ROLUL ADMINISTRATIEI PUBLICE

2.1. CARACTERISTICI GENERALE ALE ADMINISTRATIEI PUBLICE

Administratia publica are ca obiect realizarea valorilor politice care exprima interesele
generale ale societatii organizate in stat si care sunt formulate in legi de catre organele puterii
legiuitoare, precum si executarea hotararilor judecatoresti, date in temeiul legii.
Caracterizand administratia publica drept o activitate in principal organizatorica,
desprindem pozitia sa de intermediar intre planul conducerii politice si planul in care se
realizeaza valorile politice, deciziile politice
Fara a le detalia, redam caracteristicile generale ale administratiei publice, astfel cum au
fost ele formulate de Henry Puget[1].
a) Administratia constituie un corp intermediar, creat in vederea actiunii, ea este
facuta pentru a actiona si de aceea este subordonata;
In calitate de corp intermediar creat pentru actiune, administratia este subordonata. Iata
prima caracteristica: ea este totdeauna subordonata guvernului, care ii prescrie ce trebuie sa faca,
ii numeste sefii si ii furnizeaza mijloacele.
Intr-o societate veritabil civilizata, ea este subordonata dreptului, legii, care ii stabileste
obiectivele, ii fixeaza limitele, ii impune respectul unor garantii.
Ea traieste sub o autoritate, nefiind un organism independent sau, mai bine spus,
administratia nu este in intregime un organism autonom.
Cu toate acestea, chiar subordonata, administratia pastreaza, asa dupa cum am mai spus,
o parte din putere, care ii este proprie.
Legile, regulamentele, stavilesc arbitrariul administratiei, ea este supusa legilor generale.
Peste tot exista reguli care stabilesc organizarea si determina principiile de functionare a
serviciilor, peste tot exista un drept administrativ descriptiv.
Administratia, instrumentul Statului, respectiv al colectivitatilor locale, poseda totdeauna
puteri de care nu dispun particularii: puterea de rechizitie asupra oamenilor si lucrurilor, puterea
de a percepe impozite, de a utiliza oamenii pentru serviciul militar, de a lua bunuri imobiliare
prin procedura de expropriere.
Astfel de puteri sunt adesea stabilite prin lege, amploarea lor variaza, rigoarea controlului
este diferita. Insa administratia pastreaza totdeauna o marja de libertate, ea are aprecierea
oportunitatii, trebuie sa se conformeze legii, dar ii apartine si aprecierea daca, in circumstantele
care se prezinta, ea trebuie sa actioneze sau sa se abtina.
Ori de cate ori nu are prescriptii imperative si ori de cate ori survin evenimente
exceptionale, posibilitatile sale se largesc.
Administratia se misca intr-o retea de legi. Ea are totusi o anumita initiativa si o
competenta decizionala limitata.
Administratia indeplineste doua mari categorii de sarcini: unele de executie, altele de
elaborare.

Executarea implica interpretarea unor texte, cautarea mijloacelor si executarea,

coordonarea intre activitatile diverse si procedee diferite, adaptarea mijloacelor si procedurilor la
imprejurari.
Elaborarea comporta pregatirea de catre administratie a textelor care devin obligatorii
pentru aceasta administratie, odata ce sunt acceptate de guvern sau organele legislative. Ea
pregateste texte apoi, in cadrul dispozitiilor in vigoare, stabileste liniile generale fata de care isi
conformeaza actiunea, pregateste alegerea unei politici administrative.
In sferele sale superioare, administratia orienteaza activitatea de executare pe care
ansamblul autoritatilor si agentilor sai trebuie sa o realizeze. In orice caz, administratia este
supusa legii, ea este dependenta de guvern, ea trebuie sa se conformeze optiunilor Parlamentului,
posedand totusi o autoritate secundara; nu este numai subordonata, ci si puternica.
Administratia da un ajutor tehnic sefului Statului, Parlamentului, ministrilor, colaborand
cu acestia; ea face cunoscute nevoile si posibilitatile si poate contracara, in mediul sau de
actiune, excesul.
Ea trebuie tinuta in mana de puterea politica, prin vigilenta cetatenilor si gratie jocului
contradictiilor si libertatilor publice. Cand administratia inceteaza sa serveasca si vrea sa domine,
se ajunge la abuz. Astfel, administratia are ca prima caracteristica aceea de a fi subordonata si nu
de a se dovedi puternica.
b) A doua caracteristica pe care o prezinta administratia este aceea de a fi
ierarhizata si ordonat 959h77j a;
Administratia este ierarhizata, adica divizata pe verticala si in transe orizontale, in grade
sau etaje; organul situat la unul din aceste etaje exercita o autoritate asupra organelor situate la
etajele inferioare si este, la randul sau, supus autoritatii organului superior, daca acesta exista.
Ierarhia administrativa, care imita ierarhia militara, este un procedeu pentru a asigura
coeziunea si disciplina administratiei; ea permite guvernului sa conduca administratia iar, in
interiorul administratiei, faciliteaza transmiterea ordinelor prin relee succesive, repartizarea
responsabilitatilor si supravegherea executarii.
In acest cadru ierarhic se exercita puterea de comandament, de control si disciplina.
Aceste puteri derivate din ierarhie se manifesta mai energic asupra functionarilor numiti.
Exista si agenti ai administratiei care sunt alesi.
Puterile autoritatilor superioare sunt exercitate uneori asupra personalului, dar de cele
mai multe ori puterea autoritatii superioare se manifesta asupra actelor emise de autoritatea
inferioara.
Aceasta putere ierarhica, prin intermediul controalelor, care sunt o consecinta si o
manifestare a ei, tinde spre asigurarea unitatii de actiune a aparatului administrativ.
Controlul care se exercita asupra administratiei este de natura diferita; el poate fi pur
administrativ, operat din interiorul administratiei insasi si direct legat de puterea ierarhica, dar el
poate fi executat si de un judecator, caz in care se ataseaza de ideea puterii suverane de control si
justitie, care apartine suveranului sau poporului si este delegata tribunalelor.

