CAPITOLUL I:

DREPTUL ADMINISTRATIV RAMUR

A DREPTULUI PUBLIC
SECIUNEA I: DREPTUL PUBLIC
DREPTUL PRIVAT PRIMELE

DIVIZIUNI ALE DREPTULUI

Jurisconsultul Ulpian arat n Instituiile sale , manual dedicat nvmntului c, dreptul roman
cuprinde dou ramuri: dreptul public (ius publicum) i dreptul privat (ius privatum), preciznd c
deosebirea dintre aceste dou ramuri rezid n natura intereselor diferite pe care le ocrotete . n
continuare, Ulpian precizeaz: Dreptul public ocrotete interesele publice (ad statutum rei Romanae
spectat), obteti, iar cel privat cele private, adic ale cetenilor luai n mod izolat (ad singularum
utilitatem).
Sistematizarea normelor juridice n antichitatea clasic roman era conceput evident dup
cu totul alte criterii dect cele actuale. Nici nu se putea altfel. Criteriul cel mai important n aceast
diviziune era calitatea de cetean. De exemplu, ius civile, la nceputul cetii, era un ius proprium
civium romanorum, privea exclusiv pe cetenii romani. Ulterior, grupul crora li se aplica ius civile s-a
lrgit, ntr-o oarecare msur incluznd i pe strinii care primiser ius comercii. Ius gentium
reglementa raporturile dintre romani . Chiar dreptul honorar (pretorian) care, prin edictele magistrailor,
devenise izvorul cel mai dinamic al reglementrilor, reprezenta un sistem de reguli noi, complementar
lui ius civile (nc rigid) solemn i de lent evoluie.
Singurul ius din cadrul diviziunii dreptului roman care nu a inut seama de statutul juridic de
cetean este ius naturale (noiune care a ptruns destul de devreme la Roma) i care era un ansamblu
vag i variabil de principii presupuse a fi conforme ordinii naturale . n aceast privin, Cicero
considera c dreptul natural a existat de la nceputul nceputurilor, c este potrivit cu natura, c se
gsete la toate popoarele, mereu acelai, etern. Ius naturale era considerat ca un drept cu valoare
ideal i permanent, neschimbat i care s-ar gsi la toate popoarele, cuprinznd deopotriv pe dumani,
pe sclavi i barbari. Uneori principiile dreptului natural tind s loveasc ordinea de drept instituit (de
exemplu, combtnd sclavia), alteori autorii invoc dreptul natural pentru a se opune schimbrilor din
viaa social .
Pn la Iustinian ius civile, ius praetorium, ius gentium s-au apropiat unele de altele i au
sfrit prin a aprea ca trei domenii ale aceluiai sistem de coeziune; ele ns nu pot fi comparate cu
ramurile dreptului aa cum le concepem noi astzi (n drept public i privat, n drept civil i comercial,
administrativ, penal, etc.). O asemenea comparaie ar ignora originalitatea fenomenului roman i
importana acestei fuziuni din epoca clasic i pn la Iustian . Cu titlu, exemplificator, noiunea de ius
gentium este fluid iar unele instituii (emptio venditio, locatio conductio...) sunt, n acelai timp,
de ius civile i de ius gentium, iar alte instituii de ius gentium (posesiunea, tradiiunea), apar la unii
autori latini ca fiind conforme lui ius naturale.
Diviziunea n ius publicum i ius privatum se raporteaz din nou la ius civile, n sensul c
dreptul civil s-a divizat n dou ramuri, respectiv dreptul public i dreptul privat.
Dreptul public privea statul roman (magistraturile, cultul i colegiile de preoi), iar dreptul privat
privea instituiile care prezentau interes pentru particulari.
Aceast mare diviziune i-a pstrat importana pn n zilele noastre, dei criteriile specifice de
structurare opereaz de la un sistem de drept la altul n funcie de condiionrile social istorice.
Potrivit acestei diviziuni, din grupa dreptului public fac parte: dreptul constituional, dreptul
administrativ, dreptul financiar, dreptul penal, dreptul procesual penal, dreptul procesual civil, dreptul
internaional public, iar din a doua grup dreptul civil, dreptul comercial, dreptul internaional privat,
etc. O astfel de concepie sublinia M. Djuvara , nu este cu desvrire exact, deoarece interesul
1

10

11

Digesta in Corpus Iuris Civilis, I, ed. XVI, D. 1.1.2, stereotipa Th. Mommsen Pkrper, Berlin, 1954
Cu privire la etimologia publicum privatum, a se vedea Ernout - Meillet, Dictionaire tymologique de langue latin, Paris, 1932 (influen
etrusc ?); A. Walde, B. Hoffmann, Lateinischeh etymologisches Wrtebuch, Heldeberg, 1938, 1954
3 Mullejons, Publicus und Privatus, 1961, pp. 4 - 61; apud: Vladimir Hanga, Drept privat roman, Editura Didactic i Pedagogic,
Bucureti, 1973
4 Unul din cele mai obinuite contracte ntre romani (vnzarea, mprumutul de bani i stipulaia au fost contracte ius gentium.
5 Lex Aibutia, votat, probabil, ntre anul 150 i sfritul secolului al II - lea nainte de Hristos.
6 Natura parit omnes liberos et omnes natura liberat student (natura ne-a fcut pe toi liberi i toi tnjesc n mod natural dup
libertate).
7 De respublica, 3.22.33, apud: Maria V. Dvoracek, Gheorghe Lupu, Teoria general a dreptului, Editura Fundaiei Chemarea, Iai,
1996, p. 156
8 Mihai Vasile Jakot, Dreptul roman, Editura Fundaiei Chemarea, Iai, 1993, p. 68.
9 Alexandru Grigorescu, La reception du droit roman de Iustinien en Occident et celle du droit romano-bizantin en Orient, Milano, A.
Giuffre, 1968, pp. 1209 - 1237
10 Maria V. Dvoracek, Gheorghe Lupu, op. cit., p. 156
11 Mircea Djuvara, Teoria general a dreptului, vol. I, Editura Socec Bucureti, 1930, pp. 105
1
2

individului este nemsurat n toate normele privitoare la stat. Respectarea dreptului sub toate formele
sale intereseaz n primul rnd societatea, cci ntreaga societate nu ar putea s existe, dac respectul
dreptului nu ar exista . Dreptul public domin tot mai mult dreptul privat, arat M. Djuvara, iar la
rndul su, dreptul privat exercit o influen mare asupra dreptului public. n dreptul public, pe de alt
parte, este evident c domin dreptul constituional, iar n dreptul privat dreptul civil are preeminen,
constituind i dreptul comun . Legturile strnse ntre aceste ramuri ale dreptului au contribuit la
apariia unor noi concepii care atenueaz diviziunea clar a dreptului. Astfel, P. Roubier argumenteaz existena unui drept mixt, care, la rndul su, se mparte n drept concret i drept mixt abstract.
Dreptul mixt concret poate fi numit dreptul profesiunilor i cuprinde ansamblul de reguli i
instituii publice sau private, grupate n funcie de o profesie (dreptul comercial, legislaia muncitoreasc,
legislaia rural).
n continuare, acelai autor arat c dreptul abstract (drept regulator) cuprinde dreptul penal,
avnd n vedere c acesta include normele de drept care sancioneaz comiterea unor infraciuni svrite
n diferite domenii, iar uneori acesta se declaneaz la plngerea prealabil a victimei, regulile de
procedur (penal, civil, administrativ), dreptul tranzitoriu care rezult din schimbarea legislaiei.
Ali autori nu recunosc aceast diviziune. H. Kelsen, de exemplu, nlocuiete categoriile de drept
public i privat cu ierarhia normelor. De asemenea, Lon Duguit, contest distincia ntre dreptul public i
dreptul privat. n general, se scoate n eviden producerea aspectului public al dreptului, vorbindu-se
chiar de o publicizare a dreptului, considerndu-se c totul devine drept public, c toate legile
intereseaz mai mult societatea dect persoana luat individual i c totul este de domeniul dreptului
public .
Apariia unor noi ramuri ale dreptului face vulnerabil vechea mprire a dreptului n drept
public i privat. Aceste ramuri se caracterizeaz printr-o anumit tehnicitate, de unde i neutralitatea lor
fa de sistemul de drept n care se integreaz ca discipline autonome (drept spaial, dreptul mediului,
protecia juridic a drepturilor omului etc.). De asemenea, autonomia relativ a unor reglementri se
explic i prin hipertrofierea unor norme i instituii (contractul de transport, contractul de asigurri
solicitate n practica social i desprinderea lor de ramura tradiional cum sunt: drep tul transporturilor
respectiv dreptul asigurrilor .
Dup prof. P. Negulescu deosebirile dintre dreptul public i dreptul privat ar fi urmtoarele:
a. normele de drept privat sunt mult mai cristalizate i mai stabile dect normele de drept public.
De exemplu, teoria obligaiilor, cuprins n Codul civil romn din 1865 n vigoare i astzi este foarte
apropiat de teoria jurisconsulilor din perioada clasic a dreptului roman, pe cnd normele de drept
public, au un pronunat caracter politic, se schimb mai repede, de exemplu, dup Marea Revoluie
Francez, cnd n locul absolutismului regalitii s-a instaurat democraia burghez.
La noi observm c, dup evenimentele din Decembrie 1989 s-au produs mari mutaii n dreptul
public;
b. n dreptul privat oricine poate s fie titular al unui drept. De exemplu, poate s fie proprietar
sau creditor oricine, fie c este cetean romn, sau fie c este strin, fr deosebire, de naionalitate,
religie ori sex; cnd ns este vorba de drept public, nu oricine poate s exercite drepturile reglementate
de normele aparinnd acestuia, de exemplu, dreptul de vot nu-l poate exercita orice persoan, ci numai
ceteanul n vrst de 18 ani, mplinii pn n ziua alegerilor inclusiv; unele funcii sau demniti politice, civile sau militare nu pot fi ocupate dect numai de ctre un cetean romn cu domiciliul n ar;
c. normele de drept privat au o precizie mai mare dect cele de drept public, care sunt mai puin
determinate. Astfel, de exemplu, art. 998. Cod civil romn prevede: orice fapt a omului, care
cauzeaz altuia prejudiciu, oblig pe acela din a crui greeal s-a ocazionat, a-l repara. Dei
redactat n anul 1865, textul este i astzi foarte clar, n timp ce n dreptul public sunt cazuri n care
aceste norme nu sunt precise;
d. dreptul public se bazeaz pe fora de constrngere a statului, n caz de nerespectare a normelor
sale, n dreptul privat constrngerea ca mod de asigurare a respectrii normelor o gsim foarte rar;
e. n dreptul privat gsim sanciuni precise; nuliti, reziliere, decdere din drepturile printeti,
excluderea de la succesiune, pe ct vreme n dreptul public sanciunile nu au aceeai preciziune, afar de
dreptul penal ramur a dreptului public unde gsim sanciuni privative de libertate sau amenzi penale,
ca pedepse principale, interzicerea unor drepturi i degradarea militar, ca pedepse complementare etc.;
f. n dreptul privat normele de drept sunt supletive, adic particularii n conveniile lor pot deroga
de la ele i, numai n cazul n care nu au dispus altfel se aplic norma de drept, pentru c, n dreptul
privat, numai dispoziiile de ordine public sunt obligatorii.
n dreptul public unde domin ideea de ordine n principiu toate normele juridice sunt
obligatorii;
g. n timp ce publicitatea este de esena dreptului public, secretul este de esena dreptului privat.
ncheiem prin a semnala faptul c gruparea ramurilor dreptului n drept public i drept privat
este meninut i n doctrina juridic contemporan. Un exemplu edificator l constituie teza dup care
12

13

14

15

16

17

12 Ioan Ceterchi, Ioan Craiovan, Introducere n teoria general a dreptului, Editura

13 Mircea Djuvara, op. cit., pp. 105 - 132, 269 - 273
14 P. Rubier, Thorie gnerale du droit, Paris, 1949, pp. 10 - 18, 213 - 266
15 R. Ripert, Le dclin du droit, Paris, 1949, pp. 37 - 66
16 Yolanda Eminescu, Transformrile dreptului civil sub influena revoluiei

ALL, Bucureti, 1993, p. 79

tehnico-tiinifice. Eseuri juridice, Editura tiinific i

Enciclopedic, Bucureti, 1979, pp. 41 - 63, 89 - 129
17 P. P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I (Principii generale), ediia a IV - a, Editura F. Mrvan, Bucureti, 1934, pp. 34

baza mpririi dreptului n drept public i drept privat o formeaz nu att caracterul general sau
individual al interesului aprat, ct forma juridic, respectiv modul n care se asigur aprarea
drepturilor subiective, ce se adaug la criteriul organic, dup care dreptul public se refer la
guvernani, iar cel privat se refer la guvernai. Organele de stat asigur aprarea drepturilor consfinite
n legi fie ex oficio, fie la intervenia i cererea prilor interesate. n primul caz ar fi vorba de dreptul
public, iar n al doilea caz de dreptul privat .
18

SECIUNEA A II-A: CONCEPTUL I

PRINCIPIILE FUNDAMENTALE
ALE ADMINISTRAIEI PUBLICE

1. Noiuni generale
Dreptul administrativ este strns legat de administraia public, fapt pentru care ncercm s
clarificm mai nti aceast noiune.
Administraia constituie una din cele mai utile activiti umane, regsindu-se pretutindeni, n toat
complexitatea vieii sociale.
Administraia public reprezint principala prghie prin care se realizeaz valorile stabilite la
nivelul palierului politic, n statul de drept.
Noiunea de administraie are trei accepiuni principale :
a) administraia ca activitate de a administra, de a realiza administraia;
b) administraia ca structur sau organizare indispensabil n scopul nfptuirii administraiei;
c) administraia ca instituie, constituit din activitatea i structura sa, cu scopul de a putea ndeplini sarcinile primite de la puterea politic, precum i de a satisface interesele generale, cu respectarea
drepturilor i intereselor legitime ale oamenilor.
Termenul de administraie deriv din latinul ad-ministrare i nseamn pentru a servi.
Prefixul ad subliniaz direcia ctre un scop, spre sau pentru nfptuirea unui obiectiv. Cuvntul
ministrare vine de la latinul minister, care nseamn servitor.
Doctrina consider c n coninutul complex al administraiei se cuprind imperativele: a prevedea, a
organiza, a conduce, a coordona, a controla .
Perfeciunea structurii i activitii administraiei este posibil prin aplicarea principiilor i
criteriilor tiinei administraiei, tiin care cerceteaz ntregul coninut al administraiei, n scopul
optimizrii acesteia, utiliznd investigaii sociologice i alte forme moderne de cunoatere .
Pentru nelegerea complexitii fenomenului pe care l cerceteaz, tiina administraiei studiaz
nu numai aspectele juridice ale administraiei, ci i interferenele subsistemului administraiei cu mediul
social, politic, juridic, cu componentele sistemului social global.
Noiunea de administraie cuprinde att administraia public ct i administraia particular.
Ca orice activitate uman, att administraia public ct i administraia particular urmresc un
scop, utiliznd anumite mijloace , dar ntre ele exist diferene eseniale privind raportul finalitii i
resursele folosite.
Administraia public urmrete satisfacerea interesului public, a utilitii publice n mod
dezinteresat, inclusiv prin realizarea de servicii publice.
Pentru realizarea scopului su, administraia public utilizeaz prerogativele de putere public.
Deciziile administraiei publice sunt obligatorii, iar la nevoie ea poate utiliza mijloacele de
constrngere statal.
Noiunea de administraie public are dou accepiuni :
a) accepiunea formal-organic evoc urmtoarele autoriti publice: Preedintele Romniei,
Guvernul, ministerele i alte organe subordonate direct Guvernului, organe centrale de specialitate
autonome, instituii subordonate ministerelor; prefectul; organe locale de specialitate subordonate
ministerelor i conduse de prefect; organe autonome locale (consiliul judeean, consiliul local, primarul)
i instituiile subordonate acestora.
b)n sens material funcional, noiunea de administrare public evoc acte i operaiuni materiale
prin care se execut legea, fie prin emiterea de norme subsecvente, fie prin organizarea sa, dup caz,
prestarea direct de servicii publice.
Administraia public constituie un proces continuu i o activitate permanent i adaptabil
condiiilor dinamice ale mediului social.
19

20

21

22

23

18 Maurice Duverger, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, 1960, pp. 49 - 51

19 Mihai T. Oroveanu, Tratat de tiina administraiei, Ed. Cerma, Bucureti, 1996, p. 25
20 Mihai T. Oroveanu, op.cit., p. 15
21 Alexandru Negoi, tiina administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977,
22 Emil Blan, Drept administrativ i contencios administrativ, Editura Fundaiei Romnia de
23 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura Nemira, Bucureti, 1996,

p. 6
Mine, Bucureti, 2000, p. 12
p. 78

Pentru cunoaterea complet a fenomenului administrativ este necesar cercetarea administraiei

publice n raport cu mediul social, care exercit o influen considerabil asupra structurilor, fenomenelor i coninutului activitilor organelor administraiei,
asupra psihologiei i comportamentelor
individuale i colective ale personalului administraiei .
Pe de alt parte, administraia comunic cu celelalte structuri prin relaii de colaborare, de
subordonare sau chiar de constrngere, astfel nct considerat n raport cu mediul social administraia,
ntr-o societate dat, va putea apare, n armonie sau n opoziie cu ntregul mediu social sau cu anu mite
structuri ale acestuia .
n cadrul sistemului social global administraia ndeplinete urmtoarele funcii :
a) funcia de mecanism intermediar de execuie, ce are menirea de a organiza i a asigura execuia
n ultim instan folosind autoritatea sau chiar constrngerea;
b) funcia de instrument de conservare a valorilor materiale i spirituale ale societii;
c) funcia de organizare i coordonare a adaptrilor ce se impun datorit transformrilor care se
produc inerent n evoluia diferitelor componente ale societii, n special n structura economic a
acesteia.
n concluzie, administraia public poate fi definit ca ,,ansamblul activitilor Preedintelui
Romniei, Guvernului, autoritilor administrative autonome centrale, autoritilor structurilor
subordonate acestora prin care, n regim de putere public, se duc la ndeplinire legile sau, n
limitele legii, se presteaz servicii publice .
24

25

26

27

2. Principiile fundamentale
ale administraiei publice
2.1. Principiile legalitii
Legalitatea reprezint un principiu fundamental care st la baza fenomenului administrativ i
cruia i se subordoneaz ntreaga activitate a administraiei publice.
Legalitatea presupune obligaia administraiei publice de a se supune legii i de a asigura aplicarea
ei.
Administraia public are ca scop fundamental asigurarea realizrii interesului general, public.
Potrivit art. 1, alin. 3 din Constituie, ,,Romnia este stat de drept, democratic i social n care
demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a personalitii umane, dreptatea
i pluralismul politic reprezint valori supreme, n spiritul tradiiilor democratice ale poporului romn i
idealurilor Revoluiei din decembrie 1989, i sunt garantate.
Exigenele statului de drept presupun ca administraia, n ntreaga sa activitate, inclusiv aplicarea
principiilor sale s se efectueze ntr-un cadru legal, i anume n conformitate cu dispoziiile legale ale
celorlalte acte normative pe care le execut, iar n cazul nclcrii legalitii, s fie constituite
mecanismele care s asigure restabilirea acesteia.
Principiul legalitii apreciaz E. D. Tarangul consist n aceea c toate dispoziiile pe care le
ia statul trebuie s fie date pe cale general i impersonal, i c toate actele individuale ale statului
trebuie fcute n baza i n conformitate cu dispoziiile luate mai nainte pe cale general i
impersonal. n consecin, actele administrative care sunt acte individuale, trebuie fcute numai n
baza i n cadrul dispoziiilor stabilite mai nainte pe cale general i impersonal de ctre legiuitor.
Actul administrativ este principalul instrument prin care se realizeaz administraia public; este
un act unilateral, n sensul c autoritile administraiei publice emit acte obligatorii i executorii. Ele
exercit atribuii de putere public, astfel impunndu-i voina pe cale unilateral.
Actele administraiei publice sunt supuse controlului jurisdicional, n vederea stabilirii legalitii
sau ilegalitii acestora. Nu acelai lucru se poate afirma despre oportunitatea respectivelor acte.
Oportunitatea actelor administrative nu face obiectul controlului jurisdicional, lucru care face posibil ca
puterea discreionar a administraiei publice s se confunde uneori cu abuzul. Autoritile administraiei
publice, ale acestei puteri nu pot lua dect acea decizie din multe altele care este conform cu legea.
n exercitarea competenei sale de alegere, decidentul se nscrie n coordonatele dreptului, astfel c nu
poate face dect ceea ce i permite legea .
28

29

2.2.Principiul permanenei i al continuitii

24 Emil Blan, op. cit., p. 13

25 Alexandru Negoi, op. cit., p. 6
26 Ioan Alexandru, Structuri, mecanisme i instituii administrative,
27 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 79
28 E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ roman, Tipografia
29 I.

Editura Sylvi, Bucureti, 1996, p. 65

Glasul Bucovinei, Cernui, 1944, pp. 4 - 5

Teodorou, Legalitatea oportunitii i principiul constituional al proporionalitii, n: Dreptul, nr. 3 / 1977, p. 39

Acest principiu exprim perenitatea activitilor de organizare a executrii n concret a legii,

realizat de ctre administraia public .
Echilibrul social i ordinea public nu pot fi meninute dect numai satisfcnd interesul
general, public. Administraia public trebuie s fie la dispoziia ceteanului i are sarcina de a servi
pe toi oamenii care alctuiesc comunitatea uman naional. nsi denumirea de administraie public
evoc i definete misiunea de a satisface interesul public .
Guvernanii au obligaia s asigure meninerea ordinii publice i servicii publice de care societatea
are nevoie i fr de care nu ar putea exista.
n societatea omeneasc exist anumite nevoi, de interes general, adic nevoia de linite i
siguran, nevoia de asisten medical, nevoia de cultur etc., aceste nevoi, dac nu ar fi satisfcute,
toat viaa social ar suferi i s-ar dezechilibra. Ele trebuie satisfcute n mod regulat i continuu, statul
trebuie s intervin i s organizeze aceste activiti pentru a asigura pacea i echilibrul social.
Tocmai de aceea, atunci cnd se constat c anumite iniiative particulare care vin n sprijinul
satisfacerii interesului general, public, nu dau rezultate, este de datoria statului s preia aceste activiti i
s le transforme n servicii publice.
n ceea ce privete continuitatea aciunii guvernamentale, aceasta este reglementat prin
Constituie. Potrivit art. 110, alin. 4 Guvernul al crui mandat a ncetat ndeplinete numai actele necesare
pentru administrarea treburilor publice, pn la depunerea jurmntului de ctre membrii noului Guvern.
Aadar, chiar dac peisajul politic este mereu schimbtor, administraia public este cea care
reprezint continuitatea, permanena i stabilitatea n societate.
30

31

32

2.3. Principiul subsidiaritii

Subsidiaritatea are la baz ideea fundamental n conformitate cu care decizia n ceea ce privete
realizarea propriilor interese trebuie s aparin persoanei, comunitii, care sunt cele mai apropiate de
nivelul de aplicare a deciziei .
Acest principiu caut s rspund unor cerine de reaezare instituional i de evoluie social,
precum i unei nevoi de participare mai ntinse a cetenilor la luarea unor decizii, prin coborrea
nivelului de luare a acestora ct mai aproape de problemele concrete.
n conformitate cu art. 4 din Carta European a Autonomiei Locale, principiul subsidiaritii
este definit astfel: Exercitarea responsabilitilor publice trebuie, de o manier general, s revin,
de preferin autoritilor celor mai apropiate de ceteni. Atribuirea unei responsabiliti unei alte
autoriti trebuie s in seama de amplasarea i de natura sarcinii.
33

3.Subiectele care realizeaz

administraia public
Administraia public este pus n folosul i n interesul general al societii sau al unei
colectiviti umane. Ea se realizeaz de ctre urmtorii subieci:
a) Preedintele Romniei;
b) Guvernul Romniei;
c) ministerele i celelalte organe centrale din subordinea Guvernului;
d) organele centrale de specialitate care nu sunt organizate n subordinea Guvernului (autoriti
administrative centrale, autonome);
e) instituii bugetare, regii autonome i societi comerciale care sunt subordonate organic sau,
dup caz, funcional, ministerelor;
f) instituii bugetare, regii autonome, societi comerciale care nu sunt subordonate organic sau,
dup caz, funcional, organelor centrale autonome;
g) prefectul judeului;
h) comisia consultativ judeean;
i) organe locale de specialitate organizate n subordinea ministerelor i conduse de prefect;
j) organele locale autonome (consiliul judeean, consiliul local i primarul);
k) instituii bugetare, regii autonome i societi comerciale care sunt subordonate organic sau,
dup caz, funcional, consiliului judeean ori consiliului local.
4. Obiectul administraiei publice
Obiectul administraiei publice l constituie realizarea valorilor care exprim interesele statului
sau ale societii valori, care sunt exprimate n Constituie i alte acte elaborate de puterea legislativ.
Obiectul administraiei publice este vast; n afara unor aspecte teoretice cu caracter general, precum i a
principiilor i metodelor de cercetare, el poate fi structurat pe urmtoarele compartimente :
34

30 Emil Blan, op. cit., p. 14

31 Mihai T. Oroveanu, op. cit., p.
32 E. D. Tarangul, op. cit., p. 14
33 Emil Blan, op. cit., p. 20
34 Gheorghe

14

Filip, Mihaela Onofrei, Administraia public, Editura Fundaiei Gheorghe Zane, Iai, 1999, p. 44

 administraia central i local;

administraia urban i rural;
administraia economiei naionale i a imobilelor statului;
administraia colilor i a instituiilor social-culturale;
administraia transporturilor (terestre, maritime, aeriene) i a telecomunicaiilor;
administraia apelor i pdurilor.

