COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE - COALA DOCTORAL N TIINE ADMINISTRATIVE -

RSPUNDEREA ADMINISTRATIV

- REZUMAT -

COORDONATOR TIINIFIC: Prof. Univ. Dr. EMIL BLAN

DOCTORAND : MIHAELA PETRUA MUSAN (PANTEA)

2013
1

CUPRINS

Lista abrevierilor .. 6

INTRODUCERE 1. Argumente tematic e .... 7 2. Prezentarea structu ral a tezei .. 11 3. Aspecte privind utilizarea metodelor de cercetare n elaborarea tezei .... 14 Partea I. ADMINISTRAIE I RSPUNDERE - CONCEPTE GENERALE I REPERE IS TORICE Considera ii introductive .. 17 Cap.1. Rspunderea administrativ scurt istoric 19 Cap.2. Concepte generale . 29 2.1. Noiune, coninut i principii fundamentale ale rspunderii administ rative .. 29 2.2. Abater ea administrativ . . 35 2.3. Constrngerea administrativ; sanciunile administrative .. 40 2.4. Controlul admini strativ 48

Cap.3. Rspundere, responsabilitate i responsabilizare di n perspectiva bunei administrri .. 53 Concluzii intermediare ... 60 Partea II. FORMELE RSPUNDERII ADMINISTRATIVE N DOCTRINA JURIDIC Consideraii introductive . 62 Cap.1. Rspunderea administrativ -disciplina r 1.1. Conside raii generale... ..... 65 1.2. Rspunderea administrativ - disciplinar a funcionarilor publici. Scurte consideraii asupra rspunderii administrative -disciplinare a funcionarilor publici din Uniunea European 69 1.3. Particulariti ale rspunderii administrativ disciplinare generate de calitatea autorului abaterii disciplinare .. 89 1.3.1. Rspunderea adm inistrativ- disciplinar a magistrailor 89 1.3.2.Rspunderea administrativ - disciplinar a primarului 99 1.3.3. Rspunderea administrativ disciplinar (politic) a Preedintelui ...... 106 1.3.4. Rspunderea administrativ - disciplinar a consilierilor din comisia de soluionare a contestaiilor n domeniul achiziiilor publice .... 109 1.4. Interaciuni cu alte forme de rspundere . 119 Concluzii pariale .. 122 Cap.2 . Rspunderea administrativ contravenional 2.1. Contravenia - temei al rspunderii administrativ contravenionale ... 124 2.1.1. Aspecte generale .. 124
3

2.1. 2. Trsturile contraveniei .. 130 2.1.3. Elementele constitutive ale contraveniei . 134 2.2. Sanciunile contravenionale.. 138 2.3. Aspecte procedurale n materie contravenional... 142 2.4. Interaciuni cu alte forme de rspundere . 146 Concluzii pariale ..... 152 Cap.3. Rspunderea administrativ - patrimonial 3.1. Fundamente constituionale i legale privind rspunderea administrativ patrimonial 154 3.2. Rspunderea patrimonial noiuni generale, trsturi, regim jurid ic . 158 3.2.1. Rspunderea administrativ - patrimonial obiectiv ................................. 160 3.2.2. Rspunderea administrativ - patrimonial subiectiv ... 168 3.3 Repararea prejudiciului - aspecte de fond i procedurale .. 174 Concluzii pariale ... 177 Concluzii intermediare . 179 Partea III. INFLUENE EUROPENE N MATERIA

RSPUNDERII ADMINISTRATIVE Con sideraii introductive .... 181 Cap.1. Instituia rspunderii administrative n contextul integrrii europene 183

1.1. Jurisprudena Curii Europene de Justiie i impactul su asupra evoluiei rspunderii administrative 183 1.2. Rspunderea administrativ din perspectiva exercitrii funciei publice europene . 190 1.3. Aplicarea politicii de clemen n domeniul rspunderii contravenionale... 194 Cap.2. Impactul aderrii la Consiliul Europei asupra institui ei rspunderii administrative .... 202 2.1. Activitate relevant pentru instituia rspunderii administrative .. 202 2.2. Influena jurisprudenei CEDO asupra rspunderii administrative .. 211 Concluzii intermediare .. 223 CONCLUZII I PROPUNERI DE LEGE FERENDA ...225