c) In toate tarile, administratia nu este numai subordonata si ierarhizata ea este, de

asemenea, remunerata, civila, laica, egalitara;
Administratia este remunerata. Exista doar putini agenti ai administratiei care nu
primesc o retributie, un salariu din bugetul public. Functiile publice gratuite sunt o exceptie.
Administratia este in mare parte civila. Exista, insa, in toate tarile o armata si o
administratie militara, acestea servind sarcinilor speciale pe care le are armata.
Nevoile publice, altele decat cele pe care le implica fortele armate, sunt rezolvate prin
administratia civila. In societatile moderne nu exista decat in mod exceptional o confuziune intre
functiile civile si cele militare.
In cazuri exceptionale, autoritatea militara intervine legalmente in materie civila, in urma
unei relatii deschise de autoritatea civila, sau dupa proclamarea starii de urgenta.
Unii militari sunt insarcinati cu functii civile, in special in functii de autoritate, in
perioadele de criza sau de dictatura.
Administratia este laica, pentru ca ea foloseste un personal care nu este clerical si care
nu intervine direct pentru asigurarea unor nevoi religioase.
Exista, totusi, inca, tari in care laicitatea nu se manifesta in intregime, unde cultul are un
caracter de serviciu public, chiar de invatamant. In Anglia, biserica anglicana este recunoscuta ca
biserica de Stat. Italia si Spania au un organ concordiar.
Administratia este egalitara, in sensul ca ea furnizeaza servicii tuturor, fara a face
distinctie de origine, de rasa, de partide politice, principiu care nu este intotdeauna si pretutindeni
aplicabil.
d) Administratia este in toate tarile formalista, scrisa si birocratica;
Administratia actioneaza dupa anumite proceduri, conform unor precedente. Exista un
traditionalism administrativ care poate antrena rutina si care duce la un ritm lent.
Administratia este scrisa, ea are la baza documente, fapte, decizii, consemnate in
documente conservate in scris.
Administratia actioneaza din birourile sale, adica din interiorul localurilor unde este
instalata si unde personalul sau este instalat in mici grupe, denumite birouri. Formalismul si
birocratismul sunt proprii, fie ca vrem sau nu, oricarei administratii dezvoltate; este variabil
numai gradul si trebuie evitate exagerarile care au ca rezultat instaurarea unui regim birocratic.
e) Administratia este permanenta, ea necesita, din ce in ce mai mult, cunoastere si
tehnicitate;
Administratia face loc reprezentantilor alesi ai populatiei, ea foloseste auxiliari, agenti
temporari, dar foloseste, mai ales, functionari permanenti; prin aceasta permanenta a
functionarilor, administratia are o continuitate, formeaza corpuri.
Deoarece sarcinile administratiei au devenit din ce in ce mai delicate, necesitatea
cunoasterii, a competentei, a tehnicitatii speciale este imperioasa.

Administratia, cu multiplele sale specialitati, trebuie sa foloseasca veritabili tehnicieni;

