ANALELE TIINIFICE ALE UNIVERSITII AL.I.

CUZA IAI
Tomul LII, tiine Juridice, 2006

UNELE CONSIDERAII PRIVIND CONTRACTELE ADMINISTRATIVE

CTLIN BALAN

ncheierea de contracte n sfera administraiei publice apare ca o
procedur tradiional, subordonat scopului administraiei publice de
satisfacere a interesului public. n dreptul privat libertatea contractual este
ntotdeauna prezentat ca fiind legat de principiul autonomiei de voin.
Libertatea contractual influeneaz decizia de a ncheia o convenie,
posibilitatea de alegere a prii cu care urmeaz a intra n raporturi contractuale
i posibilitatea de a fixa coninutul contractului. Aceast libertate nu este ns
absolut nici n dreptul privat art. 968 C. civ. interzice ncheierea conveniilor
contrare ordinii publice sau bunelor moravuri. Principiul fundamental al
egalitii prilor contractante consacrat n dreptul privat nu funcioneaz
atunci cnd administraia ncheie un contract cu un particular n ceea ce
privete funcionarea unui serviciu public. Asigurnd realizarea unui serviciu
public (prin care este satisfcut o nevoie social de interes deosebit),
administraia promoveaz un interes public, iar prin prisma acestui fapt
voina administraiei (exercitat n regim de putere public) depete i
domin voina particularului. Persoanele publice dispun de asemenea de
posibilitatea de a contracta, posibilitate ce poate fi ns ngrdit prin lege.
Problema contractelor administrative a fcut obiectul disputelor doctri-
nare. n perioada interbelic n literatur s-au exprimat trei mari opinii: a) de
acceptare a teoriei contractelor administrative, n sens restrns
1
; b) de
respingere a oricrei teorii a contractelor administrative
2
; c) de acceptare a
teoriei contractelor administrative n sens larg
3
. ntr-o prim opinie se admite
ideea conform creia contractul de concesiune
4
, care constituie forma cea mai


1
A se vedea n acest sens Jean H. Vermeulen, Contractul de concesiune de serviciu public, Ed.
Scrisul Romnesc, Craiova, 1930; E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ roman, Editura
Glasul Bucovinei, Cernui, 1944.

2
A se vedea Paul Negulescu, Tratat de Drept administrativ romn, ed. IV, 1934; Anibal
Teodorescu, Tratatul de Drept administrativ, 1929.

3
Petre Strihan, Contractele administrative n dreptul romn. Contribuiuni la o teorie general,
Tipografia Curierul judiciar, Bucureti, 1946.

4
Cu privire la contractul de concesiune a se vedea i S. David, Contractele de concesiune, Rev.
Dreptul nr. 9/1991, p. 30; S. Gherghina, A. Sebeni, Efectele i ncetarea contractelor de








56 CTLIN BALAN
des ntlnit n practic a contractelor administrative
5
, nu poate fi asimilat cu
vreunul din contractele reglementate n legea civil sau comercial.
"Concesiunea, trebuie s recunoatem, c nu a fost prevzut i reglementat nici
de Codul civil, nici de Codul de comer; concesiunea nu se aseamn cu
vnzarea, cci nu are loc nici un transfer de proprietate, i nici nu se constituie
n favoarea concesionarului nici un drept perpetuu; ea nu se poate asemna nici
cu nchirierea, cci concesionarul nu pltete chirie, din contr el este autorizat
s perceap taxe asupra celor ce se folosesc de serviciul concedat; ea se poate
asemna mai mult cu contractul de societate, n sensul c autoritatea concedent
are o participaiune de beneficii. Gsim ntr-o concesiune aporturi aduse de
ambele pri, i de concedent folosina temporar a domeniului public i de
concesionar capital, munc, pricepere; gsim inteniunea de a realiza
beneficii i mprirea beneficiilor. Cu toate acestea, diferenele ntre
concesiune i contractul de societate sunt foarte mari, cci autoritatea
administrativ aduce ca aport o parte din domeniul public, asupra cruia ea are
un drept de putere public. Un asemenea drept nu poate fi nstrinat, ci numai
folosina lui poate fi acordat pe un termen anumit. Asociaii au drepturi egale,
pe ct vreme concesionarul are drepturi superioare; asociatul care gireaz
afacerea, lucreaz pentru comptul tuturor asociailor, pe ct vreme concesionarul
lucreaz pe comptul su, el suport riscurile, pe el l privesc pierderile
exploatrii"
6
. Un alt autor considera c, contractul dintre o autoritate i un
particular nu implic echilibrul de interese care caracterizeaz contractele de
drept privat, deoarece autoritatea reprezint nsi serviciul public care
cristalizeaz interesul colectivitii. Acest element "implic aplicarea unor
reguli strine dreptului privat, avnd drept scop ocrotirea interesului colectivitii
care este aceia a funcionrii regulate i continu, nu poate fi asigurat numai cu
normele statornicite n codul civil, dar fr ndoial c el nu va putea s rspunz
necesitilor scopului urmrit: funcionarea unui serviciu public n mod continuu
i regulat. Tocmai spre a putea asigura acest scop, inndu-se seama n tot
momentul de nevoile publicului, prile pot conveni adoptarea unor anumite
regule care ndeprteaz i mai mult nc contractul respectiv de contractele de
drept privat"
7
. ntr-o alt opinie
8
contractele ncheiate cu particularii n

