Sunteți pe pagina 1din 46

EXPERTIZA

CORUPTIBILITII:
RETROSPECTIV,
TENDINE I
PERSPECTIVE
STUDIU
CENTRUL DE ANALIZ I
PREVENIRE A CORUPIEI

CHIINU, 2015

Studiul a fost realizat n cadrul Proiectului Expertiza coruptibilitii proiectelor


actelor normative, implementat de Centrul de Analiz i Prevenire a Corupiei, cu
suportul financiar al MATRA Rule of Law and Good Governance
Programme from Kingdom of the Netherlands.

La elaborarea Studiului au contribuit:


BOSTAN Galina
GLADEI Roger
IONITA Lilia
IFTODII Eduard
JIGU Radu
KALUGHIN Mariana
PAGONI Domnita
PAVLOV Stela
PRVAN Viorel
RUSU Iulian
UTICA Oleg

Toate drepturile sunt rezervate Asociaiei Obteti Centrul de Analiz i Prevenire a


Corupiei (CAPC). Opiniile exprimate reflect poziia autorilor i nu reprezint n
mod neaprat punctul de vedere al finanatorului.

CUPRINS

LISTA ABREVIERILOR I ACRONIMELOR....................................................4


SUMAR EXECUTIV.........................................................................................5
I. CONTEXT GENERAL. DESPRE PROIECTUL EXPERTIZA
CORUPTIBILITII.......................................................................................6
II. EXPERTIZA CORUPTIBILITII N 2014...............................................10
II.1. Domeniile predilecte ale interveniilor legislative n 2014..............................10
II.2. Autorii proiectelor actelor normative: Guvernul vs. Deputai n Parlament. . . .12
II.3. Fundamentarea proiectelor actelor normative...............................................14
II.3.1. Publicarea i accesibilitatea notelor informative..............................................15
II.3.2. Suficiena argumentrii notelor informative.....................................................16
II.3.3. Argumentarea economico-financiar a proiectelor de legi...............................18
II.3.4. Compatibilitatea cadrului normativ cu acquis-ul comunitar i standardele
internaionale............................................................................................................. 19

II.4. Prejudicii i interese n proiectele actelor normative......................................20


II.5. Remedierea riscurilor de coruptibilitate: ntre acceptare i ignorare..............21

III. TENDINELE PROCESULUI LEGISLATIV..............................................24


III. 1. Parlamentele de legislatura a XVI-a i a XIX-a: similitudini i diferene........24
III. 2. Angajarea rspunderii Guvernului: debandad legislativ sau necesitate
obiectiv................................................................................................................ 26
III. 3.Tendinele comune i invariabile pentru legislaturile Parlamentului. Noi
trenduri................................................................................................................. 28

IV. CONCLUZII I RECOMANDRI..............................................................32


ANEXE...........................................................................................................33

LISTA ABREVIERILOR I ACRONIMELOR


CAPC

Centrul de Analiz i Prevenire a Corupiei

CC

Curtea Constituional

Concepia
cooperare

de Concepia privind cooperarea dintre Parlament i societatea


civil, aprobat prin Hotrrea Parlamentului nr.373-XVI din
29.12.2005

CNA

Centrul Naional Anticorupie

Expertiza
coruptibilitii

Procesul de expertiz a textelor proiectelor actelor legislative


i altor acte normative n vederea evalurii corespunderii
acestora standardelor anticorupie i identificrii normelor care
favorizeaz sau pot favoriza apariia elementelor (factorilor)
coruptibilitii

Elemente
coruptibilitate

de Prevederile actelor legislative i normative, inclusiv omisiunile,


care genereaz sau pot favoriza manifestri i acte de corupie

Ghidul

Ghidul
teoretico-practic
pentru
efectuarea
expertizei
anticorupie a proiectelor de acte legislative i alte acte
normative, elaborat de CAPC

Legea 780/2001

Legea privind actele legislative, nr. 780-XV din 27 decembrie


2001 (Monitorul oficial al Republicii Moldova, nr. 36-38 din
14.03.2002)

Legea 317/2003

Legea privind actele normative ale Guvernului i ale altor


autoriti ale administraiei publice centrale i locale, nr.317-XV
din 18 iulie 2003 (Monitorul oficial al Republicii Moldova, nr.
208-210 din 03.10.2003)

Legea 239/2008

Legea privind transparena n procesul decizional, nr. 239 din


13 noiembrie 2011 (Monitorul oficial al Republicii Moldova,
2008, nr. 215-217, art. 798)

MJ

Ministerul Justiiei

Proiect

Proiectul
Expertiza
normative

Regulamentul
Parlamentului

Regulamentul Parlamentului, adoptat prin Legea nr. 797-XIII din


2 aprilie 1996 (republicat n Monitorul oficial al Republicii
Moldova, 2007, nr. 50, art. 237)

coruptibilitii

proiectelor

actelor

SUMAR EXECUTIV
Studiul este consacrat evalurii eficienei expertizei coruptibilitii n anul 2014 i
reflect principalele tendine i constatri cu privire la procesul legislativ din
aceast perioad, precum i constatri privind calitatea legilor din perspectiva
coruptibilitii.
n perioada 14 februarie 2014 3 aprilie 2015, CAPC a supus expertizei
coruptibilitii 59 proiecte de acte normative dintre care: 48 proiecte plasate pe
pagina web a Parlamentului i 11 proiecte la solicitarea expres a MJ i CNA. La
momentul ntocmirii prezentului Studiu, din totalul celor 59 de proiecte expertizate
de ctre CAPC, 21 erau adoptate. Experii CAPC au formulat obiecii referitoare la
756 elemente de coruptibilitate identificate n proiectele expertizate.
Sinteza rapoartelor de expertiz a coruptibilitii a demonstrat c
pondere o au elementele de coruptibilitate din categoriile:
proiectului cu alte acte legislative i normative 42,3%; III. Modul
atribuiilor autoritilor publice 22,3% i VII. Formularea lingvistic

cea mai mare


I. Interaciunea
de exercitare a
17,6%

Eficiena rapoartelor de expertiz a coruptibilitii ntocmite de experii CAPC


a fost msurat prin verificarea acceptrii a 401 obiecii referitoare la elemente
concrete de coruptibilitate formulate n 21 rapoarte de expertiz la proiectele de
legi care au fost deja adoptate/fie au fost retrase. Legiuitorul / autoritile au
acceptat 196 de obiecii, ceea ce reprezint un randament de 48,8%. n anul 2014
legiuitorul a acceptat cel mai frecvent remedierea riscurilor de coruptibilitate
depistate n proiectele de legi de ctre experi n urmtoarele categorii: VI.
Mecanisme de control (75%); II. Modul de exercitare a drepturilor i obligaiilor
(63,9%); V. Rspundere i responsabilitate (57%).
Fundamentarea proiectelor. Analiza constatrilor rapoartelor de expertiz pentru
anul 2014 privitoare la suficiena argumentrilor din notele informative arat o
deteriorare a situaiei n raport cu trendul ascendent fixat n anul 2012, care a
sczut cu 4 puncte procentuale, pn la 41%. Cota proiectelor nesusinute de o
argumentare financiar adecvat a atestat o scdere cu 12 puncte procentuale.
Tendine n domeniul elaborrii proiectelor de legi n 2014. Expertiza
coruptibilitii proiectelor de legi a identificat urmtoarele tendine n domeniul
creaiei legislative: Guvernul i pstreaz rolul de lider n promovarea proiectelor
de legi, ba mai mult n 2014 Guvernul a substituit, practic, Parlamentul la adoptarea
legilor prin asumarea rspunderii; calitatea legilor promovate pe parcursul anului
2014 rmne a fi nesatisfctoare; deputaii n proiectele lor de legi tot mai frecvent
promoveaz interese necorelate interesului public general.

I.
CONTEXT
GENERAL.
CORUPTIBILITII

DESPRE

PROIECTUL

EXPERTIZA

Proiectul Expertiza coruptibilitii a fost lansat de CAPC n anul 2006 i este


implementat pe parcursul deja a ase etape, cu suportul a mai multor instituii
donatoare1.
Misiunea Proiectului rezid n: Prevenirea rspndirii corupiei n Republica
Moldova prin eliminarea normelor defectuoase din proiectele de legi.
Obiectivele Proiectului se concentreaz pe:
identificarea prevederilor legislative care favorizeaz sau pot favoriza acte
de corupie i prezentarea recomandrilor privind eliminarea acestor riscuri din
cuprinsul proiectelor de legi;
sporirea gradului de supraveghere a activismului legislativ al deputailor;
asigurarea diseminrii unor informaii echilibrate privind riscurile de
coruptibilitate n proiectele de legi de pe agenda Parlamentului.
Pe parcursul implementrii Proiectului, CAPC a elaborat trei studii de analiz a
eficienei mecanismului expertizei coruptibilitii 2 n cadrul crora au fost analizate
principalele constatri ale rapoartelor de expertiz ntocmite de experii CAPC n
anii 2006-2009, 2011 i, respectiv, 2012.
Astfel, din 2006 i pn n 2015 CAPC a expertizat peste 650 proiecte de acte
legislative, majoritatea acestora fiind preluate de pe pagina web a Parlamentului, iar
o parte din rapoartele de expertiz au fost redactate i oferite de CAPC la solicitarea
expres a unor autoriti publice.
Prezentul Studiu se refer la Etapa VI-a 15 februarie 2014 1 aprilie 2015,
derulat cu suportul MATRA Rule of Law and Good Governance
Programme from Kingdom of the Netherlands. n cadrul acestei etape CAPC a
asigurat expertiza coruptibilitii proiectelor actelor legislative nregistrate n
Parlament i a proiectelor actelor normative la solicitarea expres a unor autoriti;
a meninut baza de date on-line privind activismul deputailor n Parlament i a
informat publicul despre proiectele de acte legislative aflate n dezbatere i
potenialele riscuri de coruptibilitate identificate, prin intermediul conferinelor
periodice de pres i a comunicatelor plasate pe pagina web a CAPC www.capc.md.
n mare parte, Studiul este consacrat evalurii eficienei expertizei coruptibilitii n
anul 2014 (a se vedea Capitolul II al prezentului Studiu) i reflect principalele
tendine i constatri cu privire la procesul legislativ din aceast perioad, inclusiv
1

Descrierea etapelor anterioare ale Proiectului se conin n Capitolul I din Studiul privind eficiena expertizei
coruptibilitii pentru anul 2012, care poate fi accesat pe pagina web a CAPC la seciunea Publicaii:
http://www.capc.md/docs/Eficienta_expertizei_coruptibilitatii_in_2012.doc;
22

Studiul CAPC privind eficiena expertizei coruptibilitii n anul 2012:


http://www.capc.md/docs/Eficienta_expertizei_coruptibilitatii_in_2012.doc;
Studiul CAPC privind eficiena expertizei coruptibilitii n anul 2011:
http://www.capc.md/docs/Studiu_2011.doc;
Studiul privind eficiena expertizei coruptibilitii proiectelor de acte legislative/ alte acte normative
ni 2006-2009:
http://www.capc.md/docs/Studiu_2006-2009.pdf

constatri privind calitatea legilor din perspectiva coruptibilitii, desprinse n baza


mai multor criterii de evaluare urmrite n rapoartele de expertiz (autorii
proiectelor de legi, domeniile n care au intervenit reglementrile legislative, nivelul
de fundamentare al proiectelor de acte normative, promovarea intereselor/cauzarea
de prejudicii etc.).
Totodat, n cadrul prezentului Studiu (spre deosebire de evalurile precedente
dezvoltate de CAPC) snt abordate aspecte comparate privind tendinele procesului
legislativ n dou legislaturi ale Parlamentului: XVI-a (2006-2009) i a XIX-a (20102014), dar i unele aspecte legate de noi tendine care s-au reliefat n anii 2013
2014 (Capitolul III al Studiului).
Arhitectura efecturii expertizei coruptibilitii este construit dup cum urmeaz:
un lot de experi specializai n domenii distincte ale legislaiei.
Experii au fost selectai de CAPC n cadrul implementrii fazelor anterioare ale
Proiectului, n baza unui concurs public. Experii selectai au beneficiat de formare
iniial i continu. Pe parcursul implementrii Proiectului au avut loc mai multe
schimbri n lotul de baz al experilor, n unele cazuri fiind atrai experi ad-hoc
pentru anumite proiecte de legi, lund n calcul experiena relevant i domeniile lor
de expertiz. Actualmente, lotul de baz al experilor CAPC l constituie 10
persoane.
Ghidul pentru efectuarea expertizei anticorupie 3 a proiectelor de acte
legislative i alte acte normative are scopul de a contribui la activitatea de
ntocmire a expertizelor ce identific normele juridice cu riscuri de favorizare a
corupiei, constituind o baz teoretico-practic pe care se poate fundamenta
activitatea de expertiz anticorupie a legislaiei. Ghidul prezint utilitate i pentru
activitatea de elaborare a actelor legislative i altor acte normative, deoarece ofer
autorilor informaii despre construciile normative i omisiunile generatoare de
efecte negative. n textul Ghidului este stabilit lista a 5 domenii de expertiz: I.
Justiie i afaceri interne, drepturile i libertile omului; II. Economie i comer; III.
Buget i finane; IV. Educaie, cultur, culte i mass-media; V. Dreptul muncii,
asigurarea social i ocrotirea sntii. Domeniile de expertiz, n linii mari, au fost
definite lund n calcul profilul/specializarea comisiilor permanente ale Parlamentului
i domeniile stabilite de Clasificatorul general al legislaiei 4.
e-template pentru efectuarea expertizei coruptibilitii legislaiei:
www.raport.capc.md
(ablon electronic de generare a rapoartelor de expertiz
a coruptibilitii) a fost elaborat n 2008 n baza Ghidului i are drept scop
asigurarea unei evidene statistice la zi pentru verificarea i cuantificarea activitii
de expertiz; ordonarea activitii de expertiz a coruptibilitii desfurat de ctre
experii CAPC i respectarea obligatorie de ctre acetia a rigorilor impuse fa de
rapoartele de expertiz. Utilizarea ablonului electronic de generare a rapoartelor
de expertiz a coruptibilitii a oferit avantaje incontestabile: simplific lucrul
experilor i a responsabilului de redactare/aprobare a rapoartelor de expertiz
anticorupie; asigur structura uniform a tuturor rapoartelor de expertiz
anticorupie; permite monitorizarea de ctre responsabilul de redactare/aprobare a
rapoartelor a volumului de lucru a tuturor experilor, a obieciilor i eficienei
3

