PARTEA a III-a ACTIVITATEA ADMINISTRAIEI PUBLICE

Capitolul XIII Introducere n acti!itatea e"ecuti!# 1. Activitatea executiv form fundamental de activitate a statului Prin noiunea de "form fundamental de activitate a statului" se nelege o anumit grup de activiti, din ansamblul activitilor desfurate de stat, n cadrul creia aceste activiti sunt reunite innd seama de acele trsturi specifice obiectului i metodelor de exercitare a lor, care determin apariia diferitelor ramuri de autoriti n cadrul aparatului de stat1. Activitatea executiv repre int acea form fundamental de activitate ce reali ea puterea de stat i care const din executarea legilor i a altor acte subordonate acestora, nfptuit de autoritile publice. Aceast activitate de "executare" const din activiti de conducere, activiti de organi are a executrii i activitii de executare n concret a legilor i a altor acte !uridice subordonate lor. Astfel, suntem n pre ena unei activiti de conducere atunci cnd "uvernul adopt acte prin care coordonea activitatea ministerelor. #untem n pre ena unei activiti organi atorice $de organi are a executrii% atunci cnd un minister elaborea instruciuni pe care le reclam un act cu for !uridic superioar $lege, decret, &otrre guvernamental% pentru a'i asigura o aplicare unitar (. )n sfrit, suntem n pre ena unei activiti de punere n executare atunci cnd un primar emite o autori aie*. +aportul dintre activitatea de conducere i cea de execuie difer n cadrul organelor administraiei publice. )n general, cu ct o autoritate se gsete pe o treapt ierar&ic mai nalt n sistemul administrativ, cu att n activitatea sa vor precumpni actele de conducere i invers, cu ct un organ de stat se gsete la un nivel ierar&ic mai sc ut n acel sistem, cu att n activitatea sa vor fi preponderente actele i faptele de execuie. Aceasta nu exclude ns posibilitatea ca la nivelul aceluiai organ s se poat adopta acte de conducere concomitent cu adoptarea i reali area actelor de execuie. Astfel, de exemplu, repre int o activitate de conducere &otrrea normativ consiliului local i constituie o activitate de executare emiterea &otrrii de numire n funcia prev ut de lege. Aprecierea unei acini ca fiind msur de conducere sau de execuie, depinde de sistemul de referine la care ne raportm n cadrul ierar&iei administrative. )n acest sens un act de conducere care apare ca atare fa de un organ inferior, poate s se constituie ca act de executare fa de actele organului ierar&ic superior celui care a adoptat msura n cau . Activitatea executiv, att cea de conducere ct i cea de execuie n concret, presupune, cu necesitate, ca de altfel orice alt activitate fundamental a statului , i
1 ( * ,

-..rganu, ".rept constituional", /ditura .idactic i Pedagogic 0ucureti, 112(, p.(31. Art.*( din .ecretul nr.1451124 pentru aprobarea metodologiei generale de te&nic legislativ. Art.,* lit."" din 6egea administraiei publice locale nr.4151111. 7.Ang&ene, "/lemente de drept administrativ", /ditura tiinific, 0ucureti, 1138, p.1.
*

desfurarea unor activiti organi atorice. 9oiunea de conducere include activitatea organi atoric necesar diri!rii, coordonrii, ndrumrii i controlului sistemului respectiv. .e asemenea, punerea n executare i executarea nsi presupun msuri organi atorice adecvate unei reali ri eficiente, motiv pentru care administraia mai este considerat ca repre entnd tocmai activitatea organi atoric a statului. Activitatea executiv a administraiei publice are unele trsturi 3 care o deosebesc, n general, de alte activiti fundamentale ale statului i, n special, de activitatea de exercitare a puterii legislative. Astfel, activitatea executiv se caracteri ea prin aceea c: ' este derivat, intervenind "secundum legem", n ba a unei mputerniciri stabilite expres sau tacit de lege, c&iar dac administraia recurge la reglementarea normativ a unor raporturi sociale4, inclusiv pe cale primar, prin ordonane guvernamentale; ' este limitat la reali area strict a prevederilor stabilite prin lege, spre deosebire de activitatea legislativului, care are, n general, un caracter "nelimitat"2; ' este organizatoric8 ntruct n orice situaie administraia desfoar, n ultim instan, aciuni de natur organi atoric, absolut necesare reali rii actelor cu for !uridic superioar; ' este supus controlului legislativ exercitat n diferite forme; ' are un caracter complex ntruct utili ea toate cele patru forme concrete de activitate $acte !uridice, acte politice, fapte material'!uridice i operaiuni te&nico'materiale% ntr'un mare numr i ntr'o mare diversitate; ' reali ea att propriile acte !uridice, ct i acte aparinnd altor subiecte de drept, atunci cnd este ca ul, cum sunt acte ale persoanelor fi ice i !uridice, ale autoritilor i ale organi aiilor neguvernamentale; ' actele executate de administraie se reali ea , la nevoie, ntocmai ca i alte acte !uridice, prin fora de constrngere de care dispune n mod propriu numai sistemul organelor administraiei de stat1. 2. Formele concrete ale activitii executive )n cadrul societii umane se produc fapte i fenomene sociale ori naturale care determin sau influenea de voltarea social avnd relevan pe plan politic, economic, moral, !uridic etc. )mpre!urrile care determin apariia, modificarea sau desfiinarea raporturilor !uridice $a drepturilor i obligaiilor care alctuiesc coninutul acestor raporturi% formea faptele !uridice1<. #pre deosebire de clasificarea tradiional utili at n dreptul civil11, n tiina dreptului administrativ s'a propus clasificarea faptelor !uridice $n sens larg%
3

4 2 8

1<

11

=.>eterc&i i colab., "?rgani area i activitatea de stat@", /ditura Academiei, 0ucureti, 112,, p.(14. Art.* alin. ultim, din .ecretul nr.1451124. Art.(, din decretul precitat. -..rganu, "Aormele de activitate ale organelor statului@", /ditura Btiinific, 0ucureti, 1143, p.(1,. 7.6epdtescu, "#istemul organelor statului n +.#.+.", /ditura Btiinific, 0ucureti, 1144, p.*14. =.>eterc&i i colab., "-eoria general a statului i dreptului", /ditura didactic i pedagogic, 0ucureti, 1142, p.*81. -r.=onacu i colab., "-ratat de drept civil", /ditura Academiei +.#.+., 0ucureti, 1142, p.(*4' (*2.

n acte !uridice i fapte material'!uridice $sau fapte !uridice materiale% 1(. Aaptele !uridice materiale $numite i fapte !uridice n sens restrns% includ, la rndul lor evenimentele i aciunile omeneti, ultimele putnd fi att aciuni licite ct i aciuni ilicite. Avanta!ele acestei clasificri ar consta n principal n urmtoarele: ' evidenia unitatea dialectic dintre evenimentele naturale i aciunile umane ca transformri aduse lumii materiale ncon!urtoare, fr intenia de a produce efecte !uridice; ' n dreptul administrativ actele !uridice ocup o pondere mult mai mare, n cadrul faptelor !uridice dect n alte ramuri de drept, motiv pentru care ele trebuie s apar ca o categorie principal i distinct att de evenimente ct i de fapte material'!uridice; ' n sfrit, utilitatea gruprii unitare a evenimentelor cu aciunile umane re id i din faptul c uneori ambele categorii pot determina unele efecte !uridice identice $de ex., n cadrul dreptului civil, decesul natural al unei persoane fi ice i infraciunea de omor, pot produce aceleai efecte !uridice n materia succesiunii%. )n cadrul dreptului administrativ, n mod similar, se poate declana rspunderea organului administrativ 1* att pentru actele sale ilegale ct i pentru faptele ilicite fr ca s trebuiasc dovedit culpa autoritii de stat ntocmai ca i n ca ul rspunderii obiective $fr vin% pentru producerea unor evenimente naturale $de ex., rspunderea asigurtorului pentru bunurile calamitate supuse asigurrii prin efectul legii%. Actele !uridice sunt manifestri de voin fcute n scopul producerii anumitor efecte !uridice n acord cu legea i a cror reali are este garantat, la nevoie, prin fora de constrngere a statului. )n dreptul administrativ asemenea acte pot fi normative $regulamentele, de ex.% i individuale $autori aiile%. Aaptele !uridice materiale sunt acele mpre!urri care determin producerea unor efecte !uridice n ba a normelor de drept, fr ca s existe o manifestare de voin fcut n scopul producerii acestor consecine. /le includ evenimentele naturale i aciunile umane. /venimentele sunt mpre!urri care se produc independent de voina uman, dar care au ca re ultat efecte !uridice n ba a consacrrii lor prin lege. Astfel, de ex., aplicarea sanciunii contravenionale se prescrie n termen de * luni de la data svririi faptei 1,, timpul fiind un eveniment care nltur rspunderea !uridic. Aaptele $activitii% licite se caracteri ea prin aceea c, fiind n concordan cu interesele statului, apar ca aciuni permise. Astfel, plata impo itelor sau a taxelor datorate de o persoan fi ic o poate efectua i un alt subiect dect cel legalmente obligat la ndeplinirea ei, iar prin efectuarea plii se stinge n mod legal obligaia administrativ'financiar. Aaptele $activitile% ilicite fiind aciuni umane periculoase, n contradicie cu interesele statului, nu sunt permise a fi svrite, iar dac s'au produs atrag, n ba a normelor de drept, sancionarea celui vinovat. )n dreptul administrativ fapta ilicit tipic este contravenia. Att actele !uridice ct i faptele material'!uridice licite repre int dou forme concrete i tipice de reali are a activitii executive, generatoare de drepturi i obligaii, constituind i voare ale raportului !uridic administrativ. )n activitatea executiv se mai ntlnesc i alte dou forme concrete de activitate i anume actele politice i operaiunile te&nico'materiale,
1(

1*

1,

-..rganu, "Actele de drept administrativ", /ditura tiinific, 0ucureti, 1131, p.14'12; idem, ">onsideraii privind noiunea de fapt !uridic i clasificarea faptelor !uridice", n "#.>.C." nr.15118<, p.(3 i urm. )n temeiul 6egii contenciosului administrativ nr.(15111< n privina !udecrii de ctre instanele !udectoreti a cererilor celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative. Art.1* alin.1 din 6egea nr.*(51148.
3

care la un loc formea categoria faptelor ne!uridice, cu o mare pondere i un mare rol, mai ales operaiunile, n activitatea curent a administraiei de stat. Actele politice repre int manifestrile unilaterale de voin ale administraiei publice fcute n scopul producerii unor efecte politice, nesusceptibile de ndeplinire prin fora de constrngere a statului, dar care i au re onana social proprie ca urmare a po iiei i prestigiului organului de stat de la care eman $de ex., declaraiile "uvernului%. ?peraiunile te&nico'materiale $de ex., avi ele% sunt o form concret de manifestare a activitii executive care produc simple efecte materiale necesare, de cele mai multe ori, pregtirii, adoptrii, executrii i controlului actelor de drept administrativ. Actele !uridice, actele politice, faptele material'!uridice i operaiunile te&nico' materiale sunt cele patru forme concrete de reali are ale activitii executive, cunoscute sub termenul generic de "fapt administrativ"13, termen corespun tor cu condiia ca el s includ att activitile de conducere, de organi are a executrii i de executare n concret nfptuite de organele administraiei de stat. Aaptul administrativ este un fapt social care se manifest numai n cadrul societii umane organi ate repre entnd aciunea unei colectiviti determinate n vederea reali rii unor anumite scopuri. .in aceast cau faptele administrative sunt specifice tuturor activitilor cu caracter organi atoric. /xistena n societate a statului i a altor forme organi atorice $persoane !uridice, organi aii neguvernamentale, asociaii etc.% face ca i faptele administrative s se grupe e n dou mari categorii i anume, faptele administrative statale cu un pronunat caracter politic i faptele administrative nestatale destinate unor scopuri specifice aparintoare diferitelor colectiviti sociale i organisme neguvernamentale. Aaptul administrativ este un fapt subordonat destinat s reali e e valori superioare stabilite n afara administraiei, respectiv formulate de ctre factorii politici i consacrate !uridic de ctre puterea legislativ. Administraia public are de ndeplinit scopuri stabilite n afara ei i c&iar dac exist i scopuri proprii ale actelor de drept administrativ, acestea trebuie s fie, n ultim instan, n conformitate cu scopul general al legii. Dalorile politice reali ate !uridic prin administraie, exprim n uinele unei ma!oriti a societii. .e aceea, actele administrative c&iar individuale nu pot fi considerate numai ca simple acte !uridice interesnd doar raporturile dintre autoritatea emitent i subiectele ce cad sub incidena acestor acte, ci, dimpotriv, actele n cau interesea i ntreaga societate, motiv pentru care, n asigurarea valabilitii lor, trebuie s opere e concordana cu interesul general. Aaptul administrativ presupune n mod necesar organizarea E indiferent dac este ca ul unei activiti de conducere, de punere n executare sau de executare propriu' is E motiv pentru care nu putem situa faptul administrativ numai pe o po iie intermediar ntre valoarea de executat i executarea material a acestei valori. )n conclu ie, faptul administrativ statal se definete ca un fapt social subordonat unor valori politice superioare i exterioare administraiei i care const n organi area mi!loacelor de reali are i reali area efectiv a acestor valori n ba a autoritii de stat.

13

Asupra trsturilor faptului administrativ a se vedea Alex. 9egoi, "Btiina administraiei", /ditura didactic i pedagogic", 0ucureti, 1122, p.18'11.

3. Decizia administrativ 9oiunea de "deci ie" desemnea &otrrea luat n urma examinrii unei probleme, a unei situaii14. )n tiina conducerii deci ia este definit ca un act deliberat prin care se determin natura unei aciuni, agenii, mi!loacele, durata i modul ei de execuie 12. Pentru a preci a apartenena deci iei la un domeniu sau altul, deci ia este denumit, dup ca , politic, economic, !uridic etc. .eci ia administrativ repre int o categorie a deci iilor de stat sau publice. )n sensul cel mai larg al noiunii ea este ec&ivalent cu faptul administrativ sau ce cele patru forme concrete ale activitii executive $actul !uridic, actul politic, operaiunea te&nico'material i faptul material'!uridic% ntruct toate repre int manifestri voliionale. )n sens !uridic larg deci ia administrativ este orice act voliional productor de efecte !uridice care mbrac att forma unui act !uridic ct i forma unui fapt material'!uridic. )n sens !uridic restrns deci ia administrativ repre int actul !uridic, indiferent de ramura de drept aparintoare ori de caracterul unui sau bilateral al voinei pe care l cuprinde, cu condiia ca actul s emane de la administraie. )n mod curent ns prin deci ie administrativ se desemnea numai actele administrative sau de drept administrativ emise de administraia de stat, ca cea mai important categorie a deci iei administrative. )n acest din urm sens deci ia administrativ nu se confund cu acele acte administrative numite deci ii $cum sunt cele emise de ctre delegaia permanent a consiliilor !udeene% ea putnd avea diverse denumiri $&otrre, ordin, dispo iie, etc.%. .up obiectul su deci ia administrativ se poate referi la domeniul economic, financiar, sanitar, militar etc., dei nu toate deci iile economice, financiare .a.m.d. eman exclusiv de la administraie. .up sfera subiectelor crora le sunt adresate deci iile administrative, acestea pot fi interne, destinate organului emitent sau sistemului administrativ i deci ii externe, care produc efecte n exteriorul organului emitent sau a sistemului administrativ. )n literatura de specialitate, inclusiv cea administrativ, deci ia a fost definit n modurile cele mai diferite. )ncercnd s grupm aceste definiii dup scopul pe care l urmrete deci ia i dup mi!loacelor avute n vedere la adoptarea ei, obinem mai multe grupe de definiii. ? prim grup este constituit din acele definiii n care predomin elementul psi&ologic n determinarea deci iei: deci ia repre int terminarea normal a deliberrii ntr'un act voluntar18; deci ia este orice modificare de comportament, care decurgnd dintr'o trebuin, este declanat dup un proces de evaluare n vederea reali rii unui scop prefigurat, cu alte cuvinte deci ia ar fi aciunea prin care se ncearc concreti area ntr'
14 12

18

.icionar explicativ al limbii romne", /ditura Academiei +.#.+., 0ucureti, 1123, p.(,. >. Popa, "9orme, deci ie, libertate", n vol. "Btiina conducerii societii", /ditura politic, 0ucureti, 1121, p.(1,; D.>eauu, ".e la incertitudine la deci ie", /ditura 7ilitar, 0ucureti, 112(, p.*,; Alex. 9egoi, "Btiina administraiei", /ditura didactic i pedagogic, 0ucureti, 1122, p.1(*'1*,; =.>eterc&i, "Actul !uridic normativ ca act de conducere n societate", n "+.+..." nr.85112*; =.=ovna, ".rept administrativ i tiina administraiei", /ditura didactic i pedagogic, 0ucureti, 1122, p.(*<. F.0uc&, "6e dGcision", n "-raitG de science administrative", 7outon, Paris, 1144, p.,**; Alex. 9egoi, op. cit., p.1(1.
2

un anumit sens a viitorului11; deci ia este re ultatul unui proces de gndire desfurat n vederea executrii sau neexecutarea unei aciuni(<. ? alt grup de definiii are n vedere n special elementul de opiune sau de alegere n emiterea deci iei: deci ia este un proces raional de alegere a unei linii de aciune, dintr' un numr oarecare de posibiliti, n scopul de a se a!unge la un anumit re ultat (1; deci ia este un act uman prin care se operea o alegere dintre mai multe posibiliti de a aciona, cine nu are de ales nu decide((. ? alt grup de definiii insist asupra caracterului de act de conducere al deci iei: deci ia este actul normativ al unui organ conductor (*; deci ia este n toate ca urile un act de conducere(,; deci ia este un instrument de conducere(3. 9umeroase definiii accentuea elementul execuional n definirea deci iei: deci ia nu se reduce numai la alegerea ntre mai multe soluii, ci presupune un ntreg proces de informare, evaluare'opiune, inclu nd executarea i controlul ei (4; deci ia este actul deliberat al unui individ sau grup de indivi i, investii cu aceast capacitate, prin care se determin natura unei aciuni, agenii, mi!loacele, durata i modul ei de execuie(2. .in anali a diverselor definiii date deci iei re ult unele constatri. ? prim constatare care se impune este aceea c n definirea deci iei nu trebuie inclus elementul de alegere ntre dou sau mai multe variante de soluionare, deoarece unele deci ii, cum sunt cele de execuie $de ex. n materia stabilirii impo itelor i a taxelor% pot s nu conin o asemenea posibilitate. 7ai mult, n unele ca uri organul este c&iar obligat s dispun msura prev ut de lege, fr vreo posibilitate de a proceda altfel $de ex., n ca ul actelor atributive de statut personal impuse de lege, cum sunt diplomele i care trebuie eliberate la solicitare%. )n al doilea rnd, din definiia deci iei trebuie exclus caracteri area ei ca act de conducere, ntruct, pe de o parte, noiunea de conducere are un coninut mai larg $inclu nd, alturi de dreptul de deci ie i dreptul de ndrumare, coordonare i control%, c&iar dac deci ia este un element esenial al activitii de conducere. Pe de alt parte dreptul de deci ie poate s aparin i organelor de execuie. )n al treilea rnd, deci ia nu trebuie confundat cu procesul deci ional care include etapele de pregtire, adoptare, executare i control ale deci iei. A considera c deci ia se definete prin executare sau control ar nsemna c deci iile neurmate de operaiunea executrii sau a verificrii nu repre int acte deci ionale n adevratul sens al noiunii. .in anali a diverselor definiii date deci iei i n ba a constatrilor care s'au desprins re ult unele elemente comune eseniale n configurarea actului deci ional. Astfel, deci ia
11 (< (1

(( (* (, (3

(4 (2

F.PiGron, "Docabulaire de la psHc&ologie" P.I.A., Paris, 1132, p.11; D.>eauu, op. cit., p.*3. "Anali a conducerii", note de curs, editate de >.#./.A.6., multiplicat, 0ucureti, 112(, p.(<1. ?p. cit., p.128; 6.7.7aitour, "6a psHc&ologie et les sciences &umaines dans lJentreprise", n "6es Gditions dJorganisation", Paris, 114(, p.141. 7.?roveanu, op. cit., p.11<. ".icionar politic", /ditura Politic, 0ucureti, 1123, p.183. >.?prian, op. cit., p.*. Al. "lc, "?rgani area i conducerea ntreprinderilor agricole", /ditura .idactic i Pedagogic, 0ucureti, 112*, p.3<. =.=ovna, op. cit., p.(,*. >. Popa, op. cit., p.(1,.

este un act de voin. Doina coninut are un caracter deliberat. Prin deci ie se urmrete reali area unui scop prefigurat. .ei definiiile date deci iei difer n funcie de domeniul de cercetare i de importana conferit unor elemente componente ale deci iei, totui actul decizional se poate defini, n general, ca fiind o manifestare de voin deliberat a unui subiect fcut n anumite scopuri. )n ca ul deciziei administrative aceasta o putem defini ca fiind manifestarea deliberat de voin a unei autoriti publice, reali at n cadrul activitii executive pentru atingerea scopurilor specifice acestei forme fundamentale de activitate a statului. )n ca ul deci iilor administrative adoptate sub forma actelor de drept administrativ, ele se definesc ca repre entnd o categorie de deci ii emise sub forma actelor !uridice de putere specifice activitii executive a statului. 4. Activitatea decizional a administraiei publice #ocietatea contemporan se caracteri ea , printre altele, i prin amploarea de voltrii activitii executive. Dolumul acestei activiti ct i numrul mare de organe i de persoane care o nfptuiesc confer o anumit po iie specific administraiei de stat n cadrul general al autoritilor statului. Aactorul principal care contribuie la amplificarea i speciali area organelor administrative este divi iunea social a muncii care se accentuea i n cadrul activitii executive. =storia organi rii i de voltrii administraiei de stat este strns legat de de voltarea forelor i relaiilor de producie i, n special, de de voltarea statului i a dreptului ca principalele instituii de suprastructur(8. >au ele de voltrii administraiei publice re id n esena ornduirii sociale respective. +evin, astfel, organelor administraiei sarcini deosebite pe linia evidenei, gestiunii, planificrii i controlului, n conducerea organi atoric i reali area practic a funciilor statului. Activitatea de conducere reali at de administraia public are un caracter complex iar coninutul ei este determinat de sarcinile ce revin respectivelor organe. Aceast activitate poate fi caracteri at de "conducere" c&iar dac se face parte din forma fundamental de activitate denumit "executiv" deoarece noiunea de "executiv" sublinia doar po iia organelor administraiei publice fa de celelalte puteri n stat, actele ultimelor categorii de organe trebuind s fie duse la ndeplinire prin msuri fie de conducere subordonat i de organi are a executrii, fie prin msuri de executare n concret a legilor i a altor acte normative inferioare legii. Activitatea de conducere reali at de administraie se compune din aciuni deci ionale $deliberative%, de coordonare, de ndrumare i de control. Arecvent n legislaie se sublinia po iia conductoare a unui organ ntr'un anumit domeniu, artndu'se c el conduce, ndrum, coordonea i controlea un anumit sector de activitate. Astfel, guvernul conduce, ndrum i controlea activitatea ministerelor i celorlalte organe centrele i locale de specialitate ale administraiei de stat(1. Prin indicarea n formularea legal a tuturor elementelor care compun sfera atribuional a conducerii sau, uneori, neindicarea lor complet n ca ul unor organe care au totui un rol conductor, nu nseamn c n prima ipote legiuitorul a extins sfera noiunii de
(8

(1

#.0erenH, "6a rKle de la science administrative dans dGvelopement du sHstLme &ongrois de lJadministration dJ/tat" n "Acta Curidica Academiae #cientiarum Fungaricae", nr.1'(51121. Art.1, lit."b" din 6egea nr.*25111< privind organi area i funcionarea "uvernului +omniei.
1

conducere, iar n cea de a doua a restrns'o. )ntr'adevr, unele elemente ale conducerii, ca de ex., controlul, pot exista independent de orice activitate deci ional, motiv pentru care sunt ncredinate c&iar unor alte organe, cum sunt cele de inspecie, care nu se afl n nici un raport ierar&ic cu organele verificate. .ar, din moment ce legea caracteri ea un organ ca fiind de conducere, implicit el dispune i de atributele ndrumrii, controlului etc. +eali area practic a funciilor statului impune administraiei publice svrirea unor multiple activiti ceea ce nu mpiedic, totui, gruparea acestora ntr'un sistem unitar. )n cadrul acestui sistem fiecare organ are o serie de atribuii care, alturi de po iia organului respectiv n cadrul ierar&iei administrative, exprim rolul conductor sau de execuie al acestui organ. >&iar la nivelul aceluiai organ administrativ se constat existena unor activiti de conducerea i a activitilor de execuie. Primele sunt specifice conducerii organului iar ultimele aparatului propriu, astfel nct apar dou sisteme de activiti, unul deci ional sau de conducere i altul operaional sau de execuie *<, ntre aceste dou situndu' se un al treilea care se interpune, respectiv sistemul informaional *1. Acceptnd te a c, n general, activitatea unui organ se poate grupa n sisteme eseniale corespun toare, respectiv de deci ie, de execuie i de informare s anali m componentele acestor sisteme. Sistemul decizional are rolul de a asigura conducerea activitii organului i funcionarea acestuia prin ntreg ansamblul centrelor de deci ie determinate, la rndul lor, de modul de alctuire a organului $departamente, direcii, servicii, birouri E adic de structurile funcionale i structurile de specialitate% ca i de modul de constituire i funcionare a organului de conducere. >entrele de deci ie repre int totalitatea nivelurilor ierar&ice de la care se emit deci ii, inclusiv cele cu atribuii deci ionale delegate. M M + # N

#istemul deci ional se compune din "intrri" i din "ieiri". "=ntrrile" sunt strile exterioare care ptrund n sistem sub forma datelor sau informaiilor furni ate direct de mediul social sau prin intermediul sistemului operaional sau informaional i la care acesta reacionea . Prin ptrunderea datelor n organ, care este un sistem reglat $#%, acesta le supune unui proces de transformare nainte de ieire. Procesul de transformare este diri!at de un sistem reglator $+%, de regul conducerea organului, care asigur funcionarea sistemului reglat n limitele unor parametri, n ca ul nostru cadrul legal de competen al organului. Aa de aceste informaii, organul reacionea emind deci ii ce reglea conduita subiectelor. "=eirile" sistemului deci ional sunt constituite din informaiile re ultate din prelucrarea datelor intrate i care, n ca ul nostru, sunt tocmai deci iile !uridice adoptate. /le
*<

*1

P.Dagu, ". .umitru, "Btiina conducerii", /ditura .idactic i Pedagogic, 0ucureti, 112(, p.(,. "Anali a conducerii", op. cit., p.(,.

1<

provoac anumite sc&imbri n mediul social prin conduita pe care o prescriu subiectelor de drept. Sistemul operaional $de execuie% are rolul de a asigura ndeplinirea deci iilor adoptate de factorii de conducere i de factorii de deci ie. /l asigur transformarea deci iilor n aciune i se compune din persoanele i din mi!loacelor $materiale, financiare, etc.% necesare executrii deci iilor. Sistemul informaional, interpus ntre cel deci ional i cel operaional, este alctuit din fluxul informaional $cantitatea de informaii% i circuitul informaional $drumul parcurs de informaii%. ? asemenea abordare a organelor administraiei de stat, a organi rii i funcionrii lor reliefea caracterul te&nic al acestora. >u toate acestea, aspectele te&nice sunt strns legate de natura social a statului i a activitii executive pe care el o reali ea . A rupe elementul social'politic din aceast unitate nseamn a face abstracie de esena activitii executive, aceea de promovare, ntr'un cadru organi at, a intereselor politice. +elaia "politic' organi atoric" se materiali ea , n cadrul conducerii executive, n relaia "coninut'form". . !ercetarea activitii executive "i a deciziei administrative Preocuprile i cercetrile privind studierea deci iei, inclusiv a celei administrative, au dus la constituirea unei ramuri a tiinei, relativ nou, component de ba a tiinei conducerii sau a managementului, numit "teoria deci iei". Aceast tiin contribuie la formarea unei teorii unitare i generale asupra deci iei care s permit introducerea i utili area unor metode i te&nici eficiente de pregtire, adoptare i aplicare a deci iilor*(. >ercetarea actului deci ional, inclusiv a deci iei administrative E ca form de manifestare a activitii executive E nu se face numai la nivelul tiinei conducerii i a teoriei generale a deci iei, ci ea se reali ea i la nivelul unor ramuri deosebit de speciali ate ale tiinei, cum sunt tiina administraiei de stat i tiina dreptului administrativ, care contribuie la fundamentarea teoretic i practic a activitii executive i a deci iei administrative. In rol important revine contribuiei tiinei dreptului administrativ datorit faptului c o bun parte a activitii executive mbrac o form !uridic. /a demonstrea nsemntatea regulilor !uridice n activitatea administrativ i deplina compatibilitate dintre aceste reguli i activitatea executiv. #tudiul !uridic al administraiei se impune deoarece aceasta este ea nsi un mediu !uridic **, inseparabil de stat*, i cruia dreptul i fixea reguli organi atorice i funcionale. .reptul stabilete cadrul legal n care se adopt i se reali ea deci iile $condiiile de valabilitate, modul de executare i efectele !uridice%; de asemenea, normele de drept reglementea i activitatea de control a executrii deci iilor, inclusiv rspunderea !uridic cu privire la ele. In aport deosebit n studiul activitii executive revine tiinei administraiei de stat. .e voltarea activitii executive a statului ct i diversitatea formelor $!uridice i ne!uridice% concrete n care se reali ea impune cercetarea complex a fenomenului administrativ, n scopul descoperii legitilor ce stau la ba a organi rii i funcionrii administraiei publice.
*(

** *,

"&.0oldur, "Aundamentarea complex a procesului deci ional economic", /ditura Btiinific, 0ucureti, 112*, p.1(. Alex. 9egoi, "Btiina administraiei", multiplicat, 0ucureti, 112(, p.*3. C.7.AubrH, "6e milieu !uridiOue", n "-raitG de science administrative", 7outon, Paris, 1144, p.122.
11

In loc central l ocup studiul deci iei administrative, component esenial a activitii executive, tiina administraiei de stat contribuind la constituirea unei teorii generale i unitare a deci iei administrative*3 ca sarcin fundamental a acestei tiine. )n stadiul actual sunt abordate aspecte legate de te&nica pregtirii i adoptrii deci iilor $necesarul de informaii, anali a posibilitilor de soluionare, alegerea variantei optime, motivaia deci iei%. Aormulrile generale ale tiinei administraiei constituie premise ale formulrii normelor de drept ce reglementea activitatea executiv i totodat premise ale aplicrii eficiente a reglementrilor. 6a rndul lor, normele de drept permit verificarea practic a valabilitii te elor formulate de tiina administraiei de stat*4. .e altfel, raportul dintre tiina administraiei i cercetarea !uridic a deci iei administrative se nscrie n perspectiva mai larg a corelaiilor dintre cele dou tiine administrative*2. ? deosebit importan la cercetarea interdisciplinar a activitii executive i a deci iei administrative o au ramurile mai noi ale tiinei cum sunt sociologia, informatica, cercetrile operaionale i cibernetica. Sociologia studia , printre altele, administraia de stat ca pe un subsistem social ilustrnd modul n care se produc efectele sociale ale activitii executive. In rol deosebit l au te&nicile de investigare sociologic n fa a pregtitoare emiterii deci iei prin aportul lor substanial n operaiunile de documentare prealabil. Informatica este utili at cu prioritate n fa a de elaborare a deci iei stabilind modul de prelucrare a datelor necesare, punnd la dispo iia specialitilor mi!loace te&nice care fac parte, ntr'o proporie crescnd, din ba a te&nico'material a procesului administrativ *8. =nformatica !uridic, ramur a informaticii, contribuie la perfecionarea metodelor de elaborare i de aplicare a dreptului. )n acest sens reglementrile legale *1 stabilesc c nsi folosirea terminologiei n actele normative s se fac n mod unitar pentru a satisface i cerinele unui sistem de informatic legislativ. Cercetrile operaionale contribuie la punerea n ecuaie a problemelor ce fac obiectul deci iei, indicnd diverse posibiliti de soluionare, determinnd modelul matematic al soluiei optime preconi ate. )n acest fel, alturi de criteriile politico'!uridice, un loc tot mai important revine i criteriilor matematice,< n fundamentarea tiinific a procesului deci ional. Cibernetica contribuie la elaborarea unei teorii noi asupra activitii executive, v ut ca un complex de sisteme $deci ional, operaional, informaional%, permind introducerea unor te&nici de natur a mbuntii conducerea administrativ. >onducerea societii implic n permanen adoptarea unui mare numr de deci ii. >aracterul tiinific al conducerii sociale implic fundamentarea temeinic a procesului

*3

*4 *2

*8

*1 ,<

7.?roveanu, "=ntroducere n tiina administraiei de stat", /ditura /nciclopedic +omn, 0ucureti, 1123, p.111. C.#tarosciaP, "/lemente ale tiinei administraiei", /ditura Politic, 0ucureti, 1142, p.13. 6.#amel, "6es differentes tendances de la science administrative", n "Acta Curidica Academiae #cientiarum Fungaricae", vol.D, 0udapesta, 114*, /d.=, p.18. A se vedea utili area calculatoarelor n materia strii civile n ..Aarca, ">e limba! cunosc calculatoarele electroniceQ", /ditura .idactic i Pedagogic, 0ucureti, 1121, p.18<. Art.3< alin.( din .ecretul nr.1451124. 7.?roveanu, op. cit., p.112.

1(

deci ional. Activitatea deci ional i reflect eficiena n modul n care administraia i ndeplinete sarcinile care i revin.

1*

TITLUL V FORMELE CONCRETE ALE ACTIVITII EXECUTIVE

Capitolul XIV Actele de drept ad$ini%trati!

Sec&iunea ' (eneralit#&i pri!ind actele de drept ad$ini%trati!

1.1. Denumirea actelor de drept administrativ 6egislaia, practica !udiciar i literatura de specialitate nu ntrebuinea o terminologie unitar pentru denumirea principalului act !uridic $de putere% emis de administraia de stat. 6egislaia folosete, de regul denumirile concrete ale actelor !uridice administrative, ca, de exemplu, &otrre, regulament, autori aie etc., ceea ce permite, n ca urile precitate, stabilirea provenienei actului !uridic, determinarea caracterului su normativ sau individual etc. )ntruct actele !uridice emise de administraia public cunosc o mare varietate i o abunden de denumiri s'a impus, cu necesitate, gsirea unei denumiri generice $ntocmai ca i n ca ul actelor civile sau a celor !udiciare% care s desemne e, n mod unitar, ntreaga categorie a acestor acte. )n acest sens dou denumiri rein, n principal, atenia: cea de act administrativ,1 i cea de act drept administrativ. >onsiderm c denumirea de act de drept administrativ se impune a fi reinut i aceasta din mai multe motive. )n primul rnd, ea indic apartenena actului la administraia de stat i la activitatea executiv a acesteia. )n al doilea rnd, ea preci ea regimul !uridic al actului respectiv, cel de drept administrativ, nlturnd orice posibilitate de confu ie ntre actele de putere ale administraie i actele !uridice lipsite de aceast trstur $de exemplu, contractele% emannd de la aceleai organe i care, sub aspectul provenienei lor sunt tot acte ale administraiei sau administrative $de exemplu, contractul administrativ%. )n al treilea rnd, noiunea de act de drept administrativ nltur confu ia posibil ntre actele !uridice administrative i nscrisurile sau actele constatatoare ale actelor !uridice administrative. )n sfrit, aceast noiune, folosit n practica !udiciar ,(, administrativ n literatura de

,1

,(

Art.,8 alin.1 din >onstituie; 6egea contenciosului administrativ nr.(15111<; .ec.civ.nr.11,(511 mai 112, a -rib.#upr.sec.civ. n ">..." pe 112,, p.(8*; +.=onescu, ".rept administrativ", /ditura .idactic i Pedagogic, 0ucureti, 112<, p.(18; Alex. 9egoi, ".rept administrativ", multiplicat, 0ucureti, 112*, p.,3. .ec.civ. nr.18(<518.<8.112, a -rib.#up., sec.civ., n ">..." pe 112,, p.(83.

1,

specialitate,*, dei nu este consacrat legal, d posibilitatea departa!rii dup criterii tiinifice, respectiv natura !uridic sau ramur de drept aparintoare, a actelor !uridice de putere ale administraiei de stat de alte acte !uridice, respectiv actele de drept civil, de dreptul muncii, de dreptul familiei etc., provenind de la aceeai autoritate. 1.2. Definiia actelor de drept administrativ .efinind,, actele de drept administrativ trebuie s le evideniem att asemnrile cu actele !uridice n general $genul proxim%, ct i deosebirile fa de toate celelalte acte !uridice $diferena specific%. )n primul rnd, actele de drept administrativ, sunt acte !uridice, adic manifestri de voin fcute cu intenia de a produce efecte !uridice, n acord cu legea, garantate n reali area lor prin fora de constrngere a statului. )n al doilea rnd, aceste acte !uridice sunt unilaterale fiind emise fr consimmntul celeilalte pri a raportului !uridic creia i este destinat actul. )n al treilea rnd, ele eman de la organele de stat $de obicei ale administraiei%, n calitatea lor de subiecte special investite cu atribuii de reali are a puterii publice. )n sfrit, ele sunt acte de putere, expresie !uridic a formei pe care o mbrac activitatea executiv a statului. #inteti nd aceste elemente putem defini actele de drept administrativ ca fiind actele !uridice unilaterale emise n cadrul activitii executive de autoriti publice n calitatea lor de subiecte special investite cu atribuii de reali are a puterii de stat,3. 1.3. Trsturile actelor de drept administrativ -rsturile actelor de drept administrativ repre int acel ansamblu de nsuiri care determin includerea respectivelor acte n categoria actelor !uridice i n mod concomitent le diferenia de alte specii de acte !uridice aparintoare diverselor ramuri de drept. -rsturile actelor de drept administrativ includ elementele eseniale, condiiile de valabilitate i caracteristicile specifice. /lementele sunt acele trsturi eseniale fr de care manifestarea de voin nu se poate constitui ca act !uridic. >ondiiile de valabilitate repre int acel ansamblu de cerine care asigur actelor de drept administrativ producerea integral i n mod valabil a efectelor !uridice,4. >aracteristicile actelor de drept administrativ repre int acele nsuiri care, re ultnd din reunirea cumulativ a elementelor eseniale i a condiiilor de valabilitate, diferenia aceste acte de alte categorii de acte !uridice. In act !uridic este de drept administrativ fie atunci cnd din anali a aspectelor de fond $adic a nsuirilor sale interne% re ult aceste trsturi, deci avnd n vedere criteriul material ' al activitii fundamentale creia i d expresie E fie atunci cnd actul este calificat ca atare prin normele !uridice,2 $criteriul formal E al denumirii sale%.

1.4. Regimul juridic al actelor de drept administrativ

,* ,,

,3 ,4 ,2

-. .rganu, "Actele de drept administrativ", op. cit., p.*,'*3; =. =ovna, op. cit., p.(1< -. .rganu, op. cit., p.,(; +. =onescu, op. cit., p.(18'(((1; Alex. 9egoi, op. cit., p.3<'31; =. =ovna, op. cit., p.(18. -. .rganu, "Aormele concrete de activitate ale organelor@", op. cit., p.(*,, (*8, (,<. -. .rganu, "Actele de drept administrativ", op. cit., p.1<2 i urm. +. =onescu, op. cit., p.(*<.
13

+egimul !uridic al actelor administrative repre int un ansamblu de reguli ce guvernea formarea, modificarea i desfiinarea respectivelor acte. )n primul rnd, actele de drept administrativ sunt supuse regimului !uridic administrativ, avnd n acest sens un regim !uridic propriu, distinct de al altor acte !uridice. Acest regim se manifest cu privire la legalitatea actelor de drept administrativ, fora lor !uridic i fora lor probant, mod de intrare n vigoare, de executare i de ncetare a efectelor !uridice. Astfel, actele respective, dispun de pre umia de legalitate, sunt obligatorii i se pun direct n executare. #e evidenia caracterul lor de acte de putere sau de autoritate prin opo iie, de exemplu, cu actele !uridice civile, ale cror efecte vi ea , de regul, numai prile participante la raportul !uridic respectiv. )n al doilea rnd, anali nd regimul !uridic al acestor acte trebuie s'l distingem de natura !uridic a efectelor sau raporturilor pe care le generea . Astfel, un act normativ $o &otrre a "uvernului% rmne un act de drept administrativ c&iar dac reglementea raporturi civile, natura sa !uridic fiind distinct de faptul c el constituie un i vor al dreptului civil. Pe de alt parte, un act individual de drept administrativ poate genera i raporturi !uridice de alt natur $de exemplu ordinul de reparti are a unei suprafee locative poate sta la ba a contractului de nc&iriere% fr ca aceste raporturi, de cu totul alt factur, s'i modifice natura !uridic proprie. )n sfrit, faptul c un act de drept administrativ $o autori aie% este reglementat prin norme aparinnd mai multor ramuri de drept $dreptul administrativ, drept civil, drept financiar etc.% nu duce la sc&imbarea naturii !uridice unitare a actului n cau , atunci cnd regimul !uridic al acestuia este de drept administrativ, cu toat pluralitatea de norme care l reglementea . )n al treilea rnd, actul de drept administrativ, ca act !uridic nu se confund cu nscrisurile materiale sau "actele" constatatoare ale manifestrilor de voin productoare de efecte !uridice. 9umeroase acte de drept administrativ trebuie s ndeplineasc n mod imperativ cerina formei scrise, astfel nct existena actului !uridic este condiionat de nsi existena nscrisului a crui lips antrenea inexistena respectivei manifestri de voin. )n dreptul administrativ apare ns o situaie special n sensul c administraia emite numeroase nscrisuri sau "acte", altele dect cele care constat actele !uridice de putere ori actele civile sau de dreptul muncii, cu privire la care se pune problema naturii lor ,8. .intre aceste "acte" enumerm pe cele de stare civil, nc&eierile de autentificare, adeverinele i alte acte doveditoare. Aceste nscrisuri nu pot fi considerate acte !uridice deoarece ele nu cuprind o manifestare de voin propriu' is, productoare de efecte !uridice, ci se mrginesc doar s constate existena unui eveniment $naterea, decesul%, a unui fapt material'!uridic $procesul' verbal de constatare a svririi unei contravenii% ori atest o anumit situaie $de exemplu, calitatea de salariat, nivelul retribuiei%. Alteori, aceste nscrisuri constat existena unor acte !uridice civile $contract de vn are'cumprare% sau de dreptul muncii $contractul de munc%. )n sfrit, n unele ca uri nscrisul se mrginete s constate manifestarea de voin a unei sau a unor tere persoane iar rolul funcionarului de stat se re um doar la stabilirea identitii prilor, constatarea consimmntului acestora i preci area datei cnd a avut loc operaiunea de constatare. )ntreaga activitate a funcionarului sau a organului de stat re umndu'se la o
,8

-. .rganu, "Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului !udectoresc n ba a 6egii nr.151142", /ditura .acia, >lu!, 112<, p.81'1*; .. Folt i colaboratorii, "Administraia de stat n +.#.+.", /d.Acad.0uc., 1148, p.(22'(8(.

14

simpl operaiune te&nico'material, de constatare, fr ca ea s genere e efecte !uridice n plus fa de cele conferite de lege evenimentelor sau faptelor !uridice respective ori voinei prilor din raportul !uridic concret. )nscrisurile doveditoare emannd de la administraie nu repre int acte de drept administrativ. >u toate acestea ele au o anumit semnificaie !uridic, acordat de lege, n sensul c pot condiiona valabilitatea actelor !uridice civile, administrative, la care se refer, a unor operaiuni te&nico'materiale $de exemplu, avi ele%, fie servesc ca mi!loace de prob pentru stabilirea existenei acelor acte, fapte !uridice sau operaiuni pn la dovada contrar sau pn la nscrierea n fals.

12

Sec&iunea ) Ele$entele actelor de drept ad$ini%trati! /lementele actelor de drept administrativ sunt acele trsturi eseniale care constituie manifestrile de voin ale administraiei ca acte !uridice specifice acesteia. /lementele eseniale confer aciunilor voliionale ale administraiei un caracter !uridic, dar concomitent le diferenia de alte categorii de acte !uridice. Aceste elemente sunt urmtoarele: voina manifestat n temeiul i pentru reali area puterii de stat, obiectul actului !uridic, organul sau subiectul emitent al actului i motivele care stau la ba a actului. Actele de drept administrativ nu pot exista n afara unuia, a unora sau a tuturor acestor elemente, n mod contrar fiind lovite de inexisten. Alturi de aceste elemente eseniale ale actelor de drept administrativ mai pot exista i unele elemente neeseniale, termenul i condiia, care pot s apar n ca ul unor acte de drept administrativ. )n ceea ce privete deci ia administrativ ea are ca elemente interne nelegerea $compus din fenomene raionale i de ordin emoional% i voina $impulsul care determin aciunea subiectului ntr'un anumit sens%,1, iar ca elemente externe factorul decident i obiectul deci iei. 2.1. Voina manifestat n temeiul i pentru reali!area puterii de stat Actul de drept administrativ este un act voliional care intervine n cadrul activitii executive contribuind ntr'o form specific la reali area puterii de stat. 1. Actul administrativ este un act de voin cu caracter deliberativ, constituit n scopul producerii unor efecte !uridice. Acest act presupune aciunea contient i voit a autorului su neputnd avea un caracter ntmpltor. Bi alte activiti administrative au un caracter voliional, cum este ca ul actelor politice, a unor operaiuni te&nico'materiale $avi ele% sau unele fapte material !uridice $de exemplu, refu ul administraiei de a satisface o cerere referitoare la un drept subiectiv%, ns diferena dintre aceste aciuni i actele de drept administrativ re id n scopul urmrit prin actele !uridice i anume producerea efectelor !uridice. Prin aceast trstur actele de drept administrativ apar ca o categorie a actelor !uridice. 6a rndul ei, voina din aceste acte trebuie s ntruneasc mai multe caracteristici: s fie intenionat, manifestat, s aib un dublu caracter, s fie autonom i neviciat. a. >aracterul intenionat al voinei din actele administrative presupune prefigurarea sau repre entarea scopului aciunii i acceptarea re ultatelor produse prin reali area actului. .in aceast cau actele !uridice licite au ntotdeauna la ba intenia direct. /a cuprinde intenia de a produce efecte !uridice 3<, n care sens subiectul de drept urmrete producerea anumitor efecte !uridice determinate, iar legea atribuie voinei acestuia relevana !uridic numai n considerarea existenei voinei i a direciei acesteia. Actul de voin cuprinde un element intern, subiectiv, intenia i unul extern, obiectiv, respectiv efectele produse n ba a inteniei i anume raporturile !uridice generate, modificate sau desfiinate. Att intenia ct i efectele urmrite i produse trebuie s fie n concordan cu
,1 3<

Alex. 9egoi, "Btiina administraiei", op. cit., p.1(('1(*. ..>osma, "-eoria general a actului !uridic civil", /ditura Btiinific 0ucureti, 1141, p.1<'11.

18

legea ntruct legalitatea sau liceitatea constituie o caracteristic esenial pentru existena actului !uridic, n special a celui administrativ care este n estrat cu pre umia de legalitate. )n ca ul actelor de drept administrativ intenia autorului lor trebuie s fie n concordan numai cu acele efecte pe care legea le recunoate respectivei categorii de acte !uridice. Astfel, n ca ul actelor normative, organul de stat trebuie s prevad efectele de ordin politic, economic, social sau cultural urmrite31 prin reglementare, iar n ca ul actelor individuale trebuie s se prevad efectele ce decurg din lege sau din alte acte normative subordonate acesteia i care stau la ba a actelor individuale. )n acest sens, intenia i efectele actelor de drept administrativ sunt extrem de limitate, comparativ cu alte acte !uridice, datorit tocmai circumscrierii i cunoaterii exacte a efectelor din aceste acte, neexistnd posibilitatea conferirii unor alte efecte dect cele specifice respectivei categorii de acte sau a interpretrii ntr'un anumit sens a inteniei pentru determinarea mai exact a efectelor. .reptul obiectiv determin coninutul voinei interne stabilind condiiile n care actul !uridic produce efectele scontate. >u ct organul administrativ este mai strict obligat la emiterea unui act cu att dreptul obiectiv acionea mai mult asupra inteniei emitentului $de exemplu, n ca ul autori aiilor impuse de lege%, iar n msura n care emiterea unui act administrativ este lsat la aprecierea organului $de exemplu, autori aiile libere%, alturi de dreptul obiectiv, un rol crescnd n conturarea inteniei i a efectelor sale l au i elementele de oportunitate, mpre!urrile faptice. b. Doina trebuie s fie manifestat adic trebuie s fie cunoscut de ctre cei crora li se adresea actul, pentru ca acetia s'i conforme e conduita conform inteniei autorului. Doina rmas la stadiul de simplu proces intern nu are nici o relevan atta timp ct ea nu trece n realitatea obiectiv, n fa a sa extern. )n ca ul actelor de drept administrativ nu este suficient numai o simpl manifestare a voinei, pentru a se produce efectele !uridice, deoarece actele n cau trebuie s ndeplineasc anumite cerine de form, fie n ceea ce privete procedura lor $de exemplu, cerina aprobrii%, fie n ceea ce privete materiali area manifestrii de voin respectiv forma exterioar scris, necesar de cele mai multe ori%3(. Aceste cerine de form, dei nu confer efecte !uridice manifestrii de voin, constituie, uneori, condiii de valabilitate sau de probaiune a actului !uridic3*. -ocmai datorit acestor cerine de form necesare manifestrilor de voin n ca ul actelor de drept administrativ, a deci iilor de autoritate n general, s'a pus problema raportului de anterioritate, simultaneitate sau de ulterioritate dintre voin i actul !uridic 3,, dintre deci ia intern i actul !uridic extern. Pornind de la te a c voina apare n dou iposta e, una intern i alta extern, respectiv exteriori area ei, i c n dreptul administrativ este valid exteriori area fcut cu respectarea condiiilor de form cerute de lege, re ult c manifestarea voinei coincide cu emiterea sau cu adoptarea actului, fr a se putea considera manifestarea de voin anterioar actului !uridic, c&iar dac putem distinge, uneori, ntre momentul apariiei actului !uridic i momentul ntocmirii nscrisului constatator care se redactea ulterior.