concesiune, Rev. Dreptul nr. 11/1999; A. Sebeni, Noiunea contractului de concesiune i
ncheierea acestuia, Rev. Dreptul nr.8/1999, p. 3.

5
Concesiunea este reglementat prin Legea nr. 219 din 25 noiembrie 1998 privind regimul
concesiunilor, publicat n Monitorul Oficial nr. 459 din 30 noiembrie 1998.

6
P. Negulescu, op. cit., p. 340.

7
J. H. Vermeulen, op. cit., p. 213.

8
E. D. Tarangul, op. cit., p. 171.








UNELE CONSIDERAII PRIVIND CONTRACTELE ADMINISTRATIVE 57
scopul de a colabora mpreun n vederea realizrii unui serviciu public sau a
unui interes general sunt contracte de drept public sau contracte administrative.
Particularitile acestor contracte rezid n regimul lor juridic special concretizat
n forme speciale necesare pentru ncheierea i executarea acestora. Autorul
marcheaz distincia dintre regimul contractelor administrative i cel al
contractelor civile reinnd urmtoarele: particularul care a ncheiat un contract
cu administraia nu va putea s l cedeze ntreg sau n parte altei persoane,
dect cu aprobarea administraiei; unele clauze din contractul administrativ sunt
de natur reglementar; administraia i rezerv dreptul, dac interesul general o
cere sau cnd concesionarul nu i-a ndeplinit obligaiile stipulate n actul de
concesiune, s poat rezilia contractul, fie direct din oficiu, prin decizie
administrativ dat pe cale unilateral, fie pe cale judectoreasc; contractelor
administrative li se aplic teoria impreviziunii, care nu se aplic contractelor de
drept comun.
n doctrina contemporan
9
existena unor contracte ncheiate ntre
administraie i particulari, contracte supuse unui regim juridic special nu mai
este contestat, ncercndu-se chiar o delimitarea acestora de contractele de drept
privat. Existena contractelor administrative este observat chiar i de noua lege a
contenciosului administrativ
10
care le definete ca fiind contractele ncheiate de
autoritile publice care au ca obiect: punerea n valoare a bunurilor proprietate
public; executarea lucrrilor de interes public; prestarea serviciilor publice;
achiziiile publice (art.2 alin.1 lit. c din Legea nr.554/2004).
Contractele administrative au fost definite ca fiind acele acte juridice pe
care le ncheie organele administraiei publice cu cei administrai, acte care
cuprind un acord de voin generator de drepturi i obligaii pentru prile
contractante
11
Unii autori mai consider c prin natura lor contractele
administrative sunt identice cu contractele de drept privat, deosebirea constnd
ns n regimul juridic
12
care li se aplic datorit faptului c au drept obiect
folosina bunurilor din domeniul public sau privat al statului i al unitilor-
administrativ teritoriale. Fiind un contract cu ajutorul cruia administraia
public i realizeaz o parte din sarcinile sale, avndu-se n vedere i obiectul


9
Problema contractelor administrative a fost ridicat i nainte de anul 1989, considerndu-se c
acestea nu sunt incompatibile cu ornduirea socialist. n acest sens V. Gilescu, Natura juridic a
contractului de specializare universitar, Revista Romn de Drept, nr.7/1970, p. 122.