http://capc.md/docs/guide_capc_rom.doc
Legea nr. 1325 din 25.09.1997 pentru aprobarea Clasificatorului general al legislaiei (Monitorul oficial al Republicii
Moldova, 1998, nr. 47-48, art. 344) http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=311574
4

acestora; permite inerea statisticii la zi privind numrul i tipul exact al


recomandrilor de excludere a normelor cu caracter coruptibil din proiectele supuse
expertizei anticorupie; permite inerea statisticii la zi privind eficiena formulrii
recomandrilor de excludere a normelor cu caracter corupional din proiectele
supuse expertizei anticorupie; utilizarea datelor statistice oferite de sistem, permite
o analiz ampl a procesului de creaie normativ i legislativ de ctre autoriti, a
tendinelor de promovare a riscurilor de coruptibilitate de ctre autoritile autori
ale proiectelor.
Rapoartele de expertiz ale CAPC urmresc i analizeaz mai multe componente ale
proiectelor de legi (schema-model a raportului de expertiz este redat la Anexa
nr. 1 a Studiului) i acoper urmtoarele 4 blocuri dup cum urmeaz:
I.
Evaluarea general
II.
Fundamentarea proiectului
III.
Evaluarea de fond a coruptibilitii
IV.
Concluzii
n cadrul Blocului I Evaluarea general, rapoartele de expertiz determin:
autorii iniiativelor legislative (conform listei subiecilor cu drept de iniiativ
legislativ stabilii n Constituia Republicii Moldova, iar n cazul iniiativelor
Guvernului se arat autoritatea public central nemijlocit care a elaborat
proiectul legii), categoria actului legislativ (potrivit Constituiei Republicii Moldova i
Legii 780/2001), precum i scopul promovrii proiectului actului normativ (n baza
notei informative, fie a textului nemijlocit al proiectului. Expertul are, de asemenea,
opiunea s arate, n cazul n care exist, discrepanele eventuale dintre scopul
declarat de autori i scopul real care poate fi dedus de expert ca urmare a analizei
proiectului).
Blocul II al raportului de expertiz Fundamentarea proiectului presupune
analiza unor elemente-cheie ale proiectului de act normativ i materialelor
adiacente, dup cum urmeaz:
prezena/plasarea notei informative pe pagina web a Parlamentului 5;
respectarea termenului de cooperare cu societatea civil (potrivit Concepiei
de cooperare, termenul de prezentare a contribuiilor societii civile la proiectele
de acte legislative este de 15 zile din data plasrii proiectului pe site) 6;
suficiena argumentrii soluiilor legislative (punctul de pornire pentru
determinarea suficienei argumentrii proiectului l reprezint art. 20
Fundamentarea proiectului actului legislativ din Legea 780/2001);
compatibilitatea proiectului cu legislaia comunitar i alte standarde
internaionale (n cazul n care acestea exist pentru domeniul de intervenie al
proiectului);
fundamentarea economico-financiar (n cazul n care implementarea
proiectului presupune cheltuieli financiare).
Blocul III Evaluarea de fond a coruptibilitii acoper subiectele privind:
5

n Studiile anterioare ale CAPC a fost stabilit c, anterior, notele informative nu erau plasate pe pagina web a
Parlamentului, ceea ce a fost constant criticat de CAPC n rapoartele sale. La aceast etap putem constata cu
satisfacie c toate proiectele de acte normative snt plasate pe pagina web a Parlamentului, fiind nsoite de notele
informative respective. n anul 2014 a existat doar un singur caz cnd nota informativ nu a fost plasat.
6
Dei, anterior au fost atestate evoluii pozitive cu privire la acest aspect, totui ultimele restructurri la pagina
web a Parlamentului nu par s respecte Concepia. Detalii la acest subiect se regsesc la Capitolul II al prezentului
Studiu.

stabilirea i promovarea unor interese/beneficii (se analizeaz dac proiectul


promoveaz interesele de grup/corporatiste i n ce msur aceast promovare a
intereselor respect interesul public);
prejudicii aduse prin aplicarea actului (se evalueaz dac prejudicierea
intereselor/beneficii unor categorii de persoane ar fi comensurabil interesului
public general);
compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaiei naionale (n rapoartele
de expertiz se verific dac proiectul nu instituie reglementri care ar fi
incompatibile cu cadrul normativ naional fie se instituie reglementri care
depesc cadrul constituional);
formularea lingvistic a prevederilor proiectului (snt verificate respectarea
condiiilor de expunere i ordonare a prevederilor n condiiile art. 19 Limbajul,
ortografia i punctuaia n actul legislativ al Legii 780/2001);
reglementarea activitii autoritilor publice (experii urmeaz s identifice
dac proiectul se refer la activitatea unor autoriti publice. n cazul prezenei unor
asemenea norme, n seciunea respectiv a raportului de expertiz se ofer o
apreciere general modului de reglementare i n ce msur normele proiectului pot
s genereze situaii coruptibile);
analiza detaliat a prevederilor potenial coruptibile (seciunea respectiv a
raportului de expertiz vizeaz prevederile concrete ale proiectului de lege
examinat, se arat la modul concret obiecia fa de norma proiectului, integrarea
obieciei ntr-un element sau alt risc de coruptibilitate concret 7, recomandri precise
de atenuare/anihilare/eliminare a riscului de coruptibilitate depistat.
Blocul IV Concluzii al raportului de expertiz reprezint o sintez a principalelor
obiecii i recomandri incluse n seciunile precedente ale raportului de expertiz.
n principal, acestea se refer la eliminarea normelor care favorizeaz sau pot
favoriza corupia; modificarea (anihilarea) normelor care favorizeaz sau pot
favoriza corupia; msuri de diminuare a impactului generrii sau favorizrii
corupiei la implementarea normelor care nu pot eliminate sau modificate, dar
prezint elemente (factori) de coruptibilitate.
Toate constatrile rapoartelor de expertiz a coruptibilitii snt calculate ntr-un
modul statistic al raportului electronic, ceea ce ne permite s oferim un tablou
statistic al procesului de expertiz al coruptibilitii, al tendinelor atestate n
procesul de legiferare, a unor deficiene, omisiuni i devieri de la rigorile
fundamentale ale procesului legislativ care snt reliefate n capitolele ulterioare ale
acestui Studiu.

Lista elementelor de coruptibilitate i descifrarea lor snt detaliate n Ghidul CAPC, precum i pot fi accesate n
versiunea web a raportului de expertiz. Vom meniona doar c, la moment, CAPC opereaz cu o list de 33 de
elemente de coruptibilitate care, la rndul lor snt grupate n VII categorii. Pentru detalii a se vedea i Anexa nr. 2 la
prezentul Studiu.

10

II. EXPERTIZA CORUPTIBILITII N 2014


Prezentul Capitol ofer analiza activitii de expertiz a coruptibilitii desfurat n
perioada 14 februarie 2014 3 aprilie 2015 din perspectiva urmtoarelor criterii:
domeniile de intervenie legislativ; autorii proiectelor actelor normative; nivelul de
fundamentare a proiectelor, promovrile de interese i prejudiciile atestate n
proiecte; elementele de coruptibilitate identificate i gradul lor de acceptare de
ctre autorii proiectelor de legi.
Este necesar precizarea c CAPC nu a preluat toate proiectele de legi plasate pe
pagina web a Parlamentului pentru expertiza coruptibilitii. Proiectele snt trecute
printr-un prim filtru de ctre coordonatorul de proiect care evalueaz preliminar
dac proiectul are caracter normativ i dac aparent prezint anumite riscuri de
coruptibilitate i doar dup aceast evaluare preliminar proiectul este transmis
pentru expertiz unui expert din domeniu.
Eantionul de evaluare pentru anul 2014 l reprezint 59 de proiecte de acte
normative. Majoritatea acestor proiecte 48 au fost preluate de pe pagina web a
Parlamentului, iar 11 proiecte de acte normative au fost preluate de pe paginile
web ale autoritilor guvernamentale, inclusiv la solicitarea lor expres.
La momentul scrierii prezentului Studiu din totalul celor 59 de proiecte expertizate,
21 au fost deja adoptate, 6 proiecte de legi au fost retrase fie au devenit nule, iar
32 proiecte de acte normative snt nc n curs de examinare (n special este vorba
de cele 11 proiecte preluate de paginile web ale autoritilor guvernamentale, dar i
de unele proiecte care nc nu au fost dezbtute n plenul Parlamentului).
II.1. Domeniile predilecte ale interveniilor legislative n 2014
Aa cum a fost menionat mai sus, expertiza coruptibilitii este realizat potrivit
celor 5 domenii de expertiz, dup cum urmeaz:
Domeniul
Domeniul
Domeniul
Domeniul
Domeniul

I
II
III
IV
V

Justiie i afaceri interne, drepturile i libertile omului


Economie i comer
Buget i finane
Educaie, cultur, culte i mass-media
Legislaia muncii, asigurarea social i ocrotirea sntii

Aa cum poate fi observat din Figura nr. 1 de mai jos, din cele 59 proiecte de
acte normative expertizate n anul 2014, majoritatea s-au referit la domeniul II
Economie i comer (46%), domeniul III Buget i finane (25%) i domeniul
I Justiie i afaceri interne, drepturile i libertile omului (23%).
n acelai timp, CAPC nu a identificat proiecte relevante, pasibile de expertiza
coruptibilitii n domeniul IV. O eventual explicaie ar fi faptul c, n anul 2014,
CAPC a desfurat n paralel i expertiza proiectelor de legi din perspectiva
drepturilor omului. Respectiv, unele proiecte pentru domeniile de expertiz I, IV i V

11

au fost analizate anume din perspectiva respectrii drepturilor omului, nefiind


supuse filtrului expertizei coruptibilitii.
Figura nr. 1. Distribuia proiectelor expertizate pe domenii

Odat cu preluarea proiectelor de pe pagina web a Parlamentului, evident, c pot fi


observate unele tendine i domeniile predilecte vizate frecvent de interveniile
legislative, aa cum este reflectat n tabelul de mai jos.
Tabel nr. 1. Ponderea n dinamic a proiectelor de legi conform domeniilor de expertiz

Anul

Domeniul I

Domeniul II

Domeniul III

Domeniul IV

Domeniul V

2014

23%

46%

25%

0%

6%

2012

28%

35%

13%

2%

22%

2011

46%

29%

16%

3%

6%

2010

43%

22%

31%

0%

4%

2009

44%

31%

11%

7%

7%

2008

47%

19%

17%

5%

12%

2007

39%

31%

12%

4%

14%

Tradiional, nc din 2006 cnd a fost lansat I etap a Proiectului, n topul


preocuprilor legislative a fost Domeniul I Justiie, afaceri interne i drepturile
omului. ns, analiznd datele statistice din Tabelul nr. 1 de mai sus, observm c,
treptat, topul prioritilor legislative a suportat metamorfoze interesante. Astfel,
atestm c n perioada 2012-2014 cunoate o ascensiune domeniul economie i
comer, iar anul 2014 a fost suficient de prolific (comparativ cu ali ani) n
proiecte de legi care se raporteaz domeniului Buget i finane. n acelai timp,
aa cum am menionat i n Studiile precedente, domeniul Educaie, cultur, culte
i mass-media8 rmne a fi outsider-ul interveniilor legislative, n anul 2014, de
altfel ca i n anul 2010 nefiind supuse expertizei coruptibilitii nici un proiect de
lege relevant acestui domeniu.

Trebuie remarcat faptul c i n Studiul privind eficiena expertizei proiectelor de acte normative din perspectiva
drepturilor omului pentru anul 2014 se constat aceeai tendin: numr mic de proiecte n domeniul educaiei,
culturii, cultelor i mass-media.