ingineri, medici, juristi, economisti, psihologi etc., dar chiar personalul pur administrativ trebuie
sa aiba, cel putin la esaloanele superioare, o formatie extrem de solida si trebuie sa-si insuseasca
in serviciul pe care-l ocupa o parte din tehnicitate.
f) Administratia este compartimentata vertical si orizontal;
Dupa cum vom vedea in partea de analiza destinata structurilor, administratia este
divizata in grupe de servicii, astfel: pe ministere, in fiecare minister pe directii si in cadrul
directiilor pe birouri; alaturi de ministere sunt stabilimente publice, agentii independente,
societati nationale sau corporatii publice, cu serviciile din cadrul lor, cu birourile lor.
Administratia este impartita apoi prin transe orizontale, administratii centrale, servicii
exterioare sau "in-the-field", serviciile colectivitatilor locale.
Aceasta compartimentare si aceste diviziuni verticale si orizontale face sa se nasca mari
probleme de coordonare si comunicare, de centralizare si descentralizare, de concentrare si
desconcentrare.
g) Administratia publica este intr-o continua expansiune
Alaturi de aspectele esentiale ale administratiei publice insasi, se produce un fenomen de
ordin general: administratia se dilata, ea este in expansiune.
De peste o jumatate de secol, in toate tarile lumii, administratia se dezvolta, se extinde:
exista o crestere a serviciilor publice. Pretutindeni Statul intervine din ce in ce mai mult in viata
natiunii.
S-a trecut de la Statul-jandarm la Statul-providenta; corelativ, serviciile publice au crescut
in numar si in volum. Vechile servicii publice se largesc, se amplifica, asa, de exemplu, apararea
nationala, posta, transporturile.
Anterior secolului XX, nu exista, practic, un serviciu public de invatamant sau de
asistenta. Acum au aparut servicii publice noi, servicii publice de aviatie civila si militara,
servicii de cercetare atomica. Multe alte domenii, care in trecut erau o chestiune particulara,
astazi s-au organizat in servicii publice.
In fine, au aparut noi servicii sociale si servicii economice. Alaturi de serviciile publice
ale Statului, exista numeroase servicii ale colectivitatilor locale.
Expansiunea administrativa rezulta dintr-o tendinta interna a administratiei, o tendinta
naturala de a se extinde, de a prolifera; este tendinta generala pe care o semnala Spinoza: "totul
tinde a persevera in eul sau si de a mari acest eu".
Orice sef de birou aspira sa devina sef de serviciu, seful de serviciu sa devina director,
mareste numarul functionarilor publici, largeste campul activitatilor, pentru a justifica marirea
serviciilor, avansarea conducatorilor acestora. Aceasta este insa o cauza accesorie si o explicatie
insuficienta.
Cauza vine din tendinta Statului de a face fata unor noi nevoi sociale, de a oferi conditii de
viata mai bune membrilor sai, impotriva diferitelor riscuri ale vietii.

Lumea intreaga a parvenit la o "varsta administrativa".

Aceasta varsta se caracterizeaza prin numarul si volumul serviciilor publice si prin
complexitatea administratiei.
De altminteri, procedeele administrative proprii nu sunt singurele utilizate. Administratia,
si mai ales administratia economica, recurge la procedee de drept privat.
Dezvoltarea serviciilor publice are consecinte majore. Numarul agentilor, numarul
functionarilor a crescut. Cheltuielile pentru servicii au crescut si, deci, trebuie gasite resurse,
trebuie extinse serviciile financiare.
Contactele administratiei cu cei administrati s-au multiplicat prin faptul ca administratia
si-a asumat noi sarcini si interventii in viata particularilor.
Buna functionare a administratiei, a serviciilor publice, a devenit un element de liniste,
dupa cum proasta stare si mersul defectuos al serviciilor publice este la originea multor crize
politice si chiar revolte populare.
Statul trebuie sa se preocupe din ce in ce mai mult de numarul mare de agenti si, in
acelasi timp, nu trebuie sa uite ca atunci cand administratia este prea dezvoltata, ea constituie o
putere si cauta sa obtina avantaje.
Statul modern, prevazut cu un aparat administrativ enorm, trebuie sa fie tare, sa nu piarda
controlul administratiei, sa nu fie lovit de neputinta, in ciuda gigantismului sau, sau tocmai din
cauza acestuia.
Mai mult ca oricand, in lumea actuala trebuie sa fie asigurate caracterul egalitar si
neutralitatea administratiei.

2.2. FUNCTIILE ADMINISTRATIEI PUBLICE IN STATUL DE DREPT

Administratia publica fiind o activitate in principal organizatorica, aceasta are, asa cum
am mai aratat, pozitia de intermediar intre planul conducerii politice si planul unde se realizeaza
valorile politice, deciziile politice. Aceasta caracteristica nu exclude activitatea de conducere in
administratia publica - ca activitate creatoare - ci, dimpotriva, o presupune la anumite dimensiuni
si in cadrul unor limite.
Astfel, se poate aprecia ca activitatea de conducere realizata de catre administratia
publica se desfasoara la un nivel subordonat, inferior conducerii realizate prin Parlament, dar
superior conducerii ce se realizeaza la nivelul regiilor autonome sau societatilor comerciale care
au drept obiect activitati productive de prestari servicii sau social-culturale, in calitate de
producatori directi ai valorilor materiale si spirituale.
Pornind de la asemenea observatii de ordin general, vom descifra urmatoarele functii ale
administratiei publice in cadrul sistemului social global[2]:
a) In prim plan (determinata de pozitia pe care o are administratia in raport cu puterea
politica) se afla functia demecanism intermediar de executie, ce are menirea de a organiza si
a asigura executia - in ultima instanta folosind autoritatea sa sau chiar constrangerea. Aceasta
functie primara are mai multe laturi, si anume:
. functia de pregatire a deciziilor politice sau chiar de colaborare la adoptarea lor;

. functia de organizare a executarii deciziilor politice;

