Curs 9

Drept Financiar

08/12/2015

Investitiile publice:
= activitatile care au ca rezultat producerea unor bunuri de folosinta indelungata si care la
un moment dat vor intra in proprietatea statului sau a uat urilor. Ele nu sunt menite sa si consume
substanta repede, ci sa seerveasca pe o periada lunga de timp interesului public, iar statul sau uat
vor fi proprietarii lor. Investitiile publice pot fi finantate fie din bani pulici, integral, fie integral
din fonduri private, fi intr o modalitate mixta care combina fondurile publice si cele private.
Atunci cand sunt utilizati bani publici, vom avea in bugete cheltuieli de investitii. Si din
finantarea privata pot rezulta investitii publice.
Cristeriul dupa care recunosc inv publica este criteriul prop asupra bunului rezultat, insa atunci
cand se cheltuiesc bani publici, cheltuiala se va regasi in bugetele publice.
Atunci cand finantarea se face cu bani publici, avem o problema de includere in buget a acelei
cheltuieli. Pe de alta parte, atunci cand finantarea se face din fonfuri private sau sunt implicate si
fonduri private, problema este una mai complexa.
Incepem cu ipoteza in care inv publice sunt finantate din bani publici. In acest caz exista o serie
de proceduri care pregatesc includerea cheltuielilor cu investitiile din buget. Fiecare ord principal
de credite trebuie sa intocmeasca un program de investitii care va fi anexa la bugetul sau. In
program se descriu investitiile sectorului in care ajung. Fiecare ord va identifica investitiile
necesare, dupa care va realiza o documentatie tehnico-economica in care detaliaza lucrarile
necesare si valoarea lor. Aceasta documentatie pregatitoare are doua mari meniri: odata sa
identifice dpdv tehnic daca se poate realiza investitia respectiva si ce presupune ea si in al doilea
rand, sa identifice valoarea estimata, cam cat ar costa.
Ca o investitie sa ajunga in progr de investitie, e nevoie ca realizarea ei sa fie aprobata, ori
aprobarea se face in functie de valoarea estimata. Investitiile de pana la 5 milioane de lei au
nevoie doar de o aprobarea a ord principal. Ord nu va contesta documentatia tehnico-economica,
dar va incerca sa spuna daca chiar e necesar sa se faca acea lucrare si daca acum trebuie facuta ea
sau mai poate astepta. Intre 5 si 30 de mil de lei, aprobarea tine de ordonatorul principal. El va
studia toate detaliile, va aproba valoarea estimata. E o diferenta fata de o evaluare doar a
necesitatii si a oportunitatii. Orice documentatie cu o val mai mare de 30 de mil se aproba de
catre Guv, care la fel, aproba documentatia in detaliile sale.
Lucrurile stau diferita la nivel local. La nivelul aut locale, daca ele vor sa faca o investitie,
intervine autonomia. La nivel local, procedura e aceeasi. Ca anexa la bug local, voi avea un
program de investitii. Investitia trebuie aprobata de catre autoritatea deliberativa. Cons local
aproba documentatia tehnico-economica. Daca exista si o participare a bugetului central la
finantare, documentatia tehnico-economica se aproba de catre Guvern. Cine plateste, aproba.
1

Curs 9

Drept Financiar

08/12/2015

Plateste bugetul local integral, documentatia tehnico-economica se aproba de catre comsiliul