12

Creterea numrului de proiecte n domeniile II i III ar putea fi explicat, inclusiv


prin evenimentele produse n sistemul bancar i pe piaa financiar-bancar, aa
zisele atacuri de tip raider, care au impus necesitatea reacionrii operative,
inclusiv, la nivel legislativ, aparent, pentru a stopa i a prentmpina pe viitor
aplicarea unor scheme frauduloase n sistemul bancar. Unele detalii suplimentare
referitoare la acest subiect se regsesc n Capitolul III al Studiului.
II.2. Autorii proiectelor actelor normative: Guvernul vs. Deputaii n
Parlament
Constituia Republicii Moldova definete n mod expres patru categorii de subieci
cu drept de iniiativ legislativ.
Articolul 73
Iniiativa legislativ
Dreptul de iniiativ legislativ aparine deputailor n Parlament, Preedintelui Republicii
Moldova, Guvernului, Adunrii Populare a unitii teritoriale autonome Gguzia.

n anul 2014 CAPC, din totalul celor 59 proiecte de acte normative supuse
expertizei coruptibilitii, 17 au fost iniiate de deputaii n Parlament, iar 42
proiecte au fost naintate ca iniiativ legislativ de ctre Guvern. n comparaie cu
anii precedeni, obiect al expertizei coruptibilitii nu au fost iniiative care s
provin de la Preedintele rii sau Adunarea Popular a UTA Gguzia.
Figura nr. 2. Distribuia proiectelor expertizate potrivit autorilor

Amintim, c din totalul celor 42 proiecte de acte normative iniiate de Guvern, doar
31 proiecte au fost nregistrate i preluate de pe pagina web a Parlamentului. Alte
11 proiecte de acte normative au fost preluate pentru expertiz fie la solicitarea
expres a autorilor proiectelor de legi (este vorba n special de MJ i CNA), fie au
fost supuse expertizei n condiiile Legii privind transparena n procesul decizional,
239/2008.
Din perspectiva autoritilor publice care evolueaz n calitate de autor nemijlocit al
proiectelor de legi, poate fi construit urmtorul top (a se vedea Figura nr. 3 de mai
jos). Acest top al autoritilor, la fel, a fost dedus n baza modulului statistic al etemplate-ului CAPC aplicat la scrierea rapoartelor de expertiz.

13

Constatm c cele mai multe proiecte supuse expertizei coruptibilitii n anul 2014
au fost iniiate de Ministerul Justiiei (38%), urmat de Ministerul Economiei (24%) i
Ministerul Finanelor (14%). Este, n principiu, un fenomen previzibil, deoarece
anume acestor autoriti le revine competena de promovare a celor mai
importante politici n domeniile critice pentru Republica Moldova, n lumina
aspiraiilor de integrare a rii noastre n UE. Mai mult, MJ este actorul cheie care din
2011 promoveaz multiple proiecte de acte legislative necesare implementrii SRSJ.
Figura nr. 3 Topul autorilor nemijlocii ai proiectelor de legi expertizate de CAPC n 2014

Cu referire la topul instituiilor de mai sus ar exista unele probleme legate de


prezentarea iniiativelor legislative, or att Consiliul Concurenei, ct i CNPF nu fac
parte din garnitura guvernamental i snt instituii autonome. n aceste condiii,
este important ca proiectele de legi care eman de la aceste autoriti s fie supuse
ciclului procedural obinuit al procesului legislativ, inclusiv, trebuie s fie
nregistrate i prezentate ca iniiativ legislativ n Parlament de ctre subiecii care
snt abilitai expres cu aceast competen de Constituia Republicii Moldova.
Un alt aspect care poate fi dedus din statistica sistemului electronic de gestionare a
rapoartelor de expertiz ar fi domeniile n care intervin deputaii i respectiv
Guvernul. n Figura nr. 4 de mai jos pot fi vizualizate principalele preocupri n
materie legislativ a deputailor n Parlament versus Guvern.
Figura nr. 4 Domeniile interveniilor legislative: Deputai vs. Guvern

14

Din perspectiva subiecilor cu drept de iniiativ legislativ, poate fi remarcat faptul


c att deputaii n Parlament, ct i Guvernul s-au preocupat, n mod special i
chiar egal, de 3 domenii: justiie i afaceri interne, economie i comer i buget i
finane. Mai puin vizate au fost domeniile educaie i cultur i domeniul social.
Totui, pentru anul 2014 poate fi remarcat o tendin mai puin obinuit i anume
o preocupare mai mare a deputailor fa de domeniul social n raport cu Guvernul,
raportul de fore distribuindu-se 12% a proiectelor deputailor cu dedicaie
domeniului social fa de 3% a Guvernului pentru acelai domeniu.
Ct privete topul elementelor de coruptibilitate identificate n proiectele de legi, n
raport cu autorii acestora se reliefeaz urmtorul tablou din Tabelul nr. 2 de mai
jos.
Tabel nr. 2. Elementele de coruptibilitate n proiectele de legi: Deputai vs. Guvern

Guvernul

Deputaii n Parlament

1. Lacune de drept (68%)


2. Formulri ambigui (61%)
3. Concurena normelor de drept (51%)
4. Atribuii care admit interpretri/derogri
abuzive (48%)
5. Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
(35%)
6. Norme care stabilesc derogri nentemeiate
(35%)

1. Concurena normelor de drept (53%)


2. Lacune de drept (41%)
3. Prejudicierea intereselor (30%)
4. Promovarea intereselor (24%)
5. Formulri ambigui (23%)
6. Norme irealizabile (23%)

Poate fi observat c, n principiu, att Guvernul, ct i deputaii n Parlament admit


prezena n proiectele promovate a unor riscuri de coruptibilitate similare
(constatare reinut i n studiile anterioare ale CAPC).
Totui, pentru anul 2014 n tabloul statistic al celor mai frecvente elemente de
coruptibilitate n proiectele de legi iniiate de deputai au revenit normele prin care
snt promovate interese i prejudiciat interesul public, precum i prezena n
continuare a normelor irealizabile. De asemenea, trezete ngrijorri fenomenul
persistenei n proiectele de legi, iniiative legislative ale Guvernului, a elementelor
de coruptibilitate ce in de: atribuii care admit interpretri i derogri abuzive

15

pentru autoritile implementatoare; lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative,


precum i normele care stabilesc derogri nentemeiate.
Vom reitera constatarea din Studiul pentru anul 2012 potrivit creia nu trebuie
neglijat faptul c proiectele de legi venite de la Guvern sunt redactate de ctre
funcionarii, care ulterior trebuie s asigure aplicarea lor practic i, n acest caz,
am putea presupune c funcionarii snt tentai s insereze norme care s le
permit derogri, ce pot fi interpretate la propria discreie i, respectiv, s genereze
poteniale abuzuri. [...] am putea presupune c deputaii n Parlament nu sunt la fel
de pragmatici ca i Guvernul, atunci cnd redacteaz proiectele de legi i mizeaz
mai mult pe efectul de moment al iniiativele propuse, succesul acestora la public,
neglijnd ns faptul c normele respective nu vor putea fi realizate la modul practic.
Am putea spune c aceste proiecte de legi au mai mult caracterul unor promisiuni
electorale, care cel mai frecvent nu vor putea fi aplicate..
II.3. Fundamentarea proiectelor actelor normative
Legea 780/2001 enun n mod expres necesitatea fundamentrii adecvate a
proiectelor de acte legislative i elementele care trebuie s le conin nota
informativ.
Articolul 20. Fundamentarea proiectului de act legislativ
Concomitent cu elaborarea proiectului de act legislativ, grupul de lucru ntocmete o not
informativ care include:
a) condiiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitatea armonizrii actului
legislativ cu reglementrile legislaiei comunitare, finalitile urmrite prin implementarea noilor
reglementri;
b) principalele prevederi, locul actului n sistemul legislaiei, evidenierea elementelor noi,
efectul social, economic i de alt natur al realizrii lui;
c) referinele la reglementrile corespondente ale legislaiei comunitare i nivelul
compatibilitii proiectului de act legislativ cu reglementrile n cauz;
d) fundamentarea economico-financiar n cazul n care realizarea noilor reglementri necesit
cheltuieli financiare i de alt natur;
e) actul de analiz a impactului de reglementare, n cazul n care actul legislativ reglementeaz
activitatea de ntreprinztor. Analiza impactului de reglementare reprezint argumentarea, n baza
evalurii costurilor i beneficiilor, a necesitii adoptrii actului normativ i analiza de impact al
acestuia asupra activitii de ntreprinztor, inclusiv asigurarea respectrii drepturilor i intereselor
ntreprinztorilor i ale statului.

Astfel, nota informativ la proiectele de acte normative trebuie s ofere o viziune


clar asupra obiectivelor, scopului i viitoarelor reglementri. La rndul su,
publicarea notelor informative confer procesului legislativ accesibilitate, faciliteaz
nelegerea de ctre publicul larg a necesitii i motivelor de promovare a legilor.
II.3.1. Publicarea i accesibilitatea notelor informative

Publicarea notelor informative pe pagina web a Parlamentului a fost i este constant


urmrit de ctre experii CAPC n cadrul unei seciuni speciale a raportului de
expertiz. Monitorizarea procesului de plasare a notelor informative pe pagina web
a Parlamentului a demonstrat evoluii pozitive. Astfel dac n anul 2012 doar 2% din
proiecte au fost plasate fr nota informativ, n anul 2014 a fost atestat un singur
caz cnd un proiect de lege a fost plasat pe pagina web fr a fi nsoit de nota

16

informativ. Este o constatare a unor evoluii pozitive n partea ce ine de


asigurarea transparenei procesului legislativ.
n anul 2010 au fost modificate un ir de prevederi ale Regulamentului
Parlamentului, inclusiv a fost introdus un nou articol 49/1 care reglementeaz
procesul de organizare de ctre comisia permanent sesizat n fond a procedurilor
de consultare public. n temeiul acestui nou articol este stabilit c de obligaia
comisiei permanente ine plasarea, conform legii, pe web-site-ul Parlamentului a
sintezei recomandrilor recepionate n cadrul consultrii publice, n scopul
asigurrii transparenei n procesul decizional.. De asemenea, Instruciunea
privind circulaia proiectelor de acte legislative n Parlament, aprobat
prin Hotrrea Biroului permanent al Parlamentului nr. 30 din 07.11.2012,
prevede c dosarul se completeaz cu originalele rapoartelor i ale sintezelor
comisiei permanente sesizate n fond, co-rapoartele i avizele comisiilor
permanente, avizul Direciei generale juridice, dup caz, cu avizul Guvernului,
avizele altor autoriti, amendamentele deputailor i fraciunilor, propunerile
societii civile i cu alte documente pertinente. Dup includerea n procedur
legislativ, proiectul de act legislativ i documentele conexe, n variant electronic
sau, dup caz, pe suport de hrtie, se transmit Direciei generale informaionalanalitice, care asigur scanarea i plasarea tuturor documentelor i informaiilor
parvenite (avize, expertize, rapoarte, co-rapoarte, sinteze, alte informaii ce in de
etapa procedural) pe marginea proiectului respectiv pentru a fi scanate i plasate
pe pagina web oficial a Parlamentului.
n acest context, menionm c experii CAPC au urmrit ndeaproape modul n care
este respectat aceast prevedere, relativ nou, a Regulamentului Parlamentului i
prevederile subsecvente din Instruciunea numit. Constatrile care le-am desprins
din rapoartele de expertiz la acest capitol snt dezolante. Au fost atestate cazuri
sporadice de publicare a materialelor din dosarele de nsoire a proiectelor de legi,
ns nici acestea nu au fost complete (alternativ i selectiv fiind publicate avizele,
de regul, ale MJ i rapoartele de expertiz anticorupie ale CNA). Respectiv, trebuie
s constatm cu regret c aceast obligaie/angajament al Parlamentului nu este
respectat, ba mai mult este ignorat. O atare stare de fapt nu poate fi interpretat
ca deschidere i transparen a Parlamentului n procesul decizional.
Din aceast perspectiv, este important ca Parlamentul s persevereze i s depun
toat diligena necesar pentru asigurarea publicrii tuturor notelor informative pe
pagina sa web, precum i a materialelor de nsoire pentru fiecare proiect de lege,
asigurnd astfel accesul necondiionat al tuturor prilor interesate la documentele
de interes public general.
II.3.2 Suficiena argumentrii notelor informative

Suficiena argumentrii din notele informative la proiectele de acte normative este


un alt aspect urmrit constant de ctre experii CAPC din 2006. Evaluarea
suficienei argumentrii proiectelor s-a fcut prin prisma corespunderii notelor
informative rigorilor impuse de Legea 780/2001, a pertinenei, relevanei i a
plenitudinii motivelor invocate pentru promovarea proiectului, precum i modului de
expunere a obiectivelor urmrite de proiectul respectiv.