. functia de executare directa, in concret a deciziilor politice;
. functia de asigurare a executarii deciziilor politice, care se realizeaza fie prin
convingere, fie la nevoie, folosind forta de constrangere;
. functia de purtator al cererilor, dorintelor si necesitatilor membrilor societatii in fata
autoritatilor competente sa adopte decizii asupra acestora.
Toate aceste functii, care nu reprezinta altceva decat demultiplicari ale functiei primare
pe care o are administratia publica, de mecanism intermediar de executie al valorilor politice,
subliniaza rolul administratiei publice de colaborator al puterii politice in organizarea societatii si
reglementarea functionarii ei.
b) Pe un plan mai indepartat, pot fi conturate functiile derivate ale administratiei publice,
care se refera la scopurile actiunilor desfasurate de aceasta. In conditiile statului de drept
administratia publica are drept scop infaptuirea deciziei politice, reflectata in legi si celelalte
acte normative ale autoritatilor statului si ale colectivitatilor locale. In acest plan putem
distinge:
- functia de instrument de conservare a valorilor materiale si spirituale ale societatii.
Aceasta functie asigura continuitatea si perenitatea societatii. Prin aceasta functie, teoretic,
administratia poate fi supusa unei anumite inertii si tendinte de imobilism, in sensul ca poate
manifesta spirit refractar fata de nou, fiind favorabila mentinerii ordinii stabilite;
- functia de organizare si coordonare a adaptarilor ce se impun datorita
transformarilor ce se produc inerent in evolutia diferitelor componente ale societatii, in
special, in structura economica a acesteia.
Problematica functiilor administratiei publice a fost si poate fi abordata din multiple puncte
de vedere[3]. Ceea ce credem ca se degaja din toate aceste analize este faptul ca administratia
publica indeplineste importante functii cu caracter politic, legate de existenta, organizarea si
functionarea statului si a colectivitatilor locale, fara de care nu se poate concepe o societate
moderna; in epoca contemporana, mai ales - ea are functii cu un pronuntat caracter de ocrotire a
colectivitatilor umane, in ultima instanta, a fiecarui membru al societatii. Dupa unii autori, functia
administrativa a ocrotirii existentei omului duce la posibilitatea unei antropologii a
administratiei[4].
Pentru a-si realiza functiile sale, in continutul procesului de conducere din administratia
publica, se regasesc - in proportii diferite, determinate de nivelul ierarhic al administratiei
respective - toate atributele conducerii. Astfel, pornind de la doctrina administrativa a lui Henri
Fayol, care afirma ca "administrer c'est prvoir, commander et contrler"[5], vom observa ca si
administratia publica, in realizarea functiilor sale, trebuie sa prevada si sa programeze; sa
organizeze procesul de executie; sa decida, dar sa si pregateasca variante de decizii pentru
decidentul politic; sa coordoneze procesul de executie si, in sfarsit, sa controleze intreaga
activitate de punere in executare si realizare a valorilor politice.
Atributiile administratiei publice privind previziunea si programarea sau planificarea se
reduc - din punct de vedere teoretic - la pregatirea proiectelor, decizia in aceasta materie fiind
atributul puterii politice. In practica sociala se poate remarca insa, de la etapa la etapa, si in

functie de regimul politic si forma de guvernamant, o influenta mai mare sau mai mica a
administratiei asupra programelor de dezvoltare ce se stabilesc pe termen lung, mediu sau scurt.
Asa dupa cum spuneam, administratia publica este supusa regulilor continuitatii, una din
functiile ei fiind asigurarea continuitatii si perenitatii societatii. De aceea, putem afirma ca - in
mare masura si datorita mijloacelor material-tehnice si umane de care dispune, administratia
publica influenteaza stabilirea prognozelor si a programelor. Trebuie, de asemenea, avuta in
vedere tentatia administratiei de a prezenta optiunea pentru viitor intr-o varianta unica,
considerata ca fiind optima.
Atributiile administratiei publice in materie de organizare reprezinta in mod indiscutabil
- din punct de vedere cantitativ si calitativ - una din cele mai importante laturi prin care
administratia isi realizeaza functiile sale in cadrul sistemului social[6]. Cunoscut fiind faptul ca
limitele si continutul activitatii administrative deriva din atributiile autoritatilor publice stabilite
prin Constitutie si alte acte normative si observand natura acestora, vom putea constata ca, in
cadrul administratiei publice, activitatile ce tin de latura organizatorica au o pondere mai mare in
raport cu celelalte laturi sau atribute ale procesului de conducere[7].
In acest sens, Constitutia Romaniei precizeaza in art.101(1) ca principala atributie a
Guvernului este asigurarea realizarii politicii interne si externe a tarii si exercitarea conducerii
generale a administratiei publice, potrivit programului sau de guvernare acceptat de Parlament.
Legea pentru organizarea si functionarea Guvernului si a ministerelor nr. 90/2001, precum si
Legea administratiei publice locale nr. 215/2001 prevad, de asemenea, importante atributii de
organizare pentru autoritatile administratiei publice centrale de specialitate si pentru autoritatile
administratiei publice locale.
Atributul de comanda se regaseste in activitatea administratiei publice in doua planuri:
. administratia publica colaboreaza la adoptarea deciziilor politice prin pregatirea
acestora;
. administratia publica adopta deciziile administrative care au ca obiect crearea cadrului
organizatoric si a conditiilor concrete in vederea implementarii deciziilor politice.
In legatura cu primul aspect este necesar sa mentionam mai intai ca administratia publica
are sarcina de a informa sistematic, ritmic si complet, puterea politica asupra starii sistemului in
ansamblul sau. Informatiile trebuie - datorita cantitatii si complexitatii lor - sa fie prelucrate si
transformate in informatii utilizabile. Culegerea si prelucrarea informatiilor trebuie sa se
desfasoare potrivit exigentelor stabilite de cei care le intrebuinteaza, insa in orice caz
administratia publica, realizand acest atribut, nu trebuie sa se transforme intr-un filtru-obstacol in
fata efortului puterii politice de a cunoaste realitatile mediului social[8]. Informatia realizata de
administratie trebuie sa faciliteze puterii politice optiuni documentate. Informatia colectata si
prelucrata de administratia publica - cu scopul de a o face utilizabila, accesibila - trebuie sa fie
pusa la dispozitia intregii societati (a se vedea art.31 din Constitutie). Mai ales, in conditiile
declansarii unei reforme politice si administrative, fiecare cetatean are dreptul de a cunoaste cum
se deruleaza procesul de organizare a executarii si de executare in concret a optiunilor politice,
transpuse in legi si alte acte normative. Avem astfel in vedere ca Romania este un stat de drept,
democratic si social, in care demnitatea omului, drepturile si libertatile cetatenilor, libera
dezvoltare a personalitatii umane, dreptatea si pluralismul politic reprezinta valori supreme si
sunt garantate (art.1 din Constitutie).