5. Coninutul administraiei publice

Coninutul administraiei publice de stat este dat de activitile ce se realizeaz n temeiul i n
executarea legilor rii. Aceste activiti pot fi grupate n dou mari categorii :
activiti executive cu caracter de dispoziie;
activiti cu caracter de prestaie.
Prin activitile executive cu caracter de dispoziie se organizeaz executarea legii, preciznduse conduita pe care trebuie s-o aib persoanele fizice i juridice. n acest caz se nscriu msurile de
politic administrativ avnd drept scop meninerea ordinii publice la care se mai adaug msurile de
asigurare a linitii publice, cele privitoare la securitate i salubritate public, care trebuie s asigure
cadrul unei societi civilizate .
Activitatea executiv cu caracter de dispoziie se concretizeaz prin acte juridice i fapte materiale
efectuate de ctre autoritile administraiei publice sau de funcionarea, administraiei publice.
n mod subsidiar i subordonat activitilor specifice celorlalte organe ale statului, prin care se
realizeaz puterile statului, respectiv puterea legislativ, prin care se realizeaz puterile statului, i puterea
judectoreasc desfoar activiti cu caracter de dispoziie, pe baza i n executarea legii, prin care este
organizat executarea i aplicarea legii. Aceste organe au calitatea de autoriti publice.
Activitatea executiv cu caracter de prestaie se realizeaz att prin acte juridice, ct i prin
operaii materiale. Astfel, unele dintre actele juridice prin care se realizeaz prestaiile sunt acte
administrative (de exemplu, diplomele eliberate de coli i instituii de nvmnt superior de stat).
Cea mai mare parte a prestaiilor (transport n comun, ocrotirea mediului ambiant, etc.) se
realizeaz prin operaii sau fapte materiale, pe baza i n executarea legilor, dar i pe baza unor contracte
ncheiate ntre instituii regii autonome i societi comerciale aparin administraiei publice i beneficiarii
respectivelor servicii.
Activitile de prestaie ce fac parte din coninutul administraiei publice deriv din funciile noi ale
statului modern care, pe lng funciile tradiionale de reglementare a activitii membrilor societii
i de executare i respectare a acestor reguli, mai are de realizat o multitudine de prestaii n favoarea
membrilor societii .
Activitatea de organizare a executrii legii i de organizare n concret a acesteia se desfoar n
cadrul unui sistem n care intr organele puterii executive, ale statului, administraia public local,
diferitele instituii social culturale de stat, precum i regiile autonome i societile comerciale cu capital
de stat.
Aceast activitate se mai desfoar n unele sisteme de organizare a executrii puterii de stat, i
anume, n cadrul sistemului puterii legiuitoare i acela al puterii judectoreti subiecte de drept ce apar
n calitatea lor de autoriti administrative i nu ca organe ale puterii legiuitoare, respectiv, ale puterii
judectoreti .
De asemenea, unele organizaii particulare cum sunt birourile de avocai, de notari publici, instituiile de nvmnt superior particulare, etc., desfoar activiti de interes public n baza prevederilor
legale, contribuind la realizarea administraiei publice, dei nu fac parte din acest sistem.
35

36

37

38

6. Sarcinile administraiei publice

Activitatea i structura administraiei este determinat de scopul desfurrii misiunilor sau
sarcinilor, precum i de circumstanele n care ele se realizeaz. Astfel, la nfiinarea unei instituii publice,
regii autonome sau altui subiect care realizeaz administraia public, se are n vedere un anumit scop,
respectiv acela de a satisface cerinele publice de interes general. Raiunea de a fi a administraie const n
funcionalitatea ei de a servi omul i societatea , ceea ce constituie sarcina sa principal. Sarcinile
administraiei sunt toate misiunile pe care aceasta le ndeplinete sau trebuie s le ndeplineasc.
Termenii de sarcini sau misiuni sunt sinonimi n tiina administraiei.
Creterea continu a sarcinilor administraiei poate fi explicat prin complexitatea vieii soci ale
i cerinele din ce n ce mai mari ale oamenilor. Aprarea omului este o sarcin de mare importan
39

35 Alexandru Negoi, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureti, 1996, pp. 8 - 14

36 P. N. Cardilan, Cr. Houter, Manual pratique de droit administratif, ditions Eyropies, Paris, 1991, p. 84
37 Philippe Georges, Droit public, 1989, p. 40; G. Vedel, Droit administratif, Paris, 1963, p. 9; M. Waline,

Droit administratif, Paris,

1963, p. 6
Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, curs litografiat, vol. I, Editura Universitii Sibiu, 1992, p. 3
39 Traian Herseni, Prolegomene la teoria sociologic, Editura tiinific, Bucureti, 1969, p. 8
38 Ion

preluat de administraia public. Pe aceste coordonate se nscriu i msurile privind protecia mediului nconjurtor pe plan mondial .
Complexitatea sarcinilor administraiei publice determin multitudinea soluiilor de ndeplinire a
lor. Este necesar ca un fond de sarcini generale s se regseasc n orice administraie . n ceea ce
privete sarcinile tehnice, ele urmeaz a fi ncredinate unor organe administrative specializate, datorit
multiplicrii nejustificate a unor instituii ce ndeplinesc aceleai misiuni .
Sarcinile administraiei pot fi permanente i temporare.
Sarcinile administraiei publice pot fi clasificate dup mai multe criterii, i anume:
criteriul material, care necesit studierea mijloacelor juridice i a resurselor umane, materiale
i financiare, utilizabile pentru realizarea sarcinilor;
criteriul organic, determinant n descrierea unei categorii de organe de specialitate, ceea ce
nseamn enumerarea unor structuri administrative variate, cum sunt structurile organelor centrale ale
administraiei publice.
Aceste autoriti ndeplinesc sarcini de o importan general, fiind nfptuite n mod unitar pe
ntreg teritoriul rii. Unele sarcini sunt locale, fiind circumscrise la o unitate administrativ-teritorial sau
alt localitate, urmrind satisfacerea unor cerine sociale specifice.
n acelai mod acioneaz i serviciile publice descentralizate i celelalte organe centrale de
specialitate ale administraiei publice din unitile administrativteritoriale.
n literatura de specialitate ntlnim i alte clasificri ale serviciilor administraiei. Astfel, L. O.
White a clasificat aceste sarcini n trei mari categorii :
a) misiuni operaionale;
b) misiuni auxiliare;
c) misiuni de conducere.
n prima categorie sunt cuprinse principalele sarcini ale administraiei publice, cum ar fi: politice,
de aprare i ordine public, educative, social-economice.
Sarcinile auxiliare sunt destinate s sprijine sarcinile principale; funcionarii care le ndeplinesc nu
iau contact direct cu publicul, ei prestnd serviciile aferente compartimentelor administrative
(contabilitate, documentare, oficii juridice, etc.).
Andr Molitar, specialist belgian n tiina administraiei, caracterizeaz astfel de
comportamente ca fiind instituionale. Sarcinile de conducere sau de stat major se realizeaz n contact
direct cu activitatea politic i implic dirijarea activitii instituiilor administrative i elaborarea
politicii acestora.
Se apreciaz c aceast analiz prezint interes datorit efortului de teoretizare cruia i
corespunde, ns are inconvenientul de a fi prea legat de structuri.
Totodat se consider c aceast clasificare mai poate fi simplificat, n sensul c, odat cu
misiunile operaionale, s fie cercetate i misiunile de conducere, deoarece misiunile operaionale nici
nu pot fi ndeplinite dac nu sunt conduse. Astfel, prima categorie de sarcini poate fi intitulat misiuni
operaionale i de conducere.
O alt clasificare este cea a profesorului francez de tiina administraiei, Ronald Drago. Acesta
reduce la patru categorii sarcinile principale ale administraiei, astfel:
a) misiunea de informare. Aceasta constituie punctul de plecare a oricrei aciuni administrative.
Informaia reprezint baza esenial a oricrei aciuni administrative pe orice treapt se situeaz,
indiferent c aceasta este spontan sau obinut la cererea administraiei sau c privete doleanele
publicului ori principiile unei reforme importante;
b) misiunea de studiu, care are loc dup faza de informare i precede deciziei. Aceasta este
obligatorie pentru administraie, chiar dac se nfiineaz organisme administrative specializate n
studii, la orice nivel s-ar gsi ele;
c) misiunea de pregtire a deciziilor reprezint o rezultant a misiunilor de informare i studiu;
aparine totdeauna administraiei, fapt pentru care se acord importan studierii procesului decizional;
d) misiunea de executare i adaptare reprezint sarcina cea mai important a administraiei. Prin
aceast sarcin administraia este pus n contact direct cu cei pe care i administreaz. n nfptuirea
sarcinii de executare i adaptare a deciziilor la interesele particulare ale administraiilor, procesul
decizional este repetat la nesfrit, pn la cele mai mici activiti administrative. n realizarea sarcinii
de a se adapta la cerinele administraiilor, administraia se poate abate uneori de la linia deciziilor
luate. n astfel de cazuri, dreptul administrativ nregistreaz excepii de la normele juridice, n timp ce
cele fondate pe considerente de eficien a activitilor administrative, constituie obiect de studiu pentru
tiina administraiei.
Administraia ndeplinete i sarcini secundare, cum sunt: informarea publicului, realizarea
40

41

42

43

44

45

Brdeanu, Reflexions sur les consequences facheeuses de la degradation de l'environnement et de le rle du droit dans
l'etabilissement de l'equilibre ecologique, in: Revue de l'Est, vol. 4, nr. 2, 1973, pp. 67 - 82.
41 Mihai T. Oroveanu, op. cit., p. 204
42 Roland Drago, Claude Goyard, Thorie gnrale des missions de l'Administration, in: Traite de science administrative, pp. 250 - 251
43 L. D. White, Introduction to The Study of Public Administrations, ediia a 4 - a, New York, 1955, pp. 195 sqq.
44 Roland Drago, Science administrative, Paris, 1980, pp. 71 - 72
45 Mihai T. Oroveanu, op. cit., p. 209
40 Salvator

activitii de relaii publice, precum i mbuntirea metodelor i organizarea compartimentelor n acest

scop, sarcini care ns nu diminueaz importana misiunilor principale.

SECIUNEA A III-A: DEFINIIA

I IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV

1. Definiia dreptului administrativ

Bazele dreptului administrativ din ara noastr au fost puse prin Regulamentele Organice intrate n
vigoare n Muntenia (1831) i Moldova (1832).
Ca ramur distinct a dreptului public, dreptul administrativ se dezvolt tot mai mult odat cu
aplicarea acestor Regulamente, dobndind o personalitate de netgduit prin reformele de ordin legislativ
din timpul domniei lui Alexandru Ioan Cuza pentru ca apoi n a doua jumtate a secolului al XIX-lea, s
devin disciplin de studiu att n nvmntul juridic superior, ct i n cel secundar. Lucrrile de
specialitate aprute dup Revoluia din Decembrie 1989 reflect preocuparea autorilor n materie de a
trata ct mai fidel mutaiile profunde care au avut loc n sistemul administrativ din ara noastr.
Pornind de la realitile constituionale actuale considerm c dreptul administrativ este acea
ramur a dreptului public care cuprinde totalitatea normelor juridice ce reglementeaz
organizarea i funcionarea administraiei publice, precum i a celor care privesc relaiile sociale
litigante dintre aceasta i particulari (persoane juridice i persoane fizice) vtmai n drepturile
lor prin actele administrative emise de autoritile publice ale acestei administraii.

2. Izvoarele dreptului administrativ

2.1. Conceptul de izvor al dreptului administrativ
n tiinele juridice, n general conceptul de izvor al dreptului este folosit ntr-un sens specific,
strict juridic, avndu-se n vedere formele de exprimare a normelor juridice, acte normative (legi,
decrete), obiceiul juridic, practica judiciar, etc.
Prin izvor de drept au fost denumite de asemenea sursele, originea, factorii de determinare i
creare ai dreptului.
Cercetarea normei juridice determin anumite precizri privind: necesitatea, cauzele care i-au
determinat apariia, cror aspiraii tinde s rspund, etc.
n consecin, se impune cercetarea surselor acesteia avnd n vedere criteriul raportului ntre
coninut i form, respectiv a determinrilor materiale i spirituale (izvoare materiale) i a formelor
juridice de exprimare (izvoare formale).
Izvoarele dreptului mai pot fi clasificate i dup sursa cunoaterii lor: izvoare scrise (legi,
ordonane etc.); izvoare nescrise (tradiii orale, obiceiuri); izvoare oficiale (legea, jurisprudena); izvoare
neoficiale (obiceiul, doctrina). Literatura juridic cunoate o multitudine de clasificri, mai mult sau mai
puin relevante pentru nsi noiunea de izvor de drept. Aadar izvoarele de drept administrativ sunt
formele n care se exprim normele acestei ramuri de drept, care nasc, modific sau sting raporturi
juridice de drept administrativ.
2.2. Legile constituionale
Izvoarele constituionale sunt acele norme statornicite de legea fundamental care se impune
imediat direct sau indirect nsui legiuitorului administraiei, precum i celor administrai.
Formularea cea mai reuit ar putea fi de: bazele constituionale ale dreptului (Georges Vedel,
Jean Rivero, etc.).
Constituia cuprinde, de asemenea, dispoziii fundamentale care privesc organizarea i funcionarea
principalelor categorii de organe ale statului, aciunea acestor organe, deci implicit aciunea
administrativ. Fa de aciunea administrativ, normele constituionale impun o rezerv, i anume,
faptul cenzurrii normelor administrative pentru cauz de neconformitate cu dispoziiile Constituiei. n
acest sens, Constituia Romniei din 1991, n art. 146, privind atribuiile Curii Constituionale, n alin.
d specific faptul c acest organ hotrte asupra excepiilor, de neconstituionalitate privind legile
i ordonanele, ridicate n faa instanelor judec-toreti sau arbitraj comercial; excepia de
neconstituionalitate poate fi ridicat i direct de Avocatul Poporului.
n legtur cu acest aspect se impun unele precizri: judectorul instanei de contencios
administrativ nu poate cenzura constituionalitatea legii. El nu este competent a cenzura legile, ci a
46

prin Legea contenciosului administrativ Nr. 544 / 2004, ; n aceeai problem, a se vedea C. G. Rrincescu, Contenciosul
administrativ romn, Editura Alcoly, Bucureti, 1936

46 Reglementat

judeca actele administrative. Indirect ns, el poate cenzura legea prin pronunarea sentinei privind
legalitatea unui act administrativ, elaborat prin ignorarea unei reguli constituionale. Cenzurarea actului
administrativ reprezint, implicit, cenzurarea legii pe care se ntemeiaz i, n consecin, poate fi
denunat neconstituionalitatea unei astfel de legi.
A. TEXTE CONSTITUIONALE DE PRINCIPIU. Constituia din 1991 este izvorul principal al dreptului
administrativ, dar privit n ansamblul celor 156 de articole, acestea nu pot determina coninutul unei
ramuri de drept, cum ar fi, de exemplu, cea a dreptului administrativ, penal, etc.
Totui, textele care privesc acest coninut le remarcm ntr-un numr apreciabil n Constituie, ele
constituind temeiul juridic al organizrii administrative a rii, al adoptrii celor mai importante legi.
Textele cuprinse n titlul I (Principii generale), precum i dispoziiile comune( din titlul II,
capitolul I) prezint n marea lor majoritate, trsturile unor norme de principiu cu titlul de exemplu,
cteva texte din titlul I:
a) enumerarea i garantarea valorilor supreme (art. 1, al.3), cum sunt: demnitatea omului,
drepturile i libertile cetenilor , libera dezvoltare a personalitii umane, dreptatea i pluralismul
politic;
b) organizarea administrativ a teritoriului (art. 3.);
c) unitatea poporului romn i egalitatea ntre ceteni (art. 4);
d) pluralismul i partidele n societatea romneasc este o condiie i o garanie a democraiei
constituionale (art. 8, alin. 1);
e)respectarea Constituiei a supremaiei acesteia i obligativitatea respectrii legilor (art. 1 alin
5).
n titlul II fundamentarea de principii a dreptului este mai direct exprimat n texte:
a) responsabilitatea celor crora li s-au ncredinat funcii publice, de ndeplinire cu bun credin
a obligaiilor ce le revin;
b) dreptul persoanei vtmate de o autoritate public precum i dreptul de petiionare;
c) accesul liber la justiie;
d) egalitatea n drepturi a cetenilor nimeni nu este mai presus de lege.
Textele acestui titlu stabilesc direct sau implicit (prin sensul lor) intervenia autoritilor
administraiei publice din diferite sectoare de activitate.
Aceste principii de baz sunt consacrate n titlul III, art. 120 i privesc:
a) descentralizarea ;
b) autonomia local;
c) deconcentrarea serviciilor publice.
B. TEXTE CONSTITUIONALE PRIVIND REGLEMENTAREA INSTITUIILOR PUBLICE.
Marea majoritate a normelor constituionale care reglementeaz instituiile puterii publice centrale
i locale i gsesc consacrarea n textele articolelor cuprinse n titlul III.
Astfel, n capitolul II din acest titlu consacrat instituiei preedintelui Romniei:
a) rolul preedintelui n buna funcionare a autoritilor publice, precum i exercitarea de ctre
acesta a funciei de mediere ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate (art. 80);
b) numirea Guvernului (art. 85);
c) consultarea Guvernului (art. 86);
d) participarea la edinele Guvernului (art. 87);
e) ncheierea tratatelor internaionale (n numele Romniei) tratate negociate de Guvern (art.91);
f) numirea n funcii publice (art. 94) etc. Textele capitolelor III i IV, ale aceluiai titlu, rspund
direct cerinelor privitoare la structura i rolul Guvernului i a primului-ministru (art. 102, 107);
g) nvestitura, jurmntul de credin, incompatibiliti (art. 102-104);
h) rspunderea membrilor Guvernului, ncetarea funciei de membru al Guvernului, actele i
ncetarea mandatului Guvernului art. 109,108, 110);
i) raporturile Parlamentului cu Guvernul (art. 111114).
Textele articolelor cuprinse n capitolul V sunt consacrate administraiei publice centrale de
specialitate: structur, nfiinare, fore armate, Consiliul Suprem de Aprare a rii (n art. 116119 din
seciunea nti) precum i administraiei publice locale: autoriti comunale i oreneti, Consiliul
Judeean, instituia prefectului (n art. 120123 din seciunea a doua).
Aceeai for juridic a textelor constituionale privind economia i finanele o ntlnim n
majoritatea articolelor din titlul IV al Constituiei.
C. TEXTE CONSTITUIONALE PRIVIND COMPETENA I PROCEDURA.
Unele norme constituionale se raporteaz la competena preedintelui i a primului ministru
privind autoritile administrative (art. 85 94; 107), puterea de reglementare general (art. 108) i
puterea de a numi funcionari (art. 94), actele de autoritate (art. 92, 100). Alte norme constituionale se
remarc prin trsturi procedurale, referindu-se la procedura de investire a primului-ministru i al
Guvernului (art. 103).
47

48

47 Constituia Romniei, art.

48 George Antoniu, Articolul

11, alin. 2, art. 16, 21, 25, alin. 1; art. 30, 32, alin. 4, 5, 6; art. 47, 48, 50, 51, 119 i 135
5 din Convenia European a Drepturilor Omului. Implicaii asupra legislaiei romne, Studii de Drept
Romnesc, nr. 2, Bucureti, 1993, pp. 167 - 185

10

Un alt grup de norme constituionale repartizeaz competenele ntre Parlament (art. 73) i
puterea executiv (art. 102), n funcie de natura specific a activitii lor. Cele de natur legislativ sunt
rezervate Parlamentului, cele de natur executiv, Guvernului. n anumite situaii, de urgen, Constituia
(art. 115) prevede delegarea legislativ, Guvernul fiind competent a emite n anumite condiii
procedurale ordonane, dar numai n domeniile care nu fac obiectul legilor organice.
La aceste grupe se pot aduga normele constituionale privitoare la repartizarea competenelor
ntre Parlament, Preedinte i Guvern (art. 91) n domeniul politicii externe.
Astfel, Preedintele ncheie tratate internaionale n numele Romniei, Guvernul le negociaz, iar
Parlamentul le ratific. De asemenea, normele privitoare la comunicarea ntre Preedinte i primul
ministru, prin contrasemnarea decretelor emise de Preedinte (art. 100). Contrasemnarea reprezint
angajarea rspunderii primului ministru pentru coninutul actului, atestnd, pe de alt parte, conformitatea
decretului cu prevederile legale, iar pe de alt parte, conformitatea cu voina organului reprezentat de
primul ministru. Contrasemnarea este cerut pentru decretele prevzute n art. 91, alin. 1 i 2 (tratate
internaionale; acreditarea i rechemarea reprezentanilor diplomatici, nfiinarea, desfiinarea sau
schimbarea rangurilor misiunilor diplomatice); art. 92, alin 2 i 3 (mobilizarea forelor armate,
respingerea agresiunii) art. 93 alin 1 (starea de asediu)sau starea de urgen etc.