17

n Studiul privind eficiena expertizei coruptibilitii pentru anul 2012 s-a menionat
c Analiza acestei componente n anul 2012 a demonstrat o cretere cu peste 20%
a notelor informative care snt suficient argumentate. Este o constatare
mbucurtoare i care inspir optimism. Astfel, evaluarea n dinamic a suficienei
argumentrii proiectelor actelor legislative demonstreaz un trend ascendent
privind suficiena argumentrii proiectelor de legi: dac n anul 2011 doar 26% din
notele informative au coninut o argumentare suficient, atunci n anul 2012 rata
argumentrii suficiente a notelor informative a crescut pn la 45%.
Dinamica constatrilor din rapoartele de expertiz privitor la suficiena argumentrii
proiectelor, care reflect i tendinele pentru anul 2014 (a se vedea Figura nr. 5 de
mai jos), arat c optimismul exprimat n raportul pentru anul 2012 a fost cam
pripit.
Figura nr. 5. Analiza n dinamic a constatrilor privind suficiena argumentrii proiectelor

Exemplu de critic a suficienei argumentrii proiectului, Raportul de


expertiz al CAPC nr. 610 din 06.04.2014 la proiectul Legii pentru
modificarea Legii privind achiziiile publice9 (nregistrat n Parlament cu nr.
131 din 27 martie 2014
Dei autorul, n nota informativ, subliniaz finalitile urmrite la elaborarea
proiectului, totui, aceasta nu conine toate elementele unei fundamentri necesare
proiectului de act legislativ, aa cum prevede art.20 din Legea privind actele
legislative nr.780/2001. ntruct snt preluate reglementri din legislaia Uniunii
Europene, care n mare parte snt diferite de legislaia Republicii Moldova, nota
informativ urma s descrie detaliat noile prevederi din proiect. n mod special, se
impunea o argumentare mai ampl a Ageniei pentru Soluionarea Contestaiilor, n
calitate de autoritate autonom, care va soluiona contestaiile formulate n cadrul
procedurilor de achiziie public.
Reieind din importana proiectului de lege, acesta urma s fie transmis spre
avizare tuturor instituiilor publice interesate, n mod special Ageniei pentru Achiziii
Publice, s fie supus consultrilor publice cu societatea civil, pentru formularea
recomandrilor, iar, n final, avizele, sinteza recomandrilor recepionate trebuiau s
fie anexate la dosarul de nsoire a variantei finale a proiectului de act legislativ.
Totodat, dosarul de nsoire trebuia s conin Tabelul de concordan privind
compatibilitatea proiectului de act legislativ cu legislaia comunitar i Declaraia de
compatibilitate. Toate aceste cerine sunt expres prevzute n Legea privind actele
legislative nr.780-XV din 27.12.2001, Regulamentul Parlamentului, aprobat prin
9

http://capc.md/ro/expertise/avize/nr-570.html

18

Legea 797-XIII din 02.04.1996, Hotrrea Guvernului nr.190 din 21.02.2007. Din lipsa
informaiilor, nu cunoatem dac autorii au realizat sau nu aceste cerinele legale.
Rezumnd cele constatate mai sus, subliniem faptul c, n lipsa tuturor actelor
necesare pentru naintarea iniiativei legislative, ntreg procesul legislativ este
perturbat i, drept consecin, Parlamentul nu dispune de tot setul de documente
necesare pentru a-i ndeplini eficient sarcina sa legislativ. Or, nota informativ i
documentele necesare a fi anexate la dosar, cum ar fi avizele ministerelor i altor
autoriti de specialitate; declaraia de compatibilitate a proiectului cu legislaia UE;
tabelul de concordan a consultrilor cu societatea civil etc., sunt tot att de
importante ca i proiectul de lege, pentru ca societatea i deputaii s cunoasc
domeniul propus reglementrilor i s ia o decizie n cunotin de cauz.

Aa fiind, analiza constatrilor rapoartelor de expertiz pentru anul 2014 privitoare


la suficiena argumentrilor din notele informative arat o deteriorare a situaiei n
raport cu trendul ascendent fixat n anul 2012. Or, dac n 2012 a fost considerat
suficient argumentarea necesitii a peste 45% din proiectele de legi supuse
expertizei, fiind exprimat sperana c trendul ascendent va fi meninut n
continuare, urmnd ca n urmtoarea perioad s asistm la o inversare complet a
distribuiei procentajului privind suficiena argumentrii notelor informative, atunci
n anul 2014 acest trend nu a fost meninut i a sczut cu 4 puncte procentuale,
pn la 41%. n pofida acestui regres, sperm c Parlamentul, cel puin, va insista i
va asigura pstrarea actualei stri de lucruri, deoarece n raport cu anii precedeni
2006-2011 (cnd insuficiena argumentrilor depea 70%, iar n faza incipient a
Proiectului era aproape de limita de 95%), argumentarea proiectelor de legi, totui
pare a fi n limitele unei proporii mai mult sau mai puin satisfctoare.
Vom reitera nc o dat necesitatea unei abordri responsabile fa de procesul
ntocmirii notelor informative i asigurrii calitii acestora, astfel nct publicul larg,
care i este principalul destinatar al legii, s tie i s neleag de ce la o anumit
etap regulile de joc stabilite prin legi trebuie schimbate, s cunoasc care snt
finalitile urmrite i toate eventualele beneficii ale noilor reglementri. Meninerea
unui cadru opac la promovarea i adoptarea unor proiecte de legi creeaz multiple
suspiciuni i afecteaz semnificativ din ncrederea acordat aleilor poporului. Mai
mult, o atare stare de fapt provoac dubii privind corectitudinea, oportunitatea,
eficiena i relevana soluiilor legislative promovate.
II.3.3. Argumentarea economico-financiar a proiectelor de legi

n activitatea de expertiz a coruptibilitii, experii CAPC acord atenie special


proiectelor implementarea crora necesit cheltuieli financiare i de alt natur, dar
care: nu au fundamentare economico-financiar; au fundamentare economicofinanciar insuficient sau formal; atribuie cheltuieli pe seama subiecilor de drept
public sau privat, fr consultarea/corelarea sau n detrimentul intereselor acestora;
presupun cheltuieli exagerate n raport cu interesul public.
Din proiectele supuse expertizei coruptibilitii pe parcursul anului 2014, 66% au
presupus cheltuieli financiare i de alt natur (fundamentarea economicofinanciar fiind obligatorie conform lit. d) a art.20 din Legea 780/2001), dintre care
doar 8% au fost fundamentate economico-financiar.
Figura nr. 6. Analiza n dinamic a constatrilor privind fundamentarea economico-financiar a proiectelor

19

Aa cum poate fi observat din Figura nr. 6 de mai sus, chiar dac n anul 2012
menionam c asistm la un salt cantitativ considerabil n ceea privete asigurarea
fundamentrii economico-financiare a proiectelor, anul 2014 vine cu o nou
decepie: cota proiectelor nesusinute de o argumentare financiar adecvat a
atestat o scdere cu 12 puncte procentuale.
Exemplu de critic a argumentrii economico-financiare a proiectului,
Raportul de expertiz al CAPC nr. 631 din 04.09.2014 la proiectul Legii
finanelor publice i responsabilitii bugetar-fiscale 10 (nregistrat n
Parlament cu nr. 311 din 21 iulie 2014)
Considerm c reformarea sistemului procedurilor bugetare implic cheltuieli
bugetare, mai cu seam atunci cnd se vorbete de transferuri directe pentru fiecare
APL sau raporturile cu Ministerul Finanelor i formarea bugetelor locale. n cadrul
examinrii proiectului de lege iniial (nr.2354 din 27.10.2011), Ministerul Finanelor
afirma c proiectul implic cheltuieli de aproximativ 20 mln. euro. Din lipsa unei
fundamentri i a unei analize detaliate economico-financiare, nu cunoatem care
snt costurile exacte ale implementrii proiectului, ceea ce afecteaz calitatea
ntregului act legislativ.

Dei invocam anterior c lipsa fundamentrii financiare a proiectelor este tipic mai
mult pentru iniiativele legislative ale deputailor, totui, se pare c Guvernul revine
la vechile obiceiuri i evit/ezit s ofere o argumentare financiar adecvat a
proiectelor promovate.
Persist restane considerabile privitoare la iniiativele legislative ale deputailor
care, la fel ca i n anii precedeni, nu au fost nsoite de fundamentarea economicofinanciar, dei 76% din proiectele iniiate de acetia presupuneau cheltuieli
financiare, nici pentru un proiect (0%) nu au fost oferite calculele financiare
necesare implementrii proiectului.
Totui, chiar i atunci cnd a fost oferit fundamentarea economico-financiar a
proiectelor, s-a observat c aceasta nu este realizat conform unei metodologii
clare i accesibile. Prin urmare, reiterm necesitatea elaborrii unei metodologii de
evaluare a costului legilor, inclusiv posibilitatea elaborrii unui soft care ar oferi
posibilitatea unor persoane mai puin iniiate n domeniul financiar-economic
10

http://capc.md/ro/expertise/avize/nr-593.html

20

(angajaii autoritilor publice, responsabili de elaborarea proiectelor, precum i


deputaii n Parlament) s realizeze o evaluare economico-financiar a costurilor
proiectelor de legi. Nu insistm c aceast evaluare s fie exact, dar este necesar
ca aceast evaluare s existe atunci cnd aplicarea proiectului presupune cheltuieli
financiare, logistice etc., chiar dac va fi una rudimentar, aproximativ.
Vom insista asupra constatrilor enunate n Studiile anterioare c lipsa unei viziuni
clare asupra costului unui proiect de lege i promovarea legilor fr un fundament
economico-financiar adecvat, afecteaz considerabil procesul de implementare a
acestora i, practic, n multiple cazuri, aceste norme devin inaplicabile. Lipsa unor
previziuni strategice privind costurile implementrii legilor promovate afecteaz
grav i ateptrile legitime ale publicului principalul destinatar al actelor
normative, ateptri care devin iluzorii n cazul neaplicrii normelor legale pe
motivul lipsei suportului financiar.
II.3.4 Asigurarea compatibilitii cadrului normativ la acquis-ul comunitar i
standardele internaionale

Un aspect constant urmrit n activitatea de expertiz a coruptibilitii este modul n


care autorii proiectelor se ngrijesc de compatibilitatea soluiilor legislative propuse
cu acquis-ul comunitar i standardele internaionale relevante. O asemenea
monitorizare se impune prin prisma articolului 20 al Legii 780/2001, care stabilete
c, nota informativ trebuie s includ c) referine la reglementrile
corespondente ale legislaiei comunitare i nivelul compatibilitii proiectului de act
legislativ cu reglementrile n cauz. Experii CAPC au elucidat n rapoartele de
expertiz invocarea acquis-ului comunitar i a standardelor internaionale relevante
(n textul proiectului sau n nota informativ).
Generalizarea comentariilor i constatrilor experilor la proiectele de acte
legislative, care erau nsoite de note informative, a demonstrat c din proiectele de
acte legislative supuse expertizei, referine la standardele internaionale au fost
atestate la 10 proiecte (17%), iar referine att la acquis-ul comunitar, ct i la
standardele internaionale s-au fcut n cazul a 9 proiecte (15%).
n raport cu constatrile din studiile anterioare privitor la invocarea compatibilitii
cu standardele internaionale i acquis-ul comunitar, n anul 2014 persist aceeai
stare de stagnare la acest capitol, autorii proiectelor de legi urmrind de la caz la
caz necesitatea armonizrii i asigurrii compatibilitii cadrului legislativ naional
cu standardele internaionale i acquis-ul comunitar.
n acelai timp, prezena unor referine exprese la acquis-ul comunitar, chiar i n
textul proiectelor de acte legislative nu a semnificat i nu semnific neaprat o
sincronizare i armonizare perfect a prevederilor legislative naionale cu legislaia
comunitar sau standardele internaionale. De regul, asigurarea compatibilitii se
reduce la preluarea i inserarea mecanic a standardelor i normelor respective,
neglijndu-se cadrul normativ i instituional al rii noastre. n acest context,
reproducem mai jos un extras dintr-un raport de expertiz al CAPC:
Extras din Raportul de expertiz nr. 603 din 25 aprilie 2014 11 la proiectul
Legi privind etichetarea energetic
11

http://capc.md/ro/expertise/avize/nr-578.html

21

n preambulul proiectului de lege se face referire la Directiva UE nr. 2010/30/UE a


Parlamentului European i Consiliului privind indicarea, prin etichetare i informaii
standard despre produs, a consumului de energie i de alte resurse al produselor cu
impact energetic. ntruct nota informativ este absent, este imposibil de stabilit cu
exactitate gradul de asigurare prin proiect a compatibilitii legislaiei naionale cu
legislaia comunitar. Urmeaz a fi clarificat domeniul de aplicare al legii n
corespundere cu reglementrile UE aplicabile pentru etichetare, inclusiv necesit a fi
soluionat subiectul etichetrii echipamentului de birou, care intr n domeniul de
aplicare al proiectului de lege, ntruct este menionat termenul de aparate de uz
casnic, iar pe alt parte se consider n baza preambulului drept act care
armonizeaz prevederile Directivei 2010/30/UE, care nu se rsfrnge, conform
reglementrilor UE, asupra echipamentului de birou.