Referindu-ne la cel de-al doilea aspect, pe care il reprezinta atributul de comanda in

activitatea administratiei publice, consemnam ca aceasta adopta decizii administrative care au
drept obiect crearea cadrului organizatoric si a conditiilor concrete in vederea finalizarii
deciziilor politice.
Coordonarea ca atribut al conducerii in cadrul administratiei publice se regaseste
aproape la toate nivelurile structurilor administrative si consta in armonizarea si sincronizarea
actiunilor desfasurate in vederea organizarii executarii si de executare in concret a deciziilor
politice transpuse in legi si alte acte normative. Fara coordonare nu este posibila actiunea
eficienta a diferitelor elemente ale mecanismului administrativ, iar realizarea functiilor
administratiei ar fi periclitata, lucru ce ar avea repercusiuni asupra intregului sistem social.
Coordonarea asigura integrarea dinamica a actiunilor diferitelor elemente ale
administratiei publice, in scopul realizarii acestora in mod ritmic, proportional si eficient.
Controlul constituie, de asemenea, un aspect important al activitatii administrative; el are
menirea de a masura rezultatele actiunii administrative in aplicarea deciziilor politice si de a
reprograma activitatile, facand corectiile necesare. Controlul trebuie sa determine o intensificare
a realizarii actiunilor administrative de natura a asigura indeplinirea functiilor administratiei
publice[9].

2.3. RAPORTURILE DINTRE ADMINISTRATIA PUBLICA SI

PRINCIPALELE ELEMENTE ALE SISTEMULUI SOCIAL
Administratia publica, constituind un proces continuu, este supusa regulilor actualizarii
functiilor, ca o garantie a adaptarii sale la conditiile permanent dinamice oferite de mediul social.
De aceea, administratia publica - nu trebuie sa constituie un scop in sine, ea trebuie sa serveasca
realitatile sociale in dinamica lor. De aici, observatia ca administratia publica nu inseamna
oriunde sau oricand acelasi lucru.

Avand in vedere vastitatea problematicii influentelor reciproce intre administratia publica

si celelalte elemente ale sistemului social, ne vom limita a sublinia, pe de o parte, raporturile
intre administratia publica si principalele elemente ale sistemului politic iar, pe de alta
parte, raporturile administratiei publice cu mediul juridic.
A. Analizand raporturile dintre administratia publica si principalele elemente ale
sistemului politic incercam a descifra cateva repere ce pot particulariza modalitatile de realizare
a functiilor administratiei publice in Romania contemporana, in conditiile reconstructiei
democratice a statului de drept.
a) Fara a intra in prezentarea detaliata a sistemului politic, ne vom opri mai intai
asupra raporturilor dintre administratia publica si partidele politice, astfel cum acestea sunt
reflectate in Constitutie si celelalte acte normative ce guverneaza organizarea si functionarea
administratiei publice.
Este de mentionat mai intai ca suveranitatea nationala apartine poporului roman si ca
acesta o exercita prin organele sale reprezentative si prin referendum si ca nici un grup si nici o
persoana nu pot exercita suveranitatea in nume propriu (art.2 Constitutie).
In conditiile in care pluralismul reprezinta o garantie si o conditie a democratiei
constitutionale, partidele politice se constituie si isi desfasoara activitatea numai in conditiile