2.3.Legile i reglementrile administraiei emise n executarea legii

2.3.1. Precizri de principiu
Competena elaborrii normelor cu caracter general specific izvoarelor formale ale dreptului cu
caracter de lege o are, pe de o parte, Parlamentul, iar de cealalt parte, anumite autoriti distincte ale
puterii executive, aflate pe o anumit treapt n ierarhia organelor statale de nsemntate naional sau
local. Aceast distincie privitoare la competen permite diferenierea legilor de celelalte forme de
reglementare administrativ, i anume: legea este actul elaborat de organul legislativ, celelalte acte
de reglementare (care intereseaz domeniul public sau privat) fiind elaborate de o autoritate executiv.
Aceast distincie nu este de ordin material ntruct, n ambele cazuri, ne aflm n prezena unor acte
care au aceeai msur generalitatea reguli de drept.
n consecin, raporturile ntre lege i celelalte reglementri se vor schimba n funcie de
raporturile stabilite de regimul constituional ntre puterea legislativ i cea executiv. Prioritatea
constituional a Parlamentului n raport cu Guvernul este reflectat n subordonarea riguroas fa de
norma votat de Parlament. Aceast subordonare poate fi mai mult sau mai puin atenuat, n funcie de
evoluia echilibrului puterilor n stat.
Legea fundamental este expresia direct a voinei generale. Ea constituie norma suprem creia
trebuie s i se subordoneze toate celelalte norme i creia conform acestei suveraniti, totul i-ar fi
posibil, din punct de vedere juridic . Este evident faptul c legea fundamental este superioar legilor
(organice sau ordinare), dar numai un singur organ este abilitat s aprecieze constituionalitatea legilor
(Curtea Constituional) . Or, suveranitatea legii se poate manifesta numai n limitele
constituionalitii. Reglementrile emise n executarea legii emannd de la o autoritate subordonat,
sunt i ele subordonate legii. Formula consacrat n textele constituionale este cea privitoare la
asigurarea organizrii executrii legilor (art. 108, alin. 2). n consecin, reglementrile adoptate n
executarea legii nu pot fi emise dect n temeiul legii (pentru a reglementa modalitile de aplicare a
legii, a normelor sau a principiilor cuprinse n ea). n acelai timp, reglementrile emise n executarea
legii nu pot s modifice expres legea fundamental i nici s o contrazic, iar judectorul este ndrituit
s verifice oricnd conformitatea acestora cu legea i s le cenzureze ilegalitatea.
n art. 73, Constituia, consacr trei categorii de legi (constituionale, organice i ordinare).
49

50

2.3.2. Legile organice

Legile organice sunt prevzute n Constituie (art. 73, alin. 3) ocupnd locul secund n ierarhia
legilor. Ele prezint trsturi distincte, n funcie de coninutul lor (privind aplicarea unor dispoziii
constituionale), precum i de cvorum i de majoritatea de voturi cerut n vederea adoptrii lor.
Reprezentnd o prelungire a normelor constituionale, legile organice sunt elaborate numai n domenii
expres prevzute de legiuitor (Constituie i cel al legilor ordinare). n temeiul acestor prevederi au fost
elaborate o serie de legi organice care privesc: organizarea i funcionarea Guvernului , contenciosul
51

49 Maria V. Dvoracek, Gheorghe Lupu, op. cit., p. 181

50 S. Tnsescu, Sisteme de control al constitualitii legilor,
51 Legea

Studii de Drept Romnesc, nr. 2, Bucureti, 1995, pp. 175 - 183

nr. 37 / 1990, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 137 / 1990

11

administrativ ; administraia public local; organizarea i desfurarea referendumului, etc. Ele sunt
izvoare de drept administrativ i sunt adoptate prin ntrunirea votului majoritii absolute din fiecare
Camer sau prin majoritatea absolut n edina comun a ambelor Camere (dac procedura de mediere
nu a avut acces).
52

2.3.3. Legile ordinare

Legile ordinare sunt izvoare de drept administrativ numai n msura n care conin norme de
reglementare a relaiilor sociale ce fac obiectul administraiei publice. Supuse unui numr mai restrns
de restricii constituionale, ele pot interveni n orice domeniu al relaiilor sociale, cu excepia celor
rezervate domeniului constituional sau al legilor organice. innd seama de aceast necesitate, se
impune conformitatea legilor ordinare cu cele organice, n caz contrar, existnd pericolul de a fi
declarate neconstituionale. Neconstituionalitatea poate fi invocat nu pentru c legile organice ar avea
vocaia valorii unor legi constituionale, ci pentru c ele se afl situate n temeiul Constituiei la un
nivel mai ridicat ca cel al legilor ordinare. Legile ordinare sunt adoptate de fiecare Camer conform
regulii majoritii relative sau n edina comun a ambelor Camere (cnd, prin producerea de
mediere, nu s-a ajuns la un acord).
n legtur cu noiunea de lege se impune s facem unele precizri. Avnd n vedere autoritile
administraiei publice, Constituia, n textul art. 117, alin. 1 , specific faptul c ministerele se
nfiineaz, se organizeaz i funcioneaz, potrivit legii. Corobornd acest text cu dispoziiile art. 73,
alin. 3, se poate trage concluzia n temeiul unei interpretri logice c unele ministere sau autoriti
administrative autonome, se pot nfiina, organiza i funciona prin legi organice, iar altele prin legi
ordinare. Sintagma potrivit legii poate fi susceptibil de mai multe interpretri: potrivit unor legi
organice generale, cum ar fi: cele referitoare la organizarea general a nvmntului, statutul
funcionarilor publici, etc. sau prin legi ordinare cu caracter general sau special. n aceast privin,
legiuitorul constituant las deschise mai multe posibiliti. Noiunea de lege potrivit dispoziiilor art.
117, alin. 1, urmeaz a fi interpretat n sens executiv, ntruct majoritatea ministerelor sunt organizate
i funcioneaz prin Hotrri ale Guvernului (Ministerul Muncii,Familiei si Egalitii de anse,
Educaiei, Cercetrii i Tineretului, Ministerul Sntii Publice .a. ). Aceste hotrri pot fi justificate
prin dispoziiile art. 116, alin. 1, care specific doar faptul subordonrii fa de Guvern: Ministerele se
organizeaz numai n subordinea Guvernului. Textul art. 117, alin. 1 este ferm n privina faptului c
nfiinarea ministerelor se organizeaz i funcioneaz, potrivit legii. Oricum, nfiinarea acestora printro lege ordinar nu ar ridic incompatibiliti cu textul art. 73 din Constituie
2.3.4. Reglementrile administrative emise n executarea legii
Reglementrile administrative considerate pn n prezent izvoare de drept , sunt cele care
traduc exerciiul puterii de reglementare general statornicit de Constituie i sunt conferite Preedintelui
Romniei i primului ministru (decrete, hotrri).
Potrivit art. 100 (1) din Constituie, n exercitarea atribuiilor sale Preedintele Romniei emite
decrete, care sunt izvoare de drept administrativ n msura n care acestea au caracter de acte normative
sau chiar dac nu au un asemenea caracter.
Aici avem n vedere acele decrete contrasemnate de primul ministru, cum sunt cele emise n
aplicarea prevederilor art. 92 (2), n conformitate cu care Preedintele Romniei declar mobilizarea
general sau parial a armatei; ale art. 92 (3), care dau dreptul Preedintelui de a lua msuri pentru
respingerea agresiunii armate, precum i n cazurile n care, prin lege, se stabilete dreptul pentru
Preedinte de a emite decrete cu caracter normativ sau fr un asemenea caracter.
Hotrrile Guvernului cu caracter normativ sunt, n marea lor majoritate, izvoare ale dreptului
administrativ deoarece acestea sunt principalele acte prin care Guvernul asigur realizarea politicii interne
i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice, nfptuind astfel realizarea n
concret a prevederilor cuprinse n legi.
Tot prin Hotrri ale Guvernului sunt reglementate organizarea, funcionarea i atribuiile celor
mai multe ministere i organe centrale de specialitate ale administraiei publice i, implicit, activitatea n
domeniile i sectoarele respective.
n acest sens putem exemplifica Hotrrea Guvernului nr. 83 /2005 privind organizarea i
funcionarea Ministerului Justiiei, precum i alte hotrri privind nfiinarea de secretariate de stat
subsecretariate, organizarea anumitor domenii etc.
n privina domeniilor exclusive de reglementare administrativ, numai hotrrile Guvernului pot
52 Legea

nr. 544 / 2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 1154 / 2004

12

avea o for juridic superioar i de o maxim generalitate i care cel puin teoretic pot s aib o
libertate de reglementare a relaiilor sociale, vecin cu cea a legiuitorului, ntruct, n afar de propria
organizare i funcionare, deasupra sa nu se afl dect o singur regul scris, i anume Constituia
(legea fundamental). Totui, hotrrile i ordonanele Guvernului sunt acte ale puterii executive subordonate legii i supuse (n cazul ordonanelor) cenzurii judectorului constituional ( art. 146 din
Constituia Romniei).
Alte reglementri mai pot fi edictate i de unele autoriti care sunt abilitate de a emite acte de
reglementare ( minitri, prefeci, autoritile executive sau deliberative locale).
Concluzia de mai sus enunat, indiscutabil din punct de vedere juridic (privind fora juridic
inferioar legii a tuturor reglementrilor administrative emise n executarea ei) ridic unele rezerve
din punct de vedere practic. Este cazul acelor legi de trimitere sau care se mrginesc a elabora
principiile generale ale unei reforme i care n majoritatea situaiilor nu pot fi puse n aplicare dect
prin reglementri administrative (hotrri) care intervin n vederea traducerii n practic a acestor norme (principii), etc. Aceste cazuri nu sunt simple ipoteze, ele corespund unor realiti practice ale
zilelor noastre. De puterea de reglementare depinde punerea n aplicare a legii, ceea ce contrazice
principiul supremaiei juridice a acestora. La acestea se mai adaug faptul c respectivele reglementri
se elaboreaz deseori
cu o mare ncetinire i, deci pot altera voina legiuitorului sau s o transpun
53
imperfect, n practic .
Constituia Romniei atribuie putere de reglementare general, la nivel naional, Preedintelui
Romniei, primului ministru, iar n privina puterii de reglementare a autoritilor locale, competena lor
rezult din legile organice. n exercitarea atribuiilor sale, Preedintele Romniei emite decrete, unele
dintre ele fiind contrasemnate de primul ministru. De asemenea, Constituia consacr posibilitatea
Preedintelui n exercitarea atribuiilor sale de a emite decrete de reglementare, n unele domenii,
nerelevante pentru deliberri parlamentare .
Din punctul de vedere al formei de reglementare, aceste acte acte administrative au denumiri
statorniciti n Constituie i legea organic, n funcie de autoritatea de la care eman: decrete pentru
reglementrile date de Preedintele Romniei, hotrri pentru cele emise de Guvern, ordinele
minitrilor i ale prefecilor, hotrrile consiliilor locale i ale celor judeene, dispoziiile primarilor.
Minitrii nu sunt investii cu o putere de reglementare general. Ei pot participa la aceasta
indirect, prin exerciiul contrasemnrii actelor Guvernului. n activitatea administrativ, aceast
participare este frecvent i suficient pentru a beneficia de aceast putere (multe reglementri fiind deseori eliberate din iniiativa minitrilor).
Legile, hotrrile Guvernului acord minitrilor o putere de reglementare proprie n domenii
determinate, conferindu-le competene importante n exercitarea puterii de reglementare la nivel naional.
Ordinele i instruciunile minitrilor i ale conductorilor celorlalte organe de specialitate ale
administraiei publice centrale cu caracter normativ sau individual sunt izvoare de drept administrativ
nu numai n domeniul propriu de activitate n care este organizat ministerul al crui conductor a emis
ordinul sau instruciunea, ci i n alte domenii. Astfel, un ordin al ministrului Econimiei i Finanelor va
fi obligatoriu pentru toate subiectele de drept care intr n raporturile care se nasc ( modific sau se
sting) n baza normelor emise.
Ordinele i instruciunile pot fi emise de un singur ministru sau de mai muli. Ordinele i
instruciunile comune sunt att individuale, ct i normative.
Actele juridice (decizii, dispoziii) care nasc raporturi de drept administrativ emise de conductorii
serviciilor publice deconcentrate sunt, de asemenea, izvoare ale dreptului adminis-trativ.
Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, republicat prevede c prefectul emite ordine n
condiiile legii.
Ordinul prefectului este un act administrativ unilateral, care poate avea caracter normativ, cu
toate trsturile caracteristice acestei categorii de acte.
De asemenea, n privina celorlalte autoriti locale (consilii locale, judeene, primari), legea
organic n principal precum i legile speciale sau hotrrile Guvernului mputernicesc aceste organe
s edicteze, pe cale general, pentru ntreg teritoriul unde se exercit competena lor, acte de reglementare
n limitele subordonrii acestora fa de lege. Din aceast categorie de izvoare ale dreptului administrativ
fac parte:
hotrrile consiliilor locale;
hotrrile consiilor judeene;
dispoziiile primarilor i ale preedinilor consiliilor judeene;
actele juridice emise de regiile autonome i de serviciile publice locale;
etc.
Actele de ordin intern care afecteaz drepturile i interesele legitime ale persoanelor pot fi atacate
cu aciune n contencios administrativ.
2.3.5. Ordonanele Guvernului

53 Maria

V. Dvoracek, Gheorghe Lupu, op. cit., p. 185

13

n vederea executrii programului su, Guvernul poate cere Parlamentului s voteze o lege care
s-l autorizeze de a lua ntr-un interval de timp limitat unele msuri care, n mod obinuit, sunt rezervate legii
organice. Astfel, Constituia, n textele art. 108, alin 3 i art. 115alin1 face referire expres la delegarea
legislativ a Guvernului, ale crui acte poart denumirea de Ordonane. n principiu, ordonanele nu
sunt supuse aprobrii Parlamentului, ntruct, conform art.115, alin 2 aceasta este necesar numai dac
este cerut de legea de abilitare. Ordonanele intervin n scopul detalierii, precizrii unor dispoziii
cuprinse ntr-o lege, prin norme subsidiare, instruciuni tehnice, metodologii, etc. Ordonanele supuse
aprobrii Parlamentului pn la ndeplinirea termenului de abilitare au un caracter executiv de
drept administrativ, nerespectarea termenului atrgnd ncetarea efectelor acestora. Numai n situaii
excepionale, de urgen, legea de investire a Guvernului cu o anumit competen legislativ poate fi o
lege special de abilitare. n aceste cazuri, Guvernul poate adopta ordonane de urgen care intr n
vigoare numai dup depunerea lor spre dezbatere , Parlamentului, care le va aproba sau respinge printro lege. Prin ordonan, normele instituite de Guvern au putere de lege, n limitele i condiiile stabilite
de legea de abilitare, aceasta fiind de fapt semnificaia delegrii legislative.
2.3.6. Tratatele i alte reglementri internaionale
n noua conjunctur economic i politic mondial, tratatele i conveniile internaionale,
precum i relaia acestora cu instituiile politice i juridice interne dobndesc noi relevane, n cadrul unor
realiti incontestabile.
Tratatele i alte reglementri internaionale sunt izvoare ale dreptului administrativ, n condiiile n
care:
cuprind reglementri de aplicaie direct i nemijlocit, reglementnd situaii sociale ce fac
obiectul dreptului administrativ;
sunt ratificate n conformitate cu legislaia n vigoare.
n literatura de specialitate s-au purtat discuii n jurul calitii de izvor de drept al tratatului
internaional , autorii pronunndu-se fie pentru includerea acestuia n cadrul izvoarelor de drept (ca izvor
pentru dreptul intern), fie considernd numai legea de ratificare ca izvor al dreptului intern.
Pentru ca tratatul sau convenia internaional s poat avea calitatea de izvor al dreptului, se
impun anumite condiii procedurale (privind aprobarea, ratificarea, promulgarea, publicarea) consacrate n
dreptul intern, fr ndeplinirea crora tratatul nu-i poate justifica aplicarea. Aceste condiii
procedurale nu pot fi rupte de actul internaional propriu-zis, privit n toat complexitatea sa. Dac
voina intern a autoritilor competente nu s-ar fi manifestat n toate tratativele anterioare ncheierii
tratatului internaional sau aceste autoriti nu ar fi avut girul respectivelor tratative, ele nici nu ar fi nceput. n mod evident, factorul hotrtor l reprezint exprimarea acordului de voin al statului prin
ratificarea de ctre Parlament a tratatului, care ns, n prealabil, a fost aprobat i supus ratificrii
Parlamentului de ctre Preedintele Romniei prin decret, dup ratificare urmnd promulgarea tot
prin decret i publicarea n Monitorul Oficial.
n activitatea de organizare a executrii legii, izvoare ale dreptului administrativ sunt tratatele
internaionale privind drepturile omului.
n privina acestor tratate,Constituie consacr dou reguli:
a. interpretarea i, aplicarea drepturilor i libertilor ceteneti (consacrate n Constituie) se va
face n concordan cu Declaraia Universal a Drepturilor Omului (din 10 decembrie 1940), cu pactele i
celelalte tratate internaionale la care Romnia este parte( art. 20 alin1);
b. prioritatea acordat reglementrilor internaionale n cazul neconcordanei ntre pactele i
tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care Romnia este parte i legile interne
(art. 20 alin. 2). Prin urmare, suntem n prezena unor obligaii att pentru legiuitor (privind verificarea
corelrii tratatelor internaionale la care Romnia are calitatea de parte, cu proiectele de legi ce urmeaz
a se adopta), ct i pentru autoritile publice n ceea ce privete
abilitatea de a negocia (privind
54
verificarea corelaiei ntre dreptul intern i izvorul internaional ) . Acestor principale reguli se impune
regula conform creia autoritile competente s negocieze i s ncheie tratate internaionale au
obligaia de a veghea asupra concordanei lor cu dispoziiile constituionale.
Tot izvoare ale dreptului intern vor deveni i normele de drept european, odat cu intrarea
Romniei n Uniunea European.
n sistemul nostru juridic n momentul de fa doctrina n general i doctrina de drept public
n special, precum i jurisprudena, nu pot fi considerate izvoare de drept, dar nu se poate nega faptul
c doctrina servete ca un ndreptar i judector i pentru legiuitor i are o influen decisiv asupra
jurisprudenei .
Sub aspectul perspectivei, imperativul necesitii, poate oricnd determina recunoaterea
utilitii acestor izvoare ale dreptului, cum este, de exemplu, jurisprudena pentru dreptul administrativ
francez considerat esenialmente jurisprudenial (G. Vedel, A. Laubader, R. Campus) . Cert este c,
55

56

Stoica, C. I. Stoica, Convenia european i impactul acesteia asupra sistemului juridic romn, n: Dreptul, nr. 10, Bucureti,
1994, pp. 3 - 10
Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 143
56 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, vol. I, Editura Cordial Lex, Cluj - Napoca, 1994, p. 20
54 V.

55 Antonie

14

n ultimii ani, n jurisprudena romneasc constituional i de contencios administrativ s-a

produs un reviriment care poate contura imaginea jurisprudenei ca viitor izvor al dreptului.
57

3. Principiile generale de drept

Principiile generale sunt izvoare formale ale dreptului de o mare generalitate de care trebuie s
se in seama, att n elaborarea dreptului, dar mai ales n aplicare acestuia. Ele pot fi de inspiraie
filosofic, politic i social (principiul pluralismului politic i principiul pluralismului formelor de
proprietate) .
58

SECIUNEA

A IV-A: NORMELE I
RAPORTURILE DE DREPT ADMINISTRATIV

1. Normele de drept administrativ

1.1. Definiia normelor de drept administrativ
Normele juridice de drept administrativ sunt regulile sociale de conduit general i obligatorie ale
subiectelor de drept care particip, ntr-o form sau alta, la nfptuirea administraiei publice.
1.2. Trsturile normelor de drept administrativ
Normele de drept administrativ au unele trsturi specifice, i anume:
ele reglementeaz relaii sociale care se ivesc ntre autoritile administraiei publice, precum i
ntre acestea i particulari (persoane fizice i juridice) n nfptuirea sarcinilor administraiei publice;
dup obiectul lor de reglementare, normele dreptului administrativ sunt foarte diversificate,
practic acestea pot fi ntlnite n toate domeniile de activitate (nvmnt, sntate, cultur, armat,
ordine public, etc.);
normele de drept administrativ au un grad diferit de generalitate . Astfel, unele sunt obligatorii
pentru toi cetenii rii, cum sunt cele privind asigurarea ordinii publice, altele pentru o categorie mai
larg de ceteni ; altele pentru o categorie mai restrns i n sfrit, norme de drept administrativ care
se refer la 2 3 persoane sau chiar la o singur persoan;
normele de drept administrativ se emit n baza i n vederea executrii legii, fiind exceptate acele
norme cuprinse n legi i Constituie.
Astfel, potrivit art. 108(23) din Constituie, hotrrile se emit pentru organizarea executrii legilor,
pe cnd ordonanele se emit n temeiul unei legi speciale de abilitare, n limitele i condiiile prevzute
de aceasta.
Minitrii i ceilali conductori ai organelor de specialitate ai administraiei publice centrale, emite
ordine, instruciunii, etc.
59

60

61

1.3.Structura normelor de drept administrativ

La norma de drept administrativ ca la orice norm juridic se distinge o constituie extern, dat
de modul de exprimare n cadrul actului normativ, ori a altui izvor de drept numit i structura tehnicolegislativ a normei i o structur intern, adic logica juridic care alctuiete substana normei juridice,
elementele care compun norma i legtura reciproc dintre ele.
Structura tehnico-legislativ nseamn dispunerea normelor administrative pe articole, alineate,
subalineate i gruparea acestora n seciuni, capitole i titluri. n domeniul dreptului administrativ, din
cauza vastitii i complexitii reglementrilor, nu s-a constituit nc un cod, dar aceasta nu nseamn
lipsa unei tendine de codificare. Codificarea i sistematizarea normelor juridice este un domeniu
deosebit de important al practicii legislative care privete tehnica elaborrii actelor normative .
Ca orice norm juridic, i norma de drept administrativ are o structur logic, care alctuiete
partea static, intern i stabil a normei . Indiferent de formularea ei textual, norma de drept are o
structur trihotomic: ipotez, dispoziie i sanciune.
Aceast structur corespunde situaiei logice potrivit creia orice prescripie, pentru a avea
semnificaia i autoritatea unei norme de drept, trebuie s prevad condiiile n care unele categorii de
subiecte vor avea o anumit conduit i care sunt urmrile nerespectrii sau nclcrii ei.
Ipoteza este acea parte a normei de drept administrativ care stabilete condiiile, mprejurrile sau
62

63

57 Maria V. Dvoracek, Gheorghe Lupu, op. cit., p. 190

58 Elena Iftime, Introducere n teoria i practica dreptului, Editura Universitii Suceava, 1999,
59 Valentin I. Prisacaru, op. cit., pp. 34 - 35
60 Ibidem
61 Ibidem
62 N. Popa, Teoria general a dreptului, Editura Actami, Bucureti, 1994, pp. 206 - 227
63 Ioan

Ceterchi, Ion Craiovan, op. cit., p. 39

p, 56

15

faptele n prezena crora se cere o anumit conduit, precum i categoria subiecilor la care se refer
prevederile dispoziiei.
Tot n ipotez sunt incluse i alte pri ale normei, cum ar fi cele care prevd definiii, principii,
scopul activitii unui organ, nelesul unor termeni .
Ipoteza se poate stabili prin deducie pe cale logic, chiar dac nu este expres formulat n norma
de drept administrativ. n funcie de gradul de precizie al formulrii deosebim dou feluri de ipoteze, i
anume: ipoteze strict determinate i ipoteze relativ determinate.
Ipotezele care stabilesc exact condiiile de aplicare a dispoziiilor se numesc ipoteze strict
determinative .
Ipoteza este relativ determinat atunci cnd mprejurrile de aplicare a dispoziiei prin natura
lor nu pot fi formulate n toate detaliile, astfel c rmne n sarcina organului care aplic legea s
determine n mod concret existena acestora.
Cu alte cuvinte, este vorba de o competen de apreciere a autoritii, noiune cu care se
apreciaz n literatura de specialitate. De altfel, asemenea aprecieri se regsesc n cunoscutele
formulri pentru motive temeinice, justificate, n cazuri deosebite ori expresiile orice alte
msuri sau orice alte mijloace legale pe care le consider necesare .
n alte dispoziii ntlnim expresiile altele de aceeai natur chiar i etctera .
Ipotezele pot fi simple sau complexe. Suntem n prezena unei ipoteze simple cnd se are n
vedere numai o singur mprejurare n care se aplic dispoziia. n cazul ipotezei complexe se au n
vedere mprejurri n care toate sau fiecare n parte pot s determine aplicarea dispoziiei.
Dispoziia este cea mai important parte a normei de drept administrativ, nsi inima normei,
care nu poate lipsi din structura acesteia. Ea reprezint acel element al normei de drept administrativ
care prevede conduita ce trebuie urmat n prezena ipotezei date, mai precis drepturile i obligaiunile
corespunztoare ale subiectelor vizate de norma de drept administrativ. Ea cuprinde comandamentul,
imperativul normei sau elementul su raional . Astfel, cele mai importante norme de drept
administrativ conin o dispoziie onerativ, prin care subiectele raportului juridic de drept administrativ sunt
inute de o anumit conduit sau obligate la o anumit prestaie.
O alt categorie de norme de drept administrativ conine o dispoziie prohibitiv, care s
interzic o anumit comportare (a nu face). Avem n vedere normele cu caracter contravenional..
Dispoziia are un caracter permisiv n sensul c las la latitudinea persoanelor alegerea unui anumit
comportament. Expresia poate pe care o gsim n diferite norme juridice este elocvent.
n funcie de modul cum este formulat dispoziia poate fi strict determinat stabilind categoric
i fr nici o posibilitate de abatere drepturile i obligaiile subiecilor vizai sau relativ determinat,
atunci cnd se prevd variante sau limite ale conduitei, urmnd ca subiecii s aleag una din ele, sau n
cadrul acestor limite, conduita dorit .
Sanciunea este al treilea element care ntregete structura logic a normei juridice. Ea cuprinde
consecinele, urmrile nerespectrii dispoziiei fiind o msur de ordin juridic care atinge o persoan n
drepturile i libertile sale sau un act eficace pronunat de autoritatea competent n vederea stabilirii
ordinii juridice care a fost tulburat . Uneori i n dreptul administrativ sanciunea nu rezult n mod
explicit, ci ea urmeaz s fie dedus din coninutul normei juridice, dup cum, aceeai sanciune poate
fi chiar pentru mai multe norme. Acest fapt nu trebuie s duc la concluzia c normele de drept,
respectiv cele de drept administrativ nu ar conine acest element.
A afirma acest lucru nseamn, practic, a nega caracterul normelor juridice . Ca i sanciunile
specifice celorlalte ramuri de drept i sanciunile de drept administrativ pot fi absolut determinate,
relativ determinate, alternative i cumulative.
Sanciunile absolute determinate sunt formulate precis i nu pot fi micorate sau mrite.
Sanciunile administrative relativ determinate sunt acelea care se stabilesc ntre o limit inferioar
i una superioar.
De exemplu, contraveniile prevzute de diferite acte norma-tive.
64