31 3( 3* 3,

Art.1<(, lit."c" din .ecretul nr.1451124. +. =onescu, op. cit., p.(*(. -. .rganu, "Actele de drept administrativ", op. cit., p.11. 7. >onstantinescu, ">oninutul i forma de adoptare a deci iilor economice ca obiect al reglementrii !uridice", n "+.+..." nr.15112*, p.43.
11

7odul de manifestare a voinei organelor administrative i cunoaterea efectiv a acestei manifestri are loc prin aducerea la cunotin a actelor administrative, de regul ntocmite n form scris, fie pe calea publicrii actelor normative, fie pe calea comunicrii actelor individuale. .e momentul i din momentul manifestrii voinei i mai ales al cunoaterii efective al acesteia se leag anumite efecte ale actelor !uridice cum ar fi intrarea lor n vigoare, punerea n executare etc. c. Actele de drept administrativ au un dublu caracter voliional prin aceea c exprim att voina statului consacrat prin lege i prin alte acte subordonate acesteia i care se impune n actele administraiei ct i voina autoritii executive emitente. )n ca ul acestor acte voina statului are un rol important dat fiind po iia subordonat a organelor administraiei fa de lege i de organele executive ierar&ic superioare. .e aceea, de exemplu, atunci cnd emit acte, organele administraiei publice trebuie s indice ntotdeauna actul normativ superior care constituie temeiul lor legal33, spre deosebire de actele !uridice civile ale persoanelor fi ice sau !uridice. Ineori actele administrative pot s cuprind manifestrile de voin ale mai multor organe care i dau acordul ori aprobarea la emiterea deci iilor. d. Doina din actul de drept administrativ exprim un anumit grad de autonomie a organului emitent care dispune fie de autonomia deci ional, fie de simpla independen operativ n activitatea sa. .ei voina organului emitent este subordonat voinei statului, repre entat de organele puterii legislative i ale celei executive ierar&ic superioare ' ntruct n foarte multe ca uri administraia este obligat s'i declane e din oficiu activitatea deci ional E totui nu putem reduce activitatea executiv numai la aciunea de simpl declanare a incidenei legii. Autonomia de voin crete odat cu facultatea recunoscut administraiei de a aprecia o anumit situaie i de a'i alege mi!loacele cele mai corespun toare n re olvarea ei acionnd i pe considerente de oportunitate. e. Doina trebuie s fi neviciat ntruct vicierea ei afectea existena i valabilitatea actului !uridic. Diciile actelor de drept administrativ sunt eroarea, dolul i mai puin violena. /roarea este de fapt atunci cnd faptele reinute ca motive ale actului sunt eronate sau greit stabilite i eroarea este de drept cnd n emiterea actului organul nu se ba ea pe un text legal sau se ba ea n mod greit pe un text. .olul, ca eroare provocat n mod fraudulos, are n dreptul administrativ particularitile sale, spre deosebire, de exemplu, de dreptul civil. Astfel, el poate proveni de la unul din subiecii raportului !uridic $beneficiarul sau emitentul actului% ori de la ambele pri n scopul eludrii legii, a reali rii fraudei la lege. .in aceast cau manoperele dolosive sau frauda la lege determin desfiinarea actelor de drept administrativ $c&iar i a celor stabilite, definitive sau irevocabile% aa cum a prev ut legislaia i a statuat practica administrativ i cea !udiciar%. (. Actul de drept administrativ este un act voliional emis n cadrul activitii executive, de reali are a puterii de stat. .e aici conclu ia c el nu poate proveni dect de la o autoritate public i c acest act nu poate fi emis n cadrul unei alte forme fundamentale de activitate a statului. -otui, aceast trstur luat n mod i olat nu deosebete actul de drept administrativ de alte acte !uridice ale administraiei de stat cum sunt contractele civile sau cele de munc, nc&eiate de organele n cau n scopul reali rii unor atribuii inerente c&iar activitii executive.
33

Art.*( alin. ultim i art.*8 din .ecretul nr.1451124.

(<

*. Actul de drept administrativ este expresia !uridic a modului specific de realizare a puterii publice de ctre administraia de stat, trstur care l particulari ea n cadrul altor acte de putere ale statului, deosebindu'l, n acelai timp, de actele civile sau de dreptul muncii ale puterii executive. Prin intermediul acestui act statul se manifest n calitate de titular al puterii publice ceea ce i confer actelor sale administrative un caracter executoriu din oficiu. Puterea de stat pe care se spri!in actul de drept administrativ nu se identific cu fora de constrngere a statului, ntruct aceast putere repre int energia organi at a societii n exprimarea i reali area voinei sale ca voin obligatorie pentru toi membrii ce o compun 34. Aora de constrngere este mi!locul eficient de garantare i de reali are a drepturilor i obligaiilor generate de actele !uridice n ca ul nendeplinirii lor din convingere 32. .ei sunt emise n ba a puterii de stat i pot fi duse la ndeplinire prin fora de constrngere a statului, garantarea efectelor !uridice ale actelor administrative prin aceast for nu constituie o caracteristic proprie acestor acte, ntruct toate actele !uridice sunt garantate, la nevoie, n reali area lor, prin fora de constrngere a statului. >eea ce repre int trsturi n adevr specifice ale actelor de drept administrativ este faptul c ele se pun direct n executare, de cele mai multe ori din oficiu, fr vreo alt formalitate deosebit, iar fora de constrngere care le garantea aparine c&iar sistemului de organe administrative. 2.2. "#iectul actelor de drept administrativ Alturi de elementul voin, actele de drept administrativ au i un obiect propriu. ?biectul actului !uridic este, dup cum se tie, c&iar obiectul raportului !uridic pe care acel act l generea 38. ?biectul raportului !uridic este constituit din conduita prilor31, adic din acea aciune asupra creia sunt ndreptate drepturile i respectiv obligaiile participanilor la raportul !uridic4<. Anali nd obiectul actelor de drept administrativ vom constata urmtoarele: 1. ?biectul acestor acte este unic avnd la ba o singur cau sau motiv ntruct actul administrativ nu este un acord de voin de forma contractului sinalgamatic $n care obiectul prestaiei unei pri are drept cau contraprestaia celeilalte pri%, astfel nct actul administrativ s aib un dublu obiect. (. ?biectul actului este strict determinat de lege i de alte acte normative, subiecii, participanii la raportul !uridic respectiv, neputnd fixa un alt obiect n cadrul aceleai categorii de acte !uridice, dect cel prev ut prin normele de drept ce reglementea respectiva categorie. *. ?biectul actului !uridic este impus n mod unilateral de ctre organul emitent, care apare ca supraordonat n cadrul raportului administrativ c&iar dac actul a fost emis la cererea unui solicitant. ,. ?biectul are caracter obligatoriu ntruct subiectele de drept trebuie s aib o conduit conform cu manifestarea de voin a organului de stat. Aceast trstur rmne valabil i n actele permisive $cum sunt, de exemplu, autori aiile%, care, dei nu oblig subiectele de drept la reali area conduitei prev ute de ele, totui atunci cnd acestea doresc
34 32 38 31 4<

7.6epdtescu, op. cit., p.8<. +. =onescu, op. cit., p.((2. "&. AePete, =.Rinveliu, ".rept civil" E partea general E multiplicat, >lu!, 112*, p134. ?p. cit., p.11. =.>eterc&i @, "-eoria general a statului i dreptului", 1142, p.*28.
(1

s'i exercite drepturile coninute de aceste acte trebuie s adopte conduita prev ut de ele. >aracterul obligatoriu al obiectului este ct se poate de evident n ca ul actelor onerative i a celor pro&ibitive. Ineori obiectul actelor de drept administrativ poate fi dublat de elemente de natur material, susceptibile de evaluare pecuniar, cum este ca ul deci iilor de imputare aplicabile persoanelor ncadrate n munc41, a actelor prin care se stabilesc amen i contravenionale4( sau se dispune confiscarea administrativ a unor bunuri4*. Alteori obiectul actului de drept administrativ este n strns legtur cu obiectul altor acte !uridice care au la ba o deci ie a administraiei de stat $de exemplu, obiectul unei autori aii de nstrinare i obiectul contractului de vn are'cumprare, astfel nct, ori de cte ori ntre obiectul actului de drept administrativ i obiectul asupra cruia a c ut acordul prilor apare o neconcordan, nseamn c nu exist o autori aie de nstrinare referitoare la obiectul conveniei4,%. ?biectul actelor normative este alctuit din reglementarea propriu' is a relaiilor sociale, reglementare ce formea dispo iiile de coninut ale acestor acte 43. ?biectul reglementrii !uridice l repre int suma relaiilor sociale reglementate prin normele !uridice 44. ?biectul de reglementare, privit la nivelul mai general al ramurii de drept, mpreun cu metoda de reglementare contribuie la constituirea normelor !uridice n ramuri unitare i autonome ale dreptului42. 2.3. $otivele actelor de drept administrativ #atisfacerea unor nevoi sociale, generale sau personale, naionale sau locale, impun organelor de stat promovarea, prin intermediul actelor !uridice, a unor interese specifice. Aceste interese repre int tocmai motivele sau cau ele actelor de drept administrativ, n ca ul nostru. -otalitatea motivelor care stau la ba a unui act !uridic constituie motivaia acelui act, n timp ce motivarea acestuia repre int aciunea de artare a motivelor actului respectiv. 7otivul constituie un element esenial, intern i subiectiv care nu poate lipsi din structura actului !uridic, indiferent de motivarea acestuia. /l se desprinde din nsi textul nscrisului constatator al actului !uridic48 fiind de neconceput emiterea unui act fr vreun motiv sau n afara motivelor legale. 7otivele pot fi motive de fapt i motive de drept. 7otivele de fapt sunt faptele sau mpre!urrile care !ustific i determin adoptarea unui act !uridic, iar motivele de drept sunt textele legale care permit i determin aceast adoptare. Actele administrative normative sunt emise ntotdeauna pe ba a i n executarea legilor sau, dup ca , a decretelor 41, care le constituie motivul sau temeiul lor legal. Ineori legea prevede i anumite situaii de fapt care determin apariia unor reglementri administrative. Astfel, unele categorii de consilii locale
41 4( 4* 4,

43 44 42 48 41

Art.1<2$1% din >odul 7uncii. Art.(< alin.1, art.(* alin.1 din 6egea nr.*(51148. Art.(( alin.1 din 6egea nr.*(51148. >.0rsan, A.Dasiliu, 9ot la dec.civ. nr.3<251< mai 112* a -rib.Cud. 0raov, n ".+.+..." nr.1(5112,, p.31. Art.24 alin.1 din .ecretul nr.1451124. "&. 0obo, "-eoria general a statului i dreptului", multiplicat, >lu!'9apoca, 1123, p.12(. ?p. cit., p.12(. Alex. 9egoi, "Btiina administraiei", 1122, p.13*. Art.* alin.( din .ecretul nr.1451124.

((

au dreptul de a reglementa contravenii n ca de epidemii, calamiti naturale etc., precum i n orice alte situaii care reclam msuri urgente2<. )n acest ca situaia de fapt creat i urgena re olvrii ei repre int strile de fapt care permit i determin organele administrative s recurg la asemenea reglementri. )n ca ul actelor de drept administrativ cu caracter individual motivele de drept i vorsc din actul normativ de ba , iar cele de fapt din situaia concret existent i care se ncadrea n ipote a normei !uridice. Astfel, motivele !uridice care determin primarul s emit o autori aie constau tocmai n existena unei reglementri legale 21, iar motivele de fapt i vorsc din necesitatea solicitantului de a desfura o anumit activitate permis de lege. 6ipsa motivelor duce la inexistena actului !uridic, ca de exemplu, n ca ul n care s'ar aplica o amend contravenional pentru o fapt care nu a fost svrit. >aracterul ilegal al motivelor duce la nulitatea actului respectiv, ca de exemplu, n situaia n care actul de sancionare ar avea un alt temei dect cel legal $n ipote a dat dac s'ar ntemeia acel act pe o norm abrogat%. #anciunea nulitii operea i atunci cnd organul este n eroare asupra motivelor care au determinat emiterea actului de drept administrativ sau cnd organul a fost indus n eroare cu privire la motivele care stau la ba a acelui act !uridic. >nd organul administrativ este obligat prin lege s emit un act !uridic $de exemplu, autori aiile impuse de lege%, fie din oficiu fie la cerere, nu interesea motivele care'l determin pe solicitant s cear emiterea unui act impus de lege. >nd ns organul are facultatea de a aprecia asupra satisfacerii unei cereri prin emiterea unui act, el va fi liber s cercete e motivele solicitrii $de exemplu, n ca ul emiterii autori aiei pentru exercitarea unei meserii%. 2.4. "rganul emitent al actului juridic Actul de drept administrativ eman de la organele statului care au potrivit legii, calitatea de organe ale administraiei de stat, fiind organe de deci ie. ?rganele deci ionale administrative pot fi organe cu conducere colegial i organe colegiale de conducere sau, n unele ca uri organe cu conducere unipersonal. .reptul de deci ie poate s aparin i unor persoane din cadrul organului colegial $minitri, preedini, directori% sau unor funcionari din structurile interne ale organului. Aactorii de deci ie au posibilitatea att de a emite deci ii ct i de a participa la ntregul proces deci ional $n etapele pregtirii, adoptrii, executrii i controlului%. )n tiina administraiei autorul unei deci ii este numit factor sau subiect decident $repre entnd persoana sau grupul de persoane ca organe investite cu dreptul de deci ie n ba a calitii recunoscute prin lege%. -oi factorii care nu particip n nume i n interes propriu la adoptarea deci iei sunt participani la deci ia administrativ. ?rganele cu conducere unipersonal funcionea fie n aceast form exclusiv, fie n mbinare cu formele colegiale de conducere. )n procesul deci ional avanta!ele conducerii unipersonale constau, printre altele, n operativitatea lurii deci iilor $datorit unei proceduri mult simplificate% i n unitatea deci iilor $datorit unitii de po iie a subiectului decident%. .e avanta!ele acestei forme de conducere constau n posibilitatea nefundamentrii temeinice a deci iilor, n pericolul nclcrii legalitii i n micorarea posibilitilor de control asupra procesului de pregtire i adoptare a deci iilor.
2< 21

Art.( lit."b" din 6egea nr.*(51148. Art.,* lit."t" din 6egea administraiei publice locale nr.4<51111.
(*

Pe planul activitilor deci ionale se constat n ultima vreme o cretere a numrului participanilor la deci ii i o prote!are mai eficient a intereselor colectivitii creia i sunt adresate deci iile. Avanta!ele conducerii colective2( n procesul deci ional constau n posibilitatea unei mai temeinice fundamentri a deci iilor, posibilitatea alegerii variantei optime dintre soluiile puse n de batere, creterea gradului de control asupra ntregului proces deci ional. .e avanta!ele acestei forme de conducere re id n volumul mare de timp i de munc necesar adoptrii deci iilor, procedura mai complex de adoptare i tendina de diminuare a rspunderii personale. Aceste lipsuri se pot ns elimina printr'o activitate organi atoric corespun toare, prin instituirea unei proceduri simple i eficiente de adoptare a deci iilor i prin individuali area riguroas a sarcinilor de execuie i a rspunderii pentru deci ia luat. )n epoca contemporan se remarc tendina crescnd de participare n procesul deci ional, alturi de organele de deci ie, a organelor sau a formelor consultative $nedeci ionale sau nedeliberative2*%. Activitatea consultativ poate fi desfurat de ctre organisme consultative anume create n acest scop i care pot funciona n structura organului deci ional sau a aparatului su $de exemplu oficiul !uridic% ori pe lng organul de conducere, ori aceast activitate poate fi desfurat c&iar de ctre organe de deci ie consultate ntr'o anumit problem care formea obiectul unei deci ii aparinnd unui alt organ de stat. Aorma principal prin care aceste organe i concreti ea activitatea o repre int avi ul de specialitate. .e pild, prefectul avi ea numirea sau eliberarea din funcie a conductorilor serviciilor publice ale autoritilor centrale organi ate n !udee2,. Apariia i de voltarea activitii consultative se explic prin caracterul tot mai speciali at al conducerii administrative ceea ce impune o cunoatere temeinic, tiinific, a sectorului condus, asigurat de specialiti n problemele ce formea obiectul activitii deci ionale. Activitatea consultativ poate fi pre ent n diferitele etape ale procesului deci ional. Astfel, n etapa premergtoare ea const din strngerea i prelucrarea informaiilor necesare deci iei i reali area documentrii prealabile; n etapa de adoptare activitatea consultativ se reali ea prin intermediul rapoartelor i referatelor, a expunerilor de motive i a proiectelor de deci ii; n etapa executrii deci iilor ea asigur asistena necesar de specialitate; n etapa controlului executrii se informea organele de conducere asupra reali rii i se propun msurile de corecie n ca ul abaterilor ivite. Ineori activitatea organele consultative este deficitar prin tendina de accentuare unilateral a aspectelor de strict specialitate negli!ndu'se cadrul social'!uridic mai general. .e asemenea, aceste organe pot dobndi, "ipso facto", drept de deci ie atunci cnd se substituie n atribuiile organului deliberativ, care se mrginete doar la aciuni de adoptare pur formal a proiectelor de deci ie ntocmite de specialiti, >u toate acestea, o sporire real i eficient a rolului organelor consultative se poate reali a prin asigurarea, n beneficiul acestora, a dreptului de iniiere a proiectelor de deci ie, cu libertatea corespun toare de concepie, concomitent cu creterea importanei lor n activitatea de avi are i n

2( 2* 2,

"Anali a conducerii", op. cit., p.18*. C.#tarosciaP, op. cit., p.18. Art.1<< lit."c" din 6egea nr.4151111.

(,

rspunderea23 pentru proiectele iniiate i avi ate. >reterea rolului organelor de avi are nu trebuie s duc cu nimic la diminuarea atribuiilor organelor de deci ie care s se mrgineasc doar la un simplu rol coordonator24. Atunci cnd deci ia mbrac forma unui act !uridic administrativ, organul decident este un organ de stat care are calitatea de subiect de drept administrativ. #ubiectul va putea fi autoritatea public, prin intermediul conducerii sale, sau un funcionar de deci ie, calitatea de subiect de drept administrativ fiind un element esenial pentru constituirea i existena unui act de drept administrativ, ntruct n ba a ei organele respective sunt investite cu un drept propriu de deci ie $administrativ%. Dor fi acte de drept administrativ numai acele acte !uridice emise n cadrul activitii executive prin care organul de stat se manifest ca subiect special investit cu atribuii de reali are a puterii de stat, indiferent de existena sau de lipsa altor capaciti !uridice, cum ar fi, de exemplu, cele de drept civil sau de dreptul muncii. )n acest sens numeroase servicii publice din teritoriu ale organelor centrale de stat, c&iar lipsite de personalitate !uridic, sunt subiecte de drept administrativ ntruct emit n ba a legii sau a mputernicirilor date E cu temei legal conducerii lor de ctre organele ierar&ic superioare E acte !uridice administrative, cum sunt regulamentele de ordine interioar, deci ii de imputare etc. .reptul de a emite acte de drept administrativ poate s aparin i altor organe de stat, dect cele ale administraiei, cum sunt cele legislative, ale !ustiiei i parc&etului, n vederea organi rii activitii lor principale. Alturi de organul de deci ie, la diferitele etape ale procesului deci ional se ntlnesc i ali factori care, dei nu repre int subiecte propriu' ise de deci ie administrativ, sunt totui participani la procesul deci ional22. ? form politico'!uridic deosebit o repre int participarea puterii legislative ntr'o form indirect la deci ia administrativ. 6egislativul d expresie !uridic unor valori politice prin reglementri de natur primar a cror reali are se face, n mod efectiv, prin deci ii administrative. Participarea puterii legislative se mai reali ea indirect i prin calitatea de parlamentari ai unor funcionari ai administraiei de stat, membrii ai guvernului ct i prin controlul puterii legislative asupra modului de executare a deci iilor administrative. -ot o form politico'!uridic de participare la procesul deci ional administrativ o repre int participarea celorlali conductori ai organelor centrale de specialitate ale administraiei de stat, membrii ai guvernului, n persoana crora se reunesc funciile politice i administrative. Aceste persoane $care au i calitatea de a emite acte proprii E fiind factori de deci ie% sunt participani la procesul deci ional n cadrul formelor colegiale de conducere din care fac parte. Auncionarii administrativi sunt participani la procesul deci ional, fie n cadrul organelor colegiale de deci ie din care fac parte, fie n calitate de subiecte consultate cu privire la emiterea unor deci ii, fie ca subiecte ce asigur reali area i controlul executrii deci iei. 2.%. Termenul i condiia n actele de drept administrativ
23

24 22

+.9.Petrescu, "+spunderea patrimonial a membrilor organelor consultative din administraia de stat" n "+.+..." nr.151122, p.(2. A.Dasilescu, ".reptul n faa tran ienelor social'economice" n "+.+..." nr.151124, p.*. Alex. 9egoi, "Btiina administraiei"; 1122, p.1,,'1,8.
(3

.e regul, actele de drept administrativ sunt acte !uridice pure i simple, producndu' i efectele din momentul adoptrii lor legale. >u toate acestea unele acte administrative pot fi afectate n ceea ce privete, mai ales executarea lor i mai puin formarea sau existena lor, de termen i de condiie ca modaliti neeseniale al acestor acte, ceea ce le confer un coninut complex. )n ca ul actelor administrative normative efectele acestora se produc din momentul adoptrii lor legale, de la data aducerii lor la cunotin sau de la data ncunotinrii subiectelor. Bi n aceast materie operea principiul neretroactivitii normelor !uridice cu posibilele excepii ale retroactivitii i ultraactivitii. )n ca ul actelor individuale, care reflect trsturile i efectele n timp ale normelor !uridice care le stau la ba , aciunea i executarea lor se declanea de la data adoptrii, a comunicrii sau de la data fixat prin actul !uridic. Ineori actele individuale, cum este ca ul unor autori aii, fixea termene de valabilitate a lor la mplinirea crora actul !uridic i ncetea existena indiferent de faptul c titularul a ndeplinit sau nu coninutul prevederilor sale. )n unele situaii legea prevede expres c actele normative devin obligatorii de la data publicrii, iar cele individuale de la data comunicrii28. )n alte situaii emiterea sau efectele unor acte de drept administrativ este condiionat i de reali area sau ndeplinirea unor anumite condiii prev ute de lege 21. )n acest sens cei care solicit administraiei emiterea unor acte !uridice trebuie s'i nsoeasc cererile adresate organelor de stat de nscrisurile necesare sau de actele doveditoare prev ute delege i n lipsa crora actul !uridic solicitat nu poate fi emis sau adoptat. Alteori condiiile de emitere sunt prev ute n normele !uridice fiind &otrtoare pentru a declana formarea raporturilor de drept administrativ.

28 21

/ste ca ul &otrrilor locale$art.*< alin.( din 6egea nr.4151111%. .e pild, n ca ul acordrii burselor pentru elevi i studeni.

(4

Sec&iunea * Condi&iile de !ala+ilitate ale actelor de drept ad$ini%trati! Actele de drept administrativ, ca i categorie a deci iilor administrative, trebuie s ndeplineasc o serie de condiii generale ntocmai ca i orice deci ie. >ondiiile generale ale actului deci ional repre int acel ansamblu de trsturi care trebuie s asigure producerea integral a efectelor urmrite de autorul deci iei. .istingem ntre condiiile generale sau comune tuturor deci iilor, inclusiv celor administrative, i condiii speciale, caracteristice anumitor categorii de deci ii, cum sunt, de exemplu, condiiile de valabilitate, specifice actelor de drept administrativ sau condiiile de eficien specifice deci iilor economico' financiare. .intre condiiile generale ale actelor de drept administrativ, considerate deci ii administrative, enumerm urmtoarele, aa cum au fost ele determinate, n general, pentru deci iile de orice fel8< i anume: fundamentarea tiinific, unitatea, oportunitatea, simplitatea formei i legalitatea. 1) Fundamentarea tiinific a deci iei presupune existena unor criterii tiinifice care stau la ba a pregtirii i a adoptrii ei, n care scop proiectele de acte normative se vor ba a pe studii de fundamentare social'economic, politic i !uridic, pe metode moderne de anali i luarea deci iei, precum i pe procedee de te&nic legislativ adecvate81; 2) nitatea deci iei impune att concordana exterioar dintre deci ie cu deci iile anterioare E n msura n care acestea nu sunt modificate sau abrogate E astfel nct fiecare act normativ s fie corelat cu actele normative cu care se afl n legtur, integrndu'se organic n sistemul general al legislaiei8( $concordana extern%, ct i lipsa contradiciilor dintre dispo iiile sale $concordana intern%; 3) !portunitatea deci iei sau actualitatea ei presupune adoptarea i executarea actului n timp util i la condiiile date, precum i abrogarea lui atunci cnd, ca o consecin a evoluiei relaiilor sociale, actul !uridic a ncetat practic s mai fie aplicat8*; 4) Simplitatea formei presupune, sub aspect extern, adoptarea deci iei fr formaliti procedurale deosebite care ar ngreuna n mod inutil procesul deci ional, iar sub aspectul intern, redactarea deci iei ntr'o form prescriptiv, logic i ntr'un stil concis, clar i precis, care s exclud orice ec&ivoc8,; 5) "egalitatea este acea condiie conform creia actul deci ional, atunci cnd este ca ul, trebuie ntotdeauna adoptat numai n ba a unui drept legal de deci ie i numai de ctre persoanele sau organele investite cu putere legal de deci ie, n temeiul i pentru executarea legilor, sau, dup ca , a decretelor83.

8<

81 8( 8* 8, 83

P.Dagu, ". .umitru, "Btiina conducerii", /ditura .idactic i Pedagogic, 0ucureti, 112(, p.1*(. Art.3 din .ecretul nr.1451124. Art., alin., din .ecretul nr.1451124. Art.1< din .ecretul nr.1451124. Art.11 din .ecretul nr.1451124. Art.* alin.( din .ecretul nr.1451124.
(2

.eci ia administrativ, emis sub forma actelor de drept administrativ, trebuie s ndeplineasc i anumite condiii speciale sau de valabilitate care s asigure integralitatea producerii valabile a efectelor !uridice. Aceste condiii de valabilitate sunt condiii de legalitate specifice respectivei categorii de acte !uridice, la care se adaug, n mod firesc, condiiile generale ale oricrei deci ii, inclusiv condiiile de eficien, n msura n care deci ia administrativ urmrete i efecte economice iar nu numai !uridice. >ondiiile de valabilitate84 ale actelor de drept administrativ sunt urmtoarele: ' actele s fie emise de ctre organele competente de deci ie n limitele competenei lor legale; ' actele s fie emise cu respectarea formelor procedurale legale; ' coninutul actelor s fie conform normelor legale; ' actele s corespund scopului urmrit de lege. .in enumerarea acestor condiii se poate lesne observa c primele dou, i anume competena organului emitent i forma actului, sunt condiii externe sau formale ale actelor de drept administrativ, n timp ce ultimele dou repre int condiii de fond, de coninut sau interne ale respectivei categorii de acte !uridice. Actele de drept administrativ se constituie ca acte !uridice prin reunirea cumulativ a elementelor i a condiiilor de valabilitate condiii de o importan deosebit care urmresc att prote!area intereselor de ordin general, ct i aprarea drepturilor ceteneti, ale celor aparinnd persoanelor !uridice, organi aiilor neguvernamentale etc. 3.1. &miterea actelor de ctre organele cu competen deci!ional a) #oiunea i coninutul competenei decizionale$ >ompetena repre int ansamblul activitilor cu i fr semnificaie !uridic svrite de un subiect de drept n vederea reali rii atribuiilor sale. )n sens !uridic larg ea repre int activitile $actele i faptele% cu semnificaie !uridic, iar n sens !uridic restrns repre int numai ansamblul actelor !uridice prev ute a fi emise, conform legii, de un organ n reali area atribuiilor. +eglementarea legal a unei competene se poate face n mod sumar $cnd legea indic doar organul competent i actele pe care acesta le poate emite, fcnd, eventuale, preci ri sumare asupra denumirii, a procedurii i a ntocmirii actelor%, stabilindu'se principalele atribuii ale respectivului organ. .ar stabilirea competenei unui organ administrativ se face i prin coroborarea reglementrii organice cu reglementrile speciale, cu caracter completator sau derogator. .e aceea actele !uridice emise n ba a reglementrilor speciale nu pot fi considerate ca fiind adoptate cu depirea competenei legale i avnd un caracter ilicit82. >ompetena presupune dreptul i obligaia de a svri aciuni de informare, de consultare, de verificare i de deci ie, motiv pentru care ea nu este o noiune sinonim cu cea de capacitate !uridic, ultima presupunnd ntotdeauna posibilitatea de a adopta acte !uridice. >ompetena deci ional este acea competen care permite i confer unui organ dreptul de a &otr sau de a dispune prin acte de deci ie n ceea ce privete re olvarea unei anumite
84 82

-. .rganu, "Actele de drept administrativ", p.1<2'1,2' D. Ptulea, "9ot" la deci ia civil nr.1,415(1 dec.112( a -rib.Cud. 0raov, n "+....." nr.*5112,, p.11(.

(8

situaii. Actele deci ionale administrative emise de un organ de stat ilustrea calitatea de subiect de drept administrativ a acelui organ. In organ cruia legea i atribuie caracter deliberativ dispune ntotdeauna de capacitatea !uridic i de dreptul de deci ie. .reptul de deci ie este conferit conducerii organului sau unor funcionari de deci ie, dei iniierea sau formularea, executarea i controlul deci iei pot s aparin i unor factori nedeci ionali cum sunt organele consultative sau a!uttoare $auxiliare%. 6a nivelul conducerii organului administrativ se adopt un mare volum de deci ii, dintre care unele vi ea activitatea de ansamblu a organului, altele raporturile acestuia cu terii, iar altele se refer la activitatea curent a organului de stat $deci ii operative%88. )n unele situaii dreptul de deci ie aparine n exclusivitate numai funcionarului sau organului desemnat de lege, ca n care competena deci ional are un caracter exclusiv. Alteori dreptul de deci ie este ncredinat n mod direct spre exercitare unor subiecte care nu dispun n mod obinuit de o competen proprie81 ntr'un anumit domeniu. Aceste ncredinri deosebite ale legii mbrac forma reparti rii de atribuii, a nlocuirii sau suplinirii, a delegrii de atribuii i a ncredinrilor cu caracter special. ?rganele cu competen exclusiv1< exercit un drept propriu de deci ie, iar organele lor ierar&ic superioare nu li se pot substitui n atribuii avnd doar posibilitatea de ndrumare obligatorie a activitii organelor subordonate i dreptul de anulare a actelor necorespun toare ale acestora din urm. Alturi de organele cu competen exclusiv pot funciona i organe cu competen a!uttoare sau auxiliar constituite n cadrul sau pe lng unele organe de stat i avnd caracterul sau statutul de aparat propriu $departament, inspectorat etc.%. Anali nd po iia organelor cu competen a!uttoare vom constata c aceste organe: ' sunt dependente de organele n cadrul crora sau pe lng care ele funcionea ; ' exercit n mod excepional atribuii n numele i interesul competenei proprii deoarece le revin, n mod obinuit, atribuii n numele i n interesul autoritii pe lng care funcionea ; ' pot fi substituite n atribuiile lor de ctre organele n cadrul crora sau pe lng care funcionea 11. >omparativ cu organele a!uttoare, autoritile cu competen exclusiv dispun de autonomia deci ional sau de independena operativ, exercitnd atribuii n nume i interes propriu neputnd fi substituite de ctre alte organe, inclusiv ierar&ic superioare. Autoritatea ierar&ic a organului superior asupra celui inferior, n materie deci ional, se poate manifesta astfel1(: ' s se prescrie n mod aprioric organelor ierar&ic inferioare conduita pe care sunt obligate s o urme e n ba a dispo iiilor organelor superioare, care pot suprima total sau parial dreptul de opiune al organelor subordonate obligate s emit deci ii de executare;

88 81 1< 11 1(

"Anali a conducerii", op. cit., p.(11*'(1,. -. .rganu, op. cit., p.11<'111. -. .rganu, "Actele de drept administrativ", op. cit., p.1<8 i urm. 7.7epdtescu, op. cit., p.(8*. Alex. 9egoi, op. cit., p.44.
(1

' s aprecie e ulterior activitatea organelor subordonate prin utili area formalitilor procedurale de genul aprobrilor, confirmrilor etc., putndu'se anula, suspenda, c&iar nlocui deci iile organului ierar&ic inferior. )n stabilirea exact a competenelor deci ionale n cadrul organului, un loc important l ocup regulamentele interne de organi are i funcionare care preci ea sfera de probleme n legtur cu care funcionarii pot primi i emite dispo iii obligatorii 1*. Auncionarul dobndete dreptul de deci ie prin investirea sa legal n funcie $moment desvrit de solemnitatea depunerii !urmntului de credin i devotament%. )n ca ul funcionarilor administrativi a cror nvestitur legal a fost incomplet, viciat etc., numii funcionari "de fapt", actele lor sunt, n principiu, acte nevalabile. )n ca ul actelor deci ionale, cum sunt cele de autori are, de sancionare etc., nu se pot produce efecte !uridice valabile deoarece autorul lor nu dispune de competena legal de emitere, iar voina sa este lipsit de semnificaia !uridic pe care legea o acord voinei celor aflai n deplin legalitate. )n sc&imb, n ca ul unor operaiuni te&nico'materiale, cum sunt cele de constatare, n materia actelor de stare civil, a autentificrii i, n general n materia actelor constatatoare E unde iregularitatea investiturii este irelevant pentru terii participani n raport !uridic, acetia neputnd cunoate lipsa condiiilor legale n exercitarea competenei de ctre funcionar Erespectivele "acte" vor trebui considerate ca operaiuni valabile1,. Dalabilitatea actelor constatatoare este determinat de rolul funcionarului a crei activitate se reduce la o simpl operaiune de constatare i de nregistrare a voinei prilor din actul !uridic ori a faptului produs. Astfel, n ba a principiului aparenei de drept aceste "acte" sunt valabile cu condiia ca ntocmirea lor s se fi fcut cu respectarea formelor cerute de lege, iar beneficiarul lor s fi fost n drept a le obine. Actele deci ionale sau de drept administrativ ale unui funcionar "de fapt" sunt lovite de nulitate n timp ce actele constatatoare sunt valabile ntruct ele nu cuprind i nu exprim manifestarea de voin a funcionarului care nregistrea i constat faptul $naterii sau a decesului, de exemplu%, sau, n ca ul actelor !uridice svrite de teri, stabilesc identitatea i voina acestora precum i data nc&eierii actului $de cstorie, autentificarea donaiei%. b) #ivelul la care se adopt deciziile%& Inul din elementele eseniale ale procesului deci ional este stabilirea nivelului ierar&ic la care se adopt deci ii, adic determinarea organului sau a persoanei care exercit dreptul de deci ie. Inul din argumentele de ba ale adepilor sistemului deci ional excesiv de centrali at este acela c lucrtorii organelor administrative ierar&ic inferioare avnd, n general, un nivel de pregtire mai sc ut dect cei din organele ierar&ic superioare, impune deplasarea dreptului de deci ie spre nivelele centrale sau superioare. )ns, superioritatea pregtirii profesionale, de la un anumit nivel, nu implic i superioritatea re olvrii problemei deoarece trecerea formal a dreptului de deci ie n competena organului superior nu impune, de la sine i transmiterea re olvrii ca ului ctre persoana cea mai competent sub aspect profesional. .impotriv, deplasarea dreptului de deci ie ctre organele ierar&ic superioare pre int o serie de de avanta!e. )n primul rnd, este necesar o mai mare cantitate de informaii cu un circuit mai complex pentru adoptarea &otrrilor, ceea ce dunea operativitii. .in acest
1* 1, 13

C.#tarosciaP, op. cit., p.*1,'*13. Alex. 9egoi, ".rept administrativ", p.2<. C. #tarosciaP, op. cit., p.48 i urm.

*<

motiv deci iile nu se iau n timp util i ele parvin tardiv organelor de execuie, uneori executarea fiind imposibil de reali at, mai ales la termenul prev ut n nscris. )n al doilea rnd, se creea la nivelul central sau superior numeroase organe cu o structur tot mai complex sau apar structuri interne deosebite la nivelul organelor existente, ceea ce nu facilitea procesul deci ional, crendu'se paralelisme mai ales n ceea ce privesc circuitele informaionale. )n al treilea rnd, eliberarea organelor ierar&ic inferioare de dreptul de deci ie duce la diminuarea iniiativei acestora i la eliminarea sau slbirea rspunderii proprii. -oate aceste considerente pledea pentru ncredinarea dreptului de deci ie unor nivele ierar&ice ct mai sc ute, dei nu toate problemele pot fi ncredinate spre re olvare acestora. Astfel, problemele care cer o abordare ct se poate de unitar pe ansamblul rii, presupunnd o strict centrali are i subordonare a organelor care le re olv, impun ncredinarea i exercitarea dreptului de deci ie la un nivel superior sau central $de exemplu, n aprare, transporturi i telecomunicaii%. -otui, nu toate problemele cu caracter deci ional sunt considerate de ctre funcionarii organelor ierar&ic inferioare ca fiind necesare a fi ncredinate spre re olvarea lor. 6a nivelul inferior presiunea mediului social este cu mult mai puternic asupra factorilor de deci ie, comparativ cu organele ierar&ic superioare, iar pe de alt parte, deci iile organelor locale nu au caracterul "anonim" al deci iilor organelor centrale sau superioare. .in aceast cau problemele care formea "sfera de conducere a de voltrii social' economice" sunt privite n mod favorabil n mediul social, care urmrete extinderea activitilor de acest fel i ncredinarea lor spre re olvare la cel mai sc ut nivel ierar&ic posibil. .e aceea i funcionarii rspund favorabil ncredinrilor de competen deci ional de acest gen. )n ca ul problemelor ce in de aa numita "sfer a conducerii represive" cum este ca ul competenelor privind asigurarea ordinii publice sau a celor de sancionare contravenional, n general, reacia mediului social nu este deosebit de favorabil i de aceea funcionarii organelor locale ori din teritoriu nu nclin s dobndeasc o competen de acest gen, prefernd ncredinarea ei unor organe ierar&ic superioare. )n legislaia noastr aceast tendin i'a gsit consacrarea i n faptul c la nivelul comunelor, organele locale ale administraiei de stat nu au dreptul s reglemente e contravenii 14. .e asemenea, dreptul de sancionare contravenional este ntotdeauna strict determinat i ncredinat la nivelul funcionarilor din cadrul organelor administraiei de stat, inclusiv a celor locale. #tabilirea nivelului deci ional optim este uurat i de utili area calculului economic care permite determinarea exact a eficienei unui anumit volum de activitate, indicnd dac luarea deci iilor este eficient, sub aspect economic, la un nivel superior, mediu sau inferior al organi rii administrative, la un nivel local sau central, avnd n vedere necesarul de personal, dotarea material existent, mi!loacele de comunicaie etc. $de pild, n materia organelor financiare%. )n procesul de voltrii autonomiei locale administrative asistm la trecerea treptat a dreptului de deci ie, pe categorii de probleme, spre nivelele ierar&ic inferioare ale organi rii administrative, ceea ce implic o cretere a gradului de coordonare a activitii acestor din urm autoriti, n scopul asigurrii unei concordane depline ntre activitatea local sau de nivel ierar&ic inferior cu principiile politicii centrale a statului. .ac n sistemul conducerii centrali ate sfera principal de activitate a organelor centrale este stricta ndrumare a
14

Art.( lit."b" din 6egea nr.*(51148.

*1

organelor din subordine, n sistemul descentrali rii i a autonomiei locale rolul organelor centrale const n coordonarea activitii organelor locale i acordarea asistenei de specialitate. Itili area mi!loacelor te&nice de calcul la luarea deci iei nu duce la o modificare esenial a nivelului ierar&ic la care se adopt deci ii 12 ntruct personalul te&nic nu decide ci ofer date gata prelucrate factorilor de deci ie. 9ivelul optim la care se ncredinea dreptul de deci ie va fi acela la care se poate obine cu maximum de uurin i minimum de c&eltuial informaiile necesare i la care se poate adopta &otrrea corespun toare. c) 'elegarea dreptului de decizie Ina din caracteristicile de ba ale competenei $alturi de caracterul legal, obligatoriu i temporal% este i caracterul propriu sau personal al acesteia n sensul c ea aparine numai subiectului de drept prev ut de lege. )n mod excepional unele atribuii, inclusiv dreptul de deci ie, se pot ncredina E pe calea reparti rii, a nlocuirii sau suplinirii i a delegrii E unor organe sau persoane care n mod obinuit nu dispun de altfel de competene. Prima ipote este aceea a reparti rii de atribuii, situaie n care se stabilete c anumite atribuii proprii unui organ colegial de conducere vor fi exercitate n intervalul dintre edine, n mod temporar sau permanent, de ctre unii din membrii care l compun sau de ctre forme operative de conducere. Aceast reparti are operea n limitele legii i este o distribuire de atribuii conferit membrilor organului colegial ntr'un mod difereniat. #copul reparti rii este asigurarea creterii operativitii n activitatea organului colegial, care, de regul, nu poate desfura n permanen o activitate n plen. )n acest ca nu se transmite de la organul colegial ctre membrii si totalitatea atribuiilor, ci se ncredinea , prin individuali are, unele din atribuiile care aparin nsui organului colegial. +eparti area de atribuii poate fi de drept sau se poate face prin act !uridic. ? reparti are de drept s'a instituit n ca ul preedintelui consiliului !udeean care are ca atribuie spri!inirea instituiilor i regiilor autonome de interes !udeean18. +eparti area prin act !uridic o avem, de exemplu, n ipote a n care consiliile locale stabilesc, prin &otrri, atribuii ale preedintelui de edin11. ? a doua ipote este nlocuirea sau suplinirea unui funcionar de ctre altul, atunci cnd cel n cau este mpiedicat n exercitarea atribuiilor sale. )nlocuirea se face de drept $prefectul este nlocuit, n ca de lips, de subprefect1<<% sau prin act !uridic, cnd pentru funcionarul nlocuit se desemnea lociitorul $de pild, n ca ul interimatului funciei ministeriale, cnd primul ministru propune preedintelui +omniei persoana care urmea a exercita funcia al crui titular este mpiedicat s o fac, pn la revenirea acestuia1<1%. ? a treia form de ncredinare a competenei este competena delegat. /a repre int ncredinarea unor atribuii care revin n mod obinuit unui funcionar i cruia legea i permite s i le ncredine e unui subordonat ierar&ic. #pre deosebire de situaia reparti rii de atribuii, cnd operea transmiterea acestora ctre mai multe persoane, n ca ul delegrii
12

18 11 1<< 1<1

C.P."illi, "=nformatic i administraie", n "Btiina administraiei", revist de referate i recen ii, 112(, p.44. Art.44 lit."c" din 6egea nr.4151111. Art.*< lit."e" din Fotrrea "uvernului nr.1<*5111(. Art.14 alin.( din 6egea nr.4151111. Art.1<4 alin.* din >onstituie.

*(

operea transmiterea ctre o singur persoan1<( a unei pri din atribuii1<* i nu a tuturor ca n ipote a nlocuirii sau a suplinirii1<,. I. Instituirea delegrii trebuie s in seama de urmtoarele elemente: scop, obiect, form, mod i condiii de delegare. ( Scopul delegrii este creterea eficienei activitii organului de stat, repre entnd o modalitate tipic de conducere pe ba de participare a funcionarilor ierar&ic inferiori degrevnd organele de conducere de atribuii de rutin mrind interesul i rspunderea subordonailor, permind o mai corect evaluare a capacitii lor; ' Obiectul delegrii poate vi a atribuii nedeci ionale $de exemplu, delegarea atribuiilor notariale ale secretarului consiliului local de ctre acesta unor funcionari din subordine1<3% sau poate vi a atribuii cu caracter deci ional $de exemplu n materia procedurii contravenionale, mputernicirea dat de primari unor persoane din subordine pentru constatarea svririi abaterilor administrative de acest gen1<4%; ' Modul de delegare vi ea transmiterea direct a atribuiilor de la titularul lor la subordonat, fr intermediere i fr posibilitatea retransmiterii succesive a atribuiilor delegate de ctre persoana delegat la o alt persoan. .elegarea dreptului de deci ie se poate face de drept sau prin act !uridic $normativ i individual%. Astfel, de drept legea deleg unor persoane $efii de servicii i asimilaii acestora% competena constatrii svririi contraveniilor la locul de munc nu numai n ca ul abaterilor comise de persoanele ncadrate n acele uniti, ci i n ca ul n care faptele au fost comise de ctre persoane nencadrate la respectivele organi aii1<2. .elegarea prin act !uridic normativ poate fi real, avndu'se n vedere materia atribuiilor delegate $de exemplu, delegaia permanent a consiliului !udeean care exercit competene ale consiliului1<8% sau delegarea poate fi personal, avnd n vedere calitile persoanei delegate ori a subiectului vi at, precum i specificul faptelor care determin obiectul delegrii $de exemplu, comandatul unitii militare din care face parte contravenientul, militar n termen, poate aplica sanciuni disciplinare n locul celor contravenionale1<1, prin derogare de la dreptul comun n materie%. .elegarea se poate face i prin act !uridic individual, ca de exemplu, n ca ul n care recepionarea produselor se face de ctre delegatul furni orului sau a beneficiarului, anume desemnai n acest scop de ctre conducerea respectivelor societi, n ca ul raporturilor comerciale care se stabilesc ntre ele. ' Forma de delegare este cea scris, uneori condiionat de ndeplinirea unor formaliti procedurale, cum sunt, acordurile, aprobrile. ' Subiectul care deleg este c&iar titularul atribuiilor ce sunt ncredinate, iar subiectul delegat este persoana subordonat din structura intern a organului, care poate ndeplini delegarea, avnd pregtirea i calitatea necesar.
1<( 1<* 1<,

1<3 1<4 1<2 1<8 1<1

=.=ovna, op. cit., p.1(('1(*. Alex. 9egoi, ".rept administrativ", p.48'41. 7. Ang&ene, ")nlocuirea temporar, precum i delegarea de atribuii n dreptul administrativ romn", n "+....." nr.1<51122, p.(,. Art.1 din .ecretul nr.(85112<. Art.14 alin.1 din 6egea nr.*(51148. Art.14 alin.3 din legea precitat. Art.4, alin.1 din 6egea nr.4151111. Art.,, alin.1 din 6egea nr.*(51148.
**

II. )xercitarea delegrii ncredinate presupune respectarea unor condiii recomandate de tiina administraiei de stat11<. ? prim condiie este aceea a respectrii sferei de atribuii delegate n sensul neinterveniei funcionarului ierar&ic superior n atribuiile subordonatului, atunci cnd acesta le ndeplinete n mod corespun tor, ntruct rolul personalului de conducere trebuie s se menin la emiterea indicaiilor asupra modului de re olvare fr a impune soluia c&iar dac exist mai multe posibiliti de re olvare $deoarece deci ia trebuie s aparin funcionarului delegat ce poart i rspunderea personal%. ? a doua condiie este aceea conform creia personalul care i'a delegat atribuiile are obligaia s menin delegarea n limitele noilor competene i, dei exist dreptul de retragere a delegrii, acesta trebuie s opere e doar n ca ul nclcrii condiiilor de delegare, personalul de conducere intervenind doar pentru re olvarea situaiilor de excepie care depesc limitele normale ale respectivei delegri. ? a treia condiie se refer la controlul activitii delegate, n sensul c verificarea trebuie s vi e e elemente eseniale stimulnd exercitarea n mod propriu a atribuiilor ncredinate. III. *ncetarea delegrii se efectuea dup aceeai procedur prin care ea a fost instituit. Astfel, retragerea va fi de drept sau prin act !uridic, dup cum a fost instituit prin aceast modalitate, iar n ca ul n care instituirea delegrii a fost nsoit de anumite formaliti procedurale, cum sunt acordul sau aprobarea, retragerea ei se face cu respectarea acelorai formaliti. +etragerea trebuie s fie ntotdeauna expres i n form scris datorit caracterului expres al normelor de competen. ? retragere tacit a delegrii, prin intervenia funcionarului superior n atribuiile delegate, nu trebuie admis. .ac aceast intervenie are la ba iniiativa funcionarului subordonat ea repre int, n realitate, o form tacit de renunare la delegare prin trecerea responsabilitii asupra organului superior, ceea ce nu trebuie, de asemenea, admis. >aracterul propriu al competenei determin i rspunderea personal a funcionarului care emite acte !uridice. )n ca ul delegrii considerm c rspunderea !uridic, n spe cea administrativ, pentru actele emise prin delegaie aparine, n primul rnd, persoanei delegate. .e aceea nu se poate dis!unge rspunderea administrativ de drepturile re ultnd din delegare astfel ca rspunderea s revin exclusiv n sarcina celui care i'a delegat atribuiile $n timp ce n ca ul suplinirii rspunderea s'a considerat c aparine persoanei care suplinete 111%. .esigur i cel care i'a delegat atribuiile poate rspunde atunci cnd actele sau faptele ilegale ale subordonatului se datorea unei sau i unei supraveg&eri administrative necorespun toare11(. 3.2. 'onformitatea actelor de drept administrativ cu forma prev!ut de lege113 )n general, manifestarea de voin din actele !uridice nu este necesar s fie exprimat n anumite forme pentru a putea produce efecte !uridice. .ac n dreptul civil regula este lipsa formalitilor la nc&eierea actelor !uridice, n ba a principiului consensualismului, n dreptul
11<

111 11( 11*

9.+adu,, "&.>iulbea. "/xperiena mondial n domeniul administraiei locale", sinte documentar, multiplicat, 0ucureti, 112*. Dol.=, p.4<'43. #entina civil nr.131,5<2.11.112* a Cudectoriei .rgani, n "+....." nr.35112,, p.,4. .ec.nr.(<<151142 a -rib.#upr. col.civ. n "+....." nr.,51148, p.18*. -. .rganu, "Actele de drept administrativ", p.111'1(<..

*,

administrativ, dimpotriv regula este c, pentru ca o manifestare de voin s produc efecte !uridice, este necesar ca s fie emis cu respectarea anumitor forme. Procedura de elaborare a actelor de drept administrativ repre int ansamblul formelor necesare pentru ca actul s produc efecte !uridice. /a poate consta din forme simple sau forme mai complexe. Ineori emiterea actului se poate face fr obligaia respectrii unei proceduri prestabilite, alteori aceast procedur se reduce la un minim de condiii $de exemplu, condiia formei scrise%, iar n unele ca uri ea poate consta dintr'un complex ntreg de formaliti. Aceast diversitate de forme procedurale i c&iar libertatea de alegere a formelor este instituit de lege n beneficiul administraiei tocmai datorit multitudinii sarcinilor care'i revin. Pentru a putea face fa acestora este necesar, uneori, ca s se lase organelor executive libertatea de a alege mi!loacele prin care s acione e. #pre deosebire de activitatea !udectoreasc, cea executiv se poate desfura n lipsa unei proceduri sau n ba a unei proceduri variate, de la ca la ca . Prin instituirea formelor procedurale necesare elaborrii actelor de drept administrativ se urmrete: garantarea efecturii actelor cu toate precauiile necesare pentru ca ele s corespund prin coninut i scop intereselor generale ct i celor personale; simplificarea formelor procedurale i creterea operativitii n activitatea executiv; mpiedicarea lurii unor deci ii nefondate i obligarea la pregtirea temeinic a soluiilor; ntrirea legalitii, ntruct anumite forme procedurale asigur un control eficient. .up importana lor, formele se clasific n forme eseniale i forme neeseniale 11,. Aormele eseniale sunt stabilite pentru asigurarea legalitii i oportunitii actelor, iar nerespectarea lor duce la nulitatea deci iilor Aormele neeseniale stimulea operativitatea n munca administrativ, facilitnd sistemul de eviden al actelor !uridice, iar nerespectarea lor nu influenea valabilitatea actelor $de exemplu, nesemnarea% nscrisului constatator al actului unui organ colegial, adoptat cu ma!oritate de voturi%. .istincia ntre cele dou forme este important sub aspectul sanciunii actelor emise fr respectarea lor. Astfel, dac o form prev ut de lega s apere un interes general este consacrat prin norme imperative, ea nu poate forma obiectul unei derogri din partea organului emitent, iar neregularitatea actului poate fi invocat i din oficiu. .impotriv, atunci cnd o anumit form este instituit numai n scopul aprrii intereselor sau a drepturilor participanilor la raportul !uridic, nclcarea acestora nu duce la nulitatea actului dect dac partea n interesul creia forma a fost instituit cere anularea actului fcut, fr respectarea ei. Aormele procedurale au fost considerate ca o "garanie automat" sau de drept a respectrii legii, n sensul c orice act fcut cu nclcarea formelor procedurale care apr un interes general e nul, indiferent de coninutul su. -eoria nu este ns aplicabil formelor procedurale sancionate prin anulabilitatea actelor ntruct n acest ca , anularea operea numai la solicitarea celui interesat. Pe de alt parte, sanciunea nulitii absolute ar aprea prea aspr pentru nclcarea unor forme neeseniale. -eoria este aplicabil n sens negativ, deoarece dac nclcarea formelor procedurale eseniale duce la nulitatea actului, n sc&imb respectarea lor nu este de natur s cree e pre umia legalitii actului sub aspectul coninutului.
11,

-. .rganu, op. cit., p.1*8'1,(.