ANEXE 1. Extras de jurispru den intern .. 233 2. Extras de jurispru den european . 243 3. Percepia asupra legislaiei i sistemului sancionator n materia rspunderii administrativ -disciplinare - chestionar i rezultate 285 BIBLIOGRAFIE . . 298

1. Argumente tematice Lucrarea de fa reprezint o ncercare de definire a unei instituii administrative importante, rspunderea administrativ, privit ca element central al dreptului administrativ, un veritabil pivot al acestei ramuri de drept, cu implicaii semnificative asupra tiinelor administrative n general. Dei abordat de teoreticieni nc ncepnd cu perioada interbelic, elementele care definesc acest tip de rspundere se regsesc disparat, datorit apariiei, de -a lungul timpului, a influenelor generatoare de metamorfoze n structura acestui tip de rspundere, o dat cu intervenirea schimbrilor legislative, n contextul evoluiei societii . Am ncercat s oferim, prin intermediul acestei teze de doctorat, un t ablou complet privind rspunderea administrativ i evoluiile sale actuale, pornind de la originile relevate de informaiile istorice i pn la transformrile produse de fenomene actuale precum europenizarea . Termenul de rspundere are un caracter general, compatibil cu diverse teorii tiinifice. Afirmat ca principiu fundamental de drept, principiul rspunderii analizeaz responsabilitatea ca fenomen social, ntruct exprim un act de angajare a individului n contextul relaional social 1 , i este neleas ca raportare contient a individului
1

la

societatea

care

triete,

din

perspectiva

I. Dogaru , Teoria general a dreptului, Ed. Europa, Craiova, 1995, p. 121

sociologic, rspunderea desemnnd angajarea individului n nsui procesul de socializare. Rspunderea este cea dinti dintre valorile semnificative 2 la care clasa politic este sensibil, ntruct reflect opinia public ; din perspectiv politic, rspunderea este legat de autoritate, existnd o interdependen ntre aceste dou concepte, astfel nct rspunderea confer legitimitate autoritii, iar a utoritatea este validat prin rspundere. Limitarea puterii statale prin instituirea rspunderii este absolut necesar, ntruct fr aceast autolimitare respectarea drepturilor cetenilor i sancionarea abuzurilor sunt imposibile, nsui scopul organizrii statale fiind garantarea acestor drepturi, iar n cazul unui eec oricnd o form de guvernare devine contrar acestui scop, poporul are dreptul de a o schimba sau de a o aboli i de a stabili un nou guvernmnt 3 . n susinerea importanei fundamentale a instituiei rspunderii opineaz i J.Basdevant : regulile responsabilitii sunt regulile cheie ale tuturor ordinilor juridice determinate, care depind de eficacitatea i ntinderea regulilor asupra responsabilitii 4 . n timp ce responsabi litatea juridic izvorte din lege i se fundamenteaz numai pe aceasta, rspunderea juridic i are sursa
2

A. Etchegoyen , La notion de responsabilite, Risques no.32, 1997, Paris, pp 9-18

B. Selejan-Guan, Protecia european a Drepturilor Omului, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2011, p. 20
4

J.Basdevant , Actes de la Conference S.D.M., 1930, citat de J.P.Quenendec n La responsabilite international de lEtat pour les fautes personelles de ses agents, Paris, L.G.D.J., 1996, p.5