65

66

67

68

69

70

71

Sanciunile cumulative sunt n cazul n care regula de drept stabilete pentru unul i acelai fapt juridic mai
multe sanciuni obligatorii

ntr-o lucrare de mare inut tiinific , la care ne-am mai referit, autorul acesteia este de prere
c pot fi identificate mai multe forme principale ale sanciunii de drept administrativ i anume:
a) sanciuni administrativ-disciplinare (ex. destituirea din funcie, revocarea alegerii, mutarea
disciplinar, etc.);
72

64 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 143

65 Ioan Ceterchi, Ion Craiovan, op. cit., p. 39
66 Art. 49, lit. h din Ordonana de Urgen a

Guvernului nr. 79 / 2000, privind regimul deeurilor, prevede: primarii i consiliile locale
sunt obligate s asigure curenia localitilor, prin orice alte msuri i mijloace legale pe care le consider necesare.
67 Art. 43, lit. c din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 79 / 2000 prevede: Ministerul Agriculturii, Alimentaiei i Pdurilor
avizeaz propunerile de amplasamente pentru instalaii, depozite etc., privind deeurile pe terenurile cu destinaie agricol.
68 N. Popa, op. cit., p. 154
69 Ioan Ceterchi, Ioan Craiovan, op. cit., p. 40
70 I. La Cressaye, M. Laborde - Lacoste, Introduction gnrale a l'tude du droit, Librairie du recuel Sirey, Paris, 1977, p. 411
71 n acelai sens, cf.: Ioan Muraru, Drept constituional, Tipografia Universitii Bucureti, 1987, p. 19; Antonie Iorgovan, Valentina
Gilescu, Drept administrativ i tiina administraiei, Tipografia Universitii Bucureti, 1986
72 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura Nemira, Bucureti, 1996, p. 147

16

b)
sanciuni
administrativ-contravenionale
amenda,
avertis-mentul,
nchisoarea
contravenional, confiscarea, etc.);
c) sanciuni administrativ-patrimoniale (obligarea la repararea prejudiciului produs printr-o daun
material sau moral);
d) msuri de constrngere cu caracter nesancionator, de protecie a unor interese personale sau
publice, de prevenie sau de combatere a unor fapte antisociale (ex. reinerea unei persoane, stocarea unor
bunuri, obligarea la tratament medical, etc.);
e) msuri de executare silit, adic de nfrngere a unei rezistene fizice (diferite aciuni n for a
poliiei, imobilizarea unei persoane, demolarea sau desfiinarea unor construcii etc.);
f) msuri cu privire la actele juridice (anulri, suspendri, ci de atac, etc. ).
Fr ndoial c sanciunea este un element esenial al normei juridice. Aceast msur se aplic,
n ultim instan, atunci cnd norma nu este respectat de bun voie. Msura sanciunii trebuie luat
numai de organele n drept, cu respectarea riguroas a prevederilor legale i a drepturilor i libertilor
fundamentale ale cetenilor. Pn la urm, sanciunea ca element al normei juridice conine i o regul
de conduit care privete att subiectul care a violat dispoziia, ct i organul de stat chemat s aplice
sanciunea mpotriva celui care s-a fcut vinovat de nclcarea normei juridice .
73

1.4. Clasificarea normelor de drept administrativ

Normele de drept administrativ sunt deosebit de variate, ele fiind cuprinse n cele mai diferite
acte normative. Tocmai de aceea normele de drept administrativ nu pot fi confundate cu actele de drept
administrativ, lucru asupra cruia de altfel s-a mai insistat n literatura de specialitate . Ceea ce
considerm noi ns c ar trebui scos n eviden este faptul c o multitudine de norme juridice
administrative mbrac forma actelor administrative (normative) emise de autoritile administraiei
publice i faptul c acestea nu epuizeaz sfera actelor juridice n care sunt cuprinse norme de drept
administrativ . Aceste norme pot fi cuprinse i n alte acte juridice dect administrative, cum sunt:
normele de drept constituional, drept civil, dreptul muncii etc.; chiar din aceste considerente normele
de drept administrativ nu pot fi analizate dect mpreun cu formele juridice pe care aces tea le mbrac,
respectiv cu izvoarele dreptului administrativ.
Actele administrative individuale nu cuprind norme juridice. n lucrrile de specialitate ntlnim
mai multe cazuri de clasificare a normelor de drept administrativ, i anume:
a) dup criteriul sectorului de activitate ;
b) dup criteriul ramurii i domeniului de activitate ;
c) dup obiectul de reglementare ;
d) dup criteriul funciei dreptului administrativ, care se reali-zeaz prin norma respectiv .
Dup criteriul sectorului de activitate sunt identificate urmtoarele categorii de norme de drept
administrativ:
norme care reglementeaz nfiinarea, organizarea i desfi-inarea organului administraiei
publice;
norme care reglementeaz competena organelor, n care sunt cuprinse toate normele juridice
care privesc atribuiile acestor organe, unele norme privind rspunderea lor, precum i unele norme
juridice care prevd responsabilitatea funcionarilor ce compun organele administraiei publice;
norme care reglementeaz procedura activitii organelor administraiei publice;
norme care reglementeaz drepturile i obligaiile persoane-lor fizice sau juridice n raporturile
lor de drept administrativ cu organele administraiei de stat.
Dup criteriul ramurii i domeniului activitii executive, normele de drept administrativ sunt
grupate astfel:
prima grup o formeaz acele norme ce reglementeaz nfi-inarea, organizarea i funcionarea
diferitelor organe ale adminis-traiei publice. Preciznd atribuiile diferitelor organe administrative, aceste
norme stabilesc i competena material i teritorial a acesto-ra, raporturile lor cu alte organe de stat,
precum i limitele controlului ce se poate exercita asupra lor;
a doua grup o formeaz acele norme ce reglementeaz raporturile organelor administrative
cu persoanele fizice i persoanele juridice. n legtur cu aceasta este necesar s observe c normele de
drept administrativ nu reglementeaz toate raporturile organelor administrative cu aceste subiecte de
drept;
a treia grup o formeaz acele norme care reglementeaz rspunderea administrativ a
persoanelor fizice i juridice. Tot n aceeai categorie se ncadreaz i normele ce prevd consecinele ce
le au de suportat autoritile n caz de nclcare a drepturilor subiective ale cetenilor;
74

75

76

77

78

79

73 Radomir
74 Romulus

Luci, Teorie gnrale de l'tat et du droit, Dalloz, Paris, pp. 315 sqq.
Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p. 26; Ilie Iovna, Dreptul administrativ i
elemente ale tiinei administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, p. 20; Mircea Preda, Curs de drept administrativ.
Partea general, Casa Editorial Calistrat Hoga, Bucureti, 1995, p. 23
75 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 83
76 Romulus Ionescu, op. cit., p. 27
77 Ilie Iovna, Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, p. 19
78 Valentina Gilescu, Drept administrativ, Tipografia Universitii Bucureti, 1986, p. 164
79 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 149 - 150

17

ultima categorie o formeaz normele procesuale. Ele reglementeaz forma n care i

desfoar activitatea organele administrative ca organe de putere, precum i drepturile i obligaiile
personale care particip la aceast activitate ;
Dup obiectul de reglementare se disting urmtoarele norme de drept administrativ: a) norme
organice; b) norme de drept material; c) norme de drept procedural, iar dup sfera de cuprindere sunt
identificate: a) norme generale; b) norme speciale; c) norme excepionale.
Dup criteriul funciei dreptului administrativ care se realizeaz prin norma respectiv, deosebim:
norme organice; sensul de norme organizatorice fa de dispoziiile Constituiei devine un
sens pur convenional, prin aceast sintagm urmnd s evocm tot ceea ce vizeaz organizarea i
funcionarea instituiilor politico-administrative, indiferent dac sunt norme (legi) organice sau norme
(legi) ordinare, n sensul art. 72 din Constituie ;
norme de structurare n sistem a altor categorii de norme juridice;
norme de garantare a aplicrii altor categorii de norme juridice, inclusiv prin msuri de
constrngere administrativ;
norme de aprare a valorilor sociale cu caracter generic (doar neeseniale) pentru societate,
normele contravenionale;
norme de contencios administrativ.
O alt clasificare de importan deosebit, de altfel comun i altor norme juridice, este i cea
fcut din punct de vedere al caracterului conduitei, a naturii condiiei pe care o prescriu. Avnd n vedere
acest criteriu, ele pot fi: onerative, prohibitive i permisive.
Normele de drept administrativ onerative (onus-oneris = sarcin) sunt acelea care oblig
subiecii de drept s svreasc o anumit aciune
Normele administrative prohibitive sunt acelea care interzic svrirea unei aciuni, a unei fapte,
de ctre subiecii de drept.
Normele administrative permisive sunt acelea care, fr a obliga sau
interzice n mod categoric o aciune, o conduit, las la latitudinea subiectului de drept s-i aleag singur
o anume conduit
1.5. Sistematizarea i codificarea normelor de drept administrativ
80

81

Sistematizarea normelor de drept administrativ constituie o activitate juridic care are ca obiect
o anumit organizare a actelor normative n vigoare, potrivit unor criterii obiective i subiective.
Rezultatul sistematizrii actelor normative const tocmai n elaborarea unor culegeri de acte normative,
colecii sau a unor coduri.
Publicarea actelor normative ntr-o colecie se face n ordinea datei apariiei lor este ceea ce
numim sistematizarea cronologic. Un alt criteriu de sistematizare l constituie obiectul reglementrii,
pe ramuri i instituii juridice .
De asemenea, actele normative sunt supuse sistematizrii i dup criteriul forei lor juridice.
Utilizarea acestor criterii poate fi i combinat.
ncorporarea este forma cea mai simpl de sistematizare prin care actele normative sunt
grupate n diverse culegeri sau colecii, dup anumite criterii.
ncorporarea poate fi oficial, n sensul c alctuirea de colecii de acte normative este fcut de
un organ de stat cu atribuiuni n acest domeniu i neoficial, cnd este realizat de alte organizaii sau
persoane particulare.
Codificarea este forma superioar de sistematizare a actelor normative, care se deosebete de
sistematizarea prin ncorporare, att dup obiectul sistematizrii, subiectele sistematizrii, ct i dup
fora juridic a rezultatului sistematizrii .
Codificarea const n cuprinderea tuturor sau aproape a tuturor actelor normative dintr-o ramur
de drept, n prelucrarea i alctuirea unui singur act normativ nou, denumit cod, care are valoarea unei
legi .
Astfel, sunt binecunoscute codurile familiei, civil, penal etc. n literatura de specialitate
ntlnim opinii diferite n ceea ce privete codificarea acestuia, ncepnd de la teza imposibilitii
obiective a codificrii, codificarea pe etape i, respectiv, pentru adoptarea unui cod administrativ.
Teza imposibilitii obiective este motivat prin aceea c puterea executiv are sarcini multiple
i variate motiv pentru care dreptul administrativ este ntr-o continu perfecionare, fiind perfectibil,
dar nici odat perfect, astfel c un cod administrativ nu ar fi niciodat la curent cu legislaia n
vigoare din cauza modificrilor sau rennoirilor prea dese i prea repezi ale legilor care o
alctuiesc .
O alt explicaie a faptului c normele juridice care alctuiesc ramura dreptului administrativ sunt
cuprinse n acte normative, const n diversitatea domeniilor n care acioneaz administraia public
folosind regimul de drept administrativ, precum i modalitatea extern care caracterizeaz aplicarea
82

83

84

85

Balogh, Reglementarea procedurii administrative n dreptul socialist comparat, n: Studia Napocensia, Editura Academiei Romne,
Bucureti, 1974, pp. 84 sqq.
81 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 149
82 Ioan Ceterchi, Ion Craiovan, op. cit., p. 91
83 Ioan Ceterchi, Ion Craiovan, op. cit., p. 91
84 Ibidem
85 Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureti, 1929, p. 18
80 A.

18

acestui regim juridic, n comparaie cu alte ramuri ale dreptului, n special cu dreptul civil, care au
mai mult stabilitate n aplicare .
La aceast explicaie care relev particularitile dreptului administrativ cu privire la obiectul
reglementrii (administraia public) se adaug i alta, de natur istorico-tiinific, cum ar fi tinereea
acestuia, spre deosebire de dreptul civil, care are o lung tradiie de-a lungul multor secole de elaborare
de practic judiciar i doctrinar.
Astzi teza imposibilitii obiective a codificrii dreptului administrativ nu mai poate fi primit
fapt pentru care unii autori o privesc att de categoric . O administraie public modern, civilizat, ntr-un
stat de drept, democratic i social, n care demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor, libera
dezvoltare a personaliti umane, dreptatea i pluralismul politic sunt valori supreme fiind garantate (art.
1, alin. 3 din Constituie), nu poate fi dect o administraie transparent, iar transparena nu este de
conceput fr norme clare, pe ct posibil unitare, cunoscute de toat lumea .
Legislativul ar trebui s aib n vedere c o codificare a dreptului administrativ este tot att de
necesar ca i codificarea dreptului financiar i fiscal . Numai c dreptului financiar i fiscal a fost
codificat penru c aa s-a cerut de ctre Uniunea European, n timp ce dreptul administrativ v-a fi
codificat , cel mai probabil, tot ca urmare a unor atenioneri venite de la Uniune.
86

87

88

2. Raporturile de drept administrativ

2.1. Conceptul de raport de drept administrativ
ntre ei firete, oamenii intr ntr-o multitudine de conexiuni (relaii sau raporturi) ceea ce
constituie suportul vieii sociale.
Cnd aceste conexiuni (relaii, raporturi) intr sub incidena reglementrii juridice, suntem n
prezena unor raporturi juridice. Aceste legturi au avut i au o mare importan pentru drept ...
fecundeaz din ce n ce mai mult domeniul juridic . Raportul juridic presupune c legtura (relaia,
raportul) dintre oameni trebuie s primeasc reglementarea juridic, s fie reglementate de o norm de
drept.
Legturile dintre oameni sunt relaii sociale. Oamenii intr n aceste relaii pentru c urmresc
realizarea unor scopuri personale, cum sunt satisfacerea unor interese materiale sau de alt natur ori
executarea unor obligaii impuse de dispoziia normelor juridice.
De asemenea, ei sunt determinai s intre n astfel de relaii ca rezultat al producerii unor fapte
exterioare, independente de voina lor. n termenii cei mai simpli, raportul juridic este un raport social
reglementat de o norm juridic Literatura de specialitate trateaz gama larg a raporturilor juridice,
cum sunt cele de drept penal, civil, constituional, administrativ, etc. Raporturile de drept administrativ
sunt o categorie distinct de raporturi juridice. Prin urmare, nu orice relaie social este reglementat
de normele de drept administrativ iar raportul de drept administrativ nu poate lua fiin n absena
acestor norme juridice.
Avnd n vedere definiiile la care ne-am raliat, credem c raportul de drept administrativ este o
realitate concret care const ntr-o relaie social patrimonial sau nepatrimonial, (drepturi i obligaii
reciproce) ntre dou sau mai multe subiecte, fie ele individuale sau colective, reglementat att direct
ct i indirect (adic prin intervenia unui fapt juridic), de ctre o norm de drept administrativ.
Din definiie se desprind trei idei importante:
a) raportul de drept administrativ este o relaie social cu caracter patrimonial sau personal
nepatrimonial;
b) aceast relaie este reglementat direct sau indirect, adic prin intervenia unor fapte juridice;
c) pentru a primi o considerare pe planul dreptului de raport administrativ, relaia social
trebuie s fie reglementat de o norm de drept administrativ.
89

90

2.2. Premisele raportului de drept administrativ

Naterea unui raport juridic este precedat de existena unor premise pe baza crora el se
structureaz. Exist un raport de determinare ntre acestea i raportul de drept. Acesta din urm este o
consecin fireasc a relaiilor dintre premise . n literatura juridic nu exist un punct de vedere unitar
cu privire la terminologia i numrul acestor premise. Uneori sunt denumite factori, premise i se
consider a fi n numr de trei: normele juridice, subiectele raportului juridic, faptele juridice . Ele mai
sunt numite condiii ale naterii raportului juridic i se consider a fi necesare numai dou: norma
juridic i faptul juridic . i n legtur cu naterea raportului juridic autorii de specialitate exist
puncte de vedere diferite. Astfel, potrivit unei opinii, raportul juridic concret (drepturile i obligaiile)
91

92

93

86 P. P. Negulescu, op. cit., p. 38

87 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 151
88 Ibidem
89 Matei B. Cantacuzino, Elementele dreptului civil, Editura Cartea Romneasc, Bucureti, 1971, p.
90 I. Demeter, I. Ceterchi, Introducere n studiul dreptului, Editura tiinific, Bucureti, 1962, p. 171
91 Maria Dvoracek, Gheorghe Lupu, op. cit., p. 272
92 Ioan Ceterchi, Ion Craiovan., op. cit., p. 69
93

31

Gheorghe Bobo, Teoria general a dreptului, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1983, p. 207

19

poate fi stabilit numai n urma interveniei unui fapt juridic (un eveniment sau o aciune uman, de
existena creia legea leag producerea anumitor efecte juridice) .
Persoana care, prin svrirea unei fapte ilicite, aduce atingere normelor, respectiv raporturilor de
munc, va rspunde disciplinar sau material, dup caz, iar dac prin aceasta a fost nclcat o norm
penal, respectiv un raport juridic penal, va fi stabilit rspunderea penal.
Profesorul. Ilie Iovna, ale crui opinii au fost prezentate, precum i ali specialiti ai dreptului
merg pe ideea c anumite raporturi juridice se pot nate direct din norma juridic . Aa s-a nscut teoria
raporturilor de conformare, a crei autori sunt de prere c realizarea dreptului are loc prin
constrngere, n cadrul unui raport de conflict numai dac se ncalc normele juridice indiferent c
sunt de natur prohibitiv sau onerativ.
Raliindu-se la acest punct de vedere, profesorul Antonie Iorgovan afirm c n dreptul
administrativ teza raporturilor de conformare i conflict nu poate fi extins la sfera tuturor relaiilor
sociale care cad sub incidena normelor sale; ea poate fi susinut, n primul rnd, cu privire la normele
contravenionale . Un exemplu n acest sens l constituie dreptul organelor de urmrire penal sau de
meninere a ordinii publice, aflate n exercitarea atribuiilor de serviciu, de a cere unei persoane s se
legitimeze cu actul de identitate sau s dea relaii pentru stabilirea identitii sale, caz n care ne aflm
n prezena unui element al coninutului unui raport de drept administrativ concret. n acest raport, unul
dintre subiecte este organul de urmrire penal sau de meninere a ordinii publice, aflat n exercitarea
atribuiilor de serviciu, iar cellalt subiect este persoan fizic. Dac persoana fizic refuz s se
legitimeze sau s dea relaii pentru stabilirea identitii sale, deci nu se conformeaz, ea i ncalc
obligaiile din raportul juridic de conformare, ceea ce echivaleaz cu naterea unui raport juridic admi nistrativ de natur conflictual .
94

95

96

97

2.3. Trsturile raporturilor de drept administrativ

2.3.1. Trsturi comune tuturor raporturilor juridice
Raporturile de drept administrativ, ca orice raport juridic este un raport social. Aceasta nseamn
c raporturile de drept administrativ se leag ntre oameni i numai ntre ei. Dreptul nu guverneaz
dect raporturile oamenilor ntre ei, direct sau indirect .
Raportul de drept administrativ are un caracter voliional. Acest caracter are dou surse. Pe de o
parte, norma juridic n esen este de natur voliional, ea reprezentnd voina statal. n consecin, i
relaia pe care o configureaz are aceeai trstur. Pe de alt parte, ncheierea raporturilor de drept, ca i
executarea lor, sunt rezultatul voinei participanilor la aceste raporturi. Din acest punct de vedere este
ntemeiat opinia potrivit creia raportul juridic este terenul pe care se ntlnesc dou voine: voina statal care consacr drepturile i obligaiile participanilor i voina subiectelor . Aa fiind, raportul juridic
(de drept administrativ) are un dublu caracter voliional, substana voliional a raportului juridic variaz
ns de la o ramur la alta de drept ca intensitate, dup cum ea difer chiar n cadrul aceleiai ramuri. n
dreptul administrativ substana voliional este diferit deoarece nu ntotdeauna voina unor subieci de
drept concord cu voina legii.
De exemplu, potrivit Legii nr. 61/1991 pentru sancionarea faptelor de nclcare a unor norme
de convieuire social, a ordinii i linitii publice, pentru asigurarea climatului de ordine i linite
public necesar desfurrii normelor a activitii economice i social-culturale i promovarea unor
relaii civilizate n viaa cotidian, cetenii sunt obligai s aib un comportament civic, moral i
responsabil, n spiritul legilor rii i normelor de convieuire social. Subiecii care ncalc aceste
dispoziii vin n contradicie cu voina statal.
98

99

2.3.2. Trsturile specifice ale raporturilor de drept administrativ

Potrivit unei concepii la care subscriem raporturile de drept administrativ ntrunesc
urmtoarele trsturi:
a) unul dintre subieci este, n mod obligatoriu, un purttor al administraiei publice, de regul
un organ al administraiei publice (poate fi ns i o alt autoritate de stat, sau, n mod excepional o
structur nestatal, autorizat s presteze un serviciu public, alturi sau n locul unei autoriti a
administraiei publice);
b) sunt raporturi de putere, care apar n sfera relaiilor sociale reglementate de normele dreptului
administrativ.
Prima trstur delimiteaz raporturile de drept administrativ de celelalte raporturi juridice care
iau natere n sfera dreptului privat. Astfel, subiecte ale raporturilor de drept administrativ sunt:
100

94 V. Dongoroz, Drept penal. Parte general, Tipografia Universitii din Bucureti, Bucureti, 1939,
95 Costic Bulai, Drept penal. Parte general, vol. I, Tipografia Universitii din Bucureti, 1979, p.
96 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 153
97 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 153
98 J. Dabin, Teoria general a dreptului, op. cit., p. 27
99 N. Popa, op. cit., p. 281
100 Antonie

Iorgovan, op. cit., p. 156

p. 99
114

20

organele administraiei publice, alte organe de stat sau, dup caz, structuri nestatale . Altfel spus,
unul dintre subiectele raporturilor de drept administrativ trebuie s fie obligatoriu: statul, reprezentat
prin organele sale; o autoritate a administraiei publice sau un alt serviciu public care acioneaz din
mputernicirea acestei autoriti; o unitate administrativ-teritorial, reprezentat de o autoritate a
administraiei publice locale. Sunt assimilate autoritilor publice persoanele juridice de drept privat
care, potrivit legii, au obinut statut de utilitae sau sunt autorizate s presteze un serviciu public
A doua trstur are n vedere particularitile raporturilor de drept administrativ care l
delimiteaz fa de celelalte ramuri de drept public.
101