*3

#ancionarea actului !uridic fcut cu nclcarea formelor procedurale nu este efectul acestor forme ci efectul legii care urmrete s garante e regularitatea ndeplinirii formelor n asigurarea valabilitii actelor. Procedura administrativ este foarte diferit i ea const din forme simple sau forme complexe. >ea mai simpl form exterioar a actelor de drept administrativ este forma scris. Aceast form este obligatorie n ca ul actelor normative, a actelor individuale de tipul celor !urisdicionale, de sancionare, sau pentru care legea cere forma scris. /a poate s mai apar i n ca ul unor operaiuni sau formaliti procedurale $de exemplu, avi ele%. Avanta!ele acestei forme constau n: asigurarea cunoaterii corespun toare a coninutului actelor; garania respectrii legalitii; posibilitatea unui control eficient de legalitate. Aorma oral sau nescris este utili at n ca ul n care nu este obligatorie forma scris. Actele emise n acest fel pot fi confirmate ulterior n scris. 3.3. 'onformitatea actelor de drept administrativ cu coninutul legii 11% Problema conformitii deci iilor administrative cu coninutul legii vi ea conformitatea acestora cu elementele normei !uridice coninute n lege i anume ipote a, dispo iia i sanciunea. a% Aplicnd legea organul trebuie s examine e dac condiiile de fapt cerute de lege, pentru ca o aciune sau o inaciune s fie obligatorie $ ipoteza legal% sunt sau nu ntrunite n fapt. )n raport cu ipote a legii organul are o dubl obligaie: s emit actul administrativ pe care legea l cere, dac condiiile de fapt prev ute de ea exist n mod obiectiv; s nu emit actul dac aceste condiii lipsesc. 9endeplinirea acestor cerine mbrac urmtoarele forme posibile114: ' organul nu emite actul dei exist condiiile de fapt cerute de lege $de exemplu, nu emite actul de sancionare contravenional dei abaterea s'a svrit%; ' organul emite actul dei nu sunt ntrunite condiiile de fapt prev ute n ipote $de exemplu, ntocmete procesul'verbal i aplic sanciunea administrativ, dei contravenia nu a fost svrit, fapta fiind n fa a de tentativ, deci nesancionabil%; ' organul emite actul stabilind greit o anumit stare de fapt, dei n realitate situaia este alta $de exemplu, emite o autori aie de construcie a unui imobil n locul celei de nstrinare%. )n dreptul procesual civil neconformitatea &otrrilor !udectoreti cu ipote a legii este considerat un viciu distinct de cel al ilegalitii, viciu ncadrat n noiunea de netemeinicie. )n dreptul administrativ, unde nu exist o reglementare strict a adunrii materialului probator sau a unei proceduri precise de adunare i apreciere a probelor, cu excepia unor acte administrative !urisdicionale, problema conformitii sau neconformitii actelor
113 114

-. .rganu, op. cit., p.1,,('1,3. =.=ovna, op. cit., p.(*4'(*2.>u toate acestea art.41 din 6egea consiliilor populare nr.3251148 $abrogat% instituia o excepie n acest sens atunci cnd prevedea posibilitatea comitetelor executive ale consiliilor populare de a anula deci iile biroului permanent cnd constatau c ele sunt neconforme cu legea sau netemeinice. )n ba a acestei distincii legale neconformitatea cu legea $nelegalitatea% vi a nclcarea formal a legii, iar netemeinicia inea de domeniul strii de fapt reinute n act. $=.#antai, "6ocul i rolul birourilor permanente ale comitetelor executive ale consiliilor populare !udeene n conducerea superioar a activitii executive pe plan local", n "#.>.C.", nr.151181, p.(2%.

*4

administrative cu legea este inclus n problematica acestor acte cu dispo iia i sanciunea legii112. b% este posibil ns ca organul s stabileasc n mod corect starea de fapt, dar s interprete e greit dispo iia normei !uridice sau s aplice o alt dispo iie dect cea corespun toare situaiei de fapt. .e exemplu, potrivit 6egii nr.3<51111 $art.(4 lit."c"%, n ca ul n care s'au efectuat lucrri de construire, transformare sau reparare a construciilor fr autori are administrativ consiliile locale sunt obligate s'l sancione e contravenional pe beneficiarul lucrrilor, obligndu'l s demole e construcia sau s o aduc la starea iniial. .ac acesta nu se conformea , organul va cere obligarea lui prin !ustiie la reali area msurii. # presupunem c odat cu sanciunea contravenional autoritatea executiv sesi ea !ustiia n vederea obligrii contravenientului prin &otrre !udectoreasc la aducerea lucrurilor n starea lor iniial fr a mai dispune aceast msur, n prealabil, pe cale administrativ. )n acest ca , la o situaie de fapt bine stabilit, respectiv, reali area ilegal a unei construcii, s'a interpretat greit legea recurgndu'se direct la calea !udiciar $art.*<%. c% In act administrativ poate fi nevalabil i pentru c s'a aplicat o alt sanciune sau o sanciune greit $de exemplu, s'a dispus msura confiscrii unui bun nesusceptibil de confiscare administrativ%. Aplicarea legii poate duce la posibile erori; organul nu aplic dispo iia legal necesar ca ului respectiv; se aplic o alt dispo iie legal dect cea corespun toare; se interpretea greit legea i se aplic contrar adevratului ei neles; se aplic acte inferioare legii emise de organe necompetente sau se aplic dispo iii contrare legii. 3.4. 'onformitatea actelor administrative cu scopul legii #copul legii este re ultatul pe care vrea s l ating reglementarea legal. #copul actului individual sau normativ, contrar scopului legii, atrage nulitatea actului administrativ iar dac existena acestui scop ilegal apare i ca o nclcare abu iv a atribuiilor de serviciu, putem fi n pre ena unei abateri disciplinare contravenionale sau infracionale care atrage sancionarea funcionarului vinovat. #copul poate fi definit expres sau tacit de lege.

112

-. .rganu, op. cit., p.1,3'1,2; =.=ovna, op. cit., p.(,8.

*2

Sec&iunea , Caracteri%ticile actelor de drept ad$ini%trati! Prin caracteristici ale actelor de drept administrativ nelegem acele trsturi care individuali ea aceste acte fa de alte acte !uridice. )ntrunind anumite elemente eseniale i ndeplinind condiiile de valabilitate stabilite de lege, actele administrative au urmtoarele caracteristici: caracter unilateral, legal, obligatoriu, executoriu i oportun $actual%. 4.1. 'aracterul unilateral Principala caracteristic definitorie a manifestrii de voin din actele administrative este unilateralitatea acesteia. >aracterul unilateral repre int acea calitate a actului !uridic conform creia el este emis fr participarea sau consimmntul subiectelor de drept crora le este destinat sau cu privire la care generea drepturi sau obligaii. Aa de alte acte !uridice unilaterale $de exemplu, cele civile%, unilateralitatea actelor administrative este determinat de emiterea actelor n temeiul i pentru reali area puterii de stat. Acest caracter unilateral este specific tuturor actelor de putere, n categoria crora intr i actele administrative, alturi de actele puterii legislative, a instanelor !udectoreti i ale parc&etului. >aracterul unilateral al actelor administrative se particulari ea prin aceea c manifestarea unilateral de voin are loc n cadrul activitii executive, de organi are a executrii legii i de executare n concret a acesteia, provenind, de regul, de la un organ al administraiei publice. .esigur, cnd un act administrativ este emis din oficiu de ctre un organ de stat, crend obligaii n sarcina altor subiecte, autoriti publice, organi aii, asociaii, persoane fi ice etc. caracterul unilateral al acestor acte este ct se poate de evident, ceea ce explic i posibilitatea revocrii nelimitate a actelor de drept administrativ, c&iar de ctre autoritatea care le'a emis. /xist unele situaii n care modul de emitere i cel de executare al unor acte de drept administrativ ar prea c efectuea caracterul unilateral al acestor acte. Avem n vedere situaii cum sunt: efectuarea unei prestaii sau pli de ctre cellalt subiect al raportului !uridic, altul dect organul emitent, ndeplinirea unor obligaii de ctre organul de stat, respectarea unor formaliti procedurale la emiterea actelor administrative. a% Ineori emiterea unui act administrativ este precedat, nsoit sau succedat de efectuarea unei prestaii sau pli de ctre cellalt subiect al raportului !uridic, altul dect organul emitent. Astfel, livretul militar se eliberea , printre altele, persoanelor care i'au satisfcut stagiul militar118 fr ca s se poat afirma c satisfacerea serviciului militar repre int ndeplinirea unei obligaii de natur contractual, creia emiterea livretului s'i confere caracterul bilateral. .e asemenea, permisul pentru meninerea armelor se eliberea titularului, numai dup ce a ac&itat taxele legale i costul imprimatului 111. 6a fel, terenurile proprietate de stat pot fi atribuite n vederea construirii de locuine cu plata taxei stabilite prin dispo iiile legale1(<. )n aceste ca uri nu suntem n pre ena unei contraprestaii oneroase a beneficiarului unui act administrativ, n sc&imbul emiterii deci iei, astfel nct aceasta s
118 111 1(<

Art.88, alin.( din 6egea nr.1,5112(. Art.,, alin.( din F.>.7. nr.1*4151121. Art.,, alin.(, din 6egea nr.,5112*, 6egea nr.3<51111.

*8

dobndeasc un caracter bilateral. #uma pltit nu repre int contravaloarea prestaiei organului de stat, n sc&imbul emiterii actului, ci ea repre int taxa sau impo itul impus de lege pentru eliberarea unei autori aii sau a unui permis etc. 6a o anali sumar se poate constata c ar exista, dup principiile dreptului civil, neaplicabile n aceast materie, o vdit disproporie ntre suma pltit i serviciul administrativ reali at, n sensul c aceast sum poate aprea ca fiind fie prea puin oneroas sau prea onoroas, dup ca , fa de serviciul administrativ efectuat. Pe de alt parte, n cele mai multe ca uri, respectivele sume nici nu sunt vrsate n beneficiul organului de stat, parte n raportul !uridic, aa cum este ca ul vn torului n contractul civil, ci aceste sume sunt destinate beneficiului direct al statului. b% >aracterul unilateral se menine i n ipote a n care prin actul administrativ se stabilesc unele obligaii n sarcina organului emitent. Astfel, unitile militare sunt obligate s execute dispo iiile de reparti are n producie a absolvenilor nvmntului militar superior. Aceste obligaii nu apar ca urmare a unui acord de voin dintre administraie i beneficiari n virtutea cruia administraia s'ar obliga n mod corelativ dreptului subiectiv al celeilalte pri. .impotriv, obligaiile administrative sunt generate de prevederi legale pe care administraia trebuie s le respecte i care confer dreptul celor administrai. Aceste drepturi nu se nasc nici n urma liberei aprecieri a organului i cu att mai puin prin acord de voin, ele derivnd direct din lege. c% >aracterul unilateral al deci iei administrative sub ist i n ipote a n care actul administrativ este emis cu respectarea unor formaliti procedurale, ca de exemplu cererea solicitantului, avi ul sau acordul, cerute de lege. Astfel, persoanele fi ice care ndeplinesc condiiile legale pentru a fi autori ate i vor s dein arme de foc, depun cererea n vederea autori rii1(1. )n ca ul actelor administrative emise la cerere1(( solicitanii au deplina libertate de a se folosi de beneficiul acestor acte. >ererea, prin care se manifest voina solicitantului urmat de emiterea actului !uridic nu constituie, mpreun, un consimmnt care s dea natere unui raport contractual. Inele dintre aceste acte $de exemplu permisele% atribuie solicitantului o situaie !uridic general cu drepturi i obligaii care nu i vorsc din respectivul act administrativ, ci din lege. Aceasta demonstrea c nu suntem n pre ena unui contract civil, unde drepturile i obligaiile sunt generate de acordul de voin al prilor. )n alte ca uri actele administrative, ca de exemplu autori aiile date pentru exercitarea unei meserii, atribuie o situaie !uridic general solicitantului, pe lng care creea i drepturi sau obligaii cu caracter determinant $stabilesc locul, obiectul i condiiile de exercitare a meseriei, atribuie folosina unui teren delimitndu'l n mod exact, indicnd data terminrii construciei etc.%. >u toate aceste nu suntem n pre ena unui contract civil. )n primul rnd, contractul sinalagmatic presupune existena unui raport !uridic avnd un dublu obiect $la vn are' cumprare el const din predarea bunului i plata preului, pe cnd n ca ul unei autori aii, obiectul acesteia l constituie n mod exclusiv asigurarea posibilitii ca beneficiarul s desfoare o activitate sau s'i asigure condiiile necesare pentru satisfacerea unor drepturi sau interese. )n al doilea rnd, cau a actelor administrative este unic i nu dubl $ca n contractul precitat, unde prestaia fiecrei pri n raportul !uridic constituie cau a
1(1 1((

Art.1<, alin.1 din .ecretul nr.*4251121. -..rganu, "Actele de drept administrativ", p.34'4(.
*1

contraprestaiei celeilalte pri%, ea constnd n asigurarea desfurrii unei activiti sau a reali rii unor drepturi. )n al treilea rnd, modul de manifestare a voinei beneficiarului are un rol secundar, ea contribuind la emiterea actului !uridic la cerere, act ale crui efecte se produc numai n ba a manifestrii de voin a organului emitent, c&iar dac ea este declanat de formularea cererii. )n ce privesc efectele !uridice ale actelor administrative constatm c, pe de o parte, ele se produc din momentul emiterii lor, iar pe de alt parte, refu ul beneficiarului actului de a'i exercita drepturile atribuite este irelevant pentru existena actului, ntruct desfiinarea lui trebuie s fie expresia voinei organului de stat. Astfel, autorit aia se anulea i permisul se retrage c&iar dac titularul lor renun s mai dein armele nscrise n permis i pre int actul de nstrinare al acestora1(*. )n mod similar, nici renunarea la beneficiul uni act administrativ nu poate influena existena actului, organul trebuind s intervin prin desfiinarea actului n cau , c&iar dac aceast operaiune este determinat de refu sau renunare din partea beneficiarului i este prev ut ca o condiie a anulrii sau revocrii. Pe de alt parte, c&iar dac n ca ul actelor administrative emise la cerere am considera c acordul de voin este elementul esenial al acestora $cererea i actul administrativ% efectele ar trebui s se produc din momentul reali rii acestui pretins acord, iar desfiinarea actului ar presupune reali area aceluiai acord caracteristic i constituirii actului !uridic. Actul administrativ este unilateral c&iar dac a fost emis n comun de mai multe organe administrative, fr a se putea considera c suntem n pre ena unui contract intervenit ntre organele emitente. )ntr'adevr, contractul presupune nu numai existena unui acord de voin, ci i subiecte de drept diferite, capaciti !uridice distincte, drepturi i obligaii opo abile ntre prile contractante. ?ri n ca ul actelor emise n comun, drepturile i obligaiile apar opo abile nu ntre organele n cau , ci fa de subiecii destinatari pentru care actul apare tot ca o manifestare unilateral de voin, c&iar dac provine de la mai multe subiecte de drept. )n unele ca uri, emiterea unui act administrativ este supus unor cerine procedurale cum ar fi avi ul sau acordul dar nici una din ele E c&iar dac concord cu actul !uridic de ba la care se refer E nu oblig organul la emiterea actului, ci repre int condiii de valabilitate ale actului !uridic. ?dat ce actul a fost emis cu respectarea acestor condiii, retragerea avi ului sau acordului este irelevant pentru existena actului. )n sfrit, caracterul unilateral se menine c&iar dac actul administrativ constituie el nsui o condiie prealabil nc&eierii unui act civil $de exemplu autori aia de nstrinare n ca ul unui contract de vn are'cumprare a unui imobil%, sau dac, dimpotriv, re ult n urma nc&eierii unui asemenea act contractual $de exemplu, dispo iia de reparti are la locul de munc a absolventului, ns dup nc&eierea i executarea contractului de colari are%. )n aceste ca uri organul administrativ fie c nu este parte n raportul !uridic respectiv, fie c ntre el i partea contractant se stabilesc ulterior raporturi de drept administrativ. >a o conclu ie a situaiilor pre entate se impune faptul c efectele !uridice ale actelor administrative sunt re ultatul manifestrii unilaterale de voin a organului de stat, singurul element &otrtor, i c pre ena unor condiii prealabile, concomitente sau ulterioare adoptrii actului, asigur doar valabilitatea actului respectiv1(,. >aracterul unilateral al actului
1(* 1(,

Art.12, lit."a" din .ecretul nr.*4251121. Alex.9egoi, ".rept administrativ", 112*, p.,8',1.

,<

determin, cu unele excepii, i caracterul revocabil al deci iilor administrative. .ac n dreptul civil ma!oritatea actelor unilaterale sunt irevocabile, odat ce au beneficiat de acceptarea prilor, n dreptul administrativ actele sunt, n principiu, revocabile. >aracterul unilateral al deci iilor administrative, spre deosebire de caracterul unilateral al unor acte civile, nu face necesar, n scopul perfectrii actului, existena consimmntului celeilalte pri. >aracterul unilateral al actelor administrative dublat de caracterul revocabil al acestora, aseamn i distinge aceast categorie de acte de &otrrile instanei !udectoreti. Aceste &otrri sunt unilaterale, fiind emise n temeiul autoritii de stat, dar prin adoptarea lor, instana se de investete de orice drept de revenire sau de retractare a soluiei pronunate. 4.2. 'aracterul legal al actelor de drept administrativ >aracterul legal al actelor administrative re ult din obligativitatea emiterii lor pe ba a i n conformitate cu legile n vigoare. Aiind emise n mod unilateral, de regul de ctre un organ al administraiei de stat, deci provenind de la o autoritate i fiind emise cu respectarea legii aceste acte se bucur de pre umia de legalitate. Aceast pre umie care, dei n cele mai multe ca uri nu este absolut $ca i n ca ul actelor administrative !urisdicionale%, este totui o pre umie relativ puternic, care confer caracter obligatoriu i executoriu acestor acte, dei poate fi nlturat1(3. Aceast pre umie are anumite trsturi conferind caracter autentic i caracter veridic actelor administrative. +eridicitatea este acea trstur conform creia se pre um c actul administrativ exprim adevrul, avnd un coninut corespun tor realitii faptice i prevederilor legii. >aracterul autentic este acea trstur conform creia se pre um c actul provine de la nsui organul pe care nscrisul l indic drept autor al su. Pre umia de legalitate a actelor administrative face s nu mai fie necesar, anterior punerii sale n executare, cercetarea legalitii actului aa cum se procedea n alte ramuri de drept. ?bligativitatea emiterii deci iei pe ba i n conformitate cu legea n vigoare i cu alte acte normative subordonate legii este un re ultat al subordonrii actelor administrative, care au o for !uridic inferioar comparativ cu actele !uridice ce dispun de o for superioar, de exemplu legea. Anali nd aceast caracteristic a actelor administrative se pot formula unele reguli1(4: actele administrative nu pot modifica, suspenda sau lipsi de eficacitate legea ori un alt act cu o for !uridic superioar; legea sau un alt act !uridic superior poate modifica, anula sau suspenda un act administrativ. Actele administrative normative nu pot reglementa raporturi sociale ce in n exclusivitate, fie n mod expres, fie n mod tacit, de competena puterii legislative, fiind reglementate prin lege sau prin decrete pre ideniale. .e asemenea, actele administrative se emit i cu respectarea celorlalte acte !uridice subordonate legii, fie c aparin organelor puterii legislative $de pild, &otrrile% sau altor organe de stat, ale administraiei ierar&ic superioare, !ustiiei i parc&etului. 9ecesitatea subordonrii actelor administrative fa de alte acte !uridice superioare nu este reglementat ca un principiu expres al dreptului constituional i al celui administrativ, dar se desprinde din unele reglementri, care cuprind reguli de principiu i
1(3

1(4

9ot de Alex.9egoi la .eci ia nr.(3,15(8.1(.112( a #eciei civile a -ribunalului #uprem, publicat n +.+... nr.1<5112*, p.1,4. -..rganu, "Actele de drept administrativ", p.4*'44.
,1

pentru dreptul administrativ. Astfel, guvernul i organele centrale ale administraiei de stat emit acte normative numai n ba a unor prevederi cuprinse n >onstituie, legi sau decrete, n vederea lurii msurilor necesare privind organi area i asigurarea executrii legilor1(2. Ineori legea prevede aceast subordonare n mod expres i cu caracter general, referindu'se la anumite categorii de acte administrative, fie la anumite acte concrete. Astfel, guvernul emite &otrri pentru organi area executrii legilor1(8. ?rganele administraiei de stat care ndeplinesc atribuii speciale cu privire la Aondul Ar&ivistic 9aional elaborea norme te&nice pentru desfurarea activitii ar&ivistice, n conformitate cu prevederile .ecretului nr.,2(51121, ndrumnd i controlnd aplicarea acestora1(1. )n ipote a n care un raport social nu a fost reglementat n prealabil prin lege, se face distincie ntre actul normativ i cel individual. )n ca ul actelor normative ale administraiei de stat ele vor putea reglementa raportul social n scopul reali rii atribuiilor, dar numai cu respectarea strict a cadrului legal. .e aceea, administraia nu va putea reglementa raporturi de competena puterii legislative n domeniul legilor organice $n materie penal, electoral, de organi are administrativ'teritorial%, ci numai n raporturi de competen administrativ. )n msura n care aceste raporturi nu fac obiectul de reglementare al actelor organelor puterii legislative, se consider1*< c ele vor putea fi reglementate i prin intermediul actelor administrative. Inele reglementri cu valoare general au adus preci ri privind competena normativ administrativ. Proiectele de &otrri guvernamentale cu caracter normativ se elaborea pentru reali area atribuiilor ce'i revin "uvernului, potrivit >onstituiei, legilor i decretelor, pentru aducerea la ndeplinire a politicii interne i externe a statului 1*1. )n &otrrile normative se va indica actul normativ superior pe ba a i n vederea executrii cruia au fost adoptate 1*(. Aceste prevederi demonstrea faptul c nu se poate considera ca aparinnd reglementrii administrative, tot ceea ce organele puterii nu i'au re ervat pentru propria reglementare, sau ceea ce nu ine n mod obinuit de competena normativ a puterii legislative. =nstruciunile, ordinele i alte acte cu caracter normativ ale organelor centrale ale administraiei de stat se emit numai n temeiul unor prevederi exprese cuprinse n legi, decrete, sau &otrri1**. Prin aceast prevedere se elimin practica privind emiterea automat a unor acte de aplicare n concret a legilor, trebuind s existe o mputernicire special i expres n acest sens. Asemenea acte se pot ns emite n mod excepional, n lipsa unei mputernicirii exprese, dar numai n ca ul n care actul de nivel superior reclam existena unui act de executare, care s'i asigure o aplicare unitar 1*,. )n instruciuni, ordine i alte asemenea acte normative, trebuie s se indice actul normativ superior pe ba a i n vederea executrii cruia au fost emise1*3. +e ult c emiterea unor acte de acest gen n afara unor prevederi legale exprese repre int ca uri de excepie.
1(2 1(8 1(1 1*< 1*1 1*( 1** 1*, 1*3

Art.*<, alin.1 din .ecretul nr.1451124. Art.1<2, alin.( din >onstituie. Art.4, lit."a", din .ecretul nr.,2(51121. -..rganu, op. cit., p.4*'44. Art.*1, alin.1, din .ecretul nr.1451124. Art.*1, alin.(, din .ecretul nr.1451124. Art.*(, alin.1, din .ecretul nr.1451124. Art.*(, alin.(, din .ecretul nr.1451124. Art.*(, alin.*, din .ecretul nr.1451124.

,(

)n ca ul actelor administrative individuale ele nu pot fi emise dac nu au la ba un act normativ al puterii legislative, sau al administraiei de stat. )n ipote a n care un raport social a fost reglementat n prealabil prin acte ale puterii legislative, normele administrative subordonate aduc, prin reglementarea secundar, preci ri n plus fa de norma legislativ. 9u putem ns afirma c normele inferioare vin s umple o lacun legislativ, deoarece dispo iiile legale i exprese inter ic ca prin &otrri guvernamentale sau alte acte subordonate s se complete e legea. +eglementarea legal a metodologiei generale de te&nic legislativ prevede c actele normative ale administraiei nu pot aduga sau contraveni principiilor i dispo iiilor din legile i decretele pe ba a i n vederea executrii crora sunt adoptate1*4. >aracterul licit al actelor administrative nu este contra is de existena actelor ilegale. 6iceitatea sau legalitatea nseamn recunoaterea caracterului valabil al actelor i al efectelor lor pn n momentul anulrii, n ba a pre umiei de legalitate. Prin nlturarea pre umiei efectele !uridice ale actului, pretins legal, se terg, actul avnd doar valoarea unui simplu fapt material. .ac actul ilicit a produs i efecte !uridice, consecine pgubitoare, vtmarea drepturilor subiective, el va repre enta un fapt material !uridic ilicit. 4.3. 'aracterul o#ligatoriu al actelor de drept administrativ 13( ?bligativitatea actelor administrative trebuie privit sub aspectul organului emitent al subiectelor de drept, care cad sub incidena actului i a organelor administrative ierar&ic superioare. a% Actele administrative sunt obligatorii pentru organul emitent. >ele normative sunt obligatorii atta timp ct rmn n vigoare. Actele individuale trebuie s fie emise n conformitate i cu respectarea dispo iiilor din propriile acte normative. ?rganul emitent nu este obligat s'i aplice propriul act ilegal ntruct contravine principiului legalitii. Prin actul individual organul nu poate deroga de la prevederile propriului act normativ. >nd actul se adresea nsi organului emitent, respectarea prevederilor sale se face att n aceast calitate, ct i ca subiect obligat s l execute. b% Actele administrative sunt obligatorii i pentru subiectele care cad sub incidena lor, subiecte care pot fi sau nu subordonate n mod obinuit organului emitent. Pentru organele ierar&ic inferioare sunt obligatorii actele normative i cele individuale ale organelor superioare. Actele unui organ sunt obligatorii i pentru subiectele nesubordonate n mod obinuit organului emitent atunci cnd acesta are un rol coordonator ntr'o ramur sau domeniu de activitate. Astfel, respectarea normelor privind declararea, cercetarea i evidena accidentelor de munc elaborate de 7inisterul 7uncii i 7inisterul #ntii 1*8, se impune, deopotriv, att organelor subordonate ct i celor nesubordonate. c% Actele administrative se impun i organelor administrative ierar&ic superioare organului emitent. .istingem urmtoarele ipote e: actele normative ale organelor ierar&ic inferioare pot fi abrogate sau modificate de ctre organele ierar&ic superioare; actele individuale ale organelor subordonate au un regim special. Astfel, organul superior poate anula actul ilegal al organului inferior, dar fr s poat emite actul individual n locul
1*4 1*2 1*8

Art.*<, alin.1, din .ecretul nr.1451124. -..rganu, "Actele de drept administrativ", p.42'41; =.=ovna, op. cit., p.(14'(11. =nstruciunile nr.3<51142 de aplicare a F.>.7. nr.(81451144.
,*

organului subordonat $organul de poliie care constat nulitatea actului de identitate, poate dispune anularea lui1*1, dar nu poate emite un alt act dac actul anulat a fost emis de un alt organ, organ ce va trebui ncunotinat despre aceast anulare1,<%. Alteori organul superior are dreptul de anulare a actului individual putnd emite actul sau putnd obliga organul ierar&ic inferior la emiterea lui. Astfel, cel nemulumit de nere olvarea cererii pentru autori area deinerii armelor de ctre =nspectoratul Cudeean de Poliie, se poate adresa =nspectoratului "eneral al Poliiei n vederea soluionrii cererii sale1,1. )n alte ca uri cnd emiterea actului este de competena exclusiv a organului inferior, organul superior nu va putea anula actul i nu va putea emite un nou act individual $astfel, contraveniile la normele privind protecia muncii se sancionea numai de ctre inspectorii pentru protecia muncii, n afara ca urilor cnd legea dispune altfel1,(%. )n sfrit, organul superior nu va putea anula actul organului inferior i nici s'l modifice, n ipote a n care acel act este definitiv sau irevocabil $astfel, dac un consiliu local municipal a atribuit un teren pe care s'a reali at o construcie, consiliul !udeean nu mai poate anula &otrrea%. Actele administrative au anumit for !uridic, care repre int puterea cu care ele produc efecte !uridice comparativ cu alte acte, dei toate actele sunt obligatorii n executare 1,*. Aceast for !uridic superioar exist n msura n care un act !uridic nu poate fi desfiinat de un altul care are o for !uridic inferioar. Aora diferit a actelor !uridice este determinat de mai muli factori: ' ,oziia organului emitent n cadrul sistemului ierar&ic administrativ face ca actele organelor ierar&ic superioare s aib o for !uridic superioar comparativ cu actele organelor ierar&ic inferioare; ' Competena general a unui organ confer for !uridic superioar actelor sale fa de actele organului cu competen special $actele consiliilor locale sunt superioare actelor serviciilor publice locale ale administraiei%; ' ,rocedura de elaborare, alturat unor elemente, ca, de exemplu, competena, influenea fora !uridic a unui act, astfel c dac el eman de la un organ colegial de conducere are o for !uridic superioar comparativ cu actele formelor operative de conducere sau cu actele conductorului organului; ' Caracterul normativ confer superioritate actului de reglementare comparativ cu cel individual, ultimul conformndu'se primului; ' Caracterul novator $nou% al actului duce la desfiinarea actului anterior, c&iar dac acela are o for !uridic egal cu nou act. Aora !uridic a actelor poate fi determinat i de alte elemente, ca, de exemplu, caracterul !urisdicional al acestora, ceea ce face ca actul de !urisdicie s aib o for superioar actului contestat n faa !urisdiciei. >aracterul definitiv sau irevocabil confer

1*1 1,< 1,1 1,( 1,*

Art.1*, alin.1, din 6egea nr.351121. Art.(1, alin.1, din 6egea nr.351121. Art.1< din .ecretul nr.*4251121. Art.1(, alin.1 din F.>.7. nr.(,1,51141. +. =onescu, op. cit., p.(3,.

,,

superioritate actelor administrative respective, comparativ cu actele care nu cunosc aceast trstur. 4.4. 'aracterul e)ecutoriu al actelor administrative #ub aspectul regimului !uridic ce le guvernea reali area, actelor !uridice se mpart 1,, n acte pentru a cror executare, atunci cnd ea nu se reali ea de bun voie, cel n drept se adresea unui organ de stat $instan de !udecat% pentru a obine un titlu executor susceptibil de reali are prin fora de constrngere a statului i acte !uridice a cror executare, atunci cnd cel obligat s o fac refu , se reali ea direct prin fora de constrngere a statului, fr o formalitate deosebit, ele constituind un titlu executor. )n prima categorie intr, de regul, contractele, iar n a doua sunt cuprinse, n general, actele de putere, ca de exemplu actele administrative, actele financiare sau unele contracte cum sunt cele de mprumut de credit 1,3 nc&eiate ntre persoanele fi ice i bnci. >aracterul executoriu al actelor administrative exist indiferent de faptul c ele creea drepturi sau obligaii n beneficiul unui subiect de drept. >au ele care determin acest caracter sunt mai multe. ? prim cau o constituie emiterea actului n reali area puterii de stat, ceea ce i confer de drept caracterul executoriu, caracter ce poate lipsi numai dac legea sau alte acte superioare prevd aceasta. ? a doua cau este pre umia de legalitate de care beneficia actele administrative i care are ca efect producerea imediat a consecinelor !uridice ale actului, fr a mai fi necesar cercetarea legalitii acestuia, fiind posibil executarea direct. )n ca ul actelor !uridice care nu reali ea puterea de stat, caracterul executoriu se dobndete numai dac legea l prevede, dei actul individual are o aparen de legalitate. Astfel, caracterul legal nu contribuie singur la asigurarea caracterului executoriu al actelor administrative. )n dreptul administrativ regula este caracterul executoriu al actelor i excepia lipsa acestui caracter dac normele prevd o atare situaie. Ambele cau e, att emiterea actului n ba a puterii, ct i caracterul legal, contribuie cumulativ la conferirea caracterului executoriu al actelor administrative. 9u putem afirma c numai prin emiterea actului n ba a puterii de stat aceasta dobndete caracter executoriu, din moment ce exist i alte titluri executorii $anga!amentele personale de plat, unele contracte etc.% care dispun de acest caracter. .e asemenea, nu putem afirma c pre umia de legalitate a actelor administrative confer acestora, n mod i olat, caracterul executoriu din moment ce aceast pre umie se ntlnete i la acte !uridice pre umate a fi legale $de exemplu, contractele autentificate% i care pot s fie lipsite de executorialitate $cnd nu dispun de formula executorie%. >aracterul obligatoriu al actelor administrative nu se identific cu cel executoriu. Astfel, toate actele !uridice sunt obligatorii iar n ca de nevoie executarea se reali ea prin fora de constrngere a statului. >aracterul executoriu al unor acte !uridice sublinia doar c executarea prin aceast for a unor acte se reali ea n mod direct1,4. >aracterul executoriu al actelor administrative exist c&iar din momentul adoptrii lor legale. /l nu se confund cu executarea sau cu momentul executrii actului. .e regul actul,
1,, 1,3 1,4

+. =onescu, op. cit., p.(4,. Art.3, din 6egea nr.,5112*. >onsiderm n acest sens eronat prevederea art.*< alin.( din 6egea administraiei publice locale nr.4151111 n conformitate cu care &otrrile normative ale consiliilor locale devin obligatorii de la data aducerii lor la cunotin public, iar cele individuale, de la data comunicrii lor.
,3

dei executoriu, se va pune n reali are numai odat sau dup aducerea lui la cunotin i cu totul excepional naintea ncunotinrii subiectului interesat $astfel, confiscarea administrativ a unor obiecte a cror deinere este inter is prin lege, poate opera c&iar dac n momentul confiscrii nu este cunoscut titularul acestor bunuri, sau acesta nu a luat la cunotin cu privire la actul de confiscare%. /xist acte administrative ce nu dobndesc n mod direct caracter executoriu i care nu pot fi puse direct n aplicare. Astfel, mpotriva procesului'verbal de constatare a contraveniei se poate face plngere n termen de 13 ile de la data comunicrii acestuia, plngerea suspendnd executarea1,2. .e asemenea, n ipote a n care somaia fcut de ctre consiliul local beneficiarului lucrrilor de construcii efectuate fr autori aie legal nu este executat de bun voie, organul administrativ este obligat s cear prin !ustiie drmarea, desfiinarea sau aducerea lucrrilor n starea iniial 1,8. )n sfrit, actele administrative de reparti are a spaiului locativ vor fi puse n executare n ca de opo iie, prin &otrre !udectoreasc1,1. /xcepiile de la principiul executrii din oficiu sunt posibile atunci cnd actele administrative generea i raporturi civile sau de dreptul muncii a cror existen !uridic este &otrt de prile contractante sau de ctre organele de !urisdicie. #'a considerat, de asemenea13<, c suspendarea unui act administrativ repre int tot o excepie de la principiul executrii actelor administrative ntruct operea o ncetare temporar a obligaiei de executare a acestor acte131. >aracterul executoriu al actelor administrative exist i n situaia n care prin aceste acte se confer altor subiecte drepturi la a cror exercitare nu pot fi obligate. )n acest ca caracterul executoriu apare fa de organul emitent care poate fi obligat s'i execute, din oficiu sau la cerere, dispo iiile cuprinse n propriul act. 4.%. 'aracterul oportun *actual+ al actelor administrative a) #oiunea oportunitii .reptul i atinge scopul i devine eficient numai n msura n care dispo iiile sale sunt respectate n ba a principiului legalitii. Actele administrative au un caracter legal, dar, pentru a fi pe deplin eficiente ele trebuie adaptate condiiilor concrete, astfel nct ele s devin i oportune sau actuale. Problema oportunitii se pune cu privire la actele administrative ne!urisdicionale, ca de altfel n ca ul tuturor actelor de putere de acest gen, cu excepia legii, despre care se consider c este ntotdeauna oportun atta timp ct se afl n vigoare. .ac n ceea ce privete legalitatea actelor administrative, aprecierea acestei caliti se face prin raportarea actului n cau la actul !uridic avnd o for superioar, inclusiv legea, n ceea ce privete aprecierea caracterului oportun, un asemenea criteriu precis de referin lipsete. Astfel, un act !uridic superior poate fi legal i oportun, iar un act inferior, dei emis n
1,2 1,8 1,1 13< 131

Art.*1, alin.1 i alin.* din 6egea nr.*(51148. Art.(4 din 6egea nr.3<51111. Art.*1 i art.41 din 6egea nr.35112*. +. =onescu, op. cit., p.(44. Astfel, potrivit prevederilor art.1, alin.1 din 6egea contenciosului administrativ nr.(115111< n litigiile avnd ca obiect acte administrative care au vtmat drepturi subiective n ca uri bine !ustificate i pentru a se preveni producerea unei pagube iminente, reclamantul poate cere tribunalului s dispun suspendarea executrii actului pn la soluionarea aciunii.

,4

ba a i cu respectarea unui act superior, poate fi neoportun sau inactual. 9oiunea de oportunitate este considerat ca fiind acea caracteristic a actului !uridic care definete o trstur specific a acestuia numit i actualitate 13(. Actualitatea unui act !uridic exprim deplina concordan, n cadrul i n limitele legii, a actului cu sarcinile care revin organelor administrative13*, exprim concordana dintre drept cu necesitile n continu transformare ale societii. )n mod contrar, este inoportun acel act care E dei legal prin coninutul prevederilor sale E contravine unor situaii concrete i nu corespunde realitii n care i pentru care se aplic. In asemenea act este ntotdeauna inactual dei este legal. Problema oportunitii actelor administrative este strns legat de dreptul de apreciere al organelor administraiei de stat care repre int o facultate recunoscut de lege acestor subiecte de drept n alegerea soluiilor celor mai adecvate pentru aplicarea eficient a legii. b) Cauzele care genereaz oportunitatea +ealitatea ncon!urtoare n care dreptul edictat trebuie s fie aplicat se afl ntr'o continu sc&imbare de care trebuie s in seama att legiuitorul, prin reglementrile sale, ct mai ales organele administrative c&emate s aplice legea la condiiile concrete mereu evoluate. Pornind de la ideea c actele administrative sunt acte de reali are a legii, nseamn c ele trebuie s fie, n primul rnd, n deplin concordan cu actul normativ suprem, ct i cu realitatea n care se aplic. )n general, cu ct un act normativ se gsete pe o treapt mai nalt n ierar&ia sistemului i voarelor de drept, cu att dispo iiile sale sunt mai generale, ceea ce face necesar i elaborarea ulterioar a unor acte de reglementare n vederea asigurrii aplicrii unitare. )n cadrul reglementrii de detaliu i cu oca ia emiterii actelor de executare exist posibilitatea ca acestea s devin inactuale prin neconcordana dintre prevederile legale cu modul concret de aplicare. 6egea poate acorda un drept de apreciere pe considerente de oportunitate pentru ca urile cele mai diferite: ' considerent de loc ca de exemplu emiterea unor acte n materie locativ, innd cont de faptul c norma locativ pentru locuinele din fondul locativ de stat este de 1< mp. suprafa locuibil pentru fiecare persoan, iar n ca ul cnd din construcie re ult camere mai mici, pot fi atribuii i 8 mp. de persoan13,; ' considerente de timp, de exemplu pentru ipote a n care organele >.A.+. de comun acord cu organele de stat care administrea drumurile i cu organele poliiei stabilesc, n raport cu intensitatea circulaiei i cu condiiile de vi ibilitate trecerile la nivel peste linia ferat care necesit s fie prev ute cu bariere sau cu semnali are optic ori acustic133; ' considerente de situaie, pentru ca ul n care organi aiile i societile sunt obligate s ia orice alte msuri, dect cele enumerate de lege, n vederea asigurrii celor mai bune condiii de munc, pentru prevenirea accidentelor de munc i a mbolnvirilor profesionale134; ' considerente de persoane, de exemplu eliberarea paaportului poate fi refu at, sau paaportul eliberat poate fi retras ori anulat ceteanului romn, care este cunoscut pe ba de
13( 13* 13, 133 134

-..rganu, "Actele de drept administrativ", p.2(. +. =onescu, op. cit., p.(31. Art.4 din 6egea nr.35112*. Art.3, alin.1 din +egulament, pentru aplicarea .ecretului nr.*(851144 $republicat%. Art.1, lit."c", din 6egea nr.351143, privind protecia muncii.
,2

fapte confirmate c desfoar activiti care afectea ordinea i stabilitatea public, precum i bunele moravuri, organele 7inisterului de =nterne fiind obligate s ia msurile necesare pentru a stabili dac persoanele care au solicitat sau au primit paaport se gsesc n situaia prev ut de lege132; ' considerente de scop, de exemplu instruciunile, ordinele i alte acte cu caracter normativ ale organelor centrale ale administraiei se pot emite, n mod excepional fr o prevedere legal expres, dar numai n ca ul n care actul de nivel superior reclam existena unui act de executare, care s'i asigure o aplicare unitar 138 $scopul legii constituind principalul criteriu care limitea posibilitile de opiune i de aciune, n acest ca , ale administraiei131%. c) Sfera de aciune a oportunitii +aportnd problema oportunitii la etapele procesului deci ional, constatm urmtoarele: ' n etapa pregtitoare emiterii actului, dac legea prevede considerente de oportunitate n aplicarea ei, se va anali a dac acestea mai sub ist, tiut fiind c actele normative sunt frecvent supuse i expuse neoportunitii14<; ' n fa a de adoptare se va examina din nou dac pentru acel moment s'au mai pstrat considerente de oportunitate avute n vedere n etapa de pregtire i care !ustific msura, altfel actul este inoportun "ab initio"; ' n etapa executrii se vor avea n vedere att considerentele de oportunitate ale actului normativ de referin, ct i existena condiiilor n care are loc executarea actului; ' n etapa controlului oportunitatea msurii adoptate i executate se va aprecia de ctre organul de control prin raportarea actualitii msuri verificate fa de data ori condiiile reali rii ei i nu fa de data sau condiiile efecturii verificrii. d) -odul de rezolvare a situaiilor de oportunitate Posibilitatea de aciune a organelor administrative pe considerente de oportunitate este limitat strict de lege. 1% .reptul de a aciona pe considerente de oportunitate este consacrat prin acte normative nefiind acordat n mod aprioric i nelimitat organelor administrative: ' n unele ca uri ipote a normei !uridice poate fi relativ determinat, permind o libertate de apreciere a organului de stat n aplicarea normelor $astfel, autori aiile eliberate se retrag de ctre organele competente, atunci cnd titularul lor ncalc n mod repetat dispo iiile legale privind regimul materialelor explo ive sau nu iau msuri imediate pentru nlturarea nclcrilor141%; ' n alte ca uri, dispo iia normei fiind relativ determinat sau nedeterminat permite organului posibilitatea de alegere ntre mai multe soluii $astfel, n funcie de natura condiiilor deosebite de munc, se vor putea acorda concedii suplimentare de odi&n, mai

132 138 131 14< 141

Art.14, lit."c" din .ecretul'lege nr.1<5111<. Art.*(, alin.( din .ecretul nr.1451124. =.=ovna, op. cit., p.(,8. +. =onescu, op. cit., p.(31. Art.3<, lit."b", din .ecretul nr.*4251121.

,8

mari de 1( ile lucrtoare14(, organul avnd un drept de opiune ntre limitele legale care stabilesc durata pentru care ele pot fi acordate%; ' n sfrit, sanciunea normei !uridice poate permite alegerea ntre mai multe, sanciuni alternative $avertisment sau amend contravenional14*% sau privitor la cuantumul sanciunii amen ii $ntre limita legal minim i maxim%. (% 9ormele ce reglementea dreptul de apreciere au un caracter permisiv, ntruct organul poate opta n luarea msurii celei mai corespun toare i doar obligaia alegerii msurii celei mai adecvate este imperativ $iar nclcarea acestei cerine permite organelor superioare desfiinarea actelor organelor inferioare tocmai pe considerente de neoportunitate%. *% .reptul de apreciere operea n limitele competenei organului, care nu poate fi depit pe considerente de oportunitate. ,% .reptul de apreciere nu poate duce la nclcarea drepturilor subiective ale persoanelor crora le este destinat actul. 3% /xercitarea dreptului de apreciere se face cu respectarea principiului legalitii nefiind valabil un act oportun dar ilegal. 4% -oate actele administrative sunt supuse controlului de legalitate i controlului de oportunitate din partea organelor administraiei de stat ierar&ic superioare. )n conclu ie oportunitatea se poate defini./0 ca un element strns legat de dreptul de apreciere al organelor administrative, n cursul organi rii i executrii legii, prin care se asigur reali area sarcinilor i a atribuiilor lor legale n termen optim, cu c&eltuieli minime i n conformitate cu mi!loacele care corespund cel mai bine scopului legii.

14( 14* 14,

Art.( din F.>.7. nr.11,151148. Art.3, alin.1, din 6egea nr.*(51148. A.0alog&, "?portunitatea actelor de drept administrativ", n +.+... nr.(5112<, p.38.
,1

Sec&iunea Procedura actelor de drept ad$ini%trati!'.-

%.1. ,eneraliti privind procedura administrativ a) #oiunea de proces i de procedur administrativ Activitatea executiv desfurat de organele administraiei de stat este n ansamblul ei o activitate complex. .in aceast cau ea repre int un adevrat proces. >aracterul de proces al acestei activiti se evidenia mai ale cu privire la actele sau deci iile administrative a cror formare, aplicare i verificare se pre int ca un ansamblu de operaiuni aflate ntr'o succesiune logic i necesar. Procesul administrativ se poate defini ca ansamblul activitilor $actelor i faptelor% reali ate de administraia de stat n ndeplinirea atribuiilor sale. Procedura administrativ este forma sau ansamblul de formaliti ndeplinite de organele administraiei de stat pentru organi area executrii i executarea n concret a legilor i a actelor subordonate acestora, acte care pot emana de la administraia de stat sau de la alte subiecte de drept. Pe de alt parte, procedura administrativ repre int i totalitatea normelor !uridice care reglementea forma n care se ndeplinete activitatea executiv. )n literatura de specialitate144 noiunii de procedur $!udectoreasc% i se dau mai multe sensuri. )n sens larg ea include: norme care arat ce organe sunt c&emate s ndeplineasc o anumit activitate $norme de organi are%: ce atribuii are fiecare organ $norme de competen%, ce acte sau operaiuni se ndeplinesc de ctre organele sau persoanele participante n cadrul unei activiti $norme de procedur propriu' is%. Acest ultim sens, restrns, este i accepiunea pe care nelegem s o utili m pentru noiunea de procedur administrativ. Procedura administrativ caracteri ea totalitatea formelor concrete ale activitii executive, ntruct toate activitile voliionale ale administraiei trebuie s ndeplineasc un minimum de formaliti. /a se reali ea n moduri specifice i diferite n ca ul actelor !uridice, a operaiunilor te&nico'materiale, a faptelor, iar n cadrul ei procedura actelor administrative sau procedura deci ional este cea mai important categorie a procedurii administrative. Procedura deci ional poate fi o procedur ne!urisdicional $de exemplu, procedura de brevetare a inveniilor% i o procedur !urisdicional $de exemplu, procedura soluionrii cererilor de revi uire a pensiilor%. Anali nd procesul i procedura administrativ se impun mai multe preci ri. ? prim preci are este aceea c trebuie s dm noiunii de procedur administrativ sensul ei restrns, nelegnd prin ea totalitatea formalitilor care concur la reali area activitii executive. )ntr'adevr, ntreaga activitate executiv nu o putem considera ca fiind nsi procedura administrativ, ntruct am terge orice diferen ntre coninutul acestei activiti i formalitile ce trebuie ndeplinite pentru reali area ei.

143 144

+. =onescu, op. cit., p.(*1 i urmt. D. 9egru, .. +adu, ".rept procesual civil", /dit. .id. Bi Ped., 0ucureti, 112*, p.12.

3<

? a doua preci are se refer la demarcaia dintre procedura administrativ i dreptul procedural administrativ142.Procedura este forma de desfurare a activitii iar dreptul procedural administrativ repre int ansamblul normelor ce reglementea forma n care se desfoar activitatea executiv. ? a treia preci are se refer la distincia dintre dreptul administrativ material i dreptul procedural administrativ, n sensul c primul reglementea coninutul activitii executive, iar cel de al doilea forma de reali area a acestei activiti. )n sfrit se impune i preci area c fiecrei forme concrete de activitate executiv i corespund anumite forme procedurale. b) Caracteristicile procedurii administrative Procedura administrativ are unele caracteristici care o deosebesc, n special, de procedura civil, prin aceea c: ' procedura !udiciar este reglementat prin lege $cod%, pe cnd cea administrativ i prin acte normative subordonate legii, unele emise inclusiv de ctre administraia de stat148; ' procedura !udiciar nu are un caracter att de complex ca cea administrativ, ultima fiind format dintr'un ansamblu de proceduri dintre cele mai diferite $de exemplu, n materia sancionrii contraveniilor, a brevetrii inveniilor, a avi rii proiectelor de acte normative%; ' procedura administrativ se declanea de cele mai multe ori din oficiu pe cnd cea !udiciar se declanea numai la sesi area instanei de !udecat de ctre prile n litigiu, procuror, alte organe prev ute de lege; ' &otrrile !udectoreti nu sunt revocabile, iar prin pronunarea lor instana se de investete de soluionarea litigiului, n timp ce mareea ma!oritate a actelor administrative sunt revocabile. c) nele principii i etapele procedurii administrative ......>omparnd unele principii ale procedurii administrative cu procedura !udiciar constatm: ' principiul necontradictorialitii este un principiu de ba al procedurii administrative ne!urisdicionale, comparativ cu principiul contradictorialitii care guvernea activitatea instanelor de !udecat i care presupune cel puin dou pri cu interese contradictorii, dar egale procesual, n timp ce activitatea executiv presupune subordonarea; ' principiul nepublicitii const n aceea c organele administrative nu sunt obligate, ca i instanele !udectoreti, s acione e n faa celor care vor s asiste la desfurarea activitii lor sau sunt interesate n emiterea actelor administrative; ' principiul indisponibilitii const n aceea c subiectele pasive ale raportului administrativ nu pot dispune de crearea, modificarea, desfiinarea i reali area acestor raporturi, datorit subordonrii lor, comparativ cu procesul civil n care prile au posibilitatea s dispun de obiectul litigiului, de ntinderea lui i de mi!loacele de aprare n proces. Alturi de aceste principii, n procedura administrativ mai exist i unele principii comune cu procedura !udectoreasc, cum ar fi principiul legalitii, principiul egalitii n faa administraiei, principiul dreptului la aprare, principiul rolului activ al administraiei. /tapele
142

148

A.0alog&, "+eglementarea procedurii administrative n dreptul socialist comparat", n "#tudia napocensia", vol.=, /d.Acad. +.#.+., 0ucureti, 112,, p.8,. .e pild, procedura acordrii brevetului pentru agenii economici din comerul interior, conform Fotrrii "uvernului nr.11<15111<.
31

sau fa ele procedurii administrative sunt n general etapele pe care le parcurg, n existena lor, actele administrative i anume: pregtirea, emiterea, executarea i controlul actelor administrative. %.2. -oiunea de proces i de procedur administrativ deci!ional Procesul administrativ deci ional se poate defini ca totalitatea aciunilor necesare elaborrii, adoptrii, executrii i controlului deci iilor sau al actelor administrative. Aceste aciuni pot consta din documentarea prealabil, de baterea i deliberarea asupra proiectului de deci ie, activitile de control al executrii etc. Procedura administrativ deci ional cuprinde ansamblul formalitilor ce guvernea procesul deci ional. Actele administrative, pentru ca s produc efecte !uridice valabile, este necesar ca s fie emise cu respectarea anumitor forme141. -otalitatea formelor necesare pentru ca un act de drept administrativ s produc efecte !uridice repre int procedura de elaborare a acelui act12<. Aceast procedur este alctuit din operaii te&nico'materiale numite i acte de procedur. Procedura administrativ deci ional poate fi simpl sau complex. /a este simpl atunci cnd, pentru ca manifestarea de voin cuprins n actele !uridice s produc efecte, legea nu cere ndeplinirea unei proceduri deosebite. Procedura este complex atunci cnd formalitile sunt deosebite pentru ca actul administrativ s produc n mod valabil efecte !uridice. 9oiunea de procedur simpl i cea de procedur complex nu se identific cu noiunea de act administrativ simplu, sau act administrativ complex. )n ca ul actelor administrative simple prin nsi simpla manifestare de voin se produc efecte !uridice valabile, indiferent de complexitatea formelor procedurale. )n ca ul actelor administrative complexe, procedura lor de elaborare nu presupune neaprat, concurena unor operaiuni te&nico'materiale deosebite, ci concursul mai multor manifestri de voin care mpreun produc efecte !uridice valabile $de exemplu, actul administrativ emis n comun de mai multe organe administrative este un act complex%. Astfel, un act administrativ simplu se poate elabora dup o procedur complex, sau un act complex se poate emite dup o procedur simpl. Prin urmare, naiunea de "act administrativ complex" nu se identific cu noiunea de "procedur administrativ complex" de elaborare, a actului administrativ, ultima noiune fiind mai extins dect prima121. Aormele procedurale se pot clasifica dup mai multe criterii 12(. .up importana lor pentru valabilitatea actului distingem forme eseniale i neeseniale. .up forma exterioar a formelor procedurale distingem ntre forme scrise i forme nescrise. )nclcarea dispo iiilor referitoare la formele procedurale eseniale atrage sanciunea actului !uridic dar nu ca efect al acestor forme, ci ca efect al legii, care urmrete s garante e regularitatea formelor procedurale n asigurarea valabilitii actelor !uridice. .up etapa n care intervin, fa de momentul constituirii actului !uridic, distingem forme procedurale din etapa pregtirii $de exemplu, avi ele%, din etapa elaborrii

141 12< 121 12(

=.=ovna, op. cit., p.(*2'(*8. ...rganu, "Actele de drept administrativ", p.111. -..rganu, "Actele administrative i faptele@", p.14'12. -..rganu, "Actele administrative i faptele@", p.111'1,(.