Reiterm faptul, aa cum a fost invocat i n studiile anterioare ale CAPC privind
eficiena expertizei c o asemenea abordare a procesului de armonizare a cadrului
legislativ naional cu normele europene risc s devin declarativ, n situaia n
care nu se va reui conectarea acestora cu situaia real din Republica Moldova, n
special la etapa aplicrii unor norme moderne pe un teren mai puin adaptat.
II.4. Prejudicii i interese n proiectele actelor normative
La evaluarea de fond a coruptibilitii, experii CAPC analizeaz n mod separat
promovarea unor interese/beneficii prin proiectele de acte legislative supuse
expertizei. Analiza acestui aspect s-a fcut innd cont de faptul c orice act
legislativ sau alt act normativ poate fi purttor de anumite interese/beneficii, iar
acestea pot fi generale, de grup sau particulare.
Urmare a generalizrii constatrilor experilor fcute n cadrul rapoartelor de
expertiz n anul 2014, promovarea intereselor/beneficiilor n proiectele actelor
legislative a fost atestat n 27% din proiectele de acte legislative, ceea ce
reprezint o cretere cu 3% comparativ cu anul 2012. Promovarea
intereselor/beneficiilor a fost criticat de ctre experi ca fiind contrar interesului
public n 44% (37% n anul 2012) de proiecte de acte legislative, ceea ce la fel
trezete ngrijorri.
Dac n anul 2012 am menionat c promovarea intereselor prea s dispar din
peisajul legislativ al Republicii Moldova, iat c pentru anul 2014 aceast tendin
suprtoare revine, fiind n cretere cu 7%.
Tabel nr. 3. Date privind dinamica promovrii intereselor n proiectele de legi

Subiectul urmrit
Proiectul promoveaz interese/beneficii
Promovarea este conform interesului public
Promovarea este contrar interesului public
Proiectul nu promoveaz interese/beneficii

2006-2009
54%
45%
55%
46%

2011
47%
27%
73%
53%

2012
24%
63%
37%
76%

2014
27%
56%
44%
73%

Din perspectiva autorilor proiectelor de legi promotoare de interese contrar


interesului public general se contureaz un tablou la fel de dezolant.
Tabel nr. 4.
Date privind dinamica ponderii proiectelor prin care se promoveaz interese
contrar interesului public: Deputai vs. Guvern

Autorii proiectelor de

2006-2010

2011

22

2012

2014

legi
Deputaii n Parlament
Guvernul

70%
48%

52%
43%

35%
20%

60%
44%

Aa fiind, din Tabelul nr. 4 de mai sus, poate fi observat o tendin constant pe
parcursul anilor 2006-2010 potrivit creia promovarea intereselor a fost cel mai
frecvent constatat n cazul proiectelor naintate de deputai (70%) i mai puin n
cazul proiectelor Guvernului (48%). n acelai timp, pe parcursul anului 2011 s-a
nregistrat un trend descendent pentru deputai care doar n jumtate din proiectele
sale (52%) au promovat anumite interese. n cazul Guvernului, pentru anul 2011 a
fost atestat o micorare nesemnificativ a procentului proiectelor de legi prin care
se promoveaz interese (43%). n anul 2012 s-a observat acelai trend descendent.
Este vorba de o diminuare semnificativ a proiectelor care promoveaz interese: n
cazul deputailor este vorba de o scdere n proporie de 17%, iar n cazul
Guvernului aceast descretere este i mai sesizabil - de 23%.
Cu referire la anul 2014 observm o cretere considerabil a numrului de
proiecte de legi prin care au fost promovate interese contrar interesului public, fiind
atestat o cretere procentual, practic egal, a proiectelor promotoare de interese:
cu 25% pentru deputai i 24% pentru Guvern.
O mostr cras pentru anul 2014 a promovrii intereselor private n detrimentul
interesului public general l reprezint proiectul Legii privind preluarea unei datorii
de stat12. Proiectul a fost iniiat de ctre un grup de deputai (de altfel,
reprezentanii ai tuturor fraciunilor din parlament, cu excepia celor din opoziie la
acea dat), n temeiul acestuia fiind permis scutirea companiei de construcii
GLORINAL de taxe i impozite n sum de 25 de milioane de lei.
Insistm asupra faptul c o atare tendin surp consistent credibilitatea
Legislativului, iar promovarea unor proiecte poleite aparent cu bune intenii
alimenteaz percepiile societii privind presupusa coruptibilitate a legislatorilor
propriu-zii.
II.5. Remedierea riscurilor de coruptibilitate: ntre acceptare i ignorare
Studiind obieciile experilor, elementele de coruptibilitate au fost analizate prin
prisma:
1) ponderii obieciilor la fiecare element de coruptibilitate din numrul total de
obiecii formulate la toate elementele
Eantion: 756 obiecii n total la toate elementele de coruptibilitate formulate
n 59 rapoarte de expertiz.
2) volumului acceptrii de ctre Parlament/autoriti a obieciilor experilor
referitoare la elementele de coruptibilitate expuse n rapoartele de expertiz
Eantion: 401 obiecii n total la toate elementele de coruptibilitate
formulate n 21 rapoarte de expertiz la actele legislative adoptate de
12

http://www.parlament.md/ProcesulLegislativ/Proiectedeactelegislative/tabid/61/LegislativId/2316/language/roRO/Default.aspx

23

Parlament i publicate n Monitorul Oficial 13 sau la proiectele autoritilor care


au solicitat expertiza CAPC i 6 proiecte de acte legislative retrase.
Obieciile experilor referitoare la coruptibilitate snt analizate prin prisma a 35 de
elemente de coruptibilitate la care se pot referi aceste obiecii, fiind grupate n opt
categorii:
I. Interaciunea proiectului cu alte acte legislative i normative
II. Modul de exercitare a atribuiilor autoritilor publice
III. Modul de exercitare a drepturilor i obligaiilor
IV. Transparena i accesul la informaie
V. Rspundere i responsabilitate
VI. Mecanisme de control
VII.Formularea lingvistic
VIII. Alte elemente ale coruptibilitii
Din numrul total de 756 de obiecii la prezena elementelor de coruptibilitate n
proiectele supuse expertizei, cea mai mare pondere o au elementele din categoriile:
I. Interaciunea proiectului cu alte acte legislative i normative 42,3%; III. Modul de
exercitare a atribuiilor autoritilor publice 22,3% i VII. Formularea lingvistic
17,6% (pentru detalii a se vedea Tabelul nr. 5 de mai jos i Anexa 3 la Studiu).
Tabel nr. 5. Incidena obieciilor la elementele de coruptibilitate din fiecare categorie din
numrul total de obiecii la elementele de coruptibilitate din toate categoriile

Nr.

Categorii de elemente de coruptibilitate

I.
Interaciunea proiectului cu alte acte legislative i normative
II.
Modul de exercitare a atribuiilor autoritilor publice
III.
Modul de exercitare a drepturilor i obligaiilor
IV.
Transparena i accesul la informaie
V.
Rspundere i responsabilitate
VI.
Mecanisme de control
VII.
Formularea lingvistic
VIII.
Alte elemente ale coruptibilitii
TOTAL

numr

42,30%
22,30%
9,70%
0,30%
2,20%
1,60%
17,60%
4%
100%

320
169
73
2
17
12
133
30
756

Din 401 obiecii referitoare la elemente concrete de coruptibilitate formulate n 21


rapoarte de expertiz la proiectele de legi care au fost deja adoptate/fie au fost
retrase, legiuitorul / autoritile au acceptat 196 de obiecii, ceea ce reprezint
48,8%.
Din tabelul nr. 6 de mai jos se observ c n anul 2014 legiuitorul a acceptat cel mai
frecvent remedierea riscurilor de coruptibilitate depistate n proiectele de legi de
ctre experi n urmtoarele categorii: VI. Mecanisme de control (75%); II. Modul de
exercitare a drepturilor i obligaiilor (63,9%); V. Rspundere i responsabilitate
(57%), IV. Transparena i acces la informaii i VII. Formulri lingvistice n proporie
de 50%, pentru fiecare categorie.
Tabel nr. 6. Volumul acceptrii de ctre Parlament a obieciilor referitoare la coruptibilitate formulate
de experii CAPC grupate pe categorii de elemente
13

Pn la 15 martie 2015.

24

Nr.

Categorii de elemente de coruptibilitate

I.

Interaciunea proiectului cu alte acte legislative i


normative
Modul de exercitare a atribuiilor autoritilor
publice
Modul de exercitare a drepturilor i obligaiilor
Transparena i accesul la informaie
Rspundere i responsabilitate
Mecanisme de control
Formularea lingvistic
Alte elemente ale coruptibilitii

II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
VIII.
TOTAL

%
acceptat
e
45,2%

numr
obiecii
acceptat
e
70

numr
obiecii
formulat
e
155

45,0%

36

80

63,9%
50,0%
57,1%
75,0%
50,0%
41,7%
48,8%

23
1
8
6
47
5
196

36
2
14
8
94
12
401

n anul 2014 se constat iari o reconfigurare a topului elementelor luate n


considerare de ctre legislatori n raport cu anii trecui, cnd era manifestat o
deschidere mai mare pentru luarea n considerare a elementelor privind
Formulrile lingvistice ambigui. Totui, trebuie remarcat deschiderea legiuitorilor
care au acceptat remedierea riscurilor de coruptibilitate legate de asigurarea
Transparenei i accesului la informaie.
De asemenea, a fost sesizat o schimbare de optic n cazul formulrii
competenelor autoritilor publice. Astfel, dac anterior n cuprinsul proiectelor de
legi puteau fi frecvent regsite sintagmele este n drept, poate, atunci n anul
2014 acest risc de coruptibilitate nregistreaz o descretere continu.
O alt constatare referitoare la elementele de coruptibilitate aflate n descretere
este c autorii proiectelor de legi tot mai rar recurg la normele de trimitere: adic
acele norme care fac referin la acte normative inexistente sau nespecificate, ceea
ce poate fi apreciat ca un progres.
Exist ns unele regrese, cu referin la riscurile de coruptibilitate generate de
concurena normelor drept, lacunele de drept, ceea ce afecteaz n mod
considerabil calitatea legilor i caracterul lor previzibil. Trebuie s se rein, n mod
cert, c doar un cadru normativ clar i previzibil garanteaz eficiena aplicrii lui.
Altfel, orice bune intenii ale forului legiuitor vor eua n cazul n care snt redactate
de o manier lacunar, iar detaliile de reglementare vor fi pasate ctre
autoritile de implementare, care se pare c pstreaz aceeai tendin de a-i
condiii comode de activitate, n detrimentul ceteanului.

25

III. TENDINELE PROCESULUI LEGISLATIV


Avnd la activ o experien mai mare de nou ani n implementarea expertizei
coruptibilitii, CAPC a asistat/monitorizat constant i a contribuit prin activitatea de
expertiz la ameliorarea procesului de legiferare n dou legislaturi ale
Parlamentului14: a XVI-a i a XIX-a.
n cadrul acestui capitol este prezentat o analiz comparat a principalelor
tendine ale procesului legislativ n dou legislaturi ale Parlamentului: XVI-a (20062009) i a XIX-a (2010-2014), dar i unele aspecte legate de noi tendine/fenomene
care s-au reliefat n anii 2013 2014. Trebuie s menionm c, dei anul 2013 nu a
fost acoperit de activitatea de expertiz a coruptibilitii, totui CAPC a urmrit
ndeaproape activitatea Legislativului, inclusiv n aceast perioad, iar unele
constatri privitor la evoluiile, precum i involuiile procesului de legiferare snt
reflectate n seciunile de mai jos.
III. 1. Parlamentele de legislatura a XVI-a i a XIX-a: similitudini i
diferene
Seciunea respectiv se refer la principalele aspecte urmrite constant n
rapoartele de expertiz: autori ai proiectelor, domeniile de intervenie legislativ,
nivelul de fundamentare a proiectelor actelor normative, promovarea intereselor n
proiectele actelor legislative i gradul de acceptare a elementelor de coruptibilitate.
Cu referin la domeniile preferate ale interveniilor legislative n cele dou
legislaturi distingem urmtoarea distribuie artat n Figura nr. 7 de mai jos.
Figura nr. 7. Domeniile interveniilor legislative aspecte comparate

Poate fi observat c o
preocupare constant a
iniiatorilor proiectelor de
legi l-a constituit Domeniul
I Justiie i afaceri interne
i Domeniul II Economie i
comer, ns mai puin sau ngrijit de modernizarea
domeniului IV Educaie,
cultur, culte i massmedia. n acelai timp,
tabloul statistic ne arat c
n 2006-2009 au existat
mai multe proiecte de legi
pentru
domeniul
social
(domeniul V), n timp ce
pentru
perioada
20102015 ,
atestm o cretere a proiectelor cu tent economic i din domeniul buget i
finane.
14

Legislatura a XVII-a constituit dup alegerile din 5 aprilie 2009 a fost mai puin monitorizat de CAPC, dar chiar
i termenul de aciune ale acestei nu permite degajarea unor constatri i aprecieri concludente.

26

Analiza activitilor de legiferare din perspectiva autorilor proiectelor de legi ne


arat c n ambele legislaturi, actorul i promotorul principal al proiectelor de legi a
fost Guvernul (69% din proiecte n anii 2006-2009 i 63% n anii 2010-2015).
Figura nr. 8. Autorii proiectelor actelor normative: aspecte comparate

De asemenea poate fi
observat o cretere a
activismului
deputailor
pentru Legislatura a XIX-a,
cota
procentual
a
iniiativelor acestora fiind cu
10% mai mare, dect cea
atestat n 2006-2009 (36%
vs. 26%). Se mai poate
vedea c, n legislatura
2006-2009 Preedintele rii
a venit cu mai multe
iniiative legislative, n timp
ce pentru perioada 20102015 a fost atestat doar o
singur iniiativ emanat
de la eful statului15.
Urmrind n aspect comparat ct de fundamentate au fost soluiile legislative n
ambele componene ale Parlamentului, observm unele tendine de cretere n
Parlamentul de legislatura a XIX-a cu cca 20 % a gradului de suficien a
argumentrii notelor informative. n acelai timp, observm c provocarea cea mare
rmne calculul costurilor proiectelor de legi, fundamentarea economico-financiar
fiind complet lips n cazul a peste 90% din proiectele de legi supuse expertizei.
Figura nr.9. Suficiena argumentrii:
aspecte comparate

15

Figura nr. 10 Fundamentarea economicofinanciar

Este vorba de proiectul Legii cu privire la salarizarea judectorilor.