2.3.3. Clasificarea raporturilor de drept administrativ

n privina clasificrii raporturilor de drept administrativ prerile sunt diferite.
Un prim punct de vedere este acela care conchide c raporturile de drept administrativ ar
mbrca numai o singur form raporturi de subordonare , organele administraiei publice fiind
subiectul supraordonat al raportului. Prin aceast trstur caracteristic ele se deosebesc de rapor turile
de drept civil nscute n procesul activitii executive, care au la baz principiul egalitii prilor.
Un al doilea punct de vedere este cel al pluralitii de forme al raportului de drept administrativ.
i aici constatm existena unor opinii diferite. O opinie susine existena a dou categorii de raporturi
de drept administrativ: a) raporturi de subordonare i b) raporturi de colaborare, iar alt opinie pe lng
aceste categorii de raporturi a revenit cu a treia categorie, respectiv raporturile de participare. Tot trei
categorii de raporturi, dar de data aceasta sub alte denumiri, distinge i profesorul Al. Negoi, care
susine c raporturile de drept administrativ sunt de trei feluri: a) de subordonare, la care s-a mai referit;
b) de utilizare a serviciilor publice i c) de colaborare i participare a unor persoane fizice i juridice la
realizarea sarcinilor administraiei publice.
n ce ne privete, ne raliem la teza potrivit creia raporturile de drept administrativ nu pot fi dect
de dou feluri: a) raporturi de subordonare i b) raporturi de colaborare. n opinia noastr raportul de
participare nu poate fi o form aparte de raport, el se regsindu-se implicit n n cele dou categorii de
raporturi de drept administrativ. Subiectul de drept intr n astfel de raporturi fie n calitate de
subordonat, fie colaborator.
n raporturile de subordonare prile pot fi grupate n dou categorii, n funcie de poziia pe
care o au ntr-un raport juridic concret. Subiectul supraordonat este purttorul autoritii publice care,
pentru realizarea interesului public, dispune potrivit legii n mod unilateral asupra conduitei
subiectului subordonat. Aceasta nu nseamn c subiectul supraordonat are numai drepturi, iar subiectul
ordonat numai obligaii.
Starea de subordonare a subiecilor de drept nu exclude posibilitatea de manifestare a voinei
acestora, acestea avnd dreptul de a pretinde subiectelor active, potrivit legii i competenei pe care
acestea o au. Pentru abuzurile svrite de aceste organe, subiectele subordonate au dreptul de a se
plnge organelor n drept, cernd restabilirea legalitii, cu toate consecinele ce decurg din nclcarea
drepturilor lor.
De exemplu, o persoan solicit autoritii administraiei publice locale o autorizaie de construcie a
unei locuine. Dac solicitantul ndeplinete toate condiiile i formalitile prevzute de lege, autoritatea
este obligat s dea curs cererii sale. Refuzul autoritii poate fi atacat cu o aciune n contencios
administrativ, potrivit legii. Raporturile de subordonare pot apare att ntre autoritile administraiei
publice, ct i ntre una din acestea i un alt subiect de drept, cum ar fi o persoan fizic sau juridic
privat.
n cadrul raporturilor de colaborare, subiectele de drept sunt pe picior de egalitate, chiar dac
unul dintre ele este o autoritate a administraiei publice. De regul, aceste raporturi apar nt re dou
autoriti publice care acioneaz pentru realizarea unui scop comun (elaborarea sau adoptarea unui act
normativ, efectuarea unei prestaii, realizarea unei sarcini). De exemplu, dou ministere emit mpreun
unele norme juridice care vizeaz un interes comun. Aceste raporturi pot aprea i ntre o autoritate a
administraiei publice i o alt autoritate public, atunci cnd, potrivit legii acestea, au obligaia s
acioneze n comun pentru realizarea activitii care revine administraiei publice (de exemplu, prezena
magistrailor desemnai, potrivit legii, n birourile sau circumscripiile electorale, etc.).
2.3.4. Structura raportului de drept administrativ
Indiferent de ramura de drept, de norma care l reglementeaz sau mprejurarea pe temeiul creia
se nate, orice raport juridic se leag ntre subiecte de drept (cel puin dou), care nu pot fi dect oameni
privii individual sau organizai n colectiviti corespunztoare. Aceasta are un anumit coninut ce
reprezint legtura propriu-zis dintre subiecte i care const n drepturile i obligaiile reciproce ale
acestora. n sfrit, orice raport juridic are un obiect care nu este altceva dect acea aciune sau
inaciune ori acea conduit asupra creia sunt ndreptate drepturile subiective i obligaiile
101 Ibidem.

21

participanilor la raportul juridic.

Aadar, structura raportului juridic privete subiectele ntre care el se stabilete (participanii la
raport), coninutul, legtura dintre subiectele participante (drepturile i obligaiile lor reciproce) i
obiectul la care se refer coninutul raportului juridic (conduita uman).
Subiectele raportului de drept administrativ. n privina subiectelor raporturilor juridice de
drept administrativ, n toate cazurile cel puin una dintre ele va fi un organ al administraiei publice, un
serviciu public care acioneaz din mputernicirea acestei autoriti sau un funcionar public aflat n
exerciiul funciei pe care o deine. Al doilea subiect al raportului juridic de drept administrativ poate fi,
de asemenea, tot un organ al administraiei publice, un organ de stat altul dect cel al puterii executive,
un funcionar public aflat n exerciiul funciunii sau orice alt particular (persoan fizic sau juridic).
Coninutul raportului de drept administrativ. Subiectele raportului juridic sunt legate ntre
ele prin drepturi i obligaii care, mpreun, formeaz coninutul raportului juridic. Aceste drepturi i
obligaii sunt prevzute n dispoziiile normei juridice. O particularitate a raporturilor de drept
administrativ din acest punct de vedere (al coninutului), o constituie faptul c exercitarea drepturilor
subiective ale autoritilor administraiei publice nu este facultativ ci este o obligaie legal a acestora.

Obiectul raportului de drept administrativ. n aceast privin, se poate afirma c aciunile i

inaciunile sunt asemntoare celorlalte raporturi juridice, cu particularizarea elementului administrativ
specific . Astfel, obiectul raporturilor juridice administrative l constituie conduita uman a subiectelor
acestor raporturi, ca urmare a exercitrii drepturilor i ndeplinirii obligaiilor care formeaz coninutul
raporturilor de drept administrativ.
102

SECIUNEA A V-A: FAPTUL

JURIDIC ADMINISTRATIV

1. Definiia faptului juridic administrativ

Faptul juridic administrativ este mprejurarea prevzut de norma de drept, (n ipotez) care,
realizat n concret, are consecin juridic, adic atrage dup sine naterea, modificarea sau stingerea
unui raport de drept administrativ.
Norma de drept administrativ decide calificarea unei mprejurri din societate ca fapt juridic
administrativ. De aceea numai ce este cuprins n ipoteza normei ca un simplu anun sau ca o descriere
mai larg poate deveni fapt juridic.
n legtur cu caracterul necesar al faptului juridic, ca premis a raportului juridic, n literatura
juridic recent din ara noastr s-au conturat dou opinii.
ntr-o prim opinie, faptul juridic reprezint o premis concret, absolut necesar pentru naterea
raportului juridic i alta care susine c exist raporturi ce iau natere din norma juridic, fr a fi nevoie de
un fapt juridic .
Dup prerea noastr nu poate fi just prima opinie. Fr ndoial c unele mprejurri preced
normei de drept, altele apar ca urmare a existenei acesteia este de neconceput ca raportul juridic s
apar n afara faptului juridic.
Cnd o lege nou modific raporturi juridice stabilite deja pe baza altei legi, devine ea nsi un
fapt juridic sau poate fi considerat ca atare . Logica lucrurilor nu poate fi schimbat .
103

104

105

106

2. Trsturile faptului juridic administrativ

Faptul administrativ este un fapt social, ceea ce nseamn c acesta nu poate exista dect n
cadrul unei grupri sociale. n legtur cu aceste grupri sociale se realizeaz i se structureaz faptul
administrativ.
Caracterul faptului administrativ este determinat de caracterul gruprii sociale n care a luat
natere i n legtur cu care exist.
Astfel, dac gruparea are un caracter particular i urmrete satisfacerea unor interese
particulare, administraia este particular i, de asemenea, persoanele fizice din cadrul acesteia sunt
funcionari particulari.
n cazul n care gruparea social se constituie dup criterii politice urmrind satisfacerea
intereselor generale, administraia este public, deci i funcionarii ei vor fi funcionari publici.

V. Dvoracek, Drept administrativ, Editura Fundaiei Chemarea, Iai, 1993, p. 99

N. Popa, op. cit., p. 302
Genoveva Vrabie, Sofia Popescu, Teoria general a dreptului, Editura tefan Procopiev, Iai, 1993, p. 127
Maria V. Dvoracek, Gheorghe Lupu, op. cit., p. 275
106 Ibidem
102Maria
103
104
105

22

Realizarea faptului administrativ slujete interese formulate de autoriti, care sunt superioare
sistemului prin care se realizeaz faptul administrativ.
n cazul organizrii politice a societii faptul administrativ realizeaz deciziile autoritilor
politice care formuleaz interesul general.
Nu acelai lucru se ntmpl n cazul administraiilor particulare, unde interesele slujite sunt
diverse i depind de natura gruprii sociale n cadrul crora se realizeaz i se structureaz faptul
administrativ.
Faptele administrative constituie izvorul raporturilor juridice de drept administrativ.
SECIUNEA A VI-A: COLABORAREA
DREPTULUI ADMINISTRATIV CU
TIINA ADMINISTRAIEI

Studiul dreptului administrativ propune luarea n calcul al realitilor istorice, sociologice,

tehnologice etc. Abordarea unilateral formalist a dreptului administrativ nu este suficient, iar
cercetrile n tiina administrativ ar avea carene dac s-ar neglija aspectul juridic al activitii administrative. Factorii juridici i extrajuridici nu pot fi separai dac privim ntr-o perspectiv global
administraia. n fapt organizarea activitii comport un decalaj n raport cu regulile juridice
statornicite, ns aceast organizare se stabilete prin referire la normele care constituie cadrul administrativ i permit s se fac asupra lor o apreciere privind naionalitatea i eficiena. Elemen tele juridice
nu sunt suficiente pentru a explica i aprecia administraia, ns ele alctuiesc un factor indispensabil n
analiza i caracterizarea activitii administrative.
Ignorarea problemelor juridice n tiina administrativ duce la rezultate pariale i inexacte, iar
din punct de vedere practic, nici nu se poate exercita vreo funcie n administraie fr cunotine
temeinice de drept administrativ. De altfel, studiul dreptului administraiei nu poate fi neles fr
cercetarea tiinei administrative. ntr-adevr pentru ca un jurist s cerceteze norma juridic referitoare
la administraie, n fundamentul acestei norme, el trebuie s se ntrebe asupra genezei i apoi a
eficienei normei i rspunsul l gsete n cercetrile din tiina administraiei, astfel nct colaborarea
dintre ambele discipline se impune .
n lucrrile strine de tiina administraiei cum sunt cele scandinave exist pri comune cu
acelea ale dreptului administrativ. Este vorba de controlul activitii administraiei (ombudsman), de
descentralizare etc. De asemenea, autorii scandinavi sau americani nu abordeaz problema de ciziilor
din punct de vedere juridic.
Cu toate acestea, atunci cnd decizia este adoptat abordarea juridic devine o necesitate
(inevitabil).
Dreptul administrativ ofer tiinei administraiei posibilitatea unei mai bune nelegeri a
instituiilor, o metod pentru studierea competenelor i o serie de precizri, n studierea activitilor cu care
se confrunt administraia.
Dreptul administrativ ofer tiinei administraiei un aparat metodologic cu care poate s evite o
orientare exclusiv sociologic sau psihologic.
Eventualele cercetri efectuate de unii autori n tiina administraiei cu ignorarea dreptului
administrativ, duc la rezultate surpriz n sensul c autorul n cauz dup vaste cercetri nu va descoperi
dect nite reguli administrative cu care este familiarizat un student n drept nc din primele cursuri.
Spre deosebire de dreptul administrativ n tiina adminis-trativ misiunea const n a rspunde
la ntrebarea de ce raporturile juridice din administraie se nfieaz aa i nu altfel, recomandnd cum
trebuie s fie folosite posibilitile pe care le creeaz dreptul, n vederea obinerii unor rezultate maxime
economice sau sociale . Normele de drept alctuiesc elemente de cercetare pentru tiina administraiei,
n msura n care ele privesc organizarea eficient a activitii instituiilor administrative .
Alte probleme de care trebuie s se in seama sunt cele ale oportunitii n activitatea instituiilor
administrative, evaluarea elementelor sociologice i psihologice ale acestei activiti.
Conlucrarea acestor tiine face s se completeze reciproc, s-i ntreasc bazele dezvoltrii lor
viitoare n vederea realizrii judicioase a activitii administrative.
Utilizarea concluziilor tiinei administrative n dreptul administrativ constituie unul din factorii
care apr teoria dreptului administrativ de formalismul juridic .
tiina administrativ, la rndul ei, urmrete ca principiile sale s fie transformate n norme de
drept, cu toate efectele juridice ce decurg din natura acestora. Aceast colaborare este folositoare
societii, evitndu-se astfel neconcordana dintre normele juridice i principiile organizrii judicioase
n activitatea instituiilor administrative, ntrindu-se ncrederea, ordinea i legalitatea n viaa social .
107

108

109

110

111

107
108
109

Mihai T. Oroveanu, op. cit., p. 177

Ibidem.,p. 178
L. Samel, Les differentes tndances de la science administrative, n: Acta Juridica Academical Scientiarum Hungarical, vol. 5, ediia
I, Budapesta, 1963, p. 98
110 Mihai T. Oroveanu, op. cit., p. 179
111 Jerzy Starosciak, Elemente ale tiinei administraiei, Editura Politic, Bucureti, 1967, pp. 14 - 15

23

SECIUNEA A VII-A: APLICAREA

LEGII N ADMINISTRAIA PUBLIC

Dintre toate formele de organizare statal, administraia este cea mai vast, mai complex, mai
variat i mai concret, la care trebuie s adugm caracterul de permanen . Societatea modern i
mai ales structurile urbane nu pot respira n absena administraiei publice.
Un colos militar ocup un stat mic i se instaleaz chiar n cldirea Parlamentului . Organul
legiuitor este eclipsat total. ncepe vacana magistrailor i, n consecin, activitatea judiciar pulseaz
tot mai puin. Fr aprovizionare, sub toate aspectele ei, fr reea sanitar, nvmnt, transport,
ordine public, societatea contemporan este de neconceput. De aici importana administraiei publice
cu toate trsturile ei.
O dat cu triumful constituionalismului, locul statului poliist a fost luat tot mai mult de
statul de drept. n toate statele moderne este admis faptul c administraia este legat prin regula de
drept. Acesta este unul din principiile fundamentale ale liberalismului politic care i are sorgintea n
Revoluia francez.
Din punct de vedere istoric soluia se leag, pe de o parte, de separarea puterilor, iar pe de alt
parte, de concepia revoluionar despre lege ca expresie a voinei generale . Puterea legislativ
i trage, din originea sa electiv primatul la care particip actul pe care l edicteaz: legea. Legea odat
elaborat, singura sarcin ce incumb autoritilor publice este aceea de a asigura traducerea ei n
realitate. Acest rol i revine executivului. Administraia are o funcie esenialmente executiv. Ea i
gsete fundamentul i limita aciunii sale. Aceasta nu exclude facultatea de a elabora ca i legiuitorul
reguli generale, n msura n care aceste reguli sunt necesare pentru a preciza execuia legilor.
Regulile generale de origine administrativ sau reglementrile sunt n ntregime subordonate legii.
Aadar, legea este tradus n via de ctre administraie tot prin reguli juridice cu caracter general,
elaborate ns numai pe baza i n limitele legii.
Alturi de regulile generale, administraia realizeaz legile prin actele administrative
individuale, urmate de operaii administrative.
Ca orice activitate uman, activitatea administrativ se realizeaz pe dou ci: cea a deciziei i
cea a operaiei. A administra nseamn a face acte juridice care fixeaz drepturile i obligaiile
persoanelor publice i ale particularilor i a realiza masa de operaii att materiale, ct i intelectuale pe
care le cere satisfacerea interesului general.
Operaiile administrative sunt multiple i multiforme, fie c ele preced i pregtesc deciziile
(studiile prealabile), fie c ele constituie execuia i, mai larg ndeplinirea serviciului. ns, oricare ar fi
importana lor practic, rolul lor juridic rmne secundar. Acestea pot da natere la obligaii, dar numai
n mod indirect: de exemplu, prin cauzarea unui prejudiciu care deschide dreptul la reparaie n
favoarea victimei. Adesea ele constau n executarea material a unor obligaii preexistente.
Actul juridic de administraie este, ca oricare act juridic, un act de voin destinat s introduc o
schimbare n raporturile de drept existente n momentul cnd el intervine sau mai exact, s modifice
ordinea juridic .
Administraia reprezint interesul general, ea se constituie ca putere public investit cu un
ansamblu de prerogative, tocmai pentru a impune acest interes. ntr-o posibil rezisten particular, cnd
este pus n joc interesul general, autoritatea public nu nego-ciaz ci i impune punctul de vedere, fr de
care conducerea societii n-ar fi posibil. De aceea, decizia unilateral rmne procedeul caracteristic cel
mai frecvent al aciunii administrative. Acesta este actul administrativ propriu-zis, i mai exact actul de
aplicare a dreptului. Formele lui sunt deosebit de variate: o decizie de numire a unui funcionar, o decizie
de destituire, aplicarea unei sanciuni, eliberarea unei autorizaii, confiscarea unui bun, etc.
Aspectele semnalate mai sus fac obiectul dreptului administrativ, unde ele sunt aprofundate.
Ocrotind interesul general, pn la nfrngerea eventualilor rezistene din partea unor subiecte
aparinnd dreptului privat, puterea de decizie a autoritilor administrative nu este limitat. Fundamentul
i garania ei este legea. Mai mult, prin legea fundamental i prin legi speciale s-au instituit garanii de
natur a stvili orice abuz din partea autoritii administrative.
Dup ce precizeaz dreptul de petiionare (art. 51), Constituia Romniei, n art. 52, alin 1
precizeaz c: Persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim de o autoritate
public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este
ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim prin anularea actului i
repararea pagubei.
Legea contenciosului administrativ nr. 554 / 2004 dezvolt principiul constituional n primul
su articol, stabilind competena de a controla legalitatea actelor administrative n sarcina instanelor
de contencios administrativ.
112

113

114

115

112
113
114

Maria V. Dvoracek, Gheorghe Lupu, op. cit., p. 262

Ibidem
Maria V. Dvoracek, Gheorghe Lupu, op. cit., p. 261
115 Jean Rivero, Droit administratif 10 e dition, Dalloz, Paris, 1993, p. 15

Controlul legalitii actelor administrative se exercit, n condiiile legii, i de alte instane

judectoreti dect cele de contencios administrativ.

24

CAPITOLUL II:
ACTE ADMINISTRATIVE
SECIUNEA I: NOIUNEA

I
TRSTURILE ACTULUI ADMINISTRATIV

1. Noiunea de act administrativ

Pentru a defini actul administrativ trebuie s artm n primul rnd ce reprezint actul
juridic.
Actul juridic este manifestarea de voin n scopul de a produce efecte juridice, adic a
crea, modifica sau stinge un raport juridic, n termenul i n limitele stabilite de lege.
Ca operaie juridic, actul juridic nu se confund cu sensul probator, care n vorbirea curent
este denumit tot act.
Actele administrative ocup un loc important n cadrul formelor concrete de realizare a
activitii administraiei publice.
n practic, se folosesc termeni ca: ordin, hotrre dispoziie, decizie, autorizaie, etc.
pentru a desemna un act administrativ.
n literatura juridic, pe lng termenul de act administrativ se ntlnesc i alte formulri
precum: act de drept administrativ, act administrativ tipic i act administrativ atipic.
Apreciem c se poate folosi att termenul de act administrativ ct i cel de act de drept
administrativ din urmtoarele motive:
n primul rnd, termenul de act administrativ este un termen deja consacrat n actele noastre
normative i utilizat, de-a lungul timpului, att n literatura juridic ct i n practica judiciar.
n al doilea rnd, se poate spune la fel de bine, acte administrative, punndu-se accentul pe
ideea activitii n sensul c evocm actele ce realizeaz administraia public sau acte de drept
administrativ, subliniindu-se ideea regimului juridic aplicabil .
Alegerea termenilor este lsat la latitudinea utilizatorului, acesta putndu-i folosi fr a fi
obligat s respecte o anumit ordine preferenial.
Aadar, actul administrativ constituie forma juridic principal prin care se realizeaz
administraia public i const ntr-o manifestare unilateral i expres de voin prin care se
creeaz, se modific sau se sting raporturi juridice de drept administrativ.
1

2.Trsturile caracteristice ale actului administrativ

Actul administrativ este forma juridic principal de activitate a autoritilor
administraiei publice. Aceasta este forma cea mai important, datorit unor aspecte de natur
calitativ fora efectelor juridice pe care le produce nu i a unor aspecte de natur cantitativ
ponderea pe care o ocup n sfera formelor de activitate a autoritilor administraiei publice. Astfel,
ponderea actelor administrative variaz, dup cum ne plasm la un nivel ierarhic sau altul al organizrii
administraiei publice, respectiv dup cum este vorba de un organism de ramur sau domeniu .
Operaiunile i faptele materiale au o pondere mai mare la autoritile de la baza sistemului
organizrii i sistemului administraiei publice, i una mai mic n cazul actelor administrative.
Ponderea acestor acte este mai mare cu ct ne apropiem de vrful acestui sistem. De asemenea, ponderea actelor administrative este mai mare n realizarea unei competene de domeniu, dect a unei
competene de ramur, deoarece aceasta presupune sinteza, coordonarea i, respectiv, controlul mai
multor ramuri, ceea ce se realizeaz mai greu prin operaiuni i fapte materiale juridice .
Actul administrativ este o manifestare de voin juridic unilateral aparinnd autoritii
administrative publice.
n dreptul administrativ actul unilateral ocup un rol mult mai important dect n dreptul privat.
mbrcnd forma deciziei executive el constituie modul normal de aciune al administraiei .
Actul administrativ este unilateral indiferent c emiterea lui s-a fcut la cererea prealabil
sau cu participarea:
mai multor persoane din cadrul unui organ colegial;
mai multor autoriti publice, respectiv a unui organ administrativ i a unui organ nestatal.
n primul caz, respectiv cnd actul administrativ este emis la cererea prealabil, caracterul su
de act juridic unilateral nu poate fi tgduit.
De exemplu, nu suntem n prezena manifestrii a dou voine n cazul n care, autoritatea
administrativ, elibereaz o autorizaie de construcie la cererea unei persoane fizice; voina
2

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura Nemira, Bucureti, 1996, p. 273
Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 279
Ibidem
Ibidem
5 Jean Rivero, Droit administratif, dixieme dition, Dalloz, Paris, 1983, p. 215
1
2
3
4