3(

$motivarea%, din etapa executrii $somarea% i din etapa controlului $procesul'verbal de control%. %.3. &tapele procedurii administrative deci!ionale )n procesul su deci ia parcurge mai multe momente importante care se stabilesc n raport de momentul esenial al adoptrii actului !uridic. Aceste momente sunt denumite n mod generic etape, dei n literatura de specialitate ele au mai fost denumite i fa e 12*, iar n unele ca uri, reglementarea legal12, folosete denumirea de etap, pentru unele subdivi iuni ale unor momente importante cum este cel al elaborrii proiectului de act normativ. 9u exist o prere unitar asupra numrului acestor etape, dei ma!oritatea autorilor recunosc c, n procesul deci ional se disting patru etape important: pregtirea, adoptarea, executarea i controlul. #e consider c procesul deci ional se nc&eie odat cu adoptarea deci iilor, executarea nefiind un element inerent deci iei, ntruct exist deci ii administrative elaborate, dar care nu sunt executate 123, dei se recunoate c n cariera sa complet deci ia trebuie s parcurg i etapa executrii124. .up o alt opinie, n procesul deci ional se includ trei mari grupe de activiti; cele ce preced deci ia, cele de luare a deci iei i cele care succed lurii deci iei, inclusiv executarea122. )n sfrit, se consider c n procesul deci ional trebuie s se includ i controlul executrii ct i controlul eficienei deci iei128. .e asemenea, etapele procesului deci ional au fost denumite n mod diferit. Astfel, pregtirea este frecvent denumit "elaborare" sau "etap prealabil", etapa adoptrii se mai numete i etapa "emiterii" 121, iar cea de executare e numit i etapa reali rii. )n sfrit, etapa controlului se mai numete etapa verificrii. *n ce privete ntinderea procesului deci ional, adic momentul situat ntre declanarea lui i momentul n care el se nc&eie, sinteti nd opiniile literaturii de specialitate se desprind dou mari tendine18<: ' prima, dup care procesul deci ional ncepe odat cu apariia necesitii deci iei $diagno a181% pn la reali area ei, inclusiv controlul; ' a doua tendin, dup care procesul deci ional se nc&eie prin adoptarea deci iilor18(. >onsiderm c procesul deci ional ncepe din momentul naterii necesitii elaborrii deci iei E ntruct din acest moment al cunoaterii respectivei necesiti se declanea activitatea care se poate finali a cu adoptarea actului deci ional ', nc&eindu'se cu momentul terminrii controlului asupra efectelor acelui act. )n ce privete coninutul procesului deci ional, el este determinat de operaiunile care se svresc n diferite etape ale acestuia. #e consider c, n etapa de elaborare intervine documentarea ca fa care se compune din culegerea datelor, selectarea i ordonarea lor,
12* 12, 123 124 122

128 121 18< 181 18(

+. =onescu, op. cit., p.,<(. Art.*1 din .ecretul nr.1451124. Alex.9egoi, "Btiina administraiei", p.14*. =dem, op. cit., p.13,. 7.Ang&ene, "9ecesitatea codificrii normelor privind administraia de stat", n +.+... nr.*51124, p.(3. =.=ovna, op. cit., p.(,1. +. =onescu, op. cit., p.,<3. 9. +adu, "&.>ilbea, op. cit., p.1<1. "Politic, tiin, conducere", /ditura ".acia", >lu!, 112(. P.2('2*. ?p. cit., p.2('2*.
3*

prelucrarea i anali a acestora18*. .up o alt opinie, se consider c operaiunile acestei etape ar consta n stabilirea problemei de re olvat, culegerea i prelucrarea informaiilor, elaborarea variantelor, anali a i compararea lor18,. )n sfrit, alii includ n aceast etap urmtoarele: preci area problemei ce necesit o deci ie, colectarea i sistemati area informaiilor, elaborarea variantelor, anali a lor comparat i adoptarea variantei celei mai corespun toare183. .esigur caracterul normativ sau individual al actului deci ional, modul de reglementare al adoptrii acestuia, ct i autonomia de competen a organului decident, influenea etapele i coninutul procesului deci ional. >onsidernd c procesul deci ional este alctuit din cele patru etape eseniale, i anume: pregtirea, adoptarea, executarea i controlul, trebuie s recunoatem c i procedura deci ional, strns legat de procesul deci ional, se constituie din totalitatea formalitilor care intervin n raport cu etapele eseniale ale procesului deci ional. %.4. Reglementarea legal a procedurii administrative Anali nd pe etape, sub aspectul consacrrii !uridice, procedura actelor sau deci iilor administrative se impun unele preci ri referitoare la modul de reglementare legal. .e la nceput trebuie s preci m c esena reglementrii procedurii administrative este actul administrativ ntruct el repre int cea mai important form concret de activitate executiv. )tapa de pregtire a deci iei nu a beneficiat de o reglementare unitar la nivelul tuturor actelor administrative. )n general, fiecare organ emitent sau organul ierar&ic superior acestuia elabora o metodologie proprie privind pregtirea proiectelor de acte !uridice n special normative. -otui s'a impus unificarea i coordonarea reglementrii !uridice a etapei pregtitoare a proiectelor de acte !uridice normative, elaborndu'se n acest sens "7etodologia general de te&nic legislativ privind pregtirea i sistemati area proiectelor de acte normative" aprobat prin .ecretul nr.1451124. Aceast metodologie aplicabil principalelor proiecte de acte normative ale statului nostru i care a suferit modificri implicite, vi ea i actele administraiei de stat. 7etodologia n cau se aplic i unor acte individuale aa cum re ult din prevederile art.111 al menionatului decret, care arat c metodele i procedeele te&nice stabilite pentru actele normative sunt aplicabile n mod corespun tor i pentru elaborarea actelor, care, fr a avea un caracter normativ, mbrac forma de decret sau &otrre guvernamental "per a contrario", actele care nu au caracter normativ nu pot fi dect actele individuale, care n ca ul dat se pre int sub forma decretului sau &otrrii. Acelai decret reglementea , concomitent operaiunile ce alctuiesc procesul deci ional, cum este de exemplu documentarea184, sau formalitile procedurale, ca de exemplu avi ul unic182. /tapa adoptrii deci iilor administrative a fost i este reglementat n mod diferit, de regul prin normele de organi are i funcionare a respectivelor organe $astfel, de exemplu,

18* 18, 183 184 182

>.Purcrete, "#istemul informaional", /dit.did. i ped., 0ucureti, 112(, p.*1. P.Dagu, op. cit., p.1,<'1,*. "Anali a conducerii", p.(22. Art.,< din .ecret nr.1451124. Art.42 din .ecret nr.1451124.

3,

&otrrile consiliilor locale se emit pe ba a i n vederea executrii legii, cu votul ma!oritii membrilor lor, fiind semnate de preedinte188. +eglementarea este diferit, ntruct specificul i varietatea organelor administrative determin diferite moduri de adoptare a deci iilor, dei unele reguli cu caracter general se pot desprinde, ca de exemplu, n cadrul organelor colegiale unde principiul conducerii colegiale determin ca o &otrre s fie adoptat ntotdeauna cu ma!oritatea voturilor exprimate. Ineori, la cerinele generale ale legilor organice se pot aduga i cerinele speciale din aceste legi sau din legi speciale. Astfel, pentru categoria consiliilor !udeene se constituie delegaia permanent care decide n problema activitii curente a plenului 181, iar alte reglementri stabilesc, de exemplu, perioada de timp, n care un organ este obligat s re olve o cerere care i este adresat11<. /tapa executrii este reglementat prin norme specifice fiecrui organ datorit particularitii activitii de reali are. /xist i dispo iii cu caracter general aplicabile executrii ntr'un domeniu sau ramur, cum ar fi executarea sanciunilor contravenionale111, sau procedura executrii silite, comun n materia despgubirilor patrimoniale sau materiale11(. /tapa controlului este reglementat difereniat pe categorie de organe i prin reglementri specifice pe domenii sau ramuri de activitate. Astfel, consiliile locale urmresc i controlea activitatea consiliilor mputerniciilor mandatai ai statului 11*. .e asemenea, primarul ndrum i controlea aparatul propriu11,. )n unele ca uri se consacr recursul administrativ ierar&ic n materia controlului legalitii actelor administrative 113. >u privire la aspectele specifice ale controlului intervin reglementri deosebite, ca de exemplu, n ca ul controlului primarului asupra modului de ncasare i c&eltuire a sumelor din bugetul local al unitilor administrativ'teritoriale114. )n ca ul actelor administrative !urisdicionale reglementarea cadrului lor de pregtire i emitere se face n mod amnunit, ntruct ele vi ea soluionarea unui litigiu. Astfel, procedura administrativ'!urisdicional este completat cu reglementrile codului de procedur civil, aa cum este ca ul activitii >omisiei Cudeene de Pensii, n msura n care acestea corespund cu obiectivele activitii acestui organ112. Ineori, exist posibilitatea alternrii procedurii administrative cu o alt procedur, de exemplu cea !udectoreasc118, organul avnd un drept de opiune, ca de exemplu n cadrul evacurii persoanelor care ocup fr contract de nc&iriere o suprafa din fondul locativ de

188 181 11< 111 11( 11* 11, 113 114 112 118

Art.(1, *< din 6egea nr.4151111. Art.4, din 6egea nr.4151111. Art.11 din 6egea nr.151128. Art.,< din 6egea nr.*(51148. Art.(4'(8 din .ecretul nr.((15114<. Art.(1, lit."!" din 6egea nr.4151111. Art.,*, lit."x" din 6egea nr.4151111. Art.3 din 6egea contenciosului administrativ nr.(15111<. Art.,(, lit."&" din 6egea nr.4151111. Art.34 din 6egea nr.*51122. .eci ia nr.35(2.<1.1123 a Plenului -rib.#upr. n +.+... nr.1(51123, p.1(.
33

stat $aflate n administrarea unei ntreprinderi%, evacuarea ce se poate dispune fie prin &otrrea consiliului local competent111, fie n ba a &otrrii instanei de !udecat(<<. Procedura administrativ odat instituit este obligatorie, organul de stat nemaiputnd alege o alt procedur n reali area atribuiilor sale. Astfel, practica !udiciar a decis (<1 c este inadmisibil aciunea prin care, dup ce a emis o deci ie prin care se dispune demolarea construciei ridicate, fr prealabila autori aie administrativ, consiliul local s mai cear i instanei obligarea prtului la demolarea construciei. Aceasta deoarece .ecretul nr.3,351138 $abrogat% autori a(<( acest organ ca, pe ba a propriilor acte, s treac la demolarea construciilor ridicate fr autori are prealabil, iar opunerea celui vi at de aceast msur nu era de natur s afecte e caracterul executoriu al actului de demolare. )n alte situaii, organul este obligat prin lege ca, n urma ndeplinirii procedurii prealabile, s sesi e e alte organe de stat, care pot declana procedura lor proprie. Astfel, n ca ul n care personalul cu atribuii de control financiar constat c unele abateri de la disciplina financiar mbrac forma unor infraciuni, el este obligat s nainte e procurorului actele nc&eiate(<*. Ineori procedura administrativ se poate continua cu procedura !udiciar, ca de exemplu ca ul n care contravenientul se adresea instanei cu o plngere mpotriva procesului'verbal de constatare a contraveniei(<,. %.%. .nele principii ale procedurii deci!ionale Procesul i procedura administrativ deci ional au o serie de principii, ntre care un loc important l ocup principiul legalitii n pregtirea i adoptarea deci iilor. #ub aspectul procesului deci ional acest principiu se ba ea pe prevederile conform crora normele !uridice nu se pot elabora, dect de organele prev ute de lege (<3 i n condiiile prev ute de lege. #ub aspect procedural toate organele trebuie s respecte acele formaliti care asigur valabilitatea actelor !uridice. )n metodologia general de te&nic legislativ se arat c elaborarea actelor normative de ctre toate organele administraiei de stat se face cu respectarea principiului supremaiei legii, actele normative elaborndu'se numai pe ba a i n executarea legilor sau, dup ca , a decretelor(<4. Actele normative ale administraiei de stat nu pot aduga sau contraveni principiilor i dispo iiilor din legile i decretele pe ba a crora sunt adoptate(<2. .esigur, n procesul deci ional se reflect i unele principii ale dreptului administrativ(<8 caracteristice activitii executive. Astfel, principiul conducerii colective este ilustrat n activitatea deci ional prin aceea c aprobarea proiectelor de acte normative se face de ctre organele colegiale de conducere (<1
111 (<< (<1 (<( (<* (<, (<3 (<4 (<2 (<8 (<1

Art.(* din 6egea nr.35112*. Art.42 din 6egea nr.35112*. .eci .civ.nr.1851,.<1.112, a -rib.Cud. >ovasna, n +.+... nr.1<5112,, p.34. Art., din .ecr.3,351138. Art.*(, lit."b" din 6egea nr.35112< $abrogat%. Art.*, din 6egea nr.*(51148. Art.1, alin.1 din .ecretul nr.1451124. Art.* din .ecretul nr.1451124. Art.*< din .ecretul nr.1451124. Asupra principiilor a se vedea =.=ovna, ".rept administrativ", p.*8 i urmtoarele. Art.3(, 4* din .ecretul nr.1451124.

34

i prin dispo iiile care consacr re olvarea eventualelor divergene privind proiectele de acte normative tot de ctre colectivele de conducere ale organelor de stat(1<. Alturi de principiile generale exist i unele principii metodologice sau de te&nic legislativ. .intre acestea enumerm principiul obligativitii documentrii n ca ul ntocmirii proiectelor de acte normative(11, principiul obligativitii respectrii etapelor i a succesiunii acestora n elaborarea proiectelor de acte normative, principiul organi rii i coordonrii activitii normative de ctre >onsiliul 6egislativ(1(. Procedura administrativ deci ional are i o serie de principii comune n marea lor ma!oritate cu principiile procedurii administrative(1*. Principiul oficialitii, conform cruia un organ administrativ se autosesi ea i se investete n mod propriu n emiterea actelor !uridice este ilustrat prin aceea c organele centrale ale administraiei de stat pot emite, c&iar n lipsa unei mputerniciri exprese, ordine, instruciuni etc. atunci cnd un act de nivel superior $lege, decret% reclam acte inferioare care s le asigure o aplicare unitar (1,. Principiul nepublicitii, n conformitate cu care activitatea administrativ nu este destinat s fie cunoscut n mod public, n ceea ce privete unele aspecte ale ei, se ilustrea prin aceea c activitatea de pregtire a deci iilor, a proiectelor de acte normative, este secret. /a devine public abia prin supunerea spre de batere public a unor proiecte de acte normative mai importante sau prin adoptarea actelor, urmat de publicarea acestora. Aa ele etapei pregtitoare sunt n general lipsite de principiul publicitii. %./. -ecesitatea codificrii procedurii administrative )n activitatea executiv, alturi de normele materiale, un rol important l ocup i normele de procedur. 9ormele procedurale reglementea diversele forme de reali are ale activitii executive, cum ar fi de exemplu actele !uridice $iar n cadrul lor cele administrative, civile sau de dreptul muncii% ct i celelalte forme concrete de activitate. 9ormele de procedur pe care trebuie s le respecte administraia sunt cuprinse n diferitele reglementri, fie cu caracter general $cum este ca ul 7etodologiei generale de te&nic legislativ%, fie n reglementri organice $de exemplu, 6egea nr.4151111%, fie n reglementri speciale $de exemplu, 6egea nr.*(51148, 6egea nr.(15111<, 6egea nr.151128%, fr a fi reunite ntr'un mod unitar. .e aceea, n activitatea executiv se resimte lipsa unei sistemati ri a legislaiei, n sensul unei codificri materiale i procedurale a celor mai importante norme care reglementea coninutul i forma acestei activiti. )n literatura de specialitate s'a considerat c imposibilitatea codificrii administrative, de natur material i procedural, se datorea numeroaselor norme ce guvernea aceast activitate, diversitii regulilor !uridice, ct i caracterului relativ stabil al acestora. >u toate acestea s'au manifestat preocupri din partea legiuitorului ca printr'o serie de reglementri s se reali e e o codificare parial, a unor aspecte ale activitii executive, mai ales prin unele legi speciale, ceea ce nu a eliminat necesitatea codificrii tuturor normelor privind administraia de stat(13.
(1< (11 (1( (1* (1,

Art.4, din .ecretul nr.1451124. Art.,< din .ecretul nr.1451124. Art.*1 din .ecretul nr.1451124. Asupra principiilor a se vedea +. =onescu, ".rept administrativ", p.*14'*18. Art.*(, alin.( din .ecretul nr.1451124.
32

>u aceeai acuitate se impune i elaborarea unui cod de procedur administrativ similar celor existente n mai multe state. >onsiderm n acest sens c "7etodologia general de te&nic legislativ" a repre entat un prim pas n reglementarea etapei pregtitoare a deci iei, dei ea a suferit multiple modificri implicite, impunndu'se totui i o reglementare unitar a celorlalte etape ale procesului deci ional. 9ormele procedurale, alturi de reglementarea competenei, ar trebui s cuprind reguli de organi are i funcionare cu caracter general pentru ntreaga administraie de stat i reguli privind formalitile actelor administrative, totul reunit ntr'o codificare unitar. 6egislaia noastr are o serie de lacune n privina procedurii pregtitoare astfel, ea nu instituie ca reguli generale obligativitatea ascultrii prilor naintea emiterii actelor, obligativitatea motivrii actelor administrative i nu reglementea n mod strict recursul administrativ ierar&ic, care poate fi exercitat la ora actual n mod nelimitat. ? codificare ar oferi multiple avanta!e ntre care enumerm existena unei concepii unitare care s stea la ba a tuturor reglementrilor, evitarea repetrilor i contradiciilor din reglementrile administrative, simplificarea i reducerea numrului procedurilor existente i o mai puternic aprare a legalitii i a drepturilor ceteneti. >odificarea deci ional ar trebui s cuprind regulile de drept cele mai generale aplicabile tuturor actelor administrative ct i reguli specifice de procedur aplicabile unor acte administrative cum sunt cele !urisdicionale. /a ar trebui s indice condiiile de valabilitate ale actelor !uridice ct i principalele etape ale procesului deci ional. )n cadrul acestei codificri s'ar putea reuni i reguli speciale de procedur, cum sunt cele referitoare la stabilirea i urmrirea impo itelor i taxelor, reguli privind constatarea i sancionarea contraveniilor, primirea i re olvarea cererilor, reclamaiilor, sesi rilor i propunerilor, cuprinse actualmente n acte normative separate(14. >aracterul programat al unei pri din activitatea legislativ impune, printre altele, i de voltarea dreptului i te&nicii sale de reglementare n direcia codificrii procedurii administrative(12.

(13

(14 (12

7.Ang&ene, "9ecesitatea codificrii normelor privind administraia de stat", n +.+... nr.*51124, p.(,. 7.Ang&ene, op. cit., p.4<. ".e voltarea i perfecionarea activitii !uridice" n +.+... nr.1(5112,, p.*; =. Alexandru, "In punct de vedere n conturarea unei concepii privind elaborarea codului administrativ", n +.+..., nr.151124, p.1*.

38

Sec&iunea . Pre/#tirea ela+or#rii actelor de drept ad$ini%trati! Pregtirea sau elaborarea deci iei repre int prima etap n procesul deci ional, etap n care nu exist o deci ie sau un act !uridic, ci un proiect de deci ie sau o deci ie potenial. Aa ele etapei pregtitoare sunt: apariia necesitii elaborrii deci iei, documentarea deci ional i fundamentarea deci iilor poteniale, ntreaga etap fiind dublat de formalitile procedurale prealabile adoptrii actelor !uridice. d) 1vizele Avi ele repre int opinii pe care un organ administrativ le solicit altui organ ntr'o anumit problem pentru a putea decide n deplin cunotin de cau (18. Avi ele sunt forme necesare n procedura de elaborare a actelor administrative i sunt solicitate n ca ul unor probleme pentru a cror re olvare !ust este util i cunoaterea opiniilor de specialitate, denumire n literatur i "recomandri"(11. Avi ul nu se confund cu "preavi ul" care repre int anunarea prealabil a msurii desfacerii unilaterale a contractului de munc la un anumit termen anterior intrrii ei n vigoare, perioad n care raportul !uridic de munc se menine((<. .up subiectele de la care sunt solicitate, avi ele pot fi avi e interne, provenind c&iar de la organul emitent al actului !uridic sau de la o structur intern a acestuia ((1 i avi e externe cnd eman de la un alt organ dect cel care urmea s emit actul !uridic. .up treapta ierar&ic pe care se situea organul ce le emite avi ele pot proveni ((( de la organe inferioare, egale sau superioare((* ca po iie ierar&ic fa de organul care le'a solicitat. .up modul de conformare al organului solicitat fa de opinia exprimat, avi ele se mpart n((,: ' avize facultative225, caracteri ate prin faptul c organul care emite actul administrativ este liber s le cear sau nu, iar dac le'a cerut este liber s se conforme e sau nu opiniei exprimate de ele; - avize consultative, caracteri ate prin faptul c organul solicitant este obligat s le cear, dar nu este obligat s li se conforme e, putnd adopta actul !uridic contrar avi ului $de exemplu, n situaii urgente((4%;

(18 (11 ((<

((1 ((( ((*

((, ((3 ((4

-..rganu, op. cit., p.1(4. ..Folt, op. cit., p.(13. #.0elingrdeanu, "Aspecte procedurale ale ncetrii contractului de munc n reglementarea noului >od al muncii", n +.+... nr.115112*, p.(1. ..Folt, op. cit., p.(2*. -..rganu, op. cit., p.1(2. )n sens contrar fa de organul superior, 7.Ang&ene, "+olul i nsemntatea activitii consultative desfurat n administraiei. de stat" n "#tudii i cercetri !uridice", nr.,5112*, p.3,*. -..rganu, op. cit., p.1(4. =.=ovna, op. cit., p.(*1. Art.1, din 6egea nr.35112< $abrogat%.
31

' avize conforme, caracteri ate prin faptul c organul solicitant este obligat s le cear, iar dac emite actul !uridic este obligat s li se conforme e, ca de exemplu, n ca ul eliberrii autori aiilor, prin care se autori ea efectuarea de operaii cu materii explo ive i cnd este necesar avi ul =nspectoratului -eritorial pentru Protecia 7uncii $n care sunt indicate unele condiii((2%. -rsturile comune ale acestor forme procedurale sunt urmtoarele: ' repre int forme prealabile actelor !uridice; ' se emit numai la solicitarea unor organe; ' se pot emite de ctre organe deci ionale ((8 ori consultative, de ctre funcionari de deci ie sau funcionari lipsii de acest drept; ' ca urmare a emiterii avi ului organul nu este obligat s emit actul !uridic pentru care a solicitat avi ul; ' retragerea ulterioar a avi ului nu influenea valabilitatea actului administrativ legal emis. $)n afar de ca ul n care organul emitent al actului !uridic nu mai respect condiiile iniial prev ute n avi ul conform, ca de exemplu, n ca ul n care =nspectoratul -eritorial pentru Protecia 7uncii retrage avi ul necesar eliberrii autori aiei pentru efectuarea operaiilor cu materii explo ive, atunci cnd se ncalc condiiile legale((1%; ' efectele !uridice se produc ca urmare a emiterii actului !uridic i nu ca urmare a emiterii avi ului. Avi ele se emit de regul, n form scris (*<. )n unele opinii avi ele consultative i cele conforme se reunesc n categoria avi elor obligatorii(*1 datorit trsturilor comune, respectiv obligativitatea solicitrii lor. )n reglementrile !uridice(*( este pre ent avizul unic, care are ca scop asigurarea operativitii i a simplificrii activitii de pregtire a actelor normative, n cadrul cruia toate autoritile de stat interesate, precum i >onsiliul 6egislativ, i vor exprima, ntr'un singur document, punctul de vedere comun, iar n ca de divergen se va arta opinia separat. Avi ul unic(** se definete ca repre entnd punctul de vedere comun al organelor care avi ea proiectul de act normativ, format ca urmare a conlucrrii, pe ba a programului legislativ i a planurilor de msuri, nc din fa a de documentare prealabil i de concepie, continuat n toate celelalte etape astfel nct proiectul s fie, n momentul avi rii, re ultatul unei activiti coordonate a organelor care'l avi ea i a celor care au sarcina de a'l elabora. ?rganele de avi are vor examina proiectele de acte normative, n principal, prin prisma specialitii pe care o desfoar, exprimndu'i acordul prin avi unic(*,. e) 1cordul prealabil

((2 ((8 ((1 (*< (*1 (*( (** (*,

Art.8 din F>7 nr.(3<151141. )n sens contrar, 7.Ang&ene, op. cit., p.3,*. Art.8 din F>7 nr.(3<151141. ..Folt, op. cit., p.(13. +. =onescu, op. cit., p.,<,. Art.1 din .ecretul nr.1451124. Art.34 din .ecretul nr.1451124. Pentru anali a amnunit a se vedea =.#antai, "Avi ul unic n cadrul metodologiei generale de elaborare a proiectelor de acte normative", n "#tudii i cercetri !uridice" nr.15118,, p.(4'*(.

4<

Acordul repre int o manifestare de voin a unui organ determinat, prin care acesta i d consimmntul pentru ca manifestarea de voin a unui alt organ al administraiei de stat s produc efecte !uridice. .up momentul n care intervine, fa de manifestarea de voin a organului beneficiar al acordului, el poate fi prealabil, concomitent i ulterior(*3. Acordul prealabil este manifestarea de voin prin care organul determinat i d consimmntul la emiterea unui act administrativ de ctre un alt organ, ultimul neputnd aciona fr ade iunea primului(*4. Astfel, 7inisterul de =nterne, prin >omandamentul Pompierilor i d acordul asupra normelor de prevenire i stingere a incendiilor stabilite de ministere i de alte organe centrale ale administraiei publice (*2. Acordul poate emana de la organe inferioare, egale, sau superioare n grad ierar&ic, comparativ cu organul beneficiar al acordului(*8. Acordul prealabil are urmtoarele trsturi: ' se obine prin sesi area fcut de organul care beneficia de acord; ' provine de la un alt organ(*1 dect organul emitent al actului administrativ, acordul fiind un act extern(,<; ' acordul este o condiie de valabilitate a actului !uridic; ' emiterea acordului nu oblig la adoptarea actului administrativ; ' lipsa acordului ca i retragerea ulterioar a acestuia determin nevalabilitatea actului !uridic; ' efectele !uridice ale actului administrativ se produc numai ca urmare a existenei celor dou manifestri de voin, din partea celor dou organe, din care cau prin acord se creea un act administrativ complex; ' acordul nu acoper viciile actului !uridic la care se refer, din care cau n ipote a ilegalitii actului administrativ se va ataca n !ustiie, n temeiul 6egii contenciosului administrativ, nu acordul, ci actul !uridic. Prin trsturile sale acordul se diferenia de avi (,1, dei n unele opinii cele dou categorii se identific(,(. )n condiiile creterii libertii de deci ie i a autonomiei organelor de stat, acordul prealabil este tot mai rar utili at. f) 1lte forme procedurale prealabile )n etapa pregtitoare a deci iei administrative se ntlnesc i alte forme procedurale, unele specifice actelor normative, altele celor individuale, sau comune celor dou categorii. 1% Supunerea spre aprobare a proiectului este o operaiune care caracteri ea proiectele de &otrri guvernamentale care dup avi are de ctre organele interesate i definitivate, nsuite de conducerea ministerelor i a celorlalte organe centrale sau locale, se naintea #ecretariatului "eneral al "uvernului, care le verific i le pregtesc n vederea pre entrii lor guvernului(,*. )n reglementarea actual proiectele de acte normative sunt
(*3 (*4 (*2 (*8 (*1 (,< (,1 (,( (,*

-..rganu, "Actele administrative i faptele@", p.1<(. -..rganu, "Actele de drept administrative", p.1(2. Art.(*, lit.f" din .ecretul nr.(*(5112, privind prevenirea i stingerea incendiilor. -..rganu, "Actele administrative i faptele@", p.1<,. -..rganu, "Actele de drept administrative", p.1(1. ..Folt, op. cit., p.(2,. -..rganu, op. cit., p.1(8. ..Folt, op. cit., p.(23. Art.4*'44 din .ecretul nr.1451124.
41

supuse la dou operaiuni procedurale distincte: prima operaiune const n nsuirea proiectului de ctre conducerea organului care l'a iniiat, ceea ce nu ec&ivalea cu adoptarea actului, dup care proiectul se trimite spre avi are organelor interesate (,,. A doua operaiune const n adoptarea proiectului de ctre organul competent. (% Anchetele sau cercetrile constau din investigaii fcute pe diverse ci $audiere de martori, consultare de nscrisuri, cercetare la faa locului% necesare n vederea unei ct mai bune cunoateri a problemei ce urmea s fie soluionat printr'un act administrativ $de exemplu, autoritatea tutelar recurge la asemenea mi!loace necesare pentru numirea tutorelui(,3%. *% apoartele de referatele2!" sunt acte pregtitoare prin care un organ al administraiei de stat pre int conclu iile asupra unei probleme supuse examinrii sale, preci nd diferitele aspecte de fapt sau de drept, de lmurirea crora depinde emiterea unui act administrativ de ctre un alt organ. )n mod obinuit ele sunt acte procedurale scrise i motivate. /xist i rapoarte nemotivate care aduc la cunotina unui organ anumite fapte ca, de exemplu, referatele sau rapoartele ntocmite de organele de specialitate cu oca ia cercetrii accidentelor de munc(,2. ,% #rile de seam2!$ sunt acte prin care se pre int ntreaga activitate a unui organ ntr'o perioad de timp. #e aseamn cu avi ele facultative deoarece organul are libertatea de a le cere sau nu, dar spre deosebire de ele, cuprind opinii referitoare la activitatea de!a nfptuit. Asemenea acte utili ate frecvent sunt drile de seam contabile, operaiuni care au un caracter obligatoriu n ceea ce privete efectuarea lor. .rile de seam pot fi incluse i n categoria formalitilor procedurale anterioare deoarece premerg actele !uridice ce se adopt n ba a lor. 3% %rocesele verbale sunt nscrisuri constatatoare ale unei situaii i se ntocmesc cu oca ia unor operaiuni, ca, de exemplu, inventarierea unor bunuri sau n ca ul svririi unor contravenii a cror constatare se face prin acest nscris nc&eiat de persoanele anume prev ute n actul normativ(,1. >nd prin ele se dispun i unele msuri, de exemplu sanciuni, partea respectiv din procesul'verbal repre int un nscris constatator al actului administrativ. 4% #ezbaterea public25& repre int modalitatea procedural de aducere la cunotin public a proiectelor de acte !uridice, subliniind democratismul procesului deci ional. .e baterea are ca trsturi faptul c: ' vi ea proiecte de acte !uridice normative; ' se refer la proiecte de importan public deosebit; ' se reali ea anterior adoptrii actelor !uridice; ' organele care au elaborat proiectul mpreun cu organele de avi are au obligaia de a anali a observaiile i propunerile fcute n cursul de baterii publice, iar conclu iile desprinse vor fi pre entate mpreun cu propunerile de mbuntire ale proiectului organelor componente pentru a fi avute n vedere la adoptarea acestuia.
(,, (,3 (,4 (,2 (,8 (,1 (3<

Art.3(, alin.1 din .ecretul nr.1451124. Art.114 din >odul Aamiliei. -..rganu, op. cit., p.1*<. =nstruciunile nr.3<51142 ale 7inisterului 7uncii i 7inisterului #ntii. -..rganu, op. cit., p.1*1. Art.12, alin.1 din 6egea nr.*(51148. Art.42'48 din .ecretul nr.1451124.

4(

2% 'ndeplinirea unei proceduri (urisdic)ionale este caracteristic actelor administrative !urisdicionale a cror elaborare se face dup o procedur specific n cadrul creia ntlnim ca forme procedurale citarea, experti area, audierea de martori etc. Astfel, n ca ul naintrii unei plngeri mpotriva procesului'verbal de constatare a contraveniei, organul n drept s o soluione e citea pe cel care a fcut plngerea(31.

(31

Art.*2 din 6egea nr.*(51148.

4*

Sec&iunea 0 Adoptarea actelor de drept ad$ini%trati! /tapa adoptrii sau emiterii actelor administrative repre int momentul n care voina se manifest n scopul producerii efectelor !uridice. /a se reali ea n diverse modaliti, astfel, n ca ul organelor unipersonale momentul emiterii este marcat de semnarea nscrisului constatator al actului !uridic, iar n ca ul organelor colegiale, adoptarea are loc n cadrul edinei prin mecanismul votului. /tapa adoptrii se poate divi a, n ca ul organelor, n cel puin * fa e: de baterea, deliberarea i votarea. /tapa adoptrii este guvernat de importante formaliti procedurale concomitente adoptrii deci iei i ulterioare adoptrii acesteia, necesare asigurrii valabilitii ei sau punerii n executare. (.1. 0pariia necesitii ela#orrii deci!iei .e baterea este o activitate de evaluare a propunerilor cuprinse ntr'un proiect de act n ba a unei confruntri de idei n cadrul creia se evidenia avanta!ele i de avanta!ele soluiilor preconi ate(3(. Aorma organi atoric a de baterii n cadrul organelor colegiale este edina $adunare general, sesiune% care repre int o reuniune de dou sau mai multe persoane ce alctuiesc mpreun un organ i a cror reunire are un anumit scop. Bedinele se clasific n mai multe categorii(3*, n rndul crora un loc important l ocup edinele deci ionale, reuniuni n cadrul crora se adopt &otrri. Pentru desfurarea lor corespun toare trebuie ndeplinite o serie de msuri cu caracter organi atoric (3,, care intervin n etapa de pregtire a edinei $stabilirea ordinii de i, a participrii, a datei, locului i duratei de desfurare preconi ate%, n etapa de desfurare $reguli privind desc&iderea edinei, organele de lucru, modul de de batere i de votare% i n etapa de finali are $care cuprinde msuri de redactare a &otrrilor, nregistrarea i comunicarea acestora, controlul reali rii lor etc.%. .e baterea propriu' is este precedat de pre entarea n cadrul edinei a unor materiale documentare, cum ar fi referatele serviciilor de specialitate, expunere de motive, proiectul de act !uridic, avi ele etc. +eferatele, cele mai obinuite materiale, cuprind(33 o pre entarea re umativ a documentaiei, a datelor eseniale i a msurilor ce se impun a fi luate. .e regul, referatul i proiectul de act se expun ctre membrii organului colegial sau de serviciile de specialitate ale aparatului propriu. Pe marginea materialelor au loc discuii n cadrul crora se pot face propuneri $amendamente% la proiectul de btut. )n timpul de baterii, prin confruntarea de idei se cristali ea po iia fiecrui participant, ceea ce i va influena modul de deliberare i &otrrea final. )n perioada actual se manifest pe plan mondial multiple preocupri pentru gsirea unor noi metode de conducere i de luare a deci iilor (34, metode care s se situe e la
(3( (3*

(3, (33 (34

=.=ovna, op. cit., p.(3(. C.#tarosciaP, op. cit., p.*<3; >.7urgescu, "/c&ipa de conducere n unitile economice@", /dit.pol.0uc., 112(, p.(*('(,2. C.#tarosciaP, op. cit., p.*<2'*1<. +. =onescu, op. cit., p.,<3. .."igusievici, 7..umitrescu, "7etode utili ate n conducerea ntreprinderilor i procesul lurii deci iilor" $/dit.pol.0uc., 112<%, n vol. ">onducerea tiinific a ntreprinderilor"; P.>osmovici,

4,

interferena cu metodologia instruirii active a cadrelor de conducere(32. .intre aceste metode enumerm: conferina'discuie, metoda studiului ca urilor, metoda 0rainstorming, metoda .elp&i etc. #ubliniem faptul c aceste metode nu sunt folosite n administraia public ca te&nici de adoptarea deci iilor, ntruct cadrul deci ional al acestor organe este precis determinat de normele organice cu caracter imperativ. Aceste metode pot fi ns folosite cu succes n activitatea colegial de pregtire a proiectelor de deci ii i n activitatea organelor consultative cu caracter colegial. *onferin)a-discu)ie25$ este o metod care const n anali area unei probleme de ctre un grup de participani n cadrul unei discuii conduse de ctre o persoan pregtit n prealabil pentru acest scop. Aiecare participant are deplina libertate de a'i exprima opinia, n acest fel exist posibilitatea aprecierii cunotinelor profesionale i a experienei proprii. Prin discutarea n colectiv, pot aprea noi sugestii, se descoper erorile i omisiunile indicndu'se cea mai bun soluie de re olvare a ca ului. Metoda studiului cazurilor25+ presupune antrenarea i mai intens a participanilor la de batere datorit modului n care le sunt solicitate cunotinele i experiena personal n re olvarea unui ca . #tudiul ca urilor const n pre entarea unei situaii reale cu datele necesare nelegerii problemei, pre entare ntrerupt n momentul n care aciunea a!unge ntr' un impas i cnd, pentru depirea acestuia este necesar elaborarea i adoptarea unei deci ii. .up ce fiecare participant i'a formulat o prere, participanii trebuie s'i confrunte n grup opiniile i s a!ung la o deci ie acceptat de ma!oritatea membrilor grupului. Metoda ,rainstorming2"& reunete o grup de participani, repre entnd diverse domenii de specialitate, care discut asupra unei probleme ce trebuie re olvat, ntr'un mod cu totul neconvenional. Principiul suprem al acestui stil este acela ca toi participanii s'i exprime n mod liber ideile lor referitoare la problema respectiv, n mod spontan i fr nici o reinere. >onductorul grupului nu are voie s foloseasc aprecieri descura!atoare sau etic&etri la adresa participanilor prin care ar frna fluxul de idei al acestora. .impotriv, este necesar ca toi participanii la de bateri s sesi e e, ideile pre entate n mod reciproc, s le combine unele cu altele. )n acest fel se stimulea formarea unor lanuri de asociere reciproce, prin care se a!unge la idei i conclu ii care nu ar fi aprut niciodat n ca ul unei de bateri i olate i coordonate reali ate pe categorii de specialiti asupra acelorai probleme. Metoda #elphi2"- este o metod de explorare a viitorului prin care se ncearc s se stabileasc natura i data cnd se pot produce n viitor anumite evenimente $de exemplu, necesitatea unei reorgani ri sau reforme administrative% i ce msuri trebuie luate n acest sens. 7etoda const din alctuirea unui program de interogri individuale i succesive care
">onsideraii asupra actului de deci ie n activitatea organelor colective de conducere a unitilor socialiste", n "#tudii i cercetri !uridice" nr.,5112*, p.412'4(8. 9. +adu, "&.>iulbea, op. cit., p.12,P.Anton, "7etodologia specific de instruire n cadrul programelor de perfecionare", n revista "Aorum" nr.451121, p.*<'*8; 9. +adu, "&.>iulbea, op. cit., p.124. P. Anton, "7etodologia specific de instruire n cadrul programelor de perfecionare" n revista "Aorum" nr.451121, p.*<'*8; 9. +adu, "&.>iulbea, op. cit., p.124. "&.>iulbea, "7etodologia instruirii active", n "Probleme ale consiliilor populare, ale economiei i administraiei locale" nr.1(51121. "&.>iulbea, 7.Dldulescu, ".e voltarea spiritului novator n ntreprinderi", sinte documentar, multiplic., =.>...-., 0uc., 1121, p.4,'8,. C.0onnet, "6a prevision tec&nologiOue", n "6Jusine nouvelle", Arana, nr.supl.oct. 1141, p.13'14.
43

(32

(38

(31

(4<

(41

alternea cu informaii i sonda!e ale opiniei, ceea ce permite s se corecte e, cu a!utorul calculatorului, conclu iile trase din prima etap a operaiei. Participanii interogai, persoane cu nalt pregtire n domeniul de specialitate, sunt invitai s rspund prin coresponden la c&estionarul trimis. )n ba a rspunsurilor primite se calculea tendina medie $n producerea evenimentului i a datei lui% care este din nou comunicat participanilor cu invitarea acestora de a'i motiva opiunea lor. Aceast "de batere" n contradictoriu i determin pe unii s'i sc&imbe prerea i s adere la alte opinii, ceea ce permite micorarea deosebirilor ntre rspunsuri. +e ultatele sunt din nou prelucrate i se stabilete o nou valoare medie mai precis dect cea precedent. Irmea o nou informare i o nou prelucrare a rspunsurilor n vederea determinrii valorii medii, procesul desfurndu'se n trei etape. )n final se obine, prin aceste de bateri i calculri succesive a valorilor medii, un pronostic la care ader ma!oritatea celor c&estionai. (.2. Deli#erarea .eliberarea, ca proces finali at prin adoptarea unei &otrri, aparine mai mult domeniului proceselor psi&ice interne, att n ca ul &otrrii organelor unipersonale, ct i n ca ul organelor colegiale. )n mod practic nu exist un cadru organi atoric distinct, c&iar i n cadrul organelor colegiale, care s delimite e deliberarea de de batere, ntruct procesul de formare a convingerilor proprii are loc pe parcursul ntregii de bateri. .esigur, n ca ul unor acte administrative !urisdicionale ntre momentul de baterii propriu' ise i cel al deliberrii exist o diferen de cadru organi atoric, ntocmai ca i n ca ul &otrrilor !udectoreti. )n ca ul organelor colegiale fiecare participant la de batere optea , din considerente specifice, asupra unui proiect sau variante i asupra unor amendamente. Procedura de deliberare a fiecrui participant difer n ceea ce privete structura demonstraiei sale, alegerea i ordonarea argumentelor, modul i momentul de pre entare. Alegerea unei variante din mai multe, are loc n ba a unei aprecieri comparative a variantelor propuse sub aspectul diferiilor factori, indicatori de eficien, prin aprecierea unor efecte posibile ca apariie (4( etc., dar cu respectarea cadrului legal(4* care delimitea posibilitile de opiune. )n marea ma!oritate a ca urilor exist mai multe alternative care se ofer alegerii, pentru aceeai problem, dar ele sunt limitate ca numr. Astfel, nu se iau n considerare alternative imposibil de reali at, sau cele cu caracter antisocial sau ilegal. .intre alternative se aleg numai cele posibile ca reali are, prin mi!loacele de care dispune organul, iar dintre acestea se aleg numai cele admisibile $reali abile n conformitate cu legile n vigoare%, care include la rndul lor o serie de alternative preferabile la nivelul fiecrui individ(4,. Aiecare participant va alege o anumit alternativ n concordan cu &otrrea pe care i'a format'o n ba a anali ei comparative a mai multor variante (43, atunci cnd acestea exist. )ntregul grup de re ultate individuale, format n ba a opiunii proprii a fiecrui membru al organului colegial, se transform ntr'un re ultat final, colectiv, n ba a a doi factori i anume: suma re ultatelor individuale i influena determinant a normelor legale, inclusiv a celor de procedur n ba a crora se adopt opiunea general sau actul final.
(4( (4* (4, (43

Al."lc, op. cit., p.84. Alex.9egoi, "Btiina administraiei", p.1(8. "7odelarea proceselor sociale", /ditura Btiinific, 0ucureti, 112*, p.1,8. Al.#tudnicPi, ".espre deci iile colective", n +evista de referate i recen ii", "Btiina administraiei", 112(.

44

Actul de alegere a unei alternative nu interesea att sub aspectul proceselor psi&ologice interne, ct sub aspectul conduitei externe a subiecilor care n urma deliberrii i manifest voina n conformitate cu procesul intern. )n ca ul organelor colegiale are loc transformarea unui grup determinat de soluii individuale, ntr'o re olvare final care, potrivit procedurii de votare, va fi considerat ca aparinnd organului colectiv. Aiecare participant are o anumit ordine de preferin pentru anumite alternative. .ac problema n cau este notat cu "a" iar numrul de alternative, este cuprins ntre 1',, n ordinea formulrii lor starea preferenial individual se poate pre enta astfel:

a , a ( a 1 a *
6a nivelul organelor colegiale se formea o stare preferenial colectiv privind o anumit alternativ. /a este ordonarea a "n" stri prefereniale individuale ce intervine la toi participanii la un proces deci ional dat. Aceast stare se poate pre enta cu a!utorul unui model $care are "n" coloane i "m" componente% n care fiecare coloan indic numrul de participani la proces, iar n cadrul fiecrei coloane prin indici se reliefea starea preferenial pentru anumite alternative ce aparin grupului "a" de probleme. .ac participanii sunt n numr de trei iar alternativele sunt ,, putem obine un model $matrice% cu urmtoarea structur: )n acest model, fiecare coloan repre int starea preferenial individual a fiecrui subiect participant la procesul deci ional, n ordinea descrescnd pe vertical, a importanei acordate fiecrei variante, iar ntregul model reflect starea preferenial colectiv. 7etodele de deliberare(44 sunt dintre cele mai diferite ntruct deliberarea se poate reali a, de exemplu, prin imitarea modului de deliberare al altor persoane, fie prin folosirea experienei proprii n adoptarea deci iilor (42. ?piniile care pot re ulta n urma deliberrii reflect (48 fie unitatea de preri, de la nceputul i pn la terminarea de baterii, fondat pe elemente de coninut sau elemente formale, fie lipsa de unitate, ca n care minoritatea se subordonea ma!oritii.

a, a( a1 a*

a1 a( a* a,

a, a* a( a1

(.3. Votarea Dotarea repre int operaiunea prin care se manifest cu efecte !uridice voina organului colegial prin adoptarea actului !uridic. Doina pe care o cuprinde deci ia se manifest n reali area puterii de stat i se afl numai la nivelul persoanelor care au un drept
(44 (42 (48

7.?roveanu, op. cit., p.111. Alex.9egoi, op. cit., p.12*'12,. C.#tarosciaP, op. cit., p.14'12.
42

de vot deliberativ i nu un drept de vor consultativ sau care sunt lipsite de acest drept. Astfel, secretarul consiliului local particip de drept la edinele consiliului, fr drept de vot(41. 7anifestarea voinei implic rspunderea autorilor pentru deci ia luat. Doina trebuie s se ba e e pe nelegere, pe cunoaterea faptelor reale i s corespund re ultatelor deliberrii. /lementele care pot ani&ila(2< fu iunea fireasc dintre nelegerea i voina sunt: ' ignorarea re ultatelor deliberrii, ca urmare a existenei unor interese strine, prin nclcarea normelor de drept, astfel nct voina nu reflect convingerea subiectului; ' insuficienta deliberare i cunoatere a problemei, astfel nct opinia format poate s fie superficial sau contradictorie ceea ce mpiedic formarea unei opiuni temeinic fundamentate i a unei opinii unitare. Btiina administraiei recomand n ce privete procedura supunerii la vot respectarea unor reguli. Astfel, supunerea la vot a proiectelor trebuie s se fac n ordinea efecturii propunerilor, n afar de ca ul n care prin nsi regulamente se prevede o alt ordine sau aceasta este fixat la nceputul de baterii, de ctre organul de conducere a de baterilor. )n privina votrii, de regul se supun la vot propunerile care se exclud n mod reciproc i care se refer la aceeai materie, deoarece prin adoptarea uneia n mod ferm se exclude cealalt propunere, ct i posibilitatea repetrii votului. 6a rndul su, operaiunea votrii poate fi guvernat de anumite reguli procedurale $vot secret sau vot nesecret% etc. (.4. 1orme procedurale concomitente adoptrii actelor de drept administrativ )n etapa adoptrii sau emiterii actului !uridic se grupea acele forme procedurale reunite dup momentul n care intervin fa de constituirea manifestrii de voin ca act !uridic obligatoriu. Aceste forme procedurale se pot situa n timp fa de acest moment, c&iar n imediata apropiere a adoptrii actului !uridic, dar premerg aceast adoptare fiind strns legat de ea $cum este ca ul condiiilor privitoare la Ouorum% n c&iar momentul adoptrii $cum este ca ul regulilor privitoare la vot% i imediat dup acest moment $cum este ca ul redactrii nscrisului%. Aiind ns att de strns legate de momentul adoptrii actului !uridic, formele procedurale se departa!ea n forme concomitente adoptrii i forme ulterioare adoptrii. Bi n etapa adoptrii actelor !uridice se pot rentlni unele forme procedurale observate n etapa pregtitoare cum sunt de exemplu acordul $concomitent% necesar emiterii(21, propunerile sau amendamentele care se fac n cursul de baterii proiectului de act !uridic sau procesul'verbal ntocmit cu oca ia de baterii. a) 2uorum i ma3oritatea necesar454 Suorumul repre int numrul de membrii necesari, raportat la numrul total de membrii ai organului colegial, care trebuie s fie pre eni pentru ca deliberrile organului s fie valabile. 9ormele privitoare la Ouorum sunt prestabilite i repre int un element de form esenial ntruct prin respectarea lor manifestarea de voin dobndete puterea de a produce efecte !uridice. 6egea poate prevedea sau nu ce Ouorum este necesar pentru ca un organ colegial s lucre e n mod valabil. Astfel, n ca ul guvernului i a consiliilor locale i gsete aplicare
(41 (2< (21

(2(

Art.*( din Fotrrea "uvernului nr.1<*5111(. Alex.9egoi, op. cit., p.1*,'1*3. .e pild, acordul primului ministru la adoptarea &otrrilor guvernului $art.4 din 6egea nr.*25111<%. -..rganu, "Actele de drept administrativ", p.1*(.