legii, ele fiind menite a contribui la definirea si la exprimarea vointei politice a cetatenilor,
respectand cu strictete suveranitatea nationala, integritatea teritoriala, ordinea de drept si
principiile democratiei (art.2 din Constitutie).
Daca mai amintim si prevederile art.29 din Constitutie, potrivit carora libertatea gandirii
si a opiniilor nu poate fi ingradita si ca nimeni nu poate fi constrans sa adopte o opinie contrar
convingerilor sale, precum si prevederile art.37 din Constitutie, care consacra dreptul de asociere
libera in partide politice, mai putin pentru unele partide care militeaza impotriva pluralismului
politic, vom putea formula o prima observatie importanta, si anume aceea ca partidele si
formatiunile politice ca elemente ale sistemului politic nu se supraordoneaza administratiei
publice, asa cum se petreceau lucrurile in statul totalitar. Desi se declara in textele Constitutiei
ca intreaga putere politica apartine poporului, se preciza apoi rolul conducator al clasei
muncitoare si al partidului unic in conducerea intregii societati, situatie in care intreaga activitate
a administratiei avea drept obiectiv realizarea vointei politice a partidului unic.
Asadar, vointa partidelor politice nu se poate impune administratiei publice decat
filtrata prin sita prevederilor Constitutiei, a legilor si celorlalte acte normative, din care reiese
tehnologia transformarii optiunilor politice in decizii politice iar apoi in norme juridice, acestea
din urma fiind singurele obligatorii pentru administratia publica.
In ipoteza in care un partid devine prin alegeri majoritar in Parlament si, prin urmare, se
poate forma un guvern monocolor, optiunile politice ale acestui partid pot relativ usor sa se
metamorfozeze in norme de drept, devenind astfel obligatorii pentru administratia publica, dar va
trebui sa nu se uite ca prin norma imperativa Constitutia stabileste ca deputatii si senatorii, in
exercitarea mandatului, sunt in serviciul poporului (art.66 Constitutie) si nu doar a partidului din
care provin (este vorba de un mandat reprezentativ si nu unul imperativ). Primul-ministru si
membrii Guvernului nu-si pierd calitatea de deputati sau senatori (art.68 Constitutie), prin
urmare nu sunt doar in slujba partidului lor, ci a intregului popor, asa cum rezulta, de altfel, si din
textul juramantului pe care sunt obligati a-l depune pentru a fi validati (art.103 raportat la art.82
din Constitutie).
In mod similar, consilierii locali si primarii sunt validati dupa depunerea juramantului,
potrivit caruia slujesc Constitutia, legile si binele locuitorilor care i-au ales.
Toate aceste reguli juridice care se constituie, alaturi de altele, in principii fundamentale
ale statului de drept, trebuie cu sfintenie respectate pentru a se obstacula tentatia pe care ar puteao avea un partid politic, devenit majoritar in Parlament si constituind un guvern monocolor, de asi transforma "alesii" in "activisti ai partidului" sau structurile administratiei publice centrale sau
locale in "organe de partid", centrale sau locale.
b) Relatiile dintre administratia publica si sistemul politic includ insa, pe langa relatia
partid-administratie publica si relatiile dintre aceasta si puterea legislativa.
In conditiile statului de drept, asa dupa cum aratam mai sus, puterea apartine poporului,
care o exercita suveran prin organele sale reprezentative si prin referendum (art.2 Constitutie).
Organul reprezentativ suprem si unica autoritate legiuitoare a tarii este Parlamentul, alcatuit din
Camera Deputatilor si Senat, astfel ca, din punct de vedere functional, putem aprecia ca
administratia publica se subordoneaza autoritatii legiuitoare, administratia publica fiind chemata
sa execute legea nemijlocit sau sa organizeze executarea acesteia.
Pentru aceasta, legislativul este autorizat sa stabileasca structurile organizatorice si modul
de functionare al administratiei, alegand sau numind autoritatile administratiei publice,

conducerile acestora; adopta norme de organizare si functionare pentru toate autoritatile