26

solicitantului nu are un caracter hotrtor la eliberarea unui astfel de act, ci este doar o condiie
procedural.
Tot astfel, se pune problema i atunci cnd actul administrativ se emite numai dac persoana
cruia i se adreseaz este de acord (de exemplu numirea unei persoane ntr-o funcie public).
Cererea prealabil, acordul sau acceptarea reprezint, numai condiii cerute de normele juridice
pentru ca actul administrativ s fie legal .
S vedem cum se pune problema n cazul n care persoana a acceptat, i-a dat acordul, sau
cererea prealabil a fost aprobat, iar ulterior, aceasta renun la exerciiul dreptului sau la dreptul
conferit de actul administrativ respectiv. n acest caz, renunarea beneficiarului are semnificaia unei
modaliti de ncetare a producerii de efecte juridice. n legtur cu aceast chestiune autorii au opinii
diferite.
Astfel, ntr-o prim opinie, renunarea din partea beneficiarului la exerciiul dreptului sau chiar
la dreptul conferit de actul administrativ nu afecteaz valabilitatea acestui act. El nceteaz s mai
produc efecte juridice abia din momentul revocrii unilaterale de ctre organul emitent .
Dimpotriv, R. Ionescu susine c renunarea din partea beneficiarului la obligaia de executare
constituie o modalitate de ncetare a executrii actelor administrative numai dac sunt ntocmite
urmtoarele condiii:
a) s existe o manifestare de voin expres sau tacit care are acest obiect;
b) aceast manifestare de voin trebuie s emane de la subiectul singurului raport juridic nscut
prin actul administrativ, subiect care are dreptul de a pretinde ndeplinirea obligaiei;
c) renunarea s aib ca obiect un drept subiectiv al celuilalt subiect de drept;
Totodat, autorul arat c, de vreme ce s-a renunat din partea beneficiarului la singura obligaie
nscut din actul administrativ, acesta nu trebuie s mai fie executat, urmnd a fi anulat, iar actul de
anulare nu poate s produc efecte juridice dect de la data manifestrii de voin a dreptului la care s-a
renunat.
Renunarea beneficiarului, sublinia prof. Antonie Iorgovan , nu reprezint n sine o modalitate
de ncetare a efectelor actului administrativ, deoarece n cazul actului administrativ suntem n prezena
unei modificri unilaterale de voin a organului administrativ, manifestarea de voin a celui interesat
nefiind ncorporat n structura actului.
O dat ce poziia beneficiarului actului este adus la cunotin organului emitent, acesta are
obligaia de a examina i de a emite actul de revocare, menioneaz acelai autor.
Actul administrativ este emis exclusiv n realizarea puterii publice, trstur ce-l distinge de alte
acte juridice unilaterale ale autoritilor administraiei publice. Fiind emis tocmai n realizarea acestei
puteri, el este obligatoriu i executoriu.
Actul administrativ este obligatoriu att pentru organele emitente ct i pentru persoanele
crora li se adreseaz. Pentru organul emitent aceast obligaie dureaz att timp ct n chestiunea
respectiv nu intervine un act contrar, iar fa de organul su ierarhic superior aceasta trebuie neleas
prin prisma contractului raportului de colaborare ntre organele administraiei publice . Aceast
obligativitate deriv din faptul c actul administrativ este adoptat sau emis n baza i executarea legii.
n cazul n care organul administraiei publice este pus n situaia de a adopta sau emite un act
administrativ cu caracter normativ i nu exist o baz legal, va putea proceda el nsui la emiterea
acestui act, cu condiia ca actul respectiv s nu fac obiectul organului legislativ al rii.
Actul administrativ este executoriu. Aceasta nseamn c, imediat ce a intrat n vigoare actul
administrativ, se execut din oficiu fr a mai fi nevoie de investirea cu formul executorie de ctre
instanele judectoreti.
Actului administrativ i este aplicabil un regim juridic specific n cadrul cruia un loc aparte l
ocup Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Regimul juridic specific deosebete actul administrativ ca manifestare a unei voine juridice
unilaterale, emis ndeosebi de autoritile administraiei publice, de acele acte de autoritate specifice
altor categorii de organe ale sistemului administrativ public. Regimul juridic aplicabil actelor
administrative cuprinde o serie de reguli de fond i de form care reglementeaz emiterea acestora,
condiiile de valabilitate, controlul legalitii etc. De altfel, n dreptul administrativ se poate vorbi de
mai multe categorii de ramuri administrative, al organizrii, al rspunderii, al procedurii, a l actelor, al
controlului, etc.
n ce privete regimul juridic consacrat prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,
acesta nu poate fi identificat cu regimul de drept administrativ.
Legea nr. 554/2004 prevede, printre altele, care sunt actele administrative care fac obiectul
aciunii n contencios, precum i pe cele exceptate de la controlul instanelor de contencios
administrativ, dar aceasta nu nseamn c aceste acte nu sunt supuse controlului de legalitate. Este
vorba de un regim specific, cum ar fi controlul parlamentar al Curii de Conturi, etc.
6

10

11

6 Alexandru Negoi, Drept administrativ, Editura Sylvi,

7 Ilie Iovna, Drept administrativ i elemente ale tiinei
8 Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic
9 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 284
10 Jean Rivero, op. cit., 1983, pp. 89 - 100
11

Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 287

Bucureti, 1996, p. 136

administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, p. 215
i Pedagogic, Bucureti, 1970, p. 274

27

SECIUNEA A II - A: CLASIFICAREA
ACTELOR ADMINISTRATIVE

Fiecare clasificare are importana ei, ns prof. Antonie Iorgovan propune o clasificare ce are
n vedere sensul cel mai larg (structural-organizaional) al noiunii de act administrativ (de drept
administrativ).
Aceast clasificare are o deosebit importan practic i se prezint astfel:
I. Dup categoria organului care l eman, se disting:
a) acte care eman de la organele administraiei de stat;
b) acte care eman de la organele de stat;
c) acte care eman de la autoritile acionare ale adminis-traiei publice locale;
d) acte care eman, n baza mputernicirilor date de lege ori de organe ale administraiei de stat
(n baza legii), de la persoane private (juridice sau fizice) acte administrative prin delegaie.
II. Dup competena material a organului emitent, se disting:
a) acte de administraie general;
b) acte de administraie special.
Fiecare din aceste subcategorii, sub aspectul competenei teritoriale, apar fie ca acte ale
organelor centrale, fie ca acte ale organelor locale.
III. Dup gradul de ntindere a efectelor, actele adminis-trative pot fi:
a) acte normative;
b) acte individuale;
c) acte cu caracter intern care, la rndul lor, pot fi normative sau individuale.
IV. Dup coninutul efectelor actului individual, pot fi identificate cel puin patru mari
categorii:
a) acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaii determinante pentru subiectul cruia i se
adreseaz (de exemplu: actul de atribuire a unui teren n vederea construirii unei locuine proprietate
personal) confer titularului, posibilitatea realizrii acestui drept, determinat, clar, de actele normative
n vigoare, n frunte cu legea fundamental;
b) acte de conferire a unui statut personal (de exemplu diplom colar etc.);
c) acte de aplicare a constrngerii administrative;
d) acte cu caracter jurisdicional.
12

SECIUNEA A III-A: REGIMUL

JURIDIC AL ACTELOR ADMINISTRATIVE

1. Conceptul de regim juridic

Regimul juridic constituie ansamblul regulilor de fond i de form care deosebesc actele
administrative de alte acte juridice n circuitul juridic.
Elementul central al regimului juridic, indiferent c-l privim n form tipic sau n form atipic,
l reprezint legalitatea , principiu, potrivit cruia toate actele administrative trebuie s fie conforme cu
legile adoptate de organul legislativ i cu ordonanele Guvernului.
13

2. Legalitatea actelor administrative

Legalitatea este un principiu ce guverneaz adoptarea sau emiterea actelor administrative.
Condiiile de legalitate sunt determinate de caracterul i specificul actelor administrative ce se
adopt sau se emit n baza i n vederea executrii legii.
Nerespectarea acestor condiii poate avea drept consecin sanciuni corespunztoare, dup caz.
Condiiile de legalitate ale actelor administrative de autori-tate sunt:
a) actul administrativ trebuie s fie emis n conformitate cu Constituia i alte acte cu for
juridic superioar;
b) actul administrativ trebuie s fie emis de organul administrativ competent i numai n
limitele competenei sale;
c) actul administrativ trebuie s fie emis pe baza tuturor actelor organelor administraiei publice
superioare organului administrativ emitent .
d) actul administrativ trebuie s fie emis cu forma i cu respectarea condiiilor de form i a
procedurii prevzute de lege;
e) actul administrativ emis trebuie s fie conform cu interesul public, ocrotit de Constituie i
legile rii.
14

12
13

Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 290

Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 292
14 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 301

28

.
3. Oportunitatea actelor administrative
n literatura de specialitate oportunitatea este tratat diferit de ctre autori. Astfel, prof. R.
Ionescu arat c una dintre condiiile-tip de legalitate este aceea c actul administrativ s fie oportun,
iar prof. Ilie Iovna trateaz oportunitatea ca fiind o condiie de valabilitate de sine stttoare. La
rndul su, prof. Antonie Iorgovan se ntreab dac teza promovat de literatura din ara noastr
dup care oportunitatea este categoric altceva dect legalitatea mai poate fi susinut n condiiile noii
Constituii care pune accent pe cetean, pe demnitatea acestuia, pe drepturile i libertile sale
fundamentale, pe libera dezvoltare a personalitii umane i stabilete prioritatea normelor dreptului
internaional, fa de normele interne n privina drepturilor omului.
Prin oportunitate se nelege realizarea sarcinilor i atribuiilor legale, n termen optim, cu
cheltuieli minime de resurse de munc, materiale. i spirituale, precum i alegerea celor mai
potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii Problema oportunitii actelor administrative
este o consecin . a dreptului de apreciere al organelor administrative n cursul organizrii i
executrii legilor
Criteriile dup care se apreciaz oportunitatea sau inoportunitatea unui act administrativ sunt
multiple i variaz de la un domeniu la altul al vieii sociale.
Totui, printr-o generalizare aplicabil tuturor domeniilor activitii administrative, am
putea reine urmtoarele criterii fundamentale de apreciere a oportunitii actelor
administrative :
1) criteriul momentului n care este adoptat un act adminis-trativ;
2) criteriul locului i condiiilor concrete n care urmeaz s se aplice actul administrativ;
3) criteriul mijloacelor materiale i spirituale pe care le angajeaz msura administrativ,
precum i a duratei de timp pe care o reclam aplicarea ei;
4) criteriul conformitii actelor administrative cu nivelul condiiilor generale de via i cultur;
5) conformitatea actelor administrative cu scopul legii.
15

16

17

18

SECIUNEA A IV - A: EMITEREA
ACTELOR ADMINISTRATIVE

1. Procedura de elaborare i adoptare a actelor administrative

Procedura de elaborare a actelor administrative cunoate mai multe forme, ncepnd cu formele
mai simple pn la cele complexe. Caracterul complex al procedurii de elaborare a unor acte
administrative poate rezulta nu numai din necesitatea ndeplinirii unor operaii materiale-tehnice, prealabile, con-comitente, sau posterioare emiterii actului administrativ, ci i din faptul c legea
condiioneaz producerea efectului juridic de concursul manifestrilor de voin a mai multor organe .
19

Procedura de elaborare, adoptare i punere n executare a actelor administrative presupune un

numr de operaiuni care concur la emiterea unui act valabil acestea pot fi premergtoare,
concomitente sau ulterioare emiterii actului administrativ.
2.Operaiuni premergtoare emiterii actului administrativ
Din categoria acestor operaiuni fac parte: referatele, studiile, expertizele, datele statistice,
propunerile, anchetele, iniiativele, procesele-verbale, rapoartele, avizele, acordurile prealabile etc.
n cadrul operaiunilor prealabile un loc deosebit l ocup avizele i acordurile.
Avizele sunt opinii ale unui organ al administraiei publice, solicitate de un alt organ al
administraiei publice n legtur cu un act administrativ pe care vrea s-l emit.
Avizele sunt de trei feluri: facultative, consultative i conforme.
Avizele facultative se caracterizeaz prin aceea c organul emitent al actului are latitudinea de a
le solicita sau nu de la un alt organ, iar dac le-a solicitat, nu este obligat s in seama de opiniile pe
care le conin.
Avizele consultative se caracterizeaz prin faptul c organul care emite actul administrativ are
obligaia s le solicite altui organ, n caz contrar actul fiind ilegal. Organul emitent este obligat s cear
avizul organelor prevzute de lege, dar nu este obligat s se conformeze acestuia.
15
16

Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I., p. 299

Ilie Iovna, op. cit., p. 241; A. Balogh, Oportunitatea actelor de drept administrativ, n: Revista Romn de Drept, nr. 2 / 1970, p.
56
17 Ibidem
18 Ibidem
19 Tudor Drganu, Actele administrative i faptele asimilate supuse controlului judectoresc, potrivit Legii nr. 1 / 1967, Editura Dacia,
Cluj - Napoca, 1970, p. 96

29

Avizele conforme se realizeaz prin faptul c ele trebuie solicitate de organul administraiei
publice care urmeaz s emit un act administrativ, iar opiniile pe care le conin aceste avize sunt
obligatorii.
Dac organul administraiei publice care a solicitat avizul conform nu este de acord cu
coninutul acestuia - are latitudinea de a nu adopta sau emite actul. Aadar, avizul conform nu oblig la
adoptarea sau emiterea actului.
Avizele, indiferent de categorie, sunt manifestri unilaterale de voin care condiioneaz sau,
dup caz, fundamenteaz manifestarea unilateral de voin a organului administrativ , dar nu produc
prin ele nsele efecte juridice, chiar dac nesocotirea actului conform atrage nevalabilitatea actului
administrativ. Existena coninutului avizului constituie un motiv temeinic atunci cnd se pune
problema legalitii sau ilegalitii unui act administrativ. Avizele consultative i conforme subliniaz
un autor constituie o important condiie de legalitate a nsui actului ce urmeaz a se emite, astfel
nct nendeplinirea acesteia atrage nulitatea absolut a actului .
n fine, mai poate fi reinut faptul c avizele, inclusiv cele conforme nu sunt acte administrative
de sine stttoare, ci operaiuni administrative foarte importante. Ele sunt elemente de coninut ale
raporturilor administrative de colaborare, putnd deci
fi solicitate de la orice organ al administraiei
publice cu excepia organului superior emitentului .
Acordul exprim consimmntul altui organ al administraiei publice dat pentru emiterea unui
act administrativ de ctre alt autoritate administrativ.
Noiunea de acord a fost utilizat n special n legtur cu acordul prealabil, prin acesta
nelegndu-se manifestarea de voin a unui organ determinat de lege, prin care el i d
consimmntul la emiterea unui act administrativ
de ctre un alt organ al admi-nistraiei publice,
ultimul neputnd aciona fr adeziunea primului .
Acordul se deosebete de avizele facultative i consultative. Astfel, n cazul actelor facultative i
consultative, solicitantul acestora poate lua orice msur care s contravin coninutul lor, pe cnd n
cazul acordului nu ntlnim asemenea comportament, ntruct acordul constituie consimmntul altui
organ i nu o simpl opinie.
Acordul se deosebete i de avizul conform, ntre ele existnd unele elemente comune, dar
fiecare prezint i anumite particulariti. Ele nu pot fi confundate, ntruct avizul conform nu produce
prin el nsui efecte juridice, deci este un element component al producerii de elaborare a unui act
administrativ, fr de care acesta nu este valabil, n timp ce n cazul acordului efectul juridic nu se
produce prin manifestarea de voin a unui singur organ al administraiei publice, cum se ntmpl
atunci cnd un organ al administraiei de stat este obligat . s cear avizul conform al altui organ, ci el
este rezultatul manifestrii de voin a mai multor organe
Cnd acordul provine de la organul ierarhic superior poate fi definit ca aprobare, care poate fi
prealabil (acord prealabil) sau posterioar, caz n care ne aflm n prezena unei confirmri.
ntre acord i aprobare nu exist o deosebire din punct de vedere al semnificaiei lor juridice.
Att acordul, n general, ct i aprobarea, n particular, nu nasc obligaia pentru organul care emite
actul administrativ s-l pun n executare. Acestea nu acoper viciile actului administrativ la care se
refer, iar n cazul n care se cere anularea actului, n litigiu va trebui s figureze ca prt att organul
care l-a emis, ct i cel care i-a dat acordul. Aceste reguli sunt valabile i pentru confirmare, n neles
de aprobare ulterioar a actului administrativ, dat potrivit legii de ctre un organ superior
organului emitent.
Aprobarea, acordul i confirmarea sunt manifestri de voin ale unor organe de stat prin care
acestea consimt la emiterea unor acte administrative, condiioneaz caracterul executiv al acestor acte,
producnd, astfel, n mod nemijlocit, efecte juridice, ns fr a crea ele nsele noi raporturi juridice .
Asemenea raporturi juridice iau natere numai prin actul juridic de baz al organului emitent ntregit,
ns i cu efectele aprobrii, acordului sau confirmrii, dup caz .
n privina unor aprobri cu neles de autorizri (autorizaia de construcie a unei cldiri,
autorizaia de port-arm, etc.), acestea nu pot fi calificate altfel dect ca acte administrative de sinestttoare.
3.Condiii concomitente emiterii actelor administrative
20

21

22

23

24

25

26

n literatura de specialitate, cele mai des ntlnite condiii sunt cvorumul, majoritatea cerut de
lege pentru adoptarea actului i motivarea.
Cvorumul are n vedere ntrunirea valabil a unui organ colegial. Aceast condiie este
reglementat diferit de actele normative n vigoare. Astfel, n unele situaii acestea impun prezena a
20
21
22
23
24
25

Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 307

R. Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p. 405
Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, pp. 307 - 308
Tudor Drganu, op. cit., p. 102
Ibidem, p. 103
D. Rusu, Administraia de stat n Republica Socialist Romnia, Editura tiinific, Bucureti, 1970, p. 275
26 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 309

30

jumtate plus unu, respectiv majoritatea membrilor, n timp ce altele cer prezena unei majoriti
calificate.
Majoritatea este o alt condiie pentru vot.
Majoritatea poate fi: relativ, absolut i calificat.
Majoritatea relativ are n vedere cel puin jumtate plus unu din cei prezeni, cu respectarea
cvorumului necesar pentru legalitatea edinei.
Majoritatea absolut impune o cifr mai mare dect jumtate din numrul total al membrilor ce
compun organul administrativ colegial.
Majoritatea calificat presupune o majoritate mai mare dect cea absolut, de exemplu, cum ar fi
majoritatea de dou treimi.
Motivarea este o alt condiie a emiterii actelor administrative. Ea nu trebuie privit numai ca un
principiu al actelor administrative jurisdicionale, sau ca specific al actelor administrative normative.
Motivarea trebuie cuprins i n coninutul actelor individuale sau ntr-un document justificativ care
nsoete actul ce eman de la aceeai autoritate, chiar dac este sub semntura altei persoane .
27

4.Condiii procedurale posterioare emiterii actelor administrative

n literatura de specialitate sunt menionate urmtoarele condiii: aprobarea, confirmarea,
comunicarea, publicarea
Aprobarea poate avea semnificaia unei manifestri de voin a organului superior emitentului
prin care acesta este de acord cu actul administrativ emis, consimmnt fr de care actul emis nu
produce, potrivit legii, efecte juridice. n alt context, aprobarea semnific un act administrativ de sine stttor. Este vorba de acele aprobri date de organul ierarhic superior prin care acesta aprob
propunerile formulate de organul inferior..
Confirmarea n dreptul civil este manifestarea de voin prin care persoana ndreptit a
cere anularea unui act juridic, renun expres sau tacit la acest drept, validnd actul anulabil . n dreptul
administrativ, aceast noiune este utilizat cu sensuri diferite. Astfel, noiunea de confirmare semnific
informarea prin care organul administraiei publice aduce la cunotin subiectului de drept interesat c
nelege s-i menin un act administrativ anterior.
n acest caz confirmarea nu produce nici un efect juridic n plus fa de actul administrativ
confirmat; de asemenea, ea nu are caracterul unui act juridic i nici nu poate califica o form
procedural pentru ca actul administrativ s-i produc efectele juridice. n consecin, faptul c un .act
administrativ a fost confirmat n aceste condiii nu-i atribuie caracterul de act administrativ complex
Noiunea de confirmare desemneaz uneori i manifestarea de voin a unui organ
administrativ prin care acesta urmrete s acopere
un viciu de voin de care era lovit un act
administrativ al su sau al unui organ inferior . n acest caz confirmarea este o manifestare de voin
distinct de cea care constituie substana actului administrativ confirmat i, totodat, fiind ea nsi
act juridic , productoare de efecte juridice pentru viitor ex nunc, ct i pentru trecut ex tunc, cu
condiia ca legea s nu expun altfel.
Comunicarea este operaiunea prin care actul administrativ este trimis organului sau persoanei
interesate. De regul, fac obiectul comunicrii actele administrative individuale i cele jurisdicionale.
Data comunicrii acestor acte este foarte important ntruct legea prevede n unele cazuri c aceasta
constituie momentul naterii unor drepturi i obligaii.
Publicarea const n aducerea la cunotin a actelor administrative normative tuturor subiecilor
de drept, prin publicarea n Monitorul Oficial al Romniei, prin afiarea ntr-un loc public, sau prin
alte mijloace de difuzare a actelor administrative normative.
Actul administrativ, ca orice act juridic, va produce efecte numai pentru viitor, ns el poate
avea i un caracter retroactiv, dar numai atunci cnd legea nu interzice emiterea unui astfel de act.
n alte cazuri, legea prevede i publicarea unor acte individuale, cum ar fi: actele de schimbare a
numelui pe cale administrativ, de acordare sau renunare la cetenie, etc.
28

29

30

31

32

SECIUNEA A V-A: EXECUTAREA

I EFECTELE JURIDICE ALE
ACTELOR ADMINISTRATIVE

1. Executarea actelor administrative

Actele juridice unilaterale ale autoritilor publice se caracterizeaz prin faptul c, de regul, ele
se execut din oficiu. Aceasta nseamn c, n cazul n care obligaia nu se execut de bun voie, cel
ndrituit s pretind executarea ei poate apela la fora de constrngere a statului pe baza actului de
putere, fr a fi nevoie s fie investit cu titlu executor.
27
28
29
30
31

Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 311

Mircea Costin, Mircea Murean, Victor Ursa, Dicionar de drept civil, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1980, p. 99
Tudor Drganu, op. cit., p. 105
Ibidem.
Ibidem.
32 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 312

31

Actele administrative sunt caracterizate de principiul executrii din oficiu, tocmai datorit
caracterului lor de forme juridice principale ale administraiei publice, activitate ce presupune
organizarea executrii i executarea
concret, pn la faptele materiale a legii, respectiv organizarea de
servicii publice, n limitele legii .
Unele acte administrative sunt exceptate de la acest principiu. Aceste excepii vizeaz actele
administrative care nu dau natere la raporturi de drept administrativ ci la raporturi
de drept civil, de
dreptul muncii, raporturi proteguite prin aciune n faa instanelor judectoreti .
33

34

2. Efectele juridice ale actelor administrative

Naterea efectelor juridice ale actelor administrative are loc n momente diferite, n funcie de
natura actului respectiv.
Pentru actele administrative normative, momentul producerii efectelor juridice este cel al
publicrii, iar n cazul actelor administrative individuale efectele juridice se produc din momentul
comunicrii acestor acte.
Acestea sunt momentele de la care ncep s se produc efectele juridice ale actelor
administrative fa de cei crora li se adreseaz. E lesne de neles c nu se poate pretinde executarea
actului administrativ atta timp ct subiecii de drept crora li se adreseaz aceste acte, nu au fost
ncunotinai.
De asemenea, ei nu pot fi obligai s respecte un act administrativ normativ, din moment ce nu a
fost dat nc publicitii.
Pentru organul emitent, actul administrativ creeaz obligaii din momentul adoptrii lui, n sensul
c trebuie s-l aduc la cunotin celor interesai i nu-l poate revoca dect n condiiile legale .
De la principiul potrivit cruia actele administrative produc efecte pentru viitor, respectiv din
momentul publicrii sau comunicrii, exist dou excepii:
a) prima excepie o constituie actele administrative care produc efecte cu caracter retroactiv.
Intr n aceast categorie actele administrative declarative, actele administrative jurisdicionale i actele
administrative emise n aplicarea unei hotrri judectoreti. Produc efecte, de asemenea retroactive, i
acele acte administrative prevzute n mod expres de lege;
b) a doua excepie o formeaz actele administrative care produc efecte juridice la o dat
ulterioar comunicrii, sau, dup caz, publicrii.
Aceast excepie o ntlnim n trei cazuri. Un prim caz este acela n care nsi legea precizeaz
data de la care se produc efectele juridice.
Ultimul caz, este cel n care data ulterioar la care intr n vigoare ine de natura actului
administrativ.
Este vorba de actele administrative pentru care norma de drept prevede condiia aprobrii sau
confirmrii, astfel c ele pot intra n vigoare numai dup ndeplinirea acestei condiii .
n ceea ce privete ntinderea efectelor juridice produse de actele administrative n literatura de
specialitate se face distincie ntre actele administrative normative
care, n principiu, produc toate
categoriile de efecte juridice i actele administrative individuale .
Actele administrative individuale pot da natere, firesc, la raporturi de drept administrativ, dar i
la raporturi juridice specifice altor ramuri de drept. Avem n vedere actele emise de organele
administraiei publice locale pentru organizarea i desfurarea alegerilor care dau natere raporturilor
juridice de drept admi-nistrativ, adopie care este un act att de drept administrativ, ct i de dreptul
familiei, precum i alte acte administrative individuale a cror efecte juridice intr, de exemplu, sub
incidena dreptului civil, dreptului muncii, dreptului financiar etc. Aceste efecte sunt ntr -un raport de
subsecven fa de efectele ce sunt reglementate de drep-tul administrativ,
aspect ce justific
calificarea regimului juridic al actului respectiv ca fiind un regim administrativ .
Efectele juridice ale actelor administrative se circumscriu ntre momentul publicrii i
comunicrii i momentul scoaterii lor din vigoare. Ieirea din vigoare a actelor administrative este
dispu-s, de regul, de ctre organul emitent, de organul ierarhic superior sau de instanele
judectoreti. Astfel, actele administrative pot fi retractate, revocate sau, dup caz, anulate.
Totodat, se impune a se sublinia c obligaia de executare a acestor acte nceteaz prin
executarea ei. Dar, aceast ncetare tre-buie s fie prevzut n mod expres de. un act administrativ de
ace-eai for juridic sau mai mare, de lege sau de o hotrre judecto-reasc
ncetarea obligaiei de executare poate avea loc i datorit unor fapte materiale, dac legea leag
de producerea acestora un efect, sau, dup caz, dac din evenimentul respectiv rezult o i mpo-sibilitate
obiectiv de executare, cum ar fi moartea contrave-nientului care atrage dup sine stingerea obligaiei
de plat a amenzii contravenionale expirarea termenului de valabilitate a crii de identitate , etc.
35