48

regula conducerii colective potrivit creia, pentru ca un organ colegial s lucre e valabil este necesar pre ena ma!oritii membrilor si $15( T 1%. )n ca ul consiliilor de conducere ale ministerelor, Ouorumul legal nu este ntotdeauna reglementat sub aspectul pre enei din totalul membrilor ce compun consiliul(2*. )n cadrul dispo iiilor privitoare la Ouorum organul nu are libertatea de apreciere asupra lor, ntruct se gsesc cuprinse n norme organice formulate prin lege sau prin alte acte normative superioare, fa de care organul n cau trebuie s se conforme e. Pe de alt parte, aceste dispo iii repre int o condiie de valabilitate a ntrunirii legale a organului i implicit influenea i valabilitatea actului administrativ, 7a!oritatea necesar lurii unei &otrri repre int numrul de membrii din totalul membrilor ce compun organul, numr necesar pentru ca un act !uridic s fie adoptat n mod valabil. 7a!oritatea necesar poate fi o ma!oritate simpl sau o ma!oritate absolut $calificat%. Astfel &otrrile >onsiliului local se adopt cu ma!oritate simpl iar cele ale guvernului cu votul a cel puin o treime din membri. Suorumul nu se confund cu ma!oritatea necesar adoptrii unui act !uridic ntruct primul aspect se refer la numrul de membrii necesari ca un organ s lucre e valabil, iar al doilea se refer la numrul de membrii necesari pentru ca un act s fie adoptat n mod valabil. )ntre Ouorum i ma!oritatea necesar exist o strns legtur n sensul c Ouorumul permite s se deduc i ma!oritatea necesar adoptrii unui act !uridic i invers, dac legea nu le'ar reglementa(2,. Pe de alt parte, ma!oritatea necesar poate fi mai mic dect Ouorumul. .ispo iiile privitoare la Ouorum i la ma!oritatea necesar dobndesc aplicabilitatea efectiv numai n momentul adoptrii actului !uridic. Aiind forme procedurale impuse de lege nclcarea lor atrage nulitatea absolut a actului !uridic. b) 1ctele administrative emise n comun Actele administrative emise n comun de mai multe organe ale administraiei de stat sau de acestea mpreun cu alte organisme, sunt manifestri de voin simultane (23 fcute cu intenia de a produce efecte !uridice. Actul !uridic nu se poate forma n lipsa unei manifestri de voin a unui organ, astfel nct suntem n pre ena unui act administrativ complex. >onstituie caracteristici ale acestor acte: ' existena mai multor manifestri de voin provenind de la mai multe organe administrative $de regul egale(24% n grad ierar&ic, sau acestea mpreun cu organe ori organi aii neguvernamentale; ' constituirea actului are loc numai prin epui area numrului de manifestri de voin necesare adoptrii lui; ' inexistena raporturilor de subordonare ntre organele participante la emitere, altfel, n ca contrar am fi n pre ena aprobrii sau confirmrii; ' raporturile sociale cu privire la care se manifest voina organelor n cau , intr n competena tuturor acestor organe ceea ce explic de ce numeroase acte emise n comun sunt

(2*

(2, (23 (24

.e pild, se arat numai c adopt &otrri cu votul a !umtate plus unu din numrul total al celor pre en $art.1,, alin.* din 6egea nr.,<5111< privind organi area i funcionarea 7inisterului de =nterne%. =dem, -..rganu, op. cit. -..rganu, "#tudii de drept constituional", /dit. .acia, >lu!'9apoca, 1123, p.11<. =nstruciunile nr.3<51142 ale 7inisterului 7uncii i 7inisterului #ntii pentru aplicarea F>7 nr.(81451144.
41

date n aplicarea unui act normativ al unui organ superior cu competen general sau, dimpotriv, sunt aprobate printr'un act al organului cu competen general; ' actul !uridic apare fa de teri ca act al mai multor organe, dar totui ca un act !uridic unilateral; ' efectele !uridice se produc numai prin manifestrile de voin ale organelor participante la emiterea actului; ' n ca ul actelor administrative individuale cu caracter ilegal, aciunea n !ustiie mpotriva unor asemenea acte, ar putea fi introdus mpotriva oricrui organ participant la emitere, dar n practica administrativ, c&iar dac se ntlnesc acte administrative emise n comun, n ca ul actelor individuale o asemenea posibilitate, este, de regul, exclus ntruct executarea unui act individual i rspunderea pentru el presupun un organ strict determinant; ' spre deosebire de alte acte administrative complexe $ca, de exemplu, aprobrile sau acordurile%, n ca ul actelor emise n comun nu mai exist o manifestare de voin preponderent n unitatea actului !uridic complex, toate manifestrile avnd aceeai importan, actul nelund fiin n lipsa unuia din ele, iar viciile unei singure voine afectea ntreaga unitate a actului administrativ complex. c) 6edactarea i semnarea nscrisului Ina din condiiile formei externe ale actelor administrative este cerina formei scrise care ocup un loc important n cadrul condiiilor de form ale actelor !uridice. )n mod obinuit se face distincie ntre forma exterioar, scris sau nescris a actelor !uridice, i formele procedurale ale acestor acte. +edactarea actului !uridic repre int operaiunea de ntocmire a unui nscris $document% care s reflecte deplin i concordant manifestarea de voin exprimat. 7omentul redactrii poate coincide cu nsi adoptarea actului !uridic sau imediat dup adoptarea acestuia, dar n strns legtur cu ea. )n "7etodologia general de te&nic legislativ" se stabilesc reguli privitoare la metode i procedee valabile, deopotriv, att pentru proiectele de acte normative ct i pentru actele !uridice propriu' ise. Aceste reguli vi ea n principal actele normative de o importan deosebit, putndu'se grupa n urmtoarele categorii: ' reguli referitoare la prile constitutive ale proiectului de act normativ (22 $alctuit din titlul i formula introductiv, dispo iii generale sau de principiu, dispo iii de coninut, dispo iii finale i dispo iii tran itorii%; ' reguli privind structura i procedeele de sistemati are ale proiectelor de acte normative(28, elementul structural de ba fiind articolul; ' reguli te&nice privind abrogarea, modificarea i completarea actelor normative (21 instituindu'se principiul abrogrii exprese i directe; ' reguli privitoare la redactarea i stilul actelor normative (8< care trebuie s se caracteri e e printr'un limba! concis dar i larg accesibil. .ei legea nu prevede ntotdeauna i n mod expres pentru toate actele normative necesitatea formei scris, aceast cerin re ult implicit atunci cnd normele legale n vigoare
(22 (28 (21 (8<

Art.2<'28 din .ecretul nr.1451124. Art.21'82 din .ecretul nr.1451124. Art.88'18 din .ecretul nr.1451124. Art.11'1<( din .ecretul nr.1451124.

2<

stabilesc reguli referitoare la textul proiectelor de acte normative, la semnarea, pre entarea expunerii de motive etc. Aorma scris repre int un minimum de condiii ce permite(81: ' dovada existenei manifestrii de voin; ' cunoaterea exact a coninutului actului !uridic; ' o mai strict asigurare a respectrii drepturilor i obligaiilor; ' un control eficient al legalitii actelor !uridice. )n ca ul actelor normative cerina formei scrise este necesar pornind de la considerentul c o cunoatere real a actelor normative se reali ea , n principiu, prin publicarea lor i c numai astfel devine eficient principiul dup care nimeni nu va putea invoca necunoaterea legii. )n al doilea rnd, actele individuale se emit numai n ba a actelor normative, ultimele constituindu'le punctul de referin, acte normative ce trebuie ntocmite i pstrate n form scris. )n sfrit, dreptul administrativ care exclude cutuma n materia i voarelor de drept, necesit o de voltare programat a activitii de reglementare, actul normativ constituind principalul i vor de drept, iar acesta se redactea n forma scris. 9endeplinirea formei scrise n ca ul actelor normative, repre int nclcarea unei condiii eseniale de valabilitate ale acestor acte. )ntocmirea sau redactarea n form scris a actelor normative este strns legat i de modul aducerii lor la cunotin prin publicare sau comunicare. )n ceea ce privesc actele individuale problema formei scrise se pune n mod diferit. Aorma scris este o condiie de valabilitate a acestora numai n ipote a n care normele prevd, n mod expres sau tacit $de exemplu, obligativitatea semnrii nscrisului% necesitatea acestei forme(8(. >nd normele nu prevd aceast obligaie actul poate fi emis n form nescris $oral%. #e vor ntocmi n form scris actele individuale: ' ale organelor colegiale, pentru cunoaterea po iiilor manifestate prin vot la adoptarea actelor; ' actele emise n ba a unei proceduri !urisdicionale; ' actele cu caracter sancionator i care instituie obligaii; ' cele pentru care legea cere n mod expres necesitatea formei scrise. #anciunea nerespectrii formei scrise se raportea la gravitatea nclcrii acestei condiii de valabilitate a actului, .ac actul individual nu a fost ntocmit n form scris, dei o asemenea form se cere, organul administrativ nu va putea pretinde subiectului pasiv s'i execute obligaiile indiferent de modul n care acesta din urm, a luat cunotin, de exemplu, pe o alt cale $oral%, de existena i coninutul actului !uridic. #ubiectul pasiv este n drept s solicite organului administrativ consacrarea actului !uridic n form scris atunci cnd legea cere aceast form. .esigur, nimic nu mpiedic ns ca subiectul pasiv s'i execute de bun voie obligaiile ce decurg din actul administrativ, c&iar dac nu a fost respectat cerina formei scrise n redactarea actului. /xecutarea prestaiei sale poate fi considerat ca o obligaie
(81 (8(

-..rganu, "Actele de drept administrativ"", p.1(1. Astfel, practica !udiciar a decis c nu se poate dispune prin nc&eiere intabularea dreptului de proprietate, cu privire la un imobil, pe ba a unei simple adrese semnate de un ef de serviciu al consiliului local, iar nu a unui act semnat de preedintele acestuia i secretar, singurii n drept a anga!a organul $-rib.!ud. 0istria'9sud, dec.civ.nr.,3151141 n +.+... nr.25112<, p.181%.
21

ndeplinit cu temei legal n virtutea unei ndatoriri consacrate prin norme de drept, indiferent de nerespectarea formei exterioare a actului !uridic individual. /lementele unui document se mpart n elemente logice i elemente formale (8*. /lementele logice sunt: introducerea, motivarea $cuprinsul% i conclu ia $nc&eierea%. ?rdinea este n funcie de metoda de redactare. 7etoda direct $analitic% presupune urmtoarea ordine: introducerea, motivarea i conclu ia. 7etoda indirect $sintetic% presupune urmtoarea ordine: conclu ia i motivarea. /lementele formale ale nscrisului cuprind: forma exterioar $antetul organului ce emite actul i al subiectului cruia este destinat%, forme de control $semntur, tampil, numr de nregistrare, dat%, forme de secretariat $iniiale celui care l'a redactat, ale celui care l'a conceput, numr de exemplare%. #emnarea nscrisului constatator al actelor !uridice repre int o cerin de form absolut necesar. 9ecesitatea semnturii se desprinde implicit din obligativitatea redactrii n form scris a actului !uridic, dar alteori este prev ut expres de lege. Astfel, &otrrile >onsiliilor locale se semnea de preedintele edinei(8,. #emnarea nscrisului o pot reali a n ca ul actelor colegiale, c&iar i persoane care au votat mpotriva actului !uridic n cau , dar crora prin funciile deinute le revine aceast ndatorire. )n ca ul actelor emannd de la organele unipersonale, pentru care legea cere form scris, nesemnarea repre int o nclcare a unei condiii eseniale de valabilitate, deoarece posibilitatea cunoaterii efective a manifestrii de voin are loc n urma semnrii nscrisului. #emntura consacr transformarea unui proiect ntr'un adevrat act !uridic(83. )n ca ul actelor administrative care se pot emite n form oral $nescris% efectele !uridice se produc fr a mai trebui ndeplinite cerinele formei scrise. Prin exteriori area voinei, ea ncetea s mai fie un simplu proces intern, devenind un fapt social'!uridic, iar terii pot lua cunotin de existena i de cuprinsul ei, acionnd n funcie de aceasta (84. In act emis n form oral poate fi confirmat ulterior n forma scris. d) -otivarea deciziei administrative485 -otalitatea motivelor care stau la ba a unuia act !uridic constituie motivaia acelui act, iar motivarea este aciunea de artare a motivelor pe care se fundamentea actul. 7otivarea este un element obiectiv i extern, fiind o condiie formal, de procedur, acolo unde legea o impune, spre deosebire de motivaie care este un element intern, subiectiv i obligatoriu. Actele normative, categorie important a actelor !uridice, sunt n principiu acte motivate. 7otivarea acestora se face prin expunerea de motive. >&iar dac unele acte normative nu sunt motivate, totui considerentele care au impus adoptarea lor re ult din rapoartele i referatele care preced emiterea actului(88. 7etodologia general de te&nic legislativ prevede necesitatea ca proiectele de acte normative s fie trimise la avi are nsoite

(8* (8, (83 (84 (82

(88

P. .umitru, "?rgani area muncii administrative", multiplic. =ai, 1121, p.1<*. Art.(<, alin.1 din 6egea nr.4151111. +. =onescu, op. cit., p.,<4. ..>osma, op. cit., p.,1<. >.Uiener, "6a motivation des dGcison administratives en droit comparG", nr., oct.'dec., p.221' 213 $Arana%. +. =onescu, op. cit., p.,<3.

2(

de expunerea de motive. 6a cererea organelor care acord avi ul se vor trimite i studiile sau alte lucrri documentare care au stat la ba a propunerilor de reglementare(81. Actele administrative individuale cu caracter !urisdicional sunt acte motivate (1< n virtutea procedurii specifice dup care se elaborea i a principiilor care stau la ba a acestei proceduri(11. .e asemenea, sunt motivate i actele administrative de sancionare sau cele care stabilesc obligaii. Aa de toate celelalte acte administrative individuale sau operaiuni te&nico'materiale, operea , n cadrul dreptului administrativ, principiul general al nemotivrii cu excepiile prev ute de lege. #e consider c motivarea ar nclca n mod deosebit activitatea executiv, dunnd operativitii ei sau c ar de vlui date ce constituie secrete(1(. 7otivarea actelor individuale poate fi prev ut ntr'un mod expres i direct. Astfel, deci ia de imputare dat n cadrul rspunderii materiale pentru pagube cau ate unitii trebuie s fie motivat(1*, iar dac actul a fost atacat n !ustiie, este inadmisibil sc&imbarea temeiurilor de fapt i de drept ale acestuia(1,. 7otivarea poate fi prev ut prin reglementri ntr'un mod expres i indirect, n sensul c legiuitorul nu arat c actul va fi motivat, dar cerina re ult din modul de constituire a actului !uridic. Astfel, procesul'verbal(13 de constatare i sancionare a contraveniilor va cuprinde, printre altele, descrierea faptei ce constituie contravenie i a altor mpre!urri cu indicarea actelor normative ce stabilesc i sancionea contravenia. )n sfrit, necesitatea motivrii poate s apar c&iar dac nu exist o dispo iie legal expres n acest sens sau legea nu las s se ntrevad aceast posibilitate. Astfel, dac deci ia de imputare este motivat, anularea ei considerm c trebuie i ea motivat. Aceast motivare, ba at pe simetria formal'!uridic $"contrarius actus"%, se impune pentru c se anulea o deci ie motivat. Ineori legea prevede c refu ul autoritilor administrative trebuie s fie motivat, ca n ca ul respingerii cererii de licene de export sau import(14. >oninutul motivrii se refer la mpre!urrile care au fost reinute ca determinante n emiterea actului. #ub acest aspect, n ca ul actelor normative, expunerea de motive va arta succint(12: ' cerinele care !ustific intervenia normativ cu o referire special la insuficiena reglementrilor n vigoare; ' efectele de ordin politic, economic, social i cultural urmrite n funcie de obiectul reglementrii; ' efectele pe care noua reglementare le are asupra reglementrilor de!a existente. )n ca ul actelor individuale coninutul motivrii se refer la starea de fapt, adic la acele mpre!urri care au determinat &otrrea organului, confirmndu'se c acestea s'au produs ori c au existat, ct i la starea de drept, care exprim modul n care organul emitent a
(81 (1< (11 (1( (1* (1,

(13 (14 (12

Art.3(,alin.( din .ecretul nr.1451124. =.=ovna, op. cit., p.(,(. D.Priscaru, "Curisdiciile speciale n +.#.+.", /d. Acad. +.#.+., 0uc., 112,, p.11,. 9. +adu, "&.>iulbea, op. cit., p.11<'11(. Art.1<8, paragraf.* din >odul 7uncii. A se vedea deci ia nr.*335118< a -rib.!ud. 0otoani cu not de B.0eligrdeanu n +.+... nr.1(51181, p.28 i urm. Art.12, (, din 6egea nr.*(51148. Art.1 din &otrrea guvernului nr.,2(51111. Art.1<* din .ecretul nr.1451124.
2*

neles s aplice dispo iiile legale n vigoare (18, la ca ul dat. 6a aceste elemente se mai adaug, dup natura actului, indicarea probelor pe ba a crora s'au stabilit faptele, ct i expunerea modului n care s'a inut seama de probe la stabilirea faptelor, precum i de fapte, la stabilirea strii de drept(11. Aundamentarea sau !ustificare motivrii repre int o cerin de coninut *<<, ntruct motivarea actelor este un element de form. .ac lipsa motivrii face ca actul s fie nemotivat, pre ena ei nu implic i !ustificarea msurii dispus prin actul !uridic. Prin ne!ustificarea actului administrativ se ncalc o cerin de fond, iar prin nemotivare se ncalc o cerin de form. 6egea contenciosului administrativ permite atacarea n !ustiie a refu ului ne!ustificat al organelor administrative de a satisface o cerere privitoare la un drept subiectiv, indiferent de pre ena sau absena motivrii*<1. #anciunea nemotivrii actelor este n funcie de gravitatea nclcrii normelor. Astfel, actul emis n mod nemotivat este lovit de nulitate dac a nclcat aceast condiie de valabilitate. .ac actul este motivat, dar motivele sunt n contra icere cu legea, actul va fi valabil formal, dar ilegal, sub aspectul coninutului sau temeiniciei sale*<(. (.%. 1orme procedurale ulterioare adoptrii actelor de drept administrativ )n aceast categorie se grupea formalitile procedurale care apar dup momentul constituirii actului !uridic, deci dup ce a avut loc manifestarea de voin, pre ena lor fiind necesar pentru desvrirea valabilitii actului !uridic i a efectelor sale. Aormele procedurale posterioare se situea n timp ntre momentul urmtor adoptrii actului i momentul declanrii procesului i procedurii de executare a acestuia. .in aceast cau nu putem considera c formalitile ulterioare sunt acte de executare, ntruct nsi executarea presupune reali area unor operaiuni i formaliti proprii. Daloarea acestor forme re id, n special, n posibilitile de control pe care le ofer organului care le reali ea cu privire la actul !uridic adoptat. .atorit interveniei lor ntr'o fa ulterioar aceste forme au primit i denumirea de acte complimentare*<*, desigur nu n sensul de acte !uridice, ci datorit faptului c ele complinesc anumite cerine pentru actele !uridice la care se refer. Actele ulterioare se aseamn cu actele pregtitoare*<, prin aceea c nu produc prin ele nsele efecte !uridice, fiind totodat n strns legtur cu actul administrativ de ba . #e deosebesc ntre ele prin aceea c actele ulterioare sunt posterioare elaborrii actului !uridic condiionnd, ntr'o mai mic msur, valabilitatea acestora i asigurndu'le ntr'o msur mai mare punerea n executare. Actele ulterioare pot lua forma unor activiti intelectuale $de exemplu aprobarea% sau a unor operaiuni te&nico'materiale $de exemplu, aducerea la cunotin a actului !uridic%. )n

(18

(11 *<< *<1 *<( *<* *<,

7.Ang&ene, "9ecesitatea codificrii normelor de procedur administrativ" n +.+.... nr.115112*, p.4<. 9. +adu, "&.>iulbea, op. cit., p.11<'11(. D. 9egru, .. +adu, ".rept procesual civil", /dit.did.i ped., 0ucureti, 112*, p.(8*'(8,. -rib. #uprem, col.civ.dec. nr.88(51148 n +.+... nr.1(51148, p.121. -..rganu, "Actele de drept administrativ", p.1**'1*3. ..Folt, op. cit., p.(2,. -..rganu, "Actele de drept administrativ", p.,4.

2,

cadrul lor se rentlnesc unele forme procedurale de!a cunoscute, ca de exemplu acordul $ulterior%*<3, utili area formei scrise etc. a) 1probarea Aprobarea este manifestarea de voin a unui organ superior al administraiei de stat determinat de lege prin care aceasta ncuvinea fa de un act de!a emis de un organ ierar&ic inferior, act care fr manifestarea de voin ulterioar nu ar putea produce efecte !uridice conform legii*<4. )n legislaia noastr noiunea de aprobare se utili ea n trei ipote e *<2: aprobrile propriu' ise, aprobrile substitutive i aprobrile "improprii". Aprobrile propriu-zise sunt date de organele superioare pentru actele organelor ierar&ic inferioare emise n exercitarea unor atribuii date de lege n competena acestora din urm. Astfel, >omisia central pentru ocrotirea minorilor va putea aproba organi area de comisii pentru ocrotirea minorilor pe lng consiliile locale municipale, ale sectoarelor 7unicipiului 0ucureti i consiliile oreneti i comunale *<8; consiliul local, aprob statutul comunei sau oraului i regulamentul de funcionare al consiliului*<1. Aceste aprobri se caracteri ea prin faptul c: ' sunt forme ulterioare emiterii actului administrativ; ' provin de la organe superioare celui care emite actul: ' organul care d arobarea este individuali at prin lege: ' prin emiterea aprobrii organul inferior nu este obligat s execute actul aprobat; ' se emite numai la solicitarea organului subordonat; ' nu acoper viciile actului aprobat; ' actul aprobat devine, fa de teri, obligatoriu i executoriu numai dup aprobare; ' actul aprobat poate fi revocat de ctre organul emitent fr o nou aprobare; ' pentru a obine anularea, n ba a legii contenciosului administrativ, a unui act aprobat, prin aciunea n !ustiie va trebuie c&emat n !udecat, ca prt, organul inferior emitent actului; ' efectele !uridice se produc n virtutea actului de ba , aprobat iar nu a aprobrii propriu' ise. )n literatura de specialitate*1< s'a considerat c aprobarea, ca i alte acte complimentare, intervine numai atunci cnd se reglementea sau se re olv probleme ce intr n competena mai multor organe ale administraiei de stat. Afirmaia nu poate fi acceptat dect cu unele re erve. )n ca ul aprobrilor propriu' ise nu se poate susine c organul al crui act este aprobat ar aciona n cadrul competenei organului superior, ntruct n acest ca am fi n pre ena aprobrilor substitutive. Pe de alt parte, dac raporturile sociale ar fi de competena normativ a mai multor organe administrative diferite ca sisteme ierar&ice atunci s'ar recurge la acte emise n comun de subiectele interesate. Anali nd efectele !uridice ale unui act aprobat vom constata c el este un act !uridic complex, o unitate !uridic, alctuit din dou elemente: actul de ba , ce se aprob i actul de
*<3

*<4 *<2 *<8 *<1 *1<

.e pild, recomandrile colegiului de conducere al 7inisterului de =nterne, neconcreti ate n ordine, se aduc la cunotina celor interesai numai cu acordul ministrului de interne. -..rganu, op. cit., p.1*2. -..rganu, "Actele administrative i faptele@", p.12. Art.(<, alin.* din 6egea nr.*5112<. Art.(1 lit."b" din 6egea nr'4151111. ..Folt, op. cit., p.23.
23

aprobare. )n aceast unitate rolul &otrtor l are actul aprobat, ntruct este un act !uridic adoptat n limitele competenei legale a organului emitent. Aprobarea lui constituie o cerin de valabilitate i nu de existen, actul fiind de!a constituit din momentul adoptrii sale legale. -otui din momentul aprobrii se leag o serie de efecte, cum ar fi comunicarea, punerea n executare etc. Aprobrile substitutive sunt emise de un organ ierar&ic superior pentru actele organului subordonat care acionea ntr'un domeniu sau ramur de activitate i de raporturi sociale de competena organului supraordonat. )n aceast categorie intr, de exemplu, aprobrile prin &otrri guvernamentale a diferitelor statute i regulamente emise pe ba a i n executarea legii. #e numesc "substitutive" ntruct admit substituirea organului superior n competena sa de ctre organul ierar&ic inferior. Aprobrile substitutive se caracteri ea prin: ' obligativitatea punerii n executare a actului aprobat; ' faptul c aprobarea nu acoper viciile eseniale ale actului aprobat; ' faptul c organul beneficiar al aprobrii nu mai poate revoca actul aprobat, dect solicitnd o nou aprobare; ' aciunea n !ustiie n ba a 6egii contenciosului administrativ se introduce mpotriva actului de aprobare, iar ca prt apare organul autor al aprobrii; ' efectele !uridice se produc n ba a actului de aprobare. #e impune o preci are. Aaptul c aprobarea sustitutiv nu acoper viciile actului aprobat, dei aprobarea are un rol &otrtor n aceast unitate !uridic, are n vedere existena unor vicii eseniale ale actului aprobat $ca, de exemplu, lipsa ma!oritii cerut de lege pentru adoptarea actului aprobat%, lipsa actului aprobat i a crui existen condiionea emiterea i nu existena unor vicii neeseniale $ca, de exemplu, lipsa semnturii de pe nscrisul constatator al unui act !uridic adoptat n mod valabil de un organ colegial%, vicii care sunt acoperite prin aprobare. )n cadrul acestor aprobri organul emitent al actului aprobat acionea ntr'un domeniu sau ramur de activitate de competena organului ierar&ic superior, putnd astfel s se substituie n competena aceluia, firete n msura n care normele n vigoare permit o asemenea nlocuire, tiut fiind c ea nu poate opera n ca ul unei competene exclusive a organului superior, datorit caracterului propriu sau personal al competenei care constituie o trstur esenial a acesteia. .e asemenea, respectiva aprobare se poate da numai n ca ul n care prin ea nu se depete i limita exterioar a competenei organului superior care emite aprobarea. Actul aprobat i aprobarea formea o strns unitate !uridic alctuind un act administrativ complex. -otui legtura dintre cele dou elemente componente ale acestui act se pune n mod diferit fa de ipote a aprobrilor propriu' ise. /lementul esenial, spre deosebire de cealalt form procedural, l constituie, de ast dat tocmai aprobarea. Actul !uridic produce efecte numai n virtutea aprobrii i de aceea aprobarea nu repre int doar o simpl condiie de valabilitate a actului !uridic, ci un element de existen al actului administrativ complex. )n acest sens invocm i opinia dup care actul neaprobat este considerat doar ca un proiect de act !uridic de care organul ierar&ic superior nici nu ar avea nevoie, deoarece are posibilitatea de a emite un act n limitele competenei sale legale*11.
*11

=.=ovna, op. cit., p.(,*.

24

)ntruct elementul esenial l constituie manifestarea de voin a organului superior, n lipsa ei subiectele de drept crora le este destinat actul, nu sunt obligate s se conforme e coninutului dispo iiilor lui. Actul !uridic lipsit de aceast aprobare nu poate fi pus n executare. Aprobrile .improprii. se refer la aprobarea cererilor sau propunerilor cu care este sesi at un organ de stat. Astfel, cererea de autori are a deinerii de arme de foc este aprobat de ctre eful =nspectoratului !udeean de Poliie sau al 7unicipiului 0ucureti, ori de lociitorul acestuia*1(. Aceast aprobare, care apare frecvent inserat pe cererile adresate administraiei de stat, este n realitate un act administrativ simplu, deoarece nu desvrete un alt act !uridic i are o existen !uridic proprie. Asemenea aprobri se ntlnesc n special n ca ul actelor administrative emise la cerere i stau la ba a eliberrii diverselor permise, certificate, nscrisuri etc. b) Confirmarea7.7 9oiunea de confirmare este utili at n mai multe sensuri: confirmare "improprie", confirmare propriu' is, confirmare aprobativ. )ntru'un prim sens, noiunea de confirmare "improprie", desemnea un act prin care un organ al administraiei de stat aduce la cunotin c nelege s'i menin un act !uridic emis anterior. )n acest sens actul de confirmare rmne la nivelul simplei manifestri de voin lipsite de orice efect !uridic. -otui, prin confirmare se pot produce i unele efecte !uridice. Astfel, organul poate confirma c a repus n aplicare un act !uridic propriu care a fost anterior suspendat pentru o anumit perioad de timp. .e asemenea, prin confirmare se pot prelungi n timp efectele unui act administrativ. Astfel, autori aiile eliberate n materia armelor de foc, muniiilor i materialelor explo ive se vi ea periodic de ctre =nspectoratul Cudeean de =nterne, sau al 7unicipiului 0ucureti, n a crui ra teritorial i are domiciliul sau sediul titularul n cau *1,. )ntr'un alt sens, confirmarea "propriu' is" are ca scop asigurarea valabilitii unui act administrativ emis anterior de acelai organ sau de un organ inferior, afectat de anumite vicii, astfel nct confirmarea apare ca o manifestare de voin distinct de actul confirmat care contribuie la valabilitatea acestuia. Atunci cnd viciul care afectea actul organului inferior sau nulitatea lui const n faptul c emiterea acestui act este legat de competena organului superior, nu mai suntem n domeniul confirmrii, ci n realitate organul superior emite o aprobare substitutiv sau adopt pur i simplu un nou act !uridic. )ntr'un ultim sens, noiunea de confirmare aprobativ, desemnea n realitate aprobrile date de un organ superior n scopul punerii n executare a unui act emis anterior de un organ inferior. Actul de confirmare nu adaug noi efecte !uridice actului confirmat. Astfel, senatul instituiei de nvmnt superior confirm &otrrile consiliilor *13 facultilor asupra re ultatului concursurilor pentru ocuparea postului de asistent*14.

*1( *1* *1, *13 *14

Art.*, alin.1 i ( din F.>.7. nr.1*4151121. -..rganu, "Actele administrative@", p.1<3 i urm. Art.,8 din .ecretul nr.*4251121. Art.1** din #tatutul personalului didactic. Fotrrea comisiei de doctorat se supune spre confirmare comisiei superioare de diplome, aceast operaiune neconferind titlul de doctor n tiine $a se vedea n acest sens -rib.supr.sec.civ. nr.125118( n +.+.... nr.1<5118(, p.31.
22

c) 6atificarea7.5 9oiunea de ratificare*18 este utili at n sensul de ratificare propriu' is i n sensul de ratificare improprie. +atificarea propriu' is este operaiunea de control asupra unui act administrativ anterior adoptat de un alt organ de stat, act care i produce n mod propriu i deplin efectele !uridice urmrindu'se prin ratificare descrcarea de rspundere a organului emitent al actului ratificat. +atificarea, vi ea astfel, numai raporturile dintre organele n cau fr s afecte e i efectele actului !uridic fa de teri. +mnnd deci ii administrative i dup ratificare, ele vor putea fi revocate de ctre organul administrativ emitent i vor putea fi, dup ca , supuse controlului !udectoresc. >aracteristicile acestei ratificri constau n aceea c: ' este o operaiune ulterioar emiterii actului !uridic; ' presupune existena unui act !uridic valabil anterior; ' operea n cadrul raporturilor dintre autoriti diferite; ' efectele !uridice re ult din actul ratificat i nu din cel de ratificare. )ntr'un alt sens ratificrile improprii se refer la manifestrile de voin ale unui organ superior prin care acesta urmrete s dea valabilitate actului emis de un organ inferior cu depirea competenei legale a acestuia din urm, dar n cadrul competenei organului superior. d) 1ducerea la cunotin a actelor administrative Aducerea la cunotin a deci iei este operaiunea prin care are loc ntiinarea subiectelor cu privire la existena i coninutul actului !uridic. /a se reali ea prin comunicare i publicare. *omunicarea/-+ repre int operaiunea prin acre organul administrativ competent pred un act al su sau al altui organ, fie direct celui interesat, fie unei persoane din familie, de serviciu, fie afindu'l la locuina sau, sediul celui n cau *(<. >omunicarea operea cu privire la subiectul destinatar al actului individual sau pentru orice alte subiecte interesate. Astfel, comunicarea datelor din ca ierul !udiciar*(1 operea fa de organele de urmrire penal i instanele !udectoreti care le pot cere ori de cte ori este necesar cu privire la persoana aflat n curs de urmrire penal sau !udecat. .e asemenea, organele militare pot cere copie de pe ca ierul !udiciar al persoanei supuse obligaiilor militare. )n sfrit, persoanele fi ice care au interes legitim pot obine certificat de pe ca ierul !udiciar, iar organi aiile pot cere extras de pe ca ierul !udiciar al unei persoane, dac cunoaterea datelor cu privire la aceasta le este necesar. >omunicarea trebuie fcut de organul care emite actul, orice alt comunicare fcut de un alt organ fiind lipsit de eficien*((.
*12 *18

*11

*(< *(1

-..rganu, op. cit., p.1<2. )n legislaia anterioar erau supuse ratificrii deci iile comitetelor i birourilor executive ale consiliilor populare locale emise n intervalul dintre sesiuni i n reali area atribuiilor acestora din urm, conform prevederilor art.(4 din 6egea nr.3251148. 6a ora actual parlamentul ratific acordurile, conveniile i nelegerile E din anumite domenii E semnate de guvernul romn i care fac necesar adoptarea sau revi uirea legilor $art., din 6egea nr.,51111 privind nc&eierea i ratificarea &otrrilor% >omunicarea trebuie s vi e e aducerea la cunotin a actului i nu a msurii dispuse prin el; a se vedea n acest sens, -rib.#upr.dec.nr.851121 n +.+..., nr.851121, p.3<. -..rganu, "Actele de drept administrativ", p.1*3. Art.1* din 6egea nr.25112( privind ca ierul !udiciar.

28

>omunicarea operea n cadrul actelor administrative individuale, care, de regul, oblig la o anumit prestaie, n ca ul actelor administrative !urisdicionale i a celor cu caracter sancionator'contravenional. .e asemenea, operea i n ca ul unor persoane care sunt ndreptite la valorificarea anumitor drepturi sau exercitarea unor atribuii. Astfel, comunicarea procesului'verbal n copie se face ctre contravenient, prii vtmate i persoanei fi ice sau !uridice prev ute de lege, de ctre organul care a aplicat sanciunea, n termen de cel mult o lun de la data aplicrii sanciunii *(*. Procesul'verbal de constatare se trimite comandantului Initii 7ilitare din care face parte contravenientul, militar n termen, spre a i se aplica, dac procesul'verbal este ntemeiat, msuri disciplinare*(,. >omunicarea se mai ntlnete i n ca ul actelor normative, cum este ca ul unor anexe ale acestora care se comunic direct celor interesai. %ublicarea/25 este operaiunea prin acre actul este adus la cunotina subiectelor de drept prin imprimare, afiare, difu are n presa scris sau vorbit. /a este caracteristic n special actelor normative. Astfel, &otrrile cu caracter normativ ale consiliilor locale se aduc la cunotina populaiei, prin publicare, prin afiare sau prin orice alt mi!loc de publicitate. )n unitile administrativ'teritoriale n care minoritile naionale au o pondere nsemnat, acestea se aduc la cunotina cetenilor i n limba acelei naionaliti *(4. .e asemenea, +egulamentul de ordine interioar se aduce la cunotina tuturor persoanelor anga!ate ntr'o unitate, instituie, fiind afiat, n permanen, la loc vi ibil. Publicarea se ntlnete i n ca ul unor acte individuale cum ar fi listele de alegtori, listele privind re ultatele unui concurs pentru ocuparea unor posturi etc. Publicarea unui act individual nu exclude i comunicarea lui ctre subiectul interesat, ntruct comunicarea rmne totui principala modalitate de ncunotinare direct a acestuia, ca de exemplu, n ca ul numirii n unele funcii administrative de conducere. /xist ca uri cnd publicarea este dublat n mod obinuit de comunicare. Astfel, instituiile de nvmnt superior unt obligate s comunice centrelor militare numele candidailor reuii la examenul de admitere n termen de 1< ile de la fiarea re ultatelor acestuia*(2. Publicarea actelor individuale este utili at n ipote a n care practic este imposibil efectuarea comunicrii individuale ctre toate subiectele interesate, ca de exemplu, listele candidailor reuii la un concurs sau listele electorale. /a este utili at i ca mi!loc de informare a opiniei publice asupra unor probleme, ca de exemplu, n ca ul numirii n unele funcii administrative de conducere. Ineori comunicare se poate referi i la alte subiecte dect cele interesate, ca, de exemplu, n ca ul ncadrrii n munc a unei persoane, cnd faptul ncadrrii urmea s fie adus la cunotin colectivului din compartimentul n care urmea s lucre e persoana*(8.

*((

*(* *(, *(3 *(4 *(2 *(8

.e la data comunicrii actului administrativ pretins ilegal se determin momentul curgerii termenului de introducere a aciunii !udiciare n temeiul 6egii contenciosului administrativ $-rib.#upr., dec.civ.13351128, n ">ulegere de deci ii", p.*<2%. Art.(,, alin.1 din 6egea nr.*(51148. Art.,,, alin.1 din 6egea nr.*(51148. -..rganu, op. cit., p.1*3. Art.*< din 6egea nr.4151111. Art.1(, alin. ultim. din 6egea nr.1,5112(. Art.43 din >odul 7uncii.
21

Publicarea actelor normative este o consecin fireasc a principiului dup care nimeni nu poate invoca n aprarea sa necunoaterea legii, prin publicare oferindu'se tocmai posibilitatea cunoaterii existenei i coninutului normelor !uridice. >omunicarea i publicarea sunt strns legate n special de cerina formei scrise a actului adus la cunotin, ceea ce nu mpiedic posibilitatea ca un act scris s fie confirmat oral sau un act emis n form oral s fie confirmat ulterior, ntr'o form scris i comunicat tot n aceast form.

8<

Sec&iunea 1 E"ecutarea actelor de drept ad$ini%trati!

2.1. "#iectul e)ecutrii administrative Pentru nfptuirea sarcinilor sale administraia public desfoar o intens activitate de organi are a executrii i de executare n concret a legilor i a altor acte subordonate legii. Administraia execut att propriile deci ii, ct i actele altor organe de stat, organe i organi aii neguvernamentale, persoane fi ice i !uridice. .eci iile proprii pe care administraia i le execut pot fi acte !uridice $administrative, civile, de dreptul muncii% sau pot fi operaiuni te&nico'materiale, deci lipsite de caracter !uridic $avi e, comunicri, evidene etc.%. .eci iile !uridice ale administraiei pot fi duse la ndeplinire fie prin alte acte !uridice, fie prin simple operaiuni. Astfel, msura sanciunii amen ii contravenionale se poate reali a prin instituirea popririi asigurtoare sau a sec&estrului asigurtor, care au ca efect !uridic indisponibili area banilor sau a bunurilor. .e asemenea, msura confiscrii administrative a unor bunuri, dispus printr'un act de drept administrativ, se poate executa prin preluarea bunurilor prin intermediul unui proces verbal de inventariere a acestora. /xist ca uri n care executarea unor operaiuni te&nico'materiale se poate face i n afara unor acte !uridice, ca de exemplu, comunicarea unor date statistice unor organe care le solicit. 2.2. 3u#iectul e)ecuiei administrative #ubiectul care execut actele de drept administrativ poate fi diferit. )n primul rnd, sarcina executrii deci iei administrative revine subiectului pasiv, titular al obligaiei: contravenientului, persoan fi ic, i revine sarcina amen ii contravenionale; autoritilor le revine obligaia ntocmirii i pstrrii evidenei documentelor secret de stat *(1 etc. .e asemenea, sarcina punerii n executare a deci iei poate reveni i organului administrativ, c&iar dac el nu apare ca titular al unei obligaii ci, dimpotriv, al unor drepturi. Astfel, n ca de neplat, la termen, a impo itelor i a taxelor datorate statului, organele financiare au obligaia de a declana procedura executrii silite. /ste cunoscut faptul c drepturile organului administrativ fa de cellalt subiect $pasiv% al raportului !uridic $titularul obligaiei% apar ca ndatoriri fa de lege. 2.3. 1ormele e)ecuiei administrative /xecutarea sarcinilor de ctre administraia de stat se poate face att n afara rspunderii !uridice, ct i n cadrul acesteia. #unt numeroase ca urile n care administraia execut msuri n afara rspunderii !uridice, deci fr ca msura executrii s intervin ca urmare a atitudinii culpabile a unui subiect $ca de exemplu, n ca ul ntocmirii listelor de alegtori**<, a selecionrii periodice a documentelor autoritilor i instituiilor de stat **1, a
*(1 **< **1

Art.3 din F.>.7. nr.115112(. Art.8 din 6egea nr.485111(. Art.1, din .ecretul nr.,2(51121.
81

ntocmirii actelor de identitate**( etc.%. )n unele ca uri executarea unei msuri are loc n cadrul rspunderii !uridice a subiectului de drept. Asemenea ca uri sunt, de exemplu, executarea amen ii contravenionale***, executarea msurii confiscrii administrative **,, dispuse ca urmare a comiterii unei contravenii, sau ipote a executrii deci iei de anulare a sc&imbrii domiciliului prin ntocmirea meniunii corespun toare n actul de identitate **3. /xecutarea de ctre administraie se poate face fie n ba a convingerii celui c&emat s reali e e msura, fie lundu'se msuri de constrngere asupra acestuia, a bunurilor i a veniturilor sale. 2.4. $etode de e)ecutare n administraia de stat 7etodele de executare utili ate i de administraia de stat sunt metoda convingerii i metoda constrngerii**4. *onvingerea repre int atitudinea psi&ic de nsuire sau aprobare a unei idei i de recunoatere a ei ca adevrat. >onvingerea !uridic se exteriori ea printr'o conduit conform a subiectului de drept cu prevederile legale. Ansamblul msurilor educative utili ate n scopul formrii convingerilor asupra !usteei politicii, moralei, dreptului etc., constituie metoda convingerii. )n formarea convingerilor !uridice la subiectele de drept un rol de seam l au organele administrative, mai ales n raporturile lor cu cetenii. /le trebuie s dea dovad de solicitudine, operativitate i competen profesional fa de cererile i sesi rile persoanelor, s respecte ele nsele i n primul rnd legea, ntrind astfel ncrederea i convingerea cetenilor n necesitatea respectrii dreptului. .e altfel, executarea din convingere a actelor !uridice n general i a celor administrative n special, permite: ' uurarea activitii de executare; ' reali area actelor printr'o programare simplificat; ' excluderea constrngerii i a procedurii ei complexe; ' exprim ade iunea la deci iile adoptate. .ei legea nu reglementea expres ce procedur trebuie s urme e organele pentru a recurge n mod prioritar la executarea din convingere a msurilor, totui avnd n vedere funcia cultural'educativ a statului, inclusiv a administraiei sale, se pot desprinde unele reguli pe linia obligaiilor ce revin administraiei n utili area prioritar a metodei convingerii n procesul execuional**2 i anume: ' activitatea de explicare se duce la nivel individual sau colectiv, n funcie de subiectele crora le este destinat actul; ' activitatea de explicare a !usteei unei msuri se face fie n vederea pregtirii opiniei publice sau a celor n cau pentru o &otrre ce urmea s fie luat, fie se desfoar cu privire la o deci ie de!a adoptat; ' explicarea se poate face fie direct celor interesai, fie prin intermediul mi!loacelor de informare n mas.

**( *** **, **3 **4 **2

Art., din 6egea nr.35112<. Art.,< din 6egea nr.*(51148. Art.8 din 6egea nr.*(51148. Art.1< din .ecretul nr.4851123 $abrogat%. =.=ovna, op. cit., p.*,1 i urm. C.#tarosciaP, op. cit., p.(24, (12'*<<, *<,.

8(

7etoda convingerii n executarea unor msuri administrative se poate utili a fie n afara rspunderii !uridice $de exemplu, rec&i iionarea unor bunuri% fie n cadrul ei $de exemplu, plata pe loc a amen ii contravenionale fcut direct agentului constatator**8%. .ei dreptul contemporan se caracteri ea prin primatul convingerii, ca metod principal de asigurare a respectrii legii, acesta nu exclude constrngerea atunci cnd msurile educative nu produc efectele scontate. *onstr0ngerea repre int obligarea unui subiect la nsuirea unei conduite pe care nu o mprtete. >onstrngerea !uridic repre int obligarea la executarea unei msuri prin utili area forei de constrngere a statului. >eea ce deosebete, printre altele, administraia public de alte categorii de organe ale statului, este faptul c aceasta dispune de o for de constrngere proprie utili at att pentru reali area propriilor acte, ct i a actelor altor organe de stat, organe i organi aii neguvernamentale. +eguli de ba , indicate de dreptul i de tiina administraiei, n utili area metodei constrngerii ar fi urmtoarele: ' constrngerea se utili ea numai cnd metodele de convingere ntrebuinate nu au dat re ultat, unica msur fiind obligarea subiectului de drept la o anumit conduit determinat; ' recurgerea la constrngere se face numai dup averti area sau somarea prealabil a subiectului c n lipsa executrii benevole a obligaiilor sale se va trece la utili area constrngerii; ' constrngerea se utili ea numai cu respectarea normelor i n ca urile prev ute de lege, cu procedura i metodele legale. Aa de aceste recomandri se impun unele preci ri. Prima preci are se refer la faptul c n literatura de specialitate se consider n unanimitate c msura constrngerii se utili ea numai atunci cnd metoda convingerii nu d re ultate. Aceast ipote , valabil n ma!oritatea ca urilor, nu acoper situaiile n care de la bun nceput organul trebuie s recurg la msura constrngerii. Astfel, n ca ul svririi unor contravenii privind regulile de convieuire social, ordinea i linitea public, dac exist temerea de dispariie a fptuitorului, organul de polie l va conduce de ndat naintea instanei de !udecat**1. ? a doua preci are se refer la faptul c n literatura !uridic *,< metodele !uridice de constrngere sunt clasificate n metode de natur !udectoreasc i metode de natur administrativ. ? asemenea clasificare este incomplet deoarece msura constrngerii poate fi dispus i n ndeplinirea actelor de urmrire penal ale procurorului sau n reali area actelor aparinnd i altor autoriti, de pild, ale parlamentului. ? a treia preci are are n vedere faptul c msurile de constrngere administrative sunt mprite, n mod obinuit, n msura stabilirii rspunderii !uridice i n msuri de executare silit. .esigur, este evident faptul c metoda constrngerii poate aprea i n afara rspunderii $de exemplu, rec&i iionarea forat a unor bunuri% sau n cadrul rspunderii administrative $de exemplu, executarea silit a amen ii contravenionale%, dar ea nu poate fi identificat cu msura executrii silite n ca ul constrngerii exercitate n afara rspunderii administrative deoarece aceast constrngere nu vi ea numai msuri de executare silit. )n adevr, prin
**8 **1 *,<

Art.(3 din 6egea nr.*(51148. Art.1<, alin.( din 6egea nr.4151111. =.=ovna op. cit., p.*,3.
8*

msura executrii silite se nelege procedura prin mi!locirea creia titularul unui drept subiectiv recunoscut printr'un titlu executoriu, constrnge, cu a!utorul organelor de stat competente, pe cel care nclcase dreptul, s execute prestaia specificat n titlu, asigurndu' se n felul acesta, respectarea dreptului i a ordinii de drept nclcate*,1. ?r, din anali a acestei definiii se poate trage conclu ia c executarea silit presupune, pentru declanarea ei, ntotdeauna vtmarea unui drept subiectiv. )n acest sens ea are un cmp mult prea limitat fa de noiunea, mai general, de constrngere $administrativ%, n care se include i constrngerea ce se utili ea i n ca ul n care nu se vatm nu drept subiectiv, i cnd, deci, nu se recurge la executarea silit n sensul pe care l d acestei noiuni dreptul procesual civil. )ntr'adevr, nendeplinirea obligaiei de a preda un bun supus rec&i iionrii, nedistrugerea unor bunuri contaminate sau ncercarea de sustragere de la rspunderea contravenional declanea msuri de constrngere a subiectului sau a bunurilor sale i nu declanea msuri de executare silit. ? ultim preci are se refer la distincia dintre msura stabilirii rspunderii !uridice i msurile de constrngere. )n primul rnd, constrngerea ani&ilea voina subiectului $de exemplu, n ca ul rec&i iionrii forate a unor bunuri%, n timp ce stabilirea rspunderii !uridice limitea doar libertatea de aciune i de voin a subiectului, ceea ce totui i permite ca s'i execute de bun voie obligaiile $de exemplu, plata pe loc a amen ii contravenionale%, fie, la nevoie, recurgerea la msuri de constrngere $de exemplu, instituirea popririi asupra salariului pentru neplata amen ii%. )n al doilea rnd, declanarea rspunderii !uridice presupune ntotdeauna nclcarea unor norme, n timp ce msurile de constrngere se pot aplica i n afara nclcrii normelor sau a existenei rspunderii !uridice. )n al treilea rnd, constrngerea n afara rspunderii !uridice nu presupune cu necesitate un act !uridic individual $de exemplu, pentru legitimarea unei persoane despre care se consider c a svrit o fapt socialmente periculoas sau care trebuie identificat agentul constatator poate apela, la nevoie, la ofierii i subofierii de poliie, care sunt obligai s'i acorde spri!in*,(%, n timp ce rspunderea !uridic i constrngerea ba at pe ea, presupun ntotdeauna un act !uridic $de exemplu, n ca ul sanciunii administrative%. )n sfrit, dac n procesul civil noiunea executrii prin constrngere se leag de existena unui titlu investit cu formul executorie*,*, prin care se recunoate un drept subiectiv nclcat urmrindu'se restabilirea lui, n dreptul administrativ c&iar dac msura constrngerii are la ba un act de drept administrativ acesta poate fi pus imediat n executare, fiind el nsui un titlu executoriu "sui generis", fr nici o alt formalitate deosebit. 2.%. 1orme procedurale ale e)ecutrii administrative Procesul de executare administrativ cunoate i el existena unor formaliti procedurale care trebuie respectate. Aceste formaliti pot fi anali ate n afara rspunderii administrative, cnd procesul de executare are loc din convingerea sau prin constrngerea
*,1

*,( *,*

=.#toenescu, A.Filsenrad, "-ratat teoretic i practic de procedur a execuiei silite", /d. Academiei, 0ucureti, 1144, p.(1'(4. Art.18, alin.( din 6egea nr.*(511148. D. 9egru, .. +adu, op. cit., p.,(1.

8,

subiectului, fie aceast anali se poate face n cadrul rspunderii administrative, cnd, la fel, executare se poate face pe ba a convingerii sau prin constrngerea celui obligat. )n ca ul formelor procedurale instituite n procesul executrii benevole, dar n afara rspunderii ntlnim forme procedurale mult simplificate, uneori lipsind orice form procedural n reali area obligaiei !uridice $de pild, n ca ul impo itului privind imobilele ntiinarea de plat, urmat de efectuarea plii%. )n ca ul formelor procedurale instituite n procesul executrii prin constrngere, dar n afara rspunderii !uridice, ntlnim forme procedurale cum sunt, de exemplu, comunicrile. Astfel, >omisia pentru ocrotirea minorilor comunic organelor poliiei, n vederea executrii, o copie a &otrrii*,, prin care dispun msuri educative fa de minorii a cror de voltare fi ic, moral sau intelectual ori a cror sntate este prime!duit de familie *,3. Actele procedurale sunt scutite de orice tax*,4. )n ca ul executrii administrative n cadrul rspunderii administrative este necesar svrirea, n prealabil, a faptei ilicite care constituie temeiul rspunderii subiectului. 6egea prevede, de regul, formaliti simplificate n ca ul executrii din convingere a sanciunii. Astfel, n ca ul n care contravenientul ac&it pe loc agentului constatator !umtate din minimul amen ii prev ute n actele normative pentru fapta svrit, iar prin contravenie nu s'a cau at o pagub i nu exist bunuri supuse confiscrii, procesul'verbal nu se mai nc&eie i orice urmrire ncetea , plata amen ii fcndu'se contra c&itan*,2. )n ca ul execuiei prin constrngere i n cadrul rspunderii formalitile sunt mai numeroase i mai complexe. Astfel, executarea silit a amen ii contravenionale $fcut asupra veniturilor i a celorlalte bunuri ale contravenientului *,8% ncepe cu nfiinarea popririi de ctre organul financiar urmritor $al localitii n care domicilia contravenientul*,1%, printr'o adres scris de nfiinare a popririi ce se trimite terei persoane care datorea pltitorului de venituri bugetare sumele de bani asupra crora se exercit poprirea. Poprirea *3< astfel nfiinat fiind executorie, terul poprit este obligat s o ndeplineasc, efectund reinerile din sumele de bani poprite i vrsnd sumele reinute n contul de venit bugetar indicat prin adresa de nfiinare a popririi.