hotrrea

instanei

judectoreti

sau

actul

autoritii

administrative de stabilire a acesteia. Astfel, responsabilitatea juridic se declar prin lege, spre deosebire de rspunderea juridic, care se stabilete de instana sau autoritatea administrativ competent. Identificarea responsabilitii prin lege fr a reglementa concomitent modul de transformare a acesteia n rspundere i de nfptuire concret a rspunderii echivaleaz cu lipsirea acesteia de nsui coninutul ei juridic, iar n ce privete partea vtmat prin abaterea svrit, aceasta urmeaz a fi lipsit de posibilitatea realizrii dreptului su. Dintr- o perspectiv managerial, instituirea rspunderii ca principiu de baz al administraiei publice determin funcionalitatea sistemului administrativ, i implicit, obinerea rezultatelor scontate i furnizarea unor servicii publice de nalt calitate; problema responsabilitii funcionarilor publici este abordat ca fiind una moral, ce necesit multiple schimbri n interiorul sistemului administrativ, iar rezutatul acestor schimbri va consta n mbuntirea calitii sectorului public 5 . Prin raportare la conceptul de s paiu public european, generator al tuturor fenomenelor care influeneaz administraiile publice ale statelor europene, rezult un suprasistem juridic, economic i social, care se mbin cu sistemele naionale ale statelor membre, asupra crora are ntie tate , un ansamblu european unitar,

L. Matei , Management public, Ed. Economic, Bucureti, 2001, p.153

care se reflect inclusiv n domeniul dreptului administrativ, i, particulariznd, n evoluia instituiei rspunderii administrative. Aderarea la acest spaiu european oblig administraia public la schimbri profunde, ce implic adoptarea i implementarea valorilor definitorii pentru administraiile eficiena 6 , Toate europene , respectiv, transparena, predictibilitatea, responsabilitatea, adaptabilitatea i valori care trebuie s se regseasc n instituiile i aceste schimbri reflect dinamica fenomenului

procesele administrative la orice nivel. administrativ, - i a nsi rspunderii administrative, ca element important al acestui fenomen -, prin prisma unui proces integrator, acela al europenizrii , ce det ermin necesitatea abordrii instituiei studiate din perspectiv dubl, respectiv cea intern i cea european, n scopul identificrii principiilor doctrinare i a orientrilor jurisprudeniale rezultate n urma mbinrii celor dou sisteme legislative.

M. Profiroiu , Cadrul strategic pentru accelerarea reformei administraiei publice, Revista Administraie i Management public, nr. 1/2003, p. 37

2. Metodele de cercetare

Pentru

orice

demers

domeniul

cercetrii

tiinifice,

utilizarea diferitelor metode de cercetare este esenial pentru atingerea scopului fundamental al acelei cercetri, metodologia cercetrii avnd drept funcie definirea adecvat a domeniului studiat, precum i a regulilor de urmat pentru culegerea i interpretarea datelor, alturi de strategiile de construcie sau reconstrucie teoretic. ntr- o opinie , metodologia cercetrii desemneaz metodele, tehnicil e i instrumentele de cercetare utilizate pentru a colecta, a analiza i a interpreta date despre o realitate, n acord cu specificul temei vizate de cercettor i cu ipotezele elaborate 7. Dezvoltarea temei de cercetare reclam analiza principalelor orien tri teoretice i jurisprudeniale din doctrin i din practica instanelor de judecat, att pe plan naional ct i european, folosind metoda comparativ i cea a cercetrii deductive. Prin studiul comparat al subcategoriilor rspunderii admini strative i al interaciunilor cu alte forme de rspundere juridic se urmrete evidenierea factorilor care le determin trsturile comune i cele specifice. Utilizarea metodei comparatiste ne permite relevarea orientrilor jurisprudeniale , naionale i europene, precum i a
7

N.L.Popa, L. Antonesei, A.V. Labr , Ghid pentru cercetarea educaiei, Ed. Polirom, Iai, 2009, p. 41