36

37

38

39

40

33
34
35
36
37
38
39

Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I. p. 316

R. Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p.256
Ilie Iovna, op. cit., p. 249
R. Ionescu, op. cit., p. 257 ; Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 318
Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, pp. 318 - 319
Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, pp. 318 - 319
Romulus Ionescu, op. cit., p. 273
40 Ion Santai, Curs de drept administrativ i tiina administraiei, curs litografiat, Tipografia Universitii din Sibiu, 1981, pp. 164 - 166;

32

n literatura de specialitate, se mai afirm c renunarea beneficiarului dreptului conferit de

actul administrativ ar fi de na-tur s duc la ncetarea efectelor acestuia . O astfel de interpretare nu
poate fi primit din moment ce actul administrativ este definit ca o manifestare unilateral de voin a
organului respectiv al adminis-traiei publice. Ca atare, renunarea beneficiarului la dreptul conferit de
actul administrativ nu poate duce la ncetarea efectelor juridice ale acestuia. Pentru ncetarea acestor
efecte, este necesar ca organul emitent ori organul superior s revoce actul administrativ .
41

42

SECIUNEA A VI-A:
SUSPENDAREA ACTULUI

ADMINISTRATIV

Suspendarea este operaiunea juridic ce determin ncetarea temporar a aplicrii actelor

administrative. Suspendarea poate interveni n cazurile n care un organ competent ori o persoan
particular (persoan fizic sau juridic) cere, n condiiile legii, organului competent, suspendarea
aplicrii actului administrativ emis.
Suspendarea unui act administrativ poate avea loc cnd:
a) legalitatea actului poate fi contestat de o persoan fizic, organizaie nestatal sau de ctre
un organ public;
b) actul administrativ trebuie s fie pus de acord cu actele administrative emise ulterior de
organul ierarhic superior;
c) actul administrativ legal este discutabil pe considerente de oportunitate ca urma a
schimbrilor condiiilor de fapt dup emiterea acestuia;
d) persoanei fizice care a svrit o abatere administrativ i se aplic o sanciune;
e) se impune clarificarea unor ndoieli ale organului emitent asupra legalitii actului .
n legtur cu suspendarea actelor administrative se impun cteva precizri:
suspendarea poate interveni numai dup data intrrii n vigoare, ntruct pn la aceast dat,
actul administrativ nu exist.
Efectele juridice ale actului administrativ se produc numai de la data intrrii n vigoare a
acestuia, astfel c suspendarea poate interveni numai de la aceast dat:
suspendarea actelor administrative de autoritate poate fi dispus numai de organul competent,
potrivit legii;
Msura suspendrii poate fi luat de organul administraiei publice care a emis actul, de
organele administraiei publice ierarhic superioare emitentului, de instanele judectoreti i de parchet.
Msura suspendrii actelor de ctre organele care emit aceste acte nu poate fi ridicat la rang de
principiu pentru c, n acest caz, responsabilitatea organelor administraiei publice n emiterea acestor
acte ar fi serios diminuat i ar da natere la diferite abuzuri, chiar dac aceast msur poate fi
contestat la organele n drept.
suspendarea actelor administrative poate avea loc i n temeiul legii.
Astfel, legea poate s prevad n anumite cazuri suspendarea aplicrii actului administrativ, pn
cnd se rezolv un eventual litigiu n legtur cu acest act. Potrivit actului normativ menionat,
plngerea persoanei vtmate mpotriva actului de constatare a contraveniei i de aplicare a amenzii
introdus la organele n drept, suspend executarea efectului actului respectiv, ca urmare a dispoziiilor
exprese ale legii. Sunt, de asemenea, suspendate de drept i actele adoptate sau emise de autoritile
publice locale sau judeene, cu excepia celor de gestiune curent care sunt atacate n faa instanelor de
contencios administrativ, de ctre prefect, pe motiv de nelegalitate.
Aadar, rezult deci, c msura suspendrii apare ca fiind una excepional, care poate fi dispus
numai atunci cnd actul administrativ este ndoielnic din punct de vedere al legalitii i oportunitii.
43

44

SECIUNEA A VII-A: MODIFICAREA

I REVOCAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE

1. Modificarea actelor administrative

Modificarea actelor administrative nu privete actul n ntregul su, ci numai unele elemente sau
unele prevederi din act.
Modificarea actelor administrative poate fi fcut, n principiu, de organul care le-a emis, de
organul ierarhic superior ori de instana judectoreasc competent, potrivit legii.
Modificarea actelor administrative cu caracter normativ se realizeaz printr-un act de acelai
nivel i cu respectarea regulilor de procedur specifice actului iniial.
n toate cazurile, modificrile produc efecte juridice numai pentru viitor. Efectele juridice
produse de actul administrativ respectiv, pn la modificare, rmn valabile.
Antonie Iorgovan, op. cit., p.320
R. Ionescu, op. cit., p. 274
n acelai sens, cf.: Ilie Iovna, op.cit.,p. 250; Antonie Iorgovan, op.cit.,vol. I, p. 320
Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 344
44 Alexandru Negoi, op. cit., p. 116
41
42
43

33

n cazul actelor normative individuale se va ine seama de principiul drepturilor ctigate,

astfel nct modificarea s nu creeze o situaie mai grea celui pentru care a fost adoptat sau emis actul
modificat.
2. Revocarea actelor administrative
Revocarea actelor administrative este un principiu de baz n activitatea organelor administraiei
publice, care presupune desfiinarea actelor n cauz de ctre nsui organul emitent sau organul su
ierarhic superior. Aceast operaiune este denumit i retractare, n cazul n care revocarea este dispus
de organul care a emis actul.
Revocarea are un caracter obligatoriu atunci cnd este expres prevzut de lege sau prin
dispoziia organului ierarhic superior i facultativ n celelalte cazuri.
Cauza revocrii poate fi ilegalitatea i inoportunitatea actului administrativ de autoritate.
Actul administrativ este ilegal atunci cnd a fost emis cu nerespectarea prevederilor legii ori a
actelor administrative de rang superior.
Actul administrativ este inoportun n sensul c aplicarea lui (producerea efectelor sale juridice)
nu mai este oportun, pentru c s-au schimbat condiiile economico-sociale care au fost avute n vedere
la emiterea acestuia. Problema oportunitii actelor administrative este o. consecin a dreptului de
apreciere al organelor administrative n cursul organizrii i executrii legii
Actele administrative pot fi revocate din oficiu, de ctre organul care le-a emis, sau ca urmare a
rezolvrii favorabile a recursului graios formulat de persoanele interesate.
Actele administrative, n principiu, pot fi revocate oricnd.
Cu privire la efectele revocrii actelor administrative, artm c revocarea pentru motiv de
ilegalitate a actului produce efecte att pentru viitor (ex nunc) ct i pentru trecut (ex tunc).
n funcie de motivele care au dus la revocare, precum i de efectele produse pn la data
revocrii lor, facem distincie ntre revocarea actelor administrative
care au produs efecte juridice n
alte ramuri ale dreptului i cele care nu au produs asemenea efecte . Dac au produs efecte juridice, sunt
legal produse, ns dac revocarea s-a dispus pentru motive de ilegalitate, efectele juridice . produse,
indiferent de ramura de drept, vor fi nule, pentru c ceea ce este nul i efectele sale vor fi nule
Revocarea actelor administrative poate atrage rspunderea organului administrativ public care
le-a adoptat sau emis. Atunci cnd revocarea actului se face pe motiv de oportu-nitate, actul de revocare
produce efecte numai pentru viitor, efectele juridice produse pentru trecut rmnnd valabile.
De la principiul revocabilitii sunt i unele excepii. Acestea privesc doar actele administrative
individuale. n literatura de specialitate sunt identificate urmtoarele categorii de excepii :
a) actele administrative declarate irevocabile de o dispoziie expres a legii;
b) actele administrative cu caracter jurisdicional;
c) actele administrative de aplicare a sanciunilor corespunztoare formelor rspunderii din
dreptul administrativ;
d) actele administrative de punere n executare a actelor procedurale penale;
e) actele administrative care dau natere la contracte civile (n sensul larg al termenului);
f) actele administrative care sunt emise ca urmare a execuiei unor contracte civile;
g) actele administrative care dau natere la drepturi subiective garantate de lege sub aspectul
stabilitii;
h) actele administrative ce au fost executate material.
45

46

47

48

SECIUNEA A VIII-A:
ANULAREA ACTELOR

ADMINISTRATIVE

1. Cazurile de anulare a actelor administrative

Actele administrative care au fost emise cu nclcarea uneia sau a mai multor condiii de
legalitate, a unor norme care privesc ocrotirea unui interes general sunt lovite de nulitate.
Nulitatea se stabilete de instana competent, potrivit legii, sau de organul ierarhic superior
celui care a emis actul, la cererea prii interesate ori din oficiu.
n ceea ce privete nulitatea actelor administrative trebuie s facem deosebirea ntre nulitatea
absolut i nulitatea relativ a acestor acte .
Nulitatea absolut const n sancionarea acelor acte administrative care au fost emise cu
nclcarea normelor juridice de fond i de procedur care privesc ocrotirea unui interes general, n timp
ce nulitatea relativ este sanciunea aplicat actelor care au fost adoptate sau emise prin nesocotirea
unor norme care ocrotesc un drept sau un interes personal.
49

45
46
47
48

A. Balogh, op. cit., pp. 58 - 59

Valentin Prisacaru, Tratat de drept administrativ romn, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1993, p. 101
Ibidem
Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 335
49 Alexandru Negoi, op. cit., p. 171

34

Actele administrativ emise cu nesocotirea unui drept sau interes personal sunt anulabile la
cererea celor ocrotii de normele respective, iar dac nulitatea nu este invocat, actul poate fi considerat
legal.
Actul administrativ este valabil i n cazul cnd regulile juridice nclcate, mai ales cele de
procedur, nu sunt eseniale.
Termenul n care cel interesat poate cere anularea unui act administrativ este de un an i curge
de la data comunicrii actului respectiv.
Efecte juridice produse de actele administrative rmn valabile pn la data constatrii nulitii
actului respectiv, cu condiia ca aceast sanciune s nu fie urmare a emiterii actului respectiv cu
nclcarea legii.
n cazul n care, prin emiterea acestor acte s-a cauzat i un prejudiciu particularilor, acetia au
dreptul la repararea prejudiciului cauzat, dac nu s-a stabilit n sarcina lor vreo vin la adoptarea sau
emiterea actului ce ulterior a fost anulat.
Rmn valabile actele emise de un funcionar de fapt, adic de acea persoan fizic care exercit
public astfel de atribuii, fr s fie legal investit ntr-o funcie public. De exemplu, oficierea unei
cstorii de un alt funcionar dect ofierul de stare civil.
n literatura de specialitate se mai vorbete i despre o alt form de ncetare a efectelor actelor
administrative, i anume de inexistena acestora. Este cazul actelor administrative care sunt lipsite de
elementele lor eseniale, astfel nct nu mai prezint nici mcar urma unei aparene de legalitate.
n aceste cazuri, nu mai este necesar constatarea nulitii acestor acte, ci desfiinarea lor. Act ele
administrative, n acest caz, trebuie socotite pur i simplu ca inexistente . Astfel, actul este inexistent n
cazul n care nu poate fi materialmente dovedit, pentru c nu exist nici o urm a acestui act n arhive,
sau n cazul n care actul administrativ a fost emis n baza unei legi care a fost abrogat retroactiv .
n unele cazuri legea prevede n mod expres inexistena actului, dac nu s-a ndeplinit o cerin
esenial, cum este aceea a publicrii n Monitorul Oficial al Romniei al hotrrilor i ordonanelor
Guvernului, nepublicarea atrgnd inexistena aces-tora.
n afar de cazurile pe care le-am artat, actele administrative pot nceta s-i mai produc
efectele juridice dac:
a) s-au produs efectele avute n vedere la emitere;
b) a expirat perioada de timp pentru care au fost emise;
c) au disprut considerentele care au stat la baza emiterii acestora;
d) beneficiarul a decedat sau a renunat la actul emis n favoarea lui;
e) organul emitent a dispus ncetarea aplicabilitii actului respectiv.
50

51

2.Procedura constatrii nulitii actelor administrative

Nulitatea actelor administrative se constat i se pronun numai de ctre organele competente,
potrivit legii.
Pornind de la principiul potrivit cruia nimnui nu-i este permis s-i fac singur dreptate, cel ce
consider c a fost nesocotit legea printr-un act administrativ trebuie s cear organului competent s
constate aceast stare de fapt i s pronune nulitatea actului administrativ, respectiv de a mpiedica ca
acesta s mai produc efecte juridice.
Sunt competente s constate nulitatea unui act administrativ organul ierarhic superior celui care
a emis actul, instanele judectoreti ndeosebi instanele de contencios administrativ. Instanele
judectoreti se pronun asupra cererilor formulate de persoanele care se consider c sunt vtmate n
drepturile sau n interesele lor legitime de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin
nesoluionarea n termenul legal al cererii (art. 52 din Constituie), deci pe calea contenciosului administrativ. n baza probelor administrate, instanele judectoreti hotrsc, dup caz, anularea actelor
administrative.
Constituia Romniei cuprinde (n capitolul referitor la Autoritatea judectoreasc) i
dispoziii referitoare la Ministerul Public (art. 131-132). Aceste dispoziii sunt dezvoltate prin Legea de
organizare judiciar nr. 304/200452, republicat..
Nulitatea actelor administrative poate fi invocat pe cale de excepie sau pe cale de aciune.
n situaii de fraud, nereglementate, procedura de anulare se realizeaz n funcie de efectele
juridice generate de actul administrativ cu caracter fraudulos i comport dou mari situaii, dup cum
Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Editura tiintific, Bucureti, 1959, pp. 151 - 152
Alexandru Negoi, op. cit., p. 170
Publicat n Monitorul Oficial, Partea I nr. 827 din 13 septembrie 2005

50
51
52

35

actul d natere exclusiv la raporturi de drept administrativ sau la raporturi i de alt natur. n primul
caz, actul administrativ se desfiineaz de ctre organul emitent sau, dup caz, organul ierarhic superior
dup procedura specific revocrii. n cel de al doilea caz, procedura este cea aplicabil n fiecare
ramur de drept, de regul procedura judiciar, n cadrul creia se va pune n discuie pe cale incident (ca excepie de ilegalitate) caracterul ilegal al actului administrativ.

CAPITOLUL III:
ACTE ADMINISTRATIV -JURISDICIONALE. OPERAIUNI ADMINISTRATIVE
IFAPTE MATERIALE

SECIUNEA I: ACTE
ADMINISTRATIV-JURISDICIONALE
1. Noiunea de acte administrativ -jurisdicional
n literatura de specialitate i cea strin aceast categorie se ntlnete sub diferite denumiri.
Astfel, prof. A. Teodorescu le-a denumit acte jurisdicionale , alii le denumesc acte administrative cu
caracter jurisdicional i n sfrit acestea mai sunt denumite i acte administrativ-jurisdicionale ,
opinie la care ne raliem i noi. Dar indiferent de denumirea dat actului de care vorbim, acesta este un
act juridic emis de un organ cu atribuii jurisdicionale, stabilit de lege, care funcioneaz n cadru sau
pe lng o autoritate a administraiei publice i care soluioneaz, pe baza unei anumite proceduri, un
conflict juridic n care una din pri este ntotdeauna un serviciu public administrativ.
1

2. Trsturile actelor administrativ -jurisdicionale

Organele cu atribuii jurisdicionale emit acte administrative jurisdicionale ale cror trsturi
specifice fac din acestea o categorie distinct de celelalte acte administrative.
Astfel, aceste acte se caracterizeaz prin urmtoarele:
a) sunt acte individuale pronunate de organe speciale ce funcioneaz, potrivit legii, n cadrul
autoritilor publice sau pe lng acestea; acestea pot fi organe de jurisdicie ale Curii de Conturi,
Ministerului Aprrii Naionale, Ministerului Internelor i Reformei Administrative sau alte organe
cu atfel atribuii;
b) se emit pe baza unei proceduri speciale prevzute de legea care a nfiinat organul cu atribuii
jurisdicionale. Procedura de emitere a acestor acte presupune participarea prilor i o elementar
contradictorialitate n dezbaterea care precede emiterea actelor administrative jurisdicionale;
c) sunt acte juridice irevocabile, ceea ce face ca organul care le-a emis s nu poat s le retracteze;
d) sunt acte juridice declarative de drepturi, ceea ce nseam-n c acestea nu creeaz ci, numai
constat drepturi;
e) scopul lor, este soluionarea unor conflicte juridice, ntre serviciile publice i particulari;
datorit specificului lor, care const n soluionarea unui litigiu juridic, actele administrative
jurisdicionale trebuie s aib o stabilitate juridic mai mare dect actele administrative obinuite . Ele
se bucur de o autoritate de lucru judecat, autoritate, care ns nu se identific cu aceea de care se
bucur hotrrile judectoreti, tocmai aceasta fiind distincia dintre aceste acte i hotrrile
judectoreti ;
f) actele administrative jurisdicionale pot fi atacate n primul rnd la organele competente din
cadrul aceluiai sistem i numai dup expirarea acestor ci de atac, partea nemulumit se poate adresa
instanelor de contencios administrativ;
g) executarea acestor acte este asigurat de puterea public, n cazul n care partea obligat nu le
execut de bun voie.
4

SECIUNEA A II - A: OPERAIUNI
ADMINISTRATIVE I FAPTE MATERIALE

1
2
3
4

A. Teodorescu, op. cit., p. 377

Valentin Prisacaru, Contenciosul administrativ romn, Editura ALL, Bucureti, 1994, p. 134
Tudor Drganu, op. cit., p. 203
Alexandru Negoi, op. cit., p. 141
5 Ibidem

1. Noiunile de operaiune administrativ i fapt material

37

Operaiunile tehnico-administrative sunt aciuni realizate de autoritile administraiei publice i

de funcionarii acestor n vederea adoptrii, emiterii i aplicrii actelor administrative.
n procesul de adoptare, emitere sau aplicare a actelor administrative se efectueaz anumite
lucrri care, dei nu produc prin ele nsele efectele juridice, n lipsa lor actul administrativ nu se putea
adopta sau emite, ori nu ar produce efectele pentru care a fost adoptat sau emis sau nu ar putea fi pus n
aplicare.
Problema operaiunilor tehnico-administrative i a faptelor administrative se pune diferit de la
autor la autor.
Astfel, profesorul Antonie Iorgovan referindu-se la operaiunile i faptele materiale ale
organelor administrative - publice, este de prere c suntem n faa unei categorii care cuprinde acele
fapte care nu concretizeaz o voin juridic, ceea ce nu nseamn c unele din acestea nu produc
efecte juridice, fiind fapte juridice.
Marea majoritate a funcionarilor comit fapte juridice i realizeaz operaiuni tehnicoadministrative.
6

2. Trsturile operaiunilor administrative i ale faptelor materiale

2.1. Trsturi comune
Operaiunile administrative i faptele materiale se deosebesc de actele juridice administrative
prin urmtoarele trsturi:
a) sunt fapte materiale, ceea ce nseamn c acestea nu sunt nicidecum manifestri exprese de
voin care creeaz, modific sau sting drepturi i obligaii. Efectele juridice pe care le produc
operaiunile administrative de prestaie, sau operaiunile de administraie interioar nu se datoreaz vo inei ce st la baza realizrii lor, ci voinei legii care prevede posibilitatea sau, dup caz, necesitatea
lor ;
b) de regul, intervenia are loc n procesul administrativ de emitere i executare a actelor
juridice ale organelor administraiei publice. n majoritatea cazurilor, legea impune drept condiie de
valabilitate a acestor acte, efectuarea operaiunilor administrative necesare. De exemplu, suntem n
prezena unui act administrativ nevalabil, cum este cazul eliberrii unui permis de conducere fr ca
persoana fizic s susin examenul de eliberare a permisului de conducere n faa unei comisii numite
n acest sens.
7

2.2. Trsturi proprii

Operaiunile administrative au urmtoarele particulariti:
a) sunt svrite numai de autoritile administraiei publi-ce;
b) sunt productoare de efecte juridice n toate fazele proce-sului administrativ;
c) reprezint forma concret de realizare a administraiei publice;
d) sunt reglementate ndeosebi de regulile dreptului admi-nistrativ.
Operaiunile de administraie interioar sunt operaiunile prin care se concretizeaz faptul
administrativ, mijloc de nfptuire a competenei. Ele sunt realizate att de autoritile publice, ct i
de organizaiile nestatale, dar nu n realizarea puterii publice, fapt pentru care efectele lor juridice nu
sunt de drept administrativ. n aceast categorie intr unele operaiuni care au valoare de fapte juridice,
cu sunt: avizrile, expertizrile, nregistrrile etc., precum i lucrrile de birou, cum ar fi
ntocmirea unei liste de materiale sau persoane, multiplicarea de acte i altele.
Operaiunile tehnico-administrative se caracterizeaz prin faptul c fac obiectul ndeosebi al
altor ramuri de drept dect dreptul administrativ, tocmai de aceea cercetarea lor detaliat nu se
6
7

Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 261

Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 266

38

realizeaz n cursurile de drept administrativ, formnd, n schimb, investigaiile complexe ale tiin ei administraiei .
Operaiunile tehnico-productive sunt fapte prin care se realizeaz diferite bunuri industriale sau
de alt natur care, ns, nu se materializeaz ntr-un serviciu public. Astfel de operaiuni sunt cele de
aprovizionare, transport etc., ntlnite la societile cu capital de stat, regii autonome i instituii
publice.
Faptele materiale administrative care nu comport operaiuni ce ar putea fi nlturate ori
modificate reprezint fapte svrite, indiferent dac sunt licite sau ilicite i, ca atare, consecinele lor
nu mai pot fi revocate sau anulate . De exemplu, demolarea unui zid de ctre un funcionar public,
demolare care rmne fapt definitiv, cu toate c autoritatea administrativ la care lucreaz funcionarul
ar dori s-l nlture. Dac demolarea zidului a fost fcut prin nclcarea legii, particularul afectat
poate folosi cile de atac spre a obine daune .
8

10

3. Clasificarea operaiunilor administrative

Aciunea administraiei publice mbrac forme concrete de realizare a activitii administraiei,
care pot fi delimitate n dou mari categorii :
a) operaiuni (fapte) productoare de efecte juridice. La rndul lor, acestea se mpart n
operaiuni care produc efecte juridice n realizarea administraiei publice (de putere public) i
operaiuni care produc efecte n realizarea faptului administrativ (mijloc de administrare interioar);
b) operaiuni (fapte) ce nu produc efecte juridice proprii (unele operaiuni tehnico administrative i operaiuni materiale direct productive ).
De exemplu, operaiunea de nmnare a unui titlu de proprietate potrivit Legii nr. 18/1991
privind fondul funciar este nfptuit n realizarea puterii publice, n timp ce tehnoredactarea unor acte,
ndosarierea, arhivarea etc. nu implic aceasta. Aceste operaiuni sunt fcute de ctre personalul
organelor administraiei publice, de-a lungul procesului administrativ.
Sub aspectul naturii lor intrinseci, operaiunile se clasific n:
a) operaiuni cu caracter administrativ (de administraie);
b) operaiuni de prestare a serviciilor publice;
c) operaiuni cu caracter tehnico-productiv (de producie).
Dup momentul interveniei lor n diferitele faze ale procesului administrativ, operaiunile
administrative pot fi grupate astfel:
a) operaiuni de documentare, constituire, expertizare, referate, procese verbale, etc.,
specifice fazei de pregtire a actului n vederea emiterii actului administrativ;
b) operaiuni de ntocmire a proiectului actului adminis-trativ, avizarea acestuia de ctre
organele n drept, datarea, semn-area, nregistrarea i emiterea acestuia;
c) operaiuni de aducere la cunotin a actelor adminis-trative celor interesai, publicitatea
acestora, executarea silit, controlul, etc.
Pe bun dreptate, se afirm n literatura de specialitate c distincia ntre cele trei specii de
operaiuni (tehnico-adminis-trative, de realizare a serviciilor publice i tehnico-productive) este
relativ , iar grania dintre operaiunile administrative i cele materiale este dificil de delimitat.
Operaiunile administrative sunt legate, n general, de emiterea, executarea i controlul
executrii unui act administrativ sau a altui act juridic concret, determinat, n timp ce operaiunile
materiale propriu-zise sunt nfptuite n exercitarea unor operaiuni materiale propriu-zise, sunt nfptuite n exercitarea unor atribuii ale organelor administraiei publice, fr a avea o legtur direct cu
11

12

13

14

8 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 268

9 Gheorghe Zaharia, Drept administrativ romn,
10 Valentin I. Prisacaru, op. cit., p. 272
11 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 261
12 Ibidem
13 Alexandru Negoi, op. cit., p. 178
14

Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 263

Editura Ankarom, Iai, 1998, p. 376

39

un anumit act administrativ sau alt act juridic, emis de organele administraiei publice, sau de alte
autoriti publice .
n acest sens, se exemplific emiterea unui certificat (diplo-m de studii) n raport cu
operaiunile materiale de inere a unor prelegeri sau lucrri de laborator.
15

Grile admin
1.