local. Plateste si bugetul judetului, aproba si consiliul judetean. Contribuie cu fonduri si
Guvernul, aproba si Guvernul.
Odata aprobata documentatia, investitia poate fi inclusa in program. Efectul este ca toate
cheltuielile aferente vor fi incluse in buget drept cheltuiala. Ele vor fi incluse in capitolul de
cheltuieli de investitie sau cheltuieli de capital, opuse cheltuielilor curente, de functionare. In
bugetul local care are o structura duala, cheltuielile de investitii sunt incluse in sectiunea de
dezvoltare intotdeauna. Ca structura a bugetului in sine, LFP/L vorbeste despre 3 mari categorii
de cheltuieli de investitii:
1. Cheltuieli pt investitii noi care incep;
2. Cheltuieli pt investitii in continuare;
3. Alte cheltuieli de investitii. La aceasta categorie care are o denumire generica, gasim de
toate. In primele doua categorii vom include cheltuielile cu lucrarile propriu-zise. In
aceasta a treoia categorie regasim achizitionarea terenurilor costuri de expropriere. Tot
aici intra costurile de expertiza de orice tip: geologica, topografica etc. Intra si costurile
consultantilor care vor supraveghea lucrarea. Regasim si studiile de fezabilitate. Romania
a cheltuit in ultimii 15 ani sume uriase pe studii de fezabilitate. Ideea este ca tarziu au fost
introduse in lege 2 limitari: nu se poate introduce in buget cheltuiala cu studiul de
fezabilitate, daca un astfel de studiu s a mai facut in ultimii 5 ani; nu se poate introduce o
astfel de cheltuiala daca nu se poate include investitia respectiva in bugetului anului
urmator. Aceste limitari sunt importrante, ele raspund unor situatii practice.
Legea interzice virarea de credite bugetare din primele 2 categorii de investitii la alte
cheltuieli. Nu poti sa virezi din primele 2 categorii catre alte cheltuieli, adica acestea care
presupun lucrari pregatitoare.
Cheltuielile de investitii mai au in ansamblul lor niste limitari, in sensul ca nu poti sa
transferi fonduri din ch de investitii catre orice alt capitol de cheltuieli. Aceasta interdictie a
fost introdusa in Legea responsabilitatii fiscal-bugetare. Interdictia prin lege este cea care da
ideea ca o cheltuiala de investitii, odata aprobata, trebuie terminata.
Efectuarea cheltuielilor va urma regulile generale de efectuare a oricaror cheltuieli.
In cursul lunii sept 2013, apare o reglementare solicitata de instituiile financiare
internationale FMI si Banca Mondiala. FMI si Banca Mondiala cer fara niciun criteriu de
selectie. Cer legiferarea unor criterii de prioritizare a investitiilor. Aceste criterii si procedura
lor de aplicare sunt legiferate prin OUG 88/2013. Aceste criterii nu se plaica tuturor
investitiilor publice, ci se aplica unor investitii anume: este vorba despre inv finantate din
2

Curs 9

Drept Financiar

08/12/2015

bugtele centrale, inv trebuie sa fie semnificative o valoare mai mare de 100 de milioane de
lei. Pot intra in procedura de prioritizare si cele de peste 50 de mil de lei, in masura in care
prezinta riscuri deosebite. Cu aceste doua conditii indeplinite, procedura de prioritizare, de
aplicare a criteriilor, urmeaza sa fie facuta de o unitate speciala de evaluare a inv, organizata
la nivelul MFP.
Se va intocmi o lista de proiecte prioritare. Valoarea lor va fi comparata cu banii disponibili.
In programele de investitii ale ord principali vor fi incluse investitiile aprobate. Celelalte nu.
In ceea ce priveste finantarea din fonduri private a inv publice, lucrurile stau in felul
urmator. Nu exista probleme de buget, pt ca toata etapa de construire va fi finantata de catre
cocontractantul privat. Ce fel de contract as putea sa inchei cu o persoana privata prin care ea
sa si asume obligatia de a suporta costurile unei investitii, care la un moment dat, nu va intra
in prop sa? Voi putea incheia un contract de concesiune. Concesionaru va finanta lucrarea, va
primi in schimbul acestei finantari dreptul de a exploata lucrarea realizata pe riscul sau,
exploatare care presupune incheierea de contracte cu tertii si obtinerea de venituri de la terti,
care sa i permite recuperarea investitiei facute, adica a costurilor, a costurilor de operare si
obtinerea unui profit rezonabil, in lipsa caruia nu exista niciun motiv pt a nu fi incheiat
contractul. La sfarsitul contractului bunul realizat va trece in proprietatea statului. Aceasta
modalitate de derulare a contractului poate sa p[resupuna plati dfin fonduri publice, aceste
plati vor fi bugetate. Platile de disponibilitate sunt cele platite concesionarului. Ele reprezinta
diferenta dintre ce a apucat el sa incaseze si sumele pe care le datoreaza bancii. Concedenul
intelege sa faca plati. El intelege ca aceste plati de disponibilitate sunt pretul pe care l va plati
pt ca tariful de autostrada sa fie mai mic. Ele vor fi considerate cheltuieli de servicii, vor intra
in categoria de alte cheltuieli de investitii.
Analiza economica sta la baza reglementarilor contabile. In analiza economica lucrurile
sunt diferita fata de analiza juridica. ex.: Concesionarul plateste lucrarea, exploateaza lucrarea; la
sfarsitul duratei contractului, bunul va trece in prop statului/uat, insa pana atunci, prop va fi
concesionarul. Partile pot prevedea ca prop se transfera catre beneficiar univ la terminarea
lucrarii. Dpdv contabil, prop este cel care intruneste doua conditii: suporta riscurile utilizarii
bunului; se bucura de beneficiile utilizarii bunului. Ex cel mai clar este contractul de leasing. Intr
un contract de leasing, cel care utilizeaza bunul nu este prop, este doar un utilizator, are un dr de
folosinta insotit de o plata. Proprietatea asupra bunului se transfera la sfarsitul duratei
contractului. Dpdv juridic utilizatorul nu e proprietar. Dpdv economic are toate riscurile daca
bunul piere, el suporta pierderea. Cu alte cuvinte, daca masina e avariata, el este obligat prin
contract sa suporte costul asigurarii. Toate riscurile prin contract ii sunt transferate. El foloseste
bunul. Beneficiile utilizarii bunului sunt ale lui. Utilizatorul are toate drepturile unui proprietar in
ceea ce pribeste inregistrarile contabile.
3

