de impozitare devine astfel, prin modul n care este conceput, un instrument care influeneaz preul terenului urban. 8. Concluzii: problema terenului n ri cu economii n tranziie Terenurile sufer influene semnificative din zona macro-economiei, a legislaiei i a condiiilor socio-politice. O list a acestor probleme, far a fi exhaustiv, cuprinde: - Venituri reduse ale populaiei, - Reciclarea terenurilor agricole n terenuri urbane, - Perioadele de inflaie, - Nivelul ratei dobnzilor reale, - Lipsa terenurilor servite de infrastructur, - Cadrul legislativ privind proprietatea, sistemul de credite i de fiscalitate, - Piaa de capital nedezvoltat. Reforma politicii terenurilor urbane a rilor cu economii n tranziie solicit capacitatea managerial a administraiei publice. Dou probleme pot fi menionate n cazul oraelor care ncep s ia n considerare aciunea pieei de terenuri: - Capabilitatea financiar de a opera i ntreine terenurile care aparin ntreprinderilor, - Preul locuinelor, de vnzare sau de nchiriere, dup ce privatizarea stocului de locuine se va ncheia. Dac ntreprinderile vor fi nevoite s plteasc preul pieei pentru terenurile pe care le ocup, sub forma de chirie sau impozit, cele mai multe dintre acestea (la fel i unitile de locuit) nui vor permite i vor da faliment. O variant ar fi ca acestea s fie scutite de plat, dar atunci oraul va pierde beneficiul realizrii alternativelor profitabile de dezvoltare a terenurilor. Proiectele publice de infrastructur se vor realiza n alte zone urbane, n timp ce infrastructura existent nu va putea fi utilizat eficient, reducnd drastic veniturile bugetului local. De aceea, rolul urbanitilor din rile n tranziie ctre economia de pia nu este acela de a proiecta orae, ci de a stabili regulile minimale pe care noii utilizatori de terenuri trebuie s le respecte i s contureze limitele n care piaa de terenuri va opera.

159

Managementul terenurilor i piaa funciar

9. Referine 1. Darin-Drabkin Haim, (1977), Land Policy and Urban Growth, Pergamon Press 2. Farvacque Catherine, McAuslan Patrick, (1991), Reforming Urban land Policies and Institutions in Developing Countries, The World Bank 3. PADCO, (1984) inc. Guidelines for Urban Land Studies 4. Taralunga Nicolae, (1996) Piee Funciare i Dezvoltarea Urbanistic a Localitilor, articol, Economie si Administratie Publica Locala, nr. 5 5. Taralunga Nicolae, (1993), Piee de Terenuri n Bucureti, Lucrarea de master pentru Centrul de Management Urban, Rotterdam

160