Administraia public este:

a. ansamblul activitilor Preedintelui Romniei, Guvernului, autoritilor administrative autonome
centrale i locale i autoritii judectoreti
b. ansamblul activitilor Preedintelui Romniei, Guvernului, autoritilor administrative autonome
centrale, autoritilor administrative autonome locale i, dup caz, structurilor subordonate
acestora
c. ansamblul activitilor Preedintelui Romaniei, Guvernului, Parlamentului i a structurilor aflate n
subordinea acestora.
Rspuns: b
2. Printre trsturile dreptului administrativ romn identificm:
a. dreptul administrativ aparine dreptului public
b. dreptul administrativ aparine dreptului privat, ns normele care l compun au un caracter
imperativ
c. normele juridice care constituie dreptul administrativ reglementeaz organizarea i funcionarea
autoritilor i instituiilor administrative, competena acestora, responsabilitatea i situaia
juridic a personalului din administraia public

15

D. Brezoianu i col., Drept administrativ, Editura Omnia, Braov, 1999, p.457

40

3.

4.

5.

6.

7.

8.

d. raporturile de drept administrativ au ca subiecte de drept numai persoane fizice, fr a exista

raporturi de subordonare.
Rspuns: a,c
Izvoarele materiale ale dreptului administrativ:
a. reprezint acele condiii materiale ale societii la un moment dat care stau la baza opiunii
statului n ceea ce privete crearea dreptului
b. cuprind i doctrina i jurisprudena
c. presupun intotdeauna ca acestea sa fie scrise
d. sunt considerate izvoare materiale ale dreptului factorul demografic, factorul social-politic,
economic, uman.
Rspuns: a,d
Constitutia:
a. Reprezint un izvor material, extern al dreptului administrativ, care cuprinde dispoziii obligatorii
pentru autorittile ce exercit administraia public
b. Reprezint un izvor formal al dreptului administrativ, alturi de legi, ordonane i hotrri ale
Guvernului
c. Cuprinde norme juridice privitoare la constituirea, organizarea i funcionarea principalelor
autoriti i instituii publice administrative, competenele exclusive sau exemplificative ale unora
dintre acestea, drepturile i libertile fundamentale, sau norme privitoare la unele raporturi ce
pot lua natere ntre autoritile publice.
Rspuns: b,c
Legile, ca i izvor scris al dreptului pot fi:
a. Legi constituionale, ce privesc revizuirea Constituiei i care se adopt i se supun aprobrii prin
referendum naional
b. Legi organice, ce reglementeaz organizarea i funcionarea autoritilor administraiei publice,
contenciosul administrativ, regimul administrativ, statutul funcionarilor publici, organizarea
alegerilor Preedintelui Romniei, alegerile locale, proprietatea, statutul poliistului
c. Legi ordinare, ce au ca obiect de reglementare acele relaii sociale ce in de realizarea puterii
executive
d. Ordonantele de Guvern
e. Hotararile Guvernului si Ordinele Ministrilor.
Rspuns: a,b,c
Tratatul international:
a. Este un izvor formal al dreptului
b. Este un izvor material al dreptului
c. Pentru a fi considerat izvor de drept, trebuie ratificat de Parlamentul Romaniei, printr-o lege de
ratificare promulgata ulterior de Presedintele Romaniei.
Rspuns: a,c
Acquis-ul comunitar:
a. Reprezint, n esen, ordinea juridic comunitar
b. Face parte din categoria izvoarelor nescrise
c. Raportat la acesta, Romania are obligaia asumat n 1993 a armonizrii legislaiei naionale cu
legislaia Uniunii Europene.
Rspuns: a,c
Cutuma:
a. Reprezint un izvor nescris al dreptului administrativ, alturi de jurispruden
b. Constituie o practic ndelungat desfasurat dup aceleai reguli

41

9.

10.

11.

12.

13.

14.

15.

c. Intr n categoria izvoarelor materiale sau reale

Rspuns: a,b
Printre trsturile raporturilor de drept administrativ identificm:
a. Obligatoriu unul dintre subiectele raportului este reprezentat de o structur administrativ
b. Cellalt subiect poate fi numai o persoan fizic
c. Sunt raporturi constituite pe inegalitatea de poziie juridic a prilor, fiind, n sine, raporturi de
autoritate.
Rspuns: a,c
Pot fi subiecte ale raporturilor de drept administrativ:
a. Partidele politice
b. Ministerul Muncii
c. Avocatul Poporului
Raspuns: a,b,c
Printre trsturile actului administrativ identificam:
a. Actul administrativ reprezint o manifestare de voin expres, unilateral i supus unui regim
de putere public
b. Regimul de putere publica nu exclude exercitarea de ctre instanele judectoreti a unui control
de legalitate
c. Poate avea numai caracter individual
d. Se asimileaz actelor administrative unilaterale i refuzul nejustificat de a rezolva o cerere
referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu rspunde
solicitantului n termenul legal.
Rspuns: a,b,d
In activitatea structurilor administraiei publice pot fi cuprinse:
a. Acte juridice
b. Acte politice
c. Operaiuni administrative
Rspuns: a,b,c
Actele administrative sunt:
a. o categorie de acte juridice ale administraiei publice, alturi de contractele administrative
b. manifestri unilaterale de voin ale organelor administraiei publice, fcute cu scopul de a
produce efecte juridice, n temeiul puterii publice cu care sunt nzestrate aceste organe
c. acte juridice ncheiate de autoritile administraiei publice cu un particular cu scopul de a
realiza un serviciu public, o lucrare public sau de interes public
Rspuns: a,b
Dupa gradul de ntindere a efectelor, actele administrative pot fi:
a. acte cu caracter normativ
b. acte cu caracter individual
c. acte de reglementare intern
d. acte-condiie (acte cu caracter individual care sunt condiionate de anumite elemente prestabilite
de care depinde valabilitatea sau executarea actului)
e. acte administrative emise de autoritile publice autonome centrale
Rspuns: a,b,c,d
Printre condiiile de valabilitate ale actului administrativ se numar:
a. Legalitatea
b. Oportunitatea
c. Generalitatea

42

Rspuns: a,b
16. Legalitatea actelor administrative se refer la:
a. conformarea acestora cu legile adoptate de Parlament
b. actele administrative cu caracter individual trebuie s fie conforme actelor cu caracter normativ
c. actele normative, emise la nivelele subordonate ale ierarhiei organelor administrative trebuie s
in seama de actele normative emise la nivele superioare
d. libertatea de apreciere recunoscut administraiei de a aciona la un moment dat cu o anumit
intensitate i ntr-o anumit msur.
Rspuns: a,b,c
17. Identificai afirmaiile care sunt adevrate dintre cele de mai jos:
a. Actul administrativ de autoritate este emis numai n realizarea puterii publice
b. Actul administrativ trebuie emis cu respectarea competenei atribuite
c. Tcerea administraiei nu reprezint un act administrativ.
Rspuns: a,b
18. Alegei trsturile caracteristice ale actului administrativ:
a. dat fiind faptul c pot fi atacate n instana de contencios administrativ, nu sunt obligatorii
b. provin din cutume unanim recunoscute
c. sunt valabile timp de 49 de ani
d. se negociaz de ctre prile implicate.
Rspuns: nici o variant corect

19. Ce este cvorumul?

a. numrul de voturi necesare pentru ca hotrrea s fie valabil i obligatorie
b. cerinele obligatorii pentru valabilitatea unui proces-verbal de contravenie
c. operaiunea prin care organul administrativ emitent aduce la cunotina celui interesat un act
administrativ
d. procedura prin care autorizaia este considerat acordat dac autoritatea administraiei
publice nu rspunde solicitantului n termenul prevzut de lege pentru emiterea respectivei
autorizaii.
Rspuns: nici o variant nu este corect
20. In ceea ce priveste fora juridic a actelor administrative sunt valabile urmtoarele afirmaii:
a. Actele administrative sunt prezumate ca legale, sunt obligatorii, pot fi executate i pot
produce efecte aa cum a dorit emitentul lor
b. Actele administrative au o for juridic diferit, subsumat ierarhiei organelor (autoritilor)
care le emit
c. Actele administrative au aceeasi for juridic indiferent de subordonarea ierarhica a
autoritilor emitente
d. Fora juridic a actelor administrative, ca de altfel a oricror acte unilaterale de putere, este
superioar celorlalte acte juridice mai puin legii.
e. In virtutea faptului c Parlamentul este unicul organ legislativ, acesta poate s adopte o lege prin care
s modifice ori s abroge acte administrative individuale sau hotrri judectoreti
Rspuns: a,b,d
21. In ceea ce privete fora probant a actelor administrative sunt valabile urmtoarele afirmaii:
a. La fel ca n cazul forei juridice a actelor administrative, fora probant difer n funcie de ierarhia
autoritii emitente
b. Spre deosebire de cazul forei juridice, fora probant a actelor administrative este aceeai, indiferent
de subordonarea ierarhic a autoritii emitente

43

c. Fora probant rezult din faptul c actele administrative iau forma nscrisurilor, sunt emise de o
autoritate public i sunt asimilate oricrui act autentic fcnd dovada coninutului lor i a autoritii
emitente
d. Dac se pune la ndoial autenticitatea actului administrativ, competena soluionrii revine instanei
judectoreti de contencios administrativ sau de drept comun, dup caz.
Rspuns: b,c,d

22. Identificai afirmaiile valabile din cele expuse mai jos:

a. Actele administrative trebuie puse n executare prin intermediul hotrrilor judectoreti,
deci cu concursul instanelor specializate
b. Actele administrative se pun n executare din oficiu, la nevoie putnd fi puse n executare
silit, fr a cere concursul instanelor de judecat
c. Dac actul administrativ nu prevede o dat limit de executare sau alte elemente care s
conduc la concluzia c actul administrativ nu trebuie executat, se nelege c actul trebuie
executat de ndat ce a fost publicat sau comunicat
d. Actele administrative de autoritate trebuie nvestite cu formul executorie, la fel ca i
hotrrile judecatoreti, pentru a-i putea produce efecte
e. Actele administrative de autoritate sunt executorii din momentul intrrii lor n vigoare fr
alte formaliti
Rspuns: b,c,e
23. In ceea ce privete nceputul efectelor actului administrativ de autoritate sunt valabile
urmtoarele:
a. Nepublicarea actelor administrative normative nu atrage inexistena actului
b. Publicarea constituie o condiie de validitate a actului si o condiie esenial pentru ca actul
administrativ s produc efecte juridice
c. Momentul de la care efectele actului administrativ individual ncep s se produc este, de
regul, momentul publicrii actului
d. Pentru organul emitent, actul administrativ creeaz obligaii din momentul emiterii
(adoptrii lui), n sensul c odat luat decizia, fiecare act normativ reprezint, de fapt o
decizie administrativ, iar obligaia lurii unor msuri i a efecturii unor acte preparatorii se
nate din momentul adoptrii
Rspuns: b,d
24. Anularea actului administrativ:
a. Atrage ncetarea efectelor juridice ale actului administrativ
b. Are att efecte ex tunc, ct i efecte ex nunc
c. Este o sanciune care este legat de nerespectarea legii ulterior emiterii unui act
administrativ
d. Poate fi dispus numai de organul emitent
e. Nu atrage ncetarea efectelor juridice ale faptelor materiale
f. Poate fi atras de cauze anterioare sau concomitente emiterii actului
Rspuns: a,b,e,f
25. Nulitatea actului administrativ poate fi atras de:
a. Vicii de legalitate
b. Nerespectarea unei forme procedurale pentru elaborarea actului administrativ
c. Nerespectarea unui termen sau a oportunitii emiterii sale
d. Nerespectarea obligaiilor asumate prin actul administrative

Rspuns: a,b,c
26. Care din urmtoarele afirmaii privind nulitatea actului administrativ sunt false:

44

a. Particularii pot invoca nulitatea actului, dar nu pot dispune constatarea ei

b. Desi constatarea nulitii este ulterioar emiterii actului, efectele acesteia retroactiveaz pn la
momentul intrarii n vigoare a actului
c. Nulitatea actului administrativ poate fi atras de nclcarea interesului public sau bunelor moravuri
ori a interesului particular
Rspuns: c

27. Inexistena actului este atras de:

a. Emiterea actului de un organ vdit necompetent
b. Emiterea actului de ctre o persoan care nu avea calitatea de funcionar public
c. Nepublicarea Decretului Preedintelui Romniei atrage inexistena acestuia
Rspuns: a,b,c
28. Organul emitent al actului administrativ:
a. Poate anula actul prin adoptarea unui act nou cu coninut contrar
b. Poate revoca espres actul ncepnd cu o dat stabilit
c. Poate constata nulitatea unui act administrativ n cadrul activitii sale de control asupra
actelor autoritilor subordonate
d. Poate s solicite instanei constatarea nulitii acestuia, n situaia n care actul nu mai poate fi
revocat, ntruct a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice
Rspuns: a,b,d
29. Revocarea actelor administrative:
a. poate fi facut de organul emitent, operaiunea specific purtnd numele de retractare, sau de
catre organul ierarhic superior, caz n care poart denumirea de revocare
b. nu poate fi cerut de Avocatului Poporului
c. poate privi actul n ntregul su ori numai anumite pri ale actului, dac prin aceasta nu se
prejudiciaz unitatea structural-juridic a actului
d. poate interveni numai pentru motive de legalitate, nu i de oportunitate
e. cu caracter individual care sunt de competena exclusiv a autoritilor administrative
inferioare poate fi fcut de organul ierarhic superior, ns acesta nu le poate modifica i nici
emite un alt act care s l nlocuiasc pe cel revocat
Rspuns: a,c,e
30. Nu pot fi revocate urmtoarele acte:
a. Actele administrative jurisdicionale
b. Actele administrative pe baza crora s-au creat raporturi juridice noi, deci care au intrat n
circuitul civil
c. Acte n temeiul crora beneficiarii lor au ridicat o construcie sau au realizat diferite acte
materiale
Rspuns: a,b,c
31. Suspendarea actelor administrative:
a. Are loc i atunci cnd exist un motiv de oportunitate legat de emiterea actului respectiv
b. Are loc numai pentru motive temeinice i reprezint o ntrerupere temporar a efectelor
actului emis nelegal
c. Este, n sine, o garanie a legalitii actului
d. Trebuie fcut pe o perioad nelimitat de timp
Rspuns: a,b,c
32. In ceea ce privete suspendarea actelor administrative sunt valabile urmtoarele afirmaii:
a. Suspendarea poate fi mprit n urmtoarele categorii: suspendare de drept, suspendare
legal, suspendare prin actul autoritii ierarhic superioare, suspendare la iniiativa

45

emitentului actului, suspendare n temeiul unei hotrri judectoreti sau a unei ordonane
a Ministerului Public
b. Este caz de suspendare de drept situatia actului emis de autoritile administraiei publice
locale mpotriva crora prefectul a formulat o aciune de anulare la instana de contencios
administrativ
c. Daca actul nu a intrat in vigoare, suspendarea efectelor acestuia poate fi dispus si de
organul emitent
d. Instana de judecat poate suspenda actul administrativ, la cererea reclamantului, n cazuri
bine justificate i pentru a preveni producerea unei pagube iminente
Rspuns: b,c,d
33. Rectificarea actelor administrative se poate face:
a. prin emiterea unor alte acte administrative care rectific eroarea aprut n actul anterior
b. prin publicarea unor note cu titlu de erat
c. n cazul actelor de stare civila anularea, modificarea, rectificarea sau completarea actelor de
stare civil se pot face numai n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile
d. intervine n cazul distrugerii sau pierderii n totalitate sau n parte a registrelor de stare civil
Rspuns: a,b,c

34. Stabilirea limitei de vitez pe o anumit poriune de drum public ca fiind obligatorie pentru toi
conductorii de autovehicule reprezint:
a. o form de exercitare a poliiei publice
b. un serviciu public raportat la funcia general de prevenie a evenimentelor rutiere
c. reprezint un serviciu public fiindc preia activiti care nu pot fi realizate dect de persoane
autorizate
Rspuns: a
35. Poliia administrativ:
a. urmrete s stabileasc limitele de aciune ale particularilor i n anumite situaii ale altor
organe ale administraiei publice
b. este o activitate de dispoziie, de ordonare de reguli, spre deosebire de activitatea de serviciu
public care este o activitate de executare, de gestiune, de prestaie
c. scopul poliiei administrative este unul preventiv urmrind s evite nclcarea ordinii sociale
stabilit prin lege
Rspuns: a,b,c
36. Printre trsturile poliiei administrative se numr:
a. o activitate desfurat exclusiv de autoriti publice, a cror competen este stabilit prin
lege
b. poliia administrativ creeaz premisele desfurrii serviciilor publice, stabilind cadrul
normativ al limitelor acestora
c. Poliia administrativ acioneaz n domeniul puterii judecatoresti, pe cnd poliia judiciar
acioneaz n domeniul puterii executive
d. Poliia administrativ ia msuri pentru meninerea ordinii sociale prin edictarea de
regulamente, ordine, decizii etc., iar poliia judiciar intervine dup ce ordinea social a fost
nesocotit, fiind nclcate acele ordine preventiv-normative dispuse
Rspuns: a,b,d
37. Care din urmtoarele afirmaii privind serviciul public sunt adevrate:
a. Prin intermediul serviciului public se realizeaz o activitate de utilitate public
b. Serviciul public are caracter permanent i se afl continuu ntr-un raport juridic cu
administraia public care l-a nfiinat i organizat, care este n msur s-i sporeasc ori s-i
restrng sfera atribuiilor, a competenelor
c. n funcie de importana pe care o au serviciile publice se pot clasifica n : eseniale, normale
i accidentale

46

Rspuns: a,b,c
38. Este un serviciu public:
a. serviciul de igienizare a spaiilor comerciale
b.activitatea de legiferare realizat de Parlament
c. serviciul de asisten social
Rspuns: b
39. Sunt servicii publice:
a. salubrizarea localitilor
b. administrarea domeniului public i privat al unitilor administrativ-teritoriale
c. transportul public local
Rspuns: a,b,c
40. Sunt principii de organizare i funcionare a serviciilor publice:
a. principiul adaptabilitii
b. principiul proportionalitii
c. principiul continuitii
Rspuns: a,c
41. Recursul administrativ poate fi:
a. Recurs contencios
b. Recurs graios
c. Recurs ierarhic
Rspuns: b,c
42. Sunt condiii pentru formularea unui recurs administrativ urmtoarele:

a. Existena unui act administrativ care produce vtmarea unui drept sau interes legitim
b. Solicitantul trebuie s justifice un interes n promovarea recursului, ca urmare a vtmrii sale
ntr-un drept sau interes legitim
c. S fie invocate aspecte de legalitate, de oportunitate sau de procedur privitoare la actele i
faptele administrative
d. S fie timbrat corespunztor
e. S mbrace forma autentic
Rspuns: a,b,c
43. Recursul graios:
a. Se adreseaz autoritii emitente a actului administrativ

b. Se adreseaz autoritii ierarhic superioare aceleia care a emis actul administrativ, fiind o
expresie a dreptului de control ierarhic asupra emitentului actului
c. Prin intermediul su se poate solicita retractarea, modificarea sau anularea actului
administrativ
Rspuns: a,c
44. n cazul aciunii n contencios administrativ, instana judectoreasc poate s pronune urmtoarele soluii:
a. S oblige autoritatea emitent s i revoce actul administrativ atacat

b. S anuleze actul administrativ atacat n tot sau n parte

c. S resping aciunea ca nentemeiat
Rspuns: b,c
45. n cazul n care autoritatea emitent a actului constat c acesta este nelegal are urmtoarele posibiliti:
a. s solicite organului ierarhic superior revocarea actului

b. s revoce ea nsi actul administrativ, dup ce acesta a intrat n circuitul civil

c. s solicite instantei de contencios administrativ anularea propriului act, dac acesta a produs
efecte juridice.
Rspuns: c
46. Aciunea n contencios administrativ poate fi introdus de:

47

a. eful persoanei vtmate ntr-un drept al su pentru a proteja interesele salariatului su

b. Persoana fizic vtmat ntr-un drept al su sau interes legitim

c. Persoanele juridice private

d. Prefectul
e. Agenia Naionala a funcionarilor publici
Rspuns: b,c,d,e
47. Instana de contencios administrativ verific :
a. Legalitatea actului administrativ
b. Oportunitatea actului administrativ

c. Att legalitatea, ct i oportunitatea actului administrative

Rspuns: a
48. Procedura prealabil introducerii aciunii n contencios administrativ presupune urmtoarele:
a. Persoana vtmat are la ndemn 30 de zile de la comunicarea actului pentru a se plnge de acesta
la autoritatea emitent

b. Att recursul graios, ct i recursul ierarhic sunt obligatorii, n lipsa lor instana respingnd
aciunea ca prematur introdus
c. Autoritile publice au obligaia s soluioneze plngerea prealabil n termen de 30 de zile
de la nregistrarea acesteia
d. Plngerea prealabil poate fi introdus n cel mult 6 luni de la emiterea actului
Rspuns: a,c,d
49. Procedura prealabil nu este obligatorie n urmtoarele cazuri:
a. n cazul aciunilor n contencios administrativ, promovate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul
Public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici

b. n cazul aciunilor celor vtmai n drepturile lor prin ordonane sau dispoziii din ordonane
neconstituionale
c. n cazul controlului legalitii actelor administrative de autoritate pe cale indirect, adic pe
calea excepiei de nelegalitate.
Rspuns: a,b,c
50. Sunt exceptate de la controlul de legalitate pe calea contenciosului administrativ urmtoarele acte
administrative:
a. hotrrile Consiliului Local

b. actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Preedintele Romniei i Guvern
c. actele de comandament cu caracter militar
d. actele administrative referitoare la sigurana intern i extern a statului
Rspuns: b,c,d