Curs 9

Drept Financiar

08/12/2015

In aceste conditii, regulile contabile la nivelul UE spun: intr un contract de concesiune

important este cine suporta riscul contractului, riscul contractului privit pe ansamblul sau:
construire si operare. Daca stabilesc ca riscul contractului apartine concedentului, atunci
contractul si bunul ca valoare va fi inclus in bugetele publice, chiar daca bugetul public nu da
bani, pt ca, avand riscul intregului contract, el are de fapt riscul bunului. Toata valoarea
contractului se inscrie in bugetele publice.
Dimpotriva, daca riscul contractului integral apartine partenerului privat, concesonarului, atunci
contractul va fi in afara bugetelor publice si nu va avea impact bugetar.
Ideea este ca un contract pe aceste reguli de evaluare a riscului global, poate sa fie inclus in
bugetele publice, chiar daca plata pp-zisa a cheltuielilor de investitii nu se face din bugetele
publice, ci din fondul privat. Si finantarea privata poate sa aiba impact asupra bugetelor publice.

Incheierea executiei bugetare:

-

Se face intotdeauna dupa incetarea aplicarii unui buget. Suntem in ipoteza in care
bugetul a iesit din uz. Ce ramane de facut este un bilant al executiei bugetului expirat.

Bilant = compararea previziunilor cu ceea ce s a realizat atat la venituri, cat si la cheltuieli. De

aceea, acest bilant pe care legea il numeste cont general de inchiderea executiei bugetare, va
contine o oglinda atat a veniturilor prognozate si a veniturilor efectiv realizate, cat si a a
cheltuielilor aprobate in bugetul initial, a cheltuielilor aprobate in urma rectificarilor si a
cheltuielilor efectiv realizate.
Fiecare ordonator de credite isi intocmeste acest bilant pe un model furnizat de MFP.
MFP pregateste contul de inchidere aaexecutiei bugetare pe tot bugetul. La nivel local,
primaria pregateste contul de inchidere a bugetului local, iar la nivel central, acest cont trebuie
trimis Parlamentului pana la 1 iulie al anului urmator. Parlamentul primeste un bilant care
completeaza, inchide procesul bugetar. Parl a autorizat cheltuiala si acum trebuie sa autorizeze
cum s au cheltuit efectiv banii. Inainte de a lua o decizie, Parl asculta obligatoriu raportul Curtii
de Conturi. O institutie de specialitate va prezenta raportul sau Parl. Parl va aproba contul
general de inchidere a executiei printr o alta lege. Aceasta lege incheie sirul legilor cu aplicare
temporara in materie bugetara.
Ce s a intamplat pe 31 dec cu platile pe care n au mai apucat sa le faca? Ele vor fi facute
in ianuarie si vor fi inscrise in bugetul anului viitor. Efectul inchiderii bugetului, ajungerii sale la
termen, este in primul rand ca orice venit si orice cheltuiala care n au fost realizate pana la
4