10

experienei legislative europene n vederea formulrii propunerilor de lege ferenda. Evoluia instituiei rspunderii administrative este surprins i din perspectiv istoric, prin studierea apariiei conceptel or fundamentale actuale relevante pentru aceast form de rspundere juridic, a crei existen a fost ndelung contestat. Metoda istoric este utilizat n vederea studierii sistematice a evoluiei rspunderii administrative, precum i la investigarea f enomenelor istorice cu impact asupra conturrii instituiei rspunderii administrative, i permite o analiz retrospectiv cu implicaii n nelegerea poziiei respectivei instituii n sistemul actual. n vederea ev idenierii percepiei funciona ilor publici asupra sistemului sancionator n materie disciplinar, cercetarea noastr vizeaz i aplicarea de chestionare funcionarilor publici pentru a obine public . Chestionarul reprezint o tehnic, dar i un instrument de investigare important pentru utilizarea metodei sociologice n cercetarea tiinific 8 . n calitatea sa de instrument de cercetare, chestionarul servete la producerea de date, nu culegerea acestora 9 , prin aceasta subliniindu- se faptul c cercettorul nu se limiteaz la a
8

diagnoz

cu

privire

la

rspunderea

administrativ

disciplinar i impactul su asupra

angajailor din administraia

S. Moscovici, F. Buschini, Metodologia tiinelor socioumane, ed. Polirom, Bucureti, 2007, p.229 B. Matalon , Decrire, expliquer, prevoir , Armand Collin, Paris, 1988, p.11

11

nregistra opinia unui anumit individ , ci, analiznd rspunsurile obinute, produce o opinie i o interpreteaz. Interpretarea se bazeaz pe compararea rspunsurilor la ntrebri adresate focus - grupului, n cazul de fa, compus din funcionari publici, grup semnificativ pentru evaluarea impactului normelor n materie de rspundere disciplinar. De o importan covritoare n atingerea obiectivelor cercetrii este utilizarea metodei logice ; folosind categoriile, legile i raionamentele logice, se efectueaz suprapunerea normelor juridice care reglementeaz instituia rspunderii administrative i caz urile particulare ce reclam punerea n aplicare a acestor norme, pentru a putea trage concluzii generale n privina reglementrii prin norme juridice a aspectelor controversate, insuficient pn n prezent. Metoda logic ne ajut totodat s identificm trsturi comune ale teoriilor doctrinare, identiti de raionament n practica jurisprudenial, n vederea identificrii evoluiei instituiei rspunderii administrative n prezent precum i pentru formularea propunerilor de lege ferenda . n realizarea demersului tiinific, am utilizat metoda analitic n vederea mbinrii datelor prelevate din sursele bibliografice, Pentru cercetarea a avnd n vedere actele normative n materie, evidenia necesit atea interdisciplinaritii prof.dr. Ioan curentele doctrinare i practica jurisprudenial . n tiinelor administrative, Alexandru cercetate

subliniaz c ntre componenetele sistemului socio- economic exist

12

o interdependen relativ dar determinat 10 , aadar, i cercetarea administraiei publice, a fenomenului administrativ, nu se poate realiza dect interdisciplinar, raportndu-ne la un ansamblu de concepte, rezultate, metode, proceduri, instituii absolut necesar a fi folosite. Am ncercat o abordare interdisciplinar a subiectului cercetrii, necesitatea interdisciplinaritii pornind de la ideea c orice instituie a dreptului administrativ are o complexitate ce reclam o analiz amnunit a acesteia i prin prisma altor tiine, care i pierd n acest demers o parte din specific, rezultnd ast fel o abordare unitar a temei de cercetare.

10

I. Alexandru , Interdisciplinaritatea, noua paradigm n cercetarea fenomenului administrativ, -Sesiunea anual de comunicri tiinifice 2010, I.S.A. Paul Negulescu, Sibiu

13

3 . Prezentarea structural a tezei

n vederea realizrii cercetrii tiinifice, am ncercat s acoperim toate aspectele care prezint interes pentru instituia rspunderii administrative, pentru a obine un tablou complet al acestei forme de rspundere aa cum a fost consacrat n doctrin, precum i sub aspectul evoluiei sale determinate de factori actuali. Lucrarea este structurat n trei pri, precedate de introducere i urmate de concluzii i propuneri de lege ferenda , astfel : Introducere Partea I Administraie i rspundere concepte generale i repere istorice Partea a II-a - Formele rspunderii administrative Partea a III-a Influene europene n materia r spunderii administrative Concluzii i propuneri de lege ferenda nsoite de anexe referitoare la : Anexa 1 Extras de jurispruden intern Anexa 2 Extras de jurispruden european Anexa 3 - Percepia asupra legislaiei i si stemului sancionat or n materia rezultate. rspunderii administrativ -disciplinare chestionar i