administratiei publice, in masura a raspunde scopurilor pentru care fiinteaza administratia,
functiilor acesteia. In acest fel, puterea legislativa se comporta ca un element prin care se
realizeaza integrarea tuturor sferelor administratiei publice.
Actiunea legislativului asupra administratiei se poate exprima in diverse forme, cum ar fi:
stabilirea unor reglementari directe, forma unor interdictii, recomandari etc..
Ceea ce se poate constata - si experienta a demonstrat - este faptul ca intarirea puterii
legislative constituie o conditie esentiala a realizarii unei administrari eficiente a treburilor
statului si societatii.
B. Raporturile dintre administratia publica si grupele de presiune. Grupele de presiune
sunt grupuri sociale organizate, care urmaresc realizarea unor obiective proprii. Cand autoritatile
componente ale sistemului administratiei publice iau anumite decizii care privesc aceste grupari
sociale, acestea exercita o anumita presiune asupra lor.
C. Prezentarea unor aspecte privind raportul dintre administratia publica si mediul
juridic sau, cu alte cuvinte, cadrul juridic al administratiei publice, ne va permite sa caracterizam
si mai exact modul in care se realizeaza functiile administratiei in cadrul statului de drept[10].
Pornind de la ideea - potrivit careia limitele si caracterul administratiei, reflectate in
functiile sale, depind in mod necesar atat de regimul politic si forma de guvernamant, cat si de
nivelul dezvoltarii relatiilor economice, vom observa mai intai ca administratia publica nu poate
fi conceputa in afara organizarii statale a societatii. Pentru acest motiv, este imposibil ca
administratia publica sa fie separata de drept. Abordarea sistemica presupune cuprinderea cvasiintegrala a tuturor verigilor administratiei publice in cadrul unei structuri relativ unitare,
amenajata in functie de colectivitatea umana pe care o serveste.
Astfel stand lucrurile, se poate aprecia ca in statul de drept administratia publica poate
determina crearea unor conditii favorabile de gestionare a tuturor colectivitatilor locale, a
serviciilor social-culturale si economice, potrivit intereselor si nevoilor celor administrati.
Principiile fundamentale ce stau la baza statului de drept presupun un anume cadru
normativ, prin care se realizeaza organizarea si functionarea administratiei publice si prin care se
stabileste in primul rand sistemul principial-juridic ce guverneaza intreaga administratie
publica[11].
Avand in vedere ca administratia publica este prin esenta sa o actiune indreptata spre un
anumit scop, iar scopurile - prin urmare si functiile ei - se stabilesc constient pe baza legitatilor
dezvoltarii sociale si a intereselor cetatenilor, vom observa ca acestea (scopurile, functiile)
primesc de cele mai multe ori o confirmare juridica.
Mai mult, dreptul este chemat sa stabileasca cu precizie modul de derulare a actiunii
administratiei publice in vederea atingerii scopurilor, deci cadrul normativ ce statueaza
tehnologiile, procedurile potrivit carora administratia publica actioneaza in vederea realizarii
functiilor, scopurilor sale.
Astfel, administratia publica, actionand in vederea realizarii functiilor sale, trebuie sa
prevada si sa programeze, sa organizeze procesul de executie, sa decida, dar sa si pregateasca
variante de decizii pentru decidentul politic, sa coordoneze procesele de executie si, in sfarsit, sa
controleze intreaga activitate de realizare a valorilor politice transpuse in norme juridice; toate

acestea constituie un proces administrativ unic, intre actiunile administratiei existand o riguroasa
succesiune si interactiune, stabilite prin norme juridice.
Rezulta astfel ca, in intreaga sa activitate, administratia publica se subordoneaza
normelor juridice, ratiunea existentei sale fiind organizarea executarii si asigurarea
infaptuirii acestora.
Fata de multitudinea si complexitatea problematicii posibile intr-o analiza detaliata a
raporturilor dintre administratia publica si mediul juridic, optam in acest cadru pentru prezentarea
sistematica a principiilor de baza ce se desprind din legislatia noastra cu privire la amenajarea si
functionarea administratiei publice, principii care stau la baza intregii activitati administrative a
statului si a colectivitatilor locale.
Principiul suveranitatii nationale, trebuie inteles in sensul ca puterea politica apartine
si trebuie sa apartina poporului[12]. Daca primele doua elemente definitorii ale statului teritoriul si populatia - au un caracter obiectiv-material, cel de-al treilea element esential, si
anume suveranitatea nationala, are un caracter subiectiv-volitional si inseamna ca dreptul de
comanda apartine poporului.
Asa cum se precizeaza in art.2(1) din Constitutie, "Suveranitatea nationala apartine
poporului roman, care o exercita prin organele sale reprezentative si prin referendum".
Daca in cazul referendumului suntem in prezenta unei forme de comanda directa, de
guvernare directa de catre popor, in cazul exercitarii suveranitatii nationale prin organele sale
reprezentative putem vorbi de o guvernare indirecta sau reprezentativa, ceea ce inseamna ca
poporul, deleaga dreptul de comandament unor puteri delegate, care sunt puterea legislativa,
puterea executiva si puterea judecatoreasca.
Separatia puterilor - constituie un principiu fundamental al statului de drept, el
deducandu-se din intreaga economie a textelor din Constitutie si legile organice, din distribuirea
competentelor, a atributiilor intre autoritatile publice[13].
In virtutea acestui principiu, celor trei puteri le corespund categorii diferite de autoritati
publice, si anume: puterea legislativa se exercita prin Parlament; puterea executiva prin
Presedinte, Guvern, autoritati administrative centrale si locale, iar puterea judecatoreasca prin
Curtea Suprema de Justitie, Curti de apel, tribunale si judecatorii.
Diviziunea tripartita, in cele trei puteri, respectiv in cele trei categorii de autoritati
publice, nu trebuie apreciata ca avand caracter rigid, in sensul ca activitatea fiecareia are loc
separat, rupta total de celelalte. Dimpotriva, intre ele exista zone de interferenta, de colaborare
sau de control reciproc.
Formele si modalitatile de realizare a acestui principiu in activitatea administratiei
publice sunt prevazute in Constitutie si legile organice.
Principiul suprematiei Constitutiei sau legalitatii, fixeaza cadrul activitatii autoritatilor
statului in limita legilor, asigura stabilitatea juridica, drepturile si libertatile omului si inseamna
subordonarea tuturor activitatilor autoritatilor publice, vointei supreme a poporului, consemnata
in principiile si normele pactului fundamental statuat in Constitutie.
Daca pentru puterea legiuitoare vointa juridica suprema in care trebuie sa se incadreze
propria activitate este Constitutia, pentru celelalte activitati ale statului exercitate prin puterea