10
Art. 2 din Lege nr. 554 din 02/12/2004 privind contenciosul administrativ, publicat n
Monitorul Oficial nr. 1154 din 07/12/2004.

11
E. S. Ticames, Drept administrativ. Partea general, Editura ERA, Bucureti, 2004, p. 304.

12
D. Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 43.








58 CTLIN BALAN
su juridic se consider c regimul juridic aplicabil contractelor administrative
este unul exorbitant de drept public, avnd i clauze negociate.
Prerogativele de putere public ale administraiei au la baz faptul c
administraia ncheie contractul n scopul de a satisface un interes general. n
virtutea acestor prerogative administraia are posibilitatea de a impune clauze
exorbitante n contract, de a controla modul de executare al contractului i de a
dispune rezilierea contractului atunci cnd interesul public nu mai primete prin
executarea contractului o satisfacie complet i continu.
Avndu-se n vedere faptul c regimul juridic al contractelor
administrative este unul special apare necesar stabilirea unor criterii de
delimitare a contractelor administrative de contractele supuse regulilor dreptului
privat. n acest sens doctrina i practica judiciar francez
13
au identificat trei
criterii: determinarea legii
14
sau determinarea jurisprudenial, un criteriu organic
i un criteriu material
15
. Aplicnd aceste criterii contractelor administrative din
ara noastr vom observa c, spre deosebire de Frana, n legislaia i
jurisprudena actual din Romnia nu este folosit n mod expres sintagma de
contracte administrative. Aceasta era ns folosit n mod frecvent n perioada
interbelic. Astfel termenul de contract administrativ este folosit n Decretul-lege
3557 din 22 octombrie 1940 privitor la rezilierea contractelor administrative,
Curtea de Casaie sec. I, n decizia 279/1929, menioneaz noiunea de contract
administrativ opus contractului de drept civil. Astfel, instana suprem
apreciaz: "n principiu o administraiune public poate s ncheie cu un
particular n vederea serviciului public un contract de drept privat, guvernat de
legea dreptului comun, sau un contract administrativ guvernat de regimul
dreptului public"
Un alt criteriu de delimitare a contractelor administrative de contractele de
drept privat l reprezint criteriul organic
16
, potrivit cruia un contract ncheiat
ntre dou autoriti administrative este un contract administrativ chiar dac nu
d natere dect la raporturi juridice specifice dreptului privat. Un contract
ncheiat ntre dou persoane private este ntotdeauna un contract de drept privat,


13
Teoria contractelor administrative a fost dezvoltat la nceput n Frana, promovat prin
jurisprudena Consiliului de Stat la sfritul secolului XIX, beneficiind de aportul nsemnat al
doctrinei juridice prin lucrrile lui Laferriere, Traite de la juridiction administratif et du recours
contentieux, i Gaston Jeze, Les contracts administratifs de Ltat, des dpartements, des
communes et des tablissements publics. Apud L. Alexandru, Ctlin Silviu Sraru .a., Drept
administrativ european, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005.

14
Pierre Laurent Frier, Prcis de droit administratif, Montchrestien, Paris, 2001, p. 325.

15
A. De Laubadere, Traite thorique et pratique des contracts administratifs, Dalloz, Paris,
1956, vol. I, p. 11.
16
Jean Claude Ricci, Droit administratif, Hachette, Paris, 2000, p. 69.