27

Cu referire la gradul de acceptare de ctre forurile legislative a obieciilor de


coruptibilitate formulate n rapoartele de expertiz menionm c pentru anii 20062009 a fost nregistrat un grad de acceptare a obieciilor formulate n proporie de
52,01%, iar pentru anii 2010-2015 gradul de acceptare a fost n proporie de
51,82%.
Reieind din cele relatate mai sus, am putea constat c, n linii mari, modus
operandi al forurilor legiuitoare denot mai multe similitudini, dect dispariti.
Pentru ambele legislaturi a fost critic problema fundamentrii proiectelor de legi, n
special a fundamentrii economico-financiare. n acelai timp, se poate observa c,
n principiu, gradul de acceptare al obieciilor de coruptibilitate rmne a fi destul de
nalt i nu cunoate devieri majore.
O singur excepie o constituie, totui, anul 2014, un an n care s-au produs
fenomene mai puin obinuite pentru spaiul de legiferare al rii noastre
(asumarea, n dou runde (iulie i septembrie 2014) a rspunderii Guvernului pentru
18 proiecte de legi), ceea ce a afectat i, practic, nu a permis implicarea societii
civile, inclusiv a CAPC n consultrile publice i oferirea unor rapoarte de expertiz.
CAPC i-a asumat riscul i a supus expertizei coruptibilitii o parte din proiectele de
legi adoptate prin asumarea rspunderii Guvernului. Or, o bun parte din acestea
deja erau nregistrate n Parlament i au parcurs calea obinuit a unui proiect de
lege, unele din ele fiind chiar adoptate n I lectur. O asemenea abordare a fost
necesar, inclusiv, din perspectiva identificrii riscurilor de coruptibilitate ale
proiectelor respective i informrii publicului larg, inclusiv a autorilor, despre
pericolul pe care-l comport procesele accelerate i obscure de promovare a
proiectelor de legi. Mai multe detalii a se vedea n seciunea de mai jos.
III. 2. Angajarea rspunderii Guvernului: debandad legislativ sau
necesitate obiectiv
Anul 2014 va rmne un an inedit pentru procesul legislativ din Republica Moldova.
Pentru prima dat, Guvernul a fcut uz masiv i abuziv de prerogativa
constituional privind asumarea rspunderii, or, prin aplicarea acestei proceduri au
fost adoptate 18 acte legislative: 11 n luna iulie 2014 i 7 n septembrie 2014.
Articolul 1061
Angajarea rspunderii Guvernului
(1) Guvernul i poate angaja rspunderea n faa Parlamentului asupra
unui program, unei declaraii de politic general sau unui proiect de lege.
(2) Guvernul este demis dac moiunea de cenzur, depus n termen de 3
zile de la prezentarea programului, declaraiei de politic general sau proiectului
de lege, a fost votat n condiiile articolului 106.
(3) Dac Guvernul nu a fost demis potrivit alineatului (2), proiectul de lege
prezentat se consider adoptat, iar programul sau declaraia de politic general
devine obligatorie pentru Guvern.

n Comentariul la Constituia Republicii Moldova 16 se menioneaz c Angajarea


rspunderii Guvernului reprezint o procedur parlamentar special, prin care,
pentru a face fa unei mprejurri deosebite, ce reclam stabilirea de msuri
urgente, care sunt de competena Parlamentului, Guvernul urmrete adoptarea
unui program, a unei declaraii de politic general sau a unui proiect de lege, cu
16

http://constcourt.md/public/files/file/informatie_utila/Comentariu_Constitutie.pdf

28

sprijinul majoritii parlamentare pe care se ntemeiaz i n condiii de maxim


celeritate [] Remarcm faptul c Guvernul i poate angaja rspunderea doar
asupra proiectelor de legi organice sau ordinare. Guvernul nu-i va putea
angaja rspunderea concomitent asupra a dou i mai multe proiecte de
lege, deoarece Constituia prevede explicit posibilitatea angajrii
rspunderii doar asupra unui proiect de lege, contrariul poate genera multiple
confuzii. Legile constituionale nu pot fi obiectul angajrii rspunderii, deoarece prin
dispoziii constituionale s-a stabilit o procedur distinct de revizuire a
Constituiei.
Pn n prezent nu au fost prezentate explicaii plauzibile i inteligibile privitor la
urgena adoptrii tuturor proiectelor de legi prin asumarea rspunderii Guvernului i
pe ct de ndreptit a fost Guvernul s i asume rspunderea pe un set de proiecte
de legi, unele din ele fiind cu impact major.
O presupunere este c problema fundamental a autoritilor a reprezentat-o lipsa
unei nelegeri n aliana fragil de guvernare, constituit dup criza politic 17 din
primvara anului 2013. Amintim c n aceast perioad a avut loc revocarea
Procurorului General, a Preedintelui i vicepreedintelui Parlamentului i, ntr-un
final, demisia Guvernului. Toate aceste evenimente s-au produs dup adoptarea de
ctre Parlament la 5 martie 2013 a Moiunii de cenzur depuse de PCRM. Moiunea
a fost motivat prin faptul c "Guvernul s-a asociat cu corupia, care a substituit
democraia i integrarea european. A pierdut dreptul moral de a exercita
conducerea statului. n ultima perioad, mai muli membri ai Guvernului au fost
implicai n scheme de corupie. Este vorba despre administraia fiscal,
infrastructura drumurilor. n calitate de deputai, am luat curs de situaia grav. Din
cauza Guvernului este subminat legislaia, prin comand la telefon. Guvernul a
pierdut ncrederea acordat de deputai, la nvestire".
Chiar dac ulterior a avut loc resetarea Alianei de guvernare i a fost constituit
o majoritate parlamentar, se pare c n anul 2014 an electoral, nu a fost posibil
asigurarea armoniei pe interiorul acestei majoriti de o construcie fin.
O alt ipotez ar fi c asumarea rspunderii Guvernului pe importante proiecte de
legi, n special n domeniul legislaiei bugetar-fiscale i bancare, a fost pentru a
ascunde inteniile reale i scopurile urmrite de proiectele actelor normative. Pentru
a distrage atenia, s-a procedat la adoptarea unor proiecte de legi, care chiar nu
erau urgente i puteau s urmeze cursul obinuit al unui proiect de lege cu
respectarea rigorilor transparenei decizionale.
Trebuie s menionm c 8 din cele 11 proiecte de legi adoptate prin asumarea
rspunderii Guvernului, la 21 iulie 2014 erau deja nregistrate n Parlament, o bun
parte din ele fiind preluate pentru expertiza coruptibilitii, dar n situaia n care
Guvernul i-a asumat rspunderea pe aceste proiecte i lund n calcul procesul
accelerat al adoptrii proiectelor, orice ateptri c unele obiecii sau recomandri
formulate s fie acceptate au fost zdarnice, fiind mai degrab vorba de Vox
clamantis in deserto (Vocea celui care strig n pustiu).

17

Criz generat de Cazul Pdurea Domneasc

29

Invocm mai jos un extras dintr-un raport de expertiz pe marginea unui proiect de
lege adoptat prin asumarea rspunderii Guvernului n care a fost criticat aplicarea
acestei proceduri
Raportul de expertiz al CAPC 18, nr. 631 din 4 septembrie 2014 la proiectul Legii
finanelor publice i responsabilitii bugetar-fiscale
Guvernul, prin asumarea rspunderii, a neglijat mai multe prevederi, acceptate n procesul
parlamentar, fiind preluate n noul proiect al Guvernului doar unele propuneri selective.
Subliniem faptul, c procedura de asumare a rspunderii Guvernului asupra unui proiect de
lege nu d posibilitate societii civile s participe la dezbateri publice i nici deputailor nu
le este permis s nainteze amendamente, fapt ce face un astfel de proiect foarte vulnerabil
sub aspectul coruptibilitii.
n conformitate cu pct. 66 din Hotrrea nr.28 din 22.12.2011, Curtea Constituional a
reinut c, n procedura de angajare a rspunderii Guvernului n faa Parlamentului, urmeaz
a fi publicat obligatoriu n Monitorul Oficial al Republicii Moldova nu doar textul hotrrilor de
Guvern propriu-zise, dar i textul integral al proiectelor de legi ce constituie obiectul acestei
proceduri. Aceasta reprezint o necesitate de a asigura transparena n actul de guvernare.
Totodat, conform pct. 60 din hotrrea nominalizat, Curtea relev c procedura angajrii
rspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege, ca o modalitate simplificat de
legiferare, trebuie s fie o msur in extremis, determinat de urgena n adoptarea
msurilor coninute n legea asupra creia Guvernul i-a angajat rspunderea, de
necesitatea ca reglementarea n cauz s fie adoptat cu maxim celeritate, de importana
domeniului reglementat i de aplicarea imediat a legii n cauz.
n acest context notm, c dei au fost respectate standardele minime de transparen
pentru procedura de asumare a responsabilitii, un astfel de proiect trebuie s rspund i
criteriilor de urgen caracter care nu se nregistreaz n acest caz. Guvernul nu a insistat
asupra proiectului nr.2354 din 27.10.2011, prezentat iniial n Parlament, care s-a aflat n
procedura parlamentar mai bine de 2 ani i 9 luni, ca n fine s se neglijeze tot lucrul
parlamentar asupra proiectului i s se vin cu acelai proiect de lege, cu unele rectificri i
s-i asume responsabilitatea asupra lui. O astfel de abordare, n absena unor
argumente care ar justifica urgena i imposibilitatea adoptrii legii pe cale
parlamentar n faza ei final, poate fi interpretat ca un truc electoral.

Faptul c Guvernul a recurs la acest procedeu a fost criticat de reprezentanii


societii civile, fiind accentuat necesitatea respectrii rigorilor transparenei
procesului decizional, aa cum acestea snt detaliate n Legea 239/2008 i
Concepia de cooperare. Nerespectarea de ctre exponenii puterii n stat, cei care
snt pe prima linie i permanent n vizorul societii, a propriilor reguli de joc,
afecteaz grav i iremediabil valoarea, ponderea i ncrederea n autoritile
publice. O asemenea abordare poate fi tratat de ctre societate ca un semnal c
fiecare din noi i poate permite luxul s ignore orice norme, inclusiv cele care
eman de la o putere care nu respect propriile reguli de joc.
III. 3 Tendinele comune i invariabile pentru legislaturile Parlamentului.
Noi trenduri
Aceast seciune ofer o retrospectiv a tendinelor procesului legislativ atestate
anterior n Studiile CAPC, dar care snt valabile i la data scrierii acestui Studiu.

18

http://capc.md/ro/expertise/avize/nr-593.html

30

A. Tendine constante
Calitatea legilor19
Efectuarea expertizei coruptibilitii proiectelor actelor legislative a permis
identificarea unei tendine, care devine deja un prost obicei al creaiei legislative
creterea semnificativ a concurenei normelor de drept i lacunelor de drept.
Aceast stare de fapt, n realitate, denot o calitate ndoielnic a proiectelor de legi.
De altfel, numrul de sesizri la Curtea Constituional i numrul de acte
normative declarate neconstituionale este gritor n sine.
Incontestabil, calitatea legilor influeneaz calitatea executrii acestora, dar mai
ales, calitatea hotrrilor judectoreti. n consecin, ar trebui s existe o
interdependen ntre rspunderea judectorilor i cea a parlamentarilor
(rspunderea politic) pentru calitatea legilor, dac greeala n soluia pronunat
de judector este cauzat de legislaia contradictorie, incoerent, imprevizibil sau
instabil, sau dac actul normativ a fost declarat neconstituional, sau dac
Parlamentul s-a exonerat de la obligaia de legiferare, dei trebuia s o fac, n
legtur cu necesitatea executrii msurilor de ordin general stabilite de Curtea
European a Drepturilor Omului.
Aproximarea legislaiei cu acquis-ul comunitar: relativ i declarativ
Dei guvernarea declar de ani buni angajarea sa plenar i ireversibil de a urma
cursul integrrii europene, inclusiv prin asigurarea compatibilitii cadrului legal
naional cu acquis-ul comunitar, generalizarea constatrilor expertizei coruptibilitii
privind acest element al procesului legislativ reflect un tablou descurajant:
aproximarea legislaiei pare a fi mai mult declarativ.
Analiza acestui aspect n rapoartele de expertize denot faptul c normele europene
snt preluate n mod automat, de regul integral, ns uneori aceast preluare are
un caracter selectiv i nu este clar ct de compatibile i viabile vor fi aceste
prevederi cu vocaie european pe un teren viran i ntr-un cadru instituional i, de
ce nu, moral nepregtit, pentru inocularea acestor noi valori. Din aceast
perspectiv, este important ca legiuitorul s se ngrijeasc ca procesul de
aproximare a legislaiei s capete un caracter sistemic, bine orientat, coerent,
consecvent i durabil.
Funcionarii publici i las marje de manevr
Pe parcursul anului 2014 a fost identificat revenirea unor tendine constatate n
perioada 2006-2009: o pondere mare n proiectele de legi iniiate de Guvern a
elementului de coruptibilitate - Atribuii care admit derogri i interpretri
abuzive. Aa cum a fost menionat i n studiile anterioare, reprezentanii
autoritilor au tentaia de a-i aroga atribuii i de a lsa teren de manevr, ceea
ce poate ntr-un final s genereze abuzuri, inclusiv situaii de coruptibilitate.
Din aceast perspectiv, este foarte important ca n procesul de redactare a
proiectelor de legi, stabilirea atribuiilor i a gradului de ntindere a acestora s fie
tratat cu maxim pruden, s nu fie lsat loc de interpretri i nici s nu fie
admise derogri nentemeiate.
19

Tendina respectiv a fost enunat n Studiile anterioare (pentru anii 2011 i 2012) privind eficiena expertizei
coruptibilitii pentru anul 2011, dar este perfect valabil i pentru anul 2014.