Curs 9

Drept Financiar

08/12/2015

inchidere, vor fi incluse in contul bugetului anului urmator. Daca nu am buget la 1 ianuarie, si
incasez venituri si fac cheltuieli in ianuarie, ele vor merge in bugetul lui 2015. Un al doilea efect
este unul dramatic. Acesta este anularea de drept a creditelor de angajament neutilizate si
acreditelor bugetare neutilizate. Neutilizat inseamna neangajat. Asta inseamna ca daca aveam un
credit de angajament de 100000 si n ai semnat pana la inchidere un contract in valoare de
100000, creditul de angajament este anulat, n este portat in bugetul anului viitor. Daca ai avut
credit bugetar de 80000 si ai apucat sa cheltuiesti doar 60000, nu duci cu tine 20000 in anul
urmator. Creditul bugetar, adica autorizarea ti a fost stearsa. Luna decembrie este cea mai
periculoasa pt ordonatori.
O a cincea etapa - controlul financiar: dupa ce bugetul a fost eecutat, exista o perioada
indefinita sau nelimitata punctual in timp in care poate sa survina controlul financiar. Controlul
financiar inseamna ansamblul activitatilor prin care organe si institutii specializate ale statului
verifica utilizarea fondurilor publice si administrarea patrimoniului public. In primul rand, acest
control este incredintat unor entitati, dar cu atributi determinate si delimitate intre ele. Fiecare
dintre ele va desfasura un anumit tip de control si se va specializa. Controlul respectarii tuturor
regulilor este unul minutios. Este bine ca fiecare sa fie specializat pe bucata lui, pt ca asa e mai
eficient. Exista un control preventiv care are lor inainte de derularea operatiunilor si un alt
control ulterior care are lor dupa ce s a facut operatiunea. Controlul ulterior il include si pe cel
concomitent. De asemenea, exista un control intern pe care il desfasoara departamente
specializate ale institutiilor publice si exista un control extern desfasurat de institutii specializate.
Combinand aceste doua criterii, vom vorbi despre un control preventiv intern organizat la nivelul
fiecarei institutii, relativ temut sub acronimul de CFP controlul financiar preventiv. Vom avea
si un control extern preventiv. Vom vorbi si despre un audit intern pe care ilderuleaza
departamente specializate de audit orgamizate in fiecare institutie si vom vorbi despre audit
exitern pe care il deruleaza Curtea de Conturi, care face parte dintre institutiile majore ale
statului.
Obiectul controlului este dual. Este dat atat de utilizarea fondurilor publice, cat si de
administrarea bunurilor aflate in patrimoniul institutiei, ceea ce legile numesc patrimoniu public.
Controlul financiar verifica si administrarea, pt ca legatura intre bani si nunuri este f stransa.
Daca nu administrezi bunurile, ele se ruineaza, se distrug, ceea ce presupune bani mai multi pt
reparatii sau chiar imposibilitatea utilizarii lor. In acest context controlul face o trecere f usoara
intre bani si bunuri.
Ce anume verifica fiecare tip de control? Care este obiectul specific? Obiectivele
generice ale oricarui control financiar sunt cateva amintite de lege. Important de subliniat este ca
nu toate formele de control urmaresc toate obiectivele. Obiectivele sunt: legalitatea, regularitatea,
economicitatea, eficienta si eficacitatea. LFP le reuneste sub o denumire principiul bunei
5

Curs 9

Drept Financiar

08/12/2015

gestiuni financiare. Statul a infiintat niste institutii care sa vina fiecare pe bucata ei si sa verifice
in ce mod cheltuirea banilor si administrarea bunurilor unei institutii s au facut cu respectarea
celor 5 obiective - In ce masura, cand ai cheltuit bani publici, ai respectat legea, ai respectat
procedurile interne ale institutiei? Controlul verifica daca atunci cand ai cheltuit bani ai utilizat
cele mai mici resurse economicitatea minimizarea resurselor. Economicitatea nu e absoluta.
Este relativa raportata la procedurile de achizitiei publica organizate. Eficacitatea presupune
atingerea obiectivelor. Controlul verifica si in ce masura, cu minimum de fonduri, ai obtinut
maximum de rezultate posibile eficienta OG 119/1999 care reglemengteaza controlul intern.
Oricare dintre ele a fost incalcata, de fapt am o incalcare a princ bunei gestiuni, deci o
incalcare a legii care obliga la respectarea acestui principiu. Nu toate formele de control verifica
toate obiectivele.
Controlul preventiv si extern, si intern, verifica doar legalitatea si regularitatea, pt ca e
inainte.
Auditul intern/extern, care e ulterior, le verifica pe toate 5. Verifica nu numai legalitatea
potentiala, ci verifica legalitatea tuturor aspectelor. De aceea, auditul este mai temut decat
controlul preventiv, pt ca intinderea controlului facut in cadrul auditului este mai mare decat cea
a controlului facut in cadrul controlului preventiv. Problemele practice nu sunt mici. Judecatorul
va decide cu privire la eficacitate.
Niciuna dintre aceste forme de control nu poate aplica sanctiuni, ci doar poate sa faca propuneri
si sa indice neregulile semnalate. Nu e un control sanctionator, ci un control cu rol de confirmare.
Concluziile vor fi comunicate mai departe.