UNELE CONSIDERAII PRIVIND CONTRACTELE ADMINISTRATIVE 59
cu excepia situaiei n care una din cele dou persoane de drept privat
acioneaz ca mandatar sau n numele ori n contul unei persoane de drept
public. Potrivit acestui criteriu se poate identifica un principiu n conformitate cu
care un contract nu poate fi contract administrativ dac cel puin una din pri nu
este o persoan juridic de drept public. Acest principiu are n doctrina francez
valoarea unei adevrate prezumii legale. El influeneaz i ncheierea
contractelor administrative. Astfel, autoritatea administrativ contractant
trebuie s respecte la ncheierea contractului competenele acordate prin lege,
avnd ns o mare libertate n alegerea prii cu care urmeaz s contracteze,
alegere care se face de regul prin licitaie.
Un al treilea criteriu are n vedere legtura dintre un contract i un serviciu
public materializat n obiectul contractului care vizeaz executarea unui
serviciu public. Potrivit aceluiai criteriu coninutul contractului poate fi avut n
vedere atunci cnd se urmrete identificarea regimului juridic aplicabil. Atunci
cnd contractul conine clauze exorbitante sau cnd este supus unui regim juridic
exorbitant ne aflm n prezena unui contract de drept public.
Contractele administrative pot fi clasificate n funcie de subiect n
contracte ncheiate ntre dou autoriti ale administraiei publice i contracte
ncheiate ntre o autoritate administrativ i un particular, n funcie de obiect
contractele administrative se clasific n contracte care au ca obiect prestarea
unui serviciu public, contracte care au ca obiect realizarea unei lucrri publice,
contracte care au drept obiect punerea n valoare a unui bun proprietate
public
17
, n funcie de modalitatea de ncheiere contractele administrative se
clasific n contracte ncheiate prin licitaie public i contracte ncheiate prin
negociere direct.
n marea lor majoritate contractele administrative nu fixeaz dect n parte
obligaiile prilor trimind pentru restul obligaiilor la caietele de sarcini. Acest
lucru face dificil studiul acestor obligaii, putndu-se desprinde totui o serie de
caracteristici cu titlu general care influeneaz executarea contractelor
administrative. Astfel autoritile administrative cocontractante dispun de
prerogative importante
18
:
1. Dreptul de a supraveghea i de a controla, care prezint importan n
special pentru contractele ncheiate pentru o perioad ndelungat, cum ar fi
contractul de concesiune. n virtutea acestui drept autoritatea administrativ poate
supraveghea condiiile n care contractul este executat, poate solicita informaii
legate de executarea contractului.

17
A. De Laubadere, op. cit., p. 12.
18
Jean Michel De Forges, Droit administratif, Presses Universitaires de France, Paris, 1998, p. 70.








60 CTLIN BALAN
2. Dreptul de a modifica n mod unilateral contractul-reprezint o
caracteristic fundamental a contractelor administrative care derog astfel de la
art. 969 C. civ. (contractele sunt legea prilor). Dac n dreptul privat
contractele nu pot fi modificate dect prin acordul prilor, n dreptul
administrativ necesitatea de protejare a interesului general permite modificarea
unilateral a contractului de ctre autoritatea administrativ art. 35 Legea
219/1998. Acest drept este ns limitat prin obligaia autoritii administrative de
a nu modifica n mod unilateral contractul dect n situaii excepionale, dup
notificarea celeilalte pri i cu acordarea unor despgubiri adecvate i efective.
3. Dreptul de a rezilia contractul n situaia n care interesul general nu
cunoate prin modul de executare dect o satisfacie incomplet i intermitent.
4. Dreptul de a sanciona dac n dreptul privat, n lipsa unor clauze
contractuale care s prevad un mecanism de sancionare, atunci cnd una din
pri fie nu i ndeplinete obligaiile contractuale fie le ndeplinete n mod
deficitar, este necesar sesizarea instanei de judecat pentru angajarea rspunderii
contractuale, autoritile administrative au dreptul, chiar fr a fi prevzut n mod
expres n contract, de a sanciona pecuniar cealalt parte, mergnd pn la
sanciunea rezoluiunii sau rezilierii contractului.
n societatea contemporan, odat cu creterea rolului statului, cretere ce
se materializeaz n implicarea sa n toate domeniile de activitate ale vieii
economice i sociale, folosirea contractelor administrative reprezint o practic
frecvent atunci cnd se urmrete valorificare bunurilor proprietate public,
realizarea unei activiti de interes public sau a unui serviciu public. Trsturile
particulare ale acestor contracte, concretizate n regulile speciale ce privesc
ncheierea, executarea lor sau drepturile i obligaiile la care dau natere, impun
acordarea cel puin a unui regim de autonomie n cadrul categoriei mai largi a
contractelor de drept privat dac nu chiar considerarea lor separat de acestea.

ADMINISTRATIVE CONTRACTS
- Abstract -

Together with increasing the quality of public administration the role of public
servants is more important each day. The process in which civil servants take decisions
gets more consideration. For the impartiality of this process of much importance is
adopting modern rules about the conflicts of interests and incompatibilities. These rules
should protect both the public service and the citizens of arbitrary decisions by
garanting that the entire professional activity of civil servants is dedicated to public sector.
This goal could be achieved by a modern reglementation, at an european level, of
incompatibilities and conflicts of interests.