*,, *,3 *,4 *,2 *,8 *,1 *3<

Art.14$3% din 6egea nr.*5112<. Art.1, lit."c" din 6egea nr.*5112<. Art.(1 din 6egea nr.*5112<. Art.(3, alin.1 din 6egea nr.*(51148. Art.,< din 6egea nr.*(51148. =dem, op. cit. =."lige, ".rept financiar", /dit.did i ped., 0ucureti, 1123, p.18,'183.
83

Sec&iunea 2 C#ile ad$ini%trati!e de atac

4.1. -oiunea i clasificarea cilor administrative de atac Administraia de stat are, printre altele, sarcina satisfacerii drepturilor subiective i a intereselor legitime ale subiectelor de drept. )n multe ca uri aceasta se reali ea prin emiterea din oficiu a actelor de drept administrativ, dar alteori este necesar o solicitare expres adresat organelor de stat. Posibilitatea de adresare unor autoriti publice sau dreptul de petiionare, este garantat tuturor cetenilor de >onstituie *31. Acest drept se exercit prin cereri, reclamaii, sesi ri i propuneri adresate organelor de stat*3(, care au obligaia de a re olva solicitrile cetenilor care privesc drepturi i interese personale sau colective*3*. *ererea repre int solicitarea prin care o persoan se adresea unui organ n scopul lurii unei msuri destinate s asigure reali area unui drept subiectiv sau a unui interes personal. %ropunerea urmrete s determine organul n luarea unor msuri menite a satisface interese generale. eclama)ia repre int solicitarea prin care se urmrete s se determine organul s revin asupra unei msuri de!a luate i despre care se pretinde c le ea un drept subiectiv sau un interes personal. Sesizarea este mi!locul procedural care urmrete aprarea unui drept sau interes general le at, urmrind s determine organele competente n luarea unor msuri legale vi nd restabilirea legalitii nclcate. 6egea nr.151128 cu privire la activitatea de re olvare a propunerilor, reclamaiilor i cererilor a creat un regim !uridic unitar pentru toate formele dreptului de petiionare. )mpotriva msurilor de orice natur ale administraiei subiectele pot exercita calea de atac, prin intermediul reclamaiei sau a sesi rii, att la organul autor al msurii, ct i la organele ierar&ic superioare acestuia. >alea de atac constituie mi!locul procedural care creea posibilitatea remedierii nclcrii drepturilor subiective i a intereselor legitime n urma unor vtmri cau ate de ctre autoritile publice, respectiv ale administraiei de stat. >alea administrativ de atac poart denumirea generic de recurs. Prin acte normative ea este denumit n mod diferit: reclamaie i sesi are *3, $denumiri generice%, plngere*33 $n materia contravenional%, apel*34 $n materia pensiilor%, ntmpinare*32 $n materie electoral%, contestaie*38 $n materia inveniilor% etc. >ile administrative de atac nu sunt reglementate ca reguli speciale sau generale ale dreptului administrativ, aa cum sunt cile procesuale de atac n dreptul procesual civil sau n cel penal. >ile administrative de atac se deduc din 6egea nr.151128, aplicabil tuturor autoritilor de stat. .up organul la care se introduce recursul administrativ, distingem
*31 *3( *3* *3, *33 *34 *32 *38

Art.,2 din >onstituie. Art.8 din 6egea nr.151128. Art.,2 din >onstituie. Art.8 din 6egea nr.151128. Art.*1, alin.1 din 6egea nr.*(51148. Art.3($,% din 6egea nr.*51122. Art.1(, alin.1 din 6egea nr.485111(. Art.*4, alin.1 din +egulamentul de aplicare a 6egii nr.4,51111 privind brevetele de invenie, aprobat prin Fotrrea "uvernului nr.13(5111(.

84

recursul ierar&ic i recursul neierar&ic. >nd recursul se introduce la nsi organul a crui msur este contestat recursul este neierar&ic sau graios. >nd recursul se introduce la un organ ierar&ic superior $direct sau indirect% celui a crui msur este atacat, recursul este ierar&ic. .up actul !uridic re ultat prin soluionarea cii de atac distingem recursul !urisdicional i recursul ne!urisdicional. +ecursul !urisdicional repre int calea de atac mpotriva unui act administrativ !urisdicional sau ne!urisdicional, dar pentru soluionarea cruia se prevede o procedur !urisdicional finali at printr'un act de !urisdicie. +ecursul ne!urisdicional $necontencios% este calea de atac exercitat mpotriva unui act administrativ sau a unei msuri administrative soldat cu emiterea unui act de administraie activ. 4.2. &lementele i caracteristicile cilor administrative de atac #ubiectele care pot exercita cile administrative de atac pot fi persoane fi ice i !uridice, autoriti de stat, alte organisme i organi aii. 6egea nr.151128 reglementea numai cile de atac exercitate de ctre persoanele fi ice n faa autoritii de stat, inclusiv a celor administrative, a organismelor i organi aiilor neguvernamentale. >a o excepie aceste ci de atac pot fi exercitate i de ctre organele de pres, fa de care exist obligaia legal a comunicrii, n termenele legale, a re ultatelor cercetrii i a msurilor luate*31. 9u pot fi subiecte ale cilor administrative de atac organele administraiei de stat ierar&ic superioare organului autor al msurii pretins ilegale, ntruct acesta din urm are obligaia conformrii fa de sesi area organelor superioare n ba a raporturilor ierar&ice de subordonare. -otui, n conformitate cu prevederile >onstituiei i organi aiile legal constituite au dreptul s adrese e petiii n numele colectivelor lor. Pentru exercitarea cii de atac subiectul nu trebuie s dispun de o capacitate sau de o calitate deosebit, ci doar s fac dovada vtmrii unui drept subiectiv sau a unui interes legitim propriu, ori a altui subiect, fie vtmarea unor drepturi i interese generale proprii pentru a putea fi exercitat calea de atac, ca, de exemplu, n ipote a utili rii ei $plngere% de ctre cel cruia i aparin bunurile confiscate n urma svririi unei contravenii *4<, de ctre op alt persoan, cel pgubit putnd ataca msura confiscrii dac bunurile i aparin. )n alte ca uri exist posibilitatea de a utili a calea de atac c&iar dac s'au le at drepturi i interese ale terelor subiecte i nu ale autorului recursului. Astfel, orice alegtor poate face ntmpinare la primar mpotriva omisiunilor, nscrierilor greite i a altor erori din listele de alegtori *41, c&iar dac privesc alte persoane, avnd la ndemn o adevrat aciune popular. ?biectul recursului administrativ poate fi diferit i el poate consta n urmrirea anulrii amen ii contravenionale, restituirea bunurilor confiscate pe cale administrativ, nscrierea n listele de alegtori etc. Poate fi atacat orice msur i orice act administrativ cu caracter individual prin reclamaie sau cu caracter normativ prin sesi are. >au a recursului const n vtmarea unui drept subiectiv sau interes legitim propriu sau al altor subiecte, dup ca , ori a unor drepturi i interese generale. >alea de atac poate fi exercitat la organul care a dispus msura, la organele superioare ierar&ic acestuia, cu excepia ca urilor cnd norme speciale indic expres organul competent. #e poate exercita calea de atac simultan sau succesiv la dou sau mai multe
*31 *4< *41

Art.(1 din 6egea nr.151128. Art.(1, alin.( din 6egea nr.*(51148. Art.1(, alin.1 din 6egea nr.415111(.
82

organe, deoarece nu exist limitri legale ale exerciiului ei, iar existena raporturilor de subordonare administrativ confer eficien i recursului ierar&ic ntruct organul superior poate, ca regul general, interveni n restabilirea legalitii nclcate. >aracteristicile cii de atac sunt urmtoarele: ' recursul poate fi introdus mpotriva oricrei msuri administrative $act !uridic, operaiune te&nico'material sau fapt material !uridic%; ' atacul poate vi a legalitatea sau oportunitatea msurii respective; ' recursul se poate referi la activitatea oricrui organ administrativ, indiferent de po iia sa ierar&ic; ' recursul poate fi introdus simultan sau succesiv la mai multe organe administrative sau reintrodus succesiv la acelai organ; ' recursul nu suspend executarea msurii atacate, datorit caracterului executoriu al actelor de drept administrativ, cu excepia ca urilor expres prev ute $de exemplu, plngerea suspend executarea sanciunii contravenionale*4(%; ' actul de soluionare al recursului indiferent c l admite sau l respinge este, ca regul general, un act administrativ revocabil, fr o stabilitate deosebit, n afara ca ului cnd legea l declar n mod expres definitiv sau irevocabil $cum este ca ul deci iilor >omisiei >entrale de Pensii prin care se soluionea apelurile mpotriva deci iilor comisiilor !udeene de pensii, deci iile >omisiei >entrale fiind acte !uridice definitive *4*% ori aceast trstur re ult n mod nendoielnic din ntreaga activitate procedural ce caracteri ea soluionarea cii de atac respective. 4.3. 5rocedura de soluionare a recursului administrativ Autoritile sunt obligate s primeasc, s examine e i s clarifice toate problemele de interes personal sau general care le'au fost aduse la cunotin. #olicitrile se pot face oral, n audiene i n form scris, prin scrisori. )nscrisurile urmea regimul specific al corespondenei adresate organului n ceea ce privete evidena, nregistrarea i pstrarea *4,. .ac petiia adresat nu intr direct n atribuiile organului solicitat este totui obligatorie primirea, nregistrarea i transmiterea din oficiu n maximum 3 ile ctre organul competent, fiind ncunotinat petiionarul. >ererile vor fi nsoite de actele necesare re olvrii lor, cei interesai vor fi ncunotinai de condiiile legale necesare s fie ndeplinite de ctre solicitani. )n ipote a solicitrilor adresate verbal organul de stat are obligaia de a le consemna n form scris, ntruct n aceast form el trebuie s i rspund solicitrii adresate. /xaminarea i re olvarea propunerilor, sesi rilor i reclamaiilor precum i comunicarea rspunsurilor ctre ceteni, trebuie s se fac n ce mai scurt timp de ctre organele de stat n atribuiile crora intr n mod direct re olvarea, fr a depi, de la primirea lor urmtoarele termene*43: a% ,< de ile pentru cele adresate autoritilor centrale; b% *< de ile pentru cele adresate autoritilor !udeene i ale municipiului 0ucureti;
*4( *4* *4,

*43

Art.*1, alin.* din 6egea nr.*(51148. Art.3($,, 3% din 6egea nr.*51122. Art.1 din =nstruciunile nr.*,2451141 ale fostului >omitet de #tat pentru /conomia i Administraia 6ocal. Art.11 din 6egea nr.151128.

88

c% (< de ile pentru toate celelalte autoriti, precum i instituii. Pentru scrisorile cu caracter deosebit, care necesit o cercetare mai ndelungat, termenele prev ute mai sus vor putea fi prelungite cel mult cu *< de ile de ctre conductorii organelor care au primit scrisorile spre re olvare. )n mod cu totul excepional pentru ca urile ce nu se pot soluiona n acest termen se pot aproba prelungiri mai mari $n funcie de durata cercetrilor%. >ererile adresate tuturor autoritilor se vor soluiona n termen de (< de ile. >ercetarea petiiilor se face de ctre compartimentul i funcionarii competeni a lua msura. Problemele de importan deosebit vor fi examinate i soluionate sub conducerea i ndrumarea direct a conducerii autoritii respective. 6a fel se va proceda i n ca urile n care s'au primit mai multe propuneri, sesi ri i reclamaii cu privire la aceeai problem, din acelai loc de munc sau localitate, ori cnd acestea sunt semnate de colective de ceteni. #e vor lua n considerare, de regul, scrisorile semnate, precum i solicitrile din cadrul audienelor. #crisorile vor fi re olvate prin cercetare direct, la faa locului. )n toate ca urile este obligatorie ascultarea persoanei la care se refer scrisoarea. #esi rile i reclamaiile ndreptate mpotriva conducerii se cercetea i se re olv de ctre organele ierar&ic superioare acestora. #e inter ice trimiterea spre cercetare a sesi rilor i reclamaiilor ctre organele sau persoanele la a cror activitate se refer acestea, ori ctre cei aflai n subordinea acestora, cercetarea trebuind efectuat, n acest ca , de organele superioare celor n cau . >onductorii instituiilor publice au obligaia s primeasc ilnic personalul care ridic probleme privind activitatea autoritii respective. Pentru probleme de ordin personal ale lucrtorilor conducerea va fixa o i de primire pe sptmn. >onductorii autoritilor locale ale administraiei de stat vor primi n audien sptmnal pe cetenii din unitatea administrativ'teritorial respectiv asigurnd soluionarea operativ i legal a problemelor. >onducerea este obligat s ndeplineasc msurile stabilite ca urmare a re olvrii solicitrilor, s de bat periodic n adunri, sesiuni i consftuiri cu lucrtorii acestor organe a problemelor re ultate din cercetarea petiiilor. Alturi de recursul administrativ general consacrat prin 6egea nr.151128 exist i recursul administrativ cu caracter special consacrate n materia contraveniilor $de exemplu, plngerea care se naintea n termen de 13 ile de la comunicarea procesului'verbal de constatare a svririi contraveniei i care se soluionea fie de ctre organele administrative competente, fie de ctre instana de !udecat%; n materia controlului !udectoresc al actelor administrative ilegale s'a prev ut c termenul de exercitare a recursului administrativ prealabil introducerii aciunii !udectoreti este de *< de ile de la data comunicrii actului administrativ, dar nu mai tr iu de un an de la data comunicrii actului a crui anulare se cere prin instan*44.

*44

Art.3 din 6egea nr.(15111<.

81

Sec&iunea '3 Cla%i4icarea actelor de drept ad$ini%trati!

16.1. 'lasificarea actelor dup ntinderea efectelor juridice .up ntinderea efectelor !uridice pe care le produc actele de drept administrativ se clasific n acte normative i acte individuale*42. a) 1ctele normative conin reguli generale, abstracte i impersonale de aplicabilitate repetat*48. #tabilind reguli abstracte de conduit, ele se aplic n mod repetat i pentru orice situaie particular care intr sub incidena normei, eficiena acesteia din urm nencetnd printr'unul sau prin mai multe acte individuale de aplicare. Actul are caracter normativ c&iar dac la data publicrii sale ar fi cunoscute cu preci ie toate subiectele de drept crora urmea s le fie aplicat*41. Astfel, de exemplu, dac se emite un act ce reglementea obligaii edilitar' gospodreti pentru locuitorii unui cartier, el i pstrea caracterul normativ dei subiectele crora le este destinat sunt cunoscute i aceasta deoarece actul urmea s se aplice tuturor persoanelor pre ente i viitoare, care se vor afla sub incidena reglementrilor cuprinse n acel act. )n sc&imb, dac actul este destinat s se aplice o singur dat unui numr mare de persoane strict determinate, el va avea un caracter individual, deoarece nominali ea subiectele $de exemplu, dispo iia primarului prin care dispune nscrierea n listele de alegtori*2< a unui numr de ceteni omii din greeal de pe aceste liste%. )n aceast situaie actul se aplic o singur dat pentru fiecare ca individuali at. b) 1ctele individuale se caracteri ea prin aceea c produc efecte !uridice numai cu privire la subiecte de drept determinate, nu sunt de aplicabilitate repetat i i epui ea coninutul prin executare. 6a rndul lor, aceste acte se clasific n acte administrative !urisdicionale i acte administrative ne!urisdicionale sau de administraie activ, primele fiind emise ca re ultat al soluionrii unui litigiu de ctre un organ administrativ, iar ultimele se emit n cadrul activitii curente a administraiei i n afara oricrui litigiu. =mportana distinciei dintre actele normative i cele individuale const n aceea c: ' actele normative sunt de aplicabilitate repetat i nu i epui ea coninutul i efectele prin executare, aa cum este ca ul actelor individuale; ' actele individuale se emit n conformitate cu actele normative; ' actele normative nu pot forma obiectul controlului !urisdicional direct al administraiei, !ustiiei ori altor organe de !urisdicie, n ceea ce privete legalitatea lor, aa cum este ca ul ma!oritii actelor de drept administrativ cu caracter individual. 16.2. 'lasificarea actelor dup conduita prescris .up conduita rescris actele de drept administrativ se clasific n acte onerative, pro&ibite i permisive, care la rndul lor pot fi att acte normative ct i acte individuale.
*42 *48 *41 *2<

=.=ovna, op. cit., ed.112,, p.((('((*. -..rganu, "Actele de drept administrativ", p.84. -..rganu, "Actele administrative i faptele asimilate lor@", p.141. Art.1( din 6egea nr.485111(.

1<

a) 1ctele onerative oblig subiectele de drept crora li se adresea la o anumit prestaie. Astfel, prin &otrre guvernamental se stabilesc organele care au obligaia reevalurii periodice a bunurilor din patrimoniul cultural naional *21. Act individual onerativ este, de exemplu, actul care stabilete obligaia administrativ'financiar $impo it, tax, prim de asigurare prin efectul legii etc.%. b) 1ctele pro8ibitive prescriu inter icerea unor aciuni. Astfel, normele prevd interdicia de acces a persoanelor strine n locurile de pstrarea sau depo itare a bunurilor gestionate*2(. In act individual cu caracter pro&ibitiv este actul de suspendare a executrii msurilor cu caracter economico'financiar luate de instituiile bugetare controlate cnd acestea contravin dispo iiilor legale, dispuse de 7inisterul Ainanelor. c) 1ctele permisive fr a obliga sau a inter ice o anumit aciune las o anumit libertate de conduit subiectelor de drept. )n ca ul actelor permisive individuale dreptul la reali area unor aciuni se exercit de ctre titulari numai pe ba a unor verificri prealabile ale organelor administraiei de stat, cu privire la ndeplinirea unor condiii legale. Aceste acte se mpart n autori aii i n acte atributive de statut personal. Autoriza)iile pot fi autori aii impuse de lege, ntruct prin ndeplinirea condiiilor legale de ctre solicitani organul este obligat s le emit $autori area vn rii'cumprrii unui imobil% i autori aii libere, care se emit n ba a aprecierii organului, c&iar dac subiectul ndeplinete condiiile legale $de exemplu, autori aia pentru exercitarea unei meserii%. Actele atributive de statut personal spre deosebire de autori aii confer titularului lor un drept sau un complex de drepturi impuse de lege $de exemplu, diploma de licen% sau se emit n ba a aprecierii organului, n ca ul actelor atributive libere $de exemplu, deci ia de sc&imbare a numelui pe cale administrativ%. .istincia ntre aceste dou categorii de acte este urmtoarea *2*: actele atributive de statut personal nu asigur, ca regul, prin ele nsele legalitatea unor aciuni viitoare ale titularului lor, ci, pentru ca desfurarea acestora s fie posibil, este nevoie, de cele mai multe ori, s intervin, dup emiterea actului respectiv un nou act administrativ. Astfel, pentru ncadrarea unui absolvent liceniat poate fi necesar, dup ca , reparti area sau numirea n funcie. )n ca ul autori aiilor prin simpla lor emitere nu mai este nevoie de un alt act administrativ pentru a se beneficia de exerciiul lor $de exemplu, n ca ul autori aiei pentru exercitarea unei meserii%. Actele atributive i autori aiile, cnd sunt impuse de lege se verific numai sub aspectul legalitii n timp ce actele libere se aprecia i sub aspectul oportunitii lor. )n practica administrativ actele normative nu conin, de regul, un singur gen de norme, ci, sub aspectul conduitei prescrise conin norme ce prevd conduite diferite. 16.3. 'lasificarea dup situaia juridic generat .up criteriul situaiei !uridice generate, actele de drept administrativ pot fi acte constitutive de drepturi i obligaii i acte declarative de drepturi i obligaii, avnd n vedere caracterul atributiv sau neatributiv al acestora *2,. Actele constitutive sunt i vorul unei situaii
*21 *2( *2* *2,

Art.( din F.>.7. nr.*1151123. Art.14 din F.>.7. nr.((*<51141. -..rganu, "Actele de drept administrativ", p.1<. -..rganu, "Aormele de activitate ale organelor@", p.(,('(,,.
11

!uridice noi, crend, modificnd i desfiinnd raporturi !uridice. )n categoria lor intr actele de autori are, actele de sancionare etc. *23. Actele declarative sau recognitive se mrginesc s constate o situaie preexistent emiterii actului !uridic, fiind relativ puine n cadrul dreptului administrativ. )n aceast categorie intr, de exemplu, actele administrative !urisdicionale, actele de constatare ale organelor de control, unele acte cu caracter confirmativ etc. =nteresul practic al acestei distincii const n aceea c actele declarative, stabilind drepturi i obligaii preexistente emiterii lor, produc efecte !uridice anterioare adoptrii lor i anume din momentul cnd faptul !uridic constatat de ele s'a produs. Actele constitutive, dimpotriv, genernd prin ele nsele noi raporturi !uridice, produc, de regul, efecte numai din momentul emiterii lor i pentru viitor. 16.4. 'lasificarea actelor dup su#iectul lor a) 'up subiectul de la care eman actele de drept administrativ se pot clasifica, avnd n vedere po iia i competena acestora, ct i numrul de manifestri de voin care concur la adoptarea actului. 1% .up organul de la care eman, actele pot proveni de la: ' "uvern $&otrri%, de la primul ministru $deci ii%, de la biroul executiv al guvernului $&otrri%; ' 7inisterele i celelalte autoriti centrale de specialitate ale administraiei de stat emit prin conductorul lor ordine, instruciuni i regulamente; ' consiliile locale i !udeene adopt &otrri, iar deci iile sunt emise de ctre delegaia permanent a consiliilor !udeene, primarii emit dispo iii, iar prefecii ordine; ' conductorii autoritilor de specialitate n teritoriu emit dispo iii. =nteresul practic al acestei distincii const n aceea c: ' po iia ierar&ic a organului emitent confer, n principal, fora !uridic i locul actului normativ respectiv n sistemul i voarelor dreptului; ' actele organelor colegiale au o for !uridic superioar comparativ cu fora actelor emise de formele operative de conducere sau cu actele conductorului organului respectiv; ' actele organelor centrale ale administraiei de stat produc efecte pe ntreg teritoriul rii, n timp de actele organelor locale generea efecte doar n respectiva unitate administrativ'teritorial. (% .up felul competenei organelor de la care eman actele de drept administrativ pot fi acte de administraie general $emannd de la organele cu competen general% i acte de administraie special $emannd de la organe cu competen special% ultimele trebuind s fie conforme cu primele. *% .up numrul manifestrilor de voin care concur la formarea lor, actele de drept administrativ pot fi acte simple, cnd sunt re ultatul unei singure manifestri de voin $provenind de la un singur organ de stat% i acte complexe cnd cuprind dou sau mai multe manifestri de voin $provenind de la mai multe organe de stat, inclusiv acte emise de administraie mpreun cu organisme i organi aii neguvernamentale%. =nteresul practic al acestei distincii const n faptul c actele simple pot fi revocate n exclusivitate de ctre organul emitent, n timp de actele complexe se pot revoca doar prin aciunea comun a tuturor organelor care au contribuit la constituirea respectivelor acte.
*23

..Folt, op. cit., p.(,<.

1(

b) 'up subiectele crora le sunt adresate actele de drept administrativ pot fi acte interne i acte externe, primele producnd efecte n interiorul organului, iar ultimele n afara acestuia*24. 16.%. 'lasificarea actelor administrative dup procedura lor .up criteriul procedurii lor actele se clasific avnd n vedere gradul de complexitate al acestei proceduri, iniiativa n elaborare, mod de aducere la cunotin i forma exterioar. 1% .up gradul lor de complexitate actele de drept administrativ pot fi elaborate dup o procedur simpl sau dup o procedur complex, primele nu presupun ndeplinirea unor formaliti procedurale deosebite, n timp ce ultimele trebuie s ndeplineasc cerinele unor formaliti deosebite pentru a putea produce n mod valabil efecte !uridice; (% .up modul lor de iniiere actele de drept administrativ pot fi emise din oficiu sau la cerere, primele fiind, de regul revocabile, iar ultimele sunt, n general, irevocabile; *% .up modul lor de aducere la cunotin distingem actele comunicate, cele individuale i acte publicate, cele normative; ,% .up forma lor exterioar actele de drept administrativ se mpart n acte emise n form scris i acte emise fr ndeplinirea acestei condiii $orale%, nclcarea cerinei formei scrise, cerute de lege, antrenea nulitatea actului !uridic. Actele de drept administrativ se mai pot clasifica i dup alte criterii. Astfel, dup coninutul efectelor pe care le generea actele individuale pot fi creatoare de drepturi $diplome de absolvire a studiilor%, creatoare de obligaii $actele de sancionare contravenional% i creatoare de drepturi i obligaii $autori aiile de diferite categorii%. .up coninutul lor material actele administrative pot fi acte patrimoniale oneroase $actul de atribuire a unui teren n folosin pe durata existenei construciei contra unei taxe% sau acte patrimoniale gratuite $reparti area de mi!loace materiale nerambursabile instituiilor administrative% ori acte administrative nepatrimoniale $actul de sc&imbare a numelui pe cale administrativ%. )n sfrit, dup modul lor de executare, actele de drept administrativ pot fi acte cu executare instantanee $actul de sancionare contravenional% sau cu executare succesiv $autori aia de construcie%. 16./. 0ctul administrativ jurisdicional a) 9rsturile actului administrativ 3urisdicional Pentru ca s'i ndeplineasc n mod real activitatea organi atoric administraia public poate, n ca urile expres prev ute de lege, s desfoare i activiti de soluionare a unor litigii, emind acte administrative !urisdicionale *22. Actul administrativ !urisdicional este actul !uridic prin care un organ al administraiei de stat soluionea dup o anumit procedur i cu putere de adevr legal un conflict !uridic cu care a fost sesi at *28. Actele administrative !urisdicionale pot fi caracteri ate sub aspectul obiectului, a procedurii de elaborare, a formei lor, a puterii sau a stabilitii lor i sub aspectul cilor de atac.

*24 *22 *28

Alex.9egoi, ".rept administrativ", p.3,; "Btiina administraiei", p.1*2. +. =onescu, op. cit., p.(*3. D.Priscariu, "Curisdiciile speciale n +.#.+.", /d.Academiei, 0ucureti, 112,, p.,2.
1*

1) !biectul acestor acte const n soluionarea unor litigii, adic a unor situaii n care un subiect susine n contradictoriu cu altul c legea sau un drept subiectiv au fost nclcate *21. ?rganul investit cu competena de a soluiona litigii poate fi un organ de administraie activ, care are n subsidiar i atribuii de natur !urisdicional, sau un organ administrativ speciali at n exclusivitate n soluionarea litigiilor numit i organ de !urisdicie special *8<. ?rganele administrative de !urisdicie nu pot soluiona orice litigiu dedus n faa lor, ntruct nu dispun de o competen material general, similar cu cea a !udectoriilor, iar pentru a putea soluiona un litigiu ele trebuie s fie investite n mod expres cu o asemenea competen. Activitatea !urisdicional a administraiei de stat se caracteri ea prin aceea c: ' ea contribuie la o mai bun reali are a activitii executive, principale, prin posibilitatea de nlturare a unor erori i prin soluionarea unor stri conflictuale; ' se desfoar dup reguli i principii dintre care unele sunt caracteristice activitii !udectoreti, iar altele activitii executive; ' actul administrativ emis n cadrul acestei activiti provine de la un organ al administraiei de stat i este emis ntr'o form specific activitii de !udecat. 2) ,rocedura de elaborare a actelor administrative !urisdicionale are la ba o serie de principii. In prim principiu este cel al sesi rii organului de !urisdicie de ctre partea interesat sau de ctre organele indicate de lege, ntruct organul administrativ de !urisdicie, ca regul general, nu se poate autoinvesti cu re olvarea unei cau e. ? a doua caracteristic a acestei proceduri este contradictorialitatea sa, adic posibilitatea prilor din litigiu de a discuta n opo iie i n faa organului toate elementele cau ei necesare emiterii unei &otrri corespun toare adevrului obiectiv. >aracterul contradictoriu poate fi mai diminuat, ca de exemplu, n ca ul re olvrii plngerii mpotriva procesului'verbal de constatare a contraveniei, cnd agentul constatator i cel care aplic sanciunea nu se citea , dei organul de !urisdicie ascult pe autorul plngerii i pe celelalte persoane citate*81. Alteori caracterul contradictoriu al de baterilor este asigurat de pre ena efectiv a celor dou pri n litigiu n faa organului de !urisdicie. ? alt caracteristic a procedurii const n obligativitatea motivrii &otrrii pronunate prin artarea considerentelor de fapt i de drept care stau la ba a actului. ? alt caracteristic a procedurii const n aceea c actele emise n cadrul ei provin de la persoane sau de la organe care dispun de independen n activitatea de soluionare a litigiului, ceea ce n procesul civil i n procesul penal corespunde principiului independenei !udectorului care se supune numai legii. )n dreptul administrativ dei operea principiul subordonrii, totui funcionarii care soluionea litigii dispun de independen n aceast activitate, fie pe motivul c fac parte din c&iar conducerea organului supraordonat funcionarului, a crui msur administrativ este contestat, sau fac parte din organul ierar&ic superior $cum este ca ul n materia cilor de atac mpotriva sanciunilor contravenionale%, fie aceti funcionari fac parte din organe speciale, cum este ca ul >urii de >onturi, astfel nct ei nu pot primi indicaii obligatorii n re olvarea cau ei.

*21 *8< *81

-..rganu, "Actele de drept administrativ", p.(<,. =.=ovna, ".rept administrativ", ediia 112,, p.((4. Art.*8 din 6egea nnr.*(51148.

1,

+eglementarea legal a procedurii administrative !urisdicionale are o serie de trsturi. )n primul rnd, aceast reglementare poate fi redus sau mai ampl n funcie de specificul !urisdiciei respective, n care sens, de exemplu comisia din cadrul ?ficiului de #tat pentru =nvestiii i 7rci are o procedur minuios reglementat comparativ cu procedurile !urisdicionale ale organelor de administraie activ, care ndeplinesc numai n subsidiar funcia de soluionare a litigiilor. )n al doilea rnd, normele procedurale administrative sunt cuprinse, n general, nu numai n legi ci i n acte normative subordonate legilor. )n al treilea rnd, acolo unde reglementarea procedurii administrative cu caracter !urisdicional apare ca nendestultoare iar legea permite, aceast procedur se completea cu regulile procedurii civile sau ale procedurii penale. 3) Forma actelor administrative cu caracter !urisdicional este scris, iar soluia este motivat*8(. Aceste acte se compun din dou elemente: pe de o parte, o constatare n cadrul creia se stabilete dac regula de drept invocat sau dreptul subiectiv pretins au fost nclcate n mod real, iar, pe de alt parte, o dispo iie sau &otrre propriu' is, ca act de voin prin care se dispune ori se aplic msura legal. 4) Stabilitatea actelor administrative !urisdicionale este o alt trstur a acestora, dei ea nu mbrac ntotdeauna forma lucrului !udecat sau a autoritii !udecate ca i n ca ul &otrrii !udectoreti. #tabilitatea le deosebete de actele de administraie activ care sunt, n principiu, revocabile, n sensul c organul emitent nu mai are posibilitatea de a reveni asupra soluiei pronunate, iar partea, de regul, nu poate exercita o cale de atac mpotriva soluiei date. #tabilitatea acestor acte nu re ult, aa cum s'a susinut *8*, ca urmare a condiiilor procedurale $sesi are, motivare% i a independenei organului de !urisdicie. /a deriv din specificul ntregii activiti !urisdicionale, din interpretarea legii i din faptul c organul nu'i mai poate revoca, modifica sau suspenda actul emis ntr'o anumit cau *8,. >onsiderentele care determin stabilitatea acestor acte, sunt dintre cele mai diferite. /le pot fi considerente de natur economic i stabilitate patrimonial, cum este ca ul &otrrilor n materie de pensii. Alteori, ca n ca ul sanciunilor contravenionale, nevoia de stabilitate i vorte din preocuparea de mpiedica permanenti area unor litigii care, prin starea conflictual generat stn!enesc desfurarea normal a activitilor economico'sociale etc. 6egea prevede, n general, caracterul stabil al unor asemenea acte, ca de exemplu, n ca ul re olvrii plngerilor n materie contravenional, unde nc&eierea de soluionare a plngerii este definitiv*83 i executorie sau n materia !urisdiciei asigurrilor sociale unde deci iile >omisiei >entrale de Pensii, emise n urma soluionrii cererilor de revi uire a deci iilor comisiilor !udeene de pensii, sunt definitive*84. 5) Cile de atac mpotriva actelor administrative !urisdicionale au un caracter cu totul excepional i se exercit numai cnd legea le instituie n mod expres. .e regul, mpotriva acestor acte nu exist ci ordinare sau obinuite de atac, ci cii cu caracter special sau extraordinar, ca, de exemplu, n ca ul &otrrilor >omisiilor !udeene de Pensii.
*8( *8*

*8, *83 *84

D.Priscariu, op. cit., p.,8. P.#tainov, "Curisdiciile speciale din administraie n statul socialist", /ditura Btiinific, 0ucureti, 1141, p.23. -..rganu, op. cit., p.(13. Art.*8, alin.( din 6egea nr.*(51148. Art.33$*%, art.3($3% din 6egea nr.*51122.
13

)n alte ca uri calea de atac se exercit n mod cu totul excepional la anumite organe i n anumite termene ca, de exemplu, n ca ul recursului mpotriva &otrrii de respingere a cererii de brevet pronunat de >omisia de reexaminare pentru soluionarea contestaiilor privind inveniile, cnd calea de atac se exercit la -ribunalul municipiului 0ucureti n termen de trei luni de la comunicare*82. b) 'eosebiri ntre actele administrative 3urisdicionale i actele administrative ne3urisdicionale )ntre cele dou categorii de acte mai sus menionate exist urmtoarele deosebiri eseniale: 1% Obiectul actului administrativ de !urisdicie const ntotdeauna n re olvarea unui litigiu i vort fie din nclcarea legii, fie din le area unui drept subiectiv, n timp ce actul ne!urisdicional nu re olv un conflict, c&iar dac prin el se poate dispune i sancionarea nclcrii legii $ca, de exemplu, n materia actelor administrative de sancionare contravenional%; (% Organul emitent al actului de drept administrativ este un organ de administraie activ, n timp ce actul administrativ !urisdicional provine fie de la un organ administrativ de !urisdicie, fie de la un organ de administraie activ care desfoar n subsidiar i activitate !urisdicional; *% %rocedura de elaborare a actelor !urisdicionale are o serie de trsturi specifice care i vorsc din necesitatea garantrii asigurrii legalitii n soluionarea litigiului, fiind reglementat detaliat, comparativ cu procedura actelor ne!urisdicionale; ,% Actul (urisdic)ional este individual, motivat, stabil i susceptibil de atac n ca urile expres reglementare, n timp ce actul ne!urisdicional poate fi normativ sau individual, este n principiu, nemotivat, este revocabil i susceptibil de exercitare n mod nelimitat att a recursului ierar&ic ct i a celui neierar&ic. Preci area trsturilor distinctive dintre actele administrative de !urisdicie i cele ne!urisdicionale are urmtoarea consecin practic: actele administrative cu caracter !urisdicional, actele organelor administrative cu atribuii !urisdicionale *88 ca i actele administrative pentru controlul legalitii crora este indicat de lege o cale de control !urisdicional, nu sunt supuse controlului !udectoresc general n ba a 6egii nr.(15111<, atunci cnd vatm drepturi subiective*81, ci controlului efectuat, n ultim instan, de ctre secia de contencios administrativ a >urii #upreme de Custiie, sau instanelor anume prev ute prin legi speciale. c) Clasificarea actelor administrative 3urisdicionale )n literatura de specialitate*1< s'a propus clasificarea actelor administrative !urisdicionale dup caracterul mai mult sau mai puin pronunat al litigiului pe care l re olv i al procedurii lui de re olvare, n condiiile existenei fostului Arbitra! de #tat. #e distingeau, astfel, acte administrative !urisdicionale prin care se soluionea litigii incipiente sau slab conturate, acte prin care se soluionea litigii oarecum conturate i acte ce soluionea litigii conturate n mod corespun tor. Acest criteriu de clasificare nu are elemente precis
*82 *88 *81 *1<

Art.*2$8% din +egulamentul de aplicare al 6egii nr.4,51111 privind brevetele de invenie. Art.,8, alin.1 din >onstituie. Art., din 6egea nr.(15111<. +. =onescu, op. cit., p.(*2'(*8.

14

determinate deoarece nu se cunosc componentele care s conture e exact caracterul incipient sau format al unui litigiu fa de altul. ? alt clasificare a actelor administrative !urisdicionale se poate reali a dup obiectul acestora. a% ? prim categorie o repre int actele administrative !urisdicionale care au un obiect patrimonial i care include, de pild, reclamaiile privitoare la modul de stabilire i scderea impo itelor i taxelor. b% ? a doua grup repre int actele administrative !urisdicionale avnd ca obiect litigii i vornd din raporturile de munc, de servicii 1i asigurri sociale n categoria crora intr, de pild: 1% Fotrrile comisiilor de !urisdicie constituite n cadrul organelor 7inisterului Aprrii 9aionale i 7inisterului de =nterne prin care se soluionea plngerile introduse mpotriva &otrrilor de respingere total sau parial a contestaiilor mpotriva ordinelor de i de imputare emise de comandantul $eful% unitii militare al crui organ a efectuat cercetarea*11; (% Fotrrile organelor administrative de conducere i ale celor ierar&ic superioare prin care se re olv contestaii n legtur cu redistribuirile de personal, acordarea de trepte sau gradaii de retribuire*1( i n general orice litigiu de munc ncredinat spre re olvare organelor administrative; *% .eci iile comisiilor !udeene de pensii prin care se re olv contestaiile introduse mpotriva &otrrilor comisiilor de pensii i asigurri sociale din uniti i a comisiilor de experti i de recuperare a capacitii de munc, ca i deci iile >omisiei >entrale de Pensii care re olv apelurile introduse mpotriva deci iilor comisiilor !udeene de pensii*1* $n a cror competen intr, printre altele, un !udector, iar n componena >omisiei >entrale i un repre entant al 7inisterului de Custiie%; c% ? a treia grup o repre int actele care re olv litigii ce au ca obiect unele drepturi 1i interese cu caracter special i anume: 1% Fotrrile >omisiei de reexaminare pentru soluionarea litigiilor generate de contestaiile n legtur cu &otrrea de acordare sau de respingere a cererii de acordare a brevetului de invenie $comisia funcionea n cadrul ?ficiului de #tat pentru =nvenii i 7rci iar &otrrile ei se pot ataca cu recurs la tribunalul 7unicipiului 0ucureti*1,; (% .eci ii ale 7inisterului de =nterne emise cu privire la contestaiile mpotriva =nspectoratului "eneral al Poliiei prin care s'a respins cererea de sc&imbare a numelui pe cale administrativ*13; *% .ispo iiile primarilor prin care se re olv ntmpinrile *14 mpotriva omisiunilor, nscrisurilor greite i a erorilor din listele de alegtori. d% ? alt grup o formea actele de solu)ionare a pl0ngerilor 2mpotriva proceselorverbale 2n materie contraven)ional, acte emise de organele administrative*12, cnd acestea au
*11 *1( *1* *1, *13 *14 *12

.ecretul nr.(<251124. Art.123 din >odul 7uncii. Art.3( din 6egea nr.*51122. Art.*2$1% din +egulamentul pentru aplicarea 6egii nr.4,51111. .ecretul nr.12351148. Art.1( din 6egea nr.485111(. 6egea nr.*(51148.
12

competena de soluionare a cii de atac respective $ca ul autoritilor militare, pentru contraveniile personalului propriu n legtur cu serviciul%.

18

Sec&iunea '' E4ectele actelor ad$ini%trati!e

11.1. -oiunea7 natura i importana efectelor juridice Anali nd eficiena deci iilor administrative cu caracter !uridic avem n vedere att efectele lor !uridice, ct i consecinele social'economice i politice *18. .reptul administrativ studia efectele !uridice ale actelor de drept administrativ. Aceste efecte constau n raporturile !uridice pe care actele n cau le generea , le modific sau le desfiinea . Aceste efecte sunt predeterminate de lege i sunt cunoscute, n general, din momentul adoptrii deci iilor. >onsecinele social'economice sau politice ale deci iilor administrative difer de la deci ie la deci ie i ele formea obiectul investigaiei altor tiine n funcie de natura actului deci ional n cau . .atorit multiplelor efecte pe care actele de drept administrativ le produc pe diferite planuri, inclusiv n diferite ramuri de drept, cunoaterea acestora pre int o deosebit importan social mai ales la nivelul factorilor de deci ie care au astfel posibilitatea s aprecie e valoarea real a deci iilor adoptate. Actele de drept administrativ, aa dup cum arat i denumirea lor, generea n primul rnd raporturi de drept administrativ, existnd o legtur indisolubil ntre natura actului !uridic i respectiv raportul !uridic generat. +aporturile administrative sunt acele raporturi !uridice formate n cadrul i pentru reali area activitii executive care au la ba subordonarea, n temeiul puterii de stat, a unuia din subieci fa de cellalt. Actele de drept administrativ generea ntotdeauna raporturi administrative la care se pot aduga i raporturi de alt natur !uridic, mai ales atunci cnd nsi actul administrativ apare ca o condiie de legalitate a unor acte sau raporturi de alt natur dect cea administrativ. Astfel, n temeiul ordinelor de reparti are a suprafeelor locative cu alt destinaie dect cea de locuin *11 se pot nc&eia contracte de nc&iriere, iar dispo iiile de reparti are n producie a absolvenilor unor forme de nvmnt pot sta la ba a contractului de munc pe care acetia l nc&eie. 11.2. 8ntinderea efectelor actelor administrative )ntinderea efectelor actelor de drept administrativ poate fi anali at sub aspectul aciunii n spaiu, asupra persoanelor i n timp al acestor acte !uridice i a raporturilor lor. a) *ntinderea n spaiu a efectelor 3uridice .eci iile administrative produc n spaiu efecte !uridice determinate n principal, de competena teritorial a organului emitent. Astfel, actele organelor centrale ale administraiei de stat produc efecte n limitele teritoriului naional, uneori i n afara lui pentru persoanele aflate sub !urisdicia statului nostru, n timp ce actele organelor locale i din teritoriu produc efecte n limitele unitii administrativ'teritoriale respective ,<<. .e exemplu, &otrrile consiliilor locale sunt obligatorii n unitile administrativ'teritoriale n care sunt alese
*18 *11 ,<<

=.=ovna, op. cit., p.(,8. Art.,4, alin.1 din 6egea nr.35112*. 6. "ro a, "&.Pruanu, "+eglementarea sancionrii contraveniilor", /ditura Btiinific, 0ucureti, 112*, p.(8.
11

respectivele consilii,<1. Aceast regul nu exclude ns posibilitatea ca actele unui organ central s produc efecte limitate la o unitate administrativ'teritorial sau ca actele unui organ local s produc efecte limitate i ele la o parte din acea unitate, ori ca actele unui organ necentral s produc efecte n mai multe uniti administrative, ca de exemplu, actele regionalelor >.A.+. .reptul administrativ nu are un principiu general n materia competenei teritoriale a organelor administrative, ca de exemplu dreptul procesual civil, unde competena teritorial a instanei de !udecat este determinat, n principal, de domiciliul prtului. #'ar putea totui formula ca regul general principiul potrivit cruia competena teritorial a organelor locale sau teritoriale este determinat de sediul acelui organ administrativ. >u toate acestea exist ns i n dreptul administrativ unele reguli specifice. Astfel, &otrrile consiliilor locale sunt obligatorii numai n respectivele uniti teritoriale. >ompetena teritorial i efectele n spaiu ale actelor de drept administrativ mai pot fi determinate i n funcie de domiciliul sau reedina persoanei fi ice $pentru emiterea sau vi area actelor de identitate ,<(%, de locul svririi faptei $n materie contravenional,<*%, de locul siturii bunului imobil $n materia impo itului pe bunuri imobile,<,%, de locul reali rii venitului $n materia impo itului pe venituri,<3% etc. /fectele !uridice ale actelor de drept administrativ emise de o autoritate se impun, uneori, i altor organe ale administraiei publice. Astfel, n vederea executrii sanciunii amen ii contravenionale, organele competente vor comunica din oficiu organului financiar al localitii unde domicilia sau i are sediul contravenientul, procesul'verbal de constatare al contraveniei. /xecutarea se va face de ctre organul financiar $altul dect cel de sancionare% asupra veniturilor sau a celorlalte bunuri ale contravenientului, n condiiile prev ute de lege,<4. b) *ntinderea efectelor asupra persoanelor )n general, deci iile administrative produc, prin raporturile !uridice generate, efecte asupra subiectelor de drept, autoriti de stat sau nestatale, persoane fi ice i !uridice, constnd din drepturi i obligaii, fr a lua n considerare, n mod deosebit, calitatea subiectului de drept. +aporturile de drept administrativ trebuie s aib cel puin un subiect calificat i acesta este organul emitent al actului !uridic. )n anumite situaii efectele actelor administrative se produc avnd n vedere calitatea special a celuilalt subiect al raportului !uridic. Astfel, 7inisterul Aprrii 9aionale i 7inisterul de =nterne vor stabili organele care constat i sancionea ,<2 contraveniile svrite de ofieri, subofieri, maitri militari sau persoanele civile din cadrul unitilor, formaiunilor, ealoanelor i comen ilor respective, n legtur cu serviciul, precum i organele care soluionea plngerile contra proceselor' verbale de constatare a acestor contravenii.
,<1 ,<( ,<* ,<,

,<3 ,<4 ,<2

Art.*<, alin.( din 6egea nr.4151111. Art.4 din 6egea nr.351121. Art.14, alin.3 i art.3 din 6egea nr.*(51148. =."liga, "+egimul !uridic la veniturilor bugetului de stat", /ditura Btiinific, 0ucureti, 1142, p.38. =."liga, ".rept financiar", /ditura didactic i pedagogic, 0ucureti, 1123, p.1,4. Art.,<, lit."b", alin.1, din 6egea nr.*(51148. Art.,3 din 6egea nr.*(51148.

1<<

c) *ntinderea n timp a efectelor 3uridice #ub aspectul ntinderii n timp a efectelor !uridice ale actelor de drept administrativ ele pot fi anali ate privitor la momentul producerii, al duratei i al ncetrii efectelor. I. -omentul producerii efectelor 3uridice )n legislaia noastr, este cunoscut regula c momentul producerii efectelor !uridice este cel al publicrii actelor normative i al comunicrii actelor individuale, ntruct subiectelor nu li se poate pretinde o anumit conduit dac nu cunosc coninutul actului care prescrie o aciune sau o inaciune determinat. .esigur, actul !uridic trebuie considerat ca fiind valabil din c&iar momentul adoptrii lui legale, dar de momentul sau de data aducerii lui la cunotin se leag o serie de efecte !uridice mai ales n materia executrii, care nu poate fi declanat fr ncunotinarea prealabil a subiectului respectiv. Astfel, n ca ul n care contravenientul nu este pre ent la nc&eierea procesului'verbal de stabilire a contraveniei, termenul de ,8 de ore, prev ut de art.(4 din 6egea nr.*(51148, nuntrul creia se poate plti !umtate din minimul amen ii legale, ncepe s curg din momentul n care s'a fcut comunicarea procesului'verbal de stabilire a contraveniei celui n cau ,<8. .e asemenea, &otrrile normative ale consiliilor locale devin obligatorii de la data aducerii lor la cunotin public,<1. .e la regula c actele de drept administrativ produc efecte din momentul aducerii lor la cunotin exist unele excepii: 1% ? prim excepie o formea actele cu caracter retroactiv ,1<, n categoria crora intr actele ce indic expres c produc efecte anterioare publicrii lor, precum i actele de anulare sau de revocare, actele de interpretare, actele de suspendare, actele prin care se aprob, se confirm sau se ratific acte administrative, actele care stabilesc reguli procedurale i actele care stabilesc sanciuni contravenionale mai uoare sau de incriminea unele contravenii,11. a% )n ca ul actelor care retroactivea n mod expres i care indic o dat anterioar publicrii pentru producerea efectelor !uridice, ele se vor aplica ncepnd cu data indicat n actul respectiv. b% )n ca ul actelor de anulare i de revocare a altor acte administrative, efectele se produc de la data intrrii n vigoare a actului desfiinat sau de la data stabilit prin actul de desfiinare. Aceeai caracteristic rmne valabil i n ipote a suspendrii cnd acesteia i se confer un caracter "ex tunc" i nu "ex nunc". c% Actele interpretative $normative% eman de la organul emitent al actului interpretat sau de la organul superior acestuia, neputnd vi a acte cu for !uridic superioar $ntruct actul de interpretare trebuie s aib cel puin for !uridic egal cu actul interpretat% au efect retroactiv de la data aplicrii actului interpretat. d% Actele care cuprind reguli procedurale sunt de imediat aplicare i pentru situaiile anterioare intrrii lor n vigoare i nere olvate sub vec&ea norm. Astfel, dispo iiile 6egii
,<8 ,<1 ,1< ,11

.ec.civ.nr.1<2*58 aug.1123 a -rib.!ud.>lu!, publicat n +.+... Art.*<, alin.1 din 6egea nr.4151111. =.=ovna, op. cit., p.(32. Problematica retroactivitii n materia administrativ trebuie raportat la principiul constituional $art.13, alin.(% n conformitate cu care legea dispune numai pentru viitor, cu excepia legii penale mai favorabile.
1<1

nr.*(51148 s'au aplicat i proceselor'verbale de constatare a contraveniilor nc&eiate pn la data intrrii acestei legi n vigoare i care se mai aflau la agenii constatatori,1(. e% Actele procedurale ulterioare adoptrii actelor de drept administrativ, cum sunt aprobrile, confirmrile, ratificrile etc., au ntotdeauna efect retroactiv n senul c ele produc efecte de la data cnd a intrat n vigoare actul administrativ aprobat, confirmat sau ratificat, act care este prealabil acestor forme ulterioare. f% Au caracter retroactiv actele normative mai favorabile n materie contravenional atunci cnd prevd o sanciune administrativ mai uoar sau cnd de incriminea $decontravenionali ea % unele contravenii. Astfel, dac printr'un nou act normativ fapta nu mai este socotit contravenie ea nu se mai sancionea , c&iar dac a fost svrit nainte de intrarea n vigoare a noului act normativ, deci sub imperiul vec&ii legi, iar sanciunea aplicat i neexecutat pn la aceast dat nu se mai execut,1*. .e asemenea, dac sanciunea prev ut n noul act normativ este mai uoar se va aplica aceast sanciune, iar amenda dispus n ba a vec&iului act normativ se va executa numai pn la limita maximului prev ut n noul act normativ,1,. -ot un caracter retroactiv au i actele administrative !urisdicionale $cu caracter declarativ% ntruct produc efecte prin care se recunosc prilor situaii !uridice preexistente emiterii actului. (% ? alt excepie, de la regula c actele de drept administrativ produc efecte din momentul aducerii lor la cunotin o formea actele ce intr n vigoare la o dat ulterioar respectivului moment, cu indicarea acestei date sau perioade. Astfel, actele normative prin care se stabilesc i se sancionea contravenii intr n vigoare n termen de 1< ile de la data aducerii lor la cunotina public, n afara ca ului cnd ele prevd un termen mai lung. )n ca uri urgente ele pot prevedea intrarea n vigoare ntr'un termen mai scurt,13. *% ? alt excepie, de la regula amintit, o formea actele care ultraactivea i care supravieuiesc producnd efecte i dup data ieirii lor din vigoare. Astfel, procesele'verbale de constatare a contraveniilor care la data intrrii n vigoare a 6egii nr.*(51148 se aflau naintate organelor prev ute de art.11 din .ecretul nr.18,5113, $abrogat prin aceast lege% au fost re olvate de acele organe,14. .e asemenea, n ca ul n care un nou act de reglementare contravenional prevede o sanciune mai grav, contravenia svrit anterior acestuia va fi sancionat n ba a actului normativ n vigoare la data svririi ei,12. II. 'urata :ntinderea n timp a; efectelor 3uridice Actele de drept administrativ produc efecte n timp de la data prev ut pentru a intra n vigoare pn la data ieirii lor din vigoare. Actele normative, cu excepia celor temporare, nu cuprind dispo iii referitoare la ieirea lor din vigoare, ntruct, de regul, nu se poate cunoate exact cnd ncetea starea cea !ustificat adoptarea msurii,18. Actele temporare produc efecte pn la data prev ut $n cadrul lor sau a unui act superior% ori pn la reali area unei anumite situaii $de exemplu, ncetarea evenimentului care le'a determinat
,1( ,1* ,1, ,13 ,14 ,12 ,18

Art.,1, alin.1, din 6egea nr.*(51148. Art.1( din 6egea nr.*(51148. Art.1(, alin.( din 6egea nr.*(51148. Art.,, alin.( din 6egea nr.*(51148. Art.,1, alin.( din 6egea nr.*(51148. Art.1(, alin(. din 6egea nr.*(51148. "&.0obo, "-eoria general a statului i dreptului", multiplicat, >lu!'9apoca, 1123, p.(3(.