14

Introducerea prezentei teze de doctorat conine referiri la argumentele tematice ce ne- au determinat s ne aplecm asupra acestui subiect de cercetare, rspunderea administrativ, prezentarea structurii lucrrii tiinifice i metodele de cercetare folosite pentru realizarea cercetrii, precum i modul n care acestea au fost utilizate. Prima parte a tezei , intitulat Administraie i rspundere concepte generale i repere istorice , cuprinde trei capitole i este dedicat genezei instituiei rspunderii administrative i surprinderii evoluiei acesteia din perspectiv istoric, ntr -un prim capitol intitulat Cap.1. istoric. Al doilea capitol ( Cap.2. Concepte generale ) trateaz noiunile generale despre rspunderea administrativ, respectiv definiia, coninutul i principiile fundamentale, referiri la abaterea administrativ, consideraii privind constrngerea administrativ, aspect ele sancionatorii, precum i controlul administrativ i importana acestuia n atragerea rspunderii administrative. Un ultim capitol al acestei pri ( Cap.3. Rspundere, responsabilitate i responsabilizare din perspectiva bunei administrri ) conine referiri la valorile care fundamenteaz instituia rspunderii administrative , n lumina unui principiu recent afirmat, cel al bunei administrri. Partea forme a a II- a se intituleaz Formele respectiv rspunderii rspunderea administrativ administrative, i trateaz n cele trei capitole, structura fiecrei rspunderii administrative, administrativ- disciplinar, rspunderea
15

Rspunderea administrativ scurt

contravenional i rspunderea administrativ - patrimonial, precum i modul n care acestea interacioneaz cu alte forme de rs pundere. Am artat n primul capitol c rspunderea administrativ disciplinar reprezint o form proprie a rspunderii administrative, care este atras de svrirea acelei categorii de abateri de la normele juridice ce reglementeaz raporturi juridice de subordonare, precum i raporturi juridice de subordonare ierarhic 11, necontravenionalizate . Dei doctrina 12 se exprim n sensul c rspunderea administrativ- disciplinar intervine i pentru acea categorie de fapte penale sancionate administrativ datorit unui grad mai redus de pericol social , au existat opinii n sensul c acest tip de rspundere nu s- ar suprapune rspunderii administrativ -disciplinare, constituind o rspundere sui generis 13, care nu poate fi calificat nici ca form a rspunderii penale, nici ca form a rspunderii administrative . n ce privete categoria funcionarilor publici , apreciem c rspunderea administrativ - disciplinar este atras n cazul nclcrii acelor raporturi de subordonare ierarhic , specifice exercitrii funciei publice. Responsabilitatea este principiul conform cruia funcionarul public trebuie s poarte rspunderea pentru actele sale. Pentru funcionarul public, ca i pentru administraie n ansamblul su, legalitatea reprezint criteriul fundamental de morali tate; o astfel de concluzie rezult din nsui misiunea administraiei publice care
11 12

V. Dabu, Rspunderea juridic a funcionarului public, Ed. Global Lex, Bucureti, 2000, p. 239 A. Iorgovan, Iorgovan A. , Tratat de drept administrativ, vol II, ediia 4, Ed. All Beck, 2005, p. 339 13 M. Ursua, Procedura contravenional, ed. a II-a, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2009 , , p. 103