31

B. Tendine vechi negative


Deputaii revin la vechile obiceiuri de promovare a intereselor
n studiul anterior din 2012 atestam cu satisfacie c deputaii n Parlament au
renunat la prostul obicei de a promova interese n proiectele lor de legi. Cu
regret, n anul 2014, un an electoral, deputaii se rentorc la aceste practici
controversate, iar numrul proiectelor criticate de experii CAPC pentru acest risc a
crescut. Am menionat de mai multe ori c orice proiect este purttor de interese,
dar este grav cnd aceste interese nu respect interesul public general i se pliaz
pe interesele unui grup ngust de persoane.
De asemenea s-a pstrat tendina specific iniiativelor legislative ale deputailor:
promovarea unor norme irealizabile. O asemenea abordare, poate fi interpretat ca
fiind mai mult romantic dect pragmatic, fiind rupt de la realitatea obiectiv,
implementarea practic a regulilor propuse de deputai fiind sub semnul ntrebrii.
Nivelul de fundamentare al proiectelor de acte normative
Anterior, n anul 2012, constatam cteva tendine ncurajatoare: creterea suficienei
argumentrii notelor informative i creterea numrului de fundamentri
economico-financiare, atunci cnd acestea au fost necesare.
Analiza acestor aspecte n 2014 arat o descretere a trendurilor anterioare, fiind n
scdere att suficiena fundamentrii a proiectelor, ct i numrul de proiecte
pentru care au fost calculate de o manier adecvat costurile de implementare.
Este o tendin descurajatoare i considerm necesar ca forul legiuitor n activitatea
sa s se ngrijeasc mai mult de acest aspect, s nu permit derapaje semnificative,
s promoveze i s adopte doar acele proiecte de legi care au potenialul de a
produce impact i a oferi beneficii societii.
Scutim de taxe i apoi fie ce o fi!
Chiar din prima faz a Proiectului, CAPC a criticat constant proiectele de acte
normative prin care se promovau tot felul de scutiri: de taxe de import, de datorii
fa de buget, fie se admiteau anumite derogri de la prevederile cadrului legal (n
special este vorba de Codul fiscal i vamal).
n pofida acestor critici, Parlamentul a excelat n adoptarea unor asemenea proiecte
de legi i vom remarca faptul c n perioada 2010-2014 numrul de proiecte a fost
n cretere, comparativ, cu legislatura precedent (2006-2009). Par deja bizare
iniiativele legislative, promovate succesiv i insistent, n baza crora au fost scutite
de taxele de import materialele pentru construcia unei ntregi biserici, prin care s-a
intenionat de a pune un sat ntreg pe biciclete 20 etc.
Este i mai ngrijortor faptul admiterii pe teritoriul R. Moldova a mijloacelor de
transport care depesc vechimea stabilit de lege. Aparent, deputaii se acoper
cu scopuri nobile: susin n mare parte asociaiile obteti, de regul, locale. Astfel,
20

A se vedea proiectul Legii privind importul unor bunuri, nregistrat i adoptat de Parlament n vara anului 2014.
Proiect care nu a intrat, ns, n vigoare pe motivul nepromulgrii lui de Preedintele rii
http://parlament.md/ProcesulLegislativ/Proiectedeactelegislative/tabid/61/LegislativId/2310/language/roRO/Default.aspx

32

se creeaz impresia c pentru a obine o derogare de la regula general, este


suficient s i creezi o asociaie obteasc la nivel local, apoi s identifici pile n
Parlament pentru a obine acest privilegiu de a introduce pe teritoriul rii un
automobil vechi. Nu negm faptul necesitii susinerii
organizaiilor
neguvernamentale, dar totui, Parlamentul nu s-a ngrijit vreodat s verifice dac
toate bunurile admise pe teritoriul RM prin scutirea de taxe de import, fie prin alte
derogri snt utilizate conform destinaiei i scopului nobil declarat la momentul
adoptrii.
Am mai invocat n textul acestui Studiu, Legea prin care Parlamentul a decis ca
statul s preia datoriile unei companii private de construcii, care anterior au
participat la restabilirea unui complex monastic. Dei, aparent, e vorba de activiti
nobile prestate de aceast companie, totui o asemenea abordare las impresia c,
atunci cnd ai pile n Parlament, totul se iart.
C. Tendine noi negative
Proiecte de conjunctur
n anul 2013 Parlamentul s-a transformat ntr-o aren a rzboaielor politice ceea ce
a avut repercusiuni i asupra procesului de legiferare. Reglrile de conturi ale
politicienilor s-au produs, inclusiv, prin adoptarea pe band rulant, n regim alert i
fr a respecta standardele minime de transparen decizional i cooperare cu
societatea civil, a unor proiecte de modificare a unor Legi recent adoptate, n unele
cazuri inversnd reformele promovate anterior (spre exemplu revenirea CNA n
subordinea Guvernului, renunarea la unele modificri ale Codului electoral care
instituia sistemul mixt). Un alt exemplu de proiect conjunctural este proiectul Legii
prin care se revizuiau normele de funcionare a Curii Constituionale, n special, a
procedurii de destituire a judectorilor CC.
Asumri tot mai frecvente a rspunderii Guvernului sau de ce mai avem
nevoie de Parlament?
Se pare c n anul 2014 a fost deschis cutia Pandorei pentru procesul de
legiferare n Republica Moldova, atunci cnd Guvernul de dou ori consecutiv a
recurs la angajarea rspunderii n faa Parlamentului pe blocuri de legi consistente.
Chiar dac Constituia ofer Guvernului aceast prerogativ, recurgerea prea
frecvent la procedura respectiv, tirbete din autoritatea Parlamentului, las ca
proiectele s fie promovate n regim alert i fr o consultare deschis cu prile
interesate. Astfel, la nceputul anului 2015, observm c Guvernul recidiveaz i
intr iari n apanajul Parlamentului, asumndu-i rspunderea pentru aprobarea
Legilor consacrate celor trei bugete: de stat, de asigurri sociale i de asigurri
medicale, precum i pe Legea prin care a fost determinat politica bugetar-fiscal
pentru anul 2014.
Observm c excepia i regimul de urgen devin o regul n procesul de legiferare
a Republicii Moldova. Chiar dac exist interesul public general de a avea bugete
publice i o politic bugetar-fiscal, opinm c nu este important doar existena
lor, dar este important ca ele s fie reale, obiective i echitabile, s fie consultate
ntr-un mediu larg, cu atragerea actorilor importani din societate. Adoptarea de o
manier obscur a unor acte att de importante constituie o ngrijorare major,
inclusiv din perspectiva expertizei coruptibilitii, or procesul legislativ i pierde din
dou caliti extrem de importante: transparena i predictibilitatea.

33

n cazul n care i n viitor se va persevera i Guvernul va intra tot mai frecvent pe


terenul competenelor Legislativului, apare fireasca ntrebare: La ce bun mai avem
nevoie de Parlament, dac Guvernul aparent se descurc singur?

34

IV. CONCLUZII I RECOMANDRI


Analiza proiectelor de legi promovate pe parcursul anului 2014 n raport cu
perioadele 2006-2009, 2010-2014 i sinteza constatrilor din rapoartele de
expertiz a coruptibilitii pentru perioadele de referin, a permis degajarea
urmtoarelor concluzii.
Activitatea de legiferare n anul 2014 denot c ntr-un electoral, Parlamentul s-a
aflat mai mult n regim de stand by i rolul central n promovarea i adoptarea
politicilor a fost preluat de o manier controversat de ctre Guvern prin asumarea
rspunderii pe blocuri de legi consistente i cu impact.
Practic, toate aspectele urmrite constant n rapoartele CAPC de expertiz a
coruptibilitii snt n declin: a sczut nivelul de fundamentare a proiectelor actelor
normative, iar
calcularea costului legilor rmne o provocare major pentru
autoritile emitente. n aceste condiii, reiterm necesitatea elaborrii unei
metodologii de evaluare a costului legilor, inclusiv posibilitatea elaborrii unui soft
care ar oferi posibilitatea unor persoane mai puin iniiate n domeniul financiareconomic s realizeze o evaluare economico-financiar a costurilor proiectelor de
legi.
Promovarea intereselor prin proiecte de legi a revenit n for, chiar dac anterior
constatam c acest element prea a fi pe cale de dispariie n peisajul procesului de
legiferare a rii noastre. Efectul nociv al acestor promovri de interese i orice
suspiciuni privitor la acest subiect pot fi anihilate, n cazul n care argumentarea
soluiilor legislative ar avea un caracter comprehensiv i ar fi explicate n mod
adecvat finalitile urmrite, ct de conectate snt acestea la necesitile reale ale
societii per ansamblu.
Subiecii cu drept de iniiativ legislativ (n special, Guvernul i deputaii n
Parlament) acord, n ultima perioad (element tipic pentru legislatura 2010-2014)
o atenie sporit domeniilor economic i fiscal. n afara ateniei rmn domeniul
educaie, cultur, culte, dar i domeniul social/legislaiei muncii. Exist unele
iniiative sporadice pentru aceste dou domenii, dar este regretabil c autoritile
nu se preocup n mod strategic i planificat de modernizarea acestor domenii.
A sczut gradul de acceptare a elementelor de coruptibilitate cu 3 puncte
procentuale n proiectele actelor legislative supuse expertizei (de la 51% n anul
2012 la 48% n 2014). O cauz a acestei stri de fapt este c 8 legi din cele 21 deja
adoptate (n temeiul crora i a fost calculat eficiena expertizei coruptibilitii) au
fost promovate prin asumarea rspunderii Guvernului, respectiv, nu a fost posibil
Tendinele procesului de legiferare atestate n rezultatul activitii de expertiz a
CAPC pe parcursul a 9 ani, la fel, arat asupra unui declin, fiind mai degrab
pesimiste dect optimiste: calitatea sczut a proiectelor de legi, asigurarea
compatibilizrii cu legislaia UE este declarativ; marje de manevr, inclusiv cu
riscuri de coruptibilitate pentru exponenii sectorului public; proiecte de legi
hazardate etc.
Constatrile acestui Studiu privind deficienele procesului legislativ urmeaz s se
transforme n noi provocri pentru Parlamentul Republicii Moldova, care urmeaz s
35

respecte, dar i s valorifice rezultatele cooperrii cu societatea civil, aa cum


prevede Concepia privind cooperarea cu societatea civil.

36

ANEXE
Anexa nr. 1. Schema-model de completare a raportului de expertiz a coruptibilitii n
format electronic

Anexa nr. 2. Lista elementelor de coruptibilitate


Anexa nr. 3. Ponderea, frecvena elementului n proiecte, ponderea fiecrui element n
categoria sa

Anexa nr. 4. Eficiena obieciilor referitoare la coruptibilitate

37

Anexa 1: Schema-model de completare a raportului de expertiz a coruptibilitii n


format electronic

[Data prezentrii raportului n Parlament]


RAPORT DE EXPERTIZ la
proiectul Legii
Tipul actului vizat de proiect: []
nregistrat n Parlament cu nr. []

Domeniul: []
din: []

Evaluarea general
1. Autor al iniiativei legislative este [], autor nemijlocit - []
2. Categoria actului legislativ propus: [], ceea ce corespunde/nu corespunde

art.72 din Constituie i art. 6-11, 27, 35 i 39 din Legea privind actele legislative,
nr.780-XV din 27.12.2001.

Inserai mai jos textul concret pentru a explica n ce const necorespunderea sau pentru a elucida alte
idei n legtur cu aceast problem.

Expertul are obiecii la categoria actului legislativ

3. Scopul promovrii proiectului.


Indicai scopul proiectului care rezult din nota informativ sau nemijlocit din textul proiectului (din
Preambul, clauza de adoptare sau un articol separat), n cazul n care exist. Dac sntei de alt opinie
sau dorii s completai scopul declarat de autori, indicai expres acest fapt.

Fundamentarea proiectului
4. Nota informativ a proiectului de act legislativ supus expertizei [este/nu este]

plasat pe site-ul Parlamentului. Considerm c n acest fel Parlamentul [respect/nu respect]


principiul transparenei procesului legislativ i principiile de cooperare cu societatea civil. Indicai i
alte idei / preri.

5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civil.

38

A fost respectat termenul de cooperare cu societatea civil?


NU

DA

6. Suficiena argumentrii.

Indicai prerea Dvs. sa dac nota informativ conine o justificare suficient a promovrii proiectului
de act legislativ.

Argumentarea e suficient?

DA NU

7. Compatibilitatea cu legislaia comunitar i alte standarde internaionale.

Indicai despre existena referinelor n nota informativ sau n textul proiectului la legislaia
comunitar i alte standarde internaionale sau lipsa acestor referine n cazul prezenei unor acte de
acest gen identificate de expert.

Nota / proiectul conine referine la acquis-ul comunitar?


NU
Nota / proiectul conine referine la alte standarde internaionale relevante?
NU

DA
DA

8. Fundamentarea economico-financiar.

Constatai existena i relevana justificrii financiar-economice a prevederilor proiectului n nota


informativ.