1<(

apariia%. Au caracter temporar actele normative de stabilire a contraveniilor adoptate n ca uri de epidemii, inundaii, alte calamiti naturale, precum i n orice situaie care reclam msuri urgente, emise de consiliile locale $indicate de lege,11%, ntruct ele se aplic numai pentru perioada i situaia de urgen ce le'a determinat adoptarea, ncetndu'i efectele odat cu dispariia acestei situaii. III. *ncetarea efectelor 3uridice Actele normative i cele individuale produc efecte !uridice atta vreme ct nu intervine o cau de ncetare a acestor efecte, cum ar fi anularea actului, intervenia prescripiei etc. +enunarea la beneficiul unui act administrativ individual $de exemplu, o autori aie% de ctre titularul drepturilor conferite prin el este irelevant pentru existena actului !uridic, deoarece ncetarea efectelor trebuie s fie tot re ultatul manifestrii de voin $contrare% din partea organului de stat care l'a emis n mod unilateral. >&iar dac legea prevede ca o condiie a ncetrii efectelor !uridice i existena unei renunri din partea beneficiarului actului !uridic, ea trebuie s fie urmat de o revocare sau de o anulare din partea organului competent ca singura modalitate de desfiinare legal, n acest ca , a actului !uridic. )ncetarea efectelor !uridice repre int pierderea caracterului obligatoriu al actelor !uridice prin desfiinarea raporturilor generate de ele, respectiv stingerea drepturilor i a obligaiilor,(<. )ncetarea efectelor !uridice ale actelor de drept administrativ poate avea loc prin dou modaliti principale i anume producerea unui fapt material'!uridic, cruia legea i atribuie acest efect i, respectiv, intervenia unui alt act !uridic contrar primului i care are ca scop suprimarea efectelor !uridice ale actului anterior. A. *ncetarea efectelor 3uridice prin producerea unor fapte Aaptele materiale produc n mod cu totul excepional ncetarea efectelor !uridice ale deci iilor administrative i numai atunci cnd legea le atribuie acest efect $mai puin faptul executrii actelor individuale care este o modalitate tipic de ncetare a efectelor acestor acte%. )n ca ul actelor normative ncetarea efectelor prin producerea unor fapte este foarte rar, ntruct aceste acte fiind de aplicabilitate repetat nu'i pierd eficiena prin fapte de executare. ? excepie o formea actele temporare care'i pierd eficiena la data indicat de ele, la producerea sau ncetarea evenimentului care le'a determinat adoptarea. Astfel, art.1* din .ecretul nr.18,5113, $abrogat% prevedea c actele normative prin care se stabilesc i se sancionea contravenii dac sunt emise de organele locale ale puterii i administraiei de stat sunt valabile timp de un an, iar dac sunt emise de organele centrale ale administraiei de stat sunt valabile doi ani. )n ca ul actelor individuale, care nu sunt de aplicabilitate repetat, ncetarea efectelor !uridice se produce n mod obinuit prin executarea lor sau prin anumite fapte cum sunt ncetarea existenei subiectului de drept, mplinirea termenului, prescripia etc. )ncetarea existenei subiectului de drept, decesul persoanei fi ice, contravenient, duce la ncetarea executrii sanciunii contravenionale ,(1. .e asemenea, autori aia eliberat n vederea exercitrii unei meserii i pierde valabilitatea prin decesul titularului ei. )n ca ul persoanelor !uridice, care au i calitatea de subiect al raportului administrativ, reorgani area i
,11 ,(< ,(1

Art.(, lit."b", alin.( din 6egea nr.*(51148. -..rganu, "Actele de drept administrativ", p.123. Art.(( din .ecretul nr.18,5113, $abrogat%.
1<*

di olvarea acestora conduc la dispariia subiectului de drept i dup ca , la apariia altuia, ceea ce, de exemplu, poate duce la ncetarea executrii sanciunii amen ii contravenionale. -oate aceste ipote e de ncetare a efectelor !uridice din actele administrative se explic prin caracterul strict personal al drepturilor i obligaiilor administrative, ceea ce face imposibil reali area lor prin ncetarea existenei subiectului de drept, ele neavnd un caracter transmisibil $mai ales obligaiile cu caracter sancionator, aplicate ntotdeauna "intuitu personae"%. /xpirarea termenului de valabilitate constituie un alt fapt de ncetare a efectelor ,(( deci iilor administrative individuale. Astfel, paaportul pentru ceteanul romn se emite pe o perioad de cinci ani,(*. 0uletinul de identitate se eliberea cu un termen de valabilitate de ece ani,(,. .up expirarea acestor termene actele i pierd valabilitatea i subiectele nu'i mai pot reali a drepturile sau nu mai pot executa obligaiile prev ute de ele. Prescripia stinge, atunci cnd este reglementat prin acte normative, efectele unor acte !uridice individuale. Astfel aplicarea sanciunii amen ii contravenionale se prescrie n termen de trei luni de la svrirea faptei,(3, iar n ca ul sanciunilor care se refer la impo ite, taxe i primele de asigurare prin efectul legii, inclusiv disciplina financiar, aplicarea sanciunii se prescrie n termen de 1 an de la data sancionrii faptei,(4. /xecutarea unui act !uridic duce la ncetarea efectelor acestuia n modul cel mai frecvent. /xecutarea prin intermediul unor fapte, cum este plata amen ii contravenionale stinge efectele actului sancionator. Astfel, n ca ul n care contravenientul ac&it pe loc agentului constatator !umtate din minimul amen ii prev ute n actul normativ pentru fapta sancionat iar prin contravenie nu s'a cau at o pagub i nu exist lucruri supuse confiscrii, procesul'verbal nu se nc&eie i orice urmrire ncetea . Plata amen ii se face contra c&itan, n care ca se va specifica contravenia pentru care a fost ncasat amenda,(2. Pot exista i alte fapte care s determine ncetarea efectelor !uridice, cum ar fi deteriorarea sau pierderea nscrisului constatator al actului !uridic. Astfel, permisul pentru deinerea armelor se eliberea din nou cnd s'a deteriorat,(8. .e asemenea, se eliberea un nou act de identitate n ca ul pierderii, distrugerii sau deteriorrii, a furtului actului de identitate,(1. B. *ncetarea efectelor prin intervenia unui act >a urile de ncetare a efectelor prin intervenia unui act presupun apariia unui nou act !uridic $administrativ, &otrre !udectoreasc etc.% care s nlture n totalitate sau n parte, definitiv sau temporar efectele unui act administrativ precedent. Aceste ipote e sunt: suspendarea, revocarea i anularea. 1) Suspendarea actelor de drept administrativ
,(( ,(* ,(, ,(3 ,(4 ,(2 ,(8 ,(1

+. =onescu, op. cit., p.(2,. Art.2 din .ecretul'6ege nr.1<5111<. Art.2 din 6egea nr.351121. Art.1*, alin.1 din 6egea nr.*(51148. Art.1*, alin., din 6egea nr.*(51148. Art.(3, alin.1 din 6egea nr.*(51148. Art.14, lit."b" din .ecretul nr.*4251121. Art.1, lit."d" din 6egea nr.351121.

1<,

#uspendarea repre int operaiunea !uridic care determin ncetarea temporar a efectelor actelor administrative,*<. >au ele care determin suspendarea constau n existena unor dubii cu privire la legalitatea sau oportunitatea unui act normativ sau individual. .in acest motiv respectivele cau e pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare adoptrii actului !uridic. #uspendarea durea pn la elucidarea cau elor care au determinat'o. >nd se stabilete n mod cert nelegalitatea sau neoportunitatea actului suspendarea ncetea i se dispune desfiinarea actului !uridic prin revocare sau anulare. >nd nu mai exist nici un dubiu cu privire la actul suspendat suspendarea ncetea i actul se repune n vigoare sau n executare. #uspendarea mai poarte s apar i ca urmare a unei sanciuni aplicate unui subiect de drept avnd ca efect tot o ncetare temporar a consecinelor !uridice ale actului n cau . Astfel, n ca de condamnare definitiv la nc&isoare dreptul de a deine arme i muniii se suspend,*1. .e asemenea, plata pensiei i a celorlalte drepturi aferente se suspend pe timpul ct persoana execut o pedeaps privativ de libertate,*(. #untem n pre ena suspendrii att n ca ul n care un act intrat n vigoare nu mai produce temporar efecte !uridice, ct i n ca ul n care se suspend executarea unui act ,**. )n literatura de specialitate,*,, considerndu'se c actele !uridice produc efecte din c&iar momentul adoptrii lor legale, s'a susinut c intrarea acestora n vigoare la o dat ulterioar adoptrii sau publicrii ar repre enta tot un ca de suspendare, ce operea de la data iniial $de adoptare sau de publicare% pn la data prev ut pentru intrarea n vigoare. Acest punct de vedere nu poate fi acceptat ntruct suspendarea vi ea o ncetare temporar a efectelor !uridice ale unui act intrat de!a n vigoare i care a produs de!a efecte. =ntrarea actului n vigoare la o dat ulterioar adoptrii sau publicrii nu este de esena suspendrii ntruct nu s' au produs efectele care urmea s fie suspendate. )n acest ca suntem n pre ena unei derogri de la principiul c actele !uridice produc efecte din momentul publicrii lor. )n ipote a n care un act ar intra n vigoare ulterior publicrii lui, dar pn la acea dat ar interveni un alt act !uridic care ar stabili o nou dat, ulterioar, peste termenul lui de intrare n vigoare, nici n acest ca nu am fi n pre ena suspendrii, ntruct actul de ba nu a produs nc efectele !uridice, ci suntem n pre ena prelungirii termenului de intrare n vigoare. #uspendarea se reali ea prin acte !uridice normative sau individuale sau poate fi de drept. Astfel, dispo iiile ilegale ale autoritilor de specialitate descentrali ate ale administraiei publice pot fi suspendate de ctre conductorii organelor centrale ale administraiei de stat. .e asemenea, plngerea prii vtmate mpotriva procesului'verbal de constatare a contraveniei suspend de drept executarea,*3 acestuia fr a mai fi necesar emiterea unui act de suspendare din partea organului care soluionea plngerea. #uspendarea prin act !uridic o dispune organul emitent al actului suspendat, c&iar i n lipsa prevederii legale exprese n acest sens, deoarece avnd dreptul de a emite un act cu att mai mult l ca putea i suspenda. #uspendarea o mai poate dispune i organul puterii administrative ierar&ic superior organului administrativ emitent ntruct organele
,*< ,*1 ,*( ,** ,*, ,*3

=.=ovna, op. cit., p.(83. Art.(<, alin.( din .ecretul nr.*4251121. Art.4<$1% din 6egea nr.*51122. Art.*1, alin.* din 6egea nr.*(51148. +. =onescu, op. cit., p.(42. Art.*1, alin.* din 6egea nr.*(51148.
1<3

supraordonate de conducere avnd de regul, dreptul de anulare a actelor organelor subordonate pot exercita i dreptul de suspendare, fr a mai fi nevoie de consacrarea expres a acestuia din urm. ?rganele ierar&ic inferioare nu pot suspenda actele individuale i normative ale organelor superioare. ? suspendare de drept operea n ca ul atacrii de ctre prefect n faa instanei de contencios administrativ a unui act al consiliului local sau al primarului considerat ilegal,*4. ?rganele !udectoreti au dreptul de a suspenda actele de drept administrativ cu caracter individual neexceptate de la controlul !udectoresc, fie n ba a 6egii nr.(15111<, fie n ba a unor legi speciale, pe considerente de ilegalitate i nu pe considerente de neoportunitate. )n ca ul actelor de drept administrativ cu caracter individual i ilegal, necen urabile de ctre instan nu poate opera suspendarea acestora ntruct introducerea unei aciuni n !ustiie mpotriva acestor acte este inadmisibil. ?rganele procuraturii nu pot suspenda actele organelor administraiei de sta. /le pot suspenda numai actele organelor administrative ce desfoar urmrirea i cercetarea penal, actele organelor de deinere i de executare a pedepselor, propriile acte de drept administrativ i cele ale organelor de procuratur subordonate, dar nu pot suspenda actele administrative ale organelor administraiei de stat,*2. +eglementri mai vec&i, abrogate,*8, prevedeau c n situaia n care administraia de stat era sesi at prin protestul procurorului cu privire la ilegalitatea unui act administrativ, iar aceasta nu examina n termen actul cu privire la care era sesi at, opera de drept suspendarea actului administrativ astfel atacat. Posibilitile procedurale conferite de 6egea nr.151128 de a ataca actele administrative prin reclamaie i sesi are de ctre persoanele fi ice nu confer caracter suspendativ acestor ci de atac, administraia nefiind obligat s'i suspende propriile acte sau executarea acestora n urma exercitrii recursului administrativ, dect n ca urile expres prev ute prin normele speciale. .esigur, n funcie de motivele invocate de ctre autorul reclamaiei sau a sesi rii, organul de stat va putea dispune suspendarea actului ori a executrii sale pe durata efecturii cercetrilor declanate de exercitarea cii de atac. Pentru ca utili area unei ci administrative sau !uridice de atac s determine de drept suspendarea unui act administrativ este necesar o prevedere expres legat n acest sens care s oblige organul la aceast msur $aa cum este, definit, n ca ul atacrii la instana de contencios administrativ de ctre prefect a unui act al consiliului local sau n materia contravenional%. Procedura de suspendare este similar procedurii de adoptare a actelor !uridice de ctre organul care a dispus suspendarea cu respectarea tuturor regulilor procedurale i a formelor specifice care trebuie observate n acest ca . )n literatura de specialitate,*1 s'a considerat c dreptul de suspendare ar aparine organelor de stat doar atunci cnd este expres consacrat de lege, altfel organele emitente ar abu a de aceast facultate avnd posibilitatea de a refu a, pe cale ocolit, aplicarea propriului act !uridic. Aceast concepie nu poate fi mprtit. )n primul rnd, dreptul de suspendare a propriului act exist pentru orice organ, indiferent de consacrarea sa legal, ntruct din
,*4 ,*2

,*8 ,*1

Art.1(($,% din >onstituie. "&.0obo, =. .eleanu, "?rganele statului socialist romn", /ditura .idactic i Pedagogic, 0ucureti, 112,, p.*11. Art.3, lit."a", art.4 din 6egea nr.45113( $abrogat%. +. =onescu, op. cit., p.(42'(48.

1<4

moment ce organul poate s'i anule e sau s'i revoce propriu act poate dispune i suspendarea lui. )n al doilea rnd, organul nici nu ar trebui s recurg la suspendare pentru a nu'i aplica propriul act, putnd s recurg direct la revocarea lui. )n sfrit, tocmai pentru a nu recurge la o desfiinare pripit i ne!ustificat a propriilor acte ele sunt suspendate $temporar% pe durata efecturii cercetrii, urmnd ca, n final, s fie desfiinate sau aplicate, n funcie de re ultatele cercetrii. 2. 6evocarea actelor de drept administrativ +evocarea este operaiunea !uridic prin care organul administrativ emitent sau organul superior al administraiei de stat scot din vigoare un act administrativ ,,<. >nd operaiunea o face nsi organul emitent suntem n pre ena retractrii sau a retragerii actului. >au ele care determin revocarea re id n ilegalitatea sau neoportunitatea actului respectiv, putnd fi anterioare, concomitente i ulterioare adoptrii actelor $deoarece actele administrative beneficia i de formaliti posterioare emiterii lor i care s'ar putea reali a prin nclcarea condiiilor legale%. )n unele ca uri revocarea apare ca o sanciune ndreptat mpotriva beneficiarului unui act !uridic, ca de exemplu, n ca ul retragerii permisului de deinere a armelor cnd titularul fr motive ntemeiate, nu se pre int la vi area acestuia ,,1. +evocarea poate fi lipsit de acest caracter, ca, de exemplu, n ipote a aceluiai permis care se retrage cnd titularul a murit sau a fost declarat disprut printr'o &otrre !udectoreasc,,(. .ei neoportunitatea nu figurea ca o cau de revocare expres indicat de lege, totui din moment ce se recunoate organului un drept de apreciere n alegerea soluiei ce urmea s fie adoptat, legea i acord implicit i posibilitatea de a revoca acelai act atunci cnd el nu mai corespunde nevoilor specifice care au determinat adoptarea lui, ca de exemplu, n ca ul anulrii brevetului de invenie cnd se constat c aplicarea inveniei ar afecta negativ de voltarea societii.,,* #pre deosebire de suspendare,,,, n ca ul revocrii nelegalitatea sau neoportunitatea actului este cert. +evocarea are un caracter definitiv i nu provi oriu, ca i suspendarea. /fectele revocrii se produc att pentru trecut, ct i pentru viitor. .reptul de revocare al actelor de drept administrativ i are i vorul n principiul revocabilitii acestor acte fundament, la rndul su, pe caracterul unilateral al actelor administrative $ntruct sunt emise fr consimmntul celuilalt subiect al raportului !uridic%. Actele normative pot fi ntotdeauna desfiinate de ctre organul emitent, iar cele individuale pot fi i ele desfiinate pentru c legea nu declar, dect cu unele excepii, c actele administrative sunt stabile, definitive sau irevocabile, organul emitent nede investindu'se, prin adoptarea lor, de dreptul de a reveni asupra deci iilor precedente. )n mod obinuit organele administraiei de stat recurg la scoaterea din vigoare a propriilor acte normative prin abrogare. /a se dispune i prin acte normative ale organelor ierar&ic superioare. Abrogarea poate fi expres $direct sau indirect% i tacit, recomandndu'
,,< ,,1 ,,( ,,* ,,,

-..rganu, "Actele de drept administrativ", p.18*. Art.12, lit."t" din .ecretul *4251121. Art.12, lit."g" din .ecretul nr.*4251121. Art.1( din 6egea nr.4(5112, $abrogat prin 6egea nr.4,51111%. =.=ovna, op. cit., p.(4<.
1<2

se forma direct,,3 i numai n mod excepional forma indirect ,,4. >derea n desuetudine nu se poate admite n dreptul administrativ, ca modalitate de ncetare a efectelor !uridice ale unor acte normative, ntruct dinamica activitii executive impune o strict reglementare !uridic a relaiilor sociale, existnd obligaia legal a anali rii periodice i a abrogrii normelor care nu mai corespund evoluiei relaiilor sociale ,,2. Abrogarea o poate dispune organul emitent sau cel superior ierar&ic prin acte administrative. .esfiinarea se poate reali a fie concomitent cu adoptarea noului act !uridic, fie fr adoptarea unui nou act. .e regul, ncetarea efectelor unui act se dispune dup aceeai procedur specific adoptrii actelor de ctre organul care dispune desfiinarea. .reptul de revocare implic, cu unele excepii, i dreptul de reformare sau de modificare a actelor. Acest drept aparine, n primul rnd, organului emitent al actului reformat, ntruct avnd dreptul de desfiinare al actului propriu poate s modifice dispo iiile aceluiai act. )n al doilea rnd, dreptul de reformare l au organele supraordonate asupra tuturor actelor normative ale organelor ierar&ic inferioare, ct i asupra actelor individuale care nu sunt de competena exclusiv a organului inferior. )n ca contrar, orice modificare dispus de organul superior ar ec&ivala cu o substituire n atribuiile organului inferior, situaie ce trebuie ntotdeauna expres prev ut de lege, c&iar dac, n principiu, organul superior are un drept de anulare sau de suspendare a actelor organelor subordonate. .esigur, organele supraordonate vor putea da, n ba a raporturilor ierar&ice, ndrumri obligatorii n sensul modificrii actului considerat ilegal sau neoportun. ?rganul superior putnd da ndrumri obligatorii pentru emiterea unui act determinat, cu att mai mult va putea da ndrumri obligatorii organului subordonat n sensul modificrii unui act de!a emis ,,8, astfel nct acesta s fie reformat. .reptul de reformare a actelor individuale ale organelor subordonate exist cu att mai mult cu ct un organ subordonat a acionat n sfera atribuiilor ncredinate de organul ierar&ic superior. +eformarea actului este pre ent i n ca ul nulitii pariale a acestuia, cnd trebuie nlturate sau modificate acele dispo iii ce ncalc ordinea de drept i care impun sc&imbarea coninutului sau a formei actului. 7odificarea actului se reali ea prin acte !uridice avnd cel puin o for identic cu actul modificat. >nd modificarea vi ea un act superior, ce constituie ba a de referin a unui act avnd for !uridic inferioar, organul subordonat care a emis actul de executare va lua msuri de modificare expres a propriului act,,1. +evocarea se face, dup aceeai procedur ca i adoptarea sau emiterea actului n cau , aceast regul fiind valabil i pentru reformare. .ac revocarea este dispus de un organ supraordonat ea se va reali a dup procedura de adoptare a actelor !uridice ale acelui organ, fr obligativitatea motivrii aciunii de revocare sau de reformare, dac legea nu o cere n mod expres. .ac legea prevede pentru actul revocat sau reformat cerina motivrii, ea trebuie s se reflecte i n actul de revocare sau reformare. I. 1ctele administrative irevocabile
,,3 ,,4 ,,2 ,,8 ,,1

Art.88, alin.1 din .ecretul nr.1451124. Art.88, alin.1 din .ecretul nr.1451124. Art.1< din .ecretul nr.1451124. =.=ovna, op. cit., p.(4(. Art.1( din .ecretul nr.1451124.

1<8

.ac n dreptul administrativ regula general este revocabilitatea actelor administrative, exist totui i excepii n senul c unele acte au un caracter irevocabil sau devin irevocabile i anume: actele administrative !urisdicionale, actele administrative pe ba a crora s'au format raporturi !uridice de alt natur $civile, de munc, de dreptul familiei%, actele administrative care au generat drepturi subiective garantate de lege prin stabilitatea lor i actele administrative reali ate material. a) 1ctele administrative 3urisdicionale sunt irevocabile ntruct dispune stabilitatea lucrului !udecat necesar pentru a mpiedica perpetuarea unor stri conflictuale. ?rganul care le'a emis se de investete de dreptul de a mai reveni asupra lor, astfel nct aceste acte, dei acte de putere cu caracter unilateral devin irevocabile sub aspectul organului emitent. Aceasta nu nseamn c prin exercitarea unor ci de atac n faa organelor competent de !urisdicie $de exemplu, &otrrea de reexaminare n materia inveniilor ,3<% nu se poate a!unge la anularea, reformarea sau emiterea unui alt act. b) 1ctele administrative n baza crora s(au format raporturi 3uridice de alt natur $civile, de munc% sunt irevocabile datorit generrii unor raporturi neadministrative a cror legalitate sau oportunitatea nu mai intr n competena de verificare a organului emitent al respectivului act administrativ, acele raporturi ncetnd prin voina prilor participante la raportul !uridic ori prin &otrrea unui organ de !urisdicie. Astfel, dac n ba a unui ordin de reparti are a unei suprafee locative, cu alt destinaie dect cea de locuin ,31, se nc&eie un contract de nc&iriere, organul administrativ emitent al dispo iiei nu mai poate, din momentul nc&eierii contractului s revoce actul administrativ, aa cum o putea face pn n acel moment, ntruct s'a stabilit un raport contractual n a crui ncetare prevalea voina prilor sau &otrrea organului de !urisdicie. #unt irevocabile i dispo iiile de reparti are n munc a unor absolveni din nvmnt, n urma nc&eierii contractului de munc, n temeiul acelor dispo iii, ntruct n perioada stagiaturii, spre deosebire de dreptul comun, contractul de munc nu poate fi desfcut nici mcar prin voina prilor. )n ca ul introducerii aciunii n !ustiie mpotriva unor acte administrative ilegale cu caracter individual, acestea nu devin irevocabile prin declanarea aciunii, aa cum se susine n unele opinii,3(, ci ele sunt suspendate pe durata litigiului, fie de drept, n ca ul legilor speciale de control !udectoresc al actelor administrative, fie printr'un act al instanei de !udecat, n ca ul 6egii nr.(15111<, ceea ce mpiedic pe moment administraia s mai poat &otr asupra propriului act,3*. Aaptul c aceste acte administrative nu devin irevocabile, prin introducerea aciunii n !ustiie, se poate proba i prin aceea c prin respingerea aciunii introduse de reclamant, ncetnd i starea de suspendare a actului, administraia de stat va putea s'l modifice sau s'l desfiine e ceea ce ar fi inadmisibil n condiiile irevocabilitii pe care se pretinde c o dobndete actul,3, n urma !udecii respective.
,3< ,31 ,3(

,3*

,3,

Art.*2 din Fotrrea "uvernului nr.13(5111(. Art.,4, alin.1 din 6egea nr.35112*. 7.7urean, "=revocabilitatea unor acte administrative pe ba a crora s'au stabilit raporturi de drept procesual civil", n +.+... nr.115112*, p.2<. -..rganu, ">onsideraii n lumina 6egii nr.151142 cu privire la revocarea actelor administrative pe ba a crora s'au stabilit raporturi de drept procesual civil" n +.+... nr.151124, p.(3. =.#antai, ">ontrolul !udectoresc asupra msurii desfiinrii actelor de drept administrativ", n "+evista romn de .rept" nr.451184, p.*15*(.
1<1

c) 1ctele individuale care au generat drepturi subiective garantate de lege prin stabilitatea lor sunt acte irevocabile tocmai ca o expresie a acestei stabiliti. =revocabilitatea vi ea numai actele individuale, ntruct cele normative sunt ntotdeauna revocabile, c&iar dac ele consacr expres stabilitatea unor acte individuale. #tabilitatea actelor individuale trebuie s fie prev ut sau trebuie s re ulte din normele de drept, astfel nct organul emitent s nu mai poat reveni asupra deci iei individuale emise ,33. .reptul subiectiv, consacrat prin astfel de acte, trebuie s fie de un fel deosebit pentru ca actul s dispun de garania irevocabilitii. ? prim categorie de acte administrative irevocabile o formea cele care confer drepturi patrimoniale importante care trebuie s dispun de garanii deosebite prin valoarea lor pentru societate i individ. Astfel, au fost considerate irevocabile acte prin care se atribuia n folosin pentru construcie,34 teren pe toat durata existenei construciei,32, ntruct ar fi inec&itabil i pgubitor ca un asemenea act s fie desfiinat din moment ce titularul su a reali at construcia, n ca contrar acestuia i s'ar cau a pre!udicii nsemnate. )n aceeai categorie intr i actele de stabilire a pensiilor i a a!utoarelor sociale, deci ii care sunt definitive, c&iar dac ele pot fi anulate, revocate sau suspendate, ntruct aceste ca uri de desfiinare sunt limitativ i expres prev ute de lege, n mod restrictiv ,38, ceea ce nu le afectea caracterul lor stabil la nivelul ntregii categorii de acte !uridice. #unt acte irevocabile autori aiile i actele atributive de statut personal, ambele n situaia cnd sunt impuse de lege, neavnd caracter facultativ n ce privete emiterea lor. ?rganul este obligat s le emit dac solicitantul ntrunete condiiile legale necesare pentru beneficiul lor, iar actul nu se poate revoca dup libera apreciere a organului emitent, ntruct aceast categorie de acte $diplome, certificate% au presupus o activitate anterioar, recunoscut titularului lor,31. +evocarea acestor acte, n afara ca urilor expres prev ute de lege, ar fi ineficient pentru c n ba a legii cel ndreptit dispune de dreptul subiectiv de a pretinde i de a i se recunoate oricnd acest drept solicitat i satisfcut prin emiterea actului. Anali nd irevocabilitatea actelor care au generat drepturi subiective stabile, conform legii, vom remarca urmtoarele: ' numeroase acte din aceast categorie sunt irevocabile c&iar dac legea le declar ,4< sau nu ca definitive ori irevocabile, deci c&iar dac nu le'a atribuit acest caracter n mod expres,41, trebuind, pentru a identifica acest caracter, anali at natura dreptului subiectiv conferit de lege pentru a stabili dac actul individual care'l materiali ea are un caracter irevocabil; ' un act administrativ individual este irevocabil numai atunci cnd din normele care i stau la ba re ult n mod nendoielnic, expres sau tacit, aceast trstur, iar caracterul irevocabil al actului individual nu implic i caracterul irevocabil al actului normativ de ba , care poate fi

,33 ,34 ,32 ,38 ,31 ,4< ,41

-..rganu, "Actele de drept administrativ", p.((3. Art.1< din 6egea nr.,5112*. Art.,3 din 6egea nr.*51122. Art.4<541 din 6egea nr.*51122. =.=ovna, op. cit., p.(4*. Art.3($3% din 6egea nr.*51122. Art.*< din 6egea nr.4(5112,.

11<

abrogat, noul act normativ putnd suprima pentru viitor sau retroactiv irevocabilitatea actelor individuale ntr'un anumit domeniu n care au fost de!a consacrate; ' caracterul irevocabil al actului administrativ individual care a generat raporturi sau drepturi subiective stabile, nu este condiionat de existena unor raporturi de alt natur !uridic, dect cea administrativ, de exemplu, contractual care, la rndul lor s garante e irevocabilitatea drepturilor subiective E de aceea diploma de licen, de exemplu, este un act irevocabil indiferent de existena raportului contractul de munc; ' caracterul irevocabil al unor acte administrative individuale nu este afectat de faptul c legea prevede, cu titlu de excepie, ca uri de revocare sau de anulare a unor asemenea acte,4( sau consacr existena unor ci de atac cu privire la actele irevocabile. >ondiia este ca aceste ca uri s fie expres prev ute,4* sau s existe un drept virtual de revocare a actului numai atunci cnd el a fost emis prin vicierea voinei organului sau n urma fraudei la lege. )n acest sens legislaia, dar mai ales practica administrativ i cea !udectoreasc, au consacrat principiul revocrii oricrui act administrativ obinut prin manevre frauduloase sau dolosive, c&iar dac actul desfiinat intr n categoria actelor irevocabile. d) 1ctele administrative realizate material devin irevocabile din momentul executrii lor i aceasta nu pentru c prin executare ar nceta caracterul unilateral al actului $caracter ce permite revocarea%, iar din momentul executrii el ar deveni bilateral $de unde posibilitate revocrii lui unilaterale ar nceta,4,%, ci pentru c prin executarea material se creea o imposibilitate practic de sc&imbare a unu fapt consumat ,43, revocarea actului neputnd restabili situaia anterioar, trstur caracteristic, n special, actelor reali ate instantaneu ,44. Pentru actele ce presupun o reali are material succesiv revocarea are efecte numai pentru viitor. =revocabilitatea acestor acte le vi ea deopotriv pe cele onerative, permisive i pro&ibitive,42, ntruct acestea nu se mai pot reali a ulterior revocrii, n sensul c nu se mai pot ndeplini conduitele pretinse subiectelor la data executrii actelor individuale. II. 6evocarea actelor administrative dolosive i frauduloase0/8 Actele de drept administrativ exceptate de la principiul revocabilitii nu se pot desfiina pe considerente de nelegalitate ori de neoportunitate, dect dac viciul ilegalitii s'ar datora fraudei sau dolului la emiterea lor,41. a) )n ca ul actelor administrative !urisdicionale emise dup o procedur specific, problema revocrii lor pe considerente de dol sau fraud apare mai rar ntruct procedura lor de adoptare confer suficiente garanii n sensul emiterii lor cu respectarea legii. .e altfel, existena cilor de atac mpotriva acestor acte confer posibilitatea anulrii sau reformrii lor, prin &otrrea organului de control !urisdicional, dac s'ar fi emis prin dol sau fraud.
,4( ,4*

,4,

,43 ,44 ,42 ,48 ,41

Art.31$1% din 6egea nr.*51122. Art.*2$8% din Fotrrea "uvernului nr.13(5111( pentru aprobarea +egulamentului de aplicare a 6egii nr.4,51111. .ec.civ.nr.((1,512 august 1132 a -rib. >raiova, colegiul civil, publicat n "6egalitatea popular" nr.1151132, p.1*8<. -..rganu, "Actele de drept administrativ", p.(*3. -..rganu, op. cit., p.(*3; =.=ovna, op. cit., p.(4,. -..rganu, op. cit., p.(*3. =dem, op. cit., p.(*8 i urm. =.#antai, ">i procedurale de desfiinare a actelor de drept administrativ stabilite", n "+evista +omn de .rept" nr.*51183, p.1,5(<.
111

b) )n ca ul actelor de drept administrativ care au generat i raporturi !uridice avnd o alt natur, de exemplu, contractual, revocarea lor devine ineficient din momentul nc&eierii contractului, caracterul ilegal al actului administrativ fiind stabilit, de exemplu, de instana de !udecat i pentru ordinul de reparti are a suprafeei locative, n cadrul litigiului n care se va constata nulitatea contractului de nc&iriere. c) )n ca ul actelor administrative care au generat drepturi subiective stabile $de exemplu, diplome de licen, deci ii de pensii etc.% nulitatea lor va putea fi constatat, de cele mai multe ori, de ctre organele administraiei de stat anume desemnate prin lege $de exemplu, >omisia #uperioar de .iplome% sau de ctre instana de !udecat. d) )n ca ul actelor administrative reali ate material revocarea lor este ineficient ea putnd opera numai pn la momentul trecerii la executare, ulterior administraia sau instana de !udecat au posibilitatea ca n mod excepional se repun lucrrile n starea iniial, nu att prin revocarea sau anularea actului ilegal, ci emind, dup ca , acte cum ar fi cele de demolare a construciilor, efectuate n ba a unei autori aii obinute n mod fraudulos. Preci m c n toate aceste ipote e dolul sau frauda trebuie s provin de la sau i de la partea din raportul !uridic care i ntemeia dreptul subiectiv pe actul ilegal. )n acest ca respectivul act nu se va mai putea considera ca avnd un caracter irevocabil deoarece s'ar conferi drepturi subiective stabile tocmai n favoarea celui vinovat de fraud sau dol, ori este de principiu c nimeni nu poate beneficia de efectele propriei sale culpe. +ecunoaterea caracterului stabil al unor drepturi obinute n mod fraudulos ar duce la legali area unei situaii n vdit contradicie cu legea, motiv pentru care nu suntem n pre ena unor "drepturi ctigate". .ac actul administrativ cu caracter stabil, dar ilegal, a fost emis ca urmare a culpei exclusive a organului de stat$de exemplu, atribuirea terenului n folosin pentru construirea unui imobil s'a fcut printr'o &otrre emis cu nclcarea formelor procedurale legale% n acest ca , considerm, c nu mai poate opera revocarea actului sau c&iar ar opera o revocare ea nu poate fi imputat titularului de stat, dup cum acesta $beneficiarul% nu poate fi obligat nici la suportarea unor consecine pre!udiciante. .eoarece actele exceptate de la principiul revocrii au o stabilitate deosebit, de regul, numai un organ de !urisdicie administrativ sau !ustiia pot dispune suprimarea efectelor !uridice n sensul desfiinrii actului, ncetarea raporturilor de alt natur !uridic dect cea administrativ, a drepturilor i obligaiilor, aducerea lucrurilor la starea iniial etc. ?rganul administrativ indus n eroare sau a crui funcionar se face vinovat de fraud solicit organului de !urisdicie, !ustiiei, organului ierar&ic superior, dup ca , s dispun desfiinarea actului, atunci cnd aceast operaiune nu este de competena organului emitent al actului n cau . 3) 1nularea actelor de drept administrativ05< Anularea actelor de drept administrativ repre int sanciunea aplicat acestora pentru considerente de ilegalitate i poate fi dispus de ctre organele administraiei de stat ierar&ic superioare, de organele !udectoreti, iar n unele ca uri speciale de organele procuraturii. Anularea poate privi att acte normative ct i acte individuale. /a este determinat de cau e anterioare concomitente i ulterioare adoptrii actelor administrative. Aceste cau e pot vi a att ilegalitatea actului administrativ, n sensul unei nclcri a condiiilor de form sau
,2<

=.=ovna, op. cit., p.(43 i urm.

11(

procedurale ale acestor acte, ct i, uneori, netemeinicia lor, adic aplicarea greit a legii la situaiile ce i gsesc re olvare prin actele administraiei de stat. /fectele anulrii se produc att pentru trecut, ct i pentru viitor. #pre deosebire de suspendare, anularea repre int o ncetare definitiv a efectelor !uridice, ntocmai ca i revocarea, deoarece ilegalitatea actului este dovedit cu certitudine. )n timp ce revocarea poate fi dispus numai de ctre organul emitent al actului ori de ctre organele administraiei de stat ierar&ic superioare n mod direct, sau pe lng care funcionea organul administrativ al crui act este revocat $n cadrul raporturilor de subordonare organic%, anularea poate fi dispus i de organe ale administraiei de stat superioare n mod indirect, ori de organe care nu fac parte din sistemul ierar&ic al organului emitent al actului anulat $de exemplu, organe de inspecie i control%, ct i organele !udectoreti. .e aceea, terminologic noiunea de anulare este mai corect dect noiunea de revocare sugernd o desfiinare a actului care provine de la un organ neemitent al actului a crui efecte ncetea . )n sfrit, spre deosebire de revocare, anularea nu vi ea i neoportunitatea. ?rganele administrative ierar&ic superioare au un drept de anulare a actelor ilegale ale organelor subordonate asupra crora exercit un drept de control general. ?rganele de administraie activ nu vor putea, cu unele excepii, anula actele organelor administrative de !urisdicie. ?rganele ierar&ic superioare ale administraiei de stat, care nu dispun de un drept de control general i care nu sunt supraordonate organic, ci numai funcional, ca de exemplu, prefectul n raporturile sale cu serviciile publice n teritoriu ale autoritilor centrale, au numai un drept de suspendare actelor administrative ilegale aparinnd organelor n cau . .reptul de anulare al organelor administrative ierar&ic superioare, care exercit un drept de control general asupra organelor subordonate, exist c&iar dac nu este expres prev ut de lege, tocmai ca o consecin a acestui control. )n sc&imb, cnd un organ administrativ superior sau central nu dispune de dreptul de control general el poate exercita dreptul de anulare sau cel de suspendare a actelor organelor inferioare numai atunci cnd acestea sunt expres consacrate delege. ?rganele !udectoreti au un drept de control general asupra legalitii actelor administrative individuale cu caracter ilegal n condiiile stabilite de lege ,21 sau n ca urile expres prev ute prin legi speciale,2(, n afara excepiilor legale putnd dispune anularea acestor acte. ?rganele de procuratur pot anula actele ilegale ale organelor administrative de cercetare i de urmrire penal, acte de drept procesual penal, n calitatea lor de organe de supraveg&ere a urmririi penale. Procuratura poate ns anula actele administrative ale organelor de deinere i de executare a pedepselor, pe considerente de ilegalitate, precum i propriile acte de administraie intern. Anularea actelor de drept administrativ pe considerente de ilegalitate sau de nulitate are urmtoarele efecte; ' actul administrativ este desfiinat retroactiv n efectele sale din momentul anulrii actului i pn la data cnd el a fost pus n aplicare, ct i pentru viitor;
,21 ,2(

Art.1 din 6egea nr.(15111<. .e pild, 6egea nr.*(51148, 6egea nr.2<51111, 6egea nr.415111(.
11*

' se nltur pre umia de legalitate a actului i ncetea caracterul executoriu al acestuia; ' anularea nu suprim efectele materiale consumate ca urmare a executrii actului lovit de nulitate, dar va afecta raporturile !uridice de alt natur, dect administrativ $civil, de munc etc.% care se vor desfiina dup mi!loacele specifice acelor ramuri de drept.

11,

Sec&iunea ') Sanc&iunile actelor de drept ad$ini%trati!

12.1. -oiunea sanciunii juridice administrative Principiul legalitii impune stricta respectare a legilor i a celorlalte acte !uridice subordonate lor n activitatea organelor de stat, inclusiv n activitatea executiv. )nclcarea legalitii de ctre administraia public atrage att sancionarea activitii ilegale ct i a autorului ei, funcionarul administrativ, care poate rspunde disciplinar ,2*, contravenional,2, sau penal,23, n funcie de gravitatea nclcrii svrite, ct i patrimonial ,24 sau material,22 dac fapta ilicit a cau at pre!udicii evaluabile pecuniar. #ancionare activitilor ilegale comise se face cu scopul de a nltura efectele !uridice care pot le a societatea, drepturile i interesele subiectelor de drept. #anciunile specifice aplicate unor aspecte ale activitii executive prin care s'a nclcat legea sunt nulitile i inexistena care lovesc, n general, actele !uridice de orice natur ale administraiei de stat i, n primul rnd, actele de drept administrativ, afectate de viciul ilegalitii. Aceste sanciuni nu se pot aplica faptelor material'!uridice sau simplelor operaiuni te&nico'materiale, c&iar dac s'au svrit cu nclcarea legii, ntruct ele producnd doar efecte de natur material anularea acestora ne mai putnd readuce lucrurile la starea lor iniial,28. .impotriv, actele !uridice fiind manifestri de voin se vor putea desfiina, n efectelor, tot prin manifestri de voin contrare primelor i pe care le nltur. .up gravitatea viciilor care afectea legalitatea actelor de drept administrativ i dup efectele lor asupra acestora distingem ntre sanciunile inexistenei i cele ale nulitilor. )n literatura de specialitate se utili ea fie o clasificare tripartit $n inexisten, nulitate absolut i nulitate relativ%,21, fie o clasificare bipartit a acestor sanciuni $n nuliti absolute i nuliti relative%,8<. 12.2. 9ne)istena actelor de drept administrativ Actele de drept administrativ posed pre umia de legalitate ceea ce le face s fie considerate ca fiind conforme n ntregime cu legea, c&iar dac sunt ilegale, atta timp ct ilegalitatea lor nu este dovedit iar actul nu este desfiinat. Ineori viciul ilegalitii este att de evident i afectea n aa msur actul nct acesta este lipsit de pre umia de legalitate "ab initio", astfel nct se poate considera c actul nici nu a luat fiin. )n unele ramuri de drept $cum sunt dreptul civil sau dreptul familiei% s'a contestat utilitatea distinciei dintre
,2* ,2, ,23 ,24 ,22 ,28 ,21 ,8<

Art.1* din 6egea nr.15112<, art.1<<$1% din >odul 7uncii. Art.1 din F.>.7. nr.18((5112<. -itlul =D cap.= din >odul Penal. Art.118 i urm.din >odul civil. Art.1<( i urm din >odul 7uncii. -..rganu, "Actele de drept administrativ", p.1,8'1,1. =dem, op. cit., p.1,8'1,1. +. =onescu, op. cit., p.124 $ediia 114<%; 7.Ang&ene, ">ontrolul !udectoresc al legalitii actelor administrative exercitate pe cale indirect" n "Custiia 9ou", nr.((5114*, p.1('1(.
113

sanciunea inexistenei i cea a nulitii, n special a celei absolute ,81, dei n acele ramuri s'a ridicat, pentru prima dat, problema inexistenei actelor !uridice. Astfel, practica !udiciar a stabilit c atunci cnd vn torii nu au semnat un contract, nici nu au intenionat vreodat s vnd imobilul specificat n el, este ca ul de a se face "constatarea inexistenei actului",8(. .e asemenea, n mod similar, s'a pus problema inexistenei cstoriei nc&eiate ntre persoane de acelai sex, n dreptul familiei ,8*. 6iteratura !uridic civilist a adus o serie de obieciuni distinciei dintre inexisten i nulitate absolut, plednd pentru meninerea ca sanciune, n respectiva ramur, doar a sanciunii nulitii absolute, alturi de nulitatea relativ. #'ar prea, la prima vedere, c noiunea de "inexisten" sugerea lipsa oricrui efect ,8, !uridic . .esigur, un act inexistent nu generea , nu modific i nu stinge raporturi !uridice conform inteniei autorului su, dar totui el poate produce efecte !uridice ec&ivalnd cu un fapt material'!uridic $licit sau ilicit% putnd avea ca efect, de exemplu, obligaia restituirii prestaiei necuvenite pe drept, cum ar fi plata nedatorat a unui impo it fixat prin act inexistent. #'ar prea, c dei teoretic se poate distinge inexistena de nulitate absolut, practic efectul este acelai, ntruct n ambele situaii actul este desfiinat n ntregime cu efect retroactiv. -otui distincia, ntre cele dou sanciuni, este marcat de faptul c actul lovit de nulitate absolut continu s produc efecte !uridice, n ba a pre umiei de legalitate, pn n momentul n care se constat, cu efect retroactiv, nulitatea actului administrativ de ctre organele competente, pe cnd n ca ul inexistenei actul nu beneficia de la bun nceput de aceast pre umie i nu poate fi pus n executare. )n ce privete regimul !uridic ,83 al celor dou sanciuni nu putem constata o identitate n sensul c ambele se constat prin &otrre !udectoreasc. )n ca ul inexistenei actului administrativ se poate refu a punerea lui n executare, fie de ctre organul de stat, ca subiect activ, fie de ctre subiectul pasiv, fr a mai fi necesar o &otrre !udectoreasc de constatare a inexistenei i n ateptarea creia actul s fie aplicat, datorit, caracterului su executoriu, ntruct s'ar putea antrena unele pre!udicii. 7ai mult, spre deosebire de dreptul civil, n dreptul administrativ nsi organul emitent sau cel de execuie poate constata din oficiu inexistena actului !uridic. >aracterul unitar al dreptului,84 nu impune ca n toate ramurile sale, inclusiv n dreptul civil i administrativ, s existe o unitate n ceea ce privete regimul sancionator aplicabil actelor !uridice, ntruct nici un principiu de drept nu inter ice consacrarea unor sanciuni proprii, inclusiv a sanciunilor inexistenei ,82, n unele ramuri de drept, asigurndu'se astfel o mai puternic aprare, din considerente specifice, a legalitii n acele ramuri.

,81 ,8( ,8* ,8, ,83 ,84

,82

-. Popescu, "-eoria general a obligaiilor", /ditura tiinific 0ucureti, 1141, p.11. .ec.civ.nr.18<151( oct.1134 a >oleg.civ.a -rib. #up.n ">..." pe 1134, p.*2<'*2(. =.Albu, ".reptul familiei", /d..id. i Ped., 0ucureti, 1123, p.84. =.0.9oviPi, "Actele !uridice. Prescripia aciunii" /.#.P.6./.C., 0ucureti, 1134, p.24. "-ratat de drept civil", /d.Academiei, 0ucureti, 1142, p.*,1. D."&.-ar&on, ">onsideraii n legtur cu teoria nulitilor actelor !uridice n dreptul administrativ", n "Custiia 9ou" nr.451144, p.11'*(. -..rganu, "9ulitile actelor administrative individuale", n "#tudia napocensia", seria drept =, /dit.Academiei +.#.+., 0ucureti, 112,, p.44.