executiva si cea judecatoreasca, cadrul de legalitate, peste care nu se poate trece, il constituie atat
Constitutia cat si legile.
Asadar, statul insusi isi ingradeste activitatea sa. Actiunea statului trebuie sa fie conforma
regulilor de drept, statul legal fiind acela in care activitatea diferitelor autoritati este subordonata
legilor.
Ca o garantie a principiului suprematiei Constitutiei si a legii, pot fi amintite alte doua
principii derivate si anume acela alcontrolului constitutionalitatii legilor, exercitat prin Curtea
Constitutionala (art.140 din Constitutie) si principiul controlului jurisdictional al actiunii
administratiei publice[14].
O ultima problema ce dorim sa o mentionam in legatura cu aplicarea principiului
suprematiei Constitutiei sau al legalitatii, de natura a explica continutul acestuia, formele de
concretizare a lui in activitatea administrativa a statului, este aceea a publicitatii actelor
normative si realizarii cerintelor de tehnica legislativa in redactarea lor.
Prin publicitatea acestor acte trebuie sa intelegem nu numai aducerea la cunostinta
cetatenilor, ci si explicarea detaliata si competenta a acestor acte normative tuturor celor chemati
sa le transpuna in viata.
Cerinta publicitatii actelor normative este reglementata atat prin art.78 din Constitutie, cat
si prin alte acte normative. Nepublicarea acestor acte constituie o practica ilegala si se poate
transforma intr-un obstacol in calea aplicarii eficiente a legii. Asigurarea publicarii actelor
normative constituie o garantie a aplicarii prezumtiei nemo censetur ignorare legem (nimeni nu
poate invoca necunoasterea legii). Prin urmare, necunoasterea legii nu poate fi invocata drept
cauza a incalcarii normei de drept.
Egalitatea in drepturi a cetatenilor in fata legilor si a autoritatilor publice, fara
privilegii si discriminari, este un principiu prin care se stabileste ca nimeni nu este mai presus de
lege (art.16 din Constitutie) si, de aceea, in intreaga lor activitate, autoritatile administratiei
publice, alaturi de celelalte autoritati publice, sunt chemate sa asigure deplina egalitate in
drepturi in toate domeniile vietii economice, politice, juridice, sociale si culturale pentru toti
cetatenii tarii, fara deosebire de rasa, de nationalitate, de origine etnica, de limba, de religie, de
sex, de opinie, de apartenenta politica, de avere sau de origine sociala. In acest fel se garanteaza
posibilitatea participarii tuturor cetatenilor la viata politica, economica, sociala si culturala.
Unitatea poporului, ca fundament al statului, unitate generata de egalitatea intre cetateni
si consacrarea pluralismului in societatea romaneasca, ca o conditie si in acelasi timp o garantie a
democratiei constitutionale, formeaza un alt principiu ce se degaja din prevederile Constitutiei
(art.4 si 8 din Constitutie).
Asadar, manifestarea pluralismului si activitatea partidelor politice trebuie sa se
desfasoare in conditiile legii, Partidele sunt acele forme de asociere politica chemate sa
contribuie la definirea si la exprimarea vointei politice a cetatenilor, dar numai in conditiile
respectarii suveranitatii nationale, a integritatii teritoriale, a ordinei de drept si principiilor
democratiei[15].
Activitatea partidelor politice, ca de altfel si a altor forme de asociere politica sau
apolitica, trebuie sa contribuie la asigurarea unitatii poporului, ca fundament al statului; in caz
contrar, activitatea acestora fiind anticonstitutionala, este supusa rigorilor legii, de a carei
aplicare este raspunzatoare administratia publica, potrivit prerogativelor sale de putere executiva.

Aplicatii:
. Precizati caracteristicile administratiei publice.
. Gasiti argumente in favoarea necesitatii apropierii administratiei publice de cetatean.
. Identificati elementele prin care se poate realiza informarea cetatenilor de catre
administratie, precum si cele prin care acestia pot fi consultati si se pot implica in activitatea
comunitatii.
. Comentati urmatoarea afirmatie a administra inseamna a conduce cu oameni, o
activitate determinata in folosul altor oameni (Pierre Escoube)
. Care este relatia dintre administratia publica si puterea politica?
. Caracterizati administratia publica in ipostaza de mecanism intermediar de executie.
. Prezentati principiul permanentei administratiei publice.
. Precizati atributiile administratiei publice in materie de organizare.
. Prezentati principiile de baza ce se desprind din legislatia noastra cu privire la amenajarea
si functionarea administratiei publice.