Presupune implementarea proiectului cheltuieli financiare?


DA NU
Nota informativ conine fundamentarea economico-financiar?
NU

DA

Evaluarea de fond a coruptibilitii


9. Stabilirea i promovarea unor interese / beneficii.
Constatai dac proiectul stabilete i / sau promoveaz interese sau beneficii de grup sau particulare
i dac n opinia expertului acest lucru are o justificare legitim sau nu.

Proiectul promoveaz interese, beneficii?


DA NU
Promovarea intereselor/beneficiilor se face cu respectarea interesului public?

DA NU

10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului.


Constatai dac promovarea proiectului este susceptibil de a prejudicia anumite categorii i dac n
opinia expertului acest lucru are o justificare legitim sau nu.

39

La aplicare, proiectul va aduce prejudicii?


NU
Prejudicierea intereselor/beneficiilor se face cu respectarea interesului public?
DA NU

DA

11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaiei naionale.

Proiectul este compatibil legislaiei naionale?

DA NU

12. Formularea lingvistic a prevederilor proiectului.

Expertul are obiecii substaniale la formularea lingvistic?


NU

DA

13. Reglementarea activitii autoritilor publice.

Constatai dac proiectul se refer la autoritile publice: organizare, funcionare, competene, etc. i
face aprecierea general a acestor reglementri din perspectiva prezenei sau lipsei elementelor
coruptibilitii. Formulai comentariile detaliate vizavi de formulrile problematice care in de
activitatea autoritilor publice prevzute de proiect n tabelul cu analiza detaliat ale prevederilor
potenial coruptibile.

Proiectul reglementeaz activitatea autoritilor publice?


NU

DA

14. Analiza detaliat a prevederilor potenial coruptibile.

n cazul depistrii elementelor de coruptibilitate n prevederile concrete ale proiectului, expertul va


completa tabelul de mai jos.
Nr.
obieci
ei

Art.

Text

Obiecii

Concluzii

Anexe

40

Elemente de
coruptibilitat
e

Recomandri

Anexa 2. Lista elementelor de coruptibilitate


I. Interaciunea proiectului cu alte acte legislative i normative
1. Norme de trimitere
2. Norme de blanchet
3. Concurena normelor de drept
4. Lacune de drept
5. Norme irealizabile
6. Costuri exagerate de implementare a normei n raport cu beneficiul public
7. Norme care stabilesc derogri nentemeiate
II. Modul de exercitare a atribuiilor autoritilor publice
8. Atribuii extensive de reglementare
9. Atribuii excesive / contrare statutului
10. Atribuii care admit derogri i interpretri abuzive
11.Atribuii paralele
12. Determinarea competenei dup formula "este n drept", "poate" .a.
13. Cumularea competenelor de a elabora acte, a controla aplicarea lor i de a
sanciona
14.Temeiuri neexhaustive, ambigui i subiective pentru refuzul unei autoriti de a
ndeplini anumite aciuni
15. Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
16. Lipsa unor termene concrete
17. Stabilirea unor termene nejustificate
18. Nedeterminarea autoritii publice responsabile/subiectului la care se refer
prevederea
III. Modul de exercitare a drepturilor i obligaiilor
19. Promovarea intereselor contrar interesului public
20. Prejudicierea intereselor contrar interesului public
21. Cerine excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaii excesive
22. Limitarea nentemeiat a drepturilor omului
IV. Transparena i accesul la informaie
23. Lipsa/insuficiena accesului la informaia de interes public
24. Lipsa/insuficiena transparenei funcionrii autoritilor publice
25. Lipsa/insuficiena accesului la informaia despre actul subordonat legii
V. Rspundere i responsabilitate
26. Lipsa responsabilitii clare autoritilor (funcionarilor) pentru nclcarea
prevederilor din proiect
27. Lipsa sanciunilor clare i proporionale pentru nclcarea prevederilor din proiect
28. Dezechilibru dintre nclcare i sanciune
29. Confundarea /dublarea tipurilor de rspundere juridic pentru aceeai nclcare
30. Temeiuri neexhaustive pentru survenirea rspunderii
VI. Mecanisme de control
31. Lipsa/insuficiena mecanismelor de supraveghere i control (ierarhic, intern, public)
32. Lipsa/insuficiena mecanismelor de contestare a deciziilor i aciunilor autoritilor
publice
VII. Formularea lingvistic
33. Formulare ambigu care admite interpretri abuzive
34. Utilizarea termenilor diferii cu referin la acelai fenomen / aceluiai termen pentru
fenomene diferite

41

35. Introducerea termenilor noi care nu au o definiie n legislaie sau n proiect

VII. Alte elemente ale coruptibilitii

42

Anexa 3. Ponderea, frecvena elementului n proiecte, ponderea fiecrui element n


categoria sa

Nr.

1. Care este
ponderea
obieciilor la acest
element din
numrul total de
obiecii la toate
elementele?

Categorii de elemente

Total obiecii:
nr
%

I.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
II.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
III.
19.
20.
21.
22.
IV.
23.
24.
25.
V.
26.

Interaciunea proiectului cu alte acte


legislative i normative
Norme de trimitere
Norme de blanchet
Concurena normelor de drept
Lacune de drept
Norme irealizabile
Costuri exagerate de implementare a normei
n raport cu beneficiul public
Norme care stabilesc derogri nentemeiate
Modul de exercitare a atribuiilor
autoritilor publice
Atribuii extensive de reglementare
Atribuii excesive / contrare statutului
Atribuii care admit derogri i interpretri
abuzive
Atribuii paralele
Determinarea competenei dup formula
"este n drept", "poate" .a.
Cumularea competenelor de a elabora acte,
a controla aplicarea lor i de a sanciona
Temeiuri neexhaustive, ambigui i subiective
pentru refuzul unei autoriti de a ndeplini
anumite aciuni
Lipsa/ambiguitatea procedurilor
administrative
Lipsa unor termene concrete
Stabilirea unor termene nejustificate
Nedeterminarea autoritii publice la care se
refer prevederea
Modul de exercitare a drepturilor i
obligaiilor
Promovarea intereselor contrar interesului
public
Prejudicierea intereselor contrar interesului
public
Cerine excesive pentru exercitarea
drepturilor / obligaii excesive
Limitarea nentemeiat a drepturilor omului
Transparena i accesul la informaie
Lipsa/insuficiena accesului la informaia de
interes public
Lipsa/insuficiena transparenei funcionrii
autoritilor publice
Lipsa/insuficiena accesului la informaia
despre actul subordonat legii
Rspundere i responsabilitate
Lipsa responsabilitii clare autoritilor

43

2. Ct de frecvent
apare elementul n
proiecte?

3. Care este
ponderea
elementului n
interiorul categorie
din care face parte?

Total manifestri:
Total proiecte: 59
nr.
%

Total elemente:
nr.
%

320

42,3%

119

34,2%

320

100%

17
10
96
133
28

2,2%
1,3%
12,7%
17,6%
3,7%

11
6
34
37
14

18,6%
10,2%
57,6%
62,7%
23,7%

17
10
96
133
28

5,3%
3,1%
30%
41,6%
8,8%

0,3%

3,4%

0,6%

34

4,5%

15

25,4%

34

10,6

169

22,3%

95

27,3%

169

100%

5
19

0,7%
2,5%

5
10

8,5%
17%

5
19

3%
11,2%

39

5,2%

21

35,6%

39

23,1%

11

1,5%

10,2%

11

6,5%

22

3,0%

11

18,6%

22

13,0%

0,4%

3,4%

1,8%

0,4%

3,4%

1,8%

41

5,4%

16

27,1%

41

24,3%

12
9

1,6%
1,2%

10
8

17,0%
13,6%

12
9

7,1%
5,3%

0,7%

6,8%

3,0%

73

9,7%

38

11%

73

100%

18

2,4%

15,3%

18

24,7%

26

3,4%

11

18,6%

26

35.6%

1,2%

11,9%

12,3%

20
2

2,7%
0,3%

11
1

18,6%
0,3%

20
2

27,4%
100%

0,0%

0,0%

0,0%

0,3%

1,7%

100%

0,0%

0,0%

0,0%

17
4

2,3%
0,5%

16
3

4,6%
5,1%

17
4

100%
23,5%

27.
28.
29.
30.
VI.
31.
32.

VII.
33.
34.
35.
VIII.
TOTAL

(funcionarilor) pentru nclcarea


prevederilor din proiect
Lipsa sanciunilor clare i proporionale
pentru nclcarea prevederilor din proiect
Dezechilibru dintre nclcare i sanciune
Confundarea /dublarea tipurilor de
rspundere juridic pentru aceeai nclcare
Temeiuri neexhaustive pentru survenirea
rspunderii
Mecanisme de control
Lipsa/insuficiena mecanismelor de
supraveghere i control (ierarhic, intern,
public)
Lipsa/insuficiena mecanismelor de
contestare a deciziilor i aciunilor
autoritilor publice
Formularea lingvistic
Formulare ambigu care admite interpretri
abuzive
Utilizarea termenilor diferii cu referin la
acelai fenomen / aceluiai termen pentru
fenomene diferite
Introducerea termenilor noi care nu au o
definiie n legislaie sau n proiect
Alte elemente ale coruptibilitii

44

0,5%

6,8%

23,5%

0,5%

6,8%

23,5%

0,4%

5,1%

17,7%

0,3%

3,4%

11,8%

12

1,6%

11

3,2%

12

100%

1,2%

13,6%

75,0%

0,4%

5,1%

25%

133

17,6%

52

15%

133

100%

95

12,6%

29

49,2%

95

71,4%

18

2,4%

12

20,3%

18

13,5%

20

2,7%

11

18,6%

20

15,1%

30
756

4%
100%

16
348

4,6%
100%

30
756

100%
100%

Anexa 4: Eficiena obieciilor referitoare la coruptibilitate

Nr.

Categorii de elemente

I.

Interaciunea proiectului cu alte acte legislative i


normative
Norme de trimitere
Norme de blanchet
Concurena normelor de drept
Lacune de drept
Norme irealizabile
Costuri exagerate de implementare a normei n raport cu
beneficiul public
Norme care stabilesc derogri nentemeiate
Modul de exercitare a atribuiilor autoritilor
publice
Atribuii extensive de reglementare
Atribuii excesive / contrare statutului
Atribuii care admit derogri i interpretri abuzive
Atribuii paralele
Determinarea competenei dup formula "este n drept",
"poate" .a.
Cumularea competenelor de a elabora acte, a controla
aplicarea lor i de a sanciona
Temeiuri neexhaustive, ambigui i subiective pentru
refuzul unei autoriti de a ndeplini anumite aciuni
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa unor termene concrete
Stabilirea unor termene nejustificate
Nedeterminarea autoritii publice la care se refer
prevederea
Modul de exercitare a drepturilor i obligaiilor
Promovarea intereselor contrar interesului public
Prejudicierea intereselor contrar interesului public
Cerine excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaii
excesive
Limitarea nentemeiat a drepturilor omului
Transparena i accesul la informaie
Lipsa/insuficiena accesului la informaia de interes public
Lipsa/insuficiena transparenei funcionrii autoritilor
publice
Lipsa/insuficiena accesului la informaia despre actul
subordonat legii
Rspundere i responsabilitate
Lipsa responsabilitii clare a autoritilor pentru
nclcarea prevederilor din proiect
Lipsa sanciunilor clare i proporionale pentru nclcarea
prevederilor din proiect
Dezechilibru dintre nclcare i sanciune
Confundarea/dublarea tipurilor de rspundere juridic
pentru aceeai nclcare
Temeiuri neexhaustive pentru survenirea rspunderii

1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
II.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
III.
19.
20.
21.
22.
IV.
23.
24.
25.
V.
26.
27.
28.
29.
30.

45

TOTAL
obiecii
acceptate n
proiectele
adoptate /
retrase (nr.)

TOTAL
obiecii
formulate n
proiectele
adoptate /
retrase (nr.)

70

155

45,2%

3
2
21
31
3

8
7
45
66
11

37,5%
28,6%
46,7%
47%
27,3%

0%

10

18

55,6%

36

80

45,0%

3
5
9
0

4
10
19
4

75,0%
50%
47,4%
0,0%

33,3%

100%

0,0%

9
4
3

25
5
6

36%
80,0%
50,0%

33,3%

23
5
10

36
9
13

63,9%
55,6%
76,9%

33,3%

7
1
0

11
2
0

63,6%
50%
0,0%

0,0%

0,0%

14

57,1%

50,0%

66,7%

66,7%

50,0%

50,0%

TOTAL
obiecii
acceptate
(%)

VI.
31.
32.
VII.
33.
34.
35.
VIII.

Mecanisme de control
Lipsa/insuficiena mecanismelor de supraveghere i
control (ierarhic, intern, public)
Lipsa/insuficiena mecanismelor de contestare a deciziilor
i aciunilor autoritilor publice
Formularea lingvistic
Formulare ambigu care admite interpretri abuzive
Utilizarea termenilor diferii cu referin la acelai fenomen
/ aceluiai termen pentru fenomene diferite
Introducerea termenilor noi care nu au o definiie n
legislaie sau n proiect
Alte elemente ale coruptibilitii

TOTAL obiecii acceptate pe domenii

46

75,0%

66,7%

100%

47
33

94
63

50%
52,4%

14

64,3%

17

29,4%

5
196

12
401

41,7%
48,8%