114

)n dreptul administrativ raiunea introducerii sanciunii inexistenei pre int, spre deosebire de dreptul civil, un mare interes practic. )ntr'adevr, n ba a pre umiei de legalitate, ce caracteri ea actele administrative, ele sunt executorii de drept producnd efecte pn n momentul desfiinrii lor. )n ca ul inexistenei prin simpla ei constatare, fcut de orice subiect interesat, pre umia este nlturat fr o procedur deosebit, actul neavnd nici mcar aparena de legalitate i fiind lipsit de caracterul executoriu. >au ele inexistenei re id n lipsa unuia, a unora sau a tuturor elementelor eseniale ale actelor de drept administrativ, respectiv voina, subiectul, obiectul i motivul. #pre deosebire de dreptul civil, unde lipsa c&iar a unui element esenial, de exemplu a voinei, n unele situaii, potrivit unei practici !udiciare constante, nu duce la inexistena ori la nulitatea absolut a actului, ci la cea relativ n beneficiul celui care nu i'a dat consimmntul sau a crui voin lipsete,88, n dreptul administrativ nu se poate accepta o asemenea re olvare. Astfel, dac un act administrativ trebuie s fie emis n comun de mai multe organe, dar se emite numai de ctre unul singur, acest act trebuie considerat inexistent. .e asemenea, dac un act administrativ este emis de ctre un funcionar dup eliberarea sa din funcie actul este inexistent prin lipsa calitii !uridice a subiectului decident. #ituaia este similar i n ca ul lipsei obiectului actului administrativ $de exemplu, emiterea unei autori aii de nstrinare pentru o construcie care nu mai exist% ori n ca ul lipsei motivului actului $de exemplu, cnd se emite actul de sancionare contravenional pentru o fapt penal%. )n sfrit, nepublicarea unor anumite acte administrative, de pild, &otrrile guvernamentale, atrage inexistena,81. 12.3. &fectele ine)istenei actelor de drept administrativ /fectele inexistenei acestor acte sunt urmtoarele: 1% 9u exist pre umia de legalitate i nu operea caracterul executoriu al actului, a crui existen i executare poate fi contestat i respectiv refu at; (% =nvocarea inexistenei o poate face orice subiect de drept interesat, participant la raportul !uridic respectiv, la cerere sau din oficiu, oricnd, ntruct nu operea prescripia; *% Diciul inexistenei actului administrativ l poate constata orice instan !udectoreasc,1<, indiferent de competena sa material sau teritorial n soluionarea litigiilor referitoare la ilegalitatea actelor administrative i indiferent de faptul c dac acel act ar fi fost numai ilegal instana nu l putea cen ura, nici n ba a 6egii nr.(15111<, nici n ba a altor legi speciale, deoarece organele !udectoreti vor putea nltura actul administrativ, a crei inexisten este invocat pe calea excepiei, de la soluionarea litigiului pus n micare pentru alte considerente dect inexistena actului administrativ; ,% )n ca ul actelor inexistente cile administrative de atac se pot exercita oricnd, respectiv reclamaia i sesi area, pentru a se constata inexistena actelor !uridice; 3% .ac viciul inexistenei vi ea acte administrative din categoria celor irevocabile sau definitive, problema stabilitii lor nu se mai pune deoarece irevocabilitatea vi ea numai actele legal emise,11 nu i pe cele inexistente;

,88 ,81 ,1< ,11

"-ratat de drept civil", p.*,1. Art.1<2$,% din >onstituie. -..rganu, "Actele administrative i faptele asimilate lor", p.4<. -..rganu, "9ulitile actelor administrative individuale", op. cit., p.42.
112

4% Actele civile, de dreptul muncii, de dreptul familiei etc. ba ate pe acte administrative inexistente se desfiinea dup procedura specific acelor ramuri de drept; 2% ?rganul de stat nu poate fi inut s emit un act individual n temeiul unui act normativ inexistent i nici obligat la executarea unui act individual afectat de inexisten; 8% Actul inexistent nu produce efecte !uridice valabile nici pentru trecut i nici pentru viitor, indiferent de data invocrii viciului care'l afectea ; 1% =nexistena formalitilor procedurale legal necesare adoptrii actului administrativ antrenea nevalabilitatea acestuia din urm. 12.4. Divi!iunea nulitilor n dreptul administrativ 9ulitatea repre int sanciunea care lovete actele !uridice, lipsindu'le de acele efecte !uridice n vederea crora aceste acte au fost constituite. Bi n dreptul administrativ, ntocmai ca i n dreptul civil,1(, distingem urmtoarele categorii de nuliti: a% .up modul lor de consacrare, nulitile pot fi exprese, adic prev ute de lege $de exemplu, n cadrul modificrilor sau adugirilor, altele dect cele legale i care atrag nulitatea actului de identitate,1*% i nuliti virtuale, neprev ute de lege dar care se deduc din norme $de exemplu, adoptarea actului !uridic fr ma!oritatea cerut de lege,1,%; b% .up ntinderea efectului lor distructive, distingem nuliti totale, care desfiinea actul n ntregime $de exemplu, emiterea actului fr avi ul conform% i nulitii pariale, care' l desfiinea numai n parte $de exemplu, dac vi a de stabilire a domiciliului s'a obinut fraudulos, operea numai anularea ei,13 fr anularea actului de identitate pe care este menionat%; c% #ub aspectul cau elor care le determin i a regimului !uridic nulitile se divid n nuliti absolute i nuliti relative, pentru prima ipote exemplificm situaia procesului' verbal de constatare a svririi contraveniei din care dac lipsete un element prev ut de lege actul este lovit de nulitate absolut,14, n timp ce lipsa semnturii de pe nscrisul constatator al &otrrii consiliului local,12, determin nulitatea relativ a acesteia; d% .up modul lor de constatare, nulitile pot fi nuliti de drept i nuliti constatate de organele de stat $administrative sau !udiciare%; e% .up obiectul lor, deci dup elementul la care se refer, nulitile pot fi nuliti de fond, cele care vi ea coninutul actului !uridic i nuliti de form care deriv din nclcarea condiiilor procedurale ale actelor de drept administrativ. 9ulitatea actelor de drept administrativ fiind diferit de cea a actelor civile regulile sanciunii civile nu se pot extinde n dreptul administrativ Actele civile ale administraiei de stat vor fi ns supuse regimului !uridic al nulitilor din dreptul civil. Preci m cteva din deosebirile de esen a nulitilor din cele dou ramuri de drept. a% 9ulitatea administrativ este determinat de ilegalitate, iar dup unele opinii i de neoportunitate, n timp ce nulitatea n dreptul civil este antrenat, n general, de nclcarea legii;
,1( ,1* ,1, ,13 ,14 ,12

"&.AePete, =.Rinveliu, ".rept civil", op. cit., p.18( i urm. Art.1( din 6egea nr.351121. Art.(1, alin.1 din 6egea nr.4151111. Art.1<, 11 din .ecretul nr.4851124 $abrogat%. Art.12, alin. ultim din 6egea nr.*(51148. Art.*<, alin.1 din 6egea nr.4151111.

118

b% .ac n dreptul civil regula este aceea c nu exist nulitate fr ca ea s fie expres prev ut de lege $de exemplu, art.8<*, 8((, 8(* etc. din >odul civil% n afara ca urilor cnd se ncalc regulile de interes general sau se le ea intereselor prilor, situaie n care nulitatea poate fi virtual, n dreptul administrativ nulitatea deriv din nclcarea condiiilor de fond sau de form ale actelor administrative, fr s mai fie necesar existena unor prevederi legale exprese n acest sens. 7otivul acestei deosebiri eseniale deriv din faptul c nulitile civile ocrotesc, n general, drepturile i interesele prilor din raportul !uridic n timp ce nulitile administrative au ca scop prioritar garantarea intereselor generale ,18 c&iar i n ca ul actelor individuale i cu att mai mult n ca ul actelor normative. c% )n ca ul distinciei dintre nulitile totale i nulitile pariale apar sensibile diferenieri dup cum actul administrativ este individual sau este normativ. 1% )n ca ul actelor normative care includ, de regul, mai multe norme, nulitatea parial se poate manifesta afectnd numai o parte a actului !uridic, adic una sau mai multe norme care contravin normelor cu for !uridic superioar. /xistena unui act normativ n parte valabil este pe deplin compatibil cu concepia !uridic general asupra nulitii, dndu' se posibilitatea ca prin suprimarea normelor ilegale sau prin modificarea ori confirmarea lor s se pstre e dispo iiile care nu contravin legii i s se menin actele individuale emise n temeiul normelor rmase valabile. Practic nici nu s'ar putea refu a aplicarea unui act de drept administrativ, care are un caracter executoriu, atunci cnd se ntemeia pe dispo iii normative vdit legale. >ondiia de meninere parial a actului normativ este ca normele ilegale s nu repre inte tocmai regulile de ba , osatura pe care se spri!in ntregul act, ntruct, n ca contrar, actul este nul n ntregul su. #e mai poate ntmpla ca unul sau mai multe elemente ale unei norme !uridice s fie ilegale. .ac acel element nu este esenial pentru existena normei aceasta se va putea aplica. .e exemplu, dac norma reglementea o anumit situaie, iar ipote a i dispo iiile ei sunt n conformitate cu legea, conduita urmat de subieci i conform cu reglementarea trebuie considerat legal. >aracterul ilegal al sanciunii prev ute de acea norm nu afectea legalitatea msurilor luate cu respectarea celorlalte dou elemente, respectiv ipote a i dispo iia. .ac elementul ilegal este esenial pentru existena normei, de exemplu, ipote a normei stabilete o fapt contravenional, dar care cuprinde trsturile unei infraciuni, ntreaga norm este ilegal, deoarece generea o imposibilitate practic de aplicare i a celorlalte dou elemente, respectiv dispo iia i sanciunea. (% )n ipote a actelor individuale de drept administrativ este mai greu s se fac o distincie att de net ntre nulitatea total i nulitatea parial, deoarece actul este unitar prin existena unei singure cau e i a unui singur obiect, necuprin nd prevederile multiple de genul clau elor contractuale civile, dintre care unele se pot menine c&iar dac altele sunt ilegale. .e aceea, n mod practic, nulitatea actelor administrative individuale este total. .e exemplu, dac autori aia de nstrinare a fost emis cu greita individuali are topografic a imobilului actul este nul n ntregul su. Pot ns exista i ca uri de nuliti pariale ale unor acte individuale. .e exemplu, dac prin actul de sancionare contravenional se stabilete, alturi de amenda administrativ legal aplicat, i msura confiscrii unor bunuri care nu pot fi preluate pe cale administrativ, actul
,18

Alex.=.Petrescu, ">urile administrative", 0ucureti, 11*2, p.13,.

111

trebuie considerat valabil numai n ceea ce privete partea referitoare la sanciune i nu cea relativ la msura confiscrii. d% 7i!locul procedural de desfiinare total sau parial, relativ sau absolut a actelor de drept administrativ, este fie revocarea de ctre organul emitent fie anularea dispus de ctre alte organe de stat. 12.%. -ulitile a#solute i nulitile relative n dreptul administrativ -erminologic legislaia administrativ consacr doar noiunea de nulitate absolut, n timp ce nulitatea relativ este subneleas ntotdeauna ca o nulitate virtual. 9ulitatea absolut, consacrat legal, este, de regul, o nulitate expres, denumit "nulitate" $a procesului'verbal n materie contravenional%,11, "anulare" $n ipote a anulrii meniunii de sc&imbare a domiciliului%3<< sau "ca de nulitate" $de exemplu, a actului de identitate% 3<1 ori "nulitate de drept". )n literatura administrativ relundu'se distincia civilist dintre nulitile absolute i cele relative s'a considerat c actele de drept administrativ sunt nule cnd sunt n vdit contradicie cu legea, nclcnd cerinele ei eseniale i sunt anulabile cnd ncalc cerine ori au lipsuri neeseniale. >onsecinele acestor deosebiri, conform unei opinii, ar fi urmtoarele3<(: ' n ca ul nulitii absolute a actului ea poate fi invocat de ctre orice organ sau persoan care pot refu a executarea, n timp ce nulitatea relativ o poate invoca doar cel cu drepturi i interese le ate prin acel act; ' actul nul nu poate fi validat, neavnd o existen !uridic, n timp ce actul anulabil se poate confirma prin ndreptarea viciilor de form sau a lipsurilor neeseniale; ' cnd se constat nulitatea actului nu este necesar revocarea ntruct actul nu a putut produce efecte valabile pentru trecut i viitor, n timp ce actul anulabil trebuie revocat de ctre organele competente. -eoria civilist a nulitilor aplicat integral n dreptul administrativ poate genera serioase obiecii3<*. )n primul rnd, n dreptul civil controlul legalitii actelor !uridice l nfptuiete !ustiia iar nu o parte a raportului !uridic, ca n dreptul administrativ, respectiv c&iar organul de stat emitent al actului ori cel ierar&ic superior, de aceea pentru a &otr asupra valabilitii actului civil instana trebuie, n prealabil sesi at. .e aceea, n dreptul civil exist acte cu privire la a cror nulitate sesi area o poate face numai cel vtmat i exist i acte cu privire la a cror valabilitate sesi area o poate face nu numai partea ocrotit ci i orice interesat, inclusiv instana de !udecat ce va putea ridica din oficiu, n cadrul litigiului dedus n faa ei, problema nulitii absolute a unui act !uridic. )n dreptul administrativ distincia dintre cele dou categorii de nuliti, absolut i relativ sub aspectul subiecilor ndreptii a le invoca, nu este att de net, ntruct opernd principiul oficialitii, organul de stat poate verifica din proprie iniiativ sau din oficiu i poate constata n acelai mod nulitatea absolut sau relativ a propriului su act ori a actelor
,11 3<< 3<1 3<( 3<*

Art.12, alin. ultim din 6egea nr.*(51148. Art.1< din .ecretul nr.4851124 $abrogat%. Art.1(, alin. ultim din 6egea nr.351121. 7.Ang&ene citat de -..rganu n "Actele de drept administrativ", p.132. -..rganu, op. cit., p.132 i urm.

1(<

organelor subordonate. ? asemenea posibilitate exist att n ca ul actelor administrative emise din oficiu ct i a actelor emise la cerere, ntruct caracterul unilateral al actelor administrative, ct i calitatea organului de stat ca participant la raportul !uridic i emitent al actului, l ndreptesc din oficiu s cercete e legalitatea propriilor acte, dispunnd, n msura n care acest drept nu i este suprimat ori actul nu este definitiv sau irevocabil, desfiinarea actului n cau . )n al doilea rnd, n dreptul civil se face distincie ntre cele dou categorii de nuliti sub aspectul posibilitii de prescriere a aciunii prin care se invoc nulitatea. )n dreptul administrativ, n ba a principiului oficialitii, oricnd organul va putea verifica legalitatea actelor sale ori ale organelor subordonate, fr a mai fi necesar sesi area lui n termen de ctre vreo parte interesat. 7ai mult, el are obligaia verificrii legalitii actului i obligaia desfiinrii lui indiferent de termenul care s'a scurs ntre emiterea actului i constatarea nulitii lui. #e tie c n dreptul administrativ formele controlului $intern i extern% presupun o verificare permanent i din oficiu a activitii executive existnd obligaia de a desfiina sau de a propune desfiinarea actelor ilegale. ? asemenea posibilitate vi ea , deopotriv, att actele revocabile, ct i cele declarate, potrivit legii, definitive, atunci cnd viciul nulitii este determinat de manopere dolosive sau frauduloase. .esigur, dac actul administrativ a generat raporturi !uridice de alt natur dect cea administrativ, cum sunt cele civile, de munc etc., ele se vor desfiina dup procedura specific acelor ramuri de drept. #ub aspectul posibilitii de invocare din oficiu a nulitii, fie ea absolut, fie relativ constatm urmtoarele: ' nu exist un termen general de prescripie n ce privete invocarea lor, putnd fi oricnd invocate, organul avnd totui obligaia ca n termenul prev ut de lege 3<, s se pronune asupra reclamaiei sau a sesi rii prin intermediul crora subiectele de drept au semnalat ca urile de ilegalitate; ' organul administrativ poate, ca regul general, s'i desfiine e propriul act fr existena unei norme legale exprese care'l mputernicete n acest sens; ' dac actul administrativ ilegal a generat i alte raporturi !uridice administrative afectate de ilegalitatea actului de putere i asupra crora administraia de stat nu mai are puterea de a &otr, se poate pune n modul specific acelor raporturi problema dreptului organului de stat sau a altor subiecte de a invoca nulitatea. )n al treilea rnd, dac n dreptul civil nulitatea absolut operea n ca ul nclcrii unor interese generale, n dreptul administrativ ea poate opera c&iar dac se vi ea interese de ordin personal ori local putnd fi instituit n interesul prii care o invoc. )n dreptul administrativ un act individual trebuie emis i cu respectarea intereselor generale. )n mod similar un act normativ poate le a interese personale cnd viciul ilegalitii lui se reflect n actul individual. )n al patrulea rnd, dac n dreptul civil nulitile absolute nu se pot confirma, n dreptul administrativ o nulitate invocat din oficiu, poate fi, uneori, confirmat cu efect retroactiv, c&iar dac ea are un caracter absolut. Astfel actul administrativ pus n executare n lipsa acordului emis de un organ ierar&ic superior, poate beneficia ulterior executrii de acest acord, ceea ce acoper cu efect retroactiv ilegalitatea sau nulitatea iniial a actului !uridic. 9ulitatea actelor de drept administrativ pre int importan i n ca ul n care instana de !udecat soluionea un litigiu n care se ridic problema ilegalitii unui act administrativ
3<,

Art.11 din 6egea nr.151128.

1(1

individual. )n ca ul n care obiectul aciunii n !ustiie l constituie tocmai anularea actului administrativ, instana de !udecat, dup ca , dispune msura anulrii actului. .ac nulitatea actului se invoc pe cale incidental, pe calea excepiei de ilegalitate, ntr'un proces pus n micare pe un alt temei dect ilegalitatea actului, instana de !udecat dei nu anulea actul, constatnd nulitatea lui l nltur de la soluionarea respectivului litigiu. >onsiderm c n faa instanei de !udecat nu pot opera cu privire la nulitile actelor administrative aceleai reguli ca i cele din dreptul civil material, de exemplu, n materia prescripiei. .e aceea instana va putea invoca din oficiu i oricnd pe parcursul procesului, neregularitatea unui act administrativ, ntocmai ca i oricare parte din proces. =nvocarea nulitii actelor administrative n faa instanei de !udecat nu poate s le sc&imbe natura lor !uridic, convertindu'le n nuliti civile, deoarece nulitatea i pstrea regimul !uridic propriu ramurii de drept creia i aparine, indiferent de natura organului c&emat s o constate sau s se pronune asupra ei, .esigur, procedura invocrii i soluionrii nulitii se va face cu respectarea cerinelor procedurale specifice organului de !urisdicie care trebuie s soluione e problema. /lementul care permite stabilirea caracterului absolut sau relativ al nulitii n dreptul administrativ este felul normei le ate. )nclcarea normelor imperative atrage nulitatea absolut, iar nclcarea acelor dispo itive determin nulitatea relativ. )n general, normele imperative apr interese generale, iar cele dispo itive interese personale. )n categoria normelor imperative intr prevederile care se refer la elementele eseniale i la condiiile de valabilitate ale actelor administrative, normele privind competena i procedura administrativ etc. )n categoria normelor dispo itive intr acele reguli referitoare la formalitile procedurale neeseniale, cum ar fi, de exemplu, semnarea nscrisului constatator al unui act !uridic adoptat n mod valabil de un organ colegial. 9ulitatea actelor de drept administrativ produce efecte !uridice fa de prile raportului !uridic i fa de teri, efecte anali ate n paragraful consacrat anulrii actelor administrative3<3.

3<3

>ap.M=D, paragraf 11, pct.===, lit.0, *.

1((

CUPRINS PA+-/A a ==='a..........................................................................................................................* A>-=D=-A-/A A.7=9=#-+AV=/= PI06=>/.......................................................................* >apitolul M===..........................................................................................................................* =ntroducere n activitatea executiv........................................................................................* -=-6I6 D.................................................................................................................................1, A?+7/6/ >?9>+/-/ A6/ A>-=D=-WV== /M/>I-=D/.................................................1, >apitolul M=D........................................................................................................................1, Actele de drept administrativ................................................................................................1, >IP+=9#............................................................................................................................1(*

5arlamentul Rom:niei Le/e nr5 --, din 2 decem#rie 2664 #e$ea contenciosului administrativ %ublicat &n 'onitorul (ficial) %artea * nr. 11 4 din + decembrie 2,,4

%arlamentul -om.niei adopt prezenta le$e. CAPIT6LUL I Dispoziii $enerale /ubiectele de sezin

1(*

Art5 '5 - 7'8 (rice persoan care se consider vtmat &ntr0un drept al su ori &ntr0un intere% le/iti$) de ctre o autoritate public) printr0un act administrativ sau prin nesoluionarea &n termenul le$al a unei cereri) se poate adresa instanei de contencios administrativ competente) pentru anularea actului) recunoa"terea dreptului pretins sau a interesului le$itim "i repararea pa$ubei ce i0a fost cauzat. Intere%ul le/iti$ poate 4i at9t pri!at: c9t ;i pu+lic5 7)8 /e poate adresa instanei de contencios administrativ "i persoana vtmat &ntr0un drept al su sau &ntr0un interes le$itim printr0un act administrativ cu caracter individual) adresat altui subiect de drept. 7*8 A!ocatul Poporului: ca ur$are a controlului reali<at: potri!it le/ii %ale or/anice: n +a<a unei %e%i<#ri a unei per%oane 4i<ice: dac# aprecia<# c# ile/alitatea actului %au e"ce%ul de putere al autorit#&ii ad$ini%trati!e nu poate 4i nl#turat dec9t prin =u%ti&ie: poate %e%i<a in%tan&a co$petent# de contencio% ad$ini%trati! de la do$iciliul petentului5 Peti&ionarul do+9nde;te: de drept: calitatea de recla$ant: ur$9nd a 4i citat n acea%t# calitate5 7,8 'inisterul %ublic) atunci c.nd) &n urma exercitrii atribuiilor prevzute de le$ea sa or$anic) apreciaz c &nclcrile drepturilor) libertilor "i intereselor le$itime ale persoanelor se datoreaz existenei unor acte administrative unilaterale indi!iduale ale autoritilor publice emise cu exces de putere) sesizeaz instana de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei 1uridice vtmate. %etiionarul dob.nde"te) de drept) calitatea de reclamant) urm.nd a fi citat &n aceast calitate. 7-8 !.nd 'inisterul %ublic apreciaz c) prin excesul de putere) concretizat &n emiterea unui act administrativ normativ) se vatm un intere% pu+lic) va sesiza instana de contencios administrativ competent de la sediul autoritii publice emitente. 7.8 Autoritatea public emitent a unui act administrativ nele$al poate s solicite instanei constatarea nulitii acestuia) &n situaia &n care actul nu mai poate fi revocat) &ntruc.t a intrat &n circuitul civil "i a produs efecte 1uridice. 2n cazul admiterii aciunii) instana se va pronuna) la cerere) "i asupra le$alitii actelor civile &nc3eiate &n baza actului administrativ nele$al) precum "i asupra efectelor civile produse. 708 Per%oana !#t#$at# n drepturile %ale %au n intere%ele %ale le/iti$e: prin ordonan&e %au di%po<i&ii din ordonan&e ale (u!ernului
1(,

necon%titu&ionale: %e poate adre%a in%tan&ei de contencio% ad$ini%trati!: n condi&iile pre<entei le/i5 718 2n condiiile prezentei le$i) aciunile &n contencios administrativ pot fi introduse de prefect "i de A$enia 4aional a Funcionarilor %ublici) precum "i de orice persoan de drept public vtmat &ntr0un drept sau) dup caz) c.nd s0a vtmat un interes le$itim. 728 %articiparea &n instan a reprezentantului 'inisterului %ublic este obli$atorie. %entru situaia prevzut la alin. 5 6) instana) din oficiu sau la cerere) poate introduce &n cauz or$anismele sociale cu personalitate 1uridic interesate.

/emnificaia unor termeni Art5 )5 - 7'8 2n &nelesul prezentei le$i) termenii "i expresiile de mai 1os au urmtoarele semnificaii7 a8 persoana vtmat 0 orice persoan fizic sau 1uridic ori $rup de persoane fizice) titulare ale unor drepturi subiective sau interese le$itime private vtmate prin acte administrative8 &n sensul prezentei le$i) sunt asimilate persoanei vtmate "i or$anismele sociale care invoc vtmarea unui interes public prin actul administrativ atacat8 +8 autoritatea public 0 orice or$an de stat sau al unitilor administrativ0teritoriale care acioneaz) &n re$im de putere public) pentru satisfacerea unui interes public8 %unt a%i$ilate autorit#&ilor pu+lice: n %en%ul pre<entei le/i: per%oanele =uridice de drept pri!at care: potri!it le/ii: au o+&inut %tatut de utilitate pu+lic# %au %unt autori<ate %# pre%te<e un %er!iciu pu+lic> c8 act administrativ 0 actul unilateral cu caracter individual sau normativ) emis de o autoritate public &n vederea executrii ori a or$anizrii executrii le$ii) d.nd na"tere) modific.nd sau stin$.nd raporturi 1uridice8 sunt asimilate actelor administrative) &n sensul prezentei le$i) "i contractele &nc3eiate de autoritile publice care au ca obiect7 0 punerea &n valoare a bunurilor proprietate public8 0 executarea lucrrilor de interes public8 0 prestarea serviciilor publice8
1(3

0 ac3iziiile publice8 d8 act administrativ01urisdicional 0 actul 1uridic emis de o autoritate administrativ cu atribuii 1urisdicionale &n soluionarea unui conflict) dup o procedur bazat pe contradictorialitate "i cu asi$urarea dreptului la aprare8 e8 contenciosul administrativ 0 activitatea de soluionare) de ctre instanele de contencios administrativ competente potrivit le$ii) a liti$iilor &n care cel puin una dintre pri este o autoritate public) iar conflictul s0 a nscut fie din emiterea sau &nc3eierea) dup caz) a unui act administrativ) &n sensul prezentei le$i) fie din nesoluionarea &n termenul le$al ori din refuzul ne1ustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes le$itim8 48 instana de contencios administrativ) denumit &n continuare instan 0 /ecia de contencios administrativ "i fiscal a 2naltei !uri de !asaie "i 9ustiie) seciile de contencios administrativ "i fiscal ale curilor de apel "i tribunalele administrativ0fiscale8 /8 nesoluionarea &n termenul le$al a unei cereri 0 faptul de a nu rspunde solicitantului &n termen de 3, de zile de la &nre$istrarea cererii) dac prin le$e nu se prevede alt termen8 ?8 refuzul ne1ustificat de a soluiona o cerere 0 exprimarea explicit) cu exces de putere) a voinei de a nu rezolva cererea8 i8 pl.n$ere prealabil 0 pl.n$erea prin care se solicit autoritii publice emitente sau celei ierar3ic superioare) dup caz) reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ) &n sensul revocrii acestuia8 =8 act de comandament cu caracter militar 0 actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activitii din cadrul forelor armate) specifice or$anizrii militare) care presupun dreptul comandanilor de a da ordine subordonailor &n aspecte privitoare la conducerea trupei) &n timp de pace sau rzboi) sau) dup caz) la &ndeplinirea serviciului militar8 @8 serviciu public 0 activitatea or$anizat sau autorizat de o autoritate public) &n scopul satisfacerii) dup caz) a unui interes public8 l8 interes public 0 interesul care vizeaz ordinea de drept "i democraia constituional) $arantarea drepturilor) libertilor "i &ndatoririlor fundamentale ale cetenilor) satisfacerea nevoilor comunitare) realizarea competenei autoritilor publice8

1(4

$8 exces de putere 0 exercitarea dreptului de apreciere) aparin.nd autoritilor administraiei publice) prin &nclcarea drepturilor "i libertilor fundamentale ale cetenilor) prevzute de !onstituie sau de le$e8 n8 drept vtmat 0 orice drept fundamental prevzut de !onstituie sau de le$e) cruia i se aduce o atin$ere printr0un act administrativ8 o8 interes le$itim privat 0 posibilitatea de a pretinde o anumit conduit) &n considerarea realizrii unui drept subiectiv viitor "i previzibil) prefi$urat8 p8 interes le$itim public 0 posibilitatea de a pretinde o anumit conduit) &n considerarea realizrii unui drept fundamental care se exercit &n colectiv ori) dup caz) &n considerarea aprrii unui interes public8 r8 or$anisme sociale interesate 0 structuri ne$uvernamentale) sindicate) asociaii) fundaii "i altele asemenea) care au ca obiect de activitate protecia drepturilor diferitelor cate$orii de ceteni sau) dup caz) buna funcionare a serviciilor publice administrative8 %8 pa$ub iminent 0 pre1udiciu material viitor) dar previzibil cu eviden sau) dup caz) perturbarea previzibil $rav a funcionrii unei autoriti publice ori a unui serviciu public8 ;8 instan de executare 0 instan care a soluionat fondul liti$iului de contencios administrativ. 7)8 /e asimileaz actelor administrative unilaterale "i refuzul ne1ustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes le$itim ori) dup caz) faptul de a nu rspunde solicitantului &n termenul le$al. :utela administrativ Art5 *5 - 7'8 %refectul poate ataca) &n termenele prevzute la art. 11) &n faa instanei de contencios administrativ) actele emise de autoritile administraiei publice locale) dac le consider nele$ale. 7)8 A$enia 4aional a Funcionarilor %ublici poate ataca &n faa instanei de contencios administrativ actele autoritilor publice centrale "i locale prin care se &ncalc le$islaia privind funcia public) &n condiiile prezentei le$i "i ale #e$ii nr. 1;;<1=== privind /tatutul funcionarilor publici) republicat. 7*8 %.n la soluionarea cauzei) actul atacat potrivit alin. 516 "i 526 este suspendat de drept.
1(2

>xcepia de nele$alitate Art5 ,5 - 7'8 #e$alitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetat oric.nd &n cadrul unui proces) pe cale de excepie) din oficiu sau la cererea prii interesate. 2n acest caz) instana) constat.nd c de actul administrativ depinde soluionarea liti$iului pe fond) !a %e%i<a prin nc?eiere $oti!at# in%tan&a de contencio% ad$ini%trati! co$petent#: %u%pend9nd cau<a5 7)8 *nstana de contencios administrativ se pronun) dup procedura de ur$en) &n "edin public) cu citarea prilor. 7*8 /oluia instanei de contencios administrativ este supus recursului) care se declar &n 4; de ore de la pronunare ori de la comunicare "i se 1udec &n 3 zile de la &nre$istrare) cu citarea prilor prin publicitate. 7,8 2n cazul &n care instana de contencios administrativ a constatat nele$alitatea actului) instana &n faa creia s0a ridicat excepia va soluiona cauza) fr a ine seama de actul a crui nele$alitate a fost constatat. Actele nesupuse controlului "i limitele controlului Art5 -5 - 7'8 4u pot fi atacate &n contenciosul administrativ7 a8 actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu %arlamentul8 +8 actele de comandament cu caracter militar. 7)8 4u pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede) prin le$e or$anic) o alt procedur 1udiciar. 7*8 Actele ad$ini%trati!e e$i%e pentru aplicarea re/i$ului %t#rii de r#<+oi: al %t#rii de a%ediu %au al celei de ur/en&#: cele care pri!e%c ap#rarea ;i %ecuritatea na&ional# ori cele e$i%e pentru re%ta+ilirea ordinii pu+lice: precu$ ;i pentru nl#turarea con%ecin&elor cala$it#&ilor naturale: epide$iilor ;i epi<ootiilor pot 4i atacate nu$ai pentru e"ce% de putere5 7,8 2n liti$iile prevzute la alin. 536 nu sunt aplicabile prevederile art. 14 "i 21. Actele administrativ01urisdicionale

1(8

Art5 .5 - 7'8 9urisdiciile administrative speciale sunt facultative "i $ratuite. 7)8 Actele administrativ01urisdicionale pot fi atacate direct la instana de contencios administrativ competent potrivit art. 1,) &n termen de 1 zile de la comunicare) dac partea nu exercit cile administrativ0 1urisdicionale de atac. 7*8 Dac partea care a optat pentru 1urisdicia administrativ special &nele$e s nu utilizeze calea administrativ01urisdicional de atac) va notifica aceasta or$anului administrativ01urisdicional competent. :ermenul prevzut la alin. 526 &ncepe s cur$ de la data notificrii. 7,8 Dac partea care a optat pentru 1urisdicia administrativ special &nele$e s renune la calea administrativ01urisdicional &n timpul soluionrii acestui liti$iu) va notifica intenia sa or$anului administrativ0 1urisdicional sesizat) care emite o decizie ce atest renunarea la 1urisdicia administrativ special. :ermenul prevzut la alin. 526 &ncepe s cur$ de la data comunicrii acestei decizii. CAPIT6LUL II %rocedura de soluionare a cererilor &n contenciosul administrativ %rocedura prealabil Art5 05 - 7'8 2nainte de a se adresa instanei de contencios administrativ competente) persoana care se consider vtmat &ntr0un drept al su sau &ntr0un interes le$itim) printr0un act administrativ unilateral) trebuie s solicite autoritii publice emitente) &n termen de 3, de zile de la data comunicrii actului) revocarea) &n tot sau &n parte) a acestuia. %l.n$erea se poate adresa &n e$al msur or$anului ierar3ic superior) dac acesta exist. 7)8 Pre!ederile alin5 7'8 %unt aplica+ile ;i n ipote<a n care le/ea %pecial# pre!ede o procedur# ad$ini%trati!-=uri%dic&ional#: iar partea nu a optat pentru acea%ta. 7*8 >ste &ndreptit s introduc pl.n$ere prealabil "i persoana vtmat &ntr0un drept al su sau &ntr0un interes le$itim) printr0un act administrativ cu caracter individual) adresat altui subiect de drept) din momentul &n care a luat cuno"tin) pe orice cale) de existena acestuia) &n limitele termenului de ? luni prevzut la alin. 5+6.

1(1

7,8 %l.n$erea prealabil) formulat potrivit prevederilor alin. 516) se soluioneaz &n termenul prevzut la art. 2 alin. 516 lit. $6. 7-8 2n cazul aciunilor introduse de prefect) Avocatul %oporului) 'inisterul %ublic) A$enia 4aional a Funcionarilor %ublici sau al celor care privesc cererile celor vtmai prin ordonane sau dispoziii din ordonane) precum "i &n cazul prevzut la art. 4 alin. 526) nu este obli$atorie procedura prealabil. 7.8 %l.n$erea prealabil &n cazul aciunilor care au ca obiect contractele administrative are semnificaia concilierii &n cazul liti$iilor comerciale) dispoziiile din !odul de procedur civil fiind aplicabile &n mod corespunztor. 708 Pl9n/erea preala+il# n ca<ul actelor ad$ini%trati!e unilaterale %e poate introduce: pentru $oti!e te$einice: ;i pe%te ter$enul pre!#<ut la alin5 7'8: dar nu $ai t9r<iu de . luni de la data e$iterii actului5 Ter$enul de . luni e%te ter$en de pre%crip&ie . (biectul aciunii 1udiciare Art5 15 - 7'8 %ersoana vtmat &ntr0un drept recunoscut de le$e sau &ntr0un interes le$itim) printr0un act administrativ unilateral) nemulumit de rspunsul primit la pl.n$erea prealabil adresat autoritii publice emitente sau dac nu a primit nici un rspuns &n termenul prevzut la art. + alin. 546) poate sesiza instana de contencios administrativ competent) pentru a solicita anularea) &n tot sau &n parte) a actului) repararea pa$ubei cauzate "i) eventual) reparaii pentru daune morale. De asemenea) se poate adresa instanei de contencios administrativ "i cel care se consider vtmat &ntr0un drept al su) recunoscut de le$e) prin nesoluionarea &n termen sau prin refuzul ne1ustificat de soluionare a cererii. 7)8 *nstana de contencios administrativ este competent s soluioneze liti$iile care apar &n fazele premer$toare &nc3eierii unui contract administrativ) precum "i orice liti$ii le$ate de aplicarea "i executarea contractului administrativ. 7*8 #a soluionarea liti$iilor prevzute la alin. 526 se va avea &n vedere re$ula dup care principiul libertii contractuale este subordonat principiului prioritii interesului public.

1*<

Aciunile &mpotriva ordonanelor @uvernului Art5 25 - 7'8 %ersoana vtmat &ntr0un drept al su ori &ntr0un interes le$itim prin ordonane sau dispoziii din ordonane introduce aciune la instana de contencios administrativ) &nsoit de excepia de neconstituionalitate. 7)8 *nstana de contencios administrativ) dac apreciaz c excepia &ndepline"te condiiile prevzute de art. 2= alin. 516 "i 536 din #e$ea nr. 4+<1==2 privind or$anizarea "i funcionarea !urii !onstituionale) republicat) sesizeaz) prin &nc3eiere motivat) !urtea !onstituional "i suspend soluionarea cauzei pe fond. 7*8 *nstana de contencios administrativ) dup pronunarea !urii !onstituionale) repune cauza pe rol "i va da termen) cu citarea prilor) numai dac ordonana sau o dispoziie a acesteia a fost declarat neconstituional. 2n caz contrar) respin$e aciunea ca inadmisibil pe fond. 7,8 2n situaia &n care decizia de declarare a neconstituionalitii este urmarea unei excepii ridicate &n alt cauz) sesizarea instanei de contencios administrativ se va face &n condiiile art. + alin. 5 6 "i ale art. 11 alin. 516 "i 526) cu precizarea c termenele &ncep s cur$ de la data publicrii deciziei !urii !onstituionale &n 'onitorul (ficial al -om.niei) %artea *.

*nstana competent Art5 '35 - 7'8 #iti$iile privind actele administrative emise sau &nc3eiate de autoritile publice locale "i 1udeene) precum "i cele care privesc taxe "i impozite) contribuii) datorii vamale "i accesorii ale acestora) de p.n la miliarde lei) se soluioneaz) &n fond) de tribunalele administrativ0 fiscale) iar cele privind actele administrative emise sau &nc3eiate de autoritile publice centrale) precum "i cele care privesc taxe "i impozite) contribuii) datorii vamale "i accesorii ale acestora) mai mari de miliarde lei) se soluioneaz) &n fond) de seciile de contencios
1*1

administrativ "i fiscal ale curilor de apel) dac prin le$e special nu se prevede altfel. 7)8 -ecursul &mpotriva sentinelor pronunate de tribunalele administrativ0fiscale se 1udec de seciile de contencios administrativ "i fiscal ale curilor de apel) iar recursul &mpotriva sentinelor pronunate de seciile de contencios administrativ "i fiscal ale curilor de apel se 1udec de /ecia de contencios administrativ "i fiscal a 2naltei !uri de !asaie "i 9ustiie) dac prin le$e special nu se prevede altfel. 7*8 -eclamantul se poate adresa instanei de la domiciliul su sau celei de la domiciliul p.r.tului. Dac reclamantul a optat pentru instana de la domiciliul p.r.tului) nu se poate invoca excepia necompetenei teritoriale. :ermenul de introducere a aciunii Art5 ''5 - 7'8 !ererile prin care se solicit anularea unui act administrativ individual sau recunoa"terea dreptului pretins "i repararea pa$ubei cauzate se pot introduce &n termen de ? luni de la7 a8 data primirii rspunsului la pl.n$erea prealabil sau) dup caz) data comunicrii refuzului) considerat ne1ustificat) de soluionare a cererii8 +8 data expirrii termenului le$al de soluionare a cererii) fr a dep"i termenul prevzut la alin. 5268 c8 data &nc3eierii procesului0verbal de finalizare a procedurii concilierii) &n cazul contractelor administrative. 7)8 %entru motive temeinice) &n cazul actului administrativ unilateral) cererea poate fi introdus "i peste termenul prevzut la alin. 516) dar nu mai t.rziu de un an de la data emiterii actului. 7*8 2n cazul aciunilor formulate de prefect) Avocatul %oporului) 'inisterul %ublic sau A$enia 4aional a Funcionarilor %ublici) termenul cur$e de la data c.nd s0a cunoscut existena actului nele$al) fiind aplicabile &n mod corespunztor prevederile alin. 526. 7,8 (rdonanele sau dispoziiile din ordonane care se consider a fi neconstituionale) precum "i actele administrative cu caracter normativ care se consider a fi nele$ale pot fi atacate oric.nd. 7-8 :ermenul prevzut la alin. 516 este termen de prescripie) iar termenul prevzut la alin. 526 este termen de decdere. Documentele necesare
1*(

Art5 ')5 - -eclamantul va anexa la aciune copia actului administrativ pe care &l atac sau) dup caz) rspunsul autoritii publice prin care i se comunic refuzul rezolvrii cererii sale. 2n situaia &n care reclamantul nu a primit nici un rspuns la cererea sa) va depune la dosar copia cererii) certificat prin numrul "i data &nre$istrrii la autoritatea public) precum "i orice &nscris care face dovada &ndeplinirii procedurii prealabile. !itarea prilor) relaii Art5 '*5 - 7'8 #a primirea cererii) instana va dispune citarea prilor "i va putea cere autoritii al crei act este atacat s &i comunice de ur$en acel act) &mpreun cu &ntrea$a documentaie care a stat la baza emiterii lui) precum "i orice alte lucrri necesare pentru soluionarea cauzei. 7)8 2n situaia &n care reclamant este un ter &n sensul art. 1 alin. 526 sau c.nd aciunea este introdus de Avocatul %oporului ori de 'inisterul %ublic) instana va cere autoritii publice emitente s &i comunice de ur$en actul atacat &mpreun cu documentaia care a stat la baza emiterii lui) precum "i orice alte lucrri necesare pentru soluionarea cauzei. 7*8 2n mod corespunztor situaiilor prevzute la alin. 516 "i 526) dup caz) se va proceda "i &n cazul aciunilor care au ca obiect refuzul de rezolvare a cererii privind un drept recunoscut de le$e sau un interes le$itim. 7,8 Dac autoritatea public nu trimite &n termenul stabilit de instan lucrrile cerute) conductorul acesteia va fi obli$at) prin &nc3eiere interlocutorie) s plteasc statului) cu titlu de amend 1udiciar) 1,A din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de &nt.rziere ne1ustificat. /uspendarea executrii actului Art5 ',5 - 7'8 2n cazuri bine 1ustificate "i pentru prevenirea unei pa$ube iminente) o dat cu sesizarea) &n condiiile art. +) a autoritii publice care a emis actul) persoana vtmat poate s cear instanei competente s dispun suspendarea executrii actului administrativ p.n la pronunarea instanei de fond.
1**

7)8 *nstana va rezolva cererea de suspendare) de ur$en) cu citarea prilor. 7*8 !.nd &n cauz este un interes public ma1or) de natur a perturba $rav funcionarea unui serviciu public administrativ de importan naional) cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdus "i de 'inisterul %ublic) din oficiu sau la sesizare) prevederile alin. 526 aplic.ndu0se &n mod corespunztor. 7,8 2nc3eierea sau) dup caz) sentina prin care se pronun suspendarea este executorie de drept. >a poate fi atacat cu recurs &n termen de zile de la pronunare. /olicitarea suspendrii prin aciunea principal Art5 '-5 - 7'8 /uspendarea executrii actului administrativ unilateral poate fi solicitat de reclamant "i prin cererea adresat instanei competente pentru anularea) &n tot sau &n parte) a actului atacat. 2n acest caz) instana va putea dispune suspendarea actului administrativ atacat) p.n la soluionarea definitiv "i irevocabil a cauzei. !ererea de suspendare se poate formula o dat cu aciunea principal sau printr0o aciune separat) p.n la soluionarea aciunii &n fond. 7)8 Dispoziiile alin. 526 "i 546 ale art. 14 se aplic &n mod corespunztor. 7*8 Botr.rea dat cererii de suspendare este executorie de drept) iar introducerea recursului) potrivit art. 14 alin. 546) nu suspend executarea. *ntroducerea &n cauz a funcionarului Art5 '.5 - 7'8 !ererile &n 1ustiie prevzute de prezenta le$e vor putea fi formulate "i personal &mpotriva persoanei fizice care a elaborat) a emis sau a &nc3eiat actul ori) dup caz) care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes le$itim) dac se solicit plata unor desp$ubiri pentru pre1udiciul cauzat ori pentru &nt.rziere. 2n cazul &n care aciunea se admite) persoana respectiv va putea fi obli$at la plata desp$ubirilor) solidar cu autoritatea public respectiv.

1*,

7)8 %ersoana acionat astfel &n 1ustiie &l poate c3ema &n $aranie pe superiorul su ierar3ic) de la care a primit ordin scris s elaboreze sau s nu elaboreze actul. 9udecarea cererilor Art5 '05 - 7'8 !ererile adresate instanei se 1udec de ur$en "i cu precdere &n "edin public) &n completul stabilit de le$e. 7)8 %entru cererile formulate &n baza prezentei le$i se percep taxele de timbru prevzute de #e$ea nr. 14?<1==+ privind taxele 1udiciare de timbru) cu modificrile "i completrile ulterioare) pentru cauzele neevaluabile &n bani) cu excepia celor care au ca obiect contractele administrative) care se vor taxa la valoare. 7*8 Botr.rile vor fi redactate "i motivate de ur$en) &n cel mult 1, zile de la pronunare. /oluiile pe care le poate da instana Art5 '15 - 7'8 *nstana) soluion.nd cererea la care se refer art. ; alin. 516) poate) dup caz) s anuleze) &n tot sau &n parte) actul administrativ) s obli$e autoritatea public s emit un act administrativ ori s elibereze un certificat) o adeverin sau orice alt &nscris. 7)8 *nstana este competent s se pronune) &n afara situaiilor prevzute la art. 1 alin. 5;6) "i asupra le$alitii actelor sau operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus 1udecii. 7*8 2n cazul soluionrii cererii) instana va 3otr& "i asupra desp$ubirilor pentru daunele materiale "i morale cauzate) dac reclamantul a solicitat acest lucru. 7,8 Atunci c.nd obiectul aciunii &n contencios administrativ &l formeaz un contract administrativ) &n funcie de starea de fapt) instana poate7 a8 dispune anularea acestuia) &n tot sau &n parte8 +8 obli$a autoritatea public s &nc3eie contractul la care reclamantul este &ndrituit8 c8 impune uneia dintre pri &ndeplinirea unei anumite obli$aii8 d8 suplini consimm.ntul unei pri) c.nd interesul public o cere8 e8 obli$a la plata unor desp$ubiri pentru daunele materiale "i morale.

1*3

7-8 /oluiile prevzute la alin. 516 "i la alin. 546 lit. b6 "i c6 pot fi stabilite sub sanciunea unei penaliti pentru fiecare zi de &nt.rziere. :ermenul de prescripie pentru desp$ubiri Art5 '25 - 7'8 !.nd persoana vtmat a cerut anularea actului administrativ) fr a cere &n acela"i timp "i desp$ubiri) termenul de prescripie pentru cererea de desp$ubire cur$e de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia s cunoasc &ntinderea pa$ubei. 7)8 !ererile se adreseaz instanelor de contencios administrativ competente) &n termenul de un an prevzut la art. 11 alin. 526. 7*8 !ererile prevzute la alin. 526 se supun normelor prezentei le$i &n ceea ce prive"te procedura de 1udecat "i taxele de timbru. -ecursul Art5 )35 - 7'8 Botr.rea pronunat &n prim instan poate fi atacat cu recurs) &n termen de 1 zile de la pronunare ori de la comunicare. 7)8 -ecursul suspend executarea "i se 1udec de ur$en. 7*8 2n cazul admiterii recursului) instana de recurs) cas.nd sentina) va re1udeca liti$iul &n fond) dac nu sunt motive de casare cu trimitere. !.nd 3otr.rea primei instane a fost dat cu &nclcarea dispoziiilor referitoare la competena material din prezenta le$e) cauza se va trimite la instana competent. !.nd 3otr.rea primei instane a fost pronunat fr a se 1udeca fondul) cauza se va trimite) o sin$ur dat) la aceast instan. 9udecarea recursului &n situaii deosebite Art5 )'5 - 7'8 -ecurentul) &n situaii deosebite) cum ar fi &mplinirea termenului p.n la care &"i poate valorifica dreptul pretins) va putea solicita pre"edintelui instanei competente s soluioneze recursul "i stabilirea termenului de 1udecat a recursului c3iar &nainte de primirea dosarului. 7)8 !ererea de fixare a unui termen de ur$en) &nsoit de dovada &nre$istrrii recursului la instana de fond) se soluioneaz &n termen de 24 de ore de la prezentarea acesteia pre"edintelui instanei de recurs. 7*8 /oluia de admitere a cererii se comunic de &ndat instanei de fond) care are obli$aia redactrii 3otr.rii atacate) a comunicrii
1*4

acesteia prilor) precum "i a expedierii dosarului) &ntr0un termen de zile. 7,8 'otivarea recursului se poate face) sub sanciunea nulitii pentru tardivitate) &n termen de dou zile de la comunicare. 7-8 %rocedura de citare a prilor "i de comunicare a motivelor de recurs se va efectua cu prescurtarea termenului la 4; de ore) prin a$ent procedural sau prin orice mi1loc rapid de comunicare a informaiilor scrise. CAPIT6LUL III %rocedura de executare :itlul executoriu Art5 ))5 - Botr.rile 1udectore"ti definitive "i irevocabile) prin care s0au admis aciunile formulate potrivit dispoziiilor prezentei le$i) constituie titluri executorii. (bli$aia publicrii Art5 )*5 - Aot#r9rile =udec#tore;ti de4initi!e ;i ire!oca+ile: prin care %-au anulat acte ad$ini%trati!e cu caracter nor$ati!: %unt /eneral o+li/atorii ;i au putere nu$ai pentru !iitor5 Ele %e pu+lic# n Monitorul 64icial al Ro$9niei: Partea I: %au: dup# ca<: n $onitoarele o4iciale ale =ude&elor ori al $unicipiului Bucure;ti: la cererea in%tan&ei de e"ecutare ori a recla$antului: 4iind %cutite de plata ta"elor de pu+licitate5 (bli$aia executrii Art5 ),5 - 7'8 Dac &n urma admiterii aciunii autoritatea public este obli$at s &nc3eie) s &nlocuiasc sau s modifice actul administrativ) s elibereze un certificat) o adeverin sau orice alt &nscris) executarea 3otr.rii definitive "i irevocabile se va face &n termenul prevzut &n cuprinsul ei) iar &n lipsa unui astfel de termen) &n cel mult 3, de zile de la data rm.nerii irevocabile a 3otr.rii. 7)8 2n cazul &n care termenul nu este respectat) se va aplica conductorului autoritii publice sau) dup caz) persoanei obli$ate o

1*2

amend de 2,A din salariul minim brut pe economie pe zi de &nt.rziere) iar reclamantul are dreptul la desp$ubiri pentru &nt.rziere. 7*8 4eexecutarea sau nerespectarea 3otr.rilor 1udectore"ti definitive "i irevocabile pronunate de instana de contencios administrativ "i dup aplicarea amenzii prevzute la alin. 526 constituie infraciune "i se sancioneaz cu &nc3isoare de la ? luni la 3 ani sau cu amend de la 2 .,,,.,,, lei la 1,,.,,,.,,, lei. *nstana de executare Art5 )-5 - 7'8 /anciunea "i desp$ubirile prevzute la art. 24 alin. 526 se aplic) respectiv se acord) de instana de executare) la cererea reclamantului. Botr.rea se ia &n camera de consiliu) de ur$en) cu citarea prilor. 7)8 !ererea prevzut la alin. 516 este scutit de taxa de timbru. 7*8 Botr.rea pronunat de instana de executare poate fi atacat cu recurs &n termen de zile de la pronunare. 7,8 %revederile alin. 5160536 se aplic) &n mod corespunztor) "i pentru punerea &n executare a 3otr.rilor instanelor de contencios administrativ date pentru soluionarea liti$iilor ce au avut ca obiect contracte administrative. Aciunea &n re$res Art5 ).5 - !onductorul autoritii publice se poate &ndrepta cu aciune &mpotriva celor vinovai de neexecutarea 3otr.rii) potrivit dreptului comun. 2n cazul &n care cei vinovai sunt funcionari publici) se vor aplica re$lementrile speciale. CAPIT6LUL IV Dispoziii tranzitorii "i finale 9udecarea cauzelor aflate pe rol Art5 )05 - !auzele aflate pe rolul instanelor la data intrrii &n vi$oare a prezentei le$i vor continua s se 1udece potrivit le$ii aplicabile &n momentul sesizrii instanei.

1*8

!ompletarea cu dreptul comun Art5 )15 - 7'8 Dispoziiile prezentei le$i se completeaz cu prevederile !odului de procedur civil) &n msura &n care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de autoritate dintre autoritile publice) pe de o parte) "i persoanele vtmate &n drepturile sau interesele lor le$itime) pe de alt parte) precum "i cu procedura re$lementat de prezenta le$e. !ompatibilitatea aplicrii unor norme ale !odului de procedur civil se stabile"te de instan) cu prile1ul soluionrii excepiilor. 7)8 Ac&iunile introdu%e de A!ocatul Poporului: de Mini%terul Pu+lic: de pre4ect ;i de A/en&ia Na&ional# a Bunc&ionarilor Pu+lici: precu$ ;i cele introdu%e $potri!a actelor ad$ini%trati!e nor$ati!e nu $ai pot 4i retra%e. !orelarea terminolo$ic Art5 )25 - (ri de c.te ori &ntr0o le$e special anterioar prezentei le$i se face trimitere la #e$ea contenciosului administrativ nr. 2=<1==, sau $eneric la instana de contencios administrativ) trimiterea se va socoti fcut la dispoziiile corespunztoare din prezenta le$e. Dispoziii tranzitorii Art5 *35 - %.n la constituirea tribunalelor administrativ0fiscale) liti$iile se soluioneaz de seciile de contencios administrativ ale tribunalelor. *ntrarea &n vi$oare Art5 *'5 - 7'8 %rezenta le$e intr &n vi$oare la 3, de zile de la data publicrii &n 'onitorul (ficial al -om.niei) %artea *. 7)8 %e aceea"i dat se abro$ #e$ea contenciosului administrativ nr. 2=<1==,) publicat &n 'onitorul (ficial al -om.niei) %artea *) nr. 122 din ; noiembrie 1==,) cu modificrile ulterioare) precum "i orice alte dispoziii contrare. Aceast le$e a fost adoptat de %arlamentul -om.niei) cu respectarea prevederilor art. + "i ale art. +? alin. 516 din !onstituia -om.niei) republicat.
1*1

%->C>D*4:>#> !A'>->* D>%D:AE*#(%->C>D*4:>#> />4A:D#D*) FA#>- D(-4>A4D :G-G!*#G Hucure"ti) 2 decembrie 2,,4. 4r. 4.

p. D(-D *(A4

1,<