16

const n activitatea de punere n executare a legii i prestarea de servicii publice, n limitele legii, n condiii responsabile i eficiente. n cel de-al doilea capitol am analizat rspunderea administrativ- contravenional ca form distinct a rspunderii administrative, avnd n vedere i faptul c, n lumina interpretrii Curii Europene a Drepturilor Omului, contravenia temeiul rspunderii administrativ -contrave nionale, este asimilat din ce n ce mai des acuzaiei n materie penal, utilizndu -se n acest sens drept criterii : calificarea dat faptei potrivit dreptului naional, natura faptei incriminate, precum i natura i gravitatea sanciunii aplicabile 14 . n urma apariiei OG 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, n domeniul rspunderii contravenionale s -au produs numeroase schimbri, urmnd tendina de depenalizare a abaterilor contravenionale, n acord cu normele dreptului european. Di n analiza naturii juridice i a trsturilor contraveniei, rezult c aceasta reprezint o fapt ilicit care are o indivi dualitate proprie, constituind unicul temei al unei forme distincte a rspunderii juridice - rspunderea contravenional. Instituia rspunderii administrativ -patrimoniale face obiectul celui de- al treilea capitol, stabilind c aceast form de rspundere prezint importan datorit posibilitii acordate persoanelor fizice sau juridice lezate prin activitatea organelor administraie i de stat de a obine repararea prejudiciilor imputabile acestora.
14

R. Chiri, Convenia European a Drepturilor Omului, Comentarii i explicaii, vol. I, Ed. C.H.Beck, Bucureti, 2007, pp.252 - 258

17

Dei caracterul administrativ al acestei forme de rspundere a fost contestat, fiind considerat ca aparinnd dreptului civil, au existat preocupri ce vizau rspunderea statului pentr u daune n doctrin nc din perioada interbelic (Paul Negulescu, Anibal Teodorescu), fiind plasat n sfera dreptului administrativ. Rspunderea categorii , administrativ - patrimonial rspunderea prezint dou administrativ - patrimonial rspunderea

respectiv

obiecti v (rspunderea statului pentru daune) i

administrativ- patrimonial subiectiv (rspunderea administraiei pentru culp), fiecare avnd o construcie sistemic, un coninut propriu, un regim juridic distinct, precum i categorii proprii : rspunderea obiectiv include rspunderea statului pentru erori judiciare i pentru limitele serviciului public, iar rspunderea subiectiv include rspunderea patrimonial a autoritilor publice

pentru pagubele cauzate de acte administrative ilicite sau r efuzul nejustificat de a ndeplini un astfel de act i rspunderea patrimonial solidar a autoritilor publice i a funcionarilor pentru pagubele cauzate domeniului public sau ca urmare a funcionrii necorespunztoare a serviciilor publice. Referitor la aspectele procedurale , Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 prevede 3 moduri prin care se poate angaja rspunderea administrativ - patrimonial, i anume : printr -o aciune ndreptat numai mpotriva autoritii prte ; printr -o aciune ndreptat exclusiv mpotriva funcionarului public ; printr -o aciune ndreptat concomitent mpotriva autorittii i a

functionarului public.

18

Partea a III- a , denumit Influene europene n materia rspunderii administrative conine dou capitole, referito are la evoluia instituiei rspunderii administrative n contextul integrrii europene, n care se analizeaz impactul jurisprudenei Curii Europene de Justiie i rspunderea administrativ specific funciei publice europene ( Cap .1. Instituia rspun derii administrative n contextul integrrii europene ), precum i influena asupra rspunderii administrative exercitat de prescripiile Consiliului Europei i jurisprudena Curii Europene a Drepturilor Omului ( Cap.2. Impactul aderrii la Consiliul Europei asupra instituiei rspunderii administrative ). Analiznd c asigurarea implicaiile unui fenomenului europenizrii asupra insti tuiei rspunderii administrative, se poate concluziona n sensul cadru legislativ stabil, compatibil cu recomandrile UE, n acord cu noile realiti economice, poate echivala i cu redefinirea cadrului concurenial i crearea de noi avantaje competitive, cum este cel rezultat din adoptarea n dreptul intern a politicii de clemen n domeniul concurenei. Nu n ultimul r nd, adaptarea legislaiei naionale, mai ales n materia rspunderii administrative, la cerinele Consiliului Europei i ale Uniunii Europene ajut la definirea unor mecanisme de protecie ale drepturilor i intereselor legitime ale cetenilor statelor m embre fa de aciunile administraiei publice, n general, scopul final fiind acela de a asigura echitatea raporturilor dintre ceteni i